Tribunal: TJSP
Processo: 1000873-94.2019.8.26.0073
Classe: Apelação Cível / Intervenção do Estado na Propriedade
Órgão julgador: Antonio Celso Faria
Órgão colegiado: 8a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-09-09
Data de publicação: 2020-09-10

Ementa:
APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. Ação anulatória de ato administrativo c/c reintegração de posse. Transcurso do prazo de 10 (dez) anos para a Administração declarar a nulidade do próprio ato, previsto na Lei Estadual no 10.177/1998. A Lei atacada em inicial não é lei em sentido formal, pois é materialmente concreta e dirigida a pessoas determinadas. Portanto, a pretensão da Municipalidade é de

Ementa:
APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. Ação anulatória de ato administrativo c/c reintegração de posse. Transcurso do prazo de 10 (dez) anos para a Administração declarar a nulidade do próprio ato, previsto na Lei Estadual no 10.177/1998. A Lei atacada em inicial não é lei em sentido formal, pois é materialmente concreta e dirigida a pessoas determinadas. Portanto, a pretensão da Municipalidade é de anulação de contrato administrativo que se exauriu à época em que editado. Inviável, pois, a arguição incidental de inconstitucionalidade e também o pedido de anulação do contrato administrativo advindo dos efeitos concretos da Leis Municipal no 1.708/1987. Ação distribuída apenas em 2019, levantando-se vício que, se existente, reportar-se-ia à origem do contrato de permuta (1988). RECURSO VOLUNTÁRIO DESPROVIDO E REMESSA NECESSÁRIA DESACOLHIDA.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
8a Câmara de Direito Público
Registro: 2020.0000731949
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação Cível no 1000873-
94.2019.8.26.0073, da Comarca de Avaré, em que é apelante PREFEITURA
MUNICIPAL DE AVARÉ, são apelados SOCENA - SOCIEDADE CULTURAL E
ESPORTIVA NIPO-BRASILEIRA DE AVARÉ, C. SILVA & SILVA LTDA EPP,
PAULO ROBERTO DA SILVA, ROSE MARY FOGAÇA SILVA, SUZANA
HELENA LOPES INCAU SILVA, RENATO INCAU SILVA e FRANCISCO
FERNANDES PINTO NETO.
ACORDAM, em 8a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Não acolheram a remessa necessária e negaram
provimento ao recurso. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores JOSÉ
MARIA CÂMARA JUNIOR (Presidente) e PERCIVAL NOGUEIRA.
São Paulo, 9 de setembro de 2020
ANTONIO CELSO FARIA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000873-94.2019.8.26.0073 - V. 11329 - lof
ACF no 11.329/2020
8a Câmara de Direito Público
Apelação/ Remessa necessária no 1000873-94.2019.8.26.0073
Comarca de Avaré
Apelante: Município de Avaré
Apelados: Socena - Sociedade Cultural e Esportiva Nipo-brasileira de
Avaré e outros
APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. Ação anulatória
de ato administrativo c/c reintegração de posse. Transcurso do
prazo de 10 (dez) anos para a Administração declarar a
nulidade do próprio ato, previsto na Lei Estadual no
10.177/1998. A Lei atacada em inicial não é lei em sentido
formal, pois é materialmente concreta e dirigida a pessoas
determinadas. Portanto, a pretensão da Municipalidade é de
anulação de contrato administrativo que se exauriu à época em
que editado. Inviável, pois, a arguição incidental de
inconstitucionalidade e também o pedido de anulação do
contrato administrativo advindo dos efeitos concretos da Leis
Municipal no 1.708/1987. Ação distribuída apenas em 2019,
levantando-se vício que, se existente, reportar-se-ia à origem
do contrato de permuta (1988). RECURSO VOLUNTÁRIO
DESPROVIDO
E
REMESSA
NECESSÁRIA
DESACOLHIDA.
O MUNICÍPIO DE AVARÉ ajuizou ação Anulatória
c/c Reintegração de posse com pedido de Tutela de Urgência em face de
SOCENA
-
SOCIEDADE
CULTURAL
E
ESPORTIVA
NIPOBRASILEIRA DE AVARÉ, C. SILVA & SILVA LTDA EPP,
FRANCISCO FERNANDES PINTO NETO, PAULO ROBERTO DA
SILVA, ROSE MARY FOGAÇA SILVA, SUZANA HELENA LOPES
INCAU SILVA e RENATO INCAU SILVA, pleiteando a declaração de
inconstitucionalidade e ilegalidade da Lei Municipal n° 1.708/1987 e de
atos administrativos para se anular a Escritura Pública de Permuta lavrada

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em 30/03/1988 e respectivos registros da matrícula n° 77.434 do CRI local.
Segundo alega, a mencionada Lei autorizou a realização de negócios
jurídicos com as partes requeridas, mas, por se tratar de bem de uso
comum, a área era inalienável. Requer, assim, a nulidade do ato jurídico e
a reintegração de posse da área, inclusive com tutela antecipada.
A r. sentença, cujo relatório se adota, julgou extinto o
feito, com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, inciso II, do
CPC/2015, pelo reconhecimento da em virtude da perda da pretensão de
exigir judicialmente o quanto pleiteado (fls. 216/230).
Inconformado, apela o Município, pleiteando a
reforma da r. sentença a fim de prosseguir-se com o julgamento pelo
mérito propriamente dito. Sustenta, em suma, que, “conforme se verifica a
teor da Certidão do CRI - Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Avaré
(fls. 40/41), mais especificamente na R-01/77.434, a efetiva transferência da
propriedade objeto da presente ação somente ocorreu em 16 de janeiro de 2015
(...) Trata-se da aquisição da propriedade pelo registro do título. Nesse caso,
observa-se estritamente o registro como condição para ser dono de determinado
imóvel. Por oportuno, cumpre-nos esclarecer que todos os documentos que estão
sendo juntados neste momento, somente foram localizados após a prolação da r.
sentença recorrida (...) Assim, é certo que, até o dia 16/05/2015, o Recorrente
era o legítimo proprietário do imóvel objeto da Matrícula no 77.434 (fls. 40/41),
do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Avaré. Logo, não há que se
falar em prescrição ou decadência, já que a presente ação foi ajuizada em
27/02/2019” e que “se o imóvel era inalienável, não poderia dele disporem as
Autoridades Públicas que, temporariamente, em virtude de mandatos eletivos,

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representavam o Município Recorrente. Logo, houve desvirtuamento de área
pública de uso comum do povo, alterando-se ainda a função social da
propriedade, tutelada pelo inciso III, do artigo 157, da Constituição Federal de
1967, vigente a data dos fatos. Como visto, a supremacia do interesse público,
em especial na hipótese de violação a preceito Constitucional, estabelece como
prerrogativa do Poder Público a imprescritibilidade do direito de defesa de seus
interesses e bens. Sem sombras de quaisquer dúvidas, o ato impugnado pelo
Recorrente lhe foi lesivo e, por via de consequência, a busca da restituição do
estado a quo, lhe é assegurado, não havendo que se falar em má fé”. Requer
“seja dado provimento ao presente Recurso de Apelação, para o especial fim de
ANULAR a r. sentença de fls. 216/230 e 241, bem como, determinar o retorno do
feito ao juízo de origem, para prosseguimento em seus ulteriores termos legais”
(fls. 244/252).
Recurso processado e respondido (fls. 265/271,
272/279 e 280/286).
Tratando-se de sentença ilíquida e a teor do art. 496, §
3o do CPC/2015, deve ser examinada a remessa necessária para que a r.
sentença produza efeitos.
É o relatório.
O recurso voluntário não comporta provimento e a
remessa necessária não deve ser acolhida.
O MUNICÍPIO DE AVARÉ requer o reconhecimento da
ilegalidade e a inconstitucionalidade da Lei Municipal no 1.708/1987 e,
consequentemente, a declaração de nulidade da Escritura Pública de
Permuta, lavrada em 30 de março de 1.988, do 2o Tabelião de Notas de

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Avaré/SP, (L 230, fls. 274/276), bem como, dos registros R-1 e R-3, da
Matrícula no 77.434, do Oficial de Registro de Imóveis e Anexos de
Avaré/SP.
Ocorre que a lei que a Administração Pública pretende
anular foi aprovada devido à vontade do Poder Legislativo e Executivo
vigente à época de sua promulgação, tendo o ajuizamento da demanda
ocorrido somente em 2019, de modo que a pretensão do autor se encontra
fulminada pela prescrição.
Oportuno destacar que, embora o entendimento do
juízo a quo, este Relator tem o entendimento de que o prazo para a
Administração declarar a nulidade do próprio ato é o de 10 (dez) anos, nos
termos do art. 10, inciso I, da Lei Estadual no 10.177/1998 (que também
mantém semelhança com a Lei Federal no 8.213/1991, nesse ponto):
“Art. 10 - A Administração anulará seus atos inválidos, de
ofício ou por provocação de pessoa interessada, salvo
quando:
I - ultrapassado o prazo de 10 (dez) anos contado de sua
produção;
II - da irregularidade não resultar qualquer prejuízo;
III - forem passíveis de convalidação.”
“Art. 103-A O direito da Previdência Social de anular os
atos administrativos de que decorra, efeitos favoráveis
para os seus beneficiários decai em dez anos, contados da

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data em que foram praticados, salvo comprovada a má-
fé.”
Nesse sentido:
“APELAÇÃO
pensão por morte de policial militar
concedida à filha solteira. Benefício concedido sob a égide
da lei no 9.717/98, que determina em seu art. 5o que os
benefícios poderão ser concedidos de forma distinta dos
previstos na Lei 8.213/91. Prazo decadencial decenal para
que a administração do Estado de São Paulo revise seus
próprios atos. Aplicação da Lei Estadual no 10.177/98.
Sentença de procedência reformada. Reexame necessário e
recursos
providos.”
(TJSP

apelação
no
1023264-79.2014.8.26.0053,
Rel.
Des.
Marcelo
Semer, j. em 27/07/2015).
Embora a Administração Pública tenha o poder-dever
de rever seus próprios atos, anulando-os quando ilegais (em observância ao
princípio da ilegalidade - art. 37, da CF/1988), ou ainda, revogando-os,
quando se revelem inconvenientes ou inoportunos, com vistas sempre ao
interesse público (princípio da autotutela), a própria redação da Súmula no

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4731, do egrégio STF, determina o respeito aos direitos adquiridos, sendo
este o limite imposto ao poder-dever da Administração de corrigir seus
próprios atos.
Assim, para que a Administração aja, ela, acima de
tudo, deve ter por respeito, no caso concreto, o interesse público e a
segurança jurídica, a fim de que se conclua qual a determinante da
invalidação do ato administrativo que entende viciado.
Na hipótese em discussão, é incontroverso o fato de
que o ajuizamento da ação de anulação do próprio ato ocorreu fora do
decênio previsto pela Lei Estadual no 10.177/1998, de modo que é forçoso
reconhecer, no caso, a ocorrência do decurso do prazo para a revisão
do ato administrativo.
Nesse sentido:
“Deve ser reconhecido, no caso concreto, que se
operou a decadência do direito da Administração de
revogar o benefício previdenciário concedido há mais de
10 anos.
Como não se desconhece, em nosso ordenamento
jurídico existe a possibilidade de um ato administrativo,
1 “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque eles não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

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ainda que impregnado de vício e considerado nulo, ser
mantido ou preservado, quando se coloquem em confronto,
no âmbito administrativo, os princípios da legalidade e da
segurança jurídica, considerando que estes nem sempre se
postam em harmonia e conjunção.
Com efeito, a Administração Pública pode utilizar-
se de seu poder de autotutela para anular ou revogar seus
atos que se encontrem eivados de nulidades, nos termos
das Súmulas nos 346 e 437 do C. STF. Todavia, a
Administração também tem um prazo para efetuar a
revisão dos atos administrativos, sob pena de violação ao
princípio da segurança jurídica.
Desta forma, após mais de uma década, não é
possível a anulação do ato administrativo que concedeu o
benefício, uma vez que já foi atingido pela decadência, em
face ao disposto no art. 10, I, da Lei Estadual no 10.177/98,
que assim dispõe:
“A Administração anulará seus atos inválidos, de
ofício ou por provocação de pessoa interessada, salvo
quando:
I ultrapassado o prazo de 10 (dez) anos contados
de sua produção;”
(...)
Assim,
conclui-se
que,
superado
o
prazo
decadencial, outra solução não há senão o reconhecimento
da decadência do direito da Administração de anular a

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decisão de conceder o benefício.” (TJSP, Apelação no
0000021-62.2013.8.26.0602, Rel. Des. Rebouças de
Carvalho, j. em 29/04/2016).
A perda do direito de anular o ato reputado inválido,
pela ocorrência da decadência, atinge tanto a esfera administrativa como a
judicial.
Nesse sentido, peço vênia para transcrever trecho do
voto didático de Relatoria do Excelentíssimo Desembargador Moreira de
Carvalho, cujos fundamentos utilizam-se como razões de decidir
(Apelação no 0013254-23.2012.8.26.0292, Relator Desembargador
Moreira de Carvalho, j. 02/10/2003):
“Como é sabido, diante da existência de vício de
legalidade, o ato administrativo pode ser desfeito por meio
da invalidação pela própria Administração (autotutela) ou
pelo Judiciário, de modo a ser retirado do mundo jurídico.
Entretanto, não obstante a invalidação seja a regra
geral, deve ser reconhecido que em determinadas
circunstâncias podem surgir situações em que o ato
administrativo, mesmo que eivado de ilegalidade, deve ser
mantido pela Administração.
É o caso da hipótese dos autos, em que o decurso do
tempo configura verdadeira limitação ao dever de
invalidação do ato administrativo, ante a necessidade de

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estabilizar situação fática já bastante consolidada.
Assim, em homenagem aos princípios da segurança
jurídica e da boa-fé, o ato que ensejou a concessão do
benefício da sexta-parte ao réu não poderia ser revisto a
qualquer tempo, mas apenas até o limite do prazo
decadencial de dez anos previsto no artigo 10 da Lei
10.177/98, que disciplina o processo administrativo no
âmbito da Administração Pública Estadual, in verbis:
(...)
Note-se que não se trata de prescrição do direito de
anular ato administrativo, mas sim de decadência.
A prescrição, consoante a teoria incorporada no
artigo 189 do Código Civil, atinge a pretensão, que se
caracteriza como o poder de exigir um comportamento de
outrem (prestação).
A ocorrência da prescrição pressupõe a existência
de um direito subjetivo e, consequentemente, um dever da
outra parte de cumprir a obrigação. Caso o direito seja
violado, surge para o seu titular a pretensão de exigir
coercitivamente o cumprimento da obrigação, e, na
hipótese dessa pretensão não ser exercida por meio de uma
ação condenatória no prazo determinado pela lei, incide o
fenômeno da prescrição.
A decadência, por sua vez, está ligada a um direito
protestativo, que se caracteriza como o poder de interferir
na esfera jurídica de outrem sem que este possa se opor.

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Não há, como se vê, um dever jurídico contraposto ao
direito (como ocorre com a prescrição). Ao contrário do
direito subjetivo, portanto, o exercício do direito
protestativo não depende do comportamento do devedor,
razão pela qual inexiste violação desse direito, que,
consequentemente, não se sujeita a prazo prescricional. O
que existe é apenas a previsão no ordenamento de prazos
decadenciais para o exercício do direito potestativo.
Nessa linha, confira-se a doutrina de Gustavo
Tepedino4: “Com base na distinção entre direitos
subjetivos e direitos potestativo, sustenta-se que os
primeiros, uma vez violados, dão ensejo a ação
condenatória,
cujo
exercício
se
sujeita
a
prazo
prescricional. Já os direitos potestativos poderão ser
exercidos em juízo através de ação constitutiva, sendo o
seu prazo de natureza decadencial.
(...)
Os direitos potestativos, distintamente do que ocorre
com os direitos subjetivos (direitos a uma prestação) não
dependem de uma ação ou omissão alheia, pois conferem
ao seu titular o poder de intervir na esfera jurídica de
outrem. Nos direitos potestativos, o sujeito passivo
encontra-se em posição de sujeição perante o exercício do
direito por parte de seu titular. Dessa forma, compreende-
se que os direitos potestativos são insuscetíveis de
violação, já que a eles não corresponde uma prestação.

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Por isso que seu exercício, quando necessária a tutela
jurisdicional, se vincula às ações de natureza constitutiva,
uma vez que esse tipo de ação: (i) não pressupõe a
existência de violação a um direito, como ocorre com as
ações de natureza condenatória, próprias da prescrição;
(ii) por meio delas não se exige uma prestação do réu; e,
consequentemente, ; (iii) não visam à satisfação de uma
pretensão na medida em que a mesma é definida como o
'poder de exigir de outrem uma prestação' (Agnelo Amorim
Filho, “Critério Científico”, p 733)” 4 TEPEDINO,
Gustavo.
Código
Civil
Interpretado
conforme
a
Constituição da República. Vol. I. 2a Ed. rev. e atual. São
Paulo: Renovar, 2009, pág. 422-423.
Com
efeito,
caracterizando-se
como
direito
potestativo a pretensão da Administração de anular ato
inválido concessivo de pensão por morte, aplica-se ao caso
não os prazos prescricionais elencados no Código Civil e
no Decreto 20.019/32, mas, conforme já mencionado, o
prazo decadencial previsto no artigo 10 da Lei 10.177/98,
que se esvaiu em 2009.
Ressalte-se que referida lei é válida, vigente e
plenamente eficaz, e, até que eventualmente seja
questionada sua constitucionalidade perante o órgão
jurisdicional competente, deve ser aplicado o prazo
decadencial de dez anos nela estabelecido em casos como
o presente, em detrimento do prazo decadencial de cinco

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anos previsto no artigo 54 da Lei Federal 9.784/99, que
regula
o
processo
administrativo
no
âmbito
da
Administração Pública Federal.
No caso vertente, se o benefício foi concedido em
momento anterior à vigência da Lei Estadual 10.177/98 e a
ação proposta em dezembro de 2012, decorreu o prazo
decadencial de 10 anos, não podendo ser admitido a
invalidação do ato administrativo, mesmo pela via
jurisdicional, em homenagem aos princípios da segurança
e da estabilização das relações jurídicas.
A respeito, merece menção a doutrina do ilustre
administrativista Hely Lopes Meirelles5:
“Atualmente, a doutrina sustenta a necessidade de
haver um prazo para anulação do ato administrativo.
Pouco a pouco, a jurisprudência vem adotando
entendimentos que mantêm atos ilegítimos praticados e
operantes há longo tempo e que já produziram efeitos
perante
terceiros
de
boa-fé.
Esse
entendimento
jurisprudencial arrima-se na necessidade de segurança e
estabilidade jurídica na atuação da Administração.
(...)
A nosso ver, a prescrição administrativa, que,
tecnicamente, é uma decadência, e a judicial impedem a
anulação do ato no âmbito da Administração ou pelo
Poder Judiciário. E justifica-se essa conduta porque o
interesse da estabilidade das relações jurídicas entre o

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administrado e a Administração ou entre esta e seus
servidores é também interesse público, tão relevante
quanto os demais.
Diante disso, impõe-se a estabilização dos atos que
superem os prazos admitidos para sua impugnação,
qualquer que seja o vício que se lhes atribua. Quando se
diz que os atos nulos podem ser invalidados a qualquer
tempo, pressupõe-se, obviamente, que tal anulação se
opere enquanto não prescritas as vias impugnativas
internas e externas, pois, se os atos se tornaram
inatacáveis pela Administração e pelo Judiciário, não há
como pronunciar-se sua nulidade” 5 MEIRELLES, Hely
Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 39a Ed., São
Paulo:
Malheiros,
2013,
p.215-218.
(Apelação
no
0026187-79.2012,
Relator
Desembargador
Paulo
Barcellos Gatti, j. 20/01/2014)
Praticado o ato nasceu o direito da administração
pública em anulá-lo, se o caso, entretanto a inércia no
prazo fixado pela lei causou o desaparecimento do direito.
Câmara Leal, citado por Sílvio de Salvo Venosa,
lecionando sobre decadência e prescrição ensina que “a
decadência extingue diretamente o direito...”(in Direito
Civil,8a ed. Parte Geral, ed. Atlas, 2.008, SP. p.542).
Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto “a
decadência importa na extinção do próprio direito material
pelo decurso do prazo que a lei fixou para sua existência”(

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in Curso de Direito Administrativo, Forense,15aed. 2010.
RJ, p.244).
Ensina Celso Antônio Bandeira de Mello que “a
decadência é a perda do próprio direito, em si mesmo, por
não utilizá-lo no prazo previsto para seu exercício, evento
este, que sucede quando a única forma de expressão do
direito coincide naturalmente com o direito de ação. Logo,
não exercitado este último, não terá sido exercitado o
próprio
direito
substantivo.”(in
Curso
de
Direito
Administrativo,30a ed., Malheiros,2.013,SP, p.1070).
In casu a perda do direito de anular o ato por parte
da administração pública operou-se porque transcorrido o
prazo fixado pela lei.
Evidente que a decadência atinge o controle judicial
do ato, posto que o direito deixou de existir pelo transcurso
do prazo.
Em tese tinha a administração pública o direito de
anular administrativamente o próprio ato, havendo
eventual óbice socorrer-se da via judicial enquanto o
direito estava vivo.
A perda do direito de anular o ato atinge tanto a
esfera administrativa como a judicial.
Mesmo com o entendimento de que o prazo é
prescricional, a ideia da perda do direito, transcrita nas
decisões a seguir, se amoldam ao nosso posicionamento
(...).”(Apelação
no
0013254-23.2012,
Relator

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Desembargador
Moreira
de
Carvalho,
j.
02/10/2003).
Dessa forma, ante o transcurso do prazo decenal, é de
rigor reconhecer o perecimento do direito da Administração Pública.
E nem se diga que a prescrição seria contada da
transferência da propriedade objeto da presente ação, pois o pedido
expresso da autora foi para se “declarar a nulidade da Escritura Pública de
Permuta, lavrada em 30 de março de 1.988, do 2o Tabelião de Notas de
Avaré/SP, (L 230, fls. 274/276), bem como, dos registros R-1 e R-3, da Matrícula
no 77.434, do Oficial de Registro de Imóveis e Anexos de Avaré/SP” (fl. 20) e,
verifica-se da escritura, que em 16/01/2015 o que ocorreu foi a
rerratificação da escritura de 30/03/1988 (fls. 38 e 41).
As razões recursais não infirmam os elementos de
convicção contidos na decisão recorrida, os quais ora se ratificam, e com
vistas a prestigiar o princípio constitucional da razoável duração do
processo (art. 5o, inciso LXXVIII, da Constituição Federal), a decisão se
mantém, consoante abaixo se observa.
Assim, o julgado deve ser mantido por seus próprios e
jurídicos fundamentos, consoante permite o art. 252, do Regimento
Interno deste Tribunal de Justiça, que assim dispõe: “Nos recursos em
geral, o relator poderá limitar-se a ratificar os fundamentos da decisão recorrida,
quando, suficientemente motivada, houver de mantê-la”.
Exatamente para evitar inútil repetição da matéria, e,

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em observância ao princípio constitucional da razoável duração dos
processos, verifica-se que tal dispositivo regimental vem sendo largamente
utilizado pelas Câmaras de Direito Público deste E. Tribunal de Justiça
(AC 994.01.017050-8, AC 994.09.379126-0), assim, como pelo C.
Superior Tribunal de Justiça quando reconhece “a viabilidade de o órgão
julgador adotar ou ratificar o juízo de valor firmado na sentença, inclusive
transcrevendo-a no acórdão, sem que tal medida encerre omissão ou ausência de
fundamentação no decisum” (RESP no 662.272-RS, 2o Turma Rel. João
Otávio de Noronha, j. 4.9.2007; RESP 265.534- DF, 4a Turma, Rel. Min.
Fernando Gonçalves, j. de 1.12.2003).
Consoante ressaltou o d. Magistrado (fls. 216/230):
“De se mencionar que a citada lei tem efeitos concretos e
se exauriu ainda sob a égide da Constituição de 1967, não sendo dotada,
portanto, de abstração e generalidade que são comuns às leis em sentido
estrito.
(...)
Como já exposto, a Lei atacada em inicial não é lei em
sentido formal, pois é materialmente concreta e dirigida a pessoas
determinadas. Portanto, a pretensão da Municipalidade é de anulação de
atos e contratos administrativos que se exauriram à época em que
editados. No mesmo julgado mencionado no parágrafo anterior expõe-se
que: Inviáveis, pois, as arguições incidentais de inconstitucionalidade e
também o pedido de anulação dos contratos administrativos advindos dos
efeitos concretos das Leis Municipais no 1.036/1977 e no 1.303/2006.
Repita-se que a primeira norma foi editada em 1977 e, a
segunda, reavivando o trespasse do uso do público da primeira, foi editada
em 2006, mas a presente ação foi distribuída apenas em 02/09/2015 (fls.
01), levantando-se vício que, se existente, reportar-se-ia à origem dos
contratos do trespasse de uso (1977).
Ora, tratando-se de normas de efeitos concretos,
geradoras de contratos administrativos entre as partes, circunscritos aos

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terrenos concedidos, o que se tem, na realidade formal e jurídica, é a
pretensão anulatória de atos e contratos administrativos.
Mas não há anulação sem vício nem nulidade sem afronta
à lei; e até mesmo quando houver, não é absoluta a consequência da
anulação ou da nulidade.
(...)
Como se sabe, a atuação da Administração Pública deve
ser limitada pelo próprio ordenamento jurídico, não tendo ela, portanto,
poder absoluto de ingerência na esfera privada. E assim deve ser no
controle de legalidade de seus atos (seja no autocontrole, seja no
heterocontrole), que encontram freio
(...)
Nessa toada, portanto, reconhece-se a prescritibilidade da
pretensão inicial do MUNICÍPIO DE AVARÉ.
Diferentemente do alegado pela Municipalidade, a
supremacia do interesse público não motiva a imprescritibilidade. A regra
em nosso sistema jurídico é a prescrição das pretensões, razão pela qual
deve haver previsão normativa expressa para que se considere o contrário.
Também não é o caso de aplicação da Súmula no 340 do
STF ou da legislação que define a imprescritibilidade dos bens públicos. Isso
porque a matéria envolvida na presente situação não é a usucapião, e sim
a anulação de atos administrativos.
A propriedade do imóvel pelos requeridos não foi
adquirida em razão do transcurso do tempo ou pelo exercício de posse, e
sim pela realização de negócio jurídico (alienação/permuta).
Reitera-se que a imprescritibilidade é exceção em nosso
sistema.
Assim,
por
ser
exceção,
deve
ser
interpretada
restritivamente.
De igual forma, não é o caso de aplicação do artigo 37,
§5o, da Constituição Federal, pois este dispositivo se restringe às ações de
ressarcimento por ilícitos praticados por agentes públicos no exercício de
sua função.
Portanto, reconhece-se a prescrição da pretensão inicial.
Não obstante, mesmo que fosse superada a questão da
prescrição, é de se mencionar que a segurança jurídica e a estabilidade das

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relações também iriam de encontro à pretensão da Requerente em se ver
reintegrada na posse do imóvel objeto desta ação.
O controle de legalidade dos atos administrativos pode ser
realizado pelo Poder Judiciário sem que isso se configure violação ao
princípio da separação dos poderes (Constituição Federal, art. 5o, XXXV). O
controle judicial dos atos administrativos é chamado pela doutrina como
sendo um controle externo ou heterocontrole.
A possibilidade de controle dos atos administrativos
também tem por fundamento o princípio da legalidade.
Importante destacar, no entanto, que o princípio da
legalidade não é absoluto, pois quando outros princípios estiverem em rota
de colisão, há de se compatibilizá-los.
Ou seja, se a anulação causar mais prejuízos que a
manutenção, pode haver a convalidação (anulável) ou a estabilização dos
efeitos (nulo) do ato.
(...)
Menciona-se, ainda, o princípio da confiança, pelo qual os
comportamentos adotados pelo Estado, em virtude da presunção de
legitimidade, geram no particular a confiança de que são atos legais. Logo,
o administrado não pode ser prejudicado caso esse ato seja desfeito
(revogado ou anulado) já que, de boa-fé, acreditou que eram legítimos.
De se ressaltar que, no presente caso, a Municipalidade
nem ao menos levantou a hipótese de má-fé dos requeridos.
Portanto, deve haver confiança nas relações estabelecidas
e consolidadas ao longo do tempo, o que para muitos doutrinadores é
considerado requisito implícito no princípio do devido processo legal, em
sua vertente material.
(...)
A improcedência, portanto, é medida de rigor”.
No mais, restando improvido o recurso de apelação da
Fazenda Pública, de rigor aplicar-se o disposto no artigo 85, § 11, do
CPC/2015, acrescendo-se a verba honorária para totalizar a quantia de 2%
do valor atualizado da causa, tendo-se em vista a natureza da causa, grau

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de complexidade da demanda e o tempo despendido para o deslinde da
controvérsia em grau recursal.
Ante o exposto, nega-se provimento ao recurso
voluntário e desacolhe-se a remessa necessária.
ANTONIO CELSO FARIA
Relator