Tribunal: TJSP
Processo: 0000802-23.2014.8.26.0417
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Danilo Panizza
Órgão colegiado: 1a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-11
Data de publicação: 2020-02-11

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE CUNHO GRÁFICO – AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO – CONTRATAÇÃO DIRETA – NÃO OCORRÊNCIA DE PRÉVIA JUSTIFICAÇÃO – EVENTOS SEQUENCIAIS E PREVISÍVEIS – DESCONSIDERAÇÃO LEGAL RESULTANTE DA VONTADE DO ADMINISTRADOR.
CONTEÚDO PRELIMINAR DE NULIDADE REJEITADO.
A existência de diversos eventos previamente agendados num

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE CUNHO GRÁFICO – AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO – CONTRATAÇÃO DIRETA – NÃO OCORRÊNCIA DE PRÉVIA JUSTIFICAÇÃO – EVENTOS SEQUENCIAIS E PREVISÍVEIS – DESCONSIDERAÇÃO LEGAL RESULTANTE DA VONTADE DO ADMINISTRADOR.
CONTEÚDO PRELIMINAR DE NULIDADE REJEITADO.
A existência de diversos eventos previamente agendados num período igualmente previsto, não propicia ao administrador proceder contratação de prestadores de serviço de maneira direta, sem a ocorrência de pesquisa de valores, motivação e observância no princípio da isonomia de concorrentes. As contratações individualizadas caracterizaram fraude ao dispositivo da Lei de Licitações que exige o procedimento de licitação prévia, tendo em conta que os eventos deveriam ter sido tratados no âmbito de um único contexto para fins de contratação. Caracterização da improbidade como decorrência. A fixação das cominações consequentes ao administrador são pertinentes, uma vez que caracterizado o ato decorrente de sua vontade, não excluída a intenção manifestada, que implica no dolo.
A caracterização de ato de improbidade.
Admissível a exclusão de ressarcimento ao erário, sob a consideração de que os encargos contratados foram cumpridos e não consta demonstração de valores líquidos do efetivo prejuízo. Mantida a multa correspondente ao ato..
Decisão parcialmente reformada.
RECURSO PROVIDO EM PARTE.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000082559
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
0000802-23.2014.8.26.0417, da Comarca de Paraguaçu Paulista, em que é apelante
FERNANDO RODRIGO GARMIS e Recorrente JUÍZO EX OFFICIO, é apelado
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 1a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento em
parte ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores ALIENDE RIBEIRO
(Presidente sem voto), LUÍS FRANCISCO AGUILAR CORTEZ E RUBENS RIHL.
São Paulo, 11 de fevereiro de 2020.
DANILO PANIZZA
Relator
Assinatura Eletrônica

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DPF Apelação Cível no 0000802-23.2014.8.26.0417 -Voto no 35.432 JV
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Apelação no 0000802-23.2014.8.26.0417
Apelantes: Fernando Rodrigo Garmis e Juízo Ex Officio.
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo.
Voto no 35.432
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA

CONTRATAÇÃO
DE
SERVIÇOS DE CUNHO GRÁFICO AUSÊNCIA DE
LICITAÇÃO
CONTRATAÇÃO DIRETA
NÃO
OCORRÊNCIA
DE
PRÉVIA
JUSTIFICAÇÃO

EVENTOS
SEQUENCIAIS
E
PREVISÍVEIS

DESCONSIDERAÇÃO LEGAL RESULTANTE DA
VONTADE DO ADMINISTRADOR.
CONTEÚDO
PRELIMINAR
DE
NULIDADE
REJEITADO.
A existência de diversos eventos previamente
agendados num período igualmente previsto, não
propicia ao administrador proceder contratação de
prestadores de serviço de maneira direta, sem a
ocorrência de pesquisa de valores, motivação e
observância no princípio da isonomia de concorrentes.
As contratações individualizadas caracterizaram fraude
ao dispositivo da Lei de Licitações que exige o
procedimento de licitação prévia, tendo em conta que os
eventos deveriam ter sido tratados no âmbito de um
único contexto para fins de contratação. Caracterização
da improbidade como decorrência. A fixação das
cominações
consequentes
ao
administrador
são
pertinentes, uma vez que caracterizado o ato decorrente
de sua vontade, não excluída a intenção manifestada, que
implica no dolo.
A caracterização de ato de improbidade.
Admissível a exclusão de ressarcimento ao erário, sob
a consideração de que os encargos contratados foram
cumpridos e não consta demonstração de valores
líquidos
do
efetivo
prejuízo.
Mantida
a
multa
correspondente ao ato..
Decisão parcialmente reformada.
RECURSO PROVIDO EM PARTE.

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Vistos.
Ministério Público do Estado de São Paulo propôs ação por
atos de improbidade administrativa contra Fernando Rodrigo Garmis, Câmara
Municipal de Paraguaçu Paulista, Paraguaçu Gráfica e Editora Ltda., A
Semana-Artes Gráficas Ltda