Tribunal: TJSP
Processo: 2126943-33.2020.8.26.0000
Classe: Agravo Interno Cível / Atos Administrativos
Órgão julgador: Ferreira Rodrigues
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-09-16
Data de publicação: 2020-09-28

Ementa:
AGRAVO INTERNO. Covid-19. Medidas de flexibilização de quarentena. Recurso interposto pelo Município de Santo André contra decisão que, em ação direta de inconstitucionalidade, deixou de acolher seu pedido de extinção do processo e revogação da liminar (pela superveniente revogação do ato impugnado). Municipalidade, entretanto, que não está investida de legitimidade para interposição de recurso

Ementa:
AGRAVO INTERNO. Covid-19. Medidas de flexibilização de quarentena. Recurso interposto pelo Município de Santo André contra decisão que, em ação direta de inconstitucionalidade, deixou de acolher seu pedido de extinção do processo e revogação da liminar (pela superveniente revogação do ato impugnado). Municipalidade, entretanto, que não está investida de legitimidade para interposição de recurso na ação direta de inconstitucionalidade. Inteligência do artigo 90, inciso II, da Constituição Paulista. A legitimação conferida por esse dispositivo (para propositura da ação e, analogicamente, também para defender a validade da norma) é destinada ao Chefe do Executivo, e não ao Município enquanto pessoa jurídica de direito público interno, que sequer pode intervir em feitos da espécie, como, aliás, está pacificado no Supremo Tribunal Federal. Agravo não conhecido

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000788508
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo Interno Cível
no 2126943-33.2020.8.26.0000/50000, da Comarca de São Paulo, em que é
agravante PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ, é agravado
PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "NÃO CONHECERAM DO RECURSO.
V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO
BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO
SARTORELLI,
CARLOS
BUENO,
FERRAZ
DE
ARRUDA,
ADEMIR
BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY,
SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES
DE CARVALHO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE
AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS E MOACIR PERES.
São Paulo, 16 de setembro de 2020.
FERREIRA RODRIGUES
RELATOR
ASSINATURA ELETRÔNICA

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Voto 35.244
Agravo Interno no 2126943-33.2020.8.26.0000/50000
Agravante: Município de Santo André
Agravado: Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo
AGRAVO INTERNO. Covid-19. Medidas de flexibilização de
quarentena. Recurso interposto pelo Município de Santo André
contra decisão que, em ação direta de inconstitucionalidade,
deixou de acolher seu pedido de extinção do processo e
revogação da liminar (pela superveniente revogação do ato
impugnado). Municipalidade, entretanto, que não está investida
de legitimidade para interposição de recurso na ação direta de
inconstitucionalidade. Inteligência do artigo 90, inciso II, da
Constituição Paulista. A legitimação conferida por esse
dispositivo (para propositura da ação e, analogicamente,
também para defender a validade da norma) é destinada ao
Chefe do Executivo, e não ao Município enquanto pessoa
jurídica de direito público interno, que sequer pode intervir em
feitos da espécie, como, aliás, está pacificado no Supremo
Tribunal Federal1. Agravo não conhecido
Trata-se de Agravo Interno interposto pelo MUNICÍPIO DE
SANTO ANDRÉ, com fundamento no artigo 253 do RITJSP, contra decisão datada de
24/07/2020, que, em ação direta de inconstitucionalidade, rejeitou pedido de extinção
do processo por (suposta) falta de interesse processual. Anoto que referida ação foi
ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça para questionar a constitucionalidade do
Decreto no 17.393, de 05 de junho de 2020, do Município de Santo André, que dispõe
sobre autorização de funcionamento de concessionárias e revendedoras de veículos,
além de escritórios de prestação de serviços no período da quarentena estadual. O
agravante alega que, com a revogação do ato impugnado, em 12/06/2020, o caso é de
carência da ação, por falta de interesse processual, e que o Procurador-Geral de Justiça,
nesta fase processual, não poderia emendar a petição inicial para incluir como objeto da
ação o novo ato normativo dispondo sobre o tema (flexibilização da quarentena). Alega,
ainda, que com os novos indicadores utilizados para enquadramento das diversas regiões
no Plano São Paulo, o Município de Santo André já pode ser inserido na fase verde, que
não impõe restrições quanto ao horário de funcionamento de diversas atividades
econômicas.
A douta Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo não
conhecimento do recurso ou, no mérito, pelo seu desprovimento (fls. 420/447).
Mantida a decisão agravada, os autos foram remetidos à Mesa
para este julgamento (fl. 449).
1 ADI AgRg 1.797-PE, DJ de 23.2.2001; ADI - AgRg 2.130-SC, Rel. Min. Celso de Mello, j. 03.10.2001, Informativo 244; ADI
(EMBS.) 1.105-DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, j. 23.8.2001).

