Tribunal: TJSP
Processo: 2286983-23.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Jacob Valente
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-06-17
Data de publicação: 2020-06-24

Ementa:
*AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei 5.626, de 16 de abril de 2018, do Município de Valinhos, que assegurou à Guarda Municipal a identificação como 'Polícia Municipal de Valinhos' - Alegação do Prefeito, autor da ação, de usurpação da competência privativa do Poder Executivo para disciplinar matéria sobre a organização dos serviços públicos municipais, violando a separação os poderes -

Ementa:
*AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei 5.626, de 16 de abril de 2018, do Município de Valinhos, que assegurou à Guarda Municipal a identificação como 'Polícia Municipal de Valinhos' - Alegação do Prefeito, autor da ação, de usurpação da competência privativa do Poder Executivo para disciplinar matéria sobre a organização dos serviços públicos municipais, violando a separação os poderes - VÍCIO DE INICIATIVA – Projeto apresentado por parlamentar direcionado à nova designação da Guarda Municipal - Matéria claramente de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme interpretação dos artigos 5o, 24, § 2o, item 4, 47, incisos II, XI, XIV e XIX, alínea 'a', da Constituição Bandeirante, aplicável aos Municípios por força do seu artigo 144 – Incidência, ainda, do preceito do artigo 147 da Carta Bandeirante, que reproduz o texto do artigo 144, § 8o, da CF/88, que estabelece que a guarda municipal é força de natureza civil destinada à proteção de bens, serviços e patrimônio municipal, sem se imiscuir na Segurança Pública preventiva e ostensiva de atribuição dos Estados e União – Inconstitucionalidade das guardas municipais adotarem a identificação de 'polícia', e ainda mais como 'militar', dada sua natureza civil – Não violação, por outro lado, dos preceitos orçamentários, segundo Tema 917, em repercussão Geral, no S.T.F. - Ação julgada procedente.*

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000466728
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2286983-23.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em
que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VALINHOS, é réu PRESIDENTE DA
CÂMARA MUNICIPAL DE VALINHOS.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE, COM EFEITO
"EX TUNC". V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES
LEVADA, MOREIRA VIEGAS, ADEMIR BENEDITO, ARTUR MARQUES,
CAMPOS MELLO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE
AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA
RODRIGUES,
EVARISTO
DOS
SANTOS,
JOÃO
CARLOS
SALETTI,
FRANCISCO CASCONI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, BERETTA
DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI,
ELCIO TRUJILLO E CRISTINA ZUCCHI.
São Paulo, 17 de junho de 2020.
JACOB VALENTE
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Direta de Inconstitucionalidade no 2286983-23.2019.8.26.0000 - voto no 31803
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE no
2286983-23.2019.8.26.0000
Autor: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VALINHOS
Réu: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE VALINHOS
VOTO No 31.803
*AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei
5.626, de 16 de abril de 2018, do Município de Valinhos,
que assegurou à Guarda Municipal a identificação como
'Polícia Municipal de Valinhos' - Alegação do Prefeito, autor
da ação, de usurpação da competência privativa do Poder
Executivo para disciplinar matéria sobre a organização dos
serviços públicos municipais, violando a separação os
poderes - VÍCIO DE INICIATIVA Projeto apresentado
por parlamentar direcionado à nova designação da Guarda
Municipal - Matéria claramente de competência privativa do
Chefe do Poder Executivo, conforme interpretação dos
artigos 5o, 24, § 2o, item 4, 47, incisos II, XI, XIV e XIX,
alínea 'a', da Constituição Bandeirante, aplicável aos
Municípios por força do seu artigo 144 Incidência, ainda,
do preceito do artigo 147 da Carta Bandeirante, que
reproduz o texto do artigo 144, § 8o, da CF/88, que
estabelece que a guarda municipal é força de natureza civil
destinada à proteção de bens, serviços e patrimônio
municipal, sem se imiscuir na Segurança Pública preventiva
e ostensiva de atribuição dos Estados e União

Inconstitucionalidade das guardas municipais adotarem a
identificação de 'polícia', e ainda mais como 'militar', dada
sua natureza civil Não violação, por outro lado, dos
preceitos orçamentários, segundo Tema 917, em repercussão
Geral, no S.T.F. - Ação julgada procedente.*

