Tribunal: TJSP
Processo: 2086730-82.2020.8.26.0000
Classe: Mandado de Segurança Cível / Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais
Órgão julgador: Antonio Carlos Malheiros
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-11-11
Data de publicação: 2020-11-16

Ementa:
das pelo Poder Executivo Estadual no combate à pandemia, de modo a resguardar o direito à vida e à saúde. - Segurança denegada.
(TJSP; Mandado de Segurança Cível 2086730-82.2020.8.26.0000; Relator (a): Antonio Carlos Malheiros; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 11/11/2020; Data de Registro: 16/11/2020)

Classe/Assunto:

Mandado de Segurança Cível / Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais

Relator(a):

Antonio Carlos Malheiros

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

11/11/2020

Data de publicação:

16/11/2020

Ementa:

MANDADO DE SEGURANÇA – Impetração contra quarentena imposta pelo Decreto no 64.881/2020, do Estado de São Paulo, no contexto da pandemia do COVI-19 (Novo Coronavírus)- necessidade de observar as medidas restritivas implementadas pelo Poder Executivo Estadual no combate à pandemia, de modo a resguardar o direito à vida e à saúde. - Segurança denegada.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000928440
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Mandado de Segurança Cível no
2086730-82.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é impetrante PRADO &
FUSCH ESPORTE E LOCAÇÃO LTDA, é impetrado GOVERNADOR DO ESTADO DE
SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir
a seguinte decisão: "DENEGARAM A SEGURANÇA. V.U. FARÁ DECLARAÇÃO DE
VOTO O EXMO. SR. DES. EVARISTO DOS SANTOS.", de conformidade com o voto do
Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente sem voto), MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO
DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI,
CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ADEMIR BENEDITO, ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE,
JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS,
COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, CAMPOS MELLO, RICARDO
ANAFE E XAVIER DE AQUINO.
São Paulo, 11 de novembro de 2020.
ANTONIO CARLOS MALHEIROS
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2086730-82.2020.8.26.0000
Impetrante: PRADO & FUSCH ESPORTE E LOCAÇÃO LTDA
Impetrado: Governador do Estado de São Paulo
Interessado: Estado de São Paulo
Comarca: São Paulo
Voto no 41.370
MANDADO
DE
SEGURANÇA
–
Impetração
contra
quarentena imposta pelo Decreto no 64.881/2020, do Estado de
São Paulo, no contexto da pandemia do COVI-19 (Novo
Coronavírus)- necessidade de observar as medidas restritivas
implementadas pelo Poder Executivo Estadual no combate à
pandemia, de modo a resguardar o direito à vida e à saúde. -
Segurança denegada.
Trata-se
de
mandado
de
segurança
impetrado contra ato do Governador do Estado de
São Paulo, nos termos do Decreto no 64.946 de 17
de
abril
de
2020,
prorrogou
o
período
de
quarentena, até 10 de maio de 2020, em virtude da
pandemia do COVID 19 (coronavirus), determinado em
22 de março de 2.020 a quarentena de 15 dias no
Estado de São Paulo, prorrogada por igual período
pelo Decreto 64.920/20 até 22/04/2020. Alega, o
impetrante, que vem sofrendo graves prejuízos, uma
vez que a o ato atacado, da forma que fora
expedido,
somente
denota
manifesta
abuso
de
autoridade,
além
de
estar
experimento
sérios
problemas financeiros em razão da paralisação de
suas atividades.
A
inicial
vem
acompanhada
dos
documentos.

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A liminar foi denegada (fls.).
Vieram as informações da autoridade
apontada como coatora (fls.).
A d. Procuradoria Geral de Justiça
manifestou-se pela
É o relatório.
No
tocante
ao
mérito,
descabido
acolher a pretensão, impondo-se respeitar os
estritos
termos
estabelecidos
pelo
Governo
Estadual no “Plano São Paulo” – Decreto no
64.994/20.
De início, impende observar que o Eg.
Supremo Tribunal Federal, na recente ADI no
6.341/DF, deu respaldo ao exercício da competência
normativa
e
administrativa
dos
Estados
na
implementação de medidas restritivas de combate à
pandemia do coronavírus.
Com
efeito,
ao
apreciar
o
pedido
cautelar, o I. Rel. Min. MARCO AURÉLIO concluiu
que a atuação a União, por meio de medida
provisória,
“...
não
afasta
a
competência
concorrente, em termos de saúde, dos Estados e
Municípios” DJ-e 25.03.20.

