Tribunal: TJSP
Processo: 2282700-54.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Ferreira Rodrigues
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-06-04
Data de publicação: 2020-06-05

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo 8o, inciso XIV, da Lei Orgânica do Município de Valinhos. Dispositivo que exige prévia autorização ou aprovação do legislativo para que a Administração firme convênios, acordos ou contratos de que resultem encargos para o Município. Alegação de ofensa aos princípios da Separação dos Poderes e da Reserva da Administração. Rejeição. Possibilidade de

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo 8o, inciso XIV, da Lei Orgânica do Município de Valinhos. Dispositivo que exige prévia autorização ou aprovação do legislativo para que a Administração firme convênios, acordos ou contratos de que resultem encargos para o Município. Alegação de ofensa aos princípios da Separação dos Poderes e da Reserva da Administração. Rejeição. Possibilidade de aproveitamento da norma mediante técnica de interpretação. Exigência cabível em situações excepcionais no resguardo do patrimônio público. Conforme já decidiu o Plenário do Supremo Tribunal Federal, a previsão de autorização parlamentar nos casos em que acordos ou convênios possam acarretar encargos gravosos ao patrimônio público, não interfere em atos de gestão (ADI no 331, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 03/04/2014). Exigência válida inclusive em relação aos contratos. Inteligência do artigo 20, inciso XIX, da Constituição Estadual que, ao contrário de proibir, prevê hipótese semelhante de autorização legislativa para contratos. Necessidade apenas de conferir ao dispositivo impugnado interpretação conforme a Constituição no sentido de que a exigência de autorização ou aprovação da Câmara Municipal (objeto do questionamento) é restrita aos convênios, acordos ou contratos de que resultem compromissos gravosos para o município, excluídas as hipóteses de convenções normais. Ação julgada parcialmente procedente.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000404320
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de
Inconstitucionalidade no 2282700-54.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo,
em que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VALINHOS, é réu
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE VALINHOS.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE EM
PARTE. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO
BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO
SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, BERETTA DA
SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI,
ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO,
CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, ADEMIR
BENEDITO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE
AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS E MOACIR PERES.
São Paulo, 4 de junho de 2020.
FERREIRA RODRIGUES
RELATOR
ASSINATURA ELETRÔNICA

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Voto no 34.862
Ação Direta de Inconstitucionalidade no 2282700-54.2019.8.26.0000
Requerente: Prefeito Municipal de Valinhos
Requerido: Presidente da Câmara Municipal de Valinhos
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo
8o, inciso XIV, da Lei Orgânica do Município de Valinhos.
Dispositivo que exige prévia autorização ou aprovação do
legislativo para que a Administração firme convênios, acordos
ou contratos de que resultem encargos para o Município.
Alegação de ofensa aos princípios da Separação dos Poderes e
da Reserva da Administração. Rejeição. Possibilidade de
aproveitamento da norma mediante técnica de interpretação.
Exigência cabível em situações excepcionais no resguardo do
patrimônio público. Conforme já decidiu o Plenário do
Supremo Tribunal Federal, a previsão de autorização
parlamentar nos casos em que acordos ou convênios possam
acarretar encargos gravosos ao patrimônio público, não
interfere em atos de gestão (ADI no 331, Rel. Min. Gilmar
Mendes, j. 03/04/2014). Exigência válida inclusive em relação
aos contratos. Inteligência do artigo 20, inciso XIX, da
Constituição Estadual que, ao contrário de proibir, prevê
hipótese semelhante de autorização legislativa para contratos.
Necessidade apenas de conferir ao dispositivo impugnado
interpretação conforme a Constituição no sentido de que a
exigência de autorização ou aprovação da Câmara Municipal
(objeto do questionamento) é restrita aos convênios, acordos ou
contratos de que resultem compromissos gravosos para o
município, excluídas as hipóteses de convenções normais. Ação
julgada parcialmente procedente.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade
ajuizada pelo PREFEITO MUNICIPAL DE VALINHOS, tendo por objeto o
artigo 8o, inciso XIV, da Lei Orgânica do Município, que confere à Câmara
Municipal a prerrogativa de “autorizar ou aprovar convênios, acordos ou contratos de que
resultem encargos para o Município” (fl. 17). O autor alega ofensa ao princípio da
separação dos poderes.
Não houve deferimento de liminar (fl. 108).
O Presidente da Câmara Municipal foi notificado e
prestou informações a fls. 118/140.

