Tribunal: TJSP
Processo: 1060831-08.2018.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Atos Administrativos
Órgão julgador: Otavio Rocha
Órgão colegiado: 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente;
Data de julgamento: 2020-02-06
Data de publicação: 2020-02-27

Ementa:
Apelação Cível – 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente – Mandado de Segurança – Ordem concedida pelo juízo de origem – Pedido preliminar de reconhecimento de ilegitimidade passiva – Em sendo a CETESB o ente responsável pela aplicação da norma questionada, por estar a emissão de licenças ambientais (mediante exigência de pagamento pelo serviço) circunscrita entre as atividades de controle da

Ementa:
Apelação Cível – 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente – Mandado de Segurança – Ordem concedida pelo juízo de origem – Pedido preliminar de reconhecimento de ilegitimidade passiva – Em sendo a CETESB o ente responsável pela aplicação da norma questionada, por estar a emissão de licenças ambientais (mediante exigência de pagamento pelo serviço) circunscrita entre as atividades de controle da poluição que lhe foram delegadas por lei estadual, é ela que deve figurar no polo passivo da ação mandamental – Incidência do verbete da súmula 510 do STF – Preliminar afastada – Pedido de mérito visando o reconhecimento da legalidade da cobrança do valor relativo ao licenciamento ambiental, baseado no Decreto estadual n° 62.973/2017 – Ato normativo que amplia excessivamente o conceito de "fonte de poluição" prevista na lei n° 997/76 – Majoração desproporcional – Precedentes deste E. Tribunal de Justiça acerca da matéria. Recurso desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
Registro: 2020.0000138264
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação Cível
no 1060831-08.2018.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é
apelante CETESB - COMPANHIA DE TECNOLOGIA DE SANEAMENTO
AMBIENTAL, é apelado AUTO POSTO TREVO DE PIRAJU LTDA.
ACORDAM, em 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram
provimento ao recurso. V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que
integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmos.
Desembargadores NOGUEIRA DIEFENTHALER (Presidente sem voto),
TORRES DE CARVALHO E RUY ALBERTO LEME CAVALHEIRO.
São Paulo, 6 de fevereiro de 2020.
OTAVIO ROCHA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
VOTO n° 14.641
Apelação Cível no 1060831-08.2018.8.26.0053
Comarca: SÃO PAULO
Apelante: CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO
DE SÃO PAULO
Apelado: AUTO POSTO TREVO DE PIRAJU LTDA.
Apelação Cível 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente
Mandado de Segurança Ordem concedida pelo juízo de
origem
Pedido preliminar de reconhecimento de
ilegitimidade passiva
Em sendo a CETESB o ente
responsável pela aplicação da norma questionada, por
estar a emissão de licenças ambientais (mediante exigência
de pagamento pelo serviço) circunscrita entre as atividades
de controle da poluição que lhe foram delegadas por lei
estadual, é ela que deve figurar no polo passivo da ação
mandamental Incidência do verbete da súmula 510 do
STF Preliminar afastada Pedido de mérito visando o
reconhecimento da legalidade da cobrança do valor relativo
ao licenciamento ambiental, baseado no Decreto estadual
n° 62.973/2017 Ato normativo que amplia excessivamente
o conceito de “fonte de poluição” prevista na lei n° 997/76
Majoração desproporcional Precedentes deste E. Tribunal
de Justiça acerca da matéria. Recurso desprovido.
Inconformada com a decisão proferida pelo i. Juiz da 3a Vara de
Fazenda Pública da Comarca da Capital às fls. 206/212, por meio da
qual foi concedida a segurança para que a recorrida pudesse obter a
renovação da licença de operação sem aplicação da nova base de
cálculo instituída pelo Decreto no 62.973/17, contra ela se insurgiu a
apelante supramencionada à fl. 148, arrazoando o recurso às fls.
149/188.
A recorrente pugna, preliminarmente, pelo reconhecimento de

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sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da ação, pois “não teria
o Sr. Presidente da CETESB competência para promulgar um ato de
competência exclusiva do Poder Executivo, mais especificamente do
Excelentíssimo Governador do Estado de São Paulo. ( ) E,
indubitavelmente, assim não fora procedido. A autoridade tida como
coatora nos presentes autos não promulgou o Decreto ora sob
debate” (fl. 152), bem como pelo “... não cabimento de mandado de
segurança contra lei em tese... o que se tem é um ataque direto e
frontal ao conteúdo da norma, e é por isso que não se mostra possível
a comprovação, de plano, de direito líquido e certo a ser tutelado” (fl.
153). No mérito, argumenta no sentido da legalidade da cobrança,
visto que o Decreto Estadual no 62.973/17 teria suprido lacuna
deixada pelas alterações legislativas anteriores. Aduz ser necessária a
atualização dos valores, uma vez que estariam defasados há
décadas, bem como que se trata de “preço de análise” e não de taxa.
Ante tais fundamentos, requer seja “dado provimento ao
presente recurso de Apelação, reformando-se integralmente a
sentença proferida em primeiro grau, ato este que confirmará a
legalidade e correção da CETESB na condução da consecução dos
processos de licenciamento ambiental no Estado de São Paulo,
viabilizando a continuidade do exercício de suas atividades de forma
plena, e, ao mesmo tempo, condenando a empresa apelada ao
pagamento das custas e honorários na forma da lei” (fl. 188).
Contra-arrazoado o recurso (fls. 192/198), o Ministério Público
deixou de manifestar seu entendimento sobre o mérito da causa, por
entender que não se justifica a sua intervenção, uma vez que a lide
envolve direitos disponíveis (fls. 136/137).