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A medida foi referendada, por maioria,
pelo Plenário, em decisão de 15.04.20. Embora o v.
acórdão ainda esteja pendente de elaboração, já se
encontra disponível no website do Pretório Excelso
resumo da decisão:
“O Tribunal, por maioria, referendou a
medida cautelar deferida pelo Ministro Marco
Aurélio (Relator), acrescida de interpretação
conforme à Constituição ao § 9o do art. 3o da
Lei no 13.979, a fim de explicitar que,
preservada a atribuição de cada esfera de
governo, nos termos do inciso I do art. 198 da
Constituição, o Presidente da República poderá
dispor, mediante decreto, sobre os serviços
públicos e atividades essenciais, vencidos,
neste ponto, o Ministro Relator e o Ministro
Dias Toffoli (Presidente), e, em parte, quanto
à interpretação conforme à letra b do inciso VI
do art. 3o, os Ministros Alexandre de Moraes e
Luiz Fux. Redigirá o acórdão o Ministro Edson
Fachin” (grifei).
Assim, legítima a atuação do Poder
Executivo
Estadual
ao
editar
decretos
implementando medidas restritivas no combate à
pandemia.
A propósito, o Tribunal de

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Justiça, em todos os seus segmentos dentre eles
este Eg. Órgão Especial e a D. Presidência , vem
reiteradamente mantendo as medidas restritivas
decretadas pelo Governo Estadual, considerando a
gravidade da atual situação
1.125.936 casos e
39.717 óbitos até o momento no Estado (cf.
https://www.seade.gov.br/coronavirus/ , acesso em
07.11.20).
Como
tenho
observado
em
casos
similares, é preciso sopesar o número de casos de
infectados
pelo
COVID-19,
convindo
destacar
estudos científicos concluindo pela eficácia do
isolamento social como importantíssimo fator de
redução no incremento da doença.
Há informações sobre a eficácia da
quarentena como importantíssimo fator de redução
no incremento da doença.
“O
pesquisador
brasileiro
Maurício
Féo, engenheiro Ph.D em Física de
Partículas em Genebra, na Suíça, autor
do vídeo “enigma da vitória régia”,
voltou a publicar em seu canal no
YouTube um novo vídeo com uma análise
estatística
sobre
os
gráficos
de
evolução
da
curva
da
pandemia
do

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coronavírus. Féo disse que o Brasil
tem uma "ótima notícia". Apesar do
aumento do número de casos, ele afirma
que as medidas de isolamento frearam o
crescimento
exponencial
da
curva.
Fazendo questão de ressaltar que seu
trabalho
é
apenas
uma
análise
educativa, o engenheiro diz que se o
Brasil
não
tivesse
implementado
medidas como a quarentena e o trabalho
em home-office, a tragédia seria muito
maior. 'Confie na ciência. Não duvide
da eficácia da quarentena. Nessas duas
últimas semanas, você não ficou preso
em casa; você ficou a salvo em sua
casa,
e
adicionalmente
você
está
salvando
vidas',
orienta.”
(https://www.todapalavra.info/post/cov
id-19-engenheiro-d%C3%A1-%C3%B3tima-
not%C3%ADcia-e-bolsonaro-mau-exemplo).
Ele apresenta, em vídeo, como a curva
ascendente deixou de ser exponencial, a partir no
momento em que, no caso do Brasil, implantou-se a
quarentena em São Paulo, com igual resultado
quanto idêntica providência foi usado nos Estado
Unidos

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(https://www.youtube.com/watch?time_continue=11&v=
cyEGb1Osu0k&feature=emb_logo).
No mesmo sentido, confiram-se recentes
comentários a estudo científico publicado pela
revista
Science
em
23.07.20
apontando
a
importância de medidas restritivas
como o
distanciamento social e o uso de máscaras
na
contenção
da
epidemia:
https://piaui.folha.uol.com.br/lupa/2020/07/31/lup
a-na-ciencia-isolamento-brasil/;
e
https://science.sciencemag.org/content/early/2020/
07/22/science.abd2161?rss=1.
Por fim, convém reiterar que outras
decisões de integrantes do Eg. Órgão Especial vêm
igualmente impedindo a flexibilização das medidas
restritivas, em razão da disseminação do vírus
pelo Estado: ADIn no 2.080.078-48.2020.8.26.000 de
29.04.20 - Rel. Des. CARLOS BUENO; ADIn no
2.079.532-91.2020.8.26.0000 despacho de 30.04.20

Rela.
Desa
CRISTINA
ZUCCHI;
ARg
no
2.080.246-51.2020.8.26.0000/50000
despacho de
07.05.20
Rel. Des. ELCIO TRUJILLO; ADIn no
2.088.084-45.2020.8.26.0000 v.u.j. de 28.10.20
Rel.
Des.
CLAUDIO
GODOY;
ADIn
no
2.088.041-11.2020.8.26.0000 v.u. j. de 28.10.20

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Rel. Des. ANTONIO CARLOS MALHEIROS.
Daí
a
necessidade
de
observar
as
medidas
restritivas
implementadas
pelo
Poder
Executivo Estadual no combate à pandemia, de modo
a resguardar o direito à vida e à saúde.
Em suma, inviável permitir à empresa
impetrante a reabertura de seu estabelecimento
fora dos exatos termos do “Plano São Paulo”.
Isto posto, denega-se a segurança.
ANTONIO CARLOS MALHEIROS
Relator

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MS no 2.086.730-82.2020.8.26.0000 – São Paulo
Voto no 43.481
Impte. PRADO E FUSCH ESPORTE E LOCAÇÃO LTDA.
Impdo. GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO
(Decreto no 64.881/2020)
Rel. Des. ANTONIO CARLOS MALHEIROS Voto no 41.370
DECLARAÇÃO DE VOTO

