Tribunal: TJSP
Processo: 1033989-93.2015.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Ferraz de Arruda
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-11-11
Data de publicação: 2021-02-24

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SERVIDOR PÚBLICO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, COM A PARTICIPAÇÃO DOS DEMAIS CORRÉUS, QUE, ATUANDO JUNTO À CÂMARA MUNICIPAL, PRATICARAM ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO – EXIGÊNCIA E RECEBIMENTO DE VANTAGENS INDEVIDAS DE COMERCIANTES, UTILIZANDO-SE DOS TRABALHOS REALIZADOS PELA COMISSÃO PARLAMENTAR DE

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SERVIDOR PÚBLICO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, COM A PARTICIPAÇÃO DOS DEMAIS CORRÉUS, QUE, ATUANDO JUNTO À CÂMARA MUNICIPAL, PRATICARAM ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO – EXIGÊNCIA E RECEBIMENTO DE VANTAGENS INDEVIDAS DE COMERCIANTES, UTILIZANDO-SE DOS TRABALHOS REALIZADOS PELA COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO, CONHECIDA COMO "CPI DOS ALVARÁS" – COMPROVAÇÃO DE QUE OS RÉUS AGIRAM CONJUNTAMENTE PARA OBTENÇÃO DAS VANTAGENS INDEVIDAS – ELEMENTO SUBJETIVO PRESENTE (DOLO) – ENRIQUECIMENTO ILÍCITO CARACTERIZADO – PRÁTICA DAS CONDUTAS PREVISTAS NOS ARTIGOS 9o, CAPUT E I, E 11, CAPUT E I, ENQUADRANDO-SE NAS PENALIDADES DO ARTIGO 12, I E III, DA LEI No 8.429/92 – REDUÇÃO DA INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL COLETIVO COM RELAÇÃO AOS CORRÉUS ROBERTO DE FARIA TORRES E ANTONIO ALBERTINO PEDACE – RECURSOS DESSES CORRÉUS PARCIALMENTE PROVIDOS PARA ESSE FIM – RECURSO DO CORRÉU MARCOS PEÇANHA DE SOUZA DESPROVIDO.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
PODER JUDICIÁRIO
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Registro: 2021.0000048876
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação Cível no
1033989-93.2015.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que são apelantes
ANTONIO ALBERTINO PEDACE, MARCOS PEÇANHA DE SOUZA e ROBERTO
DE FARIA TORRES, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Rejeitaram as preiliminares e deram
parcial provimento aos recursos dos réus Roberto de Farias Torres e Antônio Albertino
Pedace e negaram provimento ao recurso de Marcos Peçanha de Souza, V.U. Declara
voto vencedor o 2o juiz. Sustentou oralmente o Dr. Flaviano Adolfo de Oliveira
Santos.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
FLORA MARIA NESI TOSSI SILVA (Presidente) E BORELLI THOMAZ.
São Paulo, 11 de novembro de 2020.
FERRAZ DE ARRUDA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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.
Apelação:
1033989-93.2015.8.26.0053
Comarca:
São Paulo 6a Vara da Fazenda Pública
Juiz:
Cynthia Thomé
Apelantes:
Roberto de Faria Torres e outros
Apelado:
Prefeitura Municipal de São Paulo
VOTO No 38.645
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA
POR
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA

SERVIDOR
PÚBLICO
DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, COM A PARTICIPAÇÃO
DOS DEMAIS CORRÉUS, QUE, ATUANDO JUNTO À
CÂMARA
MUNICIPAL,
PRATICARAM
ATOS
DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTAM
ENRIQUECIMENTO
ILÍCITO

EXIGÊNCIA
E
RECEBIMENTO
DE
VANTAGENS
INDEVIDAS
DE
COMERCIANTES, UTILIZANDO-SE DOS TRABALHOS
REALIZADOS PELA COMISSÃO PARLAMENTAR DE
INQUÉRITO, CONHECIDA COMO “CPI DOS ALVARÁS”
COMPROVAÇÃO DE QUE OS RÉUS AGIRAM
CONJUNTAMENTE
PARA
OBTENÇÃO
DAS
VANTAGENS INDEVIDAS
ELEMENTO SUBJETIVO
PRESENTE (DOLO)
ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
CARACTERIZADO

PRÁTICA
DAS
CONDUTAS
PREVISTAS NOS ARTIGOS 9o, CAPUT E I, E 11, CAPUT E
I, ENQUADRANDO-SE NAS PENALIDADES DO ARTIGO
12, I E III, DA LEI No 8.429/92
REDUÇÃO DA
INDENIZAÇÃO POR DANO MORAL COLETIVO COM
RELAÇÃO AOS CORRÉUS ROBERTO DE FARIA TORRES
E ANTONIO ALBERTINO PEDACE RECURSOS DESSES
CORRÉUS PARCIALMENTE PROVIDOS PARA ESSE FIM
RECURSO DO CORRÉU MARCOS PEÇANHA DE
SOUZA DESPROVIDO.