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O Procurador Geral do Estado foi citado (fls. 113/114),
mas não se manifestou nos autos (fl. 145).
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, com as
considerações de fls. 148/154, opinou pela procedência parcial da ação.
É o relatório.
O dispositivo acoimado de inconstitucional é aquele
constante do documento de fls. 16/17, redigido da seguinte forma:
Art. 8o. Cabe à Câmara, com a sanção do Prefeito, observadas as
determinações e a hierarquia constitucional, suplementar a
legislação Federal e Estadual e fiscalizar, mediante controle
externo, a administração direta ou indireta, as fundações e as
empresas em que o Município detenha a maioria do capital social
com direito a voto, especialmente:
.............
XIV autorizar ou aprovar convênios, acordos ou contratos de
que resultem encargos para o Município.
O autor alega ofensa ao princípio da separação dos
poderes.
Não se vislumbra, entretanto, a necessidade de
invalidar a norma.
Conforme já decidiu o Plenário do Supremo Tribunal
Federal, a previsão de autorização legislativa nos casos em que acordos ou
convênios possam acarretar encargos gravosos ao patrimônio público, não
interfere em atos de gestão (ADI no 331, Rel. Min. Gilmar Mendes, j.
03/04/2014).
É elucidativo, nesse ponto, o seguinte trecho do voto do
Ministro Gilmar Mendes, também reproduzido no parecer da douta
Procuradoria-Geral de Justiça:
“Ao proferir voto por ocasião do julgamento da medida cautelar, o
Ministro Octavio Gallotti bem ressaltou que, na hipótese dos autos, cuida-
se apenas daqueles acordos ou convênios capazes de acarretar encargos
ou compromissos gravosos ao patrimônio estadual. Nesse sentido, não
parece irrazoável que o constituinte estadual procure conferir maior
controle dessas operações à Assembleia Legislativa.
Tampouco, significa violação à separação dos poderes o fato de os
acordos ou convênios que podem gerar encargos ou compromissos

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gravosos ao patrimônio estadual poderem ser submetidos à autorização
do legislativo local. Com efeito, o fortalecimento do controle desses atos
implica prestigiar os mecanismos de checks and balances, não a invasão
de competências”.
Não se ignora que este C. Órgão Especial já decidiu em
sentido contrário na ADIN no 2115186-47.2017.8.26.0000, ao reconhecer a
inconstitucionalidade de norma semelhante do Município de Marília1:
“...AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Art. 15, inciso
XIV e art. 16, inciso XI, da Lei Orgânica do Município de Marília.
Celebração de convênios, acordos ou consórcios pela Prefeitura
condicionados à prévia autorização ou aprovação da Câmara Municipal.
Atos privativos do Executivo. Violação à separação dos poderes e à reserva
da Administração. Ofensa aos arts. 5o, 47, II e XIV e 144 da Constituição
Estadual.
Ação
julgada
procedente”
(ADIN
no
2115186-47.2017.8.26.0000, Rel. Des. João Negrini Filho,
j. 16/05/2018).
A
Suprema
Corte,
todavia,
reafirmando
o
entendimento do precedente acima mencionado, datado de 03/04/2014,
referente à ADI 331 (que havia alterado o antigo posicionamento firmado na
ADI 1.166/DF, de 05/09/2002), reformou a decisão paulista e julgou a ação
improcedente (RE no 1.159.814/SP), com base nos seguintes fundamentos:
1. Atentem para o decidido na origem. O Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo julgou procedente o pedido formalizado,
assentando a inconstitucionalidade dos incisos XIV e XVI do artigo
15 e inciso XI, do artigo 16, da Lei Orgânica do Município de
Marília. Nas razões do extraordinário, o recorrente aponta violados
os artigos 2o, 30, 48, cabeça e 49, cabeça, da Constituição Federal.

