Tribunal: TJSP
Processo: 1001880-42.2018.8.26.0434
Classe: Apelação Cível / Violação aos Princípios Administrativos
Órgão julgador: Afonso Faro Jr.
Órgão colegiado: 11a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-07-21
Data de publicação: 2020-07-21

Ementa:
r Federal no 101/00 – Comprovação por auditoria do Tribunal de Contas de São Paulo – Sentença de parcial procedência mantida.
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI 8.429/92 – Inocorrência - Rol exemplificativo do art. 37, § 4o, da CF, que permite a ampliação de penalidades pela prática de atos de improbidade administrativa – Possibilidade de aplicação isolada ou cumulativa das sanções, de acordo com a gravidade do fato, nos termos do art. 12 da referida lei.
NEGA-SE PROVIMENTO AOS RECURSOS VOLUNTÁRIOS.
(TJSP; Apelação Cível 1001880-42.2018.8.26.0434; Relator (a): Afonso Faro Jr.; Órgão Julgador: 11a Câmara de Direito Público; Foro de Pedregulho - Vara Única; Data do Julgamento: 21/07/2020; Data de Registro: 21/07/2020)

Classe/Assunto:

Apelação Cível / Violação aos Princípios Administrativos

Relator(a):

Afonso Faro Jr.

Comarca:

Pedregulho

Órgão julgador:

11a Câmara de Direito Público

Data do julgamento:

21/07/2020

Data de publicação:

21/07/2020

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – RESPONSABILIDADE FISCAL - PREFEITO MUNICIPAL – Limite de 54% com pessoal excedido - Violação do art. 20, III, alínea b, da Lei Complementar Federal no 101/00 – Comprovação por auditoria do Tribunal de Contas de São Paulo – Sentença de parcial procedência mantida.
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI 8.429/92 – Inocorrência - Rol exemplificativo do art. 37, § 4o, da

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – RESPONSABILIDADE FISCAL - PREFEITO MUNICIPAL – Limite de 54% com pessoal excedido - Violação do art. 20, III, alínea b, da Lei Complementar Federal no 101/00 – Comprovação por auditoria do Tribunal de Contas de São Paulo – Sentença de parcial procedência mantida.
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI 8.429/92 – Inocorrência - Rol exemplificativo do art. 37, § 4o, da CF, que permite a ampliação de penalidades pela prática de atos de improbidade administrativa – Possibilidade de aplicação isolada ou cumulativa das sanções, de acordo com a gravidade do fato, nos termos do art. 12 da referida lei.
NEGA-SE PROVIMENTO AOS RECURSOS VOLUNTÁRIOS.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000553037
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1001880-42.2018.8.26.0434, da Comarca de Pedregulho, em que é apelante/apelado JOSÉ
RAIMUNDO DE ALMEIDA JUNIOR, é apelado/apelante MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 11a Câmara de Direito Público
do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento
aos recursos voluntários. V.U. , de conformidade com o voto do relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores RICARDO DIP
(Presidente) e AROLDO VIOTTI.
São Paulo, 21 de julho de 2020.
AFONSO FARO JR.
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1001880-42.2018.8.26.0434 -Voto no 11.120 - AL
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Apelação no 1001880.42.2018.8.26.0434
Apelantes: José Raimundo de Almeida Junior e Ministério Público do
Estado de São Paulo
Apelados: os mesmos
Comarca: Pedregulho Vara Única
Juiz(a) de Direito: Luiz Gustavo Giuntini de Rezende
Voto no 11.120
AÇÃO CIVIL PÚBLICA RESPONSABILIDADE FISCAL -
PREFEITO MUNICIPAL Limite de 54% com pessoal excedido
- Violação do art. 20, III, alínea b, da Lei Complementar Federal
no 101/00 Comprovação por auditoria do Tribunal de Contas de
São Paulo Sentença de parcial procedência mantida.
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI 8.429/92
Inocorrência - Rol exemplificativo do art. 37, § 4o, da CF, que
permite a ampliação de penalidades pela prática de atos de
improbidade administrativa Possibilidade de aplicação isolada
ou cumulativa das sanções, de acordo com a gravidade do fato, nos
termos do art. 12 da referida lei.
NEGA-SE PROVIMENTO AOS RECURSOS VOLUNTÁRIOS.
Vistos.
Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO
PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO em face de JOSÉ RAIMUNDO DE
ALMEIDA JÚNIOR, objetivando a condenação do réu nas sanções descritas no
art. 12, II e III, da Lei no 8.429/92, incluindo reparação de danos. Alega,
segundo o relatório da sentença que “o réu, na condição de Prefeito
Municipal de Pedregulho, violou a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar Federal n° 101/2000), posto que, segundo relatório de
auditoria do Tribunal de Contas de São Paulo gastou, com pessoal, 54,54% da
receita líquida no segundo quadrimestre de 2016 e 57,10% da mesma receita
no terceiro quadrimestre do mesmo ano. Isto viola o limite legal (54%).
Houve contratação de sete servidores por tempo determinado, treze
nomeações para cargos de provimento efetivo, 14 nomeações para cargos de
provimento em comissão, além de pagamento de 31.719 horas extras, não se
comprovando situações de urgência ou interesse público relevante. O

