Tribunal: TJSP
Processo: 0021458-15.2019.8.26.0000
Classe: Incidente De Arguição de Inconstitucionalidade Cível / Suspensão da Exigibilidade
Órgão julgador: Cristina Zucchi
Órgão colegiado: Órgão Especial;
Data de julgamento: 2020-06-10
Data de publicação: 2020-06-15

Ementa:
INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. Decreto Executivo no 1776/17 do Município de Araçoiaba da Serra, na redação original e na redação alterada pelo Decreto no 1.898/2018. Norma que dispõe sobre alteração de cadastros imobiliários, mobiliários e outros municipais. Dispositivo que condiciona a aprovação e alteração cadastrais perante à Municipalidade à comprovação de quitação de débitos

Ementa:
INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. Decreto Executivo no 1776/17 do Município de Araçoiaba da Serra, na redação original e na redação alterada pelo Decreto no 1.898/2018. Norma que dispõe sobre alteração de cadastros imobiliários, mobiliários e outros municipais. Dispositivo que condiciona a aprovação e alteração cadastrais perante à Municipalidade à comprovação de quitação de débitos municipais. Meio de coação ao pagamento de dívida. Ofensa aos princípios do contraditório, ampla defesa, devido processo legal e liberdade de exercício profissional (art. 5o, incisos XIII e LIV e art. 170, § único, da Constituição Federal). Inconstitucionalidade reconhecida e declarada.

Arguição acolhida.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
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ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO
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VOTO No 32667
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Registro: 2020.0000431132
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Incidente de Arguição de
Inconstitucionalidade Cível no 0021458-15.2019.8.26.0000, da Comarca de
Sorocaba, em que é suscitante 13a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO DO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "ACOLHERAM A ARGUIÇÃO. V.U. IMPEDIDOS
OS EXMOS. SRS. DES. RICARDO ANAFE E FERRAZ DE ARRUDA.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmo. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), JACOB VALENTE, JAMES SIANO,
CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, LUIS SOARES
DE MELLO, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS,
MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, PÉRICLES PIZA, EVARISTO
DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO
CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, BERETTA DA
SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI E
ELCIO TRUJILLO.
São Paulo, 10 de junho de 2020.
CRISTINA ZUCCHI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Suscitante: 13a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO DO TRIBUNAL DE
JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
INTERESSADOS: MAURO CEZAR DE CAMARGO; PREFEITO DO
MUNICÍPIO DE ARAÇOIABA DA SERRA; PROCURADORIA GERAL DO
ESTADO
INCIDENTE
DE
ARGUIÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. Decreto Executivo no
1776/17 do Município de Araçoiaba da Serra, na redação
original e na redação alterada pelo Decreto no
1.898/2018. Norma que dispõe sobre alteração de
cadastros imobiliários, mobiliários e outros municipais.
Dispositivo que condiciona a aprovação e alteração
cadastrais perante à Municipalidade à comprovação de
quitação de débitos municipais. Meio de coação ao
pagamento de dívida. Ofensa aos princípios do
contraditório, ampla defesa, devido processo legal e
liberdade de exercício profissional (art. 5o, incisos XIII e
LIV e art. 170, § único, da Constituição Federal).
Inconstitucionalidade reconhecida e declarada.
Arguição acolhida.
Trata-se de Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade
suscitado pela C. 13a Câmara da Seção de Direito Público deste E. Tribunal de
Justiça do Estado de São Paulo, em sede de recurso de apelação interposto contra
a r. sentença que julgou extinto mandado de segurança impetrado por MAURO

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CEZAR DE CAMARGO contra ato do Chefe do Poder Executivo Municipal de
Araçoiaba da Serra. O impetrante alega, em suma, que a autoridade coatora
promulgou o Decreto Municipal n.o 1.776/2.017, diploma que reputa ilegal, por
vincular a aprovação e alteração de projetos residenciais e alterações cadastrais
perante a Municipalidade à comprovação de quitação de débitos perante o Fisco
Municipal, impedindo o exercício de direito de propriedade e atividades habituais.
Pelo v. acórdão de fls. 227/229, a 13a Câmara da Seção de
Direito Público, em atenção ao disposto no artigo 97 da Constituição da
República1 e à Súmula Vinculante n.10 do C. Supremo Tribunal Federal2 decidiu,
por votação unânime, remeter os autos a este C. Órgão Especial, para análise da
suscitada inconstitucionalidade do Decreto Municipal no 1.776/2017, do
Município de Araçoiaba da Serra.
Sustenta a C. Câmara suscitante, em síntese, que a norma em
questão é inconstitucional, por tratar, em decreto autônomo, matéria reservada à
lei formal, bem como por trazer exigência de condicionamento do pagamento de
débitos incidentes sobre o imóvel para a alteração do cadastro municipal, como
uma forma indireta de se cobrar tributos sem a garantia do contraditório, da ampla
defesa e do devido processo legal.
Em suas informações (fls. 259), o Município de Araçoiaba da
Serra insiste em ser incabível o manejo do mandado de segurança no presente
1 Constituição Federal “Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do
respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.”
2 Súmula 10 do C. STF “Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de
tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta
sua incidência, no todo ou em parte”.

