Tribunal: TJSP
Processo: 1011424-95.2019.8.26.0506
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Marcelo Berthe
Órgão colegiado: 5a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-04-09
Data de publicação: 2020-04-13

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO EM AÇÃO DE PROCEDIMENTO COMUM. 1. PRELIMINAR. PROCESSO CIVIL. SUSPENSÃO DO PROCESSO. Impossibilidade. Embora reconhecida pelo STF a repercussão geral da questão debatida nestes autos, não houve determinação de suspensão de todos os processos idênticos, motivo pelo qual o feito deve ter regular prosseguimento. 2. ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO POR SOCIEDADE DE

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO EM AÇÃO DE PROCEDIMENTO COMUM. 1. PRELIMINAR. PROCESSO CIVIL. SUSPENSÃO DO PROCESSO. Impossibilidade. Embora reconhecida pelo STF a repercussão geral da questão debatida nestes autos, não houve determinação de suspensão de todos os processos idênticos, motivo pelo qual o feito deve ter regular prosseguimento. 2. ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. AUTUAÇÃO REALIZADA POR POLICIAL MILITAR. Pretensão de desconstituição de penalidades de trânsito aplicadas por Sociedade de Economia Mista. Autuações realizadas pela Administração Pública diretamente por meio da Polícia Militar. Regularidade. Inexistência de delegação do poder de polícia. Atos posteriores à lavratura da autuação que não afastam a legitimidade do ato praticado pelo policial militar. Sentença de procedência reformada. Recurso provido

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000235324
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no 1011424-
95.2019.8.26.0506, da Comarca de Ribeirão Preto, em que é apelante TRANSERP EMPRESA DE
TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO PRETO S/A, é apelado KAIO SOARES.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 5a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Após o voto da Relatora,
apresentou divergência o 2o Juiz, que foi acompanhada pela 3a Juíza. Nos termos do artigo 942
do CPC, aplicada a técnica de julgamento ampliado, foram convocados os Desembargadores
Fermino Magnani Filho e Francisco Bianco, que acompanharam a divergência. Resultado do
julgamento: Por maioria de votos, deram provimento ao recurso, vencida a Relatora sorteada,
que declarará. Acórdão com o 2o Juiz., de conformidade com o voto do relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores MARCELO BERTHE, vencedor,
HELOÍSA MARTINS MIMESSI, vencida, MARIA LAURA TAVARES (Presidente), FERMINO
MAGNANI FILHO E FRANCISCO BIANCO.
São Paulo, 2 de abril de 2020.
MARCELO MARTINS BERTHE
RELATOR DESIGNADO
Assinatura Eletrônica

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Voto no 17.780
5a Câmara de Direito Público
Apelação no 1011424-95.2019.8.26.0506
Apelante: Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão Preto S/A
- TRANSERP
Apelado: Kaio Soares
Juíza sentenciante: Luísa Helena Carvalho Pita
RECURSO DE APELAÇÃO EM AÇÃO DE PROCEDIMENTO
COMUM. 1. PRELIMINAR. PROCESSO CIVIL. SUSPENSÃO DO
PROCESSO. Impossibilidade. Embora reconhecida pelo STF a
repercussão geral da questão debatida nestes autos, não houve
determinação de suspensão de todos os processos idênticos,
motivo pelo qual o feito deve ter regular prosseguimento. 2.
ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO
POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. AUTUAÇÃO
REALIZADA
POR
POLICIAL
MILITAR.
Pretensão
de
desconstituição de penalidades de trânsito aplicadas por
Sociedade de Economia Mista. Autuações realizadas pela
Administração Pública diretamente por meio da Polícia Militar.
Regularidade. Inexistência de delegação do poder de polícia.
Atos posteriores à lavratura da autuação que não afastam a
legitimidade do ato praticado pelo policial militar. Sentença de
procedência reformada. Recurso provido
Tratam os autos de recurso de apelação extraído de