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É o relatório.
Conforme
se
verifica
dos
autos,
a
apelante
interpôs
tempestivamente o presente recurso, recolhendo o preparo à fl. 189
dos autos, de modo que, presentes os requisitos legais e não se
constatando os motivos impeditivos a que se referem os incisos III e
IV do artigo 932 do CPC/20151, não há óbice ao seu processamento.
Ficam afastadas as preliminares arguidas pela recorrente, de
ilegitimidade passiva e de inadequação da via eleita.
Com efeito, em que pese a norma objeto de questionamento no
mandamus o Decreto Estadual no 62.973/172 ter sido editada pelo
Chefe do Poder Executivo no exercício de sua competência
constitucional3, o ato impugnado foi praticado pela CETESB, cuja
natureza jurídica é a de sociedade de economia mista sob o controle
acionário da Fazenda Pública do Estado de São Paulo, tendo
constituída pela Lei Estadual no 118, de 29 de junho de 1973 para
atuar como “órgão delegado do Governo do Estado de São Paulo no
campo do controle da poluição, de órgão executor do Sistema
Estadual de Administração da Qualidade Ambiental, Proteção,
Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos
1 CPC/2015, Art. 932: “Incumbe ao relator: (...) III - não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado
especificamente os fundamentos da decisão recorrida;
IV - negar provimento a recurso que for contrário a: a) súmula do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do
próprio tribunal; b) acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de Justiça em julgamento de
recursos repetitivos; c) entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou de assunção de
competência;...”.
2 DECRETO No 62.973, DE 28 DE NOVEMBRO DE 2017: Dá nova redação a dispositivos do Regulamento da Lei no 997, de 31 de
maio de 1976, aprovado pelo Decreto n.o 8.468, de 8 de setembro de 1976, que dispõe sobre a prevenção e o controle da poluição
do meio ambiente, e a dispositivos do Decreto no 47.400, de 4 de dezembro de 2002, que regulamenta disposições da Lei no 9.509,
de 20 de março de 1997, referentes ao licenciamento ambiental.
3 Constituição do Estado de São Paulo, art. 47, inciso III: “Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas
nesta Constituição: (...) III - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como, no prazo nelas estabelecido, não inferior a trinta
nem superior a cento e oitenta dias, expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução, ressalvados os casos em que, nesse
prazo, houver interposição de ação direta de inconstitucionalidade contra a lei publicada;...”.

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Recursos Naturais”4 no Estado de São Paulo, sendo a pessoa jurídica
responsável pela emissão de licenças para o exercício de atividades
que causam impacto ambiental (poder de polícia ambiental).
Em sendo a CETESB, portanto, órgão delegado do Governo do
Estado de São Paulo para atuar como executora das políticas de meio
ambiente e de desenvolvimento sustentável, notadamente no âmbito
da fiscalização e do licenciamento ambiental, é patente sua
legitimidade para figurar no polo passivo do mandamus.
Incide na espécie a Súmula 510 do C. Supremo Tribunal
Federal, do seguinte teor: “Praticado o ato por autoridade, no exercício
de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança
ou a medida judicial”.
Por outro lado, não cabe afirmar que a impetração se volta
contra lei em tese.
É certo que “o entendimento exposto na Súmula no 266 não
abarca apenas lei propriamente dita, mas todos os atos que, tal qual
lei, possuam densa abstração normativa” (cf. STF, MS 32.694 AgR,
Rel. Min. DIAS TOFFOLI, 2a Turma, j. em 28.4.2015, DJE 109 de
9.6.2015). Até porque “A 'lei em tese' a que se refere a súmula não é
propriamente a lei em sua acepção formal, mas em sentido material, o
que abrange atos normativos infralegais, desde que possuam caráter
geral e abstrato” (cf. STF, MS 29.374 AgR, Rel. Min. ROBERTO
BARROSO, 1a Turma, j. em 30.9.2014, DJE 201 de 15-10-2014).
4 V. artigo 2o da Lei no 118, de 29 de junho 1973 (Autoriza a constituição de uma sociedade por ações, sob a denominação de
CETESB - Companhia de Tecnologia de Saneamento Básico e de Controle da Poluição das Águas, e dá providências correlatas).

