Tribunal: TJSP
Processo: 1012844-73.2018.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Vera Angrisani
Órgão colegiado: 2a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-07-09
Data de publicação: 2020-08-04

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROMOÇÃO PESSOAL DE EX-PREFEITO. Réu que durante toda a sua campanha eleitoral de 2016 teria feito uso do slogan "Acelera SP" atrelado ao símbolo ">>", os quais teriam se tornado intimamente vinculados à sua imagem. Expressão e símbolo que permaneceram em uso após a posse do réu no cargo de prefeito de São Paulo, de maneira a associar a sua imagem a

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROMOÇÃO PESSOAL DE EX-PREFEITO. Réu que durante toda a sua campanha eleitoral de 2016 teria feito uso do slogan "Acelera SP" atrelado ao símbolo ">>", os quais teriam se tornado intimamente vinculados à sua imagem. Expressão e símbolo que permaneceram em uso após a posse do réu no cargo de prefeito de São Paulo, de maneira a associar a sua imagem a programas de governo. Interesse de agir presente. A multa imposta pelo descumprimento da tutela liminar já foi objeto de análise via agravo de instrumento, portanto, não mais se faz pertinente discussão a respeito, em razão da preclusão. Preliminares rejeitadas. Nos termos do artigo 37 da Constituição da República: "§ 1o A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores". A promoção pessoal, coibida pelo texto constitucional, é a consubstanciada, via de regra, pela divulgação de notícias tendenciosas, com o objetivo nítido de autoelogio, de ludibriar os administrados com fatos inverídicos, com propósito de satisfazer interesses meramente pessoais e alheios. No caso, a vinculação de ambas as campanhas publicitárias (eleitoral e de gestão), com o uso de slogan pessoal e não dos símbolos da Prefeitura Municipal, em eventos oficiais, como forma de propaganda individual e consolidação de seu nome no cenário político, claramente sugere autopromoção, o que caracteriza ato de improbidade administrativa. Patenteada a violação aos princípios da Administração Pública elencados no artigo 37 da Constituição Federal de 1988. Correta a caracterização do ato de improbidade do art. 11 da Lei n° 8.429/92, bastando a ocorrência de qualquer violação aos princípios da legalidade, da razoabilidade, da moralidade, do interesse público, da eficiência, da motivação, da publicidade, da impessoalidade ou de qualquer outro princípio imposto à Administração Pública. Aplicação da razoabilidade nas sanções previstas no artigo 12 da mesma Lei no 8.429/1992. Pena de multa civil. Redução da penalidade. Observância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Sentença alterada somente quanto ao quantum da penalidade. Recurso conhecido e parcialmente provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000554366
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação
Cível no 1012844-73.2018.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em
que é apelante JOÃO AGRIPINO DA COSTA DÓRIA JUNIOR, é apelado
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 2a Câmara de Direito Público do Tribunal
de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Na questão de
ordem suscitada, a relatora e os 2o e 4o juízes, rejeitaram a questão
de ordem, vencidos a 3a e 5o juízes. Declara voto a 3a juíza neste
sentido. No mérito, por maioria de votos, nos termos do artigo 942
do C.P.C, em julgamento estendido deram provimento em parte ao
recurso, vencidos o 3o e 5o juízes. Declara voto a 3a juíza. -
sustentou oralmente o Dr. Márcio Pestana - OAB: 103.297/SP", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmo.
Desembargadores
VERA
ANGRISANI
(Presidente),
RENATO
DELBIANCO, LUCIANA BRESCIANI, CLAUDIO AUGUSTO PEDRASSI E
CARLOS VON ADAMEK.
São Paulo, 9 de julho de 2020.
VERA ANGRISANI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
VOTO No 34843
APELAÇÃO No 1012844-73.2018.8.26.0053
COMARCA: SÃO PAULO
APELANTE: JOÃO AGRIPINO DA COSTA DORIA JÚNIOR
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
MM JUÍZA: DRA. CYNTHIA THOMÉ
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. PROMOÇÃO PESSOAL DE
EX-PREFEITO. Réu que durante toda a sua
campanha eleitoral de 2016 teria feito uso do slogan
"Acelera SP" atrelado ao símbolo ">>", os quais
teriam se tornado intimamente vinculados à sua
imagem. Expressão e símbolo que permaneceram em
uso após a posse do réu no cargo de prefeito de São
Paulo, de maneira a associar a sua imagem a
programas de governo. Interesse de agir presente. A
multa imposta pelo descumprimento da tutela
liminar já foi objeto de análise via agravo de
instrumento, portanto, não mais se faz pertinente
discussão a respeito, em razão da preclusão.
Preliminares rejeitadas. Nos termos do artigo 37 da
Constituição da República: “§ 1o A publicidade dos
atos, programas, obras, serviços e campanhas dos
órgãos públicos deverá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social, dela não
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou
servidores”. A promoção pessoal, coibida pelo texto
constitucional, é a consubstanciada, via de regra,
pela divulgação de notícias tendenciosas, com o
objetivo nítido de autoelogio, de ludibriar os
administrados com fatos inverídicos, com propósito
de satisfazer interesses meramente pessoais e
alheios. No caso, a vinculação de ambas as
campanhas publicitárias (eleitoral e de gestão), com
o uso de slogan pessoal e não dos símbolos da
Prefeitura Municipal, em eventos oficiais, como
forma de propaganda individual e consolidação de
seu nome no cenário político, claramente sugere
autopromoção, o que caracteriza ato de improbidade
administrativa. Patenteada a violação aos princípios
da Administração Pública elencados no artigo 37 da
Constituição
Federal
de
1988.
Correta
a

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caracterização do ato de improbidade do art. 11 da
Lei n° 8.429/92, bastando a ocorrência de qualquer
violação
aos
princípios
da
legalidade,
da
razoabilidade, da moralidade, do interesse público,
da eficiência, da motivação, da publicidade, da
impessoalidade ou de qualquer outro princípio
imposto à Administração Pública. Aplicação da
razoabilidade nas sanções previstas no artigo 12 da
mesma Lei no 8.429/1992. Pena de multa civil.
Redução da penalidade. Observância dos princípios
da razoabilidade e da proporcionalidade. Sentença
alterada somente quanto ao quantum da penalidade.
Recurso conhecido e parcialmente provido.
I- Trata-se de ação civil pública movida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO em face de
JOÃO AGRIPINO DA COSTA DORIA JUNIOR alegando que o réu,
durante toda a sua campanha eleitoral de 2016, utilizou o slogan
"Acelera SP" atrelado ao símbolo ">>", os quais teriam se tornado
intimamente vinculados à sua imagem, segundo apurado no Inquérito
Civil no 14.0695.0000921/2017-3. Afirma que tal expressão e o
referido símbolo permaneceram em uso após a posse do réu no cargo
de Prefeito de São Paulo, de maneira a associar a sua imagem à
programas de governo às custas do erário. Infere que o réu se valeu
da publicidade dos atos administrativos sem qualquer menção aos
símbolos oficiais do Município, visando à sua promoção pessoal.
Pleiteou a procedência da demanda para o fim de a) condenar o
requerido a se abster de utilizar o slogan ACELERA SP ou seu símbolo
">>", que não sejam os oficiais definidos na Lei Orgânica do
Município de São Paulo e na Lei Municipal n° 14.166/2006 e a partir
da comunicação oficial da determinação, deverá abranger toda e
qualquer forma de divulgação (outdoors, placas, camisetas, bonés,
adesivos, publicações, folders, “memes” etc.) por rádio, TV, internet,
redes sociais (especialmente Facebook e Twitter), tanto as oficiais,