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Ação de Procedimento Comum, interposto contra a r. sentença de fls. 137/151,
proferida pela MM. Juíza da 2a Vara da Fazenda Pública da Comarca de
Ribeirão Preto, que julgou procedente o pedido, declarando a nulidade dos
Autos de Infração de Trânsito AIT no F26692387 e F26692388, cancelando
todas as penalidades deles provenientes, inclusive as multas e pontuação no
prontuário do autor, e determinando a restituição dos valores das multas pagas.
Condenou a ré ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios
fixados em R$ 400,00.
A
TRANSERP
interpôs
recurso
de
apelação,
sustentando, preliminarmente, a suspensão do processo em virtude da
repercussão geral reconhecida pelo STF. No mérito sustenta, em síntese, que as
autuações foram regularmente lavradas por policiais militares e que é legal sua
atribuição na qualidade de entidade executiva de trânsito (fls. 157/169).
Foram apresentadas contrarrazões (fls. 175/187).
É o relatório.

O recurso comporta acolhimento.
Inicialmente,
cumpre
anotar
que
embora
reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal a repercussão geral da questão
debatida nestes autos, conforme julgamento do ARE 662.186/MG em
22.03.2012 (Tema 532), não houve a determinação de suspensão de todos os
processos
idênticos, motivo pelo qual este feito deve ter regular
prosseguimento.

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No mérito, a questão controvertida nos autos é a
anulação de autos de infração de trânsito, em face da homologação de infração
lavrada por policial militar, realizada por Sociedade de Economia Mista, em
razão da impossibilidade de delegação do poder de polícia ao particular.
Neste passo, importa observar que as Autuações por
Infração de Trânsito
AIT no F26692387 e F26692388 foram lavradas
diretamente pela Polícia Militar, e, portanto, não há que se falar em ilegalidade,
já que aplicadas pela Administração Pública diretamente, inexistente a hipótese
de delegação (fls. 30/31).
Em que pesem os argumentos de que as autuações
realizadas por policiais militares também seriam ilegais, pois posteriormente
submetidas à homologação da TRANSERP, certo é que a aplicação de sanção foi
realizada por agente público regularmente investido do poder de polícia.
Frise-se, ainda, que o exercício do poder de polícia
sancionatório foi exercido nos exatos termos do que dispõe o artigo 23, inciso
III, da Lei n° 9.503/97, em estrita conformidade com os termos do convênio
firmado com o Município.
Ademais, os atos posteriores à lavratura da autuação
caracterizam-se como atos executórios relacionados à aplicação da sanção, que
não afastam a legitimidade do ato praticado pelo policial militar.
Nesse sentido é o entendimento deste E. Tribunal de

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Justiça:
DIREITO ADMINISTRATIVO
Ação anulatória de auto de
infração de trânsito cumulada com repetição de indébito
Exercício do poder de polícia praticado por sociedade de
economia mista Questão controvertida na jurisprudência
Repercussão geral reconhecida pelo STF Autos de infração de
trânsito lavrados por policial militar Possibilidade - Existência
de Convênio celebrado entre o Governo do Estado e o
Município de Ribeirão Preto - Presunção de legalidade e
legitimidade do ato administrativo Precedentes desta Corte -
Ação
improcedente

Recurso
provido
(Apelação
no
1031145-09.2014.8.26.0506, Ribeirão Preto, Rel. Des. Luís
Francisco Aguilar Cortez, 1a Câmara de Direito Público, j.
20/10/2015).
ANULAÇÃO
DE
ATO
ADMINISTRATIVO
MULTAS
DE
TRÂNSITO - TRANSERP - Empresa de Trânsito e Transporte
Urbano de Ribeirão Preto - Possibilidade de entidade privada
exercer o poder de polícia no seu aspecto fiscalizatório, mas não
na sua faceta sancionatória. Autos de Infrações que podem ser
lavrados por policial militar e através de radar eletrônico. No
entanto, ao agente civil de trânsito contratado diretamente pela
sociedade de economia mista, não pode ser delegado o poder
de polícia. Somente aos agentes públicos incumbe o exercício
do poder coercitivo delegado pelos administrados. Sentença
reformada em parte Recurso parcialmente provido (Apelação n°
0052428-42.2013.8.26.0506, Ribeirão Preto, Rel. Des. Leme de
Campos, 6a Câmara de Direito Público, j. 22.09.2014).
AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO DE INFRAÇÃO
DE TRÂNSITO - Multas de trânsito - Autuações lavradas por

