Tribunal: TJSP
Processo: 2238559-47.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Renato Sartorelli
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-03-04
Data de publicação: 2020-03-06

Ementa:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL No 2.717, DE 20 DE AGOSTO DE 2019, QUE 'DISPÕE SOBRE O RECEBIMENTO DE RECEITAS E TRIBUTOS PELO MUNICÍPIO DE VOTORANTIM, POR MEIO DE CARTÃO DE DÉBITO E CRÉDITO' - ATO NORMATIVO DE ORIGEM PARLAMENTAR QUE INSTITUIU NOVAS OPÇÕES PARA A EXTINÇÃO DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO NA MODALIDADE PAGAMENTO, ALÉM DAQUELAS JÁ PREVISTAS NO ARTIGO 162 DO CÓDIGO

Ementa:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL No 2.717, DE 20 DE AGOSTO DE 2019, QUE 'DISPÕE SOBRE O RECEBIMENTO DE RECEITAS E TRIBUTOS PELO MUNICÍPIO DE VOTORANTIM, POR MEIO DE CARTÃO DE DÉBITO E CRÉDITO' - ATO NORMATIVO DE ORIGEM PARLAMENTAR QUE INSTITUIU NOVAS OPÇÕES PARA A EXTINÇÃO DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO NA MODALIDADE PAGAMENTO, ALÉM DAQUELAS JÁ PREVISTAS NO ARTIGO 162 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL - COMPETÊNCIA CONCORRENTE PARA LEGISLAR SOBRE MATÉRIA TRIBUTÁRIA - TEMA 682 DA REPERCUSSÃO GERAL (ARE No 743.480 RG/MG) - RESSALVA, PORÉM, QUE DEVE SER FEITA EM RELAÇÃO AO RECEBIMENTO DE RECEITAS NÃO TRIBUTÁRIAS DO MUNICÍPIO - USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO NO QUE DIZ RESPEITO À EXPRESSÃO 'E NÃO TRIBUTÁRIA' PREVISTA NO ARTIGO 1o, CAPUT, DA LEI No 2.717/2019 DO MUNICÍPIO DE VOTORANTIM - VIOLAÇÃO, NESSA PARTE, AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO - AFRONTA AOS ARTIGOS 5o, 47, INCISOS II, XIV E XIX, LETRA 'A', 144 E 159, PARÁGRAFO ÚNICO, TODOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL".

"A disciplina normativa para dispor sobre novas opções para pagamento de tributos municipais está compreendida na competência legislativa concorrente da Câmara Municipal e do Prefeito, cuidando-se de assunto de interesse estritamente local (artigo 30, inciso I, da Carta da República), não se enquadrando em nenhuma das situações enumeradas pelo artigo 24, § 2o, da Constituição Bandeirante, cuja iniciativa legislativa é privativa do Chefe do Poder Executivo".

"A ausência de dotação orçamentária apenas conduz à inexequibilidade da norma no ano em que foi aprovada, não traduzindo infringência ao disposto no artigo 25 da Constituição Estadual".

"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI No 2.717, DE 20 DE AGOSTO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE VOTORANTIM - PRINCÍPIO DA CAUSA PETENDI ABERTA - LEI DE NATUREZA AUTORIZATIVA - INADMISSIBILIDADE - PREFEITO NÃO PRECISA DE AUTORIZAÇÃO DO LEGISLATIVO PARA O EXERCÍCIO DE ATOS DE SUA EXCLUSIVA OU MESMO CONCORRENTE COMPETÊNCIA - DESRESPEITO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - OFENSA AO ARTIGO 5o DA CARTA BANDEIRANTE - INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA - AÇÃO PROCEDENTE, COM EFEITO EX TUNC, RESSALVADOS OS PAGAMENTOS FEITOS ATÉ O PRESENTE JULGAMENTO".

"Nos termos do artigo 5o, caput, da Constituição Bandeirante, os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário são independentes e harmônicos entre si. Disso decorre que o Prefeito goza de autonomia e independência em relação à Câmara Municipal, que não podem ser violadas mediante elaboração legislativa que tenha por escopo autorizar atribuições que lhes são comuns e tampouco impingir ao Prefeito o que deve ser feito em termos de administração pública".