1

Trata-se
de
ação
direta
de
inconstitucionalidade,
ajuizada
pelo
Excelentíssimo Senhor Prefeito do Município de
Valinhos,
objetivando
declaração
de
inconstitucionalidade
da
Lei
5.626/18
que
'assegura à Guarda Municipal de Valinhos a se
identificar como Polícia Militar de Valinhos',
oriunda
de
projeto
de
lei
de
iniciativa

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parlamentar que foi objeto de veto integral, mas
que
restou derrubado pela Casa Legislativa e
levado à promulgação.
Aduz, em breve síntese, que referido
projeto de lei acaba por vulnerar o princípio da
separação dos Poderes e da iniciativa privativa,
eis que cabe ao Chefe do Poder Executivo a
organização
e
funcionamento
da
Administração
Pública, lembrando que a alteração da denominação
implica em despesas com uniformes, viaturas e
inúmeros
documentos
timbrados,
atingindo
os
preceitos dos artigos 5o; 24, § 2o; 47, incisos
II, XI, XIV e XIX; 144 e 147 da Constituição
Estadual.
Foi
negada
antecipação
da
tutela
cautelar (fls. 53/54).
Após regular citação (fls. 60), a
Procuradoria Geral do Estado se manifestou no
sentido de que a norma objurgada viola o princípio
da separação dos poderes, pois contém matéria de
iniciativa privativa do Poder Executivo no que
tange à organização da administração pública, bem
como a vedação de atribuição à Guarda Municipal
nomenclatura própria de serviço público exclusivo
da União e dos Estados (fls. 64/71).
O Presidente da Câmara Municipal,
devidamente notificado, ofertou as informações de
fls. 73/80, sustentando, em síntese, que o Supremo
Tribunal Federal, em repercussão geral nos autos
do Agravo no REx 878.911/RJ, decidiu que não há
usurpação
da
competência
privativa
do
Poder
Executivo
lei
de
iniciativa
parlamentar
que,
embora crie despesa para a Administração Pública,
não trata da sua estrutura, da atribuição ou do
regime jurídico dos servidores públicos.
A
douta
Procuradoria
Geral
de
Justiça, no seu parecer de fls. 87/101, opina pela
procedência da ação, sob a premissa da competência
privativa
do
Chefe
do
Poder
Executivo
para
disciplinar sobre a organização administrativa do
serviço
público,
além
da
vedação
do
termo
'polícia' para a guarda municipal, na forma do
artigo 147 da CE/89.
É o sucinto relatório.

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2.1

DA
ALTERAÇÃO
DA
DENOMINAÇÃO DA GUARDA MUNICIPAL
Leitura da inicial revela a intenção
de
declaração
de
inconstitucionalidade da
Lei
5.626, de 16 de abril de 2018, que assegurou a
denominação de 'Polícia Municipal de Valinhos' à
corporação da Guarda Municipal de Valinhos (fls.
19).
Pois bem. Não se olvida que os Municípios
ostentam competência para legislar sobre assuntos de
interesse local, conforme artigo 30, inciso I, da CF.
Entretanto se faz necessária observância de certos
requisitos na obra legislativa, cuja falta acarreta a
inconstitucionalidade formal do ato.
A
propósito,
Hely
Lopes
Meirelles
adverte:
“No sistema brasileiro o governo municipal é
de funções divididas, cabendo as executivas à
Prefeitura e as legislativas à Câmara de
Vereadores. Esses dois Poderes, entrosando
suas atividades específicas, realizam com
independência e harmonia o governo local, nas
condições
expressas
na
lei
orgânica
do
Município. O sistema de separação de funções
- executivas e legislativas - impede que o
órgão de um Poder exerça atribuições do
outro. Assim sendo, a Prefeitura não pode
legislar, como a Câmara não pode administrar.
Cada um dos órgãos tem missão própria e
privativa: a Câmara estabelece regras para a
Administração;
a
Prefeitura
as
executa,
convertendo o mandamento legal, genérico e
abstrato,
em
atos
administrativos,
individuais e concretos. O legislativo edita
normas; o Executivo pratica atos segundo as
normas. Nesta sinergia de funções é que
residem
a
harmonia
e
independência
dos
Poderes, princípio constitucional (art. 2o)
extensivo
ao
governo
local.
Qualquer
atividade,
da
Prefeitura
ou
da
Câmara,
realizada com usurpação de funções é nula e
inoperante”
(in,
Direito
Municipal
Brasileiro, 17a ed., Editora: Malheiros,
2014, p. 735).