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pagamento das horas extras também era vedado por lei. Incidiu o alcaide em
ilegalidade consistente na criação de cargos e ampliação de número de
vagas no quadro geral permanente no ano de 2016. O Parquet imputa ao réu
o ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10, inciso IX, da Lei n°
8.429/92. Violou ainda o princípio da legalidade, incidindo no ato tipificado
no artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa”.
A sentença de fls. 331/334 julgou parcialmente
procedente os pedidos, para: “a) condenar JOSÉ RAIMUNDO DE ALMEIDA
JÚNIOR a devolver ao erário público os valores que ultrapassaram o limite de
gastos com pessoal nos dois últimos quadrimestres de 2016, a serem
apurados em oportuna liquidação, tudo corrigido monetariamente desde a
propositura da ação e ainda acrescido de juros de mora de 12% ao ano,
contados da citação válida; b) determinar a perda da função pública de
JOSÉ RAIMUNDO DE ALMEIDA JÚNIOR, caso ainda a exerça; c) suspender os
direitos políticos de JOSÉ RAIMUNDO DE ALMEIDA JÚNIOR pelo prazo de 08
(oito) anos”. Condenou o réu, ainda, ao pagamento da taxa judiciária e
despesas processuais. Sem condenação em honorários.
Os embargos de declaração de fls.339/356 foram
rejeitados a fls. 370.
Inconformado, apela o réu às fls. 378/402. Requer,
preliminarmente, apesar de haver recolhido adequadamente o preparo do
presente recurso, a concessão dos benefícios da gratuita, alegando não
possuir condições de recolher o preparo em eventuais recursos a serem
interpostos, caso haja necessidade. No mérito, pugna, em resumo, pelo
afastamento de suas condenações, sendo a ação julgada improcedente.
Apela, também, o Ministério Público às fls. 596/600.
Pleiteia, em resumo, a procedência total da ação, com a condenação do réu,
também, ao pagamento de multa civil e proibição de contratar com o poder
público ou dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. Argui
que tais sanções, previstas no art. 12 da Lei no 8.429/92, possuem respaldo
constitucional.
Instado
a
juntar
documentos
que
entendesse
pertinentes à comprovação da alegação de hipossuficiência financeira, o réu
quedou-se inerte.

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A douta Procuradoria Geral de Justiça apresentou
manifestação às fls. 641/651, opinando pelo desprovimento dos recursos.
É o relato do necessário.
Primeiramente, cabe constar, que a apreciação do
pedido de justiça gratuita apresentado pelo réu restou prejudicada, uma vez
que os documentos necessários à comprovação da alegada hipossuficiência
não foram juntados. Sem prejuízo do presente recurso, posto que conforme
certidão de fls. 634 houve o recolhimento do preparo.
Pois bem.
A r. sentença deve ser mantida nos termos do art. 252
do Regimento Interno deste Tribunal, que possibilita ao Relator, nos recursos
em geral, “limitar-se a ratificar os fundamentos da decisão recorrida, quando
suficientemente motivada, houver de mantê-la...”.