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policiais militares - Legitimidade - Competência indelegável do
Poder Público, no exercício do poder de polícia - Reforma da
sentença
-
Recurso
provido.
(Apelação
no
0041197-18.2013.8.26.0506, Ribeirão Preto, Rel. Des. Magalhães
Coelho, 7a Câmara de Direito Público, j. 27/07/2015).
Ademais, nesta linha já se posicionou acerca do tema
esta C. 5a Câmara de Direito Público, em voto da lavra do E. Desembargador
Fermino Magnani Filho:
MULTA DE TRÂNSITO - Autuação e imposição de penalidade
de trânsito instrumentalizada pela Empresa de Transporte
Urbano de Ribeirão Preto S/A - Delegação de poder de polícia -
Inocor- rência, no caso concreto - Lavratura e aplicação da
sanção a cargo de policial militar, agente público investido da
potestade
estatal,
o
que
convalida
a
penalidade
-
Procedimentos a cargo da TRANSERP de cunho eminentemente
lateral - Precedentes juris- prudenciais - Apelação provida.
(Apelação no 0038534-96.2013.8.26.0506, Ribeirão Preto, Rel.
Des. Fermino Magnani Filho, j. 18/08/2014).
Na mesma esteira é o voto proferido na Apelação no
0057855-20.2013.8.26.0506, de minha relatoria, que obteve votação unânime
com as participações dos E. Des. Fermino Magnani Filho e E. Des. Maria Laura
Tavares, na 5a Câmara de Direito Público.
Por tais razões, com a devida vênia ao entendimento
diverso, a r. sentença comporta reforma, para que a ação seja julgada
improcedente.

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Pelo exposto, dá-se provimento ao recurso.
Ante a inversão da sucumbência, condena-se o autor
ao pagamento das custas, despesas processuais e honorários advocatícios
fixados no valor de R$ 500,00 (quinhentos Reais), nos termos do art. 85, §8o e
§11o, do Código de Processo Civil.
A fim de evitar a oposição de Recurso Embargos de
Declaração visando apenas o prequestionamento, e para viabilizar o acesso às
vias extraordinária e especial, considera-se prequestionada toda a matéria
infraconstitucional e constitucional deduzida nos autos, sendo desnecessária a
citação numérica de todos os dispositivos mencionados (STJ EDcl no Resp
1662728/RS, Rel. Min. Herman Benjamim, Segunda Turma, DJe 02.08.2018).
MARCELO MARTINS BERTHE
Relator designado

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Voto no 12.088
Apelação Cível no 1011424-95.2019.8.26.0506
Comarca: Ribeirão Preto
Apelante: Transerp Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão
Preto S/A
Apelado: Kaio Soares
DECLARAÇÃO DE VOTO
Trata-se de recurso de apelação interposto por
Transerp - Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão Preto
S/A em face da r. sentença a fls. 137/152, que, em ação de procedimento
comum ajuizada por Kaio Soares, julgou procedente a demanda, para
declarar a nulidade do(s) auto(s) de infração no F26692387 e F26692388,
cancelando todas as penalidades dele(s) provenientes, inclusive a
pontuação no prontuário do(a) autor(a).
Em suas razões recursais (fls. 157/169), a apelante
pugna, inicialmente, pelo sobrestamento do presente feito, sob o argumento
de que o I. Presidente da C. Seção de Direito Público deste E. Tribunal
sobrestou os recursos com fundamento no Tema n. 532 de Repercussão
Geral. No mérito, sustenta, em síntese: (i) descumprimento do ônus da
prova por parte do apelado, em especial sobre as alegações de exploração
de atividade econômica, persecução de lucro e distribuição de dividendos;
(ii) prevalência da presunção de legalidade que cerca o ato administrativo;
(iii) que suas atribuições de entidade executiva de trânsito possuem amparo
regulamentar, legal (a nível municipal e nacional) e constitucional; (iv) que
há possibilidade legal e constitucional de delegação de poder de polícia à
sociedade de economia mista integrante da administração indireta e
prestadora de serviços públicos; (v) que a tese desenvolvida no julgamento