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É o relatório.
Em ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo
Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, houve deferimento liminar por
meio de decisão de 10/06/2020 (abaixo transcrita) para suspender os efeitos do Decreto
no 17.393, de 05 de junho de 2020, do Município de Santo André, que na sua fase
vermelha do Plano São Paulo - determinou o abrandamento da quarentena de que
trata o Decreto Estadual 64.881/2020, com autorização de funcionamento de
concessionárias e revendedoras de veículos, além de escritórios de prestação de
serviços:
“Vistos. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO, tendo por objeto o Decreto no 17.393, de 05 de junho de
2020, do Município de Santo André, que determina o abrandamento
da quarentena de que trata o Decreto Estadual 64.881/2020, com
autorização de funcionamento de concessionárias e revendedoras
de veículos, além de escritórios de prestação de serviços. O autor
alega, em resumo (a) que esse ato normativo foi editado ao arrepio da
fase em que o Município se encontra no “Plano São Paulo”, instituído
pelo Decreto Estadual no 64.994, de 28 de maio de 2020; (b) que os
municípios não podem se afastar das diretrizes estabelecidas pela
União e pelo Estado para proteção à saúde decorrente da pandemia,
cabendo-lhe apenas suplementá-las, para o fim de intensificar o nível
de proteção por elas estabelecido, mediante a edição de atos
normativos que venham a torná-las eventualmente mais restritivas; (c)
que o abrandamento de medidas de distanciamento social, como
determinado na norma municipal, em descompasso com as
orientações da comunidade científica, coloca em risco os direitos
fundamentais de proteção à vida e à saúde, além de não atender aos
princípios da prevenção e precaução; (d) que, além disso, o
abrandamento das medidas de isolamento social não se mostra
razoável e ponderado, contrariando os artigos 111 e 144 da
Constituição Estadual, visto que substitui uma estratégia aceita como
adequada para preservar um maior número de vidas por uma
estratégia que arrefece inegavelmente o êxito no combate da
pandemia, daí porque pede a declaração de inconstitucionalidade da
norma impugnada, por ofensa às disposições (i) dos artigos 111, 144,
219, parágrafo único, 1, e 222, III, da Constituição Estadual; e (ii) dos
artigos 24, XII, 30, II, 37, e 196 a 198 da Constituição Federal.
O fundamento invocado é relevante, ao menos nesta fase de
cognição liminar, uma vez que a norma municipal, ao dispor sobre
proteção e defesa da saúde, no contexto envolvendo a pandemia do
COVID-19, avançou sobre matéria que é de competência da União,
dos Estados e do Distrito Federal (artigo 24, inciso XII, da
Constituição Federal), e que no Estado de São Paulo - já está
disciplinada pelo Decreto no 64.994, de 28 de maio de 2020, daí a
plausibilidade do vício de inconstitucionalidade, ainda que se
argumente com a disposição do artigo 30, inciso I, do Código de

