Tribunal: TJSP
Processo: 0001761-33.2010.8.26.0126
Classe: Apelação Cível / Promessa de Compra e Venda
Órgão julgador: Hertha Helena de Oliveira
Órgão colegiado: 2a Câmara de Direito Privado;
Data de julgamento: 2020-09-01
Data de publicação: 2020-09-01

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – LOTEAMENTO IRREGULAR – PROCEDÊNCIA DO PEDIDO, CONDENANDO-SE LOTEADORES E MUNICIPALIDADE À REGULARIZAÇÃO DO LOTEAMENTO E INDENIZAÇÃO DOS DANOS AMBIENTAIS A SEREM APURADOS EM LIQUIDAÇÃO DO JULGADO – INCONFORMISMO – PRELIMINARES – LITISCONSÓRCIO PASSIVO – DENUNCIAÇÃO DA LIDE AOS ANTIGOS PROPRIETÁRIOS DA EXTINTA EMPRESA CONTRATADA PARA REGULARIZAÇÃO DO LOTEAMENTO –

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – LOTEAMENTO IRREGULAR – PROCEDÊNCIA DO PEDIDO, CONDENANDO-SE LOTEADORES E MUNICIPALIDADE À REGULARIZAÇÃO DO LOTEAMENTO E INDENIZAÇÃO DOS DANOS AMBIENTAIS A SEREM APURADOS EM LIQUIDAÇÃO DO JULGADO – INCONFORMISMO – PRELIMINARES – LITISCONSÓRCIO PASSIVO – DENUNCIAÇÃO DA LIDE AOS ANTIGOS PROPRIETÁRIOS DA EXTINTA EMPRESA CONTRATADA PARA REGULARIZAÇÃO DO LOTEAMENTO – IMPOSSIBILIDADE – MATÉRIA PRECLUSA, A QUAL JÁ FORA OBJETO DE DOIS AGRAVOS DE INSTRUMENTO – ILEGITIMIDADE PASSIVA DA MUNICIPALIDADE – INCORRÊNCIA OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA QUE DERIVA DA SUA OMISSÃO NA FISCALIZAÇÃO DAS OBRAS DO EMPREENDIMENTO – INTELIGÊNCIA DO ART. 40, DA LEI 6.766/79 E ARTIGO 30, INCISO VIII, DA CF – VIOLAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA – INCORRÊNCIA – OBRIGAÇÃO QUE PODE SER INCLUÍDA NO EXERCÍCIO SEGUINTE – RESPONSABILIDADE COMINATÓRIA E INDENIZATÓRIA QUE DERIVA DO ART. 37, §6o, DA CF – EXTINÇÃO DO FEITO SEM JULGAMENTO DO MÉRITO – IMPOSSIBILIDADE – CONQUANTO A RESPONSABILIDADE DOS HERDEIROS DOS LOTEADORES ESTEJA VINCULADA ÀS FORÇAS DA HERANÇA (ART. 1.728, DO CC), CABE AO SUCESSOR DEMONSTRAR EXCESSO OU EXAURIMENTO DE BENS TRANSMISSÍVEIS – MÉRITO – IRREGULARIDADE COMPROVADA – OBRIGAÇÃO DE FAZER – REALIZAÇÃO DAS OBRAS FALTANTES EM DOIS ANOS – LEGITIMIDADE – INDENIZAÇÃO POR DANOS AMBIENTAIS E URBANÍSTICOS A SEREM APURADOS EM LIQUIDAÇÃO DO JULGADO – SENTENÇA MANTIDA – APLICAÇÃO DO ART, 252, DO RITJSP – APELOS DESPROVIDOS.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000705624
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
0001761-33.2010.8.26.0126, da Comarca de Caraguatatuba, em que
são apelantes MÁRIO CHUTOKU NAKANICHI (E OUTROS(AS)),
FLAVIO
YUKI
NAKANISHI,
HELENA
AMARAL
e
PREFEITURA
MUNICIPAL DE CARAGUATATUBA, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO
DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 2a Câmara de
Direito Privado do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a
seguinte decisão: Negaram provimento aos recursos. V. U., de
conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores JOSÉ
JOAQUIM DOS SANTOS (Presidente) e JOSÉ CARLOS FERREIRA
ALVES.
São Paulo, 1o de setembro de 2020.
HERTHA HELENA DE OLIVEIRA
Relatora
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 0001761-33.2010.8.26.0126 -Voto no 4.351 – ml
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Apelação Cível 0001761-33.2010.8.26.0126
Apelantes: Mário Chutoku Nakanichi, Flavio Yuki Nakanishi,
Helena Amaral e Prefeitura Municipal de Caraguatatuba
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo
Comarca: Caraguatatuba
Juiz prolator da sentença: GILBERTO ALABY SOUBIHE FILHO
Voto no 4.351
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA
–
LOTEAMENTO
IRREGULAR
–
PROCEDÊNCIA
DO
PEDIDO,
CONDENANDO-SE LOTEADORES E MUNICIPALIDADE À
REGULARIZAÇÃO DO LOTEAMENTO E INDENIZAÇÃO
DOS DANOS AMBIENTAIS A SEREM APURADOS EM
LIQUIDAÇÃO DO JULGADO – INCONFORMISMO –
PRELIMINARES
–
LITISCONSÓRCIO
PASSIVO
–
DENUNCIAÇÃO
DA
LIDE
AOS
ANTIGOS
PROPRIETÁRIOS DA EXTINTA EMPRESA CONTRATADA
PARA
REGULARIZAÇÃO
DO
LOTEAMENTO
–
IMPOSSIBILIDADE – MATÉRIA PRECLUSA, A QUAL JÁ
FORA OBJETO DE DOIS AGRAVOS DE INSTRUMENTO –
ILEGITIMIDADE
PASSIVA
DA
MUNICIPALIDADE
–
INCORRÊNCIA OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA QUE DERIVA
DA SUA OMISSÃO NA FISCALIZAÇÃO DAS OBRAS DO
EMPREENDIMENTO – INTELIGÊNCIA DO ART. 40, DA
LEI 6.766/79 E ARTIGO 30, INCISO VIII, DA CF –
VIOLAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA – INCORRÊNCIA –
OBRIGAÇÃO QUE PODE SER INCLUÍDA NO EXERCÍCIO
SEGUINTE – RESPONSABILIDADE COMINATÓRIA E
INDENIZATÓRIA QUE DERIVA DO ART. 37, §6o, DA CF
– EXTINÇÃO DO FEITO SEM JULGAMENTO DO MÉRITO
–
IMPOSSIBILIDADE
–
CONQUANTO
A
RESPONSABILIDADE
DOS
HERDEIROS
DOS
LOTEADORES ESTEJA VINCULADA ÀS FORÇAS DA
HERANÇA (ART. 1.728, DO CC), CABE AO SUCESSOR
DEMONSTRAR EXCESSO OU EXAURIMENTO DE BENS
TRANSMISSÍVEIS – MÉRITO – IRREGULARIDADE
COMPROVADA – OBRIGAÇÃO DE FAZER – REALIZAÇÃO
DAS
OBRAS
FALTANTES
EM
DOIS
ANOS
–
LEGITIMIDADE
–
INDENIZAÇÃO
POR
DANOS
AMBIENTAIS E URBANÍSTICOS A SEREM APURADOS EM