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do REsp n. 817.534/MG foi contrastada por outros Tribunais; (v) que o seu
capital social pertence, majoritariamente, ao Município de Ribeirão Preto,
possuindo finalidade exclusivamente pública. Prequestiona, por fim, os
arts. 30, I, 37, XIX, e 173, § 1o, da Constituição Federal; os arts. 139, I, e
373, I, do Código de Processo Civil; os arts. 1o, 5o, 7o, III, 8o, 13, § 1o, 24,
VI, VII e XI, 74, § 2o, 75, § 1o, 79, 280, §§ 2o, 3o e 4o, e 320, do Código de
Trânsito Brasileiro.
Contrarrazões a fls. 175/187, pelo não provimento ao
recurso.
É o breve relatório.
Data venia dos doutos entendimentos em sentido
contrário, pelo meu voto, negaria provimento à apelação, por entender
inadmissível delegar poder de polícia à empresa com capital privado,
mesmo nos casos em que a multa tenha sido lavrada por policial militar,
uma vez que, neste caso, a irregularidade não está no agente autuador, mas
na natureza jurídica da pessoa encarregada de aplicar a penalidade.
Com efeito, é sabido que
para a prática do ato administrativo a competência é a
condição primeira de sua validade (...). Todo ato emanado
de agente incompetente, ou realizado além do limite de que
dispõe a autoridade incumbida de sua prática, é inválido,
por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, qual
seja, o poder jurídico para expressar a vontade da
Administração (Hely Lopes Meirelles, “Direito Administrativo
Brasileiro”, Malheiros Editores, 37a edição, 2010, p. 156).
E, a meu ver, a TRANSERP não desfruta da necessária
competência para a imposição de multas, como posto na sentença.

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A delegação do poder de polícia encontra celeuma
apenas no que diz respeito a entidades integrantes da administração pública
que possuam personalidade jurídica de direito privado (o que é o caso da
apelante).
É o que observam Marcelo Alexandrino e Vicente
Paulo:
O poder de polícia originário é aquele exercido pela
administração direta, ou seja, pelos órgãos integrantes da
estrutura das diversas pessoas políticas da Federação (União,
estados, Distrito Federal e municípios).
O poder de polícia delegado é aquele executado pelas pessoas
administrativas do Estado, isto é, pelas entidades integrantes da
Administração indireta.
(...).
Seguimos tradição da doutrina e utilizados nesta obra os termos
'delegação de poder de polícia' e 'poder de polícia delegado',
não obstante seja uma delegação operada por meio de lei.
O assunto 'delegação do poder de polícia' gera algumas
controvérsias importantes entre os administrativistas e mesmo
na jurisprudência.
Na verdade, segundo pensamos, a polêmica realmente acirrada
reside na questão acerca da possibilidade de pessoas jurídicas
de direito privado integrantes da administração pública a
saber, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e
as fundações públicas instituídas com personalidade jurídica de
direito privado receberem da lei atribuições cujo exercício
tenha fundamento no poder de polícia.
Com efeito, não existe celeuma relevante quanto à possibilidade
de a lei efetuar delegação de atribuições de polícia
administrativa
a
pessoas jurídicas
de
direito público
(autarquias e fundações públicas de direito público). Essas
pessoas administrativas só não podem, por óbvio, editar leis.
Fora isso, cumpre frisar, podem as entidades meramente
administrativas dotadas de personalidade jurídica de direito
público (autarquias e fundações autárquicas) exercer poder de
polícia, inclusive aplicar sanções administrativas as mais
variadas por infrações a normas de polícia, desde que recebam
da
lei
tais
competências
(Direito
Administrativo
Descomplicado, Editora Método, 19a edição revista e atualizada,