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Processo Civil, pois norma do Município, editada com base no
interesse local não pode, em tese, contrariar legislação estadual sobre
o mesmo tema.
No presente caso, o Decreto Estadual n. 64.994, de 28 de maio de
2020, instituiu o denominado “Plano São Paulo”, estabelecendo
quatro fases de classificação (identificadas pelas cores vermelha,
laranja, amarela e verde), com diferentes graus de restrição para
retomada gradual de serviços e atividades. E de acordo com esse
plano governamental, o município de Santo André foi incluído na
fase 1 (vermelha), que ainda não permite a abertura de
estabelecimentos
(https://www.saopaulo.sp.gov.br/coronavirus/planosp).
Esse fato torna questionável a validade do ato normativo municipal,
que liberou o funcionamento de concessionárias e revendedoras de
veículos, além de escritórios de prestação de serviços, o que justifica
a concessão da liminar, inclusive porque a regra municipal já está
em vigor, e pode interferir e prejudicar a estratégia de combate à
pandemia coordenada pelo Governo Estadual.
Não custa lembrar, sob esse aspecto, que a referência que se faz ao
Decreto Estadual é apenas para indicar possível inobservância de
regras de competência legislativa, ou seja, não se trata de ato
invocado como parâmetro de controle normativo.
Ante o exposto, DEFIRO A LIMINAR para suspender a eficácia do
Decreto no 17.393, de 05 de junho de 2020, do Município de Santo
André até decisão definitiva do Órgão Especial.
Expeça-se ofício ao Prefeito e ao Presidente da Câmara Municipal de
Santo André comunicando o teor desta decisão e requisitando
informações.
Em seguida, cite-se o Procurador Geral do Estado e, ao final, dê-se
vista à douta Procuradoria-Geral de Justiça.
São Paulo, 10 de junho de 2020”.
No dia seguinte (11/06/2020), o Município peticionou nos
autos, informando que o Governador do Estado, em 10/06/2020, atualizou o Plano São
Paulo contemplando a progressão do Município da Fase Vermelha para Fase Laranja,
daí porque pediu a reconsideração da decisão anterior, o que foi acolhido em parte, não
para revogar a liminar, mas para conferir interpretação conforme a Constituição no
sentido de considerar ineficaz o ato impugnado, em sede de liminar, somente na parte
que contrasta ou venha a contrastar com a legislação estadual, conforme decisão a
seguir transcrita, datada de 12/06/2020:
“Vistos. Em se tratando de controle normativo abstrato,

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desenvolvido por meio de processo objetivo para resguardo da ordem
constitucional, sem discussão, portanto, sobre interesses subjetivos,
não há falar em aplicação da Lei n. 8.437, 30 de junho de 1992, que
restringe concessão de medidas cautelares contra a Fazenda Pública.
É importante considerar, entretanto, que o Programa instituído pelo
Decreto Estadual n. 64.994, de 28 de maio de 2020, sofreu
modificação na classificação de áreas (nos termos do § 3o do art. 5o),
com evolução da região do Município de Santo André, da fase 1
(vermelha) para fase 2 (laranja), onde é permitido o funcionamento de
comércio e serviços com capacidade limitada (20%) e horário
reduzido (4 horas seguidas), conforme consta das informações
disponibilizadas no Portal do Governo do Estado de São Paulo, daí o
reconhecimento de que, realmente, não mais subsiste a necessidade de
suspensão total do Decreto Municipal no 17.393, de 05 de junho de
2020.
Anota-se, sob esse aspecto, que o fundamento invocado a fl. 92/93,
para concessão da liminar, foi a inobservância de regras de
competência legislativa, porque o Município, em princípio, teria
desbordado dos limites da competência suplementar ou de interesse
local, ao editar norma permitindo o funcionamento de concessionárias
de veículos e de escritórios de prestação de serviços na fase 1
(vermelha), em contrariedade à legislação estadual.
Com a mudança de fase (de vermelho para laranja), o único contraste
passou a ser o período de funcionamento, pois o Decreto impugnado
permite a abertura dos escritórios das 9h00min às 15h00min (seis
horas) e das concessionárias de veículos das 10h00min às 17h00min
(sete horas), enquanto o Decreto Estadual (na fase laranja) estabelece
horário de funcionamento reduzido (4 horas seguidas) e capacidade
limitada (20%).
Ante o exposto, e considerando (a) que o Plano Estadual é constituído
de várias fases, dependendo da capacidade de resposta do sistema de
saúde; (b) que a avaliação das condições epidemiológicas e estruturais
é feita periodicamente pela Secretaria Estadual de Saúde,
possibilitando outras alterações com novas classificações e evolução
(ou regressão) de fases por região e por setores; (c) que os efeitos da
liminar, em situações dessa natureza, poderia ser revogada ou
estabelecida, em conformidade com as classificações subsequentes,
comprometendo a segurança jurídica, reconsidero parcialmente o
despacho anterior para em vez de suspender o decreto municipal -
conferir interpretação conforme a Constituição no sentido de
considerar ineficaz o ato impugnado, em sede de liminar, somente
na parte que contrasta ou venha a contrastar com a legislação
estadual.
São Paulo, 12 de junho de 2020”.
Em 10/07/2020, o Município peticionou novamente nos
autos, informando que o ato impugnado na ADIN, ou seja, o Decreto Municipal n.