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LIQUIDAÇÃO DO JULGADO – SENTENÇA MANTIDA –
APLICAÇÃO DO ART, 252, DO RITJSP – APELOS
DESPROVIDOS.
Tratam-se de recursos de apelação, interpostos contra a
sentença de fls. 957/966, que julgara procedente ação civil pública,
para condenar os corréus:
“A) na obrigação de fazer, consistente na
regularização de forma solidária das obras de infraestrutura
consistentes na implantação das melhorias compromissadas
com o Município de Caraguatatuba (conforme item II, letra
A, número 1 dos pedidos; fls. 14) no prazo de dois anos,
sob pena de multa diária de R$ 1.000,00, inicialmente
limitada a R$ 100.000,00, a ser revertida ao Fundo Especial
de
Reparação
dos
Direitos
Difusos
Lesados;
B)
a
indenizarem, solidariamente, os danos urbanísticos e
ambientais (poluição) ocasionados pela execução do
parcelamento do solo, em montante a ser apurado em
liquidação. Em razão da sucumbência, arcarão os réus com
as custas e despesas processuais. Sem condenação em
honorários advocatícios.
Insurgem-se MÁRIO, FLÁVIO e HELENA, aduzindo que os
loteadores, seus pais, respeitaram todas as etapas legais para
implantação do loteamento, conforme “termo de liberação total”
expedido pela Municipalidade em 27/12/2003, após vistoria local (fls.
88/105); a denúncia ministerial ocorrera 15 anos após tal data; no
decorrer desses anos, a Prefeitura abandonou o local e os
proprietários de lotes não efetuaram a manutenção de seus imóveis;
cumpriram com sua obrigação, não podendo essa ação violar ato

