Tribunal: TJSP
Processo: 2270570-32.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Claudio Godoy
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-08-05
Data de publicação: 2020-08-06

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 6.281/2019, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre tarifação do serviço de água e esgoto do Município, prestado por concessão. Separação de poderes. Invasão de reserva de competência administrativa do Chefe Executivo. Disposição que ademais atinge o equilíbrio econômico-financeiro próprio do contrato administrativo firmado. Vulneração também ao

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 6.281/2019, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre tarifação do serviço de água e esgoto do Município, prestado por concessão. Separação de poderes. Invasão de reserva de competência administrativa do Chefe Executivo. Disposição que ademais atinge o equilíbrio econômico-financeiro próprio do contrato administrativo firmado. Vulneração também ao preceito dos artigos 117 e 120 da Constituição do Estado. Ação direta julgada procedente.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000619054
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2270570-32.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS CONCESSIONÁRIAS PRIVADAS DE
SERVIÇOS PÚBLICOS DE ÁGUA E ESGOTO - ABCON, são réus
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SUMARÉ e PREFEITO DO
MUNICÍPIO DE SUMARÉ.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS,
COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, ADEMIR BENEDITO,
LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO,
ANTONIO
CARLOS
MALHEIROS,
MOACIR
PERES,
FERREIRA
RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS
SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS
BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ,
ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE E JAMES
SIANO.
São Paulo, 5 de agosto de 2020.
CLAUDIO GODOY
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Processo n. 2270570-32.8.26.0000
Autor: ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS CONCESSIONÁRIAS
PRIVADAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ÁGUA E ESGOTO -
ABCON
Réu: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SUMARÉ E
OU.
Voto n. 21.923
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n.
6.281/2019, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre
tarifação do serviço de água e esgoto do Município,
prestado por concessão. Separação de poderes. Invasão
de reserva de competência administrativa do Chefe
Executivo. Disposição que ademais atinge o equilíbrio
econômico-financeiro
próprio
do
contrato
administrativo
firmado.
Vulneração
também
ao
preceito dos artigos 117 e 120 da Constituição do
Estado. Ação direta julgada procedente.
Adotado o relatório de fls. 70, “trata-se
de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Associação
Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água
e
Esgoto
-
ABCON
visando
ao
reconhecimento
da
inconstitucionalidade dos artigos 1o e 2o da Lei no 6.281, de 26 de
novembro de 2019, do Município de Sumaré, que dispõe sobre

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cobrança de tarifa de esgoto cobrada pela Concessionária de Serviços
Públicos no Município de Sumaré/SP, e dá outras providências,
porque, segundo ela, viola o disposto nos artigos 5o, 47, 117 e 144, da
Constituição do Estado de São Paulo. Aduz que os dispositivos
impugnados padecem de vício de iniciativa, invadindo competência do
Poder Executivo, a quem cabe a atribuição de gerenciar os serviços
públicos prestados pelo Município. Alega, ainda, violação ao equilíbrio
econômico-financeiro do contrato de concessão, bem como compete à
União Federal estabelecer regras gerais sobre saneamento básico e
contratações públicas. Diz que estão presentes os requisitos para a
concessão da liminar e, ao final, requer seja declarada a
inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados.”
Deferida a liminar (fls. 70/74), a ação
foi processada, sem informações do Prefeito Municipal ou manifestação
da Procuradoria do Estado.
O Presidente da Câmara Municipal
prestou informações, defendendo o ato (fls. 106/116).
A Procuradoria de Justiça foi pela
procedência (fls. 139/144).
É o relatório.
Em primeiro lugar, e de resto nem o que
se questionou, assente-se de todo modo a legitimidade da autora

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(inclusive já admitida por este Órgão Especial, como se verá abaixo).
Tem-se associação de âmbito nacional, com atuação em dezenove
Estados, que discute lei a interferir em prestação de serviços de
concessionárias de serviços de água e esgoto, que são bem suas filiadas
e, dentre as quais, aquela afetada pela normatização combatida. De se
ver, a respeito da pertinência temática, o teor do artigo 3o dos estatutos
da pessoa jurídica.
No mais, eis o teor do ato impugnado:
“Art. 1o - A tarifa de esgoto, no
município de Sumaré/SP, corresponderá a 80% (oitenta por cento) do
volume de água faturado e será cobrada segundo valores estipulados
pela estrutura tarifária vigente e incidirá somente sobre os imóveis
servidos por sistema de redes coletoras existentes no logradouro
público, respeitadas as isenções previstas em lei.
Art. 2o - O não cumprimento da
presente Lei acarretará multa a empresa concessionária, cujo valor
deverá ser regulamentado pelo Poder Executivo
no prazo de 90 dias,
a contar da data de sua vigência.
Art. 3o - Esta Lei entra em vigor na data
de sua publicação.”
Pois, de um lado, ratificam-se já as
ponderações lançadas quando deferida a liminar, pela pena do I. Des.
Ricardo Anafe. Confira-se:

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“Ora,
plausível
a
argumentação
exposta na inicial, na medida em que, em princípio, ofende a
denominada reserva de administração, decorrência do conteúdo
nuclear do princípio da separação de Poderes, a atividade voltada à
política tarifária do serviço público __ in casu, serviço de água e
esgoto __ mormente quando emanada de ato normativo de iniciativa
parlamentar, porquanto supressora da margem de apreciação do Chefe
do Poder Executivo local na condução da Administração Pública, no
que se inclui a formulação da política pública remuneratória do serviço
público.
De um modo geral, pode a Câmara, por
deliberação do Plenário, indicar medidas administrativas ao Prefeito
adjuvandi causa, isto é, a título de colaboração e sem força coativa ou
obrigatória para o Executivo. A propósito ensina Hely Lopes Meirelles:
́A atribuição típica e predominante da
Câmara é normativa, isto é, a de regular a administração do Município
e a conduta dos munícipes no que afeta aos interesses locais. A Câmara
não administra o Município; estabelece, apenas, normas de
administração (...). De um modo geral, pode a Câmara, por
deliberação do plenário, indicar medidas administrativas ao prefeito
adjuvandi causa, isto é, a título de colaboração e sem força coativa ou
obrigatória para o Executivo; o que não pode é prover situações
concretas por seus próprios atos ou impor ao Executivo a tomada de
medidas específicas de sua exclusiva competência e atribuição.
Usurpando funções do Executivo, ou suprimindo atribuições do
prefeito, a Câmara praticará ilegalidade reprimível por via judicial` (in
Direito Municipal Brasileiro, Malheiros Editores, São Paulo, 15a ed.,

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pp. 605/606).
E, ainda, a respeito do processo
legislativo, destaca-se trecho da obra de Manoel Gonçalves Ferreira
Filho, in verbis: “... as regras de fixação de competência para a
iniciativa do processo legislativo têm como corolário o princípio da
separação dos poderes, que nada mais é do que o mecanismo jurídico
que serve à organização do Estado, definindo órgãos, estabelecendo
competências e marcando relações recíprocas entre esses mesmos
órgãos” (Cf. Do Processo Legislativo, Manoel Gonçalves Ferreira
Filho, Ed. Saraiva, p. 111/112).”
Depois, envolve-se na espécie questão
que diz mesmo com a interferência na fixação do preço público de
prestação do serviço, delegado a concessionário contratado. Fixa-se real
redução de tarifa, de toda sorte a pretexto de que se erigirem critérios
à fixação do preço do serviço atingindo o equilíbrio econômico-
financeiro próprio do contrato administrativo firmado.
E o tema da manutenção da equação
econômico-financeira do contrato de concessão foi abordado pelo
Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade no 2733/ES, de Relatoria do Ministro Eros Grau
que destacou, verbis:
“Note-se bem que, como observei em
outra
ocasião, essa preservação não se impõe por razões de equidade, mas

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por imposição do interesse público; em razão dele é que se faz
necessária a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos
contratos celebrados com a Administração, considerada a relação
aceita pelas partes no momento da contratação [= permanência da
correspondência entre as prestações no tempo]. Há, no caso, alteração
dessa relação, do que decorre descompasso entre a tarifa e a obrigação
de manter serviço adequado em favor dos usuários; a lei avançou sobre
a política tarifária estabelecida contratualmente e sob o controle do
poder concedente, introduzindo elemento novo na relação contratual
entre o poder concedente e o concessionário.” (ADI no 2733/ES,
Relator Ministro Eros Grau, Tribunal Pleno, julgado em
26/10/2005, DJ 03-02-2006).
Acodem, neste sentido, os preceitos dos
artigos 117 e 120 da Constituição Estadual, que se malferem pela lei
editada. Pelo primeiro, dispõe-se que “ressalvados os casos
especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações
serão contratados mediante processo de licitação pública, que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que
estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas
da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências
de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações”; e, pelo segundo, que “os serviços
públicos serão remunerados por tarifa previamente fixada pelo órgão
executivo competente, na forma que a lei estabelecer.”
Pois tal a sistemática da contratação

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pública da prestação concedida dos serviços de abastecimento e
fornecimento de água e esgoto, no Município, em que a lei editada
indevidamente interfere, assim na questão da fixação da contrapartida
econômica do ajuste.
Em hipótese análoga aliás, note-se, e
como já se disse logo ao início, ajuizada pela mesma associação ora
autora , este Órgão Especial já decidiu:
“No caso dos autos, os artigos 1o, 2o, 3o,
4o e 5o da Lei no 6.270, de 17 de setembro de 2019, do Município de
Limeira, alteraram em parte o regramento do serviço de fornecimento
de água e esgoto, prestado por meio de concessão do Poder Público
Municipal. Os dispositivos cuidaram, portanto, de matéria a ser
versada exclusivamente em lei de iniciativa do Prefeito Municipal, de
acordo com o inciso XVIII do artigo 47 da Constituição Estadual,
afrontando, por conseguinte, também o princípio da separação dos
poderes descrito no artigo 5o do texto constitucional paulista.” (ADI n.
2250716-52.2019.8.26.0000, rel. Des. Márcio Bartoli, j. 01.07.2020)
O precedente remete ainda ao seguinte
aresto:
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI No 3.608, DE 26 DE SETEMBRO
DE 2019, DO MUNICÍPIO DE ANDRADINA, DE INICIATIVA
PARLAMENTAR, QUE DISPÔS SOBRE REGRAS ESPECÍFICAS