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quanto àquelas pessoais do Prefeito (neste caso, apenas em relação
às divulgações relacionadas a atos de gestão do Município de São
Paulo), sob pena de, não o fazendo, pagar multa pessoal diária de
R$50.000,00 em consequência de cada ato que caracterize o
descumprimento; b) condenar o requerido a providenciar, no prazo
de 30 dias, a retirada/cancelamento de toda e qualquer forma de
divulgação do slogan placas, camisetas, bonés, adesivos, publicações,
folders, “memes”, etc.) por rádio, TV, internet, redes sociais
(especialmente Facebook e Twitter), tanto as oficiais, quanto àquelas
pessoais do Prefeito (neste caso, apenas em relação às divulgações
relacionadas a atos de gestão do Município de São Paulo), sob pena
de, não o fazendo, pagar multa pessoal diária de R$50.000,00 em
consequência de cada ato que caracterize o descumprimento; c)
condenar
o
requerido
pela
prática
de
ato
de
improbidade
administrativa previsto no artigo 9°, inciso XII, da Lei n° 8.429/92 e
nas respectivas sanções previstas no artigo 12, inciso I, do mesmo
diploma legal, a saber: perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio e ressarcimento integral do dano (a serem
apurados durante a instrução ou em liquidação de sentença, nos
termos do art. 324, §1°, inciso III, do Código de Processo Civil),
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a
dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do
acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público
ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos; ou d) sucessivamente,
condenar
o
requerido
pela
prática
de
ato
de
improbidade
administrativa previsto no artigo 10, inciso IX, da Lei n° 8.429/92 e
nas respectivas sanções previstas no artigo 12, inciso II, do mesmo
diploma legal, a saber: perda dos bens ou valores acrescidos

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ilicitamente ao patrimônio e ressarcimento integral do dano (a serem
apurados durante a instrução ou em liquidação de sentença, nos
termos do art. 324, § 1°, inciso III, do Código de Processo Civil),
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a
oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do
dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de cinco anos; ou e) sucessivamente,
condenar
o
requerido
pela
prática
de
ato
de
improbidade
administrativa previsto no artigo 11, inciso I, da Lei n° 8.429/92 e
nas respectivas sanções previstas no artigo 12, inciso III, do mesmo
diploma legal, a saber: ressarcimento integral do dano (a serem
apurados durante a instrução ou em liquidação de sentença, nos
termos do art. 324, §1°, inciso III, do Código de Processo Civil),
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a
cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da
remuneração percebida pelo agente público e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três
anos.
A r. sentença de fls. 747/759 quanto ao
pedido indicado no item "a" da petição inicial (fls. 50), julgou extinto
o feito, sem apreciação do mérito, com fulcro no artigo 485, VI, do
Código de Processo Civil. No mais, julgou procedente a Ação Civil
Pública e, por conseguinte, condenou o réu ao pagamento de multa
equivalente a 50 vezes o valor da remuneração que recebia quando
ocupava o cargo de Prefeito do Município de São Paulo. Sem

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condenação em verba honorária.
Recorre o réu alegando, em preliminar, a falta
de interesse processual, porque os documentos anexados nos autos
foram divulgados exclusivamente em espaço privado e às suas
expensas, sendo que algumas fotos seriam anteriores ao início do
mandato como prefeito municipal. No mérito, pelo afastamento da
aplicabilidade dos comandos e penas contidos na Lei de Improbidade,
porque não foi empregado dinheiro público no custeio da divulgação
de sua atividade, também não se trata de publicidade oficial e sim do
uso das redes sociais. Aduz não haver dolo do apelante, nem violação
dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, sendo de
rigor o afastamento da tipicidade contida no artigo 11 da Lei no
8.429/92. Outrossim, que embora reconhecendo que o apelante não
causou prejuízo ao erário, a r. sentença recorrida impôs o pagamento
de multa civil de elevado valor (mais de um milhão de reais); que
não configurada a tipicidade prevista no art. 11 da Lei no 8.429/92,
não se pode cogitar da sanção do artigo 12, inciso III; e se a multa
fosse cabível, segundo a Lei no 8.429/92, teriam que ser observados
os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade; ainda que a
multa imposta, liminarmente, não poderá prevalecer, porque não
houve descumprimento de qualquer r. decisão judicial (fls. 808/839).
Recurso
tempestivo,
resposta
da
d.
Procuradoria Geral de Justiça às fls. 857/872 pela manutenção da r.
sentença. Há oposição ao julgamento virtual fls. 876.
É o relatório.
II- Quanto a questão de ordem de remessa do

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processo para julgamento na 1a Câmara de Direito Público por
prevenção, levantada pela 3a Juíza, entendo não ser pertinente a
aplicação do artigo 105 do Regimento Interno desta Corte ao caso.
Explico.
A ACP sob o n. 1004481-97.2018.8.26.0053
que tramitou perante a 11a Vara da Fazenda Publica Central foi
fundamentada no quanto apurado pelo Ministério Público nos autos
do inquérito civil no 14.0695.0000929/2017-0.
Tratou
de
política
pública
criada
pelo
requerido e denominada "SP Cidade Linda", com o símbolo a ela
atribuído (coração vermelho com as letras "SP") visando à promoção
da zeladoria urbana no Município de São Paulo. A juíza prolatora da
sentença foi a Dra. Carolina Martins Clemencio Duprat, os autos
foram distribuídos à Colenda 1a Câmara de Direito Público e o relator
do recurso de apelação foi o Desembargador Luís Francisco Aguilar
Cortez.
Já a ACP em análise nessa 2a Câmara sob o
no 1012844-73.2018.8.26.0053 está fundamentada no quanto
apurado pelo Ministério Público nos autos do inquérito civil no
14.0695.0000921/2017-3, e se refere ao bordão "Acelera SP",
utilizado pelo requerido em suas redes sociais, desde a campanha
eleitoral de 2016 até renúncia ao mandato em 06/04/2018, e que
visa demonstrar a eficácia de sua gestão nas políticas públicas
(abrange vários programas que foram desenvolvidos por várias
Secretarias ligadas à Municipalidade de São Paulo tais como "Meu
Corujão da Saúde", "Programa Redenção, O recorde de matrículas

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em creches”, “O fim da indústria das multas”, "GCMs para vigiar a
cidade e cuidar da população", “1.000 novos ônibus"), de maior
abrangência ligadas ao desenvolvimento do Município. Sua regular
tramitação foi perante a 6a Vara da Fazenda Pública Central, sendo a
juíza prolatora da sentença a Dra. Cynthia Tomé.
Muito embora se tenham as mesmas partes,
linhas de atuação semelhantes vez que em ambas se faz uso de
slogan político em rede social para, em tese, promoção pessoal, a
narrativa dos fatos e os eventos praticados pelo réu em cada uma é
claramente diversa, não havendo portando conexão.
Observe-se ainda, que, a questão de possível
conexão foi analisada e afastada pelo Juízo da 11a Vara da Fazenda
Pública em 15.03.2018, redistribuído o feito em 16.03.18, sem
interposição de qualquer recurso. Também não arguida a questão em
sede recursal em nenhum momento pelo autor.
Ademais,
máxima
vênia
os
precedentes
trazidos pela 3a Juíza, como fundamento para aplicação do artigo 105
do Regimento Interno, não possuem similitude com a situação em
análise.
No
primeiro,
tem-se
duas
ações
de
improbidade oriundas de fatos que permeiam o mesmo contrato, nos
moldes do Conflito de Competência no. 0028420-88.2018.8.26.0000;
Relator Torres de Carvalho. O seguinte, discute a prevenção em
casos em que se debate sobre a necessidade de publicação do
espelho da prova do mesmo concurso de Delegado de Polícia DP
1/2017 - Conflito de Competência cível 0029120-30.2019.8.26.0000;

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Relatora Desa. Flora Maria Nesi Tossi Silva.
Assim, tenho como plena a competência desta
2a Câmara de Direito Público para a análise da demanda.
III-
Trata-se
de
Ação
de
Improbidade
Administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado de São
Paulo imputando ao réu a suposta prática das condutas previstas no
art. 9o, inciso XII, art. 10, inciso IX, e art. 11, inciso I, todos da Lei
no 8.429/92 e pleiteando a aplicação das penas previstas no art. 12,
incisos I, II e III, do mencionado diploma legal.
A propositura da presente ação decorreu dos
elementos contidos no Inquérito Civil no 14.0695.0000921/2017-3
(fls. 151/330), que foi instaurado, visando investigar a utilização da
expressão “ACELERA SP”, pelo então Prefeito de São Paulo. O autor
afirma que o Sr. João Doria, durante o processo eleitoral, utilizou a
referida expressão buscando consolidar sua imagem como candidato
eficiente, preocupado com o desenvolvimento do Município de São
Paulo e com a celeridade dos serviços prestados pela Administração
Pública municipal e que, depois de diplomado e empossado como
Prefeito Municipal, continuou a utilizar essa expressão em suas redes
pessoais e manifestações públicas. Afirma, ainda, que o réu, por meio
da vinculação de sua imagem à referida marca, teria feito promoção
pessoal
que
contrariaria
os
princípios
da
impessoalidade
e
moralidade, que instruem o art. 37, §1o, da Constituição Federal.
Em continuação, o apelado requereu tutela de
urgência, pleiteando que fosse determinado: a) a imediata abstenção
na utilização do slogan “ACELERA SP” ou seu símbolo “>>”, que não