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jurídico perfeito. Aduzem, na sequência, que os imóveis constantes
do espólio de seus pais já estão penhorados no bojo de precedente
ação civil pública (processo no 0000047-68.1992.8.26.0126); a
responsabilidade dos herdeiros é limitada pelas forças da herança,
nos termos do art. 5o, inciso XLV, da CF e artigo 1.792, do Código
Civil, não alcançando patrimônio particular; tomaram conhecimento
dessa demanda após a morte do pai, em julho/2010. Quanto ao dano
ambiental, destaca que a responsabilidade solidária deve abranger a
empresa que efetuara as obras no loteamento (art. 3o, inciso IV, da
lei 6.938/81), sendo indevida sua exclusão do polo passivo (fl. 325).
Requerem a concessão de gratuidade processual; a extinção do feito
sem julgamento do mérito, pois não herdaram bens suficientes para
pagamento dos débitos do espólio; a inclusão de JACQUES LOUIS
VINCENT LACROIX, JEANNE FRANÇOISE ELISE LACROIX e BERNARD FRANÇOIS
ROGER
LACROIX, no polo passivo da ação, entendendo-se pela
responsabilidade solidária entre os causadores de dano ambiental.
De outra volta, recorre a MUNICIPALIDADE, arguindo,
preliminarmente, sua ilegitimidade passiva para responder pela lide,
pois a responsabilidade pela execução do loteamento é do loteador
(artigos
12
e
16,
da
lei
6.766/79);
somente
pode
ser
responsabilizado quando as obras não forem realizadas pelo loteador;
nesse sentido, observa a discricionariedade do poder público, sob
critérios de oportunidade e conveniência; há impossibilidade jurídica
do pedido, tendo em vista que não há qualquer dedução específica
contra si, ocorrendo indevida imposição de responsabilidade solidária,
a qual somente é possível por combinação das partes ou comando
legal; não alienou os lotes em apreço, inviabilizando-se a aplicação
da norma consumerista. No tocante ao mérito, argumenta que a

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regularização do loteamento viola a lei 11.977/2009, a qual
estabelece forma planejada para regularização de loteamentos
irregulares, visando-se o interesse social; descrevendo todo o
procedimento,
indica
que
deve
haver
formalização
de
auto
urbanístico, para, após, abertura de nova matrícula e concessão de
título de legitimação de posse aos ocupantes, convertendo-se,
posteriormente, em título de domínio (art. 183, da CF); assim, a
cominação para regularização do loteamento em dois anos, sob pena
de multa, é indevida e viola a tripartição de poderes; o cumprimento
da sentença acarretará despesas não previstas na lei orçamentária,
violando-se a lei de responsabilidade fiscal; ademais, a solidariedade
não se presume, decorrendo de lei ou da vontade das partes; o art.
40, da lei 6.766/79 estabelece que sua responsabilidade é
subsidiária; também não prospera a destinação dos valores
indenizatórios ao Fundo Estadual, visto que há Fundo Municipal
implantado para esse fim. Requer a improcedência do feito.
Recursos processados, respondido o da Municipalidade, e
sem oposição ao seu julgamento virtual.
Em Parecer, a Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo
desprovimento dos apelos.
Instados à comprovação da hipossuficiência econômica, os
apelantes recolheram as custas recursais (fls. 1.048/1.056).
É o relatório.
Os recursos não merecem provimento.
Com efeito, malgrado as alegações recursais, os recorrentes
não trouxeram nada de novo que pudesse infirmar a cuidadosa

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sentença, proferida pelo Dr. GILBERTO ALABY SOUBIHE FILHO,
Excelentíssimo Juiz de Direito da 3a Vara Cível da Comarca de
Caraguatatuba, a qual dirimiu bem a lide, merecendo ser mantida por
seus próprios e bem deduzidos fundamentos, adotando-os como
razão de decidir (art. 252 do RITJSP).
O Egrégio Superior Tribunal de Justiça tem prestigiado esta
forma de julgamento quando predominantemente reconhece “a
viabilidade de o órgão julgador adotar ou ratificar o juízo de valor
firmado na sentença, inclusive transcrevendo-a no acórdão, sem que
tal medida encerre omissão ou ausência de fundamentação no
decisum.” (STJ, REsp. 662.272/RS; rel. Min. JOÃO OTÁVIO DE
NORONHA,
j.
04.09.2007;
no
mesmo
sentido:
REsp
n°
641.963/ES, 2a Turma, relator Min. CASTRO MEIRA, DJ 21/11/2005;
REsp n° 592.092/AL, 2a Turma, relatora Min. ELIANA CALMON, DJ
17/12/2004 e REsp no 265.534/DF, 4a Turma, relator Min.
FERNANDO GONÇALVES, DJ 1/12/2003).
Outro não é o entendimento dessa Colenda Câmara: AC
1014596-24.2014.8.26.0602 e AC 1006860-35.2016.8.26.0100; rel.
Des. JOSÉ CARLOS FERREIRA ALVES; julgadas em 06/12/2017, e
11/12/2017;
AC
1000537-81.2019.8.26.0270
e
AC
1001708-42.2018.8.26.0615;
rel.
rel.
Des.
ALVARO
PASSOS;
julgadas em 20/12/2019.
A propósito, confira-se a sentença prolatada:
O julgamento antecipado é medida de rigor.
HOMOLOGO a desistência da produção da prova
pericial suscitada às fls. 947/948.
Prefacialmente,
consigna-se
que
as
preliminares