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17.393, de 05 de junho de 2020, fora revogado pelo Decreto Municipal n. 17.400, de
12 de junho de 2020, daí porque pediu a extinção do processo, sem resolução do
mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.
O Procurador-Geral de Justiça, entretanto, alegou que com a
mencionada revogação do Decreto 17.393, de 05 de junho de 2020 (pelo Decreto
17.400/2020), o Prefeito Municipal editou o Decreto n. 17.418, de 30 de junho de
2020, com os mesmos vícios de inconstitucionalidade da legislação municipal anterior,
motivo pelo qual postulou o aditamento da petição inicial para incluir como objeto de
questionamento também o novo Decreto de abrandamento da quarentena.
Esse aditamento do Procurador-Geral de Justiça foi acolhido,
com consequente rejeição do pedido de extinção da ação, e com extensão dos efeitos da
liminar ao novo ato normativo, conforme decisão de 24/07/2020, abaixo transcrita
(objeto do presente agravo regimental):
“Vistos. O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo tão
logo tomou conhecimento de que, após a revogação do Decreto
impugnado (noticiado a fls. 635/636), o Município editou novo
Decreto sob no 17.418, de 30 de junho de 2020, versando sobre a
mesma matéria, apresentou manifestação a respeito, seguindo
orientação jurisprudencial no sentido de incluir na impugnação
também (e expressamente) o dispositivo superveniente, quando o
considere inconstitucional.
“A revogação da norma impugnada impõe ao autor o ônus de
apresentar eventual pedido de aditamento, na forma e no tempo
processual adequados, caso entenda subsistentes as mesmas
inconstitucionalidades na norma revogadora” (ADI 2542 AgR/SC,
Rel. Min. Luiz Fux, j. 16/10/2017). No mesmo sentido: ADI 4.571-
AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJe de 05/10/2018; ADI
3.047-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 27/10/2015;
ADI 1.588-AgR-QO, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe de
23/10/2013; ADI 1.922, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, DJe de
18/05/2007; ADI 1.882, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ de 01/09/2006;
ADI 1.874-AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de
07/02/2003; ADI 1.830-QO, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de
09/08/2002; ADI 1.892-QO, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de
04/05/2001.
Como se nota, em situações dessa natureza, o Supremo Tribunal
Federal permite “incluir normas que fazem parte do mesmo complexo
normativo em que estão inseridas as normas objeto do pedido inicial,
desde que lhes seja comum o fundamento jurídico invocado”
(ADIN/AgReg. no 5.267/MG. Plenário, Rel. Min. Luiz Fux, j.
23/08/2019), exatamente como ocorre no presente caso, daí porque
acolho o aditamento de fls. 643/660, estendendo os efeitos da
liminar de fls. 623/624, de 12/06/2020, ao novo ato normativo, ou
seja, conferindo interpretação conforme a Constituição no sentido de
considerar ineficaz o Decreto no 17.418, de 30 de junho de 2020, na
parte que contrasta ou venha a contrastar com a legislação estadual.