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA – ÓRGÃO ESPECIAL
Registro: 2020.0000160884
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Direta de
Inconstitucionalidade no 2238559-47.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo,
em que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VOTORANTIM, é réu
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE VOTORANTIM.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE,
COM EFEITO "EX TUNC" E COM RESSALVA. V.U.", de conformidade com o
voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA,
ALVARO PASSOS, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR
CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, LUIS SOARES DE
MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, PÉRICLES PIZA,
EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI E
FRANCISCO CASCONI.
São Paulo, 4 de março de 2020.
RENATO SARTORELLI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2238559-47.2019.8.26.0000
JAE
REQUERENTE: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VOTORANTIM
REQUERIDO:
PRESIDENTE
DA
CÂMARA
MUNICIPAL
DE
VOTORANTIM
EMENTAS:
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
-
LEI
MUNICIPAL
No
2.717,
DE
20
DE
AGOSTO
DE
2019,
QUE
'DISPÕE
SOBRE
O
RECEBIMENTO
DE
RECEITAS
E
TRIBUTOS
PELO
MUNICÍPIO DE VOTORANTIM, POR
MEIO DE CARTÃO DE DÉBITO E
CRÉDITO' - ATO NORMATIVO DE
ORIGEM
PARLAMENTAR
QUE
INSTITUIU NOVAS OPÇÕES PARA A
EXTINÇÃO DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO
NA MODALIDADE PAGAMENTO, ALÉM
DAQUELAS
JÁ
PREVISTAS
NO
ARTIGO 162 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO
NACIONAL
-
COMPETÊNCIA
CONCORRENTE
PARA
LEGISLAR
SOBRE MATÉRIA TRIBUTÁRIA - TEMA
682 DA REPERCUSSÃO GERAL (ARE
No
743.480
RG/MG)
-
RESSALVA,
PORÉM, QUE DEVE SER FEITA EM

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RELAÇÃO
AO
RECEBIMENTO
DE
RECEITAS
NÃO
TRIBUTÁRIAS
DO
MUNICÍPIO
-
USURPAÇÃO
DE
COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA DO
CHEFE DO PODER EXECUTIVO NO
QUE DIZ RESPEITO À EXPRESSÃO 'E
NÃO
TRIBUTÁRIA'
PREVISTA
NO
ARTIGO
1o,
CAPUT,
DA
LEI
No
2.717/2019
DO
MUNICÍPIO
DE
VOTORANTIM - VIOLAÇÃO, NESSA
PARTE,
AOS
PRINCÍPIOS
DA
SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA
RESERVA
DE
ADMINISTRAÇÃO
-
AFRONTA
AOS
ARTIGOS
5o,
47,
INCISOS II, XIV E XIX, LETRA 'A', 144 E
159, PARÁGRAFO ÚNICO, TODOS DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL”.
“A disciplina normativa para dispor
sobre novas opções para pagamento
de
tributos
municipais
está
compreendida
na
competência
legislativa
concorrente
da
Câmara
Municipal e do Prefeito, cuidando-se de
assunto de interesse estritamente local
(artigo 30, inciso I, da Carta da
República), não se enquadrando em
nenhuma das situações enumeradas
pelo artigo 24, § 2o, da Constituição
Bandeirante, cuja iniciativa legislativa

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é
privativa
do
Chefe
do
Poder
Executivo”.
“A ausência de dotação orçamentária
apenas conduz à inexequibilidade da
norma no ano em que foi aprovada,
não
traduzindo
infringência
ao
disposto no artigo 25 da Constituição
Estadual”.
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI No
2.717, DE 20 DE AGOSTO DE 2019, DO
MUNICÍPIO
DE
VOTORANTIM
-
PRINCÍPIO
DA
CAUSA
PETENDI
ABERTA
-
LEI
DE
NATUREZA
AUTORIZATIVA - INADMISSIBILIDADE -
PREFEITO
NÃO
PRECISA
DE
AUTORIZAÇÃO
DO
LEGISLATIVO
PARA O EXERCÍCIO DE ATOS DE SUA
EXCLUSIVA
OU
MESMO
CONCORRENTE
COMPETÊNCIA
-
DESRESPEITO
AO
PRINCÍPIO
DA
SEPARAÇÃO
DOS
PODERES
-
OFENSA AO ARTIGO 5o DA CARTA
BANDEIRANTE
-
INCONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA - AÇÃO PROCEDENTE,
COM
EFEITO
EX
TUNC,
RESSALVADOS
OS
PAGAMENTOS