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arguidas quando da contestação foram devidamente ventiladas,
conforme se extrai da decisão de fls. 888/891.
Sanadas eventuais preliminares, passo à análise do
mérito.
É incontroverso que o Município de Caraguatatuba
aprovou o plano de arruamento, loteamento e memorial
descritivo por meio do Decreto no 032/82 (fls. 88). Com efeito,
em vistoria levada em termo pela Municipalidade ré às fls. 184,
concluiu-se o descumprimento do que fora convencionado.
Como premissa para o caso em tela, veja-se a lição de
Hely Lopes Meirelles, para quem como procedimento ou
atividade de repartição do solo urbano ou urbanizável, "o
loteamento sujeita-se a cláusulas convencionais e a normas
legais de duas ordens: civis e urbanísticas. As cláusulas
'convencionais' são as que constarem do memorial arquivado no
registro imobiliário, para transcrição nas escrituras de alienação
dos lotes; as 'normas civis' são expressas na legislação federal
pertinente e visam garantir aos adquirentes de lotes a
legitimidade da propriedade e a transferência do domínio ao
término do pagamento do preço; as 'normas urbanísticas' são
constantes da legislação municipal e objetivam assegurar ao
loteamento os equipamentos e condições mínimas de habilidade
e conforto, bem como harmonizá-lo com o Plano Diretor do
município para a correta expansão de sua área urbana. Por isso,
tratando-se de propriedade urbana, o projeto e a planta do
loteamento devem ser previamente aprovados pela Prefeitura,
ouvidas quanto ao que lhes disser respeito, as autoridades
sanitárias (estaduais), militares e, quando incidir sobre área

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total ou parcialmente florestada, as autoridades florestais, e, se
se tratar de gleba em zona rural, deverá ser ouvido também o
INCRA (Lei no 6.766/79, artigo 53)" (v. Direito Municipal
Brasileiro, Ed. RT, 4a ed., p. 464).
Vale destacar que as normas da Lei no 6.766 é
aplicável a área objeto da lide.
Sobre o tema, bem observa JOSÉ AFONSO DA SILVA:
''O parcelamento poderá verificar-se na zona urbana como na
zona rural. No primeiro caso pode manifestar-se em qualquer de
suas formas (arruamento, loteamento, desmembramento ou
desdobro de lote), e o respectivo plano e plantas ficam sujeitos
à aprovação da Prefeitura, ouvidas, quanto ao que lhes disser
respeito, as autoridades sanitárias, militares e desde que se
trate de área total ou parcialmente florestada as autoridades
florestais. O parcelamento fora do perímetro urbano, destinado
à expansão residencial e comercial, à implantação de indústrias,
à formação de núcleos urbanos ou à formação de sítios de
recreio, além da necessidade de obediência às condições gerais
de urbanização estabelecidas pela Prefeitura Municipal em que
estiver localizado o imóvel rural, dependerá, ainda, de prévia
aprovação
do
respectivo
projeto
pelo
INCRA.''
(Direito
Urbanístico Brasileiro, Malheiros, 3a ed., p. 316/317).
Ressalto, ainda, que os riscos financeiros no projeto,
fatos intrínsecos à atividade desenvolvida pelo empreendedor,
não possuem aptidão para o fim de justificar o atraso nas obras
necessárias.
No mais, é atribuição constitucional do Município
promover
o
adequado
ordenamento
territorial,
mediante

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planejamento e controle do uso, do parcelamento e da co-
ocupação do solo urbano (art. 30, VIII, CF). O Poder Público tem
o poder-dever de substituir o parcelador inadimplente na
execução de obras de infraestrutura ou na formalização e
regularização dos loteamentos e, em decorrência, sub-rogar-se
em seus direitos.
Tem o poder, porque lhe compete fiscalizar e
coordenar a urbanização. Tem o dever, porque ao aprovar o
loteamento, tornou-se responsável perante toda a coletividade.
Ora, irregular como está, o loteamento não pode permanecer,
pelo que imperiosa sua regularização, devendo a Municipalidade
fazê-lo por si mesma ou em conjunto com os loteadores, ou
compelir estes últimos a tanto.
E
em
decorrência
da
obrigação
de zelar pelo
cumprimento da Lei Federal no 6.766/79, há responsabilidade
solidária o Município no ressarcimento dos danos causados à
coletividade.
Nesse sentido, já decidiu o Colendo Superior Tribunal
de
Justiça:
''ADMINISTRATIVO.
PROCESSUAL
CIVIL.
PARCELAMENTO DE SOLO. MUNICÍPIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. 1.
O Município, em se tratando de Ação Civil Pública para obrigar o
proprietário de imóvel a regularizar parcelamento do solo, em
face do modo clandestino como o mesmo ocorreu, sem ter sido
repelido pela fiscalização municipal, é parte legítima para figurar
no polo passivo da demanda. 2. O Município tem o poder-dever
de agir para que loteamento urbano irregular passe a atender o
regulamento específico para a sua constituição. 3. O exercício
dessa atividade é vinculada. 4. Recurso provido para que o