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Sem embargo, não cabe adjetivar o conteúdo do Decreto no
62.973/17 de “lei em tese”. Com efeito, o decreto não disciplina
hipóteses fáticas que devam gerar consequências a sujeitos
indeterminados,
de
forma
abstrata.
Ao
contrário,
estabelece
consequências específicas e concretas a determinada categoria de
sujeitos em face de situações preexistentes, conformando-se, assim,
como “lei de efeitos concretos”, passível, portanto, de ser questionada
pela via do Mandado de Segurança.
Embora não caiba aqui discutir em profundidade a conceituação
construída pela jurisprudência do Pretorio Excelso acerca do que são
leis “em tese” e “de efeitos concretos”, convém ressaltar que nem
sempre a distinção entre ambos os conceitos assoma com clareza.
De fato, como observa VITÓRIO GARCIA MARINI5, “Se é
inequívoco que as leis que regulam comportamentos sem possuírem
(qualquer) coeficiente de generalidade abstrata são leis de efeitos
concretos (o município X fica incorporado pelo município Y,
decretação expropriatória do imóvel X, o Colégio X fica incorporado
pela União), e verdadeiro que as leis que são absolutamente
genéricas e abstratas são leis em tese (art. 121 do Código Penal, art.
927 do Código Civil)”, dúvidas aparecem quando se busca questionar
leis que apresentam “coeficiente de generalidade abstrata relativizado,
ou seja, que tenham algum grau de determinação quanto aos
destinatários das prescrições trazido por elementos normativos
explicitados na norma (os professores do município A ficam obrigados
5 Em excelente trabalho sobre o tema, intitulado “A lei em tese e a lei de efeitos concretos na impetração coletiva preventiva:
definições a partir da teoria da norma jurídica de Norberto Bobbio” Disponível na Internet: http://www.assejurpr.com.br/artigos/a-lei-
em-tese-e-a-lei-de-efeitos-concretos-na-impetracao-coletiva-preventiva-definicoes-a-partir-da-norma-juridica-de-norberto-bobbio/
-
Acesso em 2.fev.2019.

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à contribuição sindical X; os servidores do Departamento Tributário do
Município B ficam obrigados ao cumprimento de jornada de trabalho
Y; os habitantes do município C deverão adotar comportamento Z)”.
Com relação a esta classe de normas, acrescenta o autor, “há
elementos normativos que, de alguma forma, com mais ou menos
rigor, qualificam o destinatário da prescrição, não como indivíduo
(nominalmente, pessoa natural ou jurídica), mas como classe,
categoria ou grupo, de modo que surge uma relativização do
coeficiente de generalidade abstrata da norma, porque o coeficiente
não é absoluto ('todos aqueles que'), mas sim relativo ('todos os
professores do município A que')”.
A partir dessas premissas, e valendo-se dos ensinamentos do
renomeado filósofo italiano NORBERTO BOBBIO6 acerca da
diferenciação entre as normas universais e hipotéticas7 e as normas
singulares
e
categóricas8,
GARCIA
MARINI
relaciona-as,
respectivamente, com as leis “em tese” (leis em sentido material,
abstratas e gerais) e as leis “de efeitos concretos” para concluir que,
“se houver cruzamento entre lei universal e categórica, estar-se-á
diante de lei de efeitos concretos, porque o elemento categórico é
preponderante em relação ao elemento universalidade. Se a hipótese
for entre lei singular e hipotética, estar-se-á, por igual, diante de lei de
efeitos concretos, porque, aqui, o elemento singularidade é
preponderante em relação ao elemento hipotético”.
6 BOBBIO, Norberto. Teoria da norma jurídica. 4a ed. rev. São Paulo: Edipro, 2008, pág. 178 e segs.
7 Segundo o autor, op. cit., “Na norma hipotética, existe a hipótese no suporte fático (se o fato ocorrer), geralmente composta por
conjunções condicionantes do tipo 'se', 'que', 'caso', sendo hipotética por prever suporte fático infinitivo ou por regular os efeitos
decorrentes da ocorrência de fato extraordinário no suporte fático. A prescrição contida no suporte pode ou não se realizar no plano
fático, pode ou não ser cumprida pelo destinatário, aí residindo a natureza hipotética da norma”.
8 E (idem, op. cit.), “Na norma categórica há um exaurimento do suporte fático da norma no momento do início da vigência da lei,
porque ela já nasce gerando efeitos totais aos seus destinatários, sem estarem subordinados (os efeitos) a condição, ação, omissão
ou fato futuro. Perceba-se que o suporte fático (a prescrição) não está condicionado nesse tipo de norma, sendo que o efeito
imputado ao destinatário já se aperfeiçoa integralmente no início da vigência (“à pessoa X se reconhece o direito Z”).