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Dito isso, o artigo 144, parágrafo 8o, da
Constituição Federal, dispõe que 'os municípios poderão
constituir guardas municipais destinadas à proteção de
seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a
lei'.
Obviamente o fato de tal dispositivo
estar inserto no capítulo que disciplina a Segurança
Pública, não há dúvidas de que o limite constitucional
das guardas municipais é a proteção de bens, serviços e
instalações municipais, e não do controle preventivo ou
repressivo da criminalidade.
No
mesmo
escopo
o
artigo
147
da
Constituição Bandeirante:
Artigo 147 - Os Municípios poderão, por meio
de
lei
municipal,
constituir
guarda
municipal, destinada à proteção de seus bens,
serviços
e
instalações,
obedecidos
os
preceitos da lei federal.
Referida Lei Federal é a no 13.022/2014
que estabeleceu normas gerais para as guardas municipais
dentro do limite constitucional, a começar por seu
caráter civil:
Artigo
2o
-
Incumbe
às
guardas
municipais,
instituições
de
caráter
civil, uniformizadas e armadas conforme
previsto em lei, a função de proteção
municipal
preventiva,
ressalvadas
as
competências da União, dos Estados e do
Distrito Federal.
Portanto,
como
bem
ressaltado
pela
Procuradoria Geral do Estado e Procuradoria Geral de
Justiça, a designação de 'polícia', ainda mais de caráter
'militar', somente cabe à força de segurança dos Estados
e da União, sendo inconstitucional a sua apropriação
pelas guardas municipais, repita-se, de caráter civil.
Além disso, a guarda municipal é força
que está sob o comando do Chefe do Poder Executivo, e se
traduz em serviço público cuja organização está sob sua
exclusiva alçada, conforme preceitos da Constituição
Bandeirante:

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CONSTITUIÇÃO ESTADUAL
Artigo
5o
-
São
Poderes
do
Estado,
independentes
e
harmônicos
entre
si,
o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Artigo
24
-
A
iniciativa
das
leis
complementares e ordinárias cabe a qualquer
membro ou Comissão da Assembléia Legislativa,
ao Governador do Estado, ao Tribunal de
Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos
cidadãos, na forma e nos casos previstos
nesta Constituição.
[...]
§ 2o - Compete, exclusivamente, ao Governador
do Estado a iniciativa das leis que disponham
sobre:
[...]
4 - servidores públicos do Estado, seu regime
jurídico, provimento de cargos, estabilidade
e
aposentadoria
de
civis,
reforma
e
transferência
de
militares
para
a
inatividade;
Artigo
47
-
Compete
privativamente
ao
Governador,
além
de
outras
atribuições
previstas nesta Constituição:
[...]
II - exercer, com o auxílio dos Secretários
de
Estado,
a
direção
superior
da
administração estadual;
[...]
XI - iniciar o processo legislativo, na forma
e nos casos previstos nesta Constituição;

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XIV
-
praticar
os
demais
atos
de
administração, nos limites da competência do
Executivo;
XIX - dispor, mediante decreto, sobre:
a)
organização
e
funcionamento
da
administração estadual, quando não implicar
aumento de despesa, nem criação ou extinção
de órgãos públicos;
Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia
política,
legislativa,
administrativa
e
financeira
se
auto-organizarão
por
Lei
Orgânica,
atendidos
os
princípios
estabelecidos na Constituição Federal e nesta
Constituição.
Nesse sentido, alguns precedentes deste
Órgão Especial, como por exemplo:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI
No 5.947, DE 16 DE AGOSTO DE 2.018, DO
MUNICÍPIO
DE
CATANDUVA
QUE
'INSTITUI
O
PROGRAMA 'NA MESMA MESA' PARA AS ESCOLAS
MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO INFANTIL E ENSINO
FUNDAMENTAL, NA FORMA QUE ESPECIFICA E DÁ
OUTRAS PROVIDÊNCIAS' - ATO NORMATIVO DE
ORIGEM
PARLAMENTAR
QUE
ESTENDEU
AOS
PROFISSIONAIS
DA
EDUCAÇÃO
A
ALIMENTAÇÃO
FORNECIDA AOS ALUNOS DA REDE MUNICIPAL DE
ENSINO, DISPÔS SOBRE REGIME JURÍDICO DE
SERVIDORES
E
IMPÔS
NOVAS
ATRIBUIÇÕES
E
COMPETÊNCIAS
ÀS
UNIDADES
EDUCACIONAIS,
RESPECTIVAS EQUIPES GESTORAS E DE APOIO, À
SECRETARIA
MUNICIPAL
DE
EDUCAÇÃO,
AOS
FUNCIONÁRIOS ENVOLVIDOS NO PROJETO E AO
SUPERVISOR ESCOLAR - INADMISSIBILIDADE - TEMA
917 DA REPERCUSSÃO GERAL (ARE No 878.911/RJ)
- VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS
PODERES - OFENSA AOS ARTIGOS 5o, 24, § 2o,
ITENS 2 E 4, 47, INCISOS II, XIV E XIX, LETRA
'A', E 144, TODOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL -
INEXISTÊNCIA, CONTUDO, DE AFRONTA AO ARTIGO
25
DA
CARTA
BANDEIRANTE
-
INCONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA
-
AÇÃO
PROCEDENTE'. 'O Executivo goza de autonomia e
independência em relação à Câmara Municipal,
que
não
podem
ser
violadas
mediante