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FEITOS
ATÉ
O
PRESENTE
JULGAMENTO”.
“Nos termos do artigo 5o, caput, da
Constituição Bandeirante, os Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário são
independentes e harmônicos entre si.
Disso decorre que o Prefeito goza de
autonomia e independência em relação
à Câmara Municipal, que não podem
ser
violadas
mediante
elaboração
legislativa
que
tenha
por
escopo
autorizar atribuições que lhes são
comuns
e
tampouco
impingir
ao
Prefeito o que deve ser feito em termos
de administração pública”.
V O T O No 32.194
Trata-se
de
ação
direta
de
inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de
Votorantim em face da Lei Municipal no 2.717, de 20 de agosto
de 2019, que "dispõe sobre o recebimento de receitas e
tributos pelo Município de Votorantim, por meio de cartão de
débito e crédito", apontando violação aos artigos 5o e 47,
incisos II, III e XV, da Constituição Estadual e 63, inciso I, da
Lei Maior.

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Sustenta o requerente, em apertada
síntese, que a Câmara Municipal imiscui-se em esfera
tipicamente administrativa, afrontando o princípio da separação
dos poderes, malferindo o disposto no artigo 5o da Carta
Bandeirante.
Alega,
em
acréscimo,
que
incumbe
exclusivamente ao Prefeito deflagrar processo legislativo afeto
à matéria tributária e orçamentária, incorrendo a norma
impugnada em vício de iniciativa ao impor atribuições a órgãos
do Poder Executivo. Argumenta, de resto, que o texto
hostilizado implica aumento de despesas, sem previsão da
correspondente receita para lhe fazer frente, inviabilizando sua
eficácia. Busca, por isso, o decreto de procedência da presente
ação direta, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei no
2.717, de 20 de agosto de 2019, do Município de Votorantim.
A Procuradora Geral do Estado
deixou transcorrer, in albis, o prazo para manifestação (cf. fl.
135).
O Presidente da Câmara Municipal
de Votorantim, por sua vez, defendeu a higidez do diploma
normativo hostilizado, aduzindo que a norma local não
estruturou órgãos do Executivo e tampouco disciplinou regime
jurídico de servidor público, descabendo cogitar de vício de
iniciativa, nos termos do Tema 917 do Supremo Tribunal

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Federal. Ponderou, ainda, que é concorrente a competência
legislativa para dispor sobre matéria tributária, não havendo
que se falar em ato típico de gestão. Asseverou, por fim, que a
reserva orçamentária está prevista no artigo 3o da Lei no
2.717/2019, ao passo que o requerente não demonstrou a falta
de verba para a adoção das medidas necessárias ao
cumprimento da norma.
A douta Procuradoria Geral de
Justiça, em seu parecer, opinou pela procedência parcial da
ação direta (fls. 155/161).
É o relatório.
A ação é de ser julgada procedente,
adotando-se, porém, fundamentação diversa daquela exarada
na inicial.
O texto impugnado tem o seguinte
teor, verbis:
“Art. 1o Fica autorizado o Poder Executivo a receber
pagamento
dos
contribuintes,
de
impostos,
taxas,
contribuição de melhoria e dívida ativa de natureza
tributária e não tributária, por meio de cartão de crédito ou
cartão de débito.

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Parágrafo único. Nos pagamentos de tributos municipais
realizados pelo cartão de crédito e débito, o Poder
Executivo fica autorizado a acrescentar a taxa de
administração
da
operadora
ao
valor
principal
da
cobrança, de modo a não causar perda na arrecadação por
parte da municipalidade.
Art. 2o Fica autorizado o recebimento pelo Munícipio dos
valores descritos no art. 1o, de forma parcelada, em até 10
(dez) vezes no cartão de crédito, com os acréscimos que a
legislação tributária Municipal vigente fizer incidir no caso
de pagamento parcelado e de acordo com o mínimo de
parcelas possíveis.
Parágrafo único. A parcela única do Imposto Predial e
Territorial Urbano (IPTU), por já incidir desconto, não
poderá ser parcelada.
Art. 3o As despesas decorrentes da aprovação desta Lei
correrão por conta de verbas próprias consignadas no
orçamento.
Art. 4o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação,
revogadas as disposições em contrário” (cf. fl. 122).
1) Dos vícios invocados na exordial.
Ao contrário do que sustenta o