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sejam os oficiais definidos na Lei Orgânica do Município e legislação
correlata; b) a retirada em até 30 (trinta) dias, de toda e qualquer
forma de divulgação da expressão “ACELERA SP” e seu respectivo
símbolo de toda e qualquer forma de divulgação que tenha relação
aos atos de gestão do Município, e; c) que o Município apresentasse
todos os gastos da Administração Pública direta e indiretamente
vinculados aos serviços de publicidade dos atos administrativos
praticados pela gestão.
Requereu o Ministério Público, ao final, a
condenação nas penalidades previstas no artigo 12, incisos I, II e III,
da Lei de Improbidade Administrativa, alegando o cometimento de
supostos atos de improbidade administrativa, que importariam
enriquecimento ilícito, causariam prejuízos ao Erário e atentariam
contra determinados princípios da Administração Pública.
Ao apreciar a inicial, a ilustre juíza a quo
deferiu parcialmente a tutela de urgência para determinar que: (a) o
réu se abstivesse de utilizar a expressão “Acelera SP” ou seu símbolo
em toda e qualquer forma de divulgação relacionada a atos de gestão
do Município e (b) providenciasse a retirada e cancelamento, em até
trinta dias, daquelas já inseridas, sob pena de, não o fazendo, pagar
multa pessoal diária de R$50.000,00 em consequência de cada ato
que caracterizasse o descumprimento (fls. 336/339). Destaque-se
que a tutela de urgência foi posteriormente revogada (fls. 453/458),
tendo em vista que o réu deixou de ocupar o cargo de Prefeito do
Município de São Paulo. De se observar ainda que, não obstante a
revogação posterior da tutela, foi mantida ao ora apelante, multa no
montante confiscatório de R$200.000,00 (duzentos mil reais), em
razão
do
alegado
descumprimento
da
mencionada
decisão,

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majorando-se, ainda, seu valor em R$100.000,00 (cem mil reais). A
penalidade pecuniária aplicada ao ora apelante foi questionada por
meio
da
interposição
do
Agravo
de
Instrumento
de
n.o
2151899-84.2018.8.26.0000, que não foi conhecido por esta C. 2a
Câmara de Direito Público.
Pontue-se a respeito da competência do Juízo,
embora o réu, atualmente, esteja no exercício do mandato de
Governador de Estado, sendo pacífica a jurisprudência do STJ no
sentido de que “A ação de improbidade administrativa deve ser processada e
julgada nas instâncias ordinárias, ainda que proposta contra agente político que
tenha foro privilegiado” (AgRg no AREsp. No 766.962-SP, rel. Min.
Napoleão Nunes Maia filho, j. 04/09/2018), observando que no
julgamento da Questão de Ordem na AP no 937/RJ, o E. Supremo
Tribunal Federal definiu limites ao foro por prerrogativa de função aos
crimes praticados no cargo e em razão dele, tudo a confirmar a
crescente limitação do denominado “foro privilegiado”.
Há interesse de agir porque a ação proposta
pelo Ministério Público é adequada para o fim almejado. De outra
ponta, quanto à tese de que não há dano ao erário ou enriquecimento
ilícito, de modo a afastar a aplicação da Lei de Improbidade
Administrativa vez que as divulgações foram realizadas em redes
pessoais do apelante e com recursos particulares, trata-se de
alegação que se confunde com o próprio mérito da demanda e com
ele será analisado.
Os fatos que motivaram a propositura da
presente ação civil pública de improbidade administrativa são
incontroversos, estão comprovados nos autos e já são conhecidos por

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este Colegiado em virtude dos julgamentos dos recursos de fls.
502/504, 574/583 e 694/707 todos de minha relatoria, recursos
interpostos contra o deferimento de tutela de urgência e aplicação de
multa punitiva ao réu, com fundamento no art. 77, §§ 2o e 5o, do
Código de Processo Civil.
Sobre à aplicação da multa imposta pelo
descumprimento da tutela de urgência, ao contrário do alegado, a
defesa foi devidamente analisada, em decisão assim fundamentada
(fls. 457/458), a saber: "O Ministério Público pede a aplicação imediata da
multa fixada ante o descumprimento da decisão liminar bem como o aumento
da multa diária. O requerido foi intimado da decisão liminar em 20/03/18
(fls.351) e o mandado juntado aos autos em 21/03/18 (fls. 351). Contudo,
mesmo após cientificado da decisão que concedeu a liminar, o requerido
continuou a utilizar o símbolo que estava impedido de uso em 23/03/18, como
demonstrado na petição de fls. 389, bem como o slogan ACELERA SP (fls. 390),
permanecendo a conduta, ao menos, até 26/03/18. Desse modo, aplico ao réu a
multa de R$ 200.000,00, em razão do descumprimento da liminar. Providencie o
réu o depósito do valor da multa. E, considerando que o valor da multa
imposta não foi suficiente para impedir a conduta, aumento o valor da multa
diária para R$ 100.000,00.".
Depois foi decidido (fls. 487) que: "Ao contrário
do sustentado pelo réu, ocorreu descumprimento da liminar visto que praticou
ato que foi impedido por decisão liminar. O Ministério Público comprovou o
descumprimento da decisão, conforme petição de fls. 389 e seguintes. Ademais,
há de ser considerado que o próprio réu declarou em público "Não respeito
decisões equivocadas", como vastamente demonstrado na petição de fls. 382 e
seguintes. O próprio réu confirma que ocorreu uma postagem do slogan

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#AceleraSP, e com relação às demais indicadas pelo MP, há de ser considerado
que todas as publicações ocorreram após o réu ter ciência da liminar. Se a
publicação foi posterior, incidiu na conduta prevista no item "1" da decisão de
fls. 339. Cabia ao réu, no mínimo, tomar o cuidado necessário para não
descumprir determinação judicial. Por fim, não há que se falar em decisão
contraditória posto que o aumento da multa foi imposto porque houve
descumprimento contundente da liminar e, embora a liminar tenha deixado de
produzir efeitos a partir do momento em que o requerido deixou o cargo de
Prefeito, ela incide até tal data. Se viera aos autos notícia de descumprimento da
liminar até a datada desincompatilização.".
A discussão sobre a multa imposta pelo
descumprimento da tutela liminar já foi objeto de análise por este
Órgão Colegiado via recurso de Agravo de Instrumento - vide AI no
21518899-84.2018.8.26.0000, portanto, não mais se faz pertinente
discussão a respeito, em razão da preclusão, nos termos do artigo
1.009, parágrafo 1o, do Código de Processo Civil.
Superadas
as
preliminares,
passa-se
ao
exame do mérito.
O cerne da questão demanda adequada
ponderação
dos
princípios
constitucionais
da
publicidade,
da
impessoalidade e da moralidade, bem como de seus limites de
incidência, a fim de identificar se restou configurada a hipótese de
ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei no
8.429/1992.
A Constituição da República de 1988, ao
constitucionalizar
os
princípios
e
os
preceitos
básicos
da

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Administração Pública, determina de acordo com a previsão contida
no artigo 37, caput, e, notadamente, no seu § 1o que:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios
de
legalidade,
impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
(...) § 1o - A publicidade dos atos, programas, obras,
serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter
caráter educativo, informativo ou de orientação
social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou
imagens que caracterizem promoção pessoal de
autoridades ou servidores públicos."
Deste modo, além do dever de respeito aos
princípios básicos da Administração Pública há que se harmonizar o
princípio da publicidade aos princípios da impessoalidade e da
moralidade, estabelecendo-se que a publicidade dos atos de governo
não pode configurar promoção pessoal de Agentes Públicos,
porquanto os atos praticados pertencem ao Poder Público e não ao
agente que o representa.
É
de
conhecimento
notório
que
o
administrador público somente pode praticar atos que contenham um
fim legal, considerado aquele indicado expressa ou implicitamente,
tendo sempre em vista o interesse público, não podendo deles se
beneficiar, conforme o princípio constitucional da impessoalidade.
Também sabido que a forma como tal ato
deve
ser
exercido
tem
que
observar
os
demais
princípios
administrativos consagrados no mesmo dispositivo, notadamente os
princípios da impessoalidade e da moralidade.