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Intimem-se o Prefeito e o Presidente da Câmara Municipal,
encaminhando-se cópia do aditamento e da presente decisão.
São Paulo, 24 de julho de 2020”
Pelo que se nota, então, o Município de Santo André, depois
da liminar que conferiu interpretação conforme a Constituição (no sentido de
considerar liminarmente ineficaz o ato impugnado na parte que contrastava ou
viesse a contrastar com o Plano São Paulo), resolveu revogar o mencionado Decreto
impugnado, em 12/06/2020 (mesmo dia do deferimento da medida de interpretação
conforme). Comunicou nos autos essa revogação em 10/07/2020, e pediu a extinção do
processo sem resolução do mérito, por falta de interesse processual.
Na referida ocasião, entretanto, não informou que já havia
editado outro Decreto (sob no 17.418), em 30/06/2020, com o mesmo propósito de
flexibilizar a quarentena.
O Ministério Público precisou informar a existência desse
novo ato normativo, e o incluiu no objeto da ação, inclusive para submetê-lo aos efeitos
da liminar, o que foi deferido pela decisão agravada.
Inconformado, o Município de Santo André interpôs o
presente agravo interno, insistindo na extinção do processo (por falta de interesse
processual) e na revogação da liminar. Defende a validade de seu novo Decreto (cuja
existência havia omitido ao requerer a extinção do processo), e diz que o Procurador-
Geral de Justiça não poderia aditar a petição inicial para incluir esse novo ato normativo
como objeto de questionamento nestes autos.
O presente recurso, entretanto, não comporta sequer
conhecimento.
O agravante (Município de Santo André) na condição de
pessoa jurídica - não dispõe de legitimidade para defender o ato impugnado, em razão
da disposição expressa do artigo 90, inciso II, da Constituição Paulista, aplicável ao
caso por analogia. A legitimação conferida por esse dispositivo é destinada ao Chefe do
Executivo, e não ao Município enquanto pessoa jurídica de direito público interno, que
sequer pode intervir em feitos da espécie, como, aliás, está pacificado no Supremo
Tribunal Federal (ADI AgRg 1.797-PE, DJ de 23.2.2001; ADI - AgRg 2.130-SC, Rel.
Min. Celso de Mello, j. 03.10.2001, Informativo 244; ADI (EMBS.) 1.105-DF, Rel.
Min. Maurício Corrêa, j. 23.8.2001).
Nesse sentido tem decidido este C. Órgão Especial em casos
semelhantes: Agravo Interno n. 2009983-91.2020.8.26.0000 (Rel. Des. Ferraz de
Arruda, j. 04/03/2020); Agravo Interno no 2106763-30.2019.8.26.0000/50000 (Rel. Des.

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Antonio
Celso
Aguilar
Cortez,
j.
26/06/2019);
Agravo
Interno
n.
2267381-80.2018.8.26.0000, Rel. Carlos Bueno, j. 03/04/2019; Agravo Interno n.
2172023-88.2018.8.26.0000 (Rel. Des. Ricardo Anafe, j. 27/03/2019); Agravo Interno
n. 2178075-03.2018.8.26.0000 (Rel. Des. João Carlos Saletti, j. 20/03/2019); Agravo
Regimental no 2203219-13.2017.8.26.0000, Rel. Beretta da Silveira, j. 07/03/2018);
Agravo Regimental no 2190010-11.2016.8.26.000, Rel. Des. Moacir Peres, j.
08/03/2017).
Ante o exposto, pelo meu voto, não se conhece do recurso.
FERREIRA RODRIGUES
Relator