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Cuida-se de ação civil pública por ato de improbidade
administrativa ajuizada pelo MUNICÍPIO DE SÃO PAULO contra ROBERTO
DE FARIA TORRES, ANTONIO ALBERTINO PEDACE e MARCOS
PEÇANHA DE SOUZA, sob a alegação, em resumo, de que, Roberto de Faria
Torres, então servidor público municipal, prestando serviços junto à Câmara
Municipal de São Paulo, exigiu vantagem indevida de comerciantes e praticou
advocacia administrativa, tendo contado com a participação dos demais corréus.
A r. sentença de fls. 2740/2769 e 2870/2871 julgou procedente a
ação para reconhecer a prática de improbidade administrativa e condenar os
corréus nas previsões do art. 9o, caput, I e art. 11, caput, I, da Lei no 8.492/92,
nos seguintes termos:
1) Roberto de Faria Torres: perda dos bens acrescidos
ilicitamente, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos por 10 anos, pagamento de multa equivalente a 50
vezes o valor da remuneração que recebia quando ocupava o
cargo, proibição de contratar com o Poder Público etc. por 10
anos e pagamento de indenização por dano moral de R$
1.000.000,00;
2) Antonio Albertino Pedace: perda dos bens acrescidos
ilicitamente, suspensão dos direitos políticos por 10 anos,
pagamento de multa equivalente a 50 vezes o valor da
remuneração que recebia quando ocupava o cargo de

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assessor, proibição de contratar com o Poder Público etc. por
10 anos e pagamento de indenização por dano moral no de
R$ 1.000.000,00;
3) Marcos Peçanha de Souza: perda dos bens acrescidos
ilicitamente, suspensão dos direitos políticos por 3 anos,
pagamento de multa equivalente a cinco vezes o valor do
acréscimo patrimonial, proibição de contratar com o Poder
Público etc. por 3 anos e pagamento de indenização por dano
moral de R$ 100.000,00.
Condenados, também, Roberto de Faria Torres e Antonio
Albertino Pedace, nas custas processuais e honorários advocatícios, fixados em
8% sobre o valor da condenação, para cada réu, nos termos do art. 85, §3o, II, do
CPC; e Marcos Peçanha de Souza nas custas e honorários fixados em 10% sobre
o valor da condenação, nos termos do art. 85, §3o, I, do CPC.
Inconformados, recorrem os réus.
Às fls. 2791/2823, Antonio Albertino Pedace apelou
pleiteando, primeiramente, a gratuidade da justiça. No mérito, pretende a reforma
da sentença sustentando, em resumo, que os fundamentos da inicial pautam-se
exclusivamente em reportagem jornalística, que não tem valor probatório, não
havendo qualquer outro indício de que praticou qualquer ato ímprobo. Sustenta,
assim, que participava (...) das diligências empreendidas na qualidade de
observador designado pelo Gabinete (...) e que (...) nunca o Apelante tendo

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solicitado ou mesmo exigido qualquer vantagem em razão da designação que
tinha para funcionar na CPI dos Alvarás de São Paulo (...) (fls. 2813).
Às fls. 2877/2885, apelou Marcos Peçanha de Souza alegando,
impropriamente, já ser beneficiário da justiça gratuita. No mérito, pretende a
reforma da sentença sustentando, em síntese, a fragilidade do conjunto
probatório, bem como, que (...) não praticou, ou seja, não concretizou, ainda que
de forma tentada, qualquer conduta, comissiva e tampouco omissiva, no sentido
de violar os princípios da administração pública, e toda sua legislação correlata
(fls. 2881), bem como, que (...) não existe uma única linha, sequer, a respeito de
quais bens teriam sido indevidamente inseridos ao patrimônio do Apelante (fls.
2883). Alega, também, cerceamento de defesa, diante do indeferimento do pleito
de prova pericial na mídia que serviu como base para a acusação.
Às fls. 2894/2933, o corréu Roberto de Faria Torres apelou
requerendo, em preliminar, a concessão dos benefícios da justiça gratuita e
sustentando a nulidade da sentença, sob alegação de que (...) não restou
esclarecido, com o devido respeito, que bens acrescidos ao patrimônio serão
atingidos pela perda decretada na r. sentença ora embargada (...), bem como,
que a sentença (...) não esclareceu os critérios para a fixação do quantum
indenizatório em tão elevado montante (fls. 2910). No mérito, alega, em resumo,
a falta de comprovação da prática dos atos que lhe foram imputados, além de ser
desproporcional a condenação que lhe foi imposta.
Os recursos são tempestivos e foram contra-arrazoados às fls.

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3005/3041.
Os d. representantes do Ministério Público em primeiro e
segundo graus opinaram pelo não provimento dos recursos às fls. 3044/3057 e
3107/3126.
Às fls. 3127/3130 foi apreciado por este Relator, nos termos do
art. 99, §7o, do CPC, os pedidos formulados nas razões de apelação a respeito da
concessão da gratuidade da justiça aos recorrentes, que restaram indeferidos.
Às fls. 3133/3135, Marcos Peçanha de Souza juntou o
comprovante de recolhimento das custas de preparo recursal.
Antonio Albertino Pedace opôs agravo interno de referida
decisão (fls. 3136/3152), o qual foi julgado prejudicado, diante da reconsideração
da decisão agravada para conceder-lhe o benefício da gratuidade judiciária (fls.
3209/3212).
Roberto de Faria Torres opôs embargos de declaração da decisão
de fls. 3127/3130, o qual foi rejeitado (fls. 3228/3230), tendo sido objeto de
agravo interno (fls. 3235/3263), o qual foi julgado prejudicado, diante da
reconsideração da decisão para conceder-lhe o benefício da gratuidade judiciária
(fls. 3421/3424).
É O RELATÓRIO.
DECIDO.
O Município de São Paulo ajuizou a presente ação civil pública
em face do ex-servidor público municipal Roberto de Faria Torres e de