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Acrescente-se, ainda, que o princípio da
finalidade veda a prática de ato administrativo sem interesse público
ou conveniência para a Administração, visando, unicamente,
satisfazer interesses privados, sob forma de desvio de finalidade.
Sobre o tema, leciona o Professor Hely Lopes
Meirelles: “o princípio da impessoalidade, referido na constituição de 1988
(art. 37, caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe
ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim
legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou
virtualmente
como
objetivo
do ato,
de forma
impessoal” (Direito
Administrativo Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 30a ed, 2005, pg.
92).
No
Estado
Democrático
de
Direito,
a
publicidade é regra geral e constitui ferramenta básica de controle e
transparência dos atos estatais, reconhecido como princípio geral da
Administração Pública, sendo um dever do Administrador.
Sobre o tema, é a doutrina do Ministro do
Supremo Tribunal Federal Alexandre de Moraes: "Por ausência de
previsão constitucional anterior, que regulamentasse a publicidade da atuação
do Poder Público, tornou-se generalizada a prática de grandiosas e complexas
promoções pessoais de autoridades componentes da autoridade pública, em
especial dos próprios chefes do Poder Executivo, nas três esferas da Federação,
realizadas às custas do erário público. Tais hipóteses, atualmente, estão
expressamente vedadas pela Constituição Federal, que determina que a
publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela

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não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção
pessoal de autoridades ou servidores públicos (CF, art. 37, § 1o). O legislador
constituinte, ao definir a presente regra, visou à finalidade moralizadora,
vedando o desgaste e o uso de dinheiro público em propagandas conducentes à
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos, seja por meio de
menção de nomes, seja por meio de símbolos ou imagens que possam de
qualquer forma estabelecer alguma conexão pessoal entre estes e o próprio
objeto divulgado". (Constituição do Brasil interpretada e legislação
constitucional, 2a ed., São Paulo: Atlas, 2003, pg. 893).
À evidência que para a configuração de
propaganda pessoal, basta que dela constem símbolos que deem
conotação ou se refiram à pessoa do administrador público, de modo
a descaracterizar a impessoalidade da publicidade e ofendendo os
princípios constitucionais.
Conforme esclarece José dos Santos Carvalho
Filho, “sendo uma pessoa jurídica, o Estado manifesta sua vontade através de
seus agentes, ou seja, as pessoas físicas que pertencem a seus quadros”
(Manual de Direito Administrativo. 25 ed. São Paulo: Atlas, 2018).
Sobre o assunto, leciona Manoel Gonçalves
Ferreira Filho, in verbis: "(...)Visa esta norma a impedir que a publicidade
governamental sirva de instrumento promocional para autoridades ou
servidores públicos. Ela, assim, não proíbe essa publicidade; na verdade, seria
absurdo que o fizesse, pois ela é indispensável à informação que o cidadão tem
direito de receber (v. art. 5o, XXXIII). Todavia, essa publicidade poderá ter, além
desse caráter informativo, também caráter educativo, ou de orientação social.
No desiderato de impedir a personalização, ainda que indireta, dessa

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publicidade, o texto proíbe o uso de nomes ou imagens que vinculem a
divulgação a governante ou servidor determinado." ("Comentários à
Constituição Brasileira de 1998", Saraiva, vol. 1, págs. 258/259).
No entanto, não se quer dizer que a
Constituição Federal recrimina os atos de publicidade, pois ela apenas
exige que a divulgação dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos se atenha aos limites constitucionais,
devendo a publicidade revestir-se de conteúdo educativo, informativo
ou de cunho social.
Percebe-se
que,
nos
termos
da
norma
constitucional,
há
expressa
vedação
a
qualquer
espécie
de
publicidade que contenha nomes, símbolos ou imagens que possam
caracterizar a promoção pessoal de agentes ou servidores públicos.
Repita-se, a publicidade dos atos, programas,
obras, serviços e campanhas governamentais que decorre do
parágrafo 1o, artigo 37, CF/88, há de ser impregnada de caráter
exclusivamente educativo, informativo ou de orientação social, sendo
absolutamente vedada a publicação de informativos que visem ao
proveito individual do administrador e não ao coletivo.
A legislação infraconstitucional se preocupou
com a diretriz do tema, elucidando no artigo 1o da Lei Municipal no.
14.166/06 que: "Os governantes do Município de São Paulo não poderão
usar nenhuma logomarca de identificação de sua administração que não seja o
brasão oficial da cidade, com a inscrição 'Cidade de São Paulo'". Também a
Lei Orgânica do Município de São Paulo, por sua vez, em seu artigo
1o, parágrafo único, preceitua que são símbolos do Município a

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bandeira, o brasão e o hino.
É desautorizada, portanto, a vinculação da
imagem do agente público - por meio da utilização de símbolos,
nomes
ou
imagens
que
não
estes
previstos
na
norma
infraconstitucional, de modo a restar evidente apenas características
pessoais do gestor, e não as peculiaridades da obra, serviço, projeto
ou evento público.
Assim, é preciso analisar toda a temática à luz
de uma interpretação da lei condizente com os fatos e com a
realidade: não se pode dizer que qualquer veiculação de conteúdo
publicitário, em que apareça a imagem do agente público que
praticou o ato divulgado, seja ilícita.
Na hipótese em comento, os elementos fáticos
deduzidos são, sim, fundamentos hábeis à condenação pela prática
de improbidade administrativa, consubstanciada na violação aos
princípios da impessoalidade e moralidade.
Isso porque a forma e as circunstâncias em
que as propagandas foram feitas pelo então ex-Prefeito, não
demonstram “naturalidade”, mas sim um direcionamento político, a
contaminação na difusão de publicidade e de informações sobre a
execução de ações do poder público municipal como se fossem
realizados no plano privado praticadas pela pessoa física do apelante.
Os
fatos
relatados
na
inicial
estão
devidamente demonstrados nos documentos que instruem a inicial,
pois misturam os programas e feitos à eficiência pessoal - fls. 14, 15,

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17 e 390. Após empossado no cargo de Prefeito do Município de São
Paulo, o apelante, quer em manifestações públicas quer nas suas
redes sociais, continuou a fazer uso de sua marca de campanha,
inclusive
terminando
discursos
oficiais
com
a
expressão
#ACELERASP, gesticulando com as mãos o símbolo que se tornou a
marca da referida expressão.
Clarificado que o Sr. João Doria veiculou sua
imagem de gestor público ao seu slogan particular fazendo uso de
expressões tais como: ">>GESTÃO EFICIENTE", "#JOÃODORIA >> EM 1
ANO
DE
GESTÃO",
"#ACELERASP,
#JOÃOTRABALHADOR,
#SPMAISSEGURA", "1 ANO DE GESTÃO - EDUCAÇÃO #ACELERASP
#1ANODEGESTÃO #AMOSP #JOÃOTRABALHADOR".
Se não bastasse, além do uso da expressão
"#ACELERASP" vinculou tal ao símbolo ">>" tanto nas prévias
partidárias como durante sua campanha eleitoral, passando a se
valer de feitos do Estado nas suas publicidades eleitorais: "GESTÃO PT
EM 4 ANOS - 75 CÂMERAS DE VIGILÂNCIAS- CUSTO DE R$ 3,5
MILHÕES/ANO PARA OS COFRES DA PREFEITURA" E NA "GESTÃO JOÃO
DORIA EM 1 ANOS E 2 MESES - 1.288 CÂMERAS DE VIGILÂNCIA - CUSTO
ZERO PARA OS COFRES DA PREFEITURA", "ZERADA A FILA DE 476 MIL
EXAME EM 83 DIAS", ainda destacou que cumpriu sua promessa de
campanha.
Nesse ponto, é manifesta a incoerência da
dissertação contida na peça recursal, sendo óbvio que não é apenas a
Magistrada sentenciante e o representante do parquet que veem o
uso do slogan e do símbolo vinculado a sua imagem pessoal no mote
publicitário de sua gestão, mas sim qualquer um que olhe para suas