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requerente, a norma local, de iniciativa parlamentar, não versa
sobre tema afeto à competência legislativa privativa do
Prefeito.
Na verdade, não é todo e qualquer
projeto de lei que crie despesas ou estabeleça obrigações ao
Poder Executivo que está adstrito à disciplina exclusiva do
Alcaide, sob pena de se esvaziar a função típica da Câmara
Municipal.
Como se sabe, as hipóteses de
extinção do crédito tributário estão previstas no artigo 156 do
Código Tributário Nacional1, sendo o pagamento a mais
comum delas.
Pode, ainda, o ente tributante
regulamentar e instituir novas modalidades de extinção além
daquelas já previstas na legislação federal de acordo com o
1 “Art. 156. Extinguem o crédito tributário:
I - o pagamento;
II - a compensação;
III - a transação;
IV - remissão;
V - a prescrição e a decadência;
VI - a conversão de depósito em renda;
VII - o pagamento antecipado e a homologação do lançamento nos termos do disposto no
artigo 150 e seus §§ 1o e 4o;
VIII - a consignação em pagamento, nos termos do disposto no § 2o do artigo 164;
IX - a decisão administrativa irreformável, assim entendida a definitiva na órbita
administrativa, que não mais possa ser objeto de ação anulatória;
X - a decisão judicial passada em julgado.
XI - a dação em pagamento em bens imóveis, na forma e condições estabelecidas em lei.
(Incluído pela Lcp no 104, de 10.1.2001)”.

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seu interesse regional ou local, pois, consoante recente
pronunciamento da Suprema Corte, não se trata de rol
exaustivo, concluindo-se pela possibilidade da pessoa política,
dentro do seu âmbito de atuação legislativa, introduzir em seu
ordenamento jurídico a possibilidade de dação em pagamento
de bens móveis como forma de extinção do crédito tributário
(ADI no 2.405/RS, Relator Ministro Alexandre de Moraes,
julgado em 20/09/2019).
No caso sub judice, o legislador
municipal dispôs sobre regras específicas relacionadas à
modalidade mais usual de extinção do crédito tributário,
autorizando novas hipóteses pelas quais o contribuinte
pode realizar o pagamento do tributo além daquelas já
elencadas no artigo 162 do CTN, verbis:
“Art. 162. O pagamento é efetuado:
I - em moeda corrente, cheque ou vale
postal;
II - nos casos previstos em lei, em
estampilha, em papel selado, ou por
processo mecânico” (Código Tributário
Nacional).
Por se tratar de limitações ao poder
de instauração do processo legislativo, as hipóteses previstas

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no texto constitucional devem ser interpretadas restritivamente,
sendo
oportuno
consignar
que
a
disciplina
normativa
relacionada a novas opções de pagamento de tributos
municipais está compreendida na competência legislativa
concorrente da Câmara Municipal e do Prefeito, possuindo
natureza nitidamente tributária.
Cuida-se, pois, de assunto de
interesse estritamente local (artigo 30, inciso I, da Carta da
República), não se enquadrando em nenhuma das situações
enumeradas pelo artigo 24, § 2o, da Constituição Bandeirante2,
cuja iniciativa legislativa é privativa do Chefe do Poder
Executivo.
Essa questão, aliás, foi objeto do
Tema no 682 da Repercussão Geral, submetido a julgamento
pelo E. Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário
com Agravo no 743.480/MG, representativo da controvérsia,
2 “Artigo 24 (...)
§ 2o - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que
disponham sobre:
1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e
autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração;
2 - criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública,
observado o disposto no artigo 47, XIX;
3 - organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública do Estado,
observadas as normas gerais da União;
4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade
e aposentadoria;
5 - militares, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade,
remuneração, reforma e transferência para inatividade, bem como fixação ou alteração
do efetivo da Polícia Militar;
6 - criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de registros públicos”.