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caso, sob o argumento de que o Decreto Municipal n° 1.776/2017 tem caráter
geral e abstrato. Requer, ainda, o julgamento de improcedência do presente
incidente, alegando, simplesmente que o Decreto Municipal n° 1.776/2017 não
viola as normas constitucionais.
Citada, a d. Procuradoria Geral do Estado apenas reiterou o
teor da manifestação da autoridade impetrada (fls. 265).
Parecer da d. Procuradoria Geral de Justiça (268/280), pela
admissão e acolhimento do incidente. Constou da ementa do parecer:
“INCIDENTE
DE
ARGUIÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
TRIBUTÁRIO. DECRETO EXECUTIVO No 1.776, DE 08 DE MARÇO DE
2017, DO MUNICÍPIO DE ARAÇOIABA DA SERRA. EXCESSO DO PODER
REGULAMENTAR.
CONDICIONAMENTO
DA
APROVAÇÃO
E
ALTERAÇÃO DE PROJETOS RESIDENCIAIS E DA ALTERAÇÃO DOS
CADASTROS MUNICIPAIS AO PRÉVIO RECOLHIMENTO DOS DÉBITOS
INCIDENTES SOBRE OS IMÓVEIS. IMPOSSIBILIDADE DO USO DE
MEIOS COERCITIVOS INDIRETOS PARA COMPELIR AO PAGAMENTO
DE TRIBUTOS. INCONSTITUCIONALIDADE.
1. Atuação normativa do Poder Executivo que extrapolou os limites do poder
regulamentar. Inconstitucionalidade formal.
2. Ato normativo materialmente inconstitucional, pois: (a) limita indevidamente o
exercício de atividade econômica lícita (art. 170, parágrafo único da CF); (b)
viola o princípio da razoabilidade, que decorre do princípio-garantia do devido
processo legal em sentido substancial (art. 5o, LIV da CF; art. 111 da Constituição
Paulista); (c) impõe restrição ao exercício de sua atividade não prevista em lei, em
violação ao princípio da legalidade (art. 5o. II da CF).
3.
Parecer
pelo
conhecimento
e
acolhimento
da
arguição
de
inconstitucionalidade”.
Após parecer do Ministério Público, o interessado MAURO
CÉZAR DE CAMARGO peticionou nos autos para informar que a
Municipalidade de Araçoiaba da Serra publicou o Decreto Executivo no
1.898/2018, alterando, em parte, o artigo 1o e revogando o artigo 2o do Decreto
Executivo no 1.776/2017, ora impugnado. Aduziu que ambos os decretos são
idênticos, por tratarem da mesma matéria, contendo vícios na sua formação,

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motivo pelo qual requereu que ambos fossem levados em consideração quando do
julgamento do presente incidente (fls. 283/287).
Intimado sobre a manifestação do interessado (fls. 290), o
Município de Araçoiaba da Serra reiterou integralmente o teor das informações de
fls. 259 (fls. 292).
A d. Procuradoria Geral de Justiça também apresentou novo
parecer, aduzindo que a alteração promovida pelo Decreto no 1.898/2018 não
influi na cognição do presente incidente, eis que o novo texto não acarretou
qualquer repercussão no tocante aos vícios de inconstitucionalidade debatidos no
curso
da
presente
demanda.
Opinou,
por
fim,
pela
declaração
de
inconstitucionalidade do Decreto n° 1.776/2017, na redação original e na redação
alterada pelo Decreto n° 1.898/2018.
É o relatório.
Consta dos autos que o impetrante teve seu pedido
administrativo de aprovação de projeto residencial junto à Prefeitura Municipal de
Araçoiaba da Serra condicionado à prévia quitação de IPTU, nos termos do
Decreto Municipal no 1.776/2017, diploma que reputa ser ilegal por impedir o
exercício de direito de propriedade e atividades habituais.
A r. sentença julgou extinto o mandamus, sob o fundamento
de que o impetrante não pretende impugnar ato ilegal de natureza concreta
praticado pela autoridade coatora, mas sim ato de natureza abstrata e geral,
consistente no Decreto Executivo Municipal n.o 1.776/2017, a fim de que tal