Importante
ressaltar
que
a
aplicabilidade
do
mencionado artigo encontra respaldo em jurisprudência do Egrégio Superior
Tribunal de Justiça1.
Desse modo, tendo a r. sentença recorrida analisado
corretamente todos os pontos suscitados, desnecessária a reapreciação dos
termos nela já dispostos, impondo-se a aplicação da norma acima
mencionada.
Decidiu o MM. Juiz a quo que:
“Resta incontroverso que houve gasto de 54,54% da
receita líquida no segundo quadrimestre de 2016 e
57,10% da mesma receita no terceiro quadrimestre do
mesmo ano com pessoal.
Violado o limite previsto no artigo 20, inciso III, alínea b,
combinando-se com o período previsto no artigo 22,
todos da Lei Complementar Federal n° 101/2000.
...
Diz o contestante que não houve novas contratações e
1 REsp n. 662.272-RS, Segunda Turma, Relator Ministro João Otávio Noronha, DJ 27.09.2007; REsp n. 641.963-ES,
Segunda Turma, Relator Ministro Castro Meira, DJ 21.11.2005; REsp n. 592.092-AL, Segunda Turma, Relatora Ministra
Eliana Calmon, DJ 17.12.2004; e REsp n. 265.534-DF, Quarta Turma, Relator Ministro Fernando Gonçalves, DJ
01.12.2003.

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que as supostas nomeações não passaram de alteração
de nomenclatura, nos termos da Lei Municipal
2.250/2015, de modo que os 'ocupantes de cargo em
comissão à época foram exonerados e novamente
nomeados na forma da nova definição destes cargos'.
Cargos em comissão são de livre nomeação e
exoneração. E num cenário de baixa na receita e risco de
superar o limite de 54% com pessoal o réu deveria ter
feito a exoneração, sendo absolutamente ilegal e
prescindível qualquer nova nomeação.
Aliás, o acordo firmado com o MP para enxugamento do
quadro de servidores comissionados apenas atesta a
violação ao limite legal. Só que o ato foi extemporâneo,
ou seja, quando já violada a lei.
De se observar a atitude contraditória.
Em agosto de 2015 houve gasto com pessoal em R$
21.297.434,48. Em dezembro de 2015 o gasto foi de R$
21.566,764.98. Chegamos em 2016 onde a receita foi
menor e o gasto com o pessoal em abril foi de R$
22.369.490,10; já em dezembro foi ainda maior: R$
22.991.086,08.
Os números mostram exatamente o que a legislação
proíbe: aumento de despesa nos últimos quadrimestres
(anos eleitorais). Se a receita caísse e os gastos com
pessoal caíssem também poder-se-ia argumentar pelo
esforço do réu em se adequar à Lei de Responsabilidade
Fiscal, mas não foi isto que se viu. O que se viu foi a
queda de receita e o aumento de gastos com pessoal
aumento nominal e não meramente percentual.
Houve clara e imotivada violação à lei.
Não se justificou ainda o pagamento de todas as horas
extras e nem mesmo a ocorrência do seu fato gerador. E
a mera ocorrência deste, que é ainda menos grave que o
efetivo pagamento, que poderia dar-se no ano seguinte
(o que seria menos grave), conflita-se com o que
determina o artigo 22, parágrafo único, inciso V, da Lei
Complementar Federal n° 101/2000.
Com isto, não se esperava do alcaide o aumento de

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tributo, nem mesmo que tirasse da sala de aula os
professores, bastando para tanto que não houvesse
abuso de nomeações para os cargos em comissão ou na
geração de horas extras em desfavor do erário público e
obviamente em favor das pretensões eleitorais (eis que
em ano de campanha eleitoral). Nomeação e pagamento
equivalem, infelizmente, a voto.
O ato ilegal é improbo. É o que se depreende do artigo
11, caput, da Lei n°8.429/92. Também é improbo o ato
de ordenar ou permitir despesa não autorizada em lei
(artigo
10,
inciso
IX,
da
Lei
de
Improbidade
Administrativa). A Lei de Responsabilidade Fiscal não
autorizava as despesas que superaram o limite legal.
Neste último caso o prejuízo ao erário é disposto pela
própria lei (atos de improbidade administrativa que
causam prejuízo ao erário).
A condenação se impõe”.
Como muito bem detalhado pelo MM. Juiz sentenciante,
do contexto probatório deste processo conclui-se claramente que houve
desídia/dolo na conduta do réu.
Como exemplo, vale citar que o Tribunal de Contas do
Estado, quanto à ausência de adoção de medidas para limitar os gastos,
destacou que: “mesmo tendo sido alertada em diversas oportunidades, não
promoveu a redução, ao contrário, o órgão instrutivo relata a ocorrência de
atos vedados pelo parágrafo único do artigo 22 da Lei Fiscal;” fls. 83.
Ademais, conforme se verifica do decreto legislativo
copiado a fls. 11, a Câmara Municipal de Pedregulho, em conformidade com
o parecer do TCE, decidiu pela rejeição das contas relativas ao exercício
financeiro de 2016, o que reforça a comprovação das graves condutas
praticadas pelo réu.
Cabe, assim, desacolher-se o recurso do réu.
Vale confirmar a sentença, ainda, desacolhendo-se o
recurso ministerial, quanto à suficiência e razoabilidade das condenações do
réu, posto que adequadamente sobrepesadas, diante das condutas ímprobas
praticadas.