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ATINENTES AO SERVIÇO DE FORNECIMENTO DE ÁGUA E
ESGOTO - INVASÃO DA ESFERA DE COMPETÊNCIA DO CHEFE
DO EXECUTIVO ESTATUÍDA NO ARTIGO 47, XVIII E XIX, DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - ALTERAÇÃO DO CONTRATO
ADMINISTRATIVO EM CURSO E IMPOSIÇÃO DE PRAZO PARA
REGULAMENTAÇÃO DA LEI PELO EXECUTIVO - INEXISTÊNCIA
DE SUBORDINAÇÃO ENTRE OS PODERES - OFENSA AO
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - AFRONTA AOS
ARTIGOS 5o, 47, XVIII E XIX, 117 E 144, TODOS DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - PRECEDENTES DO ÓRGÃO
ESPECIAL - PROCEDÊNCIA DA AÇÃO PARA DECLARAR
INCONSTITUCIONAL A LEI No 3.608/2019, DO MUNICÍPIO DE
ANDRADINA” (ADI 2236136-17.2019.8.26.0000, rel. Des. Ferraz de
Arruda, j. 05.02.2020)
Mais, o acórdão lembra também que a
eiva nem mesmo se convalida pela sanção, ao projeto de lei de
iniciativa parlamentar, do Chefe do Executivo, neste ponto remetendo a
aresto da Suprema Corte, nos moldes seguintes:
“Verifica-se, portanto, vício formal
insanável de constitucionalidade, não passível de convalidação sequer
por sanção do Chefe do Poder Executivo ao projeto de lei, nos termos
da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: ́AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE LEI No 10.640/1998 DO ESTADO DE
SANTA CATARINA DIPLOMA LEGISLATIVO QUE RESULTOU DE
INICIATIVA PARLAMENTAR CONCESSÃO DE VALETRANSPORTE

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A
SERVIDORES
PÚBLICOS,
INDEPENDENTEMENTE
DA
DISTÂNCIA DO DESLOCAMENTO USURPAÇÃO DO PODER DE
INICIATIVA
DO
PROCESSO
LEGISLATIVO
RESERVADO,
NOTADAMENTE, AO GOVERNADORDO ESTADO OFENSA AO
PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DE PODERES
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL AÇÃO DIRETA JULGADA
PROCEDENTE.
PROCESSO
LEGISLATIVO
E
INICIATIVA
RESERVADA DAS LEIS O desrespeito à prerrogativa de iniciar o
processo legislativo, que resulte da usurpação do poder sujeito à
cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável,
cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal,
apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato
legislativo eventualmente editado. Situação ocorrente na espécie, em
que diploma legislativo estadual, de iniciativa parlamentar, institui vale
transporte em favor de servidores públicos, independentemente da
distância do seu deslocamento: concessão de vantagem que, além de
interferir no regime jurídico dos servidores públicos locais, também
importa em aumento da despesa pública (RTJ 101/929 RTJ 132/1059
RTJ 170/383, v.g.). A usurpação da prerrogativa de iniciar o processo
legislativo qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia
jurídica, contaminando, por efeito de repercussão causal prospectiva, a
própria validade constitucional da norma que dele resulte. Precedentes.
Doutrina. Nem mesmo a ulterior aquiescência do Chefe do Poder
Executivo mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a
prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico
radical. Insubsistência da Súmula no 5/STF, motivada pela
superveniente promulgação da Constituição Federal de 1988.

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Doutrina. Precedentes. SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DO
REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS (CIVIS E
MILITARES) A locução constitucional “regime jurídico dos servidores
públicos” corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os
diversos aspectos das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas
pelo Estado com os seus agentes. Nessa matéria, o processo de
formação das leis está sujeito, quanto à sua válida instauração, por
efeito de expressa reserva constitucional, à exclusiva iniciativa do
Chefe do Poder Executivo. Precedentes.` (ADI 1809, Relator(a): Min.
CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 29/06/2017,
ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-176 DIVULG09-08-2017 PUBLIC
10-08-2017, grifado).”
Por último, calha ainda não olvidar, ao
deslinde, que a causa de pedir é aberta na ação direta, de modo a se
poderem reconhecer outras incompatibilidades constitucionais da lei
combatida, independentemente daquelas arguidas (STF, ADin n.
3.576-2/RS, Tribunal Pleno, rel. Min. Ellen Gracie, j. 22.11.2006).
Daí,
enfim,
se
reconhecer
a
inconstitucionalidade da lei impugnada.
Ante
o
exposto,
JULGA-SE
PROCEDENTE a presente ação direta, tornada definitiva a liminar
concedida.
CLAUDIO GODOY

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Relator