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Antonio Albertino Pedace e Marcos Peçanha de Souza, sob a alegação de que,
durante o período em que Roberto de Faria Torres esteve afastado da Prefeitura
do Município de São Paulo para atuar junto à Câmara Municipal de São Paulo
como assistente técnico da “CPI dos Alvarás”, solicitou valores indevidos aos
proprietários dos estabelecimentos Bar e Café Journal Diversões e
Empreendimentos Ltda. e Leporace Grill e Bar Ltda., tendo recebido valores
indevidos do estabelecimento “Café Journal”, sob alegação de que era membro
da “CPI dos Alvarás” e que tinha encontrado irregularidades naqueles
estabelecimentos.
Pautou-se a inicial em precedente Inquérito Administrativo
Especial instaurado pela Municipalidade em face do corréu Roberto de Faria
Torres, em 16/03/2015.
Referido processo administrativo decorreu de sindicância
instaurada em face do então servidor público municipal Roberto de Faria Torres
(cargo de especialista em desenvolvimento urbano), tendo como origem
reportagem de autoria do programa de televisão denominado “Fantástico”,
exibido pela Rede Globo de televisão em 26/10/2014.
Finda referida sindicância, concluiu-se pela existência de graves
indícios de responsabilidade funcional por parte de Roberto de Faria Torres, que
teria contado com a participação dos outros corréus. Por tais fatos, instaurou-se
Inquérito Administrativo Especial em face do réu Roberto de Faria Torres, em
16/03/2015 (fls. 151/153 do PA no 2014-0.302.781-8), onde apurou-se os fatos e

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concluiu-se que o réu incidiu nas condutas acima descritas (solicitou e recebeu
valores indevidos de proprietários de estabelecimentos comerciais), motivo pelo
qual foi sugerido a aplicação da pena de demissão a bem do serviço público, o
que foi acolhido pelo então prefeito municipal Fernando Haddad (fls. 583 do PA
2014-0.302.781-8).
Sustentou, assim, o município/autor, que o réu Roberto de Faria
Torres participou das condutas noticiadas e agiu fora de sua competência, valeu-
se de artifícios para intimidar e ameaçar os proprietários dos estabelecimentos
acima indicados, fazendo-os crer que se encontrava no regular exercício de
funções de vistoria e fiscalização.
Alega o autor que o réu Antônio Albertino Pedace agiu em
conluio com Roberto de Faria Torres durante todo o tempo e sempre esteve com
ele nas vistorias realizadas nos estabelecimentos comerciais mencionados acima,
tendo inclusive participado ativamente da exigência de valores indevidos dos
proprietários de tais estabelecimentos.
O município autor ainda sustentou que o réu Marcos Peçanha de
Souza cobrou indevidamente do proprietário do estabelecimento “Leporace” a
quantia de R$ 13.000,00 a título de regularização do comércio perante a
Administração Municipal e participou da exigência de valores indevidos com
relação ao estabelecimento “Café Journal”, vez que afirmou aos advogados do
estabelecimento que seria devida a quantia de R$ 60.000,00 para a regularização
do estabelecimento.

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Sustenta a municipalidade autora, assim, que os réus praticaram
condutas previstas nos artigos 9o, caput e I e 11, caput e I, da Lei no 8.429/92.
Pleiteia, pois, a condenação dos réus nas penalidades previstas no artigo 12, da
Lei no 8.429/92, além de indenização por dano moral, em razão das condutas dos
réus terem maculado a imagem e honra do Município e de seu funcionalismo.
Pois bem.
Impõe-se considerar, de antemão, que a lei de improbidade não
pune a mera ilegalidade, mas sim a conduta imoral do agente público. Exige, para
a sua consumação, um desvio de conduta do agente que, no exercício indevido de
suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo
obter vantagens materiais indevidas ou gerar prejuízos ao patrimônio público,
mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções. A lei zela, portanto, pela
manutenção da retidão e da honestidade nos negócios públicos.
Obviamente, a improbidade se relaciona com a produção de
eventos materiais, donde se infere que nem todo ato eticamente reprovável
configura improbidade, a qual se restringe ao campo das condutas eivadas de
relevância econômica.
Improbidade, assim, é um conceito jurídico determinado, na
medida em que a Lei no 8.429/92 descreve e tipifica os atos ímprobos em seus
arts. 9o, 10o e 11. Contudo, as definições de imparcialidade e honestidade
permanecem vagas, circunstância que, à toda evidência, não autoriza o uso
indiscriminado de ações desta natureza contra todo e qualquer ato considerado

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meramente ilegal.
Não se pode olvidar, neste diapasão, que as instituições de
natureza punitiva são absolutamente incompatíveis com discricionariedade.
Significa dizer, não se considera ato ímprobo senão aquele descrito na norma de
regência, o que impõe ao demandante o ônus de descrever, detalhadamente, as
condutas ímprobas atribuídas aos réus, que, aliadas a suporte probatório
convincente, justificam o prosseguimento da ação.
Daí porque: “Configurar uma conduta como ímproba não é
questão de conveniência administrativa, mas de prova quanto aos fatos. Prova-
se a improbidade. Se não houver prova suficiente, não é possível emitir juízo de
improbidade” ( Marçal Justen Filho, in Curso de Direito Administrativo, Editora
Saraiva, 2005, página 687) (grifos nossos).
E não é só. Impõe-se ao autor também comprovar o dolo, pouco
importando, neste diapasão, o enquadramento das condutas ímprobas dentre as
descritas nos arts. 9o, caput e inciso I, bem como, 11, caput e inciso I, da LIA, no
presente caso.
Referidas disposições legais seguem adiante transcritas:
“Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando
enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou
atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou
qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de
comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha