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p. 246).
Tais autores (ob. cit., p. 246), como vários outros, a
exemplo de Maria Sylvia Zanella de Pietro (“Direito Administrativo”,
Editora Atlas, 24a edição, p. 123), sustentam que, tendo o poder de polícia
fundamento no poder de império (monopólio público da violência
legítima), não pode ser exercido por nenhuma pessoa que tenha
personalidade jurídica de direito privado, ainda que integrante da
Administração Pública e tendo recebido de lei tal competência.
Entretanto, registra-se importante tendência doutrinária
admitindo “pelos menos a delegação de algumas das categorias de atos
integrantes do ciclo de polícia (principalmente os fiscalizatórios), desde
que a administração pública formal e a competência seja expressamente
conferida por lei” (Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, ob. cit., p. 246).
Desse sentir, José dos Santos Carvalho Filho,
comentando polêmica relacionada à Guarda Municipal, quando o
Município do Rio de Janeiro a instituiu sob a forma de empresa pública:
A nosso ver, tal entendimento reflete flagrante desvio de
perspectiva. Inexiste qualquer vedação constitucional para que
pessoas administrativas de direito privado possam exercer o
poder de polícia em sua modalidade fiscalizatória. Não lhes
cabe é lógico o poder de criação das normas restritivas de
polícia, mas, uma vez criadas, como é o caso das normas de
trânsito, nada impede que fiscalizem o cumprimento das
restrições.
(...)
Assim, o que se precisa averiguar é o preenchimento de três
condições: 1a) a pessoa jurídica deve integrar a estrutura da
Administração indireta, isso porque sempre poderá ter a seu
cargo a prestação de serviço público; (2a) a competência
delegada deve ter sido conferida por lei; (3a) o poder de polícia
há de restringir-se à prática de atos de natureza fiscalizatória,

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partindo-se, pois, da premissa de que as restrições preexistem e
de que se cuida de função executória, e não inovadora. Por
outro lado, também não colhe o argumento de que seus agentes
são empregados regidos pela CLT. Várias autarquias
incumbidas do exercício do poder de polícia relativo ao
exercício das profissões, como é o caso, por exemplo, da OAB,
têm em seu quadro, senão todos, mas ao menos em parte,
servidores sujeitos ao regime celetista.
(...)
Nessa questão de trânsito, costuma-se reclamar contra o que se
vem denominando de 'indústria de multa', acusação desferida
contra entidades encarregadas da fiscalização do trânsito, que
estariam aplicando multas de forma abusiva para arrecadação
de recursos. A questão aqui é outra. Cuida-se de abuso de
poder, que precisa ser severamente reprimido pelas autoridades
competentes. Tal abuso, todavia, tanto pode vir de pessoas
privadas quanto de pessoas públicas incumbidas da função
fiscalizadora. Portanto, esse aspecto não serve para solucionar
a questão posta sob enfoque. O que se exige é o controle e a
exemplar punição pelo cometimento de abusos, o que,
infelizmente, quase nunca acontece.
Por outro lado, releva destacar que a delegação não pode ser
outorgada a pessoas da iniciativa privada, desprovidas de
vinculação oficial com os entes públicos, visto que, por maior
que seja a parceria que tenham com estes, jamais serão dotadas
de potestade ('ius imperium') necessária ao desempenho da
atividade de polícia. 26 O STF declarou a inconstitucionalidade
de dispositivo da Lei no 9.469/1998, que previa a delegação a
entidades privadas do poder de fiscalização de profissões
regulamentadas, fundando-se a decisão na indelegabilidade do
poder de polícia (ADI 1.1.717-DF, Rel. Min. NELSON JOBIM,
publ. 28.3.2003).
Quando a lei confere a uma entidade administrativa o poder
acima referido, diz-se que há na hipótese poder de polícia
delegado. Sem embargo de algumas resistências, como
antecipamos, moderna doutrina vem admitindo essa delegação,
com o destaque apenas de serem observadas certas cautelas,
como (a) o impedimento de conflito entre os interesses público e
privado, (b) o afastamento do setor econômico de mercado e (c)
o acidentalismo do poder de polícia, significando que o ente
delegado não deve exercê-lo como essência institucional, mas
sim em decorrência da própria prestação do serviço público 27
(A respeito, vide o excelente trabalho de JOSÉ VICENTE DOS