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Município, conforme chamamento feito na inicial pelo Ministério
Público, autor da ação, figure no polo passivo da demanda''
(REsp 194732/SP, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma,
DJ 21/06/1999 p. 83).
''PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. LOTEAMENTO PARA FINS SOCIAIS IRREGULAR.
RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. PODER-DEVER. ART. 40
DA LEI N. 6.766/79. LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. 1.
As exigências contidas no art. 40 da Lei n. 6. 766/99 encerram
um dever da municipalidade de, mesmo que para fins sociais,
regularizar loteamento urbano, visto que, nos termos do art. 30,
VIII,
da
Constituição
Federal,
compete-lhe
promover
o
adequado ordenamento territorial mediante planejamento,
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
2. Recurso especial parcialmente conhecido e não-provido''
(REsp 131.697/SP, Rel. Min. João Otávio de Noronha, 2a Turma,
j. 07.04.2005, DJ 13.06.2005, p. 216.).
''ADMINISTRATIVO - PARCELAMENTO DO SOLO -
LOTEAMENTO
-
OBRAS
DE
INFRA-ESTRUTURA:
RESPONSABILIDADE. 1. Embora conceitualmente distintas as
modalidades de parcelamento do solo, desmembramento e
loteamento, com a Lei 9.785/99, que alterou a Lei de
Parcelamento do Solo - Lei 6.766/79, não mais se questiona as
obrigações do desmembrador ou do loteador. Ambos são
obrigados a cumprir as regras do plano diretor. 2. As obras de
infra-estrutura de um loteamento são debitadas ao loteador, e
quando ele é oficialmente aprovado, solidariza-se o Município. 3.
Obrigação solidária a que se incumbe o loteador, o devedor

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solidário acionado pelo Ministério Público. 4. Recurso especial
impróvido'' (REsp 263.603/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, 2a
Turma, j. 12.11.02, DJ 24.05.2004, pág. 229, RNDJ vol. 56,
pág. 127).
''Se o Município omite-se no dever de controlar
loteamentos e parcelamentos de terras, o Poder Judiciário pode
compeli-lo ao cumprimento de tal dever'' (REsp 292.846/SP,
Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, 1a Turma, j. 07.03.02, DJ
15.04.2002, pág. 172).
No mesmo sentido, a jurisprudência do E. Tribunal de
Justiça do Estado de São Paulo:
''ADMINISTRATIVO.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
LOTEAMENTO
IRREGULAR.
DANO
AMBIENTAL.
RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. ART. 40 DA LEI N.
6.766/79. PODER-DEVER. PRECEDENTES. 1. O art. 40 da Lei
6.766/79, ao estabelecer que o município 'poderá regularizar
loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado
sem observância das determinações do ato administrativo de
licença', fixa, na verdade, um poder-dever, ou seja, um atuar
vinculado da municipalidade. Precedentes. 2. Consoante dispõe
o art. 30, VIII, da Constituição da República, compete ao
município 'promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano'. 3. Para evitar
lesão aos padrões de desenvolvimento urbano, o Município não
pode eximir-se do dever de regularizar loteamentos irregulares,
se os loteadores e responsáveis, devidamente notificados,
deixam de proceder com as obras e melhoramentos indicados

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pelo ente público. 4. O fato de o município ter multado os
loteadores e embargado as obras realizadas no loteamento em
nada muda o panorama, devendo proceder, ele próprio e às
expensas do loteador, nos termos da responsabilidade que lhe é
atribuída pelo art. 40 da Lei 6.766/79, à regularização do
loteamento executado sem observância das determinações do
ato administrativo de licença. 5. No caso, se o município de São
Paulo, mesmo após a aplicação da multa e o embargo da obra ,
não avocou para si a responsabilidade pela regularização do
loteamento às expensas do loteador, e dessa omissão resultou
um dano ambiental, deve ser responsabilizado, conjuntamente
com o loteador, pelos prejuízos dai advindos, podendo acioná-lo
regressivamente. 6. Recurso especial provido'' (STJ 2a T., REsp
1.113.789-SP, Rel. Min. Castro Meira, j. 16/06/2009).
''AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Loteamento irregular -
Sentença determinando a regularização pela Prefeitura - Lei n.
6.766/79
(artigo
40)
que
estabeleceu,
em
prol
da
Municipalidade, uma faculdade, e não obrigação, tanto que o
seu artigo 38, § 5o cogitou da hipótese de desatendimento da
notificação pelo loteador sem imposição de sua regularização
pelo Município - Impossibilidade jurídica do pedido em relação à
Municipalidade - Exclusão desta do polo passivo determinada -
Recursos providos'' (TJSP - 5a Câmara de Direito Privado -
Apelação Cível n. 141.011-4 - São Paulo - Relator: Elliot Akel -
03.02.00).
Por tudo isso, os loteadores réus e o Município devem
ser
obrigados
a,
solidariamente,
finalizar
a
obras
de
infraestrutura.