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interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por
ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
(...)
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra
os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso
daquele previsto, na regra de competência; (...)”.
Aliás, o entendimento doutrinário majoritário não destoa da
premissa supra.
Com efeito, preleciona Silvio Antonio Marques que a
configuração das condutas supramencionadas exige “(...) uma ação ou omissão,
dolosa ou culposa do agente público, que enseje perda patrimonial aos cofres
públicos. Vale dizer: a lei descreve a conduta e exige o resultado finalístico,
prejudicial à Administração Pública e benefício ao terceiro” ( Silvio Antonio
Marques, in “Improbidade Administrativa Ação Civil e Cooperação Jurídica
Internacional”, Editora Saraiva, 2010, página 86, destaques nossos).
Mauro Roberto Gomes de Mattos segue a mesma linha de
raciocínio ao ponderar, in “O Limite da Improbidade Administrativa-
Comentários à Lei no 8.429/92”, Rio de Janeiro: Editora Forense, 2010, 5a
Edição, págs. 181/182, o seguinte:
“(...) Dessa forma, para a tipificação do que vem encartado na
conduta descrita no art. 9o, deverão estar presentes os seguintes
requisitos:

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. dolo do agente público ou do terceiro;
. vantagem patrimonial oriunda de um comportamento ilegal do
agente público ou do terceiro;
. nexo de causalidade entre a ilicitude da vantagem obtida e o
exercício funcional do agente público ou do terceiro.
Verificados esses requisitos, presente estará a violação ao
presente artigo, sendo que no primeiro comportamento descrito
deverá estar devidamente caracterizada a vontade livre e
consciente do agente público (dolo) em enriquecer ilicitamente,
mediante uma atuação funcional abusiva. Não há previsão a
título de culpa neste tipo ilícito.
(...)
O prejuízo pode ser financeiro como também moral, visto que o
agente público como representante do poder público não pode
se enriquecer sem que traga para a Administração determinada
perda.
O enriquecimento injusto possui como suporte um desequilíbrio
patrimonial ou moral do ente público, inerente ao desempenho
funcional do agente público. (...)” (destaques nossos).
Ponderou, também, o doutrinador Mauro Roberto Gomes de
Mattos:
“Apesar de serem objeto de inserção no caput do art. 11, dado o
caráter bem aberto da norma, como dito alhures, não podem ser
enquadrados como ímprobos os atos omissivos ou comissivos que
firam a legalidade ou a imparcialidade, caracterizando-se em
meras irregularidades.
A má-fé, caracterizada pelo dolo, comprometedora de princípios
éticos ou critérios morais, com abalo às instituições, é que deve
ser penalizada, abstraindo-se meros pecados veniais, suscetíveis

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de correção administrativa”. (in ob. cit., p. 366)
E isto porque:
“(...) a violação a preceitos morais da Administração Pública
(princípios constitucionais), isoladamente, sem que eles tragam
em seu contexto um ato devasso, com prejuízo ao ente público,
ou enriquecimento ilícito do agente público ou particular, terá
que ser moderadamente analisada, para que não haja falta de
razoabilidade em sua aplicação. Ou, finalmente, o caput do art.
11 terá que sofrer a confrontação com as condutas previstas em
seus incisos, para que o intérprete possa aplicar a Lei de
Improbidade sem que ela se vulgarize, como se qualquer ato que
não seja legal ou imparcial, dentre outros princípios
constitucionais, sirva de suporte para o enquadramento no
dispositivo legal sub oculis”. (destaques nossos) (in ob. cit., págs.
368/369).
Logo:
“Ilegalidade caracterizada por desvio normativo, sem lesar o
interesse da res publica, onde não resida a desonestidade
(enriquecimento ilícito) e nem prejuízo ao erário, mas mera
inabilidade do administrador público, fica fora do raio de ação
da Lei no 8.429/92, como entendido pelo STJ. (...)
(...)
Não defendemos no presente tópico que os princípios
constitucionais, que são a própria vértice da pirâmide normativa,
possam ser violados pelos agentes públicos, ficando os mesmos
imunes às sanções pelo seu descumprimento.
Apenas sublinhamos que a Lei de Improbidade Administrativa
não se presta para combater todas as ilegalidades ou omissões

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administrativas, devendo ela ser aplicada para os casos ou tipos
que se enquadrem em seu raio de ação. Dado o seu caráter
aberto, o art. 11 aplicado isoladamente teria a força de
enquadrar quase todos os atos públicos que ferem a legalidade,
imparcialidade e demais princípios constitucionais, como
ímprobo, mesmo que eles fossem realizados com boa-fé e
ausência de dolo.
O combate às violações, aos princípios éticos da Administração
Pública, via ação de improbidade administrativa, não poderá se
dar em caráter aberto, pois necessário se faz que haja a
existência do dolo conjugado ao prejuízo ao erário, para que
exista o devido divisor de águas, sobre que tipo de combate legal
será levado a efeito pelos responsáveis pelo controle dos atos
públicos”. (in ob. cit., págs. 369/370).
Sob esta ótica, portanto, passo à análise dos apelos.
Em preliminar, o corréu Marcos Peçanha de Souza alega
cerceamento de defesa, diante do indeferimento do pleito de prova pericial na
mídia do programa de televisão denominado “Fantástico”, exibido pela Rede
Globo de televisão em 26/10/2014.
Entretanto, não há que se falar em cerceamento de defesa pela
não realização da perícia, eis que referido pedido foi indeferido pela Juíza a quo
em 8/06/2017 (fls. 2403), tendo a questão sido objeto de embargos de declaração,
os quais foram rejeitados (fls. 2407/2408 e 2427).
Ademais, o CAEx (órgão técnico do Ministério Público de São
Paulo), já efetuou perícia na mídia, transcrevendo e analisando o conteúdo do