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fotos com a figura representativa de dois dedos representando o
símbolo ">>", inclusive esta Relatora, que também vê, de forma
absolutamente clara e sem qualquer esforço mental criativo a
imagem.
Durante a gestão do réu, vários programas
foram desenvolvidos pelas Secretarias ligadas à Municipalidade de
São Paulo tais como: "Cidade Limpa", "Meu Corujão da Saúde",
"Programa Redenção" etc.. Contudo, o apelante os divulgou com sua
imagem, não representando o Prefeito do Município de São Paulo,
mas a figura particular de João Doria, político, sem qualquer menção
aos símbolos oficiais do Município de São Paulo.
Indaga-se: “O recorde de matrículas em
creches”, “O fim da indústria das multas”, "GCMs para vigiar a cidade
e cuidar da população", “1.000 novos ônibus” são programas
inseridos na competência municipal, conduzidos e geridos pela
Prefeitura da Cidade de São Paulo, que é administrada pelo Chefe do
Executivo e suas respectivas Secretarias ou foram programas que o
próprio réu, sem a máquina pública conduziu e efetivou? Não é
admissível que os programas realizados pela máquina municipal
estejam vinculados à imagem particular do seu gestor.

Ainda, não se confunda à prestação de contas
institucionais que deve ser feita pelo gestor da coisa pública com a
prestação de contas para promoção pessoal de campanha eleitoral,
esta sim é a que tem de ser feita com o uso de recursos privados. O
que se tem a bem da verdade é a divulgação de dados da gestão da
Prefeitura Municipal em matéria paga com recursos próprios, em
veículos de uso pessoal, a fim de descaracterizar a imposição legal.

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De outra ponta, não se trata de forma alguma
de censura ou prejuízo à pessoa privada do Sr. João Doria. Muito ao
contrário, sempre lhe foi garantido que, de forma consciente e livre,
usasse
amplamente
as
mídias
de
comunicação,
desde que,
logicamente, não fossem propagados feitos pertencentes à gestão do
Município como se fossem feitos de natureza particular.
De outro norte, não se mostra crível que a
parte ré realmente acredite que o fato das imagens estarem postadas
em rede social particular afaste o real intuito da publicidade, qual
seja, uso pessoal da máquina pública como forma de se promover
pessoalmente, enaltecendo seu "status" de político no cenário
eleitoral para o governo do Estado, quiçá para o Federal.
O ponto fulcral não está no meio de
divulgação utilizado, ou seja, o fato das informações terem sido
elencadas em perfil pessoal de rede social, ou pelo fato de ter sido
utilizado recursos financeiros próprios, e sim no fato de que as
postagens publicadas foram feitas pelo réu na condição de agente
público, expondo sua atuação enquanto Prefeito desta Capital.
O homem público tem dever de utilizar a
propaganda como forma de instrução ou de educação, pode mostrar
aos seus eleitores os seus acertos e feitos, contudo, não lhe é
permitido usar da astúcia alterando a verdade e ludibriando o
cidadão.
A
vinculação
de
ambas
as
campanhas
publicitárias (eleitoral e de gestão), com o uso de slogan pessoal e

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não dos símbolos da Prefeitura Municipal, em eventos oficiais, como
forma de propaganda individual e consolidação de seu nome no
cenário político, claramente sugere autopromoção, o que caracteriza
ato de improbidade administrativa.
A capacidade administrativa e disponibilização
de recursos logísticos, de infraestrutura, mão de obra e investimentos
de recursos no município, diga-se, recursos advindos dos impostos
arrecadados pelos contribuintes, é que são os verdadeiros fatores
atrativos da aceleração no desenvolvimento econômico local.
A seu turno, é claro que um eficiente gestor
pode ajudar em muito para tal equação, contudo, hodiernamente, a
população, em especial, a da Cidade de São Paulo, está mais atenta à
eficiência de seus gestores do que as suas falas ou campanhas.
Quanto ao elemento subjetivo, para fins de
caracterização de ato de improbidade administrativa, este reside na
vontade consciente e dirigida ao fim de vulnerar as regras da boa
gestão e aos predicados éticos de responsabilidade que orientam a
Administração Pública. Nesse contexto, não há como afastar a prática
de improbidade administrativa, porquanto demonstrado o dolo, no
mínimo genérico, da propaganda institucional para o fim de obter
proveito pessoal.
Nessa mesma esteira de pensamento, a
jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça se firmou no sentido
de que o dolo necessário à condenação pelos atos de improbidade
administrativa do art. 11 da Lei no 8.429/1992 não consiste na
vontade específica do agente de lesar o interesse da Administração

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Pública, mas, sim, na vontade genérica de desrespeitar os comandos
legais aplicáveis à gestão da coisa pública, motivo pelo qual é
suficiente a demonstração de um dolo “genérico”.
Com
efeito,
“esta
Corte
Superior
possui
entendimento uníssono segundo o qual, para o enquadramento da conduta no
art. 11 da Lei 8.429/1992, é necessária a demonstração do elemento subjetivo,
consubstanciado pelo dolo genérico, dispensando-se a demonstração da
ocorrência de dano para a Administração Pública ou enriquecimento ilícito do
agente” (AgInt no AREsp 1.388.622/SP, Rel. Ministro Benedito
Gonçalves, DJe 20/11/2019).
Quanto a eventual ocorrência de dano ao
erário, o entendimento pacífico na doutrina e na jurisprudência é de
que a aplicação das sanções previstas na LIA independe da efetiva
ocorrência de dano ao patrimônio público, o que também está claro
pela leitura do artigo 21, inciso I, da Lei no 8.429/1992.
Sendo assim, correta a configuração da
improbidade
prevista
no
art.
11
da
mencionada
lei,
como
determinado em sentença.
Com efeito, sabe-se que de acordo com o
previsto no parágrafo único do artigo 12 da Lei de Improbidade
Administrativa, na fixação das penalidades deve ser considerada a
extensão do dano causado, bem como o proveito patrimonial obtido.
A respeito, tem-se a lição de Marino Pazzaglini
Filho: “(...) Na fixação dessas punições, entre o mínimo e o máximo, o juiz
levará em conta, nos termos do parágrafo único do art. 12, a extensão do dano

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causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente público
ímprobo condenado. O julgador, ao analisar a extensão do dano causado, deve
levar em consideração não só o dano material ao Erário, mas também o dano
moral sofrido pelo Estado e, em especial, pela sociedade (grau de
reprovabilidade do ato de improbidade administrativa praticado pelo agente
público na comunidade)”.(“Lei de Improbidade Administrativa”, Atlas,
2a edição, 2005, p. 145).
Desta feita, dado o grau de reprovabilidade do
ato ímprobo praticado pelo agente público, quanto às sanções
aplicadas, a gravidade do fato não assume grande relevo, na medida
em que, não causa, em grande medida, repulsa ou comoção popular,
muito embora mereça reprimenda e punição.
Nesse sentir, tendo em vista as penalidades
previstas no inciso III, artigo 12, da Lei no 8.429/92, agiu a
condutora do feito dentro da razoabilidade, afastando as penas de
suspensão dos direitos políticos, proibição de contratar com a
Administração Pública. Aplicando-lhe, apenas, a pena de multa civil
no importe de 50 vezes o valor da remuneração que recebia quando
ocupava o cargo de Prefeito do Município.
Bom ressaltar que a multa civil imposta é
sanção
pecuniária
de
índole
punitiva,
sem
qualquer
cunho
indenizatório. Assim, a aplicação da penalidade não se confunde com
a sanção relativa ao ressarcimento integral do dano causado, motivo
pelo qual independe da comprovação da existência de efetiva lesão
ao
erário.
Nesse
sentido:
REsp
1.827.019/SP, Rel. Ministro
FRANCISCO FALCÃO, DJe 26/11/2019.

