Tribunal: TJSP
Processo: 1057135-61.2018.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Gratificações de Atividade
Órgão julgador: Aroldo Viotti
Órgão colegiado: 11a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-09-17
Data de publicação: 2020-09-21

Ementa:
Servidores públicos estaduais pertencentes aos quadros da Secretaria Estadual da Educação. Pretensão ao recebimsento do Adicional de Local de Exercício – ALE, instituído pela LCM no 669/91 e regulamentado pelo Decreto no 52.674/2008. Benefício destinado aos profissionais que desempenham atividade docente e de apoio escolar em zona rural e em zona periférica dos grandes centros urbanos, que

Ementa:
Servidores públicos estaduais pertencentes aos quadros da Secretaria Estadual da Educação. Pretensão ao recebimsento do Adicional de Local de Exercício – ALE, instituído pela LCM no 669/91 e regulamentado pelo Decreto no 52.674/2008. Benefício destinado aos profissionais que desempenham atividade docente e de apoio escolar em zona rural e em zona periférica dos grandes centros urbanos, que apresente condições ambientais precárias (art. 1o), como forma de estimular a fixação do profissional em referidas áreas. Cessação do pagamento a partir do advento da Resolução no 09/08 e do Decreto Estadual no 52.674/2008, sem que houvesse alteração na situação fática autorizadora do pagamento da vantagem. Sentença de improcedência. Recurso dos autores. inadmissibilidade. Classificação das unidades escolares, para fins de recebimento do ALE, que traduz atuação discricionária da Administração, que tem procedido a revisões periódicas da lista prevista na legislação. Recurso improvido.

Inteiro teor:
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Registro:2020.0000766195
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1057135-61.2018.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que são apelantes
ADRIANA ANUNCIATA BOTEGA, ADRIANO LEITE ARIETTI, ANTÔNIA OLIVIA
LIMA DA SILVA COELHO, ARMINDA MARIA RIBEIRO, CARLA APARECIDA
NUNES VIVEIROS, CLEIDE CERQUEIRA DE ALMEIDA, ELIANE BRIZOTTI,
JOSÉ ANTÔNIO DE LIMA, LAURA DOS SANTOS MORAES, LUANDA
IADOCICCO DOS SANTOS, RICARDO GILBERT BRUNO e ROBÉRIO LOSAN
DA SILVA, é apelado ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 11a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao
recurso. V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
RICARDO DIP (Presidente) e JARBAS GOMES.
São Paulo, 17 de setembro de 2020.
AROLDO VIOTTI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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VOTO No 42.455
APELAÇÃO No 1057135-61.2018.8.26.0053, de São Paulo
APELANTES: ADRIANA ANUNCIATA BOTEGA e OUTROS
APELADO: ESTADO DE SÃO PAULO
JUÍZA 1a INSTÂNCIA: CELINA KIYOMI TOYOSHIMA
Servidores públicos estaduais pertencentes aos quadros
da Secretaria Estadual da Educação. Pretensão ao
recebimsento do Adicional de Local de Exercício
ALE,
instituído pela LCM no 669/91 e regulamentado pelo Decreto
no 52.674/2008. Benefício destinado aos profissionais que
desempenham atividade docente e de apoio escolar em
zona rural e em zona periférica dos grandes centros
urbanos, que apresente condições ambientais precárias
(art. 1o), como forma de estimular a fixação do profissional
em referidas áreas. Cessação do pagamento a partir do
advento da Resolução no 09/08 e do Decreto Estadual no
52.674/2008, sem que houvesse alteração na situação fática
autorizadora do pagamento da vantagem. Sentença de
improcedência. Recurso dos autores. inadmissibilidade.
Classificação das unidades escolares, para fins de
recebimento do ALE, que traduz atuação discricionária da
Administração, que tem procedido a revisões periódicas da
lista prevista na legislação. Recurso improvido.
I.
Ação de Rito Ordinário movida por ADRIANA
ANUNCIATA BOTEGA e outros onze servidores estaduais ativos, pertencentes aos
quadros do Magistério e de Apoio Escolar, contra o ESTADO DE SÃO PAULO.
Relatam na inaugural, em síntese, que prestam serviços na “Escola Estadual
Amador e Catharina Saporito Augusto”, localizada no Município de São Paulo.
Assinalam que, em virtude de referida instituição de ensino se situar em local de
difícil acesso e em condições de precariedade e vulnerabilidade social, recebiam a
vantagem denominada Adicional de Local de Exercício ALE, instituída pela Lei
Complementar no 669/91, cujo pagamento, no entanto, foi suprimido com a edição do
Decreto Estadual no 52.674/2008, “que adotou indicador para identificação de
unidades escolares situadas em áreas expostas aos diferentes níveis de
vulnerabilidade social” (literal
fls. 04). Referem que, embora não tenham sido
alteradas as condições sociais da região onde está localizada, passou a ser
classificada no Grupo 3 do Índice Paulista de Vulnerabilidade Social
IPVS,
correspondente a vulnerabilidade baixa, sem nenhuma motivação, e em afronta ao