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DVD referente à matéria jornalística em questão.
Por conseguinte, fica rejeitada a preliminar.
Quanto ao mérito propriamente dito, a sentença examinou
detalhadamente toda a prova produzida nos autos de modo a bem fundamentar a
decisão condenatória.
Assim sendo, ressalto que não há que se alegar “fragilidade do
conjunto probatório”. Isso porque, ao contrário do que sustentaram os apelantes,
a gravação/reportagem jornalística não foi a única prova produzida nos autos,
tampouco a principal. Foram produzidas provas documental e testemunhal que
contribuíram para a elucidação dos fatos.
No mais, os depoimentos testemunhais confirmaram os fatos
descritos na denúncia, de maneira a comprovar que os réus de fato agiram
conjuntamente para obter vantagem indevida de comerciantes utilizando-se dos
trabalhos realizados pela Comissão Parlamentar de Inquérito conhecida como
"CPI dos Alvarás".
Ao prestar depoimento, o corréu ROBERTO DE FARIA
TORRES admitiu que foi aos estabelecimentos “Café Journal” e “Leporace”,
constatou irregularidades e entregou formulários aos seus proprietários. Afirmou,
também, que foi procurado por Temistocles, proprietário do “Leporace”, o qual
compareceu na Câmara Municipal para reunião, acompanhado do repórter do
Fantástico. Informou, ainda, que o réu Antonio indicou a pessoa de nome
“Margareth” para regularização do estabelecimento (fls. 2303/2305).

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Por sua vez, o réu ANTONIO ALBERTINO PEDACE, então
Assessor Técnico do Vereador Eduardo Tuma, em depoimento judicial prestado,
informou que acompanhava o réu Roberto nas vistorias nos estabelecimentos
comerciais. Afirmou, também, ter participado de uma reunião na Câmara
Municipal com “Temistocles” (proprietário do “Leporace”) e Roberto, ocasião
em que indicou pessoa de nome “Margareth” para resolver a situação
administrativa do estabelecimento, tendo “falado” da quantia de 15 mil reais
porque a própria “Margareth” assim dizia que costumava cobrar para tal
regularização.
Informou, ainda, ter almoçado no “Café Journal” com seu
proprietário após a vistoria do mesmo. Esclareceu que “Margareth” seria
madrasta de Denis, proprietário do “Café Journal”. Afirmou, também, em seu
depoimento judicial, que indicou o corréu Marcos para fazer um serviço para a
“Leporace” e que contatou a “Margareth” a pedido do dono da “Leporace” para
saber da possibilidade dela orçar um valor mais baixo (fls. 2306/2308).
MARCOS PEÇANHA DE SOUZA, em depoimento judicial,
informou ter um escritório de regularização de imóveis comerciais, que é amigo
do corréu Roberto e que alugava escritório do pai de Roberto, o qual tem uma
sala comercial no mesmo prédio.
O réu Marcos também afirmou que os funcionários da Prefeitura
não o indicavam para regularização de imóveis, mas, se estava no “balcão” e
alguém pedia alguma informação, acabavam passando para ele. Sustentou que

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nunca teve contato com o proprietário do “Café Journal” e que não foi
responsável pela regularização de nenhum empreendimento da CPI. Afirmou,
ainda, que foi procurado por Temistocles, proprietário do “Leporace”, o qual
pediu orçamento para a regularização do imóvel para atender a CPI, tendo o réu
estimado em 13 mil reais (fls. 2309/2311).
Já a testemunha Margareth Cau Monteiro Batista de Souza, em
seu depoimento em primeiro grau, afirmou ter empresa que faz regularização
administrativa de imóveis. E, “nos casos de imóveis envolvidos na CPI a
depoente trabalhou apenas para o Café Journal. (...)”. A testemunha disse que
foi procurada por Denis, proprietário do Café Journal, após a vistoria realizada
pelo réu Roberto. Declarou, então, ter entrado em contato com Roberto para
saber quais seriam as irregularidades do estabelecimento e marcado reunião na
Câmara de Vereadores. A testemunha alega que compareceu à dita reunião e o
réu Roberto a encaminhou para conversar com o reú Antonio. Durante essa
conversa, Antonio lhe teria perguntado se ela iria continuar a mesma conversa
que ele teve com os advogados do proprietário do Café Journal e ela disse que
não, motivo pelo qual Antonio lhe teria dito que não poderia “mudar o rumo da
conversa com os advogados”. Informou a testemunha que o proprietário, sr.
Denis, lhe havia dito que seus advogados estavam “tratando do assunto” com
Antonio e que lhe disseram que a questão da regularização do estabelecimento só
seria possível com o pagamento de sessenta mil reais. Afirmou, então, a
testemunha, que Antonio disse que era necessário o pagamento de trinta mil reais