2. O entendimento do Colegiado de origem diverge da
jurisprudência do Supremo. No exame da ação direta de
inconstitucionalidade no 331/PB, com acórdão publicado no Diário
da Justiça de 2 de maio de 2014, o Pleno, ao pronunciar-se sobre
questão análoga, entendeu não contrariar o princípio da
separação de poderes, considerada a simetria constitucional,
preceito local que submete a celebração de acordos e convênios à
autorização do Poder Legislativo. O acórdão foi assim ementado:
1 “Art. 15. Compete à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito, dispor sobre todas as matérias de competência do Município e, especialmente:
(...)
XIV - Autorizar convênios com entidades públicas ou particulares e consórcios com outros Municípios.
(...)
XVI - dar denominação a próprios, vias e logradouros públicos, assim como modificá-la.
(...)
Art. 16. Compete privativamente à Câmara Municipal exercer as seguintes atribuições, dentre outras:
(...)
XI - Aprovar convênio, acordo ou qualquer outro instrumento celebrado pelo Município com a União, o Estado, ou outra pessoa jurídica de direito
público interno ou entidades assistenciais e culturais”

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Ação direta de inconstitucionalidade. Inciso XXII do art. 54 da
Constituição do Estado da Paraíba. Competência privativa da Assembleia
Legislativa para autorizar e resolver definitivamente acordos e convênios.
Alegada ofensa ao princípio da simetria. Acordos ou convênios que podem
gerar encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio estadual podem
ser submetidos à autorização do legislativo local, sem violar o princípio da
separação dos poderes. Ação direta julgada improcedente.
3. Ante o disposto no artigo 932, inciso V, alínea b, do Código de
processo Civil, conheço do extraordinário e o provejo para,
considerada a decisão do Plenário em sede objetiva, reformar o
acórdão recorrido e julgar improcedente o pedido.
É o posicionamento que deve prevalecer, mesmo diante
dos argumentos contrários do autor, e não só em relação aos acordos e
convênios, mas também em relação aos contratos, quando desses instrumentos
decorram encargos gravosos ao erário, pois o dispositivo impugnado, visto sob
esse ângulo, longe de ofender a Constituição Paulista, procura somente tornar
“mais efetivos os comandos constitucionais do equilíbrio entre os poderes e
do controle republicano dos compromissos públicos” (ADI 331-PB).
A própria Constituição Estadual, em seu artigo 20,
inciso XIX, prevê a submissão de convênios, acordos ou contratos à autorização
ou aprovação do legislativo, quando deles “resultem para o Estado encargos
não previstos na lei orçamentária”, o que indica que o controle de atos de tal
natureza (convênios, acordos ou contratos), quando desbordam dos padrões da
normalidade, inclusive quando importem em encargos gravosos, como
decidido pelo Supremo Tribunal Federal, não implicam em ofensa ao princípio
da reserva da administração.
Ademais, “o fato de a regra estar dirigida ao Poder
Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa” do
Prefeito (ADI 2444/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 06/11/2014), daí o
reconhecimento de improcedência da ação.
É verdade que o dispositivo impugnado, no caso, alude
apenas a encargos, e não a encargos gravosos, mas essa circunstância não
justifica o reconhecimento de sua nulidade, já que é possível dar à norma o
sentido adequado ao texto constitucional, entendendo-se que a exigência de
autorização ou aprovação legislativa é justificada pela excepcionalidade da
situação, que pode abranger casos envolvendo compromisso gravoso para o
município.
De fato, como ensina LUÍS ROBERTO BARROSO,
“havendo
alguma
interpretação
possível
que
permita
afirmar-se
a

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compatibilidade da norma com a Constituição, em meio a outras que carreavam
para ela um juízo de invalidade, deve o intérprete optar pela interpretação
legitimadora, mantendo o preceito em vigor” (“Interpretação e Aplicação da
Constituição”. Ed. Saraiva/SP, 1998, p. 164/165).
E a interpretação conforme a Constituição constitui um
mecanismo de proteção, por meio da qual o julgador alarga ou restringe o
sentido da norma impugnada para colocá-la em conformidade com a
Constituição para evitar a decretação de sua nulidade.
Ante o exposto, julgo parcialmente procedente a ação
para conferir ao artigo 8o, inciso XIV, da Lei Orgânica do Município de Valinhos
interpretação conforme a Constituição no sentido de que a exigência de
autorização ou aprovação legislativa (prevista no dispositivo impugnado) é
restrita aos convênios, acordos ou contratos de que resultem compromissos
gravosos para o município.
FERREIRA RODRIGUES
Relator