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princípio da isonomia, uma vez que existem unidades escolares nas proximidades
que mantiveram o índice de vulnerabilidade alto. Daí o ajuizamento da presente
ação, na qual pleiteiam a declaração de seu direito à percepção do Adicional de
Local de Exercício
ALE, com o pagamento das parcelas devidas desde a
supressão, acrescidas dos consectários legais, respeitada a prescrição quinquenal,
apostilando-se.
A r. sentença de fls. 258/261, de relatório adicionalmente adotado,
julgou improcedente a ação, condenando os autores ao pagamento de custas e
honorários advocatícios, estes fixados no percentual mínimo do valor atualizado da
causa, nos termos do §2o do artigo 85 do Código de Processo Civil, observada sua
condição de beneficiários da gratuidade de Justiça.
Sobreveio apelação dos requerentes. Nas razões de fls. 267/276,
buscam a inversão do julgado, reiterando os argumentos expostos na inaugural no
sentido de que têm direito ao pagamento do Adicional de Local de Exercício ALE
desde a supressão, por não ter sido motivada a alteração do índice de
vulnerabilidade da região onde está localizada a unidade escolar, cujas condições
sociais permanecem as mesmas. Por fim, aduzem que “há de se ter por pacificada a
ilegalidade da Resolução 9/2008 e do Decreto Estadual no 52.674/2008, que em
verdadeira afronta à Lei Complementar 669/1991, que suprimiu o Adicional de Local
de Exercício dos apelantes, o que, por certo, confronta o princípio da Hierarquia das
Normas, sendo absoluto que Resolução e Decreto não têm o condão de sobrepor a
Lei, a qual encontra-se em escala hierárquica superior, devendo, desta forma, ser
reformada a r. sentença.” (textual fls. 275).
O recurso foi contrariado a fls. 281/290, subindo os autos. Este, em
síntese, o relatório.
II.
Nega-se provimento ao recurso.
Os autores exercem, há muitos anos, cargos efetivos integrantes dos
quadros da Secretaria Estadual de Educação, estando lotados na Escola Estadual
“Amador e Catharina Saporito Augusto”, localizada na Rua Amaro Oliveira Lima, no