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Não se olvide, ainda, que o controle judicial das
omissões estatais é da maior importância, pois o Estado
desempenha, no mais das vezes, um papel ambíguo e
contraditório, já que, embora seja o principal defensor do meio
urbano, em algumas oportunidades, na execução de outras
políticas públicas, como aquelas destinadas ao desenvolvimento
econômico social da urbe, se apresenta como o responsável
direto pela degradação do espaço urbano.
O Estado, quando age ou se omite, causando
degradação ao espaço urbano, o faz, muitas vezes, sob o
argumento de que age no interesse público ou busca atender as
necessidades básicas da população, como suprir a necessidade
de construção de novas unidades habitacionais.
Contudo, a preservação do espaço urbano é direito
fundamental e devem as políticas públicas ser executadas de
forma a estabelecer a compatibilidade entre o desenvolvimento
econômico e a preservação do espaço urbano, visto que na
cidade vive o homem e o meio no qual vive o homem deve ser
preservado para manter sua dignidade.
Assim, a atividade dos órgãos estatais na promoção da
defesa do meio urbano é compulsória com relação a todos os
entes federados. O meio urbano é bem de uso comum do povo,
ou seja, deve ser tratado como um bem que pertence à
coletividade
como
agrupamento
natural
não
dotado
de
personalidade.
O Estado não é proprietário do meio urbano, mas
simples administrador desse bem. O direito ao meio urbano é
um direito fundamental que tem por objeto a preservação ou

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restabelecimento de uma situação. Diante das dificuldades de
reparação do dano nesta área, com a instalação de moradias
com total ausência de condições de saneamento, lazer,
transporte e serviços básicos, cabe ao Poder Público atuação
sempre preventiva, motivo pelo qual não pode a Municipalidade
recusar o exercício de sua natural vocação de ente ordenador do
meio urbano.
São frequentes as omissões do poder público quanto
ao controle do uso do solo urbano, não exercendo o controle e
fiscalização adequada de loteamento, permitindo-se a ocupação
desordenada do solo em prejuízo da sociedade como um todo,
muitas vezes, na maioria, atingindo a população de baixa renda.
Ao Administrador foi imposto o dever de agir para
alcançar a finalidade prevista nas normas e não podem estar
sujeitas a critérios de conveniência e oportunidade do
administrador, pois a escolha já foi feita, no sistema normativo.
Desse modo, restou patente que houve dano ambiental
e urbanístico, para os quais a legislação prevê responsabilidade
objetiva,
não
sendo
necessário,
então,
digressão
sobre
ocorrência de culpa por parte dos sujeitos envolvidos, isto é, os
loteadores e a Municipalidade de Caraguatatuba, como se
depreende a partir do art. 14, § 1o, da lei 6938/81:
''14. (...)
§ 1o - Sem obstar a aplicação das penalidades
previstas
neste
artigo,
é
o
poluidor
obrigado,
independentemente da existência de culpa, a indenizar ou
reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros,
afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos

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Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade
civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente''.
Além de os requisitos da responsabilidade civil objetiva
(ação, nexo causal e dano) terem restado devidamente
comprovados no caso, como exposto acima, deve-se ter em
mente, ainda, que vigora em matéria ambiental a inversão do
ônus da prova, sendo ônus do empreendedor comprovar
que sua atividade não foi lesiva (in dubio pro natura).
Confira-se a jurisprudência do STJ acerca do tema:
''Aquele que cria ou assume o risco de danos
ambientais tem o dever de reparar os danos causados e, em tal
contexto, transfere-se a ele todo o encargo de provar que sua
conduta não foi lesiva'' (REsp 1.049.822/RS, Rel. Min. Francisco
Falcão,
Primeira
Turma,
julgado
em
23.4.2009,
DJe
18.5.2009.).
Assim, de rigor o acolhimento do pleito inicial, para o
fim de condenar os requeridos a pagarem indenização pelos
danos ambientais verificados no projeto de recuperação e
compensação, sem prejuízo de outros eventualmente não
contemplados no projeto, a serem apurados em liquidação.
Quanto à possibilidade de ser proferida sentença
ilíquida em tais circunstâncias, já decidiu o STJ:
''ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. DANO AO MEIO AMBIENTE. VIOLAÇÃO DO ARTIGO
535, II, CPC. NÃO OCORRÊNCIA. PROVA DO PREJUÍZO.
EXTENSÃO DO DANO A SER APURADO EM LIQUIDAÇÃO POR
ARBITRAMENTO. 1. Não houve violação do artigo 535, II, do
CPC, já que o Tribunal de origem expressamente atestou a