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No que respeita às normas questionadas do Decreto no
62.973/17,
parece
evidente
que
não
estabelecem
novas
consequências a sujeitos determinados isto é, a uma categoria de
pessoas físicas ou jurídicas a partir da materialização eventual de
hipótese fática abstrata, senão a sujeição desses mesmos sujeitos a
exigências formalmente idênticas àquelas a que estavam antes
submetidos para obtenção de licenças ambientais, mas agora
majoradas em proporção extrema, sem justa causa aparente (isto é,
sem vinculação a qualquer índice inflacionário ou de custo da
prestação do serviço correspondente, bem como justificativa técnica
para a alteração dos critérios de composição dos valores das
licenças), caracterizando, assim, abuso de direito.
Nessas condições, é inegável que a via eleita para o
questionamento dos atos de imposição dos novos “preços” para
obtenção de licenças ambientais é a adequada.
Quanto ao mérito, melhor sorte não assiste a apelante.
A apelada impetrou mandado de segurança na Instância
Ordinária postulando a concessão da segurança para afastar em a
aplicação do Decreto Estadual n° 62.973 de 20 de novembro de 2017
pela CETESB, em especial para a obtenção e/ou renovação de
licenças ou autorizações ambientais (fls. 1/17).
O d. Juízo de Primeiro Grau concedeu a segurança pretendida,
alinhavando os seguintes fundamentos (fls. 139/141):

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“O Decreto Estadual n. 62.973/17 aumentou os valores do licenciamento ambiental,
especificamente das licenças de operação e instalação, emitidas pela CETESB. A cobrança pelo
exercício da atividade fiscalizatória encontra fundamento no art. 145, II, da Constituição Federal,
isto é, taxa pelo exercício do 'poder de polícia'.
'A matriz constitucional a legitimar a cobrança de qualquer taxa por prestação do
serviço público ou exercício do "poder de polícia" - exige que o serviço seja específico e divisível,
isto é, a taxa é uma espécie de tributo que tem por hipótese de incidência uma atuação estatal
diretamente referida ao contribuinte.
'E mais. Como diz Roque Carrazza:
''(...) a base de cálculo mede o fato descrito na hipótese de incidência, de modo a
permitir que a prestação tributária seja 'quantificada', isto é traduzida numa expressão
econômica. Mas ela não esgota nisso sua função. Pelo contrário, 'define' a espécie de tributo
criado, ou, se preferirmos, revela sua natureza jurídica'.
'A base de cálculo da taxa do exercício do "poder de polícia" deve, enfim, apresentar
um substrato fático claro que permita quantificar a atividade.
'No entanto, o aumento do valor da taxa de fiscalização em cerca de 1.100%, como se
mostra na inicial, falta com a proporcionalidade (ou razoabilidade) na estimativa do custo da
fiscalização e consequente estipulação do valor da taxa.
'O princípio da proporcionalidade significa, inicialmente, perquirir se a prescrição
normativa é adequada e necessária e só posteriormente, se superadas estas sub-regras,
proceder-se à ponderação propriamente dita com outros princípios em conflito.
'Existe adequação quando há um nexo de pertinência lógico entre o motivo, o meio e a
finalidade da norma. A necessidade é atendida se é imposta medida compatível à situação sem
se poder considerar a existência de outro recurso válido ao mesmo efeito almejado.
'Lembre-se, com Virgílio Afonso da Silva, que 'A diferença entre o exame da
necessidade e o da adequação é clara: o exame da necessidade é um exame
imprescindivelmente comparativo, enquanto o da adequação é um exame absoluto'.
Especificamente sobre a adequação, diz Virgílio Afonso da Silva:
''Mas, como se sabe, o sopesamento é apenas um dos instrumentos abrangidos pela
regra da proporcionalidade. Antes dele, exige-se do intérprete que realize os chamados testes da
adequação e da necessidade, que, em linhas gerais, podem ser definidos da seguinte forma: uma
medida é adequada se, com ela, os fins perseguidos são fomentados; ela é, além disso,
necessária, se não houver outra medida que seja, ao mesmo tempo, menos restritiva de direitos
e tão eficiente quanto a medida adotada'.
'Ora, no caso, falta-se com a proporcionalidade (ou razoabilidade) por carência de
adequação do cálculo do licenciamento ambiental. Isto porque a ré não explica a razão de sua
formulação matemática na medida em que a genérica referência à "área integral poluidora" não
esclarece qual o critério técnico para dizer que há uma área tão ampla assim a justificar o
exponencial aumento do cálculo da taxa relembro: aumento em torno de 1.100%'.
'Que área integral é esta e por qual razão não é esclarecido.
'Ao contrário, quando a autoridade impetrada diz que “(...) o órgão ambiental
bandeirante absorveu o trabalho de quatro órgãos distintos, não havendo qualquer dúvida, pois,
que seu trabalho tenha tido um aumento muito significativo" parece querer justificar o aumento da
taxa pelo volume de atribuições e encargos que detém. Mas a taxa, volto ao início da
fundamentação, deve ter por base material conforme determinado pela Constituição Federal o
serviço individualizado, e não um repasse, ao contribuinte, de outros encargos públicos
decorrentes da dimensão do órgão e suas atribuições. Se as atribuições de outros órgãos foram
transferidas à ré - DEPRN, DUSM e DAIA, os seus problemas orçamentários não podem ser
resolvidos com a cobrança abusiva de valores de contribuintes em suas particulares situações'.
Pretende a apelante, por meio do presente recurso, a reforma
integral da r. sentença para que seja declarada a legalidade da
cobrança.
Pois bem.
A Lei Estadual no 997/76 (alterada pela Lei Estadual no