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para solucionar a questão. A testemunha afirmou, por fim, que retornou à Câmara
junto com Denis em uma reunião com Antonio e Roberto, ocasião em que os réus
teriam solicitado o pagamento a Denis e entregue cinco mil reais aos mesmos,
ficando de entregar o restante, vinte e cinco mil reais, no dia seguinte (fls.
2312/2316).
Por sua vez, a testemunha Denis Rezende Batista de Souza,
proprietário do “Café Journal”, confirmou em seu depoimento que seu
estabelecimento foi vistoriado pelos réus Roberto e Antonio e que posteriormente
esteve com eles em reunião na Câmara. Nessa reunião, afirma que negociaram o
valor de R$ 20.000,00, já tendo deixado o valor de R$ 5.000,00 na própria
reunião e o restante a ser pago em três parcelas, as quais foram por ele pagas
regularmente (fls. 2318/2321).
Extratos bancários de fls. 369/378 indicam os saques desses
valores pela testemunha Denis. Os valores pagos por Denis também são
confirmados pelo depoimento da testemunha Margareth (fls. 2312/2316).
Temistocles José de Barros, proprietário do “Leporace”, prestou
depoimento às fls. 2322/2324 confirmando que os réus Antonio e Roberto
informaram que seria necessário um laudo a ser apresentado por uma arquiteta a
fim de regularizar seu estabelecimento. Afirmou que “a arquiteta foi indicada
por eles e eles já anteciparam que ela cobraria quinze mil reais pelos serviços
prestados (...) No dia seguinte Antonio entrou em contato com o depoente e disse
que a arquiteta não faria por menos de quinze mil e indicou Marcos Peçanha

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para fazer o serviço. Foi dito ao depoente que o valor ficaria em torno de treze
mil reais mas o depoente não se recorda se isso foi falado por Peçanha ou
Antonio. O depoente foi a uma reunião no escritório de Marcos Peçanha e nessa
reunião foi dito que ele resolveria o problema direto com o presidente da CPI".
(...) Todas as ocasiões que o depoente conversou com Marcos esteve
acompanhado de repórter. Nas ocasiões da Câmara, com exceção da primeira,
também esteve acompanhado de repórter. Tanto Antonio como Roberto disseram
que só com a apresentação do laudo é que a casa seria regularizada.”. Disse,
ainda, a testemunha que “(...)Marcos insistiu no pagamento e disse que o
depoente poderia propor o pagamento numa quantia que ele pudesse pagar.”
Eduardo Tuma, então vereador, em depoimento de fls.
2340/2343, informou que: “(...) presidiu a CPI que investigava a morosidade na
expedição de alvarás. (...) O único funcionário convocado da Prefeitura para
prestar assessoria técnica à CPI foi Roberto Torres. Esclarece que o réu Antonio
Pedace era assessor técnico do depoente. (...) Roberto Torres não tinha qualquer
autorização para fazer qualquer diligência sozinho. Antonio também não tinha
autorização para fazer diligência apenas acompanhado de Roberto. Todas as
diligências deveriam ser realizadas por um equipe. Antonio não tinha
autorização do depoente para receber proprietários de estabelecimento na
Câmara. Os funcionários destacados para trabalhar na CPI dos alvarás
trabalhavam junto com os demais que integravam a Secretaria das Comissões
que fica no primeiro andar. Os documentos referentes a CPI dos alvarás

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deveriam ser entregues nessa secretaria que fica no primeiro andar. Esclarece
que a CPI não tinha competência para regularizar qualquer estabelecimento.
Qualquer estabelecimento que quisesse a regularização, deveria adotar os
procedimentos legais e normais para regulariza-lo, independente do andamento
da CPI (...). Roberto tinha como função na CPI dar assessoria técnica fazendo
análise de documentos e vistorias. Desse modo, o depoente tinha ciência que
Roberto fazia visita técnica nos estabelecimentos para verificar irregularidades.
Caso constatada eventual irregularidade a CPI solicitava a apresentação de
documentos na Câmara. O depoente nunca autorizou Antonio acompanhar
Roberto nas vistorias. (...)”.
A matéria jornalística ainda evidencia a participação de Marcos
Peçanha no esquema ilegal, o qual solicitou R$ 13.000,00, não como
contrapartida para realizar um trabalho técnico, mas sim para encerrar a
fiscalização, independente da regularidade ou não do estabelecimento.
Por conseguinte, a sentença concluiu que: “(...) A conduta dos
réus consistente em obter vantagem indevida utilizando como pretexto
diligências realizadas em virtude da CPI pode ser confirmada pelo depoimento
das testemunhas ouvidas. Os réus tentavam encobrir os valores cobrados a título
de propina alegando que as quantias se destinavam à regularização dos
estabelecimentos.”. E, ainda, que: “O documento de fls. 120, subscrito pelo réu
Roberto Torres, corrobora a forma de agir dos réus e evidencia o desvio de
função praticado. Demonstra que o réu Roberto Torres foi até estabelecimento

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particular, efetuou vistoria (atribuição da Municipalidade de São Paulo) e
determinou ao proprietário que apresentasse documentação na Câmara
Municipal, no prazo de cinco dias.” (p. 2752).
Com efeito, o documento de p. 120, assinado pelo réu Roberto,
evidencia a realização de vistoria no estabelecimento comercial e a determinação
ao proprietário de apresentação de documentação perante a Câmara Municipal no
prazo de 5 dias, sob pena de “(...) convocação dos respectivos órgãos
competentes com o objetivo de promover ação fiscalizatória, aplicando as
medidas legais cabíveis, tais como Multa, e/ou Interdição/Lacração; (...)”.
Ressalte-se que os réus não possuíam qualquer competência para
proceder com regularizações nos estabelecimentos vistoriados, pois o objetivo da
CPI era somente averiguar eventual morosidade ou irregularidade na concessão
de alvarás, se o local estava regular ou não, conforme documento de fls. 700/701.
Por conseguinte, conforme consignou a d. sentenciante,
“totalmente imprópria a conduta dos réus, que solicitavam quantias em troca da
promessa de regularização” (fls. 2760).
Ressalte-se que Ricardo Nunes, relator da CPI dos alvarás,
declarou que analisou todo o processo da CPI para fazer o relatório final e não
existe na documentação da CPI nada referente a vistorias ou visitas feitas por
Roberto e Antonio.
Enfim, restou comprovado nos autos que os réus obtiveram
vantagens patrimoniais indevidas, agindo com dolo ou má-fé, ficando