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Note-se, que segundo dispõe o art. 12, caput, da Lei no
8.429/92:
“Independentemente das sanções penais, civis e
administrativas previstas na legislação específica, está o
responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do
fato”
Não obstante, cabe afastar, como bem ponderado pela
MM. Procuradora de Justiça, o argumento do MM. Juiz sentenciante no
sentido de que as demais sanções previstas na Lei no 8.429/92 (pagamento
de multa civil e proibição de contratar com o poder público ou dele receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios) são inconstitucionais, uma vez
que “a Constituição Federal, no artigo 37, § 4o, pontua como sanções em
face da violação da probidade administrativa a perda da função pública, a
suspensão dos direitos políticos e o ressarcimento ao erário, não implicando
inconstitucionalidade a previsão, na Lei no 8.429/92, de penalidades não
previstas no texto constitucional”. (fls. 649).
Neste sentido já decidiu este E Tribunal de Justiça:
“PROCESSUAL CIVIL - ação civil pública - ato de
improbidade administrativa - argüição de nulidade do
processo - não observância de litisconsórcio necessário e
cerceamento de defesa - alegação afastada - não se faz
presente a hipótese do art. 47 do CPC e suficiência da
prova produzida. AÇÃO CIVIL PÚBLICA - argüição de
impossibilidade de se mesclar a lei da ação civil pública
n° 7.347/85 com a lei de improbidade administrativa n°
8.429/92 - alegação afastada - incidência dos arts. 19 da
lei 7.347/85, 17 da lei 8.429/92 e 292 do CPC. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA - argüição de inconstitucionalidade da lei
n° 8.429/92 - impertinência - matéria da alçada do
controle concentrado exercido com exclusividade pelo
STF - outrossim, o art. 12 da lei 8.429/92 está em plena
conformidade com o art. 37, § 4°, da CF - ademais, não
vulnera o diploma o princípio federativo... Recurso do

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8
réu parcialmente provido, afastada a matéria preliminar.
Denegado o apelo do autor.”
(TJSP; Apelação
Com
Revisão
9163420-24.2006.8.26.0000;
Relator
(a): Coimbra
Schmidt; Órgão Julgador: 7a Câmara de Direito Público;
Foro de Avaré - 1. VARA CIVEL; Data do Julgamento:
20/08/2007; Data de Registro: 26/02/2008) (g.n).
“PRELIMINAR. CERCEAMENTO DE DEFESA. Inocorrência.
Adulteração ou deterioração de mídia digital, com
depoimento
das
testemunhas,
não
comprovado.
Nulidade não arguida na primeira oportunidade.
Preclusão
configurada.
PRELIMINAR.
AGENTES
POLÍTICOS.
INAPLICABILIDADE
DA
LEI
8.429/92.
Descabimento. Inteligência do art. 2o da Lei 8.429/92.
Decisão do col. STF, na Reclamação 2.138/DF, que não
tem eficácia erga omnes. Precedentes. PRELIMINAR.
INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 12 DA LEI 8.429/92.
Inocorrência. Rol exemplificativo do art. 37, § 4o, da CF,
que permite a ampliação de penalidades, pela prática
de atos de improbidade administrativa. PRELIMINAR.
INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 11 DA LEI 8.429/92. A
configuração do ato de improbidade a lesão a princípios
administrativos (art. 11) independe da ocorrência de
dano ou lesão ao erário. APELAÇÃO. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. ART. 12, CAPUT, DA LEI 8.429/92.
Município condenado, na Justiça do Trabalho, ao
pagamento de indenização por danos morais, em
decorrência do afastamento indevido de servidor.
Insuficiência de provas de que a ordem tenha sido dada
pelo prefeito, por perseguição política, e do elemento
subjetivo (dolo, culpa ou má-fé). Sentença reformada.
RECURSO
PROVIDO”. (TJSP;
Apelação
Cível
0003726-49.2008.8.26.0083; Relator (a): Alves Braga
Junior; Órgão Julgador: 2a Câmara de Direito Público;
Foro de Aguaí - Vara Única; Data do Julgamento:
26/07/2016; Data de Registro: 27/07/2016) (g.n.).
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE