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sendo consolidada a seguinte tese, verbis:
“Tributário.
Processo
legislativo.
Iniciativa de lei.
2. Reserva de iniciativa em matéria
tributária. Inexistência.
3. Lei municipal que revoga tributo.
Iniciativa
parlamentar.
Constitucionalidade.
4. Iniciativa geral. Inexiste, no atual
texto
constitucional,
previsão
de
iniciativa
exclusiva
do
Chefe
do
Executivo em matéria tributária.
5. Repercussão geral reconhecida.
6. Recurso provido. Reafirmação de
jurisprudência”
(ARE
no
743.480
RG/MG, Relator Min. Gilmar Mendes).
Como
se
vê,
proposições
legislativas versando sobre tema de direito tributário não se
submetem à cláusula de reserva prevista na Constituição
Bandeirante
e
tampouco
constituem
ingerência
nas
prerrogativas do Poder Executivo, ainda que impliquem
reflexos orçamentários, na medida em que o ato de legislar
sobre direito tributário não se confunde com o ato de legislar
sobre o orçamento, verbis:
"O
ato
de
legislar
sobre
direito

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tributário, ainda que para conceder
benefícios jurídicos de ordem fiscal,
não se equipara - especialmente para
os fins de instauração do respectivo
processo legislativo - ao ato de legislar
sobre o orçamento do Estado" (ADI no
724-6/RS
(Medida
Liminar),
Relator
Ministro Celso de Mello).
Destaco, a propósito, precedente da
lavra deste C. Órgão Especial, verbis:
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
Município
de Jaú. Lei Complementar no 535, de 31
de
maio
de
2019,
de
iniciativa
parlamentar, a qual 'altera o Código
Tributário do Município (Lei no 2.288,
de 19 de dezembro de 1984), para
viabilizar a inclusão dos honorários
advocatícios
no
parcelamento
de
débitos'. Parcelamento. Inclusão, no
Código
Tributário
Municipal,
do
parcelamento
como
forma
de
suspensão da exigibilidade do crédito
tributário.
Possibilidade.
Iniciativa
concorrente
em
matéria
tributária.
Precedentes.
(...)

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Ação procedente, em parte” (Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade
no
2154716-87.2019.8.26.0000,
Relator
Desembargador Evaristo dos Santos -
Data do Julgamento: 11/12/2019).
Paralelamente,
tratando-se
de
competência legislativa comum, tenho para mim que não incide
a vedação imposta pelo artigo 24, § 5o, item 1, da Carta
Paulista3 (que reproduz a regra do artigo 63, inciso I, da Lei
Maior), porquanto restrita a eventual aumento de despesas
prevista em projetos de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder
Executivo.
Por outro lado, cumpre ressaltar
que a ausência de especificação de fonte de custeio apenas
conduz à inexequibilidade da norma no ano em que em foi
aprovada, não havendo que se falar em infringência ao
disposto no artigo 25 da Constituição Estadual, verbis:
“Ação direta de inconstitucionalidade.
Lei no 11.332, de 16 de maio de 2016,
do Município de Sorocaba (...). Criação
de gastos sem indicação de fonte de
custeio.
Inconstitucionalidade.
3 “Artigo 24 (...).
§ 5o - Não será admitido o aumento da despesa prevista:
1 - nos projetos de iniciativa exclusiva do Governador, ressalvado o disposto no art. 174,
§§ 1o e 2o”.

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Inocorrência.
Possibilidade
de
realocação
e
suplementação
orçamentária. Fundamento, ademais,
que
ensejaria,
no
máximo,
a
inexequibilidade da norma no exercício
orçamentário
em
que
aprovada.
Procedência parcial da ação” (Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade
no
2115705-56.2016.8.26.0000,
Relator
Desembargador Márcio Bartoli).
No mesmo sentido:
"A ausência de dotação orçamentária
prévia em legislação específica não
autoriza
a
declaração
de
inconstitucionalidade da lei, impedindo
tão-somente a sua aplicação naquele
exercício financeiro" (ADI no 3.599/DF,
Relator Ministro Gilmar Mendes).
2) A despeito da competência
legislativa concorrente para dispor sobre matéria tributária, o
mesmo não se verifica em relação ao recebimento de receitas
não tributárias do Município, impondo-se, por isso, o
reconhecimento de vício de inconstitucionalidade na expressão
“e não tributária” prevista no artigo 1o, caput, da Lei no
2.717/2019 do Município de Votorantim.