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comprovada a participação dos réus nos fatos a que se chamou de “máfia dos
alvarás”.
Ressalte-se que, nos termos do artigo 3o da Lei 8.429/92, as
disposições nela contidas são aplicáveis, no que couber, àquele que mesmo não
sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou
dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta, como o caso do corréu
Marcos Peçanha de Souza, como nos autos restou comprovado.
Os réus praticaram, pois, as condutas previstas nos artigos 9o,
caput, I e 11, caput, I, da Lei 8.429/92, descritos acima, enquadrando-se nas
penalidades previstas no art. 12, I e III, da mesma Lei 8.429/92, devendo ser
mantida a sentença, a qual enquadrou adequada e razoavelmente as condutas de
cada réu às sanções descritas no artigo 12.
Diante
da
gravidade
das
condutas,
do
tamanho
do
enriquecimento ilícito dos réus e do enquadramento das condutas nas hipóteses
dos artigos 9o e 11 da Lei no 8.429/92, correta e razoável a condenação dos reús:
na perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da
função pública (se houver), suspensão dos direitos políticos (por 10 anos, para
Roberto e Antonio e 3 anos, para Marcos), pagamento de multa civil (de 50 vezes
o valor da remuneração percebida quando ocupavam cargos públicos, para
Roberto e Antonio; de 5 vezes o valor do acréscimo patrimonial), além da
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa

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jurídica da qual seja sócio majoritário (pelo prazo de dez anos, para Roberto e
Antonio e três anos, para Marcos).
Observe-se, nessa parte, que o mencionado artigo 12, da Lei no
8.429/92, dispôs sobre a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, de modo que não há que se alegar que a sentença não teria descrito
quais os bens acrescidos ao patrimônio dos réus, eis que se referiu, por óbvio, aos
valores que foram ilicitamente acrescidos a seus patrimônios, os quais foram
exaustivamente descritos na decisão ora recorrida.
Com respeito ao dano moral coletivo, integra o presente voto
o do Excelentíssimo Desembargador Dimas Borelli Thomaz, em seu inteiro
teor, cuja declaração será feita por ele.
Por conseguinte, nos termos do voto vencedor do Excelentíssimo
Desembargador Dimas Borelli Thomaz, dou parcial provimento aos recursos dos
réus Roberto de Faria Torres e Antonio Albertino Pedace, para reduzir o valor
da indenização quanto ao dano moral coletivo, para R$ 100.000,00, para cada
corréu, bem como, nego provimento ao recurso do corréu Marcos Peçanha de
Souza, mantendo a aplicação das demais sanções a todos os corréus, previstas no
art. 12, I e III, da Lei no 8.429/92.
Por fim, deve ser afastada a condenação em honorários
advocatícios, por se tratar de ação civil pública (art. 18, da Lei no 7.347/85),
recaindo sobre os réus as custas que tenham adiantado.
Isto posto, nego provimento ao recurso de Marcos Peçanha de

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Souza e dou parcial provimento aos recursos dos corréus Roberto de Faria
Torres e Antonio Albertino Pedace, para reduzir o valor da indenização quanto
ao dano moral coletivo para R$ 100.000,00, para cada corréu.
FERRAZ DE ARRUDA
Relator Sorteado

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Voto no 30.682
Apelação Cível no 1033989-93.2015.8.26.0053
Comarca: São Paulo
Apelantes: Antonio Albertino Pedace, Marcos Peçanha de Souza e ROBERTO DE
FARIA TORRES
Apelado: Prefeitura Municipal de São Paulo
Interessado: Rosana de Faria Torres Tosta
JUÍZO DE ORIGEM: 6a VARA DE FAZENDA PÚBLICA
JUÍZA PROLATORA DA SENTENÇA: CYNTHIA THOMÉ
DECLARAÇÃO DE VOTO
Ação civil pública. Improbidade administrativa. Dano
moral. Atos ímprobos que, por suas peculiaridades,
caracterizam dano moral difuso ou coletivo.
Relatório nos autos.
Acompanho na íntegra o voto do D. Desembargador Relator,
mas, como constou nesse r. Voto, declaro voto quanto à ofensa à moralidade pública
decorrente dos atos ímprobos atribuídos aos réus, escancaradamente comprovados nos
autos, a caracterizar dano moral e a impor condenação por essa ocorrência danosa.
Não se pode fugir à análise dos fatos contida no voto do d.
Relator, de que extraio singelo, mas contundente texto a indicar a gravidade da
conduta dos réus, que não possuíam qualquer competência para proceder com
regularizações nos estabelecimentos vistoriados, pois o objetivo da CPI era somente
averiguar eventual morosidade ou irregularidade na concessão de alvarás, se o local