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SANTOS MENDONÇA, Estatais com poder de polícia: por que
não?, publ. na RDA no 252, 2009, p. 98-118).” (“Manual de
Direito Administrativo”, Ed. Atlas, 25a edição, pp. 79/80).
Por sua vez, o autor José Vicente dos Santos
Mendonça, citado pelo ilustre administrativista, desmistifica, no artigo
referido, tradicionais argumentos sobre a essencialidade da função, a
começar pelo ontológico, calcado na premissa de que “o poder de polícia é
típico, e daí exclusivo, de pessoas de direito público”, havendo “uma
relação necessária entre o exercício da autoridade pública e a natureza de
direito público”; passando pelo consequencialista, relacionado à
instabilidade do regime de pessoal (não ser o poder de polícia compatível
como o regime do emprego público, reclamando o estatutário, com a
estabilidade prevista no artigo 41 da Constituição Federal), e, após rebatê-
los com vários contra-argumentos, e esclarecendo concordar “com a
doutrina e a jurisprudência majoritárias quanto à impossibilidade de
delegação de poderes públicos coercitivos a entidades estritamente
privadas (leia-se: entidades não integrantes da administração indireta)”,
“coisa que se deve rejeitar pelo argumento (externo, prático, não
ontológico)
da
segurança
dos
cidadãos
e
de
um
eventual
comprometimento estratégico das atividades do Estado”, conclui que as
estatais podem exercer poder de polícia, mas não em uma delegação plena,
pura e simples do poder de polícia. Propõe que tal delegação só seja
admissível na presença concomitante de três “requisitos de cautela”, a
saber:
O primeiro: para evitar qualquer sombra de potencial conflito
de interesses entre interesse público e capital privado, e, de
certa forma, manter a proximidade institucional com a figura

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das autarquias, na estatal que for exercer poder de polícia só
pode existir capital público, jamais privado. Ou seja: apenas
empresas públicas, jamais sociedades de economia mista,
podem exercer poder de polícia (...).
Segundo requisito: as empresas públicas que exercerem poder
de polícia não poderão intervir concorrencialmente na
economia. Só podem ser prestadoras de serviços públicos. Ou,
ao menos, e ainda que atuem nas duas finalidades, como é cada
dia mais comum (Justen Filho, 2006:119-135), nunca poderão
se servir do poder de polícia em apoio ao exercício da atividade
econômica em sentido estrito que exerçam. É claro: do
contrário, tratar-se-ia de uma intervenção concorrencial
absolutamente anti-isonômica, já que nenhuma outra entidade
privada estaria dotada de tal poder extroverso.
Terceiro requisito: o exercício do poder de polícia deve ser
acidental em relação à prestação de serviços públicos. Quer
dizer, não pode existir uma empresa pública cujo objeto social
seja o de exercer a polícia administrativa das profissões,
ambiental, urbanística, etc. (...) (“Estatais com poder de polícia:
por que não?”, RDA 252/98-118).
Essas considerações são feitas para demonstrar que,
mesmo que se adote uma postura mais liberal quanto à delegação do poder
de polícia, não convém admitir, entretanto, que venha a ser exercido por
sociedade de economia mista, ainda que com capital predominantemente
público, como é o caso da TRANSERP, o que se dá, primordialmente, pela
potencialidade de conflito entre o público e o privado.
Decisão do STJ veio a materializar o citado
entendimento de que algumas categorias do chamado “ciclo de polícia”
podem ser delegadas às sociedades de economia mista (os atos relativos ao

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consentimento e à fiscalização, compatíveis com sua personalidade
privada), mas não a imposição de sanções, cujo bom desenvolvimento por
particulares “estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro -
aplicação de multas para aumentar a arrecadação”. Confira-se:
ADMINISTRATIVO.
PODER
DE POLÍCIA. TRÂNSITO.
SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE.
1. Antes de adentrar o mérito da controvérsia, convém afastar a
preliminar de conhecimento levantada pela parte recorrida.
Embora o fundamento da origem tenha sido a lei local, não há
dúvidas que a tese sustentada pelo recorrente em sede de
especial (delegação de poder de polícia) é retirada, quando o
assunto é trânsito, dos dispositivos do Código de Trânsito
Brasileiro arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24), na medida
em que estes artigos tratam da competência dos órgãos de
trânsito. O enfrentamento da tese pela instância ordinária
também tem por conseqüência o cumprimento do requisito do
prequestionamento.
2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido
amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o dever
estatal de limitar-se o exercício da propriedade e da liberdade
em favor do interesse público. A controvérsia em debate é a
possibilidade de exercício do poder de polícia por particulares
(no caso, aplicação de multas de trânsito por sociedade de
economia mista).
3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia
podem ser sumariamente divididas em quatro grupo, a saber: (i)
legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção.
4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da
liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB
estabelece normas genéricas e abstratas para a obtenção da