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Nesse ponto, a Câmara Municipal
interferiu na esfera de competência exclusiva do Prefeito,
malferindo o disposto no artigo 47, incisos II, XIV e XIX, letra
"a", da Constituição Estadual, verbis:
“Artigo 47 - Compete privativamente ao
Governador,
além
de
outras
atribuições
previstas
nesta
Constituição:
(...)
II
-
exercer,
com
o
auxílio
dos
Secretários
de
Estado,
a
direção
superior da administração estadual;
(...)
XIV - praticar os demais atos de
administração,
nos
limites
da
competência do Executivo.
(...)
XIX - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da
administração estadual, quando não
implicar aumento de despesa, nem
criação
ou
extinção
de
órgãos
públicos”.
Na lição de Hely Lopes Meirelles “o
Município, como as outras entidades estatais, para realizar

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seus fins administrativos - ou seja, para executar obras e
serviços públicos -, necessita de recursos financeiros. Esses
recursos ele os obtém usando de seu poder impositivo para a
instituição de tributos ou explorando seus bens e serviços à
semelhança dos particulares, mediante o pagamento facultativo
de preços. Os tributos e preços constituem as rendas públicas,
que, somadas aos demais recursos conseguidos pelo
Município fora de suas fontes próprias, formam a receita
pública. (...) Os preços, diversamente dos tributos, são
pagamentos que os particulares fazem ao Poder Público
quando facultativa e espontaneamente adquirem bens,
auferem vantagens ou se utilizam de serviços públicos ou de
utilidade pública”, ponderando, mais adiante, que “os preços
públicos são as tarifas e os pedágios estabelecidos pela
Administração”, sendo que “a tarifa é o preço público que a
administração fixa, prévia e unilateralmente, por ato do
Executivo, para as utilidades e serviços industriais prestados
diretamente por seus órgãos ou indiretamente por seus
delegados concessionários e permissionários sempre em
caráter facultativo para os usuários” (Direito Municipal
Brasileiro, Malheiros Editores, 18a edição, 2017, págs. 159, 162
e 174/175 - grifo nosso).
Aliás,
por
expressa
disposição
constitucional, diferentemente do que se verifica com os

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tributos, os preços públicos são fixados por ato do Poder
Executivo, nos termos do artigo 159, parágrafo único, da Carta
Paulista4, de tal sorte que a definição sobre as opções de
pagamento
é
tema
inserido
na
esfera
exclusiva
do
administrador público, no âmbito de seu poder regulamentar.
Segundo a teoria dos poderes
implícitos, “quem pode o mais, pode o menos”, decorrendo, daí,
que se ao Prefeito incumbe a fixação ou alteração do valor
devido pela prestação de serviços públicos, com maior razão
compete ao Alcaide definir as demais questões inerentes à
política remuneratória de receitas não tributárias, inclusive as
opções de pagamento da dívida ativa advinda dos preços
públicos, consubstanciando a norma local, nessa parte, afronta
à reserva de administração, corolário do princípio da separação
dos poderes.
3) A despeito da competência
concorrente para dispor sobre matéria tributária, forçoso é
reconhecer a inconstitucionalidade da Lei no 2.717/2019 do
Município de Votorantim como um todo, cabendo não perder de
vista que no âmbito da ação direta vigora o princípio da causa
petendi aberta, verbis:
4 “Artigo 159 - A receita pública será constituída por tributos, preços e outros ingressos.
Parágrafo único - Os preços públicos serão fixados pelo Executivo, observadas as
normas gerais de Direito Financeiro e as leis atinentes à espécie”.

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“...
pode
a
Suprema
Corte,
no
desempenho da função máxime de
guardiã da Carta Maior, valer-se de
parâmetro constitucional outro, não
constante do corpo da petição inicial,
para
fins
de
declaração
da
incompatibilidade da norma com o
texto constitucional, sem que isso
invalide o juízo de confrontação, no
que se convencionou chamar de causa
de pedir aberta das ações de controle
abstrato”
(ADI
no
179/RS,
Relator
Ministro Dias Toffoli).
Com efeito, o diploma normativo
hostilizado viola, efetivamente, o artigo 5o, caput, da
Constituição Bandeirante, de observância obrigatória pelos
Municípios de acordo com o artigo 144 da mesma Carta.
Segundo
o
referido
dispositivo
(artigo
5o),
os
Poderes
Executivo
e
Legislativo
são
independentes e harmônicos entre si. Disso decorre que o
Prefeito goza de autonomia e independência em relação à
Câmara Municipal, que não podem ser violadas mediante
elaboração legislativa que tenha por escopo autorizar o
exercício de atribuições que lhes são comuns e tampouco
impingir ao Prefeito o que deve ser feito em termos de