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9.477/96), que instituiu o chamado “sistema de prevenção e controle
da poluição do meio ambiente” deste Estado, dispõe em seu artigo 5o
o seguinte [sem destaque no original],
“Artigo 5° - A instalação, a construção ou a ampliação, bem como a operação ou o
funcionamento das fontes de poluição que forem enumeradas no Regulamento desta lei, ficam
sujeitos à prévia autorização do órgão estadual de controle da poluição do meio-ambiente,
mediante expedição, quando for o caso, de Licença Ambiental Prévia (LAP), de Licença
Ambiental de Instalação (LAI) e/ou de Licença Ambiental de Operação (LAO).
'§ 1o Para os fins do disposto neste artigo, considera-se “fonte de poluição” qualquer
atividade, sistema, processo, operação, maquinaria, equipamento ou dispositivo, móvel ou não,
previsto no Regulamento desta lei, que cause ou possa causar poluição ambiental através da
emissão de poluentes.”
A referida lei ordinária foi regulamentada pelo Decreto Estadual
no 8.468/76, que assim definiu o significado de fontes de poluição [sem
destaque no original]:
“Art. 4o - São consideradas fontes de poluição todas as obras, atividades, instalações,
empreendimentos, processos, operações, dispositivos móveis ou imóveis, ou meios de transporte
que, direta ou indiretamente, causem ou possam causar poluição ao meio ambiente.
'Parágrafo único - Para efeito da aplicação deste artigo, entende-se como fontes
móveis todos os veículos automotores, embarcações e assemelhados e como fontes
estacionárias, todas as demais.”
O Decreto supramencionado, em seus artigos 72 a 75, também
estabeleceu parâmetros legais e fórmulas específicas9 para cobrança
de “preço para expedição de licenças e outros documentos”,
considerando como fator de cálculo, entre outros, a “área da fonte de
poluição”, bem como definindo como “área integral da fonte de
poluição objeto do licenciamento” a: “1) área total construída, mais a
área ao ar livre ocupada para armazenamento de materiais e para
9 Decreto Estadual no 8.468/76 (redação original) - Artigo 74 O preço para expedição das licenças de instalação, para as fontes de
poluição constantes dos incisos I, II, III, V, VI, VII, IX do artigo 57, será cobrado em função da seguinte fórmula:
P = F1 + F2 × W ×
onde
P Preço a ser cobrado, em UPC
F1 = Valor fixo igual a 13
F2 = Valor fixo igual a 0,3
W = Fator de complexidade da fonte de poluição, constante do Anexo 5 deste regulamento
= Raiz quadrada da área da fonte de poluição.
Parágrafo único Para efeito da aplicação deste artigo, considera-se área integral da fonte de poluição o seguinte:
1) área total construída, mais a área ao ar livre ocupada para armazenamento de materiais e para operações e processamentos
industriais, quando se tratar de fontes de poluição constantes dos incisos I, II, III, V, VI e IX do artigo 57;
2) área do terreno ou local a ser ocupado por incinerador ou por outro dispositivo de queima de lixo e de materiais ou resíduos,
sólidos, líquidos ou gasosos.