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elaboração legislativa que tenha por escopo
impingir ao Prefeito o que deve ser feito em
termos
de
administração
pública'.
'A
ingerência da Câmara Municipal na esfera de
competência exclusiva do Prefeito implica
transgressão ao princípio da separação dos
poderes previsto no artigo 5o, caput, da
Constituição Estadual'. 'Fere a iniciativa
privativa do Chefe do Poder Executivo ato
normativo de origem parlamentar que cria
órgãos da administração pública e estabelece
novas atribuições'. 'A ausência de dotação
orçamentária apenas conduz à inexequibilidade
da norma no ano em que foi aprovada, não
traduzindo infringência ao disposto no artigo
25
da
Constituição
Estadual.”
(ADIn
no
2189186-81.2018.8.26.0000, rel. Des. Renato
Sartorelli, j.28/11/2018).
Por outro lado, se é princípio basilar
que toda despesa pública deve ter uma fonte de custeio
identificada, ainda que esta não se concretize por
fatores alheios ao Poder Público (artigos 167, inciso I,
da CF e 6o da Lei 4.320/64), todo projeto de lei que a
crie deve estar absolutamente compatível com o Plano
Plurianual, a LDO e a respectiva Lei Orçamentária, de
modo que haveria, em princípio, interesse de agir do
Chefe do Poder Executivo para a adequação orçamentária do
Município que está sob sua administração.
Nesse caso, se a alteração legislativa
fosse somente de alteração da logomarca da guarda
municipal, sem a designação de 'polícia municipal', não
haveria, em princípio, violação ao princípio do orçamento
público
estabelecido
no
artigo
25
da
Constituição
Estadual,
bem
como
ao
decidido
no
Tema
917,
em
repercussão geral, do Supremo Tribunal Federal:
“Não usurpa competência privativa do Chefe do
Poder Executivo lei que, embora crie despesa
para a Administração, não trata da sua
estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem
do regime jurídico de servidores públicos
(art. 61, § 1o, II, "a", "c" e "e", da
Constituição Federal). Obs: Redação da tese
aprovada nos termos do item 2 da Ata da 12a
Sessão Administrativa do STF, realizada em
09/12/2015.”

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Como
a
matéria
não
é
restrita
somente nesse ponto, os argumentos da Presidente
da Câmara Municipal de Valinhos não podem ser
acolhidos.
3. ANÁLISE FINAL
Estabelecida a fundamentação analítica
determinada pelo artigo 489, § 1o, do Novo C.P.C., pelo
meu voto: a-) declaro a inconstitucionalidade da Lei no
5.626, de 16 de abril de 2018, do Município de Valinhos,
por incompatibilidade vertical com os preceitos dos
artigos 5o, 24, § 2o, item 4; 47, incisos II, XI, XIV,
XIX, alínea 'a'; 144 e 147 da Constituição Bandeirante; b-
) atribuo efeitos 'ex tunc' à presente decisão, sem que
as despesas efetuadas com a alteração da identificação
visual da guarda municipal durante a validade da norma
caracterizem violação ao preceito orçamentário municipal.
4.
Destarte,
nos
termos
acima
especificados, julga-se procedente a ação.

JACOB VALENTE
Relator