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ocorrência do dano ambiental. 2. Constatado o prejuízo ao meio
ambiente, nada obsta que o magistrado determine que a
extensão do dano seja apurada em processo de liquidação por
arbitramento, com o objetivo de fixar o quantum indenizatório,
exatamente o que ocorreu na espécie. 3. Recurso especial não
provido'' (STJ, REsp 1138907 / DF, Rel. Min. Castro Meira).”
[fls. 957/966].
No tocante às preliminares arguidas pelos recorrentes,
embora já tenham sido afastadas pela sentença e despacho
saneador, entendo de bom alvitre destacar que a pretendida inclusão
de JACQUES, JEANNE e BERNARD LACROIX, no polo passivo da
demanda é matéria preclusa, tendo em vista que já se insurgiram a
respeito, interpondo recurso de agravo de instrumento perante essa
Colenda Câmara, o qual não fora conhecido por falta de recolhimento
das custas recursais (fls. 927/930).
Como também é preclusa a questão afeta à ilegitimidade
passiva da MUNICIPALIDADE, bem como, à impossibilidade jurídica
do pedido, tendo em vista que não se insurgira a respeito quando
proferido o despacho saneador que as rechaçara (fls. 888/891).
Ainda que se pudesse apreciá-las, melhor sorte não teria o
Poder Público.
Com efeito, a legitimidade passiva do município, bem como,
sua responsabilidade solidária, advêm, ambas, do quanto disposto no
art. 40, da lei no 6.766/79, o qual lhe impõe um poder/dever ao ente
local, assim como, do art. 30, inciso VIII, da CF.
Confira-se:
Art. 40
“A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal

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quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá
regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou
executado sem observância das determinações do ato administrativo
de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento
urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.”
Art. 30, inciso VIII, da CF
“Compete aos Municípios
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle de uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano.”
Nesse âmbito, colhe-se a orientação do Superior Tribunal
de Justiça, afastando-se, inclusive, a alegada obrigação discricionária,
reputando-a, vinculada.
RECURSO
ESPECIAL.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
REGULARIZAÇÃO DO SOLO URBANO. LOTEAMENTO. ART.
40 DA LEI N. 6.766/79. MUNICÍPIO. LEGITIMIDADE
PASSIVA. Nos termos da Constituição Federal, em seu
artigo 30, inciso VIII, compete aos Municípios "promover,
no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano." Cumpre, pois, ao Município
regularizar o parcelamento, as edificações, o uso e a
ocupação
do
solo,
sendo
pacífico
nesta
Corte
o
entendimento
segundo
o
qual
esta
competência
é
vinculada. Dessarte, "se o Município omite-se no dever de
controlar loteamentos e parcelamentos de terras, o Poder
Judiciário pode compeli-lo ao cumprimento de tal dever"
(REsp 292.846/SP, Rel. Min. HUMBERTO GOMES DE
BARROS, DJ 15.04.2002).

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Convergente,
segue
o
posicionamento desse Egrégio
Tribunal de Justiça:
Apelação. Ação civil pública. Loteamento irregular.
Ausência de regular desmembramento e implementação de
obras de infraestrutura. Obrigação do loteador e do
Município que não exigiu, nem fiscalizou adequadamente a
realização de tal obra essencial para garantir a saúde,
segurança, vida e dignidade da pessoa humana, aprovando-
a. Condenação solidária. Legitimidade passiva e prescrição
inocorrente.
Agravo
retido
conhecido
e
indeferido.
Preliminares
afastadas.
Recursos
improvidos.
(AC
0000716-48.2011.8.26.0614;
Relator
PEDRO
DE
ALCÂNTARA DA SILVA LEME FILHO; 8a Câmara de Direito
Privado; Julgamento em 29/06/2016);
(...) AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Regularização de
loteamento clandestino, situado em área de preservação
permanente. Art. 40, Lei 6.766/79. Possibilidade de o
município regularizar o loteamento, em caso de omissão do
loteador. Responsabilidade do município pela regularização
que surge com a omissão em seu dever de fiscalização.
Município de Boituva que foi omisso em seu poder de
polícia, permitindo o desenvolvimento do loteamento
irregular.
Situação
que
se
perpetua
há
anos.
Responsabilidade
solidária.
Precedentes
do
TJSP.
Impossibilidade de afirmar, a princípio, que o loteamento
não pode ser regularizado. Questão a ser apurada em fase
de cumprimento de sentença. (...) Sentença mantida.
Recursos não providos. (AC 0001648-61.2003.8.26.0082;