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251, Bairro Parque Esmeralda, no município de São Paulo. Segundo se lê da inicial,
o bairro onde se situa a unidade escolar fica em local com condições de
precariedade e vulnerabilidade social. Assinalam que a Lei Complementar Estadual
no 669/91, alterada pela LCE 688/92, instituiu o pagamento do Adicional de Local de
Exercício ALE para aqueles que lecionam em unidades escolares localizadas em
zonas periféricas dos grandes centros urbanos e que apresentem condições
ambientais precárias. A Escola Estadual “Amador e Catharina Saporito Augusto”
está localizada em região distante e precária, e inicialmente foi inserida na lista de
estabelecimentos em que os professores recebiam o ALE até fevereiro de 2008.
Naquela data, o pagamento foi suspenso, sem qualquer justificativa, uma vez que
nada havia mudado na região. Afirmam que os requisitos para concessão do ALE
estão previstos na legislação de regência, vinculando-se especialmente à lotação do
servidor em localidades periféricas de grandes centros urbanos ou que apresentem
condições precárias ou região de risco ou de difícil acesso. Sustentam que a
Administração não motivou o ato que classificou no Grupo 3 a região onde situada a
Escola Estadual “Amador e Catharina Saporito Augusto”, pois, além de permanecer
na mesma situação social existente até fevereiro de 2008, diversas unidades de
ensino localizadas nas proximidades mantiveram o índice de vulnerabilidade alto
(grupos 4, 5, ou 6).
A Lei Complementar estadual no 669, de 20.12.1991, instituiu Adicional
de Local de Exercício destinado “aos integrantes do Quadro do Magistério, que
estejam desempenhando atividade docente em unidade escolar localizada: I - em zona
rural; e II - em zona periférica dos grandes centros urbanos, que apresente condições
ambientais precárias. Parágrafo único - A unidade escolar de que trata o inciso II deverá
localizar-se em região de risco ou de difícil acesso ou que apresente deficiência de
transporte coletivo, na conformidade das normas a serem fixadas por decreto.
Parágrafo único - A unidade escolar de que trata o inciso II, deverá localizar-se em
regiões de risco ou de difícil acesso ou que apresente deficiência de transporte coletivo,
na conformidade das normas a serem fixadas por decreto.” (artigo 1o, na redação da
Lei Complementar Estadual no 688/92).
Em 12.01.1993, foi editado o Decreto no 36.447/93, que assim
regulamentou o artigo 1o da LC no 669/91:

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“Artigo 1.o - O Artigo 1.o da Lei Complementar n. 669, de 20 de dezembro
de 1991, alterado pelo Artigo 1.o da Lei Complementar n. 688, de 13 de outubro de 1992,
que instituiu o adicional de local de exercício aos integrantes do Quadro do Magistério,
fica regulamentado nos termos deste decreto.
Artigo 2.o - O adicional de local de exercício será devido aos integrantes
do Quadro do Magistério que estejam desempenhando suas atividades em unidade
escolar localizada:
I - em zona rural;
II - em zona periférica dos grandes centros urbanos, que apresente
condições ambientais precárias.
§ 1.o - Para efeito do disposto neste artigo considera-se:
1. como zona rural aquela definida pela lei municipal de zoneamento;
2. como zona periférica de grande centro urbano, com condições
ambientais precárias, a região mais afastada do centro urbano dos municípios
integrantes da Região Metropolitana de São Paulo e dos municípios com população
igual ou superior a 250.000 (duzentos e cinquenta mil) habitantes, carente em
infraestrutura e serviços urbanos, que abriga os setores de baixa renda da população e
que constitui área de risco ou de difícil acesso, ou que apresente deficiência de
transporte coletivo;
3. como região de risco, aquela que apresenta perigo ou possibilidade de
perigo à integridade física da comunidade escolar em virtude dos índices de violência e
criminalidade registrados na localidade;
4. como região de difícil acesso, aquela que apresenta acidentes
geográficos que dificultem a chegada á unidade escolar ou aquela cujo serviço de
transporte coletivo é comprovadamente ou reconhecidamente precário.
§ 2.o - Os municípios com população igual ou superior a 250.000
(duzentos e cinqüenta mil) habitantes serão identificados com base nos dados sobre
população divulgados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística -
IBGE ou, a sua falta, pela Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados-SEADE.
Artigo 3.o - As unidades escolares abrangidas pelo disposto no artigo
anterior serão identificadas por ato do Secretário da Educação, mediante proposta das
Delegacias de Ensino, aprovada pelas Divisões Regionais de Ensino ou Divisão
Especial de Ensino e avaliada por uma Comissão Técnica.
Artigo 4.o - A Comissão Técnica a que se refere o artigo anterior será
constituída por ato do Secretário da Educação, no prazo máximo de 30 (trinta) dias,
cabendo-lhe:
I - definir os parâmetros para fins de identificação das unidades
escolares, com base nos conceitos aludidos nos itens 1 a 4 do § 1.o do Artigo 2.o deste
decreto;