1.
Relatório já nos autos (fls. 171/172).
2.
É caso de afastar as preliminares e, no mérito, denegar a ordem.
Trata-se de mandado de segurança (fls. 01/11) de empresa que exerce
atividade de locação de quadras de tênis, para que se abstenha, o Governador do
Estado de São Paulo, de impedir o exercício da atividade da impetrante enquanto
perdurar o estado de calamidade.
O I. Rel. Des. ANTONIO CARLOS MALHEIROS apresentou voto
pela denegação da ordem, no sentido de que a impetração não comporta seguimento por
impugnar lei em tese.
Com a devida vênia, entendo ser caso de afastar as preliminares e, no
mérito, de denegar o mandamus.
a) Impetração contra lei em tese inocorrência.
a.1
Correta interpretação da Súmula no 266/STF
possível
mandado de segurança contra ato normativo de efeitos concretos.
Dispõe a Súmula no 266, aprovada em 13.12.1963: “Não cabe mandado
de segurança contra lei em tese”.
Sobre o alcance do enunciado, entende o Pretório Excelso ser inviável
impetração contra normas em tese, caracterizadas pela generalidade, impessoalidade e
abstração:
“... normas em tese - assim entendidos os preceitos estatais qualificados
em função do tríplice atributo da generalidade, impessoalidade e abstração -
não se expõem ao controle jurisdicional pela via do mandado de segurança,
cuja utilização deverá recair, unicamente, sobre os atos destinados a dar
aplicação concreta ao que se contiver nas leis, em seus equivalentes
constitucionais ou, como na espécie, em regramentos administrativos de
conteúdo normativo (...).” (grifei - MS no 32.809/AgR v.u. DJ-e 30.10.14

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Rel. Min. CELSO DE MELLO).
De outra parte, porém, em se tratando de atos normativos
leis ou
decretos de efeitos concretos, inequívoco o cabimento do mandado de segurança.
Isso porque tais atos não apresentam o triplo predicado das normas em
tese generalidade, impessoalidade e abstração.
Ao contrário, incidem diretamente na esfera jurídica das pessoas por
eles atingidas, podendo acarretar, portanto, lesões concretas e efetivas a direitos
subjetivos individuais ou coletivos.
Ou seja: em se tratando de ato normativo de efeitos concretos, não incide
a Súmula no 266 do STF.
Assim é a jurisprudência pacífica do C. Superior Tribunal de Justiça:
“... se a lei gera efeitos concretos quando é publicada, ferindo direito
subjetivo, é o mandado de segurança via adequada para impugná-la.” (grifei -
RMS 19.521/RJ v.u. j. de 08.11.05 Rela. Mina. ELIANA CALMON).
“O
efeito
concreto
é
aquele
que
atinge,
imediatamente,
e
individualmente, uma situação jurídica de uma pessoa determinada, numa
relação jurídica estabelecida em geral entre o administrado e a Administração.
(...) A lei de efeito concreto é aquela que produz um ato administrativo
concreto.” (voto do Min. TEORI ZAVASCKI, no RMS no 24.719-PR Rel.
Min. DENISE ARRUDA).
“O Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que é
possível a impetração de mandado de segurança contra ato normativo de
efeitos concretos que incida diretamente na esfera jurídica do impetrante.”
(...)
“Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça, na linha do pacífico
entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, não admite a
impetração de mandado de segurança contra atos normativos abstratos, assim
qualificados aqueles cujos efeitos jurídicos ainda não ocorreram no mundo dos
fatos nem se tem prova a respeito de eventual e futura ocorrência.”
“Nesse sentido, foi editado o enunciado da Súmula 266 do STF,
segundo o qual 'não cabe mandado de segurança contra lei em tese'”.
“Entretanto, esse entendimento não se aplica aos casos em que o
próprio ato normativo tem potencial suficiente para, na prática, produzir
efeitos concretos sobre o alegado direito do impetrante. Isso porque, caso o
titular do direito tenha justo receio de que haverá sua violação por ocasião da
aplicação do ato normativo abstrato, havendo provas suficientes à
demonstração da liquidez e certeza do direito, ele terá à sua disposição o
mandado de segurança 'preventivo'; hipótese diversa daquela a que se refere a
Súmula 266 do STF.” (grifei
AgInt no RMS no 45.260/MG
v.u. DJ-e