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Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão da
carteira corporifica a vontade o Poder Público (consentimento);
a Administração instala equipamentos eletrônicos para verificar
se há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e
também a Administração sanciona aquele que não guarda
observância ao CTB (sanção).
5. Somente o atos relativos ao consentimento e à fiscalização
são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção
derivam do poder de coerção do Poder Público.
6. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por
particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca do
lucro - aplicação de multas para aumentar a arrecadação.
7. Recurso especial provido (Recurso Especial no 817.534-MG,
Relator Ministro Mauro Campbell Marques, j. 04/08/2009.
Na jurisprudência desta C. Corte, ressoa o mesmo
entendimento. Confira-se:
TRÂNSITO. AUTUAÇÃO INFRACIONAL EXPEDIDA POR
EMPRESA PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE BAURU.
- As atividades do poder de polícia, segundo clássica doutrina,
estendem-se da mera observação, passando pela prevenção, até
o marco da repressão (ZANOBINI).
- Em sua categoria repressiva, o poder de polícia pressupõe o
atributo da coercibilidade, chegando ao ponto de autorizar-se,
quando necessário, “o emprego de força pública” para a
consecução dos fins repressivos (Hely LOPES MEIRELLES).
- O poder de polícia ao menos, como ficou dito, no aspecto
repressivo não pode delegar-se a particulares, porque se estaria
a delegar-lhes um uso de legítima violência estatal.
- Podendo admitir-se a delegação a particulares, p.ex., de atos
fiscalizadores do tráfego e do trânsito, não é possível, todavia,

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delegar-lhes atos que constituam a expressão coercitiva própria
do poder público.
- Julgado paramétrico do STJ: REsp 817.534 - 2a Turma -Min.
MAURO CAMPBELL MARQUES.
Não-provimento da apelação
(...)
“A autuação hostilizada nestes autos diz respeito a suposto
ilícito de trânsito ocorrido em 26 de abril de 2010, autuação
que foi emitida pela Empresa Municipal de Desenvolvimento
Urbano e Rural de Bauru (fl. 30), pessoa jurídica de direito
privado (cf. art. 1o da Lei local no 3.570, de 2-6-1993), com seu
definido escopo de desempenhar atividade econômica e entre
cujas receitas se acham, nos termos de sua lei institutiva, as
'decorrentes de atividades operacionais e resultantes da
prestação de serviços que lhe forem atribuídas pelo Município
de Bauru...' (inc. I do art. 3o).
5. Cifra-se o presente mandado de segurança em hostilizar a
competência dessa empresa para exercer atos de polícia de
trânsito no Município de Bauru, de maneira nomeada para
realizar autuações infracionais.
É lição consagrada de HELY LOPES MEIRELLES esta de que,
'Para a prática do ato administrativo a competência é a
condição primeira de sua validade. Nenhum ato discricionário
ou vinculado pode ser realizado validamente sem que o agente
disponha
de
poder
legal
para
praticá-lo'
(Direito
Administrativo Brasileiro. 30a ed. São Paulo: Malheiros, 2005,
p. p. 151, item 1.2.1).
Segundo a norma do art. 24, Código de Trânsito Brasileiro (Lei
no 9.503, de 23-9-1997), compete aos órgãos e entidades
executivos dos Municípios, no âmbito de cada uma das
correspondentes circunscrições municipais:

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'executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas
administrativas
cabíveis,
por
infrações
de
circulação,
estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício
regular do Poder de Polícia de Trânsito entre outros atos,
impor a penalidade de multa por infrações de trânsito' (inc. VI).
Lê-se no caput do art. 25 do mesmo Código de Trânsito
Brasileiro que:
'os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de
Trânsito poderão celebrar convênio delegando as atividades
previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à
segurança para os usuários da via' (o realce gráfico não é do
original).
6. Cabe apreciar se a delegação, objeto do art. 25 do Código,
abrange todas as atividades que competem, no Direito de
Trânsito, à Administração Pública, ou mais pontualmente,
suposto as abarque todas, se podem elas delegar-se tanto a
órgãos públicos, quanto a particulares.
As atividades do poder de polícia, segundo clássica doutrina,
estendem-se da mera observação, passando pela prevenção, até
o marco da repressão, esta última, na lição de Guido
ZANOBINI, 'persegue il fine ulteriore di arrestare la violazione,
se giàiniziata, impedirne gli effeti, appplicare provvedimenti
repressivi di carattere non penale' (in Corso di Diritto
Amministrativo. 8a ed. Milão: Giuffrè, 1958, vol. V, p. 84).
Vale dizer, que, nessa categoria repressiva, o poder de polícia
pressupõe o atributo da coercibilidade, chegando ao ponto de
autorizar-se, quando necessário, 'o emprego de força pública'
para a consecução dos fins repressivos (cf., brevitatis causa,
LOPES MEIRELLES, Hely. Direito Municipal Brasileiro. 16a
ed. São Paulo: atualização por Márcio Schneider Reis e Edgard
Neves da Silva, Malheiros, 2008, p. 488).