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diploma legal seja, ao final, revogado, o que não é permitido pela Súmula 266 do
C. Supremo Tribunal Federal, a qual dispõe que não cabe mandado de segurança
contra lei em tese.
Irresignado, o impetrante apresentou recurso de apelação,
tendo a C. Câmara ora suscitante afastado a extinção do mandamus e declarado
inconstitucional o Decreto Executivo n.o 1.776/2017, do Município de Araçoiaba
da Serra, que dispõe sobre a alteração de cadastros imobiliários, mobiliários e
outros municipais, e que tem a seguinte redação:
“Art. 1o. Os pedidos que impliquem alteração de cadastro imobiliário municipal
visando a mudança de proprietário ou compromissário, unificação de cadastros,
divisão ou retificação de área, desmembramento de lote, aprovação de projeto de
construção civil, regularização de construção civil ou ainda ampliação e
demolição de obra, além de atenderem aos requisitos legais contidos na legislação
municipal, deverão ser acompanhados de prévia quitação dos débitos
incidentes sobre o imóvel.
Parágrafo único. Os pedidos que visem à aprovação de projeto de construção
civil, regularização de construção civil, ampliação ou demolição de obra,
desmembramento ou desdobro de lotes e aprovação de loteamento, além de
atenderem aos requisitos legais contidos na legislação municipal, também
deverão estar acompanhados de prova de situação regular do responsável
técnico do projeto perante a Municipalidade (inscrição e quitação de
débitos).
Art. 2o. Os pedidos que impliquem alteração de cadastro mobiliário municipal ou
outro, com exceção do cadastro imobiliário municipal, e que visem à mudança ou
correção de dados cadastrais do mesmo, além de atenderem aos requisitos legais
contidos na legislação municipal, deverão ser acompanhados de prévia
quitação dos débitos incidentes sobre o cadastro.
Art. 3o. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação, revogando-se as
disposições em contrário.”. (n/ grifo)
De início, de se registar, como bem apontado pela C. Câmara
suscitante que, não obstante a expressa referência no preâmbulo da norma
impugnada, à “necessidade de se regulamentar os procedimentos que impliquem a
alteração de cadastros imobiliários, mobiliários e outros do Município (fl. 20)”,

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inexiste qualquer lei formal local sobre o tema a ser regulamentada.
Não há também na Lei Complementar no 112/053 do
Município de Araçoiaba da Serra, que instituiu o Código Tributário do Município
de Araçoiaba da Serra, qualquer disposição sobre o tema em questão. Sendo certo,
pois, que a norma ora impugnada inova o ordenamento jurídico e, portanto, tem
caráter normativo autônomo e não meramente regulamentador, de tal sorte que
perfeitamente viável o pretendido controle de constitucionalidade.
Neste sentido, a doutrina do Exmo. Ministro Alexandre de
Moraes: “excepcionalmente, tem admitido ação direta de inconstitucionalidade cujo
objeto seja decreto, quando este, no todo ou em parte, manifestamente não regulamenta
lei, apresentando-se, assim, como decreto autônomo. Nessa hipótese, haverá
possibilidade de análise de compatibilidade diretamente com a Constituição Federal
para verificar-se a observância do princípio da reserva legal"4.
Feita tal premissa, passa-se à análise do mérito.
O poder regulamentar do Chefe do Poder Executivo pode ser
realizado através de decretos executivos (regulamentares) ou por decretos
autônomos, conforme se extrai do artigo 47 da Constituição Paulista (aplicável aos
Municípios, em razão do quanto disposto no artigo 144 da Constituição Paulista):
“Art. 47. Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições
previstas nesta Constituição:
(...)
3 LC no 112/2005 (alterada pela LC 236/2014)
1 LC no 112/2005: https://leismunicipais.com.br/a/sp/a/aracoiaba-da-serra/lei-complementar/2005/12/112/lei-
complementar-n-112-2005-institui-o-novo-codigo-tributario-do-municipio-de-aracoiaba-da-serra
2 LC no 236/2014 : http://aracoiaba.sp.gov.br/wp-content/uploads/2016/leis/Lei%20Complementar%20236%20CT.pdf
4 Direito constitucional, 18. ed., São Paulo, Atlas, 2005, p. 668.