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administração pública.
Infere-se do texto impugnado que
a norma local encerra conteúdo de lei autorizativa, de tal
sorte que o legislador municipal não instituiu novas formas de
pagamento de impostos, taxas, contribuição de melhoria e
dívida ativa de natureza tributária e não tributária, por meio
de cartão de crédito ou cartão de débito, mas transferiu ao
Prefeito a prerrogativa de fazê-lo mediante decreto,
subvertendo a função precípua do Poder Legislativo em
criar direitos e obrigações inovadores no ordenamento
por meio de lei em sentido formal, deixando de aprovar
regras jurídicas consistentes que vinculem e obriguem,
abstratamente, a administração local, os munícipes ou os
demais Poderes.
Vale dizer, embora seja legítimo à
Câmara Municipal legislar a propósito de direito tributário,
mediante projeto de lei de iniciativa parlamentar, não era lícito
ao Legislativo autorizar o Prefeito a desempenhar atribuição já
assegurada pela própria ordem constitucional, estando ambos
os Poderes investidos da prerrogativa de impulsionar projeto de
lei sobre o tema, caracterizando a norma local interferência
indevida na autonomia do Prefeito.

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Sobre o assunto, Sérgio Resende
de Barros ensina que “como ocorre na federação para os entes
federativos,
igualmente
na
separação
de
poderes
a
competência básica de cada Poder é fixada pela ordem
constitucional, integrada pelas constituições federal e estaduais
e leis orgânicas municipais. Aos Poderes Legislativo, Executivo
e Judiciário, compete o que a ordem constitucional lhes
determina ou autoriza. Fixar competência dos Poderes
constituídos, determinando-os ou autorizando-os, cabe ao
Poder Constituinte no texto da constituição por ele
elaborada. A ordem constitucional é que fixa as competências
legislativa, executiva e judiciária. Pelo que, se uma lei fixa o
que
é
próprio
da
Constituição
fixar,
pretendendo
determinar ou autorizar um Poder constituído no âmbito de
sua
competência
constitucional,
essa
lei
é
inconstitucional. Não é só inócua ou rebarbativa. É
inconstitucional, porque estatui o que só o Constituinte
pode estatuir, ferindo a Constituição por ele estatuída. O fato
de ser mera autorização não elide o efeito de dispor, ainda que
de forma não determinativa, sobre matéria de iniciativa alheia
aos parlamentares. Vale dizer, a natureza teleológica da lei - o
fim: seja determinar, seja autorizar - não inibe o vício de
iniciativa.
A
inocuidade
da
lei
não
lhe
retira
a
inconstitucionalidade. A iniciativa da lei, mesmo sendo só
para
autorizar,
invade
competência
constitucional

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privativa” (Leis Autorizativas, Revista da Instituição Toledo de
Ensino, ago./nov .2000, Bauru, pág. 263 - grifos nossos).
Demais disso, observo que o
parágrafo único, do artigo 1o, da Lei Municipal no 2.717/2019
autoriza o Poder Executivo a acrescentar a taxa de
administração da operadora do cartão no valor principal da
cobrança, o que pode configurar aumento indireto da exação,
malferindo o princípio da reserva legal em matéria tributária.
Rememore-se, na mesma linha,
entendimento sufragado por este C. Órgão Especial, verbis
“DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
Lei
no
5.393, de 12 de novembro de 2018, do
Município
de
Mauá,
de
iniciativa
parlamentar,
que
disciplina
a
instalação
de
faixa
elevada
para
travessia de pedestres em frente a
escolas locais.
(...)