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O poder de polícia ao menos, como ficou dito, no aspecto
repressivo não pode delegar-se a particulares, porque se estaria
a delegar-lhes um uso de legítima violência estatal (cf.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 2a
ed. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 670).
Assim, podendo admitir-se a delegação a particulares, p.ex., de
atos fiscalizadores do tráfego e do trânsito, não é possível,
todavia, delegar-lhes atos que constituam a expressão
coercitiva própria do poder público (cf. CELSO ANTÔNIO.
Curso de Direito Administrativo. 27a ed. São Paulo: Malheiros,
2010, p. 839).
Nesse sentido, cabe rematar com um julgado paradigmático do
egrégio Superior Tribunal de Justiça (...) - (REsp 817.534 -
Ministério Público versus Empresa de Transporte e Trânsito de
Belo Horizonte - Bhtrans; 2a Turma, relator Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, decisão em 10 de novembro de 2009,
com declaração de cônsono voto-vista pelo Ministro HERMAN
BENJAMIN (Apelação no 0031289-83.2010.8.26.0071, Relator
Desembargador Ricardo Dip, j. 18/04/2011).
MULTAS DE TRÂNSITO. Anulação. Aplicadas por agentes de
empresa pública. Poder de polícia que não comporta delegação,
por expressar atividade coercitiva própria do Poder Público.
Com exceção dos atos materiais que precedem o ato jurídico de
polícia e dos atos de fiscalização e consentimento, o exercício
do poder de polícia não pode ser delegado a particulares ou
pessoas jurídicas de direito privado. Precedentes do STJ.
Segurança concedida. Recurso e reexame necessário não
providos (Apelação no 0017888-80.2011.8.26.0071, Relator
Desembargador Edson Ferreira, j. 11/04/2012).
ADMINISTRATIVO.
MULTAS
DE
TRÂNSITO.
ILEGITIMIDADE DA CET PARA AUTUAÇÃO E IMPOSIÇÃO
DE MULTAS. INDELEGABILIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO
COATIVO
E
EXATOR.
AÇÃO
PROCEDENTE
PARA
ANULAÇÃO DAS MULTAS. RECURSO PROVIDO (Apelação

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Cível no 0001961-90.2010.8.26.0562, Relator Desembargador
Leonel Costa, j. 06/09/2011).
AGRAVO DE INSTRUMENTO Ação declaratória visando à
anulação de multa de trânsito lavrada pela TRANSERP - Tutela
antecipada deferida para suspender os efeitos do auto de
infração
Possibilidade -Poder de polícia não pode ser
delegado a pessoa jurídica de direito privado integrante da
Administração Pública - Presentes os requisitos autorizadores
da medida - Plausibilidade do direito invocado (art. 273,
“caput”, CPC) - Recurso não provido (Agravo de Instrumento
no 2013970-82.2013.8.26.0000, da Comarca de Ribeirão Preto,
Relator Desembargador Reinaldo Miluzzi, j. 30/09/2013).
Irrelevante, por outro lado, a forma como o auto de
infração foi lavrado – no caso dos autos, por Policial Militar. Isso porque a
irregularidade constatada nos termos da fundamentação acima reside não
na forma de fiscalização, mas na aplicação da sanção por sociedade de
economia mista.
Por tais razões é que, pelo meu voto, negaria
provimento ao recurso.
HELOÍSA MIMESSI
Relatora Sorteada (vencida)

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HELOISA MARTINS MIMESSI
10433DDB
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