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II - prestar a orientação técnica necessária à concessão do adicional de
local de exercício;
III - avaliar as propostas encaminhadas pelas Divisões Regionais de
Ensino ou Divisão Especial de Ensino, para identificação das unidades escolares
abrangidas pelo artigo 2.o deste decreto;
IV - reavaliar, periodicamente, de ofício ou por proposta das Divisões
Regionais de Ensino ou Divisão Especial de Ensino, as condições que ensejaram a
identificação das unidades escolares.”.
Referido Decreto foi revogado pelo de no 52.674, de 29.01.2008, do
seguinte teor:
“Artigo 1o - O adicional de local de exercício será devido aos integrantes
do Quadro do Magistério e do Quadro de Apoio Escolar que estejam desempenhando
suas atividades em unidades escolar localizada:
I - em zona rural;
II - em zona periférica dos grandes centros urbanos, que apresente
condições ambientais precárias.
Parágrafo único - Para efeito do disposto neste artigo considera-se:
1. zona rural, aquela definida pela lei municipal de zoneamento;
2. zona periférica de grande centro urbano, aquela com condições
ambientais precárias, integrantes da Região Metropolitana de São Paulo e de municípios
com população igual ou superior a 300.000 (trezentos mil) habitantes e que se
constituem em área de risco ou de difícil acesso, caracterizadas pelo grau de
vulnerabilidade social.
Artigo 2o - Para identificação das condições previstas no inciso II do
artigo anterior serão observados:
I - quanto à população, dados divulgados pela Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE ou pela Fundação Sistema Estadual de
Análise de Dados - SEADE;
II - quanto ao grau de vulnerabilidade social, dados resultantes de
estudos realizados pela Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados - SEADE.
Artigo 3o - Serão identificadas por ato do Secretário da Educação,
considerada a disponibilidade financeira, as escolas localizadas em zona rural e em
regiões de maior índice de vulnerabilidade social.
Artigo 4o - A Secretaria da Educação editará normas complementares
para execução deste decreto.
Artigo 5o - Este decreto entra em vigor na data de sua publicação, ficando
revogadas as disposições em contrário, em especial o Decreto no 36.447, de 12 de
janeiro de 1993.”.

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Em suas informações (fls. 232/233), a Secretaria de Estado da
Educação, assinalou que foi editada a Resolução SE no 09, de 30.01.2008, dispondo
o seguinte:
“Artigo 1o - A identificação das unidades escolares da rede estadual de
ensino para fins de concessão do Adicional de Local de Exercício de que tratam as Leis
Complementares no 669, de 20 de dezembro de 1991 e no 687, de 7 de outubro de 1992,
será efetuada, nos termos do Decreto no 52.674, de 29 de janeiro de 2008, por resolução
do titular da Secretaria da Educação.
Parágrafo único - O Adicional de Local de Exercício será devido aos
integrantes do Quadro do Magistério e do Quadro de Apoio Escolar, classificados nas
unidades escolares identificadas de acordo com a legislação de que trata o “caput”
deste artigo.
Artigo 2o - Ficam cessadas, em 31/1/2008, todas as concessões de
Adicional de Local de Exercício efetuadas até a presente data.
Artigo 3o - Nos termos do artigo 1o desta resolução, ficam identificadas as
unidades escolares para fins de concessão do Adicional de Local de Exercício,
constantes dos Anexos I e II que fazem parte integrante desta resolução.
Parágrafo único
O Adicional de Local de Exercício será devido aos
servidores das unidades escolares identificadas nos anexos a que se refere o “caput”
deste artigo, a partir de 13 de fevereiro de 2008.
Artigo 4o - Esta resolução entra em vigor na data de sua publicação,
ficando revogadas as disposições em contrário.” (sublinhei)
Com fundamento na referida Resolução SE 09/08 foi determinada a
cessação do pagamento do ALE para todos os integrantes do Magistério.
Segundo afirmou a Secretaria da Educação, a lista de unidades
escolares para fins de concessão da vantagem é atualizada segundo dados
divulgados pela Fundação SEADE. Isto porque, na medida em que se desenvolve
socialmente determinada região, o índice de vulnerabilidade diminui, e, por isso, o
ALE deixa de ser pago, como ocorreu com a Escola Estadual “Amador e Catharina
Saporito Augusto”.
Não há questionar que a classificação das unidades escolares para
fins de recebimento do ALE é medida que se insere na esfera de atuação da
Administração.