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III - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como, no prazo nelas
estabelecido, não inferior a trinta nem superior a cento e oitenta dias, expedir
decretos e regulamentos para sua fiel execução, ressalvados os casos em que,
nesse prazo, houver interposição de ação direta de inconstitucionalidade contra a
lei publicada.
XIX - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos”;
Enquanto os decretos regulamentares visam, nas palavras de
Hely Lopes Meirelles, “explicar a lei e facilitar sua execução, aclarando seus
mandamentos e orientando sua aplicação5” e, portanto tem uma relação de hierarquia
inferior à lei, os decretos autônomos, independem da existência prévia de lei e
retiram seu fundamento de validade diretamente da Constituição, e, portanto,
devem ser editados apenas para dispor sobre a organização e funcionamento da
Administração Federal, desde que não haja aumento de despesa nem a criação ou
extinção de órgão público (art. 47, XIX, 'a') e sobre a extinção de funções ou
cargos públicos vagos (art. 47, XIX, 'b').
Este o entendimento de Gilmar Ferreira Mendes e Paulo
Gustavo Gonet Branco, ao analisarem o artigo 84 da Constituição Federal,
correspondente ao artigo 47 da Constituição Paulista, para quem “(...) o decreto de
que cuida o art. 84, VI, da Constituição limita-se às hipóteses de 'organização e
funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem
criação ou extinção de órgãos públicos', e de 'extinção de funções ou cargos públicos,
quando vagos'”.
Assim, o poder normativo autônomo não pode se imiscuir em
áreas alheias à sua temática, ou seja, estranhas à organização e funcionamento da
5 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 43a Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2017, p. 210.

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Administração.
E, na hipótese dos autos, a norma ora impugnada, como
acima já explicitado, é um decreto autônomo, pois não se presta a regulamentar
nenhuma lei e, assim sendo, não poderia, como fez, tratar de sanção política (meio
indireto coercitivo de cobrança de tributo), matéria indiscutivelmente estranha à
organização e funcionamento da Administração.
As sanções políticas constituem-se de quaisquer imposições
ou limitações de ordem administrativa, que obstem o exercício de direitos das
pessoas físicas ou jurídicas, com a finalidade de forçá-las a pagar tributos.
Segundo Hugo de Brito Machado, as sanções políticas
correspondem a “restrições ou proibições impostas ao contribuinte, como forma indireta de
obrigá-lo ao pagamento do tributo, tais como a interdição do estabelecimento, a apreensão de
mercadorias, o regime especial de fiscalização, entre outras”, incluída, como na situação
concreta, “recusa de autorização para imprimir notas fiscais6”
Vê-se, pois, que a norma é formalmente inconstitucional, eis
que veicula, por decreto autônomo, sanção política, portanto matéria alheia à sua
temática (ou seja, não prevista nas hipóteses taxativas do art. 47, XIX, 'a' e 'b' da
Constituição Paulista).
Se isso não bastasse, a norma impugnada também se revela
materialmente inconstitucional.
6 MACHADO, Hugo de Brito. Sanções Políticas no Direito Tributário. Revista Dialética de Direito Tributário no 30, São
Paulo: Dialética, março de 1998, p. 46.

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Isto porque, ao condicionar o processo de alteração de
cadastros imobiliários, mobiliários e outros municipais, ao pagamento de débitos
existentes perante o Município, a norma impugnada utiliza de meio indireto
coercitivo para pagamento de débitos (sanção política), bem como acaba por
limitar o exercício de atividade lícita, com afronta direta à Constituição Federal
(artigo 5o, incisos XIII, LIV e LV7 e artigo 170, parágrafo único8).
Ora, o Município já possui meio legítimo, tanto de caráter
administrativo quanto judicial, estabelecido pela ordem jurídica, para satisfação
dos débitos municipais, de modo que a utilização de meio indireto e coercitivo
para tanto, afronta os princípios da ampla defesa, do contraditório e do devido
processo legal.
A medida também viola os princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade, eis que é flagrantemente desarrazoado e desproporcional exigir
do Munícipe a satisfação de débitos municipais para que possa alterar cadastro na
Prefeitura, quando a Autoridade Pública já dispõe de instrumentos suficientes para
cobrar tais débitos.
Ademais, a Administração Pública não pode valer-se de meio
indireto coercitivo para, como verificado na norma impugnada, restringir o
exercício de direitos e garantias individuais, com restrição inclusive do exercício
7 Constituição Federal “Art. 5o
(...)
XIII - é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei
estabelecer
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e
ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
(...)”.
8 Constituição Federal “Art. 170 -
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de
autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei”.