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operações e processamentos industriais, quando se tratar de fontes
de poluição constantes dos incisos I, II, III, V, VI e IX do artigo 57; 2)
área do terreno ou local a ser ocupado por incinerador ou por outro
dispositivo de queima de lixo e de materiais ou resíduos, sólidos,
líquidos ou gasosos”.
Ocorre que o Estado de São Paulo, em 28 de novembro de
2017, regulamentou novamente a matéria por meio do Decreto no
62.973, texto normativo esse que causou sensível modificação na
sistemática de cobrança para emissão dos licenciamentos ambientais
pela CETESB.
Além de novas fórmulas10 para cálculo do valor para emissão
dos licenciamentos ambientais, cuidou-se também de alterar o
alcance do que se entende por “área integral da fonte de poluição”,
que passou a ser definida como a “área do terreno ocupado pelo
empreendimento ou atividade, acrescida das áreas construídas dos
pavimentos superiores e/ou inferiores (...)”.
Da análise da questão acima mencionada, é forçoso concluir
que o texto do Decreto Estadual no 62.973/17 é ambíguo e
10 Decreto no 62.973/2017 - “Artigo 73-C - O preço para expedição das Licenças de Instalação para as fontes listadas nos incisos II,
III, V, VI, VII, IX, XII e XIII do artigo 57 será fixado pela seguinte fórmula:
P = 100 + (3 x W x
onde:
P = Preço a ser cobrado, expresso em UFESP
W = Fator de complexidade, de acordo com o Anexo 5 deste Regulamento
= Raiz quadrada da área integral da fonte de poluição objeto do licenciamento, em m2 (metros quadrados).
§ 1° - Quando se tratar de empreendimentos considerados por lei federal ou estadual como microempresa ou empresa de pequeno
porte, a fórmula a ser adotada será:
P = 0,15 [100 + (3 x W x
onde:
P = Preço a ser cobrado, expresso em UFESP
W = Fator de complexidade, de acordo com o Anexo 5 deste Regulamento
= Raiz quadrada da área integral da fonte de poluição objeto do licenciamento, em m2 (metros quadrados).
§ 2° - A área integral da fonte de poluição a que se refere o “caput” deste artigo será a área do terreno ocupado pelo
empreendimento ou atividade, acrescida das áreas construídas dos pavimentos superiores e/ou inferiores, excluindo-se as
seguintes:
1 - as áreas ocupadas com florestas e outras formas de vegetação nativa;
2 - a área ocupada por outros empreendimentos presentes na área total do terreno; e
3 - as áreas ocupadas por atividades agrosilvopastoris que não estejam diretamente ligadas à atividade licenciada.
§ 3° - O preço máximo a ser cobrado será limitado a 5.000 (cinco mil) UFESP.”;

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excessivamente genérico, não esclarecendo se a “área do terreno
ocupado pelo empreendimento ou atividade” corresponde à extensão
integral do terreno do contribuinte, ou apenas à área efetivamente
destinada à atividade correspondente ao empreendimento
que
naturalmente, pode “ocupar” ou desenvolver-se apenas em uma
parcela da área total do imóvel.
Tal
distinção
assume
destacada
importância
nos
empreendimentos de menor potencial poluidor que, situados em área
de maior dimensão, ficarão obrigados a pagar para obtenção de
licenciamento ambiental
valores bem superiores a outros
estabelecimentos que, dotados de maior grau poluidor, estejam
localizados em áreas de menor dimensão.
É o que sucede no caso concreto. A modificação da base de
cálculo, traçada pelo atual Decreto no 62.973/17, gerou profundo
impacto financeiro à apelada, que busca dar continuidade às suas
atividades em situação de regularidade junto ao órgão ambiental
competente, a CETESB.
A inovação trazida pelo referido Decreto para cálculo dos
preços das licenças ambientais foi desarrazoada, não sendo possível
vislumbrar a existência de justificativa de ordem econômica ou
operacional que possa legitimá-la, implicando oneração à apelada que
viola os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, a demonstrar
que a concessão da segurança era a solução que se impunha,
devendo ser mantida nesta Sede.
Esse tem sido o entendimento deste Tribunal de Justiça acerca

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desta questão, consoante se verifica das seguintes ementas [sem
destaques nos originais]:
RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
LE no 997/76 DE no 8.468/79, 47.397/02 e 62.973/17 [-] Trata-se de recurso de agravo de
instrumento interposto contra decisão de primeira instância que indeferiu pedido liminar
consistente na determinação de suspenção de aplicação do Decreto Estadual no 62.973/17
[-] Ao estabelecer o conceito de "área integral" para cálculo do preço de licenciamento, o
DE no 62.973/17 incluiu na definição de 'área integral do terreno' não apenas a área
ocupada pelo empreendimento, mas determinou o cômputo da área toda, implicando no
caso presente à elevação exorbitante do preço do licenciamento. Liminar deferida [-]
Presença dos elementos autorizadores da antecipação dos efeitos da tutela, a teor do
quanto disposto pelo art. 300, do CPC, para determinar que se considere como 'área
integral' apenas a área interna e externa ocupada pelo empreendimento ou atividade,
segundo
o
sistema
anterior