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O dispositivo que rege a espécie (artigo 1o da Lei Complementar
Estadual no 669/91) não é auto-executável, tem sua eficácia dependente de
integração por legislação complementar. Essa normatização secundária foi editada,
e tem sido atualizada ao longo do tempo. Não cabe ao Poder Judiciário ingressar no
exame desses critérios, dizendo se determinada unidade escolar amolda-se ou não
à situação de risco contemplada em lei, se para tal fim existe legislação
suficientemente minuciosa e cujo descumprimento não foi demonstrado.
Ao que se vê, a Administração adotou critério objetivo para excluir da
área de abrangência do benefício a escola em que trabalham os autores, e não há
razão para sem correr o risco de ladear o primado da separação entre os Poderes
de Estado negar-lhe o juízo discricionário para avaliar se determinada unidade
preenche ou não, ou deixou de preencher, os requisitos contemplados na legislação.
A esse respeito, da jurisprudência deste Tribunal:
“Editada a Resolução SE no 9/2008, cessaram as concessões do
Adicional de Local de Exercício até então realizadas (art. 2o), vindo a ser restabelecido o
pagamento para as unidades a partir daí identificadas nos anexos integrantes da
Resolução. Note-se, como supra exposto, que além dos critérios objetivos exigidos para
a classificação das unidades como “localizada em zona periférica e que apresente
condições ambientais precárias”, já mencionados, a norma ainda condiciona o
recebimento da verba à discricionariedade do Secretário da Educação, de modo que o
direito dos autores não se consolida pelo simples exercício do trabalho no local então
classificado como área de risco (ainda que assim o tivesse sido). Além disso, como bem
considerou o mm. Juiz sentenciante, com base em estudo elaborado pela Fundação
SEADE, foi estabelecido um critério único para a concessão do ALE, que é o IPVS.
Assim, todas as escolas com IPVS maior do que três, continuaram a receber o ALE e em
fevereiro de 2008, a escola onde trabalham os autores não foi identificada com IPVS
acima de três. Por isso, a cessação do pagamento (fl. 228)”. (TJSP, 13a Câmara de
Direito Público, Apelação Cível 0058469-60.2012.8.26.0053, j. 20.05.2015, Rel. o
Des. FERRAZ DE ARRUDA). No mesmo sentido: 4a Câmara de Direito Público,
Apelação Cível 3005834-66.2013.8.26.0554, j. 23.03.2015, Rel. a Desa ANA
LIARTE.

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Nada há, em suma, que autorize concluir por eventual ilegalidade do
ato administrativo, mantida a improcedência da ação bem decretada em primeiro
grau, por r. sentença que subsiste também por seus fundamentos.
Por fim, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil,
necessária a majoração em 2% (dois por cento) da verba honorária advocatícia, em
substituição à arbitrada pelo D. Juízo “a quo”, observada, para sua execução, a
gratuidade de Justiça a que fazem jus os autores-apelantes.
III.
Por todo o exposto, negam provimento ao
recurso.
Eventual inconformismo em relação à presente decisão será objeto de
julgamento virtual, ficando cientes as partes de que discordância quanto a essa
modalidade de julgamento deverá ser manifestada quando da interposição do recurso.
AROLDO VIOTTI