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Não obstante, porque não vislumbro efeitos
econômicos nocivos decorrentes daquela conduta, peço vênia, para
melhor equalizar o valor da penalidade, porque entendo que a
redução do pagamento da multa civil para vinte e cinco vezes o valor
da remuneração à época, é suficiente para reprimir a conduta
praticada pelo réu e possui o condão de prevenir a prática de novos
atos, além de atender ao caráter pedagógico que se perquire.
Destaco, ainda, que a multa punitiva já foi confirmada em
decorrência dos resultados dos julgamentos dos Agravos de
Instrumentos
nos
21518899-84.2018.8.26.0000
e
2055698-30.2018.8.26.0000, de minha Relatoria.
Conforme orienta o C. Superior Tribunal de
Justiça “(...) em tratando-se de matéria de Direito Sancionador, e revelando-se
patente o excesso ou a desproporcionalidade da sanção aplicada, pode o
Tribunal reduzi-la, ainda que não tenha sido alvo de impugnação recursal (...)”
(REsp no 1.293.624/DF).
Por derradeiro, considera-se prequestionada
toda matéria infraconstitucional e constitucional, observando-se que
é pacífico no Superior Tribunal de Justiça que, tratando-se de
prequestionamento,
é
desnecessária
a
citação
numérica
dos
dispositivos legais, bastando que a questão posta tenha sido decidida.
E mais, os embargos declaratórios, mesmo para fins de pré-
questionamento, só são admissíveis se a decisão embargada estiver
eivada de algum dos vícios que ensejariam a oposição dessa espécie
recursal (EDROMS 18205 / SP, Ministro FELIX FISCHER, DJ
08.05.2006 p. 240).
Isto posto, conhece-se e dá-se parcial

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provimento ao recurso, tão somente para reduzir o valor da multa
civil para 25 (vinte e cinco) vezes o valor da remuneração que
recebia quando ocupava o cargo de Prefeito do Município de São
Paulo, ressaltando que a multa punitiva já havia sido confirmada por
este Colegiado. Sem honorários recursais nos termos da LACP.
VERA ANGRISANI
Relatora

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2a Câmara Seção de Direito Público
Apelação Cível n° 1012844-73.2018.8.26.0053
Apelante:
JOÃO AGRIPINO DA COSTA DÓRIA JUNIOR
Apelados:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO E
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
Comarca/Vara:
SÃO PAULO/6a VARA DA FAZENDA PÚBLICA
Juiz prolator:
CYNTHIA THOMÉ
DECLARAÇÃO DE VOTO No 26.637
Reporto-me aos termos do relatório da ilustre e culta
Relatora, Desembargadora Vera Angrisani:
I- Trata-se de ação civil pública movida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO em face de JOÃO
AGRIPINO DA COSTA DORIA JUNIOR alegando que o réu, durante toda a sua
campanha eleitoral de 2016, utilizou o slogan "Acelera SP" atrelado ao símbolo ">>",
os quais teriam se tornado intimamente vinculados à sua imagem, segundo apurado no
Inquérito Civil no 14.0695.0000921/2017-3. Afirma que tal expressão e o referido
símbolo permaneceram em uso após a posse do réu no cargo de Prefeito de São Paulo,
de maneira a associar a sua imagem à programas de governo às custas do erário.
Infere que o réu se valeu da publicidade dos atos administrativos sem qualquer menção
aos símbolos oficiais do Município, visando à sua promoção pessoal. Pleiteou a
procedência da demanda para o fim de: a) condenar o requerido a se abster de utilizar
o slogan ACELERA SP ou seu símbolo ">>", que não sejam os oficiais definidos na Lei
Orgânica do Município de São Paulo e na Lei Municipal n° 14.166/2006 e a partir da
comunicação oficial da determinação, deverá abranger toda e qualquer forma de
divulgação (outdoors, placas, camisetas, bonés, adesivos, publicações, folders,
“memes” etc.) por rádio, TV, internet, redes sociais (especialmente Facebook e

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Twitter), tanto as oficiais, quanto àquelas pessoais do Prefeito (neste caso, apenas em
relação às divulgações relacionadas a atos de gestão do Município de São Paulo), sob
pena de, não o fazendo, pagar multa pessoal diária de R$50.000,00 em consequência
de cada ato que caracterize o descumprimento; b) condenar o requerido a
providenciar, no prazo de 30 dias, a retirada/cancelamento de toda e qualquer forma
de divulgação do slogan placas, camisetas, bonés, adesivos, publicações, folders,
“memes”, etc.) por rádio, TV, internet, redes sociais (especialmente Facebook e
Twitter), tanto as oficiais, quanto àquelas pessoais do Prefeito (neste caso, apenas em
relação às divulgações relacionadas a atos de gestão do Município de São Paulo), sob
pena de, não o fazendo, pagar multa pessoal diária de R$50.000,00 em consequência
de cada ato que caracterize o descumprimento; c) condenar o requerido pela prática de
ato de improbidade administrativa previsto no artigo 9°, inciso XII, da Lei n° 8.429/92
e nas respectivas sanções previstas no artigo 12, inciso I, do mesmo diploma legal, a
saber: perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio e ressarcimento
integral do dano (a serem apurados durante a instrução ou em liquidação de sentença,
nos termos do art. 324, §1°, inciso III, do Código de Processo Civil), perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil
de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o
Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de dez anos; ou d) sucessivamente, condenar o requerido pela
prática de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10, inciso IX, da Lei n°
8.429/92 e nas respectivas sanções previstas no artigo 12, inciso II, do mesmo diploma
legal, a saber: perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio e
ressarcimento integral do dano (a serem apurados durante a instrução ou em
liquidação de sentença, nos termos do art. 324, § 1°, inciso III, do Código de Processo
Civil), perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos,
pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta
ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de cinco anos; ou e) sucessivamente, condenar o requerido pela

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prática de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11, inciso I, da Lei n°
8.429/92 e nas respectivas sanções previstas no artigo 12, inciso III, do mesmo diploma
legal, a saber: ressarcimento integral do dano (a serem apurados durante a instrução
ou em liquidação de sentença, nos termos do art. 324, §1°, inciso III, do Código de
Processo Civil), perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a
cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração
percebida pelo agente público e proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda
que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três
anos.
A r. sentença de fls. 747/759 quanto ao pedido indicado
no item "a" da petição inicial (fls. 50), julgou extinto o feito, sem apreciação do mérito,
com fulcro no artigo 485, VI, do Código de Processo Civil. No mais, julgou procedente
a Ação Civil Pública e, por conseguinte, condenou o réu ao pagamento de multa
equivalente a 50 vezes o valor da remuneração que recebia quando ocupava o cargo de
Prefeito do Município de São Paulo. Sem condenação em verba honorária.
Recorre o réu alegando, em preliminar, a falta de
interesse processual, porque os documentos anexados nos autos foram divulgados
exclusivamente em espaço privado e às suas expensas, sendo que algumas fotos seriam
anteriores ao início do mandato como prefeito municipal. No mérito, pelo afastamento
da aplicabilidade dos comandos e penas contidos na Lei de Improbidade, porque não
foi empregado dinheiro público no custeio da divulgação de sua atividade, também não
se trata de publicidade oficial e sim do uso das redes sociais. Aduz não haver dolo do
apelante, nem violação dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, sendo
de rigor o afastamento da tipicidade contida no artigo 11 da Lei no 8.429/92.
Outrossim, que embora reconhecendo que o apelante não causou prejuízo ao erário, a
r. sentença recorrida impôs o pagamento de multa civil de elevado valor (mais de um
milhão de reais); que não configurada a tipicidade prevista no art. 11 da Lei no
8.429/92, não se pode cogitar da sanção do artigo 12, inciso III; e se a multa fosse
cabível, segundo a Lei no 8.429/92, teriam que ser observados os princípios da
razoabilidade e da proporcionalidade; ainda que a multa imposta, liminarmente, não