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24.04.20 Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES).
No mesmo sentido, precedentes do Eg. Supremo Tribunal Federal:
“Se o decreto é, materialmente, ato administrativo, assim de efeitos
concretos, cabe contra ele mandado de segurança.” (MS no 21.274 v.u. d.j.
08.04.94 Rel. Min. CARLOS VELLOSO).
“Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Decreto 8.616/205,
Lei Complementar 148/2014 e Lei 9.496/1997. Adequação da via eleita.
Admissibilidade de mandado de segurança contra decreto de efeitos concretos.
3. Agravo regimental provido para determinar o processamento do mandado. 4.
Índice de correção da dívida dos Estados. Anatocismo. Princípio da isonomia.
SELIC. 5. Medida liminar deferida para que os impetrados abstenham-se de
impor quaisquer sanções ao impetrante” (grifei MS no 34.023 AgR/DF

p.m.v. DJ-e 13.10.17 Rel. Designado Min. GILMAR MENDES).
Orientação jurisprudencial encontra respaldo na mais autorizada doutrina
constitucional.
Lecionam GILMAR FERREIRA MENDES e PAULO GUSTAVO
GONET BRANCO:
“A jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal entende não
ser cabível mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266/STF).”
“Embora seja medida compreensível no contexto do sistema difuso, é
certo que o sistema de proteção jurídica sofreu profunda alteração com o
advento da Constituição de 1988. No próprio âmbito do mandado de segurança
surgiu o mandado de segurança coletivo, destinado à proteção de direitos de
pessoas integrantes de um dado grupo ou associação. As ações coletivas
assumem caráter igualmente abrangente no contexto da representação ou da
substituição processual.”
“Assim, é de indagar se ainda subsistem razões para a mantença dessa
orientação restritiva, pelo menos em relação àquelas leis das quais decorrem
efeitos diretos e imediatos para as diversas posições jurídicas.”
“No âmbito da Corte Constitucional alemã tem-se mitigado o significado
do princípio da subsidiariedade aplicável ao recurso constitucional
(Verfassungsbeschuierde) para admitir a impugnação direta de leis que afetem
posições jurídicas de forma direta, desde que não se afigure razoável aguardar
a exaustão das instâncias. Reconhece-se, por outro lado, que leis que alteram a
denominação de cargos ou proíbem o exercício de uma profissão no futuro são
dotadas de eficácia imediata e mostram-se aptas para afetar direito subjetivo e,
por isso, podem ser impugnadas diretamente. Assim, em tais casos, afigura-se
razoável que se cogite da superação da súmula referida ou, pelo menos, que se
adote um distinguishing para afirmar que as leis que afetam posições
jurídicas de forma imediata poderão ser impugnadas em mandado de
segurança.”

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“Nesse contexto, parece já não mais haver razão para a preservação da
Súmula 266, pelo menos na sua expressão literal,"(grifei “Curso de Direito
Constitucional” 2017 12a edição Ed. Saraiva p. 455/456).
Não discrepam INGO WOLFGANG SARLET, LUIZ GUILHERME
MARINONI e DANIEL MITIDIERO:
“A possibilidade de impetração de mandado de segurança preventivo,
visando a obtenção de tutela inibitória, não se confunde com a impetração de
mandado de segurança contra lei em tese, situação sabidamente não permitida
pela jurisprudência pacífica do STF (Súmula 266). Em primeiro lugar, é
importante notar que não há qualquer proibição contra impetração de
mandado de segurança contra leis de efeitos concretos. Quando a legislação
desde logo afeta a posição jurídica do impetrante, por ser a ele endereçada
concretamente, é perfeitamente possível a impetração de mandado de
segurança. Em segundo lugar, é preciso perceber que o mandado de segurança
preventivo pode justamente visar a impedir a violação da esfera jurídica do
impetrante em face da incidência de legislação de aplicação vinculada. O que
diferencia essa hipótese daquela não permitida pela jurisprudência do STF é
justamente a descrição da ameaça na petição inicial com ligação concreta à
esfera jurídica do impetrante. Vale dizer: o fato de a legislação ser de aplicação
vinculada pelo administrador já constitui elemento suficiente para afastar a
cogitação de se tratar de mandado de segurança contra lei em tese.” (grifei
“Curso de Direito Constitucional 2012 Ed. Revista dos Tribunais p. 690)
Finalmente, segundo GEORGES ABBOUD:
“O MS não pode ser usado para atacar lei em tese, conforme explana a
súmula 266 do STF. Todavia, o writ será cabível em face de leis de efeito
concreto que atingirem diretamente a esfera jurídica do impetrante.” (grifei -
“Processo Constitucional Brasileiro” 2016 Ed. Revista dos Tribunais p.
483).
Em suma, cabível o mandado de segurança contra ato normativo de
efeitos concretos, dada sua aptidão para atingir diretamente a esfera jurídica das
pessoas sujeitas à norma.
a.2)
Decretos no 64.881/20 e 64.994/20
normas de efeitos
concretos.
No presente caso, o Decreto no 64.881/20, instituindo a quarentena no
Estado, “... consistente em restrição de atividades de maneira a evitar a possível
contaminação ou propagação do coronavírus” (art. 1o), e o Decreto no 64.994/20
mantendo a quarentena, apresentam, inequivocamente, a qualidade de ato normativo de
efeitos concretos.
Como se sabe, o exercício de atividade econômica demanda licença,