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ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. FRAUDE EM LICITAÇÕES.
CONJUNTO HABITACIONAL. CONSTRUÇÃO DE 200
UNIDADES
HABITACIONAIS
EM
REGIME
DE
AUTOCONSTRUÇÃO. MUNICÍPIO DE TUPI PAULISTA.
AGRAVO RETIDO. Inexistência de pedido de apreciação
em apelação. Descumprimento do disposto no art. 523,
caput, do CPC/73. AGRAVO RETIDO DE OSVALDO JOSÉ
BENETTI, JOÃO CARLOS BRAGA E DÉBORA INÁCIO (FLS.
3841/3847) NÃO CONHECIDO. AGRAVO RETIDO. FLS.
3401/3416 (DÉBORA INÁCIO). FLS. 3401/3416 (OSVALDO
JOSÉ BENETTI). Cumprimento do disposto no art. 523,
caput, do CPC/73. Recursos conhecidos. LEGITIMIDADE
ATIVA.
MINISTÉRIO
PÚBLICO.
A
legitimidade
do
Ministério Público para propositura de ação civil pública,
por ato de improbidade administrativa, decorre do art.
129, III, da CF, do art. 17 da Lei 8.429/92 e do art. 5o, I,
da Lei 7.347/85. Inteligência da Súmula 329 do STJ.
RECEBIMENTO DA INICIAL. NULIDADE DA DECISÃO.
FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO. Inocorrência. Decisão que,
embora sucinta, enuncia os motivos que justificaram o
recebimento da inicial. Na análise do recebimento da
inicial, em ação de improbidade administrativa, não é
exigida certeza, mas a existência de indícios da prática
do ato ímprobo. Presentes os indícios, deve a inicial ser
recebida. Princípio do in dubio pro societate. AGENTES
POLÍTICOS.
INAPLICABILIDADE
DA
LEI
8.429/92.
Descabimento. Inteligência do art. 2o da Lei 8.429/92.
Decisão do col. STF, na Reclamação 2.138/DF, que não
tem
eficácia
erga
omnes.
Precedentes.
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI 8.429/92.
Inocorrência. Rol exemplificativo do art. 37, § 4o, da CF,
que permite a ampliação de penalidades, pela prática
de
atos
de
improbidade
administrativa...”.
DOSIMETRIA. Possibilidade de aplicação isolada ou
cumulativa das sanções, de acordo com a gravidade do
fato, nos termos do art. 12 da Lei 8.429/92... RECURSOS
DE JOÃO CARLOS BRAGA, VAGNER PEDRO STELATO,
JOVEM MARCOS CORRÊA MIRAS, JONY ALBERTO DIAS
POLIZELY, OSVALDO JOSÉ BENETTI E DÉBORA INÁCIO

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Apelação Cível no 1001880-42.2018.8.26.0434 -Voto no 11.120 - AL
10
NÃO PROVIDOS. RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
PROVIDO
EM
PARTE”. (TJSP;
Apelação
Cível
0001909-60.2010.8.26.0638; Relator (a): Alves Braga
Junior; Órgão Julgador: 2a Câmara de Direito Público;
Foro de Tupi Paulista - 2a Vara; Data do Julgamento:
19/06/2018; Data de Registro: 22/06/2018) (g.n.).
Assim, a parcial procedência da ação era mesmo de
rigor.
Ante o exposto, pelo meu voto, nego provimento aos
recursos voluntários, mantida integralmente a sentença.
Eventual inconformismo em relação à presente decisão
será objeto de julgamento virtual, ficando cientes as partes de que
discordância quanto a essa modalidade de julgamento deverá ser
manifestada quando da interposição do recurso.
AFONSO FARO JR.
Relator
(Assinatura Eletrônica)