Recurso
provido.
(Agravo
de
Instrumento
2138749-36.2018.8.26.0000; Relator Nogueira Diefenthaler; 1a Câmara Reservada ao
Meio Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 8a Vara de Fazenda Pública;
Data do Julgamento: 04/10/2018; Data de Registro: 16/10/2018).
MEIO
AMBIENTE

AGRAVO
DE
INSTRUMENTO
MANDADO DE
SEGURANÇA
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
FIXAÇÃO DOS VALORES PARA
EXPEDIÇÃO DAS LICENÇAS AMBIENTAIS
Insurgência contra o indeferimento de
liminar para suspender a incidência do Decreto 62.973/2017 Critérios instituídos pelo
Decreto Estadual no 69.723/2017, que define um novo conceito de "área integral" para o
cálculo do preço de licenciamento, definindo como base de cálculo da taxa a área do
terreno ocupado pelo empreendimento ou atividade, acrescida das áreas construídas dos
pavimentos superiores e/ou inferiores Desproporcionalidade dos valores resultantes da
aplicação das novas fórmulas para cálculo dos preços de obtenção de licenças ambientais
Probabilidade da pretensão da autora verificada
Presença dos requisitos legais a
alicerçar a concessão da tutela pretendida
Inteligência do art. 300, do CPC/2015

AGRAVO
DE
INSTRUMENTO
PROVIDO.
(Agravo
de
Instrumento
2126183-55.2018.8.26.0000; Relator Luis Fernando Nishi; 2a Câmara Reservada ao Meio
Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 6a Vara de Fazenda Pública; Data
do Julgamento: 25/09/2018; Data de Registro: 25/09/2018).
AÇÃO COLETIVA - Licenciamento ambiental - LE no 997/76 e DE no 8.468/79 -
Preço - Base de cálculo Decisão da Diretoria da CETESB no 315/2015/C, que dispõe
sobre o cálculo de preços do licenciamento ambiental previsto no Decreto Estadual no
8.468/76 e suas sucessivas alterações Afronta a princípios legais - Definição da área
total da fonte de poluição que deve constar de decreto estadual e não em ato da CETESB
Ação procedente
Recurso provido. (Apelação 1047138-25.2016.8.26.0053; Relator
Miguel Petroni Neto; 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente; Foro Central - Fazenda
Pública/Acidentes - 3a Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento: 09/08/2018; Data de
Registro: 17/08/2018).
AGRAVO INTERNO Indeferimento do pedido de suspensão de liminar, com
base no art. 15 da Lei no 12.016/09
Decisão que concedeu a liminar para que a
autoridade impetrada se abstenha de aplicar o Decreto no 62.973/17 às empresas
substituídas pelas impetrantes (FIESP e CIESP), não as sujeitando ao novo procedimento
relativo ao cálculo de preços do licenciamento ambiental até a prolação da sentença
Deferimento do pedido de suspensão que exigia, para além da violação à ordem,
economia, saúde e segurança públicas, a presença de fumus boni iuris, caracterizado,
nesta forma específica de contracautela, pela probabilidade de reversão da decisão pelas
vias
recursais
ordinárias

Agravo
não
provido. (Agravo
Interno
2080000-26.2018.8.26.0000; Relator Pereira Calças; Órgão Especial; Foro Central -
Fazenda Pública/Acidentes - 12a Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento:
25/07/2018; Data de Registro: 27/07/2018).

PODER JUDICIÁRIO
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
AGRAVO DE INSTRUMENTO Licenciamento ambiental LE no 997/76 DE no
8.468/79, 47.397/02 e 62.973/17
Decisão da Diretoria da CETESB no 315/2015/C