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materializada por alvará, concedida ao particular pelo Poder Público.
Trata-se de ato administrativo vinculado: uma vez demonstrado o
cumprimento dos requisitos legais necessários ao desempenho da atividade, o
interessado adquire direito subjetivo ao seu exercício direito esse que, em regra,
ostenta natureza permanente, devendo perdurar enquanto estiverem sendo observados
os pressupostos legais para tanto.
Leciona JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO:
“Alvarás. Alvará é o instrumento formal expedido pela Administração,
que, através dele, expressa aquiescência no sentido de ser desenvolvida certa
atividade pelo particular. Seu conteúdo é o consentimento dado pelo Estado, e
por isso se fala em alvará de autorização, alvará de licença, etc.” (p. 143)
(...)
“Licença. Podemos definir licença como o ato vinculado por meio do
qual a Administração confere ao interessado consentimento para o desempenho
de certa atividade. Não são todas as atividades que reclamam a licença do
Poder Público. Há, no entanto, algumas atividades que o indivíduo só pode
exercer de forma legítima se obtiver o necessário ato administrativo de licença.
Através da licença, o Poder Público exerce seu poder de polícia fiscalizatório,
verificando, em cada caso, se existem, ou não, óbices legais ou administrativos
para o desempenho da atividade reivindicada.”
(...)
“Trata-se de ato vinculado, porque o agente não possui qualquer
liberdade quanto à avaliação de sua conduta. Se o interessado preenche os
requisitos legais para a concessão de licença, tem ele direito a obtê-la, e, se
houver denegação, admissível será até mesmo mandado de segurança para
superar o abuso (art. 5o, LXIX, CF).”
(...)
“Sendo a licença um ato vinculado, deveria ela sempre ter o caráter de
definitividade. Atos vinculados são definitivos, ou seja, uma vez consignado
em lei o direito à atividade desejada pelo administrado, a licença,
reconhecendo-lhe a possibilidade de exercício desse direito, não mais pode ser
desfeita por ato posterior da Administração, salvo quando a própria lei
estabelece prazo para a eficácia da licença. Se a lei não o faz, a licença será
definitiva.” (grifei “Manual de Direito Administrativo” 2018 32a edição
Ed. Atlas pp.143/148).
Ora, no presente caso, o Decreto no 64.881/20, ao restringir o exercício
da atividade econômica da empresa impetrante, acarretou, na prática e concretamente,
a cassação ou, ao menos, a suspensão dos efeitos do alvará de licença obtido pelo
estabelecimento.
Em
outras
palavras,
a
norma
impugnada
atingiu,
direta
e
concretamente, efeitos de ato administrativo vinculado (e, em princípio, de natureza
permanente) concedido em favor do impetrante

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Desnecessário aguardar a edição de novos atos administrativos ou a
prática de atos materiais, por agentes do Estado, impedindo o regular funcionamento do
estabelecimento. Prejuízo individual decorre imediatamente da mera edição do decreto
impugnado.
A propósito, a situação ora em discussão foi objeto de análise por HELY
LOPES MEIRELLES em seu clássico estudo sobre mandado de segurança.
O douto publicista concluiu que normas proibindo o desempenho de
atividades devem ser consideradas atos de efeitos concretos, podendo ser impugnadas
pelo remédio constitucional:
“O objeto do mandado de segurança será sempre a correção de ato ou
omissão de autoridade, desde que ilegal e ofensivo a direito individual ou
coletivo, líquido e certo, do impetrante.”
“Este ato ou omissão poderá provir de autoridade de qualquer um dos
três Poderes. Só não se admite mandado de segurança contra atos meramente
normativos (lei em tese), contra a coisa julgada e contra os atos interna
corporis de órgãos colegiados.”
(...)
“Vê-se, portanto, que o objeto normal do mandado de segurança é o ato
administrativo específico, mas por exceção presta-se a atacar as leis e decretos
de efeitos concretos, as deliberações legislativas e as decisões judiciais para as
quais não haja recurso com efeito suspensivo, capaz de impedir a lesão ao
direito subjetivo do impetrante.”
“A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável por
mandado de segurança (STF, Súmula 266), pela óbvia razão de que não lesa,
por si só, qualquer direito individual. Necessária se toma a conversão da norma
abstrata em ato concreto para se expor à impetração, mas nada impede que na
sua execução venha a ser declarada inconstitucional pela via do mandamus.
Somente as leis e decretos de efeitos concretos se tomam passíveis de mandado
de segurança desde sua publicação, por serem equivalentes a atos
administrativos nos seus resultados imediatos.
“Por 'leis e decretos de efeitos concretos' entendem-se aqueles que
trazem em si mesmos o resultado específico pretendido, tais como as leis que
aprovam planos de urbanização, as que fixam limites territoriais, as que criam
Municípios ou desmembram Distritos, as que concedem isenções fiscais, as que
proíbem atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam
bens, os que fixam tarifas, os que fazem nomeações, e outros dessa espécie. Tais
leis ou decretos nada têm de normativos; são atos de efeitos concretos,
revestindo a forma imprópria de leis ou decretos por exigências
administrativas. Não contêm mandamentos genéricos, nem apresentam
qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente, como
qualquer ato administrativo de efeitos específicos, individuais ou coletivos,
razão pela qual se expõem ao ataque pelo mandado de segurança.”
“Em geral, as leis, decretos e demais atos proibitivos são sempre de