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estava regular ou não, conforme documento de fls. 700/701.
Há também a precisa síntese feita pela D. Juíza de Direito,
transcrita no r. voto: totalmente imprópria a conduta dos réus, que solicitavam quantias
em troca da promessa de regularização.
E a consideração da peculiaridade, gravíssima circunstância a
caracterizar sem rebuços a ofensa moral difusa ou coletiva: os réus serviram-se de
verdadeiro privilégio, pois participavam dos trabalhos da Comissão Parlamentar de
Inquérito, conhecida como “CPI dos alvarás”.
Vale dizer, usaram da credibilidade adquirida em decorrência
dessa atuação na referida CPI para as práticas ímprobas, a resultar na obtenção de
indevidas e ilícitas vantagens de comerciantes com algum ou mesmo nenhum problema
estrutural.
Com essa conduta, pois integrantes de CPI, ainda que
indiretamente ou em assessoria, é de todo significativo lembrar não se cuidar de dano
só individual, pois a população, como um todo, tem direito a Administração Pública
pautada na moralidade, que, em regra, decorre dos atos de seus agentes.
Em situações como esta, a população, como coletividade, liga-
se por circunstância de fato, no caso, a improbidade administrativa praticada pelos
réus, a impor se reconheça direito coletivo apto a ser tutelado por meio da ação em
análise, do que decorre a pertinência de reparação por dano moral coletivo.
Não se deslembre ser o dano moral o que atinge o ofendido
sem, necessariamente, atingir seu patrimônio, pois decorre de lesão a direitos da

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personalidade, como a honra, a dignidade, a intimidade, a imagem, o bom nome etc...
Dano moral coletivo, então, é o que atinge o patrimônio
imaterial de certa comunidade, a prescindir até mesmo de prova (dano in re ipsa), em
que basta, para a sua reparação, a prova da ocorrência que o causa, tal qual aqui ficou
provado à larga.
Interessante, ainda, mutatis mutandis, observar que o festejado
professor KAZUO WATANABE, ao elencar que interesses ou direitos seriam
“difusos”, indica serem transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares
pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato1.
Também de relevância lembrar ter essa responsabilização por
dano causado à moralidade pública o objetivo de prevenir ocorrências outras, do
mesmo teor, a ferir os princípios da Administração Pública e que podem resultar em
descrédito ao serviço e aos servidores públicos.
Evita-se, por isso, mácula à Administração Pública na medida
em que se pode recompor sua imagem, também ultrajada por atos ímprobos de seus
agentes, que se serviram de alegada prestação de serviço público para atingir seus
ilícitos e ilegais propósitos ao praticarem as irregularidades apuradas ao longo da
instrução deste processo.
Colho no C. Superior Tribunal de Justiça a pertinência de se
reconhecer ocorrente dano moral em casos de improbidade administrativa, como, v.g.,
no julgamento, pela E. 2a Turma, do Recurso Especial 960.926: não há vedação legal
1 Código de Defesa do Consumidor Comentado pelos Autores do Anteprojeto, 6a Edição Forense Universitária, pág. 720.

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ao entendimento de que cabem danos morais em ações que discutam improbidade
administrativa seja pela frustração trazida pelo ato ímprobo na comunidade, seja pelo
desprestígio efetivo causado à entidade pública que dificulte a ação estatal. A aferição
de tal dano deve ser feita no caso concreto com base em análise detida das provas dos
autos que comprovem efetivo dano à coletividade, os quais ultrapassam a mera
insatisfação com a atividade administrativa.
Ainda naquela C. Corte, julgamento do Recurso Especial
960.926:
(...)
3. Não há vedação legal ao entendimento de que cabem danos
morais em ações que discutam improbidade administrativa seja
pela frustração trazida pelo ato ímprobo na comunidade, seja pelo
desprestígio efetivo causado à entidade pública que dificulte a ação
estatal. 4. A aferição de tal dano deve ser feita no caso concreto
com base em análise detida das provas dos autos que comprovem
efetivo dano à coletividade, os quais ultrapassam a mera
insatisfação com a atividade administrativa.
Nesse eito, lição de Fernando da Fonseca Gajardoni:
Para a caracterização da violação ao disposto no inciso VIII, do art.
10, da Lei de Improbidade Administrativa, revela-se necessário: a-)
que haja o ato de frustrar a regularidade de procedimento licitatório,
inclusive com a dispensa ou inexigibilidade irregulares; b-) atuação
do agente público; c-) dolo, ou seja ciência de que está sendo
praticado um ato ilegal, ou mesmo a título de culpa grave, com a não
adoção das cautelas necessárias e; d-) dano ao erário, aqui

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especialmente, inclusive, o dano moral coletivo2.
Nem se descure sobre não haver ninguém infenso a situações
como a aqui tratada, pois é dito, escrito, falado e televisado que a corrupção culmina por
atingir a todos, tenha ela este ou aquele conteúdo, seja direta ou indireta.
Cuida-se, pois, de dano moral coletivo porque a violação a
direito metaindividual causa lesão extrapatrimonial, a resultar em lesão a valores
coletivos. Valores, substantivo que é, é palavra a admitir adjetivos e advérbios, daí
serem apenas valores coletivos positivos.
Por isso, reedito acompanhar o voto do D. Relator na íntegra, a
que apenas acrescento a fundamentação acima, a resultar na fixação do valor a ser pago
pelos réus, individualmente, quanto ao dano moral coletivo, ou difuso, em R$
100.000,00 (cem mil Reais). .
BORELLI THOMAZ
2o Juiz
2 GAJARDONI, Fernando da Fonseca, et all. Comentários à lei de improbidade administrativa, Ed. Revista dos Tribunais, 2011, pág.146.

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DIMAS BORELLI THOMAZ JUNIOR
143B0DCB
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https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
1033989-93.2015.8.26.0053 e o código de confirmação da tabela acima.