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de atividade lícita e econômica.
Como já decidido pelo C. Supremo Tribunal Federal, em voto
do Min. Marco Aurélio: “O Estado não pode privar o cidadão do meio idôneo, estabelecido
no arcabouço jurídico e informado pelo princípio da ampla defesa o executivo fiscal , para
utilizar mecanismos indiretos e mais opressivos de cobrança de tributos. Atuando dessa forma,
acaba por desrespeitar o devido processo legal tanto na dimensão processual quanto na
substancial. Olvida as regras adequadas e moderadas do jogo bem como impõe restrições
carentes de razoabilidade aos direitos e liberdades dos contribuintes. Incorre em verdadeiro
desvio de poder legislativo”9.
Aplicável ao caso os verbetes no 7010, 32311 e 54712 das
Súmulas do C. Supremo Tribunal Federal, as quais estão assentadas na mesma
ideia de que não é legítimo que o Poder Público, a pretexto de efetuar a cobrança
de seus créditos fiscais, impeça o exercício da atividade lícita.
Assim, é defeso à Administração impedir ou cercear a
atividade lícita do contribuinte, com a finalidade de compeli-lo a solver débitos
fiscais sem que sejam observados na exação, o direito ao devido processo legal, ao
contraditório e à ampla defesa.
Em casos análogos, este C. Órgão Especial julgou
inconstitucionais leis municipais que previam meios coercitivos ao pagamento de
dívida:
“ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE ARTIGO 4o
9RE 565048/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 29.05.2014.
10 Súmula 70 - É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo.
11 Súmula 323 - É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos.
12 Súmula 547 - Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache
mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais.

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DA LEI No 4.263/06.12.2005 DO MUNICÍPIO DE AMERICANA
REGULARIZAÇÃO DE EDIFICAÇÕES E OBTENÇÃO DE
"HABITE-SE" CONDICIONADA AO PAGAMENTO PRÉVIO
DE MULTAS E TRIBUTOS INCIDENTES SOBRE O IMÓVEL
OBJETO DE REGULARIZAÇÃO MEIO DE COAÇÃO AO
PAGAMENTO DA DÍVIDA VEDAÇÃO ARTS. 5o, XIII, LIV,
E 170, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CF/88, SÚMULAS 547 DO
STF E 70 E 323 DO STJ - ARGUIÇÃO ACOLHIDA Deve ser
acolhida a arguição de inconstitucionalidade de lei municipal que
abriga meio coercitivo indireto de cobrança de multas e tributos, a
ofender os princípios do contraditório, ampla defesa, devido
processo legal e liberdade de exercício profissional.13”
“ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE INCISO VI,
DO ARTIGO 2o DA LEI MUNICIPAL No 1.524/80 E ARTIGO
69,
DO
CÓDIGO
TRIBUTÁRIO
DO
MUNICÍPIO
DE
GUARUJÁ CONCESSÃO DE HABITE-SE CONDICIONADA À
APRESENTAÇÃO DE CERTIDÃO NEGATIVA DE DÉBITO
DESCABIMENTO MEIO DE COAÇÃOAO PAGAMENTO DA
DÍVIDA Vedação Arts. 5o, XIII, LIV, e 170, parágrafo único, da
CF/88, Súmulas 547 do STF e 70 e 323 do STJ Arguição acolhida
- Deve ser acolhida a arguição de inconstitucionalidade de lei
MUNICIPAL que abriga meio coercitivo indireto de cobrança de
tributos, a ofender os princípios do contraditório, ampla defesa,
devido processo legal e liberdade de exercício profissional14”.
“ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE Artigo 6o, II, §
1o, da Lei Estadual no 12.799/2008, o qual impede repasses de
dinheiro público, em razão de inscrição no rol de inadimplente do
CADIN Inadmissibilidade - Meio indireto de cobrança de tributo
Vedação Arts. 5o, XIII, LIV, e 170, parágrafo único, da CF/88,
Súmulas 547 do STF e 70 e 323 do STJ Arguição acolhida. Deve
ser acolhida a arguição de inconstitucionalidade de lei estadual
que abriga meio coercitivo indireto de cobrança de tributos, a
ofender os princípios do contraditório, ampla defesa, devido
processo legal e liberdade de exercício profissional15”
Do mesmo modo, o C. Supremo Tribunal Federal tem, em
13 Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade no 0062638-50.2015.8.26.0000, Rel. João Negrini Filho, j. 09.12.2015.
14 Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade no 0068152-18.2014.8.26.0000, Rel. João Negrini Filho, j. 25.02.2015.
15 Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade no 0174849-34.2012.8.26.0000, Rel. Luis Ganzerla, j. 17.10.2012.