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efeitos concretos, pois atuam direta e imediatamente sobre seus destinatários.”
(grifei
HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR
FERREIRA MENDES “Mandado de Segurança e Ações Constitucionais”
2019 38a edição Ed. Malheiros pp. 41/42).
Inequívoco, pois, o cabimento da impetração.
Convém destacar decisão do Eg. Superior Tribunal de Justiça em caso
análogo:
“COMERCIANTE VAREJISTA. LEI MUNICIPAL. PERÍODO DE
ABERTURA DAS LOJAS. NORMA DE EFEITOS CONCRETOS.
MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA.”
“I - Lei municipal que impede a abertura de lojas de específico ramo
de atividade empresarial durante determinados períodos da semana tem efeitos
concretos, produzidos desde a sua vigência. Portanto, o mandado de segurança
impetrado com vistas a superar esta vedação sujeita-se ao prazo decadencial de
120 dias disposto no artigo 18 da Lei no 1.533/51.”
“II - Recurso especial improvido.”
(...)
“... a recorrente volta-se contra Lei de efeitos concretos, pois se trata de
norma proibitiva, a qual produz efeitos desde a sua vigência, prescindindo de
ato administrativo posterior que lhe confira operatividade.” (grifei REsp no
1.097.754/PR p.m.v. DJ-e 06.08.09 Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO).
Possível, também, localizar precedentes similares deste Eg. Tribunal:
“APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA
Decisão
sujeita ao duplo grau de jurisdição - Inteligência do artigo 14, parágrafo §1o,
da Lei no 12.016/09 - Impetração fundada em lei de efeitos concretos (aquela
que já traz em si as consequências imediatas de sua atuação) - Discussão de
lei em tese não verificada - Pretensão ao desempenho de atividades sem
observância da escala de plantões instituída pela Lei Complementar n.o 69/93
Impossibilidade - Fixação de horário de funcionamento de farmácias e
drogarias que compete ao Município - Exegese do artigo 30, inciso I, da
Constituição Federal - Plantões instituídos com o objetivo de garantir ao
consumidor o atendimento de suas necessidades emergenciais e de evitar a
dominação do mercado por oligopólio - Princípios da livre concorrência, da
isonomia e da liberdade de trabalho não vulnerados por aludido diploma -
Precedentes - Reexame necessário e recurso voluntário providos.”
(...)
“Observe-se que o presente 'writ' está fundado no justo receio de
violação a direito líquido e certo, na medida em que a recorrida almeja o
funcionamento de seu estabelecimento aos domingos e feriados sem as
restrições da escala de plantão instituída pela Lei Complementar no 69/93,
podendo, por isso, ser penalizada.”
“Em outras palavras, a impetrante volta-se contra lei de efeitos

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concretos, isto é, aquela que já traz em si as consequências imediatas de sua
atuação (resultado específico pretendido), porquanto materialmente se
equipara a atos administrativos.”
“Ora, sendo possível o manejo do “mandamus” para questionar leis de tal
natureza, não há que se falar em impetração contra lei em tese.” (AC no
9.180.978-04.2009.8.26.0000 v.u. j. de 15.02.12 Rel. Des. OSVALDO DE
OLIVEIRA).
“Agravo de instrumento. Mandado de segurança. Decreto de efeitos
concretos. Limitação do horário de funcionamento de estabelecimento
comercial licenciado. Desconformidade do ato em relação ao direito
urbanístico e processual local. Arts. 751, 752, e 754, inciso V, 783 e segs. da LC
no 07/91 de Taubaté. Relevância da argumentação exposta. Art. 7o, inciso III, da
Lei do Mandado de Segurança. Liminar ora deferida. Recurso provido.” (AI no
2.148.490-03.2018.8.26.0000
v.u. j. de 08.10.18
Rel. Des. LUIS
FERNANDO CAMARGO DE BARROS VIDAL).
Em suma, os Decretos no 64.881/20 e o 64.994/20 atingem diretamente
os efeitos jurídicos da licença para funcionamento da empresa impetrante, causando-lhe,
ao menos em tese, prejuízo concreto a direito individual.
Inaplicável a Súmula no 266 do STF.
Assim, não caracterizada falta de interesse processual na modalidade
adequação.
b) Perda de objeto inocorrência.
A edição de atos normativos mais recentes notadamente o Decreto no
64.994/20 não retira a utilidade do provimento jurisdicional pleiteado.
Impetrante requereu a concessão da segurança calcado no “... direito
líquido e certo de reestabelecer suas atividades, podendo exercer suas atividades,
sempre respeitando o plano de ação proposto, o qual restringe ao máximo aglomeração
de pessoas, respeitando todas as medidas de contenção à disseminação da COVID-19 e
determinações da OMS (Organização Mundial da Saúde) e Ministério da Saúde;” (fl.
10).
Ora, como é sabido, o chamado “Plano São Paulo”, instituído pelo
Decreto no 64.994/20, autorizou a reabertura gradual dos setores econômicos do Estado,
mantendo, porém, em todas as suas “faixas” (vermelha, laranja, amarela e verde), uma
série de restrições ao exercício das atividades.
Após avaliações periódicas definidas no “Plano São Paulo”, quase
todos os municípios do Estado de São Paulo atualmente se encontram nas fases