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Relatora FERNANDA GOMES CAMACHO; 5a Câmara de
Direito Privado; Julgamento em 10/05/2017);
APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Loteamento
urbano irregular. Ausência de obras de infraestrutura.
Responsabilidade solidária do loteador e do ente municipal.
Inteligência da Lei 6.766/76. Inatividade da empresa
loteadora. Irrelevante. Dever do loteador de regularizar os
lotes decorre de lei, que estão sem a infraestrutura
necessária há mais de 30 anos. Solidariedade dos sócios.
RECURSO IMPROVIDO” (AC 0000274-08.2000.8.26.0634;
Relatora ROSANGELA TELLES, 2a Câmara de Direito
Privado; Julgamento em 27/09/2016).
Ainda que considerássemos entendimento jurisprudencial
acerca da responsabilidade subsidiária (e não solidária) do Município
em relação ao loteador, também não haveria razão à municipalidade,
pois, no caso em exame, sua omissão é flagrante, tendo em vista a
falta de fiscalização na execução da infraestrutura que fora
combinada desde a aprovação do loteamento (fls. 236/238). Salvo
melhor juízo, essa cobrança de postura somente teve início após a
abertura do inquérito civil pelo Ministério Público, considerando-se
que o procedimento ministerial teve início em 22/10/2008, e os
documentos anexados a fls. 234/235 são do ano de 2009.
E, mesmo que o Poder Público de Caraguatatuba tenha
expedido “termo de liberação total” (fl. 105), é fato, por outro lado,
que ele próprio vistoriou o imóvel, respondendo ao ofício judicial, e
constatou que não havia rede elétrica completa, inexistentes, ainda,
guias e sarjetas, pavimentação e rede de esgoto (fl. 184).

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Logo, sua legitimidade para responder pela lide, bem como,
pela indenização extrapatrimonial são incontestáveis, não lhe
chancelando, nem mesmo, a alegada obrigatoriedade na observância
de sua lei orçamentária, mormente porque as despesas vertidas
nesse sentido poderão ser incluídas na lei orçamentária do ano
seguinte.
De qualquer forma, sua responsabilização emana do
descumprimento de dever a qual estava vinculada por força de lei,
ressaltando-se,
ademais,
que
a
Administração
responde
objetivamente pelos prejuízos aos quais der causa (art. 37, §6o, da
CF). Também por isso, a obrigação cominada na sentença não viola a
lei 11.977/2009, cuja regularização fundiária envolve assentamentos
clandestinos o que não é o caso.
Por último, no tocante à responsabilidade dos herdeiros dos
loteadores (corréus Mário, Flávio e Helena), é fato incontroverso que ela
está limitada às forças da herança havida de seus pais, por força do
quanto estabelecido pelo art. 1.792, do CC. Porém, não se há de
extinguir o processo sem julgamento do mérito, pois não se sabe ao
certo o quanto da herança já garantiu o cumprimento de ação civil
pública
nesses
mesmo
moldes
(processo
no
000047-68.1992.8.26.0126; fls. 812/845), cabendo aos sucessores,
na fase de liquidação, demonstrar o exaurimento dos bens
transmitidos.
A propósito:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO. Inclusão
de herdeiro do executado falecido no polo passivo.
Possibilidade. Observado que o herdeiro não responderá

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por encargos superiores à força da herança. Art. 792, II, do
CPC
e
Art.
1.792,
do
CC.
Recurso
provido.
(AI
2032568-40.2020.8.26.0000;
Relator
ROBERTO
MAC
CRACKEN; 22a Câmara de Direito Privado; Julgamento em
03/04/2020);
AGRAVO.
CUMPRIMENTO
DE
SENTENÇA.
PENHORA.
EVENTUAL
BLOQUEIO
DE
NUMERÁRIOS
ENCONTRADOS EM CONTAS BANCÁRIAS DOS HERDEIROS.
INSURGÊNCIA RECURSAL. HERDEIROS QUE RESPONDEM
POR DÍVIDAS DO FALECIDO NOS LIMITES DA HERANÇA.
EXEGESE DOS ART. 796 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL
(CPC) E 1.792 DO CÓDIGO CIVIL (CC). RECURSO
IMPROVIDO, COM OBSERVAÇÃO. Os herdeiros deverão
comprovar oportunamente que eventuais numerários em
suas contas bancárias não são oriundas de bens e direitos
deixados pela falecida, observada ainda a quota parte de
cada herdeiro relativo ao débito em debate. Observa-se a
inexistência de elementos permissivos de sanção das
agravantes
por
litigância
de
má-fé.
(AI
2031015-55.2020.8.26.0000;
Relator
ADILSON
DE
ARAUJO; 31a Câmara de Direito Privado; Julgamento em
25/03/2020).
Ante o exposto, por meu voto, NEGO PROVIMENTO aos
recursos, nos termos da fundamentação. Deixo de fixar honorários
advocatícios recursais, pois não houve arbitramento de honorários
advocatícios sucumbenciais.

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HERTHA HELENA DE OLIVEIRA
Relatora
Assinatura Eletrônica