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poderá prevalecer, porque não houve descumprimento de qualquer r. decisão judicial
(fls. 808/839).
Recurso tempestivo, resposta da d. Procuradoria Geral de
Justiça às fls. 857/872 pela manutenção da r. sentença. Há oposição ao julgamento
virtual fls. 876.
É o relatório.
Ouso divergir da nobre Relatora, em questão de ordem,
reconhecendo a prevenção da C. 1a Câmara de Direito Público para julgamento do
presente recurso.
A presente ação foi movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO
DO ESTADO DE SÃO PAULO em face de JOÃO AGRIPINO DA COSTA DÓRIA
JUNIOR, sendo certo que desde a distribuição da ação, em 14.03.2018, o autor pede o
reconhecimento da conexão com a ação de improbidade administrativa no 1004481-
97.2018.8.26.0053 e a distribuição por dependência àqueles autos para a 11a Vara da
Fazenda Pública.
Na presente, o autor alega que o réu, enquanto candidato
ao cargo de Prefeito do Município de São Paulo nas eleições realizadas no ano de 2016,
utilizou-se do bordão “ACELERA SP” e do símbolo “>>” para sua campanha e,
posteriormente, para sua promoção pessoal, já eleito Prefeito Municipal. Afirma que
“de maneira inquestionável tornou personalíssimo o bordão #ACELERASP”,
vinculando o slogan e o símbolo à sua pessoa em suas redes sociais, em violação ao
princípio da impessoalidade. Sustenta que “o requerido divulga tais programas e vincula
a sua imagem em todos eles não como Prefeito do Município de São Paulo, mas de João
Dória, político, sem qualquer menção aos símbolos oficiais do Município de São
Paulo”. O autor aduz que ao utilizar essa “marca pessoal” ao invés dos símbolos oficiais
do Município o réu faz propaganda individual e busca se consolidar no cenário político.
Aponta violação aos princípios da impessoalidade, legalidade e moralidade

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administrativa, supremacia e indisponibilidade do interesse público. Requereu a
concessão de liminar para que o réu se abstenha de utilizar o slogan “ACELERA SP” e
o símbolo “>>” de toda e qualquer forma de divulgação; que retire/cancele toda forma
de divulgação do bordão “ACELERA SP” e do símbolo “>>”. Ao final, pediu a
condenação pela prática de ato de improbidade administrativa, com aplicação das
sanções do artigo 12, I, II ou III da Lei de 8.429/92.
Instruiu a inicial com cópia da petição inicial da ação de
improbidade no 1004481-97.2018.8.26.0053 (fls. 54/138). Nesta, a discussão é bastante
similar, as questões e os fundamentos são interligados. As partes, as mesmas.
A ação foi movida contra o mesmo réu, sob alegação de
que o Prefeito, “ao utilizar-se de publicidade feita com dinheiro público em proveito
próprio, além de locupletar-se ilicitamente com a propagando pessoal, gerou prejuízo ao
erário e atentou contra os princípios da Administração Pública, já que o slogan de sua
gestão “SÃO PAULO CIDADE LINDA” e o símbolo ou logomarca (um coração
vermelho com as letras “SP” usados à exaustão desde o início de sua gestão, em todos
os veículos de comunicação”. Sustenta que o réu utiliza o slogan e o símbolo em
eventos públicos e em suas redes sociais, sem caráter educativo, informativo ou de
orientação social, mas tão somente para “personalizar sua passagem na administração
pública municipal”. O pedido é idêntico ao da ação em tela, apenas substituindo o
slogan “ACELERA SP” e o símbolo “>>” para o slogan “SÃO PAULO CIDADE
LINDA” e o símbolo (um coração vermelho com as letras “SP”), objeto da presente.
Contra a decisão que deferiu parcialmente a liminar
requerida
(fls.
140/147),
o
réu
interpôs
agravo
de
instrumento
(no
2021096-13.2018.8.26.0000) apreciado pelo ilustre Desembargador Luís Francisco
Aguilar Cortez, da Colenda 1a Câmara de Direito Público em 16.02.2018 (fls. 149/150).
Pois bem.

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As duas ações envolvem suposto marketing pessoal do
réu, utilizando-se de feitos da Prefeitura como se seus fossem, em desvio de finalidade.
O autor justificou o pedido de reconhecimento da conexão
nos seguintes termos (fls. 03): o fundamento desta ação coincide de forma plena com o
do processo n° 1004481-97.2018.8.26.0053: uso de publicidade dos atos
administrativos praticados pela gestão municipal em proveito pessoal do requerido
JOÃO DÓRIA, sem ela possuir caráter educativo, informativo ou de orientação social.
E prossegue (fls. 04): A conduta ilegal adotada pelo requerido JOÃO DÓRIA é a
mesma nas duas ações: o uso de publicidade oficial da gestão municipal com a
finalidade de promoção pessoal do requerido. Além do mais, os dispositivos legais
violados e utilizados para fundamentar as ações (causa de pedir remota) também são
os mesmos.
O cenário de nítida interligação entre as condutas tidas por
ilícitas pelo requerido, envolvendo um ou outro slogan e símbolo, atrai de forma
inequívoca o judicioso entendimento esposado pelo Exmo. Desembargador Torres de
Carvalho no Conflito de Competência no 0028420-88.2018.8.26.0000, julgado em
14/09/2018 (grifei):
CONFLITO
DE
COMPETÊNCIA.
Improbidade
administrativa. Miguelópolis. Desvio de verbas do FUNDEB. Pagamento de contrato
de transporte de alunos do ensino médio. Ação de improbidade anterior envolvendo a
mesma sociedade empresária. Prevenção. O art. 105 do Regimento Interno não
cuida da modificação de competência entre órgãos judiciários, mas da distribuição do
serviço dentro de um mesmo órgão (o tribunal); e estabelece a prevenção em termos
mais amplos que a lei processual civil ou penal, cumprindo duas finalidades
relevantes: contribui para a coerência dos julgamentos e facilita a análise da turma
julgadora, já familiarizada com os fatos da causa. A disposição beneficia a câmara
preventa, que recebe um processo sobre matéria conhecida ao invés de outro versando
fato e direito novo, sem ofensa ao juiz natural estabelecido por sorteio por ocasião da
primeira distribuição. É por isso que a prevenção deve ser vista com largueza e
flexibilidade, pois atende ao interesse da jurisdição, do jurisdicionado e mesmo dos
desembargadores que compõem o tribunal. No caso, as duas ações de improbidade
administrativa versam o alegado desvio de dinheiro público para a mesma sociedade
empresária, são oriundas de fatos que permeiam o mesmo contrato e decorrem de
atos sucessivos e encadeados, liame suficiente para atrair a prevenção da câmara que