(2)
NORMA
DE
CARÁTER
AUTORIZATIVO
(Art.
3o
da
lei
impugnada):
Inconstitucionalidade
verificada. Ilogicidade no ordenamento
jurídico, vez que o Prefeito não precisa

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de autorização do Legislativo para o
exercício de atos de sua exclusiva ou
mesmo
concorrente
competência.
Violação flagrante à separação de
Poderes (art. 5o, CE/SP)” (Ação Direta
de
Inconstitucionalidade
no
2099925-71.2019.8.26.0000,
Relator
Desembargador Beretta da Silveira).
"AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
-
LEI
MUNICIPAL No 2.280, DE 12 DE JUNHO
DE 2018, QUE 'AUTORIZA A CRIAÇÃO
DO
PROGRAMA
DE
APROVEITAMENTO
DE
TERRENOS
BALDIOS
E
ABANDONADOS
DO
MUNICÍPIO
DE
ITIRAPUÃ
PARA
CULTIVO
DE
FRUTAS
E/OU
HORTALIÇAS
E
DÁ
OUTRAS
PROVIDÊNCIAS' - VÍCIO DE INICIATIVA
-
NÃO
RECONHECIMENTO
-
COMPETÊNCIA
LEGISLATIVA
CONCORRENTE - ARTIGO 24, § 2o, DA
CARTA
BANDEIRANTE
QUE
NÃO
ADMITE INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA
- ROL TAXATIVO - TEMA 917 DA
REPERCUSSÃO
GERAL
(ARE
No
878.911/RJ) - OFENSA, ADEMAIS, AOS
ARTIGOS 25 E 176 DA CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL NÃO CARACTERIZADA'.

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'A disciplina normativa para dispor
sobre diretrizes gerais de programas
voltados
à
criação
de
hortas
comunitárias está compreendida na
competência legislativa concorrente da
Câmara
Municipal
e
do
Prefeito,
cuidando-se de matéria de interesse
local (artigo 30, inciso I, da Carta da
República), não se enquadrando em
nenhuma das situações enumeradas
pelo artigo 24, § 2o, da Constituição
Bandeirante, cuja iniciativa é privativa
do Chefe do Poder Executivo'.
'A ausência de dotação orçamentária
apenas conduz à inexequibilidade da
norma no ano em que foi aprovada,
não
traduzindo
infringência
ao
disposto no artigo 25 da Constituição
Estadual'.
'AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI No
2.280, DE 12 DE JUNHO DE 2018, DO
MUNICÍPIO DE ITIRAPUÃ - CAUSA
PETENDI ABERTA - LEI DE NATUREZA
AUTORIZATIVA PARA INSTITUIÇÃO DE
PROGRAMA,
CONCESSÃO
DE
BENEFÍCIO FISCAL E CELEBRAÇÃO
DE CONVÊNIOS (ARTIGOS 1o, 8o E 9o) -
INADMISSIBILIDADE - PREFEITO NÃO
PRECISA
DE
AUTORIZAÇÃO
DO

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LEGISLATIVO PARA O EXERCÍCIO DE
ATOS DE SUA EXCLUSIVA OU MESMO
CONCORRENTE
COMPETÊNCIA
(...)
AFRONTA AOS ARTIGOS 1o, 5o, 47,
INCISOS XIV E XIX, LETRA 'A', 144,
163, § 6o, TODOS DA CARTA PAULISTA
E 22, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL - INCONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA - AÇÃO PROCEDENTE'.
'Nos termos do artigo 5o, caput, da
Constituição Bandeirante, os Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário são
independentes e harmônicos entre si.
Disso decorre que o Prefeito goza de
autonomia e independência em relação
à Câmara Municipal, que não podem
ser
violadas
mediante
elaboração
legislativa
que
tenha
por
escopo
autorizar atribuições que lhes são
comuns
e
tampouco
impingir
ao
Prefeito o que deve ser feito em termos
de administração pública" (Ação Direta
de
Inconstitucionalidade
no
2122071-43.2018.8.26.0000,
Relator
o
signatário).
Como
corolário,
na
hipótese
vertente, o diploma normativo objurgado viola os princípios da
separação dos poderes e da reserva de administração,

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tipificando nítida infringência aos artigos 5o, 47, incisos II, XIV e
XIX, letra "a", 144 e 159, parágrafo único, todos da Constituição
Estadual.
Ante o exposto, julgo procedente a
presente ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei no
2.717, de 20 de agosto de 2019, do Município de Votorantim,
com efeito ex tunc, ressalvados os pagamentos feitos até o
presente julgamento. Comunique-se oportunamente à Câmara
Municipal, nos termos do artigo 25 da Lei no 9.868/99.
RENATO SARTORELLI
Relator
Assinatura Eletrônica