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“amarela” ou “verde”, o que possibilitou, após a alteração do Anexo III do Decreto
Estadual no 64.994/20, de acordo com o Decreto no 65.234/2020, a abertura de escolas
ou uso de quadras de tênis.
Contudo, tal situação não implica a perda de objeto da impetração.
Nesse sentido, recente orientação do Eg. Órgão Especial:
“Mandado de segurança. Imposição das regras da quarentena em razão
da pandemia do coronavírus. Atividade de fornecimento de alimentação no
interior de galeria. Ausência de direito líquido e certo. Necessidade de
observância do regramento estadual, atualmente o chamado Plano São Paulo,
independentemente da fase em que se encontre a região na qual situado o
estabelecimento. Preservação, ainda por isso, do interesse processual.
Denegação da ordem.”
(...)
“Por fim, reitera-se ser caso de reconhecer ainda persistente o
interesse processual e, afinal, impor-se a denegação pura e simplesmente,
assim sem parcial concessão da ordem, mesmo que sobrevindo o Plano São
Paulo e, conforme a fase (nele prevista) em que se encontra a região na qual
situado o impetrante, a possibilidade de retomada das atividades (e ainda assim
com restrições).”
“Com efeito, o que a rigor se discute, e se pretende com a impetração, é
a admissão de sobreposição da normatização federal à estadual, e de modo a
se admitir a essencialidade da atuação da impetrante, destarte de maneira plena
e sem as mesmas restrições. Bem o que se refutou; e, por isso, a denegação.”
“As fases do plano estabelecido no Estado correspondem a uma só
norma, com critérios de progressão e regressão. Não se está a decidir se a
impetrante se sujeita (ou tem direito) a uma ou outra fase, mas se se sujeita à
norma estadual como um todo. Neste sentido, e nos lindes da presente
impetração, ou se considera aplicável primariamente a norma estadual
(qualquer que seja a fase dentre aquelas por ela estabelecidas) ou a federal,
como se pretende, assim independentemente de o impetrante hoje se colocar na
Fase Amarela, de resto sempre com a possibilidade de regredir a outra anterior.
E, se se pensar nesta vicissitude da regressão, ou se teria de admitir a
necessidade, uma vez agora concedida em parte a ordem para observância dos
termos da Fase Amarela, de nova impetração, com rediscussão da mesma
matéria agora enfrentada, o que não parece razoável ou, uma vez considerado o
deslinde presente como de necessária observância à norma estadual em si,
independentemente da fase vigente para a região, então seria forçoso admitir
que, na verdade, denegada no todo a ordem. Justamente o que se reputa ser o
desfecho.”
“E é exatamente esta a questão, insista-se. Denega-se a ordem porque a
impetrante quer que se aplique à sua situação a regra federal e a consideração
da essencialidade, lá prevista, para suas atividades. Mas isto quando o que se

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decide, ao contrário, é que ela se submete de forma primária à regra estadual
mais restritiva, hoje o Plano São Paulo; e independentemente da fase em que
se encontre. O problema seja dada a figuração é qualitativo (atinente à norma
aplicável) e não quantitativo (da extensão das restrições a enfrentar).” (grifei -
MS no 2.078.888-51.2020.8.26.0000, v.u.j . de 14.10.20 Rel. Designado
Des. CLAUDIO GODOY).
Destarte, como acima bem posto, de rigor avançar no mérito

pretensão da impetrante de não se submeter à norma estadual e, assim, pacificar
a questão.
Ademais, a despeito de o Estado de São Paulo estar atualmente
classificado em fases menos restritivas, há possibilidade de regressão no próprio
Decreto.
Daí subsistir o interesse em ter o mérito da impetração apreciado.
c) Mérito denegação da ordem.
No tocante ao mérito, descabido acolher a pretensão, impondo-se
respeitar os estritos termos estabelecidos pelo Governo Estadual no “Plano São Paulo”
Decreto no 64.994/20.
De início, impende observar que o Eg. Supremo Tribunal Federal, na
recente ADI no 6.341/DF, deu respaldo ao exercício da competência normativa e
administrativa dos Estados na implementação de medidas restritivas de combate à
pandemia do coronavírus.
Com efeito, ao apreciar o pedido cautelar, o I. Rel. Min. MARCO
AURÉLIO concluiu que a atuação a União, por meio de medida provisória, “... não
afasta a competência concorrente, em termos de saúde, dos Estados e Municípios” DJ-
e 25.03.20.
A medida foi referendada, por maioria, pelo Plenário, em decisão de
15.04.20. Embora o v. acórdão ainda esteja pendente de elaboração, já se encontra
disponível no website do Pretório Excelso resumo da decisão:
“O Tribunal, por maioria, referendou a medida cautelar deferida pelo
Ministro Marco Aurélio (Relator), acrescida de interpretação conforme à
Constituição ao § 9o do art. 3o da Lei no 13.979, a fim de explicitar que,
preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do
art. 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante
decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais, vencidos, neste
ponto, o Ministro Relator e o Ministro Dias Toffoli (Presidente), e, em parte,
quanto à interpretação conforme à letra b do inciso VI do art. 3o, os Ministros
Alexandre de Moraes e Luiz Fux. Redigirá o acórdão o Ministro Edson Fachin”
(grifei).