Preço Base de cálculo Liminar O DE no 62.973/17 limitou-se a definir o conceito de
"área integral" para cálculo do preço de licenciamento; mas ao fazê-lo incluiu na definição
de 'área integral do terreno' não apenas a área ocupada pelo empreendimento, mas a área
toda, levando em algumas hipóteses a uma irreal elevação do preço do licenciamento
Liminar indeferida Agravo provido para determinar que se considere como 'área integral'
apenas a área interna e externa ocupada pelo empreendimento ou atividade, segundo o
sistema anterior. (Agravo de Instrumento 2106188-56.2018.8.26.0000; Relator Torres de
Carvalho; 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente; Foro Central - Fazenda
Pública/Acidentes - 7a Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento: 05/07/2018; Data de
Registro: 06/07/2018).
Quanto à natureza da cobrança, observa-se que tem sido
impropriamente denominada de taxa11, mas corresponde, em verdade
(e após reexame da questão sob à luz da doutrina e jurisprudência
aplicáveis à matéria), a um preço público12. Inegavelmente, se se
tratasse efetivamente de uma “taxa”, tributo que “têm como fato
gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva
ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao
contribuinte ou posto à sua disposição” (cf. art. 77 do CTN), não
poderia a sua cobrança, ou majoração, ser definida/alterada por
Decreto, nos termos art. 97, incisos I e II, do Código Tributário
Nacional13.
11 A confusão terminológica não é nova no país. No passado o Poder Público exigiu dos contribuintes, por anos seguidos, a “Taxa
Rodoviária Única”, conhecida como TRU (instituída pelo Decreto-lei 999, de 21.10.1969), até que foi ela substituída por tributo da
modalidade “imposto”, regularmente instituído pela Emenda Constitucional no 27/85. Como observou o tributarista Luiz Ricardo
Gomes Aranha, Direito Tributário
Apreendendo. Belo Horizonte: Livraria Del Rey Editora Ltda, pág. 268 (ISBN
85 7308-459-6), "No Brasil tivemos de triste memória uma Taxa Rodoviária Única (TRU), que já comentamos. Não era taxa
porque não tinha correspondência em serviços no momento do fato gerador. Não era rodoviária porque tributava o veículo onde
ele estivesse, mesmo que jamais tivesse transitado por rodovias. E não era a única, porque convivia com diversas exações,
taxas, impostos e eventualmente contribuições de melhoria de mesma ou análoga base. [ ] É bom salientar que sempre houve
alguma confusão entre os leigos, com a figura do pedágio, na visualização de sua cobrança. Pedágio não é tributo, é serviço
remunerado por preço público destinado a pagamento de utilização efetiva de rodovias, especialmente as bem conservadas"
12 Como observa CICERO CALDAS NETO, “Preço público” e “taxa”: algumas considerações, publicado em “Brasília a. 34 n. 135
jul./set.
1997”
(também
isponível
na
Internet:
https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/279/r135-30.pdf?sequence=4&isAllowed=y
Acesso em 26.nov.2019), “O
preço público é contribuição facultativa, sem as limitações constitucionais ao poder de tributar e fixado pela autoridade
administrativa competente. Representa a retribuição de um valor, real ou não, em relação à utilização ou compra de bens ou
serviços estatais. A receita gerada é industrial, jamais tributária. ( )Exemplificando, se o Estado monopolizar a indústria açucareira,
o preço de cada quilo do açúcar será preço público. Não haveria obrigatoriedade do pagamento para toda a coletividade, restrita
apenas para quem adquirisse açúcar para consumo. No dia em que todos pagassem pelo açúcar que estivesse à disposição,
teríamos então a taxa. ( ) Alberto Deodato foi enfático: 'As características da taxa são estas: obrigatoriedade e divisibilidade.
Enquanto isto, o preço se caracteriza pela facultatividade. Se o tributo a pagar é por um serviço pedido, não obrigatório, então o
tributo pago se chama preço. Se esse tributo é igual ao custo do serviço, o preço é público; se é inferior, o preço é político. Quanto
ao preço quase privado, este é o de concorrência e o de monopólio. Tanto na taxa como nos preços, há o interesse público. A
diferença, entretanto, é esta: na taxa há obrigatoriedade de serviço mensurável; nos preços, há facultatividade dos serviços
mensuráveis (COELHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988: Sistema Tributário. 2a ed. Rio de Janeiro: Ed.
Forense, 1990, pág. 56)'.”
13 Art. 97. Somente a lei pode estabelecer: I - a instituição de tributos, ou a sua extinção; II - a majoração de tributos, ou sua
redução, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65; (...).

PODER JUDICIÁRIO
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
De toda forma, a discussão a respeito da legalidade da
cobrança em tela passa ao largo da questão de sua natureza, na
medida em que tanto a taxa quanto o preço público devem obediência
aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, não podendo o
poder público, como destacado, inovar acerca dos respectivos
elementos constitutivos (no caso, a forma de cálculo do preço do
serviço) de forma imoderada.
Sobre essa questão, o i. Desembargador Roberto Maia14
recentemente destacou, com propriedade, que “independente da
análise do mérito acerca da relevante discussão, suscitada pelas
partes, sobre a natureza do valor cobrado, se preço ou taxa; certo é
que há controvérsia na aplicação do Decreto Estadual no 62.973/2017,
que majorou o valor das licenças ambientais, ampliando, de modo
possivelmente desproporcional, a base de cálculo da quantia a ser
paga pela parte interessada no licenciamento ambiental”.
Com base nesses fundamentos, o afastamento da pretensão
deduzida no apelo emerge como solução incontornável, para que
permaneça intocada a justa e correta decisão recorrida.
Diante do exposto, pelo meu voto, NEGO PROVIMENTO ao
presente recurso.
OTAVIO ROCHA
Relator
14 (Agravo de Instrumento 2116742-50.2018.8.26.0000; Relator Roberto Maia; 2a Câmara Reservada ao Meio Ambiente; Foro
Central - Fazenda Pública/Acidentes - 12a. Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 25/10/2018; Data de Registro:
26/10/2018).