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apreciou o primeiro recurso. Conveniência de a mesma câmara julgar os dois casos,
assim adquirindo uma melhor compreensão dos fatos e do contexto no município.
Conflito de competência julgado procedente, mantida a competência da 9a Câmara de
Direito
Público,
suscitante.
(TJSP;
Conflito
de
competência
0028420-88.2018.8.26.0000; Relator: Torres de Carvalho; Órgão Julgador: Turma
Especial - Publico; Foro de Miguelópolis - 1a Vara; Data do Julgamento: 14/09/2018;
Data de Registro: 09/10/2018)
Permito-me transcrever trecho esclarecedor contido no
voto condutor do v. acordão:
“O art. 105 cuida da prevenção em termos mais amplos
que a lei processual, esta de cognição restrita; estabelece que a prevenção alcança
todos os recursos oriundos de causas derivadas do mesmo ato, fato, contrato ou
relação jurídica, como é o caso dos autos. Não se trata de reconhecer a prevenção de
uma câmara para uma determinada tese jurídica, mas de se admitir que as duas ações
possuem suficiente vínculo na medida em que versam o desvio de dinheiro público para
a mesma sociedade empresária, são oriundas de fatos que permeiam o mesmo contrato,
e decorrem de atos sucessivos e encadeados, inclusive com pedido de compartilhamento
das provas produzidas nos autos do processo no 0000458-72.2016.8.26.0352, 1a Vara
de Miguelópolis (aqui fls. 31/56, 416/522). Assim, é conveniente que a mesma câmara
julgue os dois casos, adquirindo melhor compreensão dos fatos e do contexto no
município.
A disposição cumpre duas finalidades relevantes: uma,
contribui para a coerência dos julgamentos, evitando decisões conflitantes, e facilita a
análise da turma julgadora, já familiarizada com os fatos da causa; e duas, beneficia a
câmara preventa, que recebe um processo sobre matéria conhecida ao invés de outro
versando fato e direito novo. É por isso que a prevenção deve ser vista com largueza e
flexibilidade, pois atende ao interesse da jurisdição, do jurisdicionado e mesmo dos
desembargadores que compõem o tribunal”.
A respeito da amplitude do entendimento acerca da
prevenção em segundo grau, outros julgados da C. Turma Especial de Direito Público:
CONFLITO DE COMPETÊNCIA Entre a C. 4a Câmara
de Direito Público (suscitada) e C. 12a Câmara de Direito Público (suscitante).
Câmara suscitada (4a. Câmara de Direito Público) que determinou a redistribuição dos
autos à C. 12a Câmara de Direito Público, sob o fundamento de prevenção por conta de
recurso anteriormente por ela apreciado. Câmara suscitante (12a. Câmara de Direito
Público) que entende não ser o caso de prevenção, na medida em que o recurso
anteriormente apreciado não apresenta relação com o recurso objeto da presente
discussão. Ações em que se discute a mesma controvérsia: se houve ilegalidade na
opção da comissão examinadora em não fornecer espelho de respostas padrão para a

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conferência, pelos candidatos, da correção da prova escrita. Necessidade de
reconhecimento da prevenção, para evitar a prolação de decisões contraditórias. A
questão reclama tratamento uniforme, em atenção ao princípio da isonomia, de grande
relevo em concursos públicos. Regra do art. 55, §3o do CPC/15 que, embora seja
aplicável ao procedimento em primeira instância e não aos Tribunais, revela a opção
do legislador por um processo tendente à integridade, à coerência, valores que visam à
segurança jurídica para o jurisdicionado. Prevenção da C. 12a Câmara de Direito
Público é medida que se impõe. CONFLITO DE COMPETÊNCIA CONHECIDO, COM
FIXAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA COLENDA 12a. CÂMARA DE DIREITO
PÚBLICO PARA APRECIAÇÃO DO RECURSO. (TJSP; Conflito de competência cível
0029120-30.2019.8.26.0000; Relator (a): Flora Maria Nesi Tossi Silva; Órgão Julgador:
Turma Especial - Publico; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 13a Vara de
Fazenda Pública; Data do Julgamento: 25/10/2019; Data de Registro: 25/10/2019)
Conflito de Competência
Recurso de apelação
interposto contra r. sentença proferida em ação de improbidade administrativa que
versa sobre contratação irregular ocorrida no ano de 2007
Fatos similares
envolvendo as mesmas partes também observados nos anos de 2005 e 2006 Ditas
irregularidades que ocorriam de foram sistemática e continuada, no bojo de esquema
ilícito concatenado entre os contratantes Demanda referente à ilicitude cometida no
ano de 2005 julgada pela C. 9a Câmara de Direito Público Prevenção que se estende
ao presente feito, visando a otimização da prestação jurisdicional Precedente desta
C. Turma Especial Conflito conhecido, declarada a competência da 9a Câmara de
Direito
Público,
suscitante.
(TJSP;

Conflito
de
competência
cível
0042518-78.2018.8.26.0000; Relator (a): Luciana Bresciani; Órgão Julgador: Turma
Especial - Publico; Foro de Porto Ferreira - 2a. Vara Judicial; Data do Julgamento:
29/03/2019; Data de Registro: 09/05/2019)
Registro que a apelação no 1004481-97.2018.8.26.0053 foi
julgada pela C. 1a Câmara de Direito Público, em 12.03.2019, contando com a seguinte
ementa:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Município de São
Paulo Questionamento a respeito da utilização do slogan/símbolo/logomarca "São
Paulo Cidade Linda" pelo Prefeito, entre janeiro/2017 e abril/2018 Fatos que
motivaram a propositura da ação incontroversos Preliminares afastadas Violação
ao princípio da legalidade reconhecida Artigos 1o e 2o da LM no 14.166/06, vigente à
época
Elemento subjetivo demonstrado
Penalidades ajustadas
Recurso de
apelação do réu parcialmente provido, apelo do Ministério Público do Estado de São
Paulo não provido. (TJSP; Apelação Cível 1004481-97.2018.8.26.0053; Relator (a):
Luís Francisco Aguilar Cortez; Órgão Julgador: 1a Câmara de Direito Público; Foro
Central - Fazenda Pública/Acidentes - 11a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 12/03/2019; Data de Registro: 14/03/2019)

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Nos termos do artigo 105 do Regimento Interno deste
Egrégio Tribunal a Câmara ou Grupo que primeiro conhecer de uma causa, ainda que
não apreciado o mérito, ou de qualquer incidente, terá a competência preventa para os
feitos originários conexos e para todos os recursos, na causa principal, cautelar ou
acessória, incidente, oriunda de outro, conexa ou continente, derivadas do mesmo ato,
fato, contrato ou relação jurídica, e nos processos de execução dos respectivos
julgados.
Como se vê, a norma regimental estabelece a configuração
da prevenção em bases amplas (razão pela qual ainda que afastada a conexão em
primeiro grau, possível seu reconhecimento em segundo grau), bastando que os feitos
sejam derivados do mesmo ato, fato, contrato ou relação jurídica, o que ocorre na
espécie, pois estamos a tratar do mesmo tipo de conduta, aquela que visa à promoção
pessoal em feitos que são realizados pela Prefeitura Municipal.
Assim, em atenção à finalidade do instituto da prevenção,
vocacionada a impedir a ocorrência de julgamentos conflitantes, ouso divergir da ilustre
Relatora, em questão de ordem, para reconhecer o descabimento da análise do presente
recurso por esta Câmara, impondo-se sua redistribuição para a C. 1a Câmara de Direito
Público desta Corte, por prevenção.
No mais, o que remanesce nesta sede, além de estar
abrangido no pedido da anterior ação civil por improbidade administrativa, posto que
delimitada pelo pedido inicial, regularmente recebido, sem ressalvas, e processado, e de
trazer, nestes autos, na maior parte dos documentos, o que foi apresentado na primeira
ação, até porque eram aqueles fatos que poderiam justificar ação civil por ato de
improbidade administrativa,, não fornece elementos que justifiquem nova condenação
por improbidade, sob pena de também condenarmos divulgações das ações do gestor
pelas redes sociais, sem qualquer prejuízo para o ente público, ou mesmo obtenção de
contribuições para as ações de Estado, em benefício dos cidadãos, sem contrapartida
financeira direta ou indireta, quer por meio de contratos privilegiados ou outros, que

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reiteradamente ocorreram e ainda ocorrem, em outros casos, infelizmente, e que não se
vê, nos limites desta ação, ao revés, apenas transparente divulgação das ações e de
eventuais colaboradores o que , obviamente, insista-se, afastando o que já foi objeto da
outra ação, como de rigor. Importante destacar que esse tipo de procedimento de
pulverizar ações de improbidade com o mesmo objeto a um só tempo causa dificuldades
de defesa ao administrador comum, ainda que não seja a hipótese em exame, e
enfraquece o relevante instrumento de garantia da probidade administrativa.
Isto posto, pelo meu voto, divirjo em questão de ordem.
Vencida nesta parte, nego provimento ao recurso.
LUCIANA ALMEIDA PRADO BRESCIANI
Terceira Juíza

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Este documento é cópia do original que recebeu as seguintes assinaturas digitais:
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1
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Acórdãos
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VERA LUCIA ANGRISANI
118680EF
27
36
Declarações de
Votos
LUCIANA ALMEIDA PRADO BRESCIANI
11CCF21E
Para conferir o original acesse o site:
https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
1012844-73.2018.8.26.0053 e o código de confirmação da tabela acima.