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Assim, legítima a atuação do Poder Executivo Estadual ao editar
decretos implementando medidas restritivas no combate à pandemia.
A propósito, o Tribunal de Justiça, em todos os seus segmentos

dentre eles este Eg. Órgão Especial e a D. Presidência
, vem reiteradamente
mantendo as medidas restritivas decretadas pelo Governo Estadual, considerando a
gravidade da atual situação
1.125.936 casos e 39.717 óbitos até o momento no
Estado (cf. https://www.seade.gov.br/coronavirus/ , acesso em 07.11.20).
Como tenho observado em casos similares, é preciso sopesar o número
de casos de infectados pelo COVID-19, convindo destacar estudos científicos
concluindo pela eficácia do isolamento social como importantíssimo fator de redução
no incremento da doença.
Há informações sobre a eficácia da quarentena como importantíssimo
fator de redução no incremento da doença. “O pesquisador brasileiro Maurício Féo,
engenheiro Ph.D em Física de Partículas em Genebra, na Suíça, autor do vídeo
“enigma da vitória régia”, voltou a publicar em seu canal no YouTube um novo vídeo
com uma análise estatística sobre os gráficos de evolução da curva da pandemia do
coronavírus. Féo disse que o Brasil tem uma "ótima notícia". Apesar do aumento do
número de casos, ele afirma que as medidas de isolamento frearam o crescimento
exponencial da curva. Fazendo questão de ressaltar que seu trabalho é apenas uma
análise educativa, o engenheiro diz que se o Brasil não tivesse implementado medidas
como a quarentena e o trabalho em home-office, a tragédia seria muito maior. 'Confie
na ciência. Não duvide da eficácia da quarentena. Nessas duas últimas semanas, você
não ficou preso em casa; você ficou a salvo em sua casa, e adicionalmente você está
salvando vidas', orienta.” (https://www.todapalavra.info/post/covid-19-engenheiro-
d%C3%A1-%C3%B3tima-not%C3%ADcia-e-bolsonaro-mau-exemplo). Ele apresenta,
em vídeo, como a curva ascendente deixou de ser exponencial, a partir no momento em
que, no caso do Brasil, implantou-se a quarentena em São Paulo, com igual resultado
quanto
idêntica
providência
foi
usado
nos
Estado
Unidos
(https://www.youtube.com/watch?time_continue=11&v=cyEGb1Osu0k&feature=emb_
logo).
No mesmo sentido, confiram-se recentes comentários a estudo científico
publicado pela revista Science em 23.07.20 apontando a importância de medidas
restritivas como o distanciamento social e o uso de máscaras na contenção da
epidemia:
https://piaui.folha.uol.com.br/lupa/2020/07/31/lupa-na-ciencia-isolamento-
brasil/;
e
https://science.sciencemag.org/content/early/2020/07/22/science.abd2161?rss=1.
Por fim, convém reiterar que outras decisões de integrantes do Eg.
Órgão Especial vêm igualmente impedindo a flexibilização das medidas restritivas, em
razão da disseminação do vírus pelo Estado: ADIn no 2.080.078-48.2020.8.26.000 de
29.04.20 - Rel. Des. CARLOS BUENO; ADIn no 2.079.532-91.2020.8.26.0000

despacho
de
30.04.20

Rela.
Desa
CRISTINA
ZUCCHI;
ARg
no

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2.080.246-51.2020.8.26.0000/50000
despacho de 07.05.20
Rel. Des. ELCIO
TRUJILLO; ADIn no 2.088.084-45.2020.8.26.0000 v.u.j. de 28.10.20 Rel. Des.
CLAUDIO GODOY; ADIn no 2.088.041-11.2020.8.26.0000 v.u. j. de 28.10.20
Rel. Des. ANTONIO CARLOS MALHEIROS.
Daí a necessidade de observar as medidas restritivas implementadas pelo
Poder Executivo Estadual no combate à pandemia, de modo a resguardar o direito à
vida e à saúde.
Em suma, inviável permitir à empresa impetrante a reabertura de seu
estabelecimento fora dos exatos termos do “Plano São Paulo”.
Assim, afasto as preliminares e denego a ordem.
Custas na forma da lei.
Descabidos honorários (art. 25, da Lei no 12.016, de 07.08.09, Súmula
no 502 do STF e Súmula no 105 do STJ).
3. Afasto as preliminares. No mérito, denego a ordem.
EVARISTO DOS SANTOS
Desembargador
(assinado eletronicamente)

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