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consonância com as Súmulas mencionadas, declarado a inconstitucionalidade
desses meios coercitivos indiretos de cobrança. Confira-se os seguintes julgados:
“RECURSO
EXTRAORDINÁRIO
COM
AGRAVO.
DIREITO
TRIBUTÁRIO.
CONTRIBUINTE
INADIMPLENTE.
SANÇÃO
POLÍTICA:
NEGATIVA
DE
EMISSÃO
DE
NOTA
FISCAL
ELETRÔNICA.
IMPOSSIBILIDADE
DO
USO
DE
MEIOS
COERCITIVOS
PARA
COMPELIR
AO
PAGAMENTO
DE
TRIBUTOS. PRECEDENTES. AGRAVO AO QUAL SE NEGA
PROVIMENTO. Relatório 1. Agravo nos autos principais contra
inadmissão de recurso extraordinário interposto com base no art. 102, inc.
III, al. a, da Constituição da República contra o seguinte julgado do
Tribunal de Justiça de São Paulo: APELAÇÃO CÍVEL - Mandado de
Segurança - ISS - Insurgência contra a Instrução Normativa 19
SF/SUREM - Suspensão da emissão de notas fiscais eletrônicas de
contribuintes inadimplentes com as obrigações tributárias Ilegalidade -
Restrição ao exercício da atividade empresarial Inadmissibilidade de
restrição como meio coercitivo para a cobrança de tributos Súmulas 70,
323 e 547 do STF Presença do direito líquido e certo, demonstrável de
plano Segurança mantida Recursos improvidos(vol. 1, fl. 164). 2. No
recurso extraordinário, o Agravante alega afronta ao art. 170, parágrafo
único, da Constituição da República. Afirma que, a partir da conjunção
destas duas regras legais [Leis municipais ns. 13.476/2002 e
13.701/2003],
uma
conferindo
ao
tomador
dos
serviços
a
responsabilidade pelo cumprimento da obrigação tributária principal
relativa aos serviços tomados de prestadores inadimplentes (reter o INSS
na fonte e recolhê-lo ao Município), outra atribuindo também ao tomador
o cumprimento da obrigação tributária acessória (expedir Nota Fiscal de
Tomador de Serviços) independentemente de quem seja o responsável
legal pelo adimplemento da obrigação tributária principal, concluiu a
administração tributária pela desnecessidade de se exigir de determinados
prestadores (devedores contumazes) a emissão de documentos fiscais
(vol. 1, fl. 180). Assevera que, do que se compreende da decisão
recorrida, a violação ao livre exercício de atividade econômica surgiria da
possibilidade de alguns dos tomadores da autora exigirem-lhe a emissão
de nota fiscal como condição para o pagamento dos serviços. Contudo,
questão desta espécie não tem natureza tributária(vol. 1, fl. 182). 3.
Inadmitiu-se o recurso extraordinário ao fundamento de incidência da
Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal (vol. 1, fl. 194). 4. O
Agravante argumenta que “a controvérsia gira em torno da interpretação
do art. 170 da Constituição Federal e não da análise da prova dos autos
(vol. 1, fl. 200). Examinados os elementos havidos no processo,
DECIDO. 5. Insustentável é o fundamento da decisão agravada, pois a
análise do tema em questão não demanda revolvimento de provas.
Entretanto, razão jurídica não assiste ao Agravante, tendo este Supremo
Tribunal consolidado entendimento sobre a matéria em sentido contrário

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à pretensão posta no caso. 6. O Tribunal de origem assentou: “Com
efeito, restou incontroverso nos autos que a impetrante encontra-se
inadimplente em relação a débitos de ISS, razão pela qual foi obstada pela
autoridade impetrada de emitir Nota Fiscal de Serviços Eletrônica, nos
termos da Instrução Normativa SF/SUREM no 19. Verifica-se, portanto,
que referida Instrução Normativa obsta que a empresa inadimplente em
relação ao recolhimento do ISS emita a nota fiscal de serviços, atribuindo,
em contrapartida, ao tomador de serviços a responsabilidade pela emissão
de Nota Fiscal de Tomador, com a retenção do ISS na fonte. (& ) não
pode a Municipalidade, através de Instrução Normativa, impedir o
contribuinte de emitir nota fiscal de serviço em razão do inadimplemento
da obrigação principal, consistente no pagamento do ISS (vol. 1, fls.
166-168). 7. O acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal no sentido da impossibilidade de
imposição de sanções políticas, em matéria tributária, como meio
coercitivo para pagamento de débitos fiscais. Confiram-se os julgados
a seguir: “ARRECADAÇÃO - SANÇÃO POLÍTICA. Discrepa, a mais
não poder, da Carta Federal a sanção política objetivando a cobrança de
tributos - Verbetes no 70, 323 e 547 da Súmula do Supremo. TRIBUTO
DÉBITO NOTAS FISCAIS CAUÇÃO SANÇÃO POLÍTICA
IMPROPRIEDADE.
Consubstancia
sanção
política
visando
o
recolhimento de tributo condicionar a expedição de notas fiscais a fiança,
garantia
real
ou
fidejussória
por
parte
do
contribuinte.
Inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 42 da Lei no 8.820/89,
do Estado do Rio Grande do Sul16”. (n/ grifo).
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM
AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. UTILIZAÇÃO DE MEIOS
COERCITIVOS PARA FORÇAR O ADIMPLEMENTO DE
OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA: IMPEDIMENTO DE EMISSÃO DE
NOTAS FISCAIS ELETRÔNICAS. IMPOSIÇÃO ILEGÍTIMA.
ACÓRDÃO
RECORRIDO
EM
HARMONIA
COM
A
JURISPRUDÊNCIA
DO
SUPREMO
TRIBUNAL
FEDERAL
REAFIRMADA
PELO
PROCEDIMENTO
DA
REPERCUSSÃO
GERAL.
AGRAVO
REGIMENTAL
AO
QUAL
SE
NEGA
PROVIMENTO” (ARE n. 914.564-AgR, de minha relatoria, Segunda
Turma, DJe 30.11.2015). Nada há a prover quanto às alegações do
Agravante. 8. Pelo exposto, nego provimento ao agravo (art. 932, inc.
VIII, do Código de Processo Civil e art. 21, § 1o, do Regimento Interno
do Supremo Tribunal Federal)17”. (n/ grifo)
“EMENTA: SANÇÕES POLÍTICAS NO DIREITO TRIBUTÁRIO
INADMISSIBILIDADE
DA
UTILIZAÇÃO,
PELO
PODER
PÚBLICO, DE MEIOS GRAVOSOS E INDIRETOS DE COERÇÃO
ESTATAL DESTINADOS A COMPELIR O CONTRIBUINTE
16 RE n. 565.048, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe 9.10.2014.
17 ARE n. 950.398, Rel(a). Min(a) Cármen Lúcia, decisão monocrática, DJe 31.3.2016.

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INADIMPLENTE A PAGAR O TRIBUTO (SÚMULAS 70, 323 E 547
DO STF) - RESTRIÇÕES ESTATAIS, QUE, FUNDADAS EM
EXIGÊNCIAS
QUE
TRANSGRIDEM
OS
POSTULADOS
DA
RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO
ESTRITO,
CULMINAM
POR
INVIABILIZAR,
SEM
JUSTO
FUNDAMENTO, O EXERCÍCIO, PELO SUJEITO PASSIVO DA
OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA, DE ATIVIDADE ECONÔMICA OU
PROFISSIONAL LÍCITA LIMITAÇÕES ARBITRÁRIAS QUE NÃO
PODEM SER IMPOSTAS PELO ESTADO AO CONTRIBUINTE EM
DÉBITO, SOB PENA DE OFENSA AO “SUBSTANTIVE DUE
PROCESS OF LAW” IMPOSSIBILIDADE CONSTITUCIONAL DE
O ESTADO LEGISLAR DE MODO ABUSIVO OU IMODERADO
(RTJ 160/140-141 RTJ 173/807-808 RTJ 178/22-24) O PODER DE
TRIBUTAR
QUE ENCONTRA LIMITAÇÕES ESSENCIAIS NO
PRÓPRIO TEXTO CONSTITUCIONAL, INSTITUÍDAS EM FAVOR
DO CONTRIBUINTE “NÃO PODE CHEGAR À DESMEDIDA DO
PODER DE DESTRUIR” (MIN. OROSIMBO NONATO, RDA 34/132)
A PRERROGATIVA ESTATAL DE TRIBUTAR TRADUZ PODER
CUJO EXERCÍCIO NÃO PODE COMPROMETER A LIBERDADE DE
TRABALHO,
DE
COMÉRCIO
E
DE
INDÚSTRIA
DO
CONTRIBUINTE
A SIGNIFICAÇÃO TUTELAR, EM NOSSO
SISTEMA JURÍDICO, DO “ESTATUTO CONSTITUCIONAL DO
CONTRIBUINTE”
DOUTRINA
PRECEDENTES
RECURSO
EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO18” (n/ grifo)
Na mesma esteira, o posicionamento do i. Membro do
Ministério Público, no sentido de que a norma ora impugnada não supera nenhum
dos testes relativos ao princípio da razoabilidade, consistentes nos exames: (a) da
necessidade da imposição normativa, (b) da adequação da norma aos seus fins; (c)
e da proporcionalidade em sentido estrito.
Esclarece o i. Membro do Ministério Público que: “A
providência prevista no ato normativo impugnado é nitidamente desnecessária, visto que o Poder
Público já possui privilegiados meios para a realização da cobrança da dívida ativa, dispondo,
diga-se de passagem, do procedimento previsto na legislação tributária e na Lei de Execuções
Fiscais (Lei no 6.830/80), que inclui a possibilidade de formação unilateral de título executivo
extrajudicial, por meio da inscrição da dívida ativa e posterior extração da relativa certidão, que
serve para aparelhar o processo de execução. Trata-se de procedimento executivo superiormente
18 ARE no 731833/RS. Min. Celso de Mello, j. 07.02.2013.

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mais ágil e eficaz que a execução comum disponível a todos os demais credores, para exigir em
juízo o cumprimento das obrigações que lhes são devidas. Daí a aludida desnecessidade,
reveladora de ônus demasiado. Por outro lado, inadequada a diretriz contida no ato normativo
ora analisado, visto que ele produz efeito indesejável, qual seja, o impedimento ou a limitação ao
exercício da atividade econômica produtiva pelo contribuinte. Finalmente, há manifesta
desproporcionalidade em sentido estrito, pois não se mostra aceitável que, a pretexto de cobrar
dívidas, o fisco impeça ou limite sobremaneira, na prática, o exercício de atividade lícita e
produtiva. Daí a contrariedade ao princípio da razoabilidade, que pode ser extraído, na
sistemática constitucional em vigor, da projeção substancial do princípio do devido processo
legal, previsto no art. 5o, LIV, da CF, pois aqueles que detém o poder de editar atos normativos
materiais devem fazê-lo em consonância com parâmetros razoáveis ou aceitáveis. Ademais, a
contrariedade, quando se toma como parâmetro a Constituição do Estado de São Paulo, também
aplicável à hipótese, decorre da ofensa ao art. 111 da Carta Bandeirante, que adota
expressamente o princípio da razoabilidade como preceito a ser seguido pela Administração
Pública”. (fls. 275/276).
Nesta linha, o Decreto 1.776 de 08 de março de 2017, do
Município de Araçoiaba da Serra é materialmente inconstitucional por afronta aos
artigos 5o, XIII, LIV e LV e artigo 170, § único, ambos da Constituição Federal,
bem como por afronta ao princípio da razoabilidade previsto no artigo 111 da
Constituição Paulista e que se aplica à Administração Pública Bandeirante.
Assim,
por
tudo
quanto
exposto,
resta
patente
a
inconstitucionalidade formal e material da norma impugnada.
Por fim, no que tange à posterior publicação do Decreto
Executivo n° 1.898/2018, verifica-se que ele promoveu uma pequena modificação

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no art. 1o19 e revogou o artigo 2o do Decreto Executivo n° 1.776/2017, ora
impugnado, porém, sem alterar substancialmente a matéria nele prevista,
mantendo os mesmos vícios da norma anterior, de modo que as alterações
previstas no Decreto no 1.898/2018 não afastam o conhecimento do presente
incidente e nem alteram a conclusão quanto ao reconhecimento da
inconstitucionalidade da norma alterada (Decreto no 1776/2017).
E, como bem anotado pelo d. i. Membro do Ministério
Público: “atentando-se aos princípios que devem reger o processo civil, especialmente os
princípios da razoabilidade e da eficiência (art. 8o do Código de Processo Civil), não se
vislumbra óbice ao reconhecimento da inconstitucionalidade integral do Decreto n° 1.776/2017,
na sua redação original e na redação dada pelo Decreto n° 1.898/2018”. (fls. 298).
Ante o exposto, acolhe-se a arguição para declarar a
inconstitucionalidade do Decreto Executivo no 1.776, de 08 de março de 2017, do
Município de Araçoiaba da Serra, na sua redação original e na redação dada pelo
Decreto no 1.898/2018.
CRISTINA ZUCCHI
Relatora
19 O Decreto Executivo no 1.898/2018 alterou a expressão contida no art. 1o “visando a mudança de proprietário ou
compromissário, unificação de cadastros, divisão ou retificação de área”, para “visando a unificação de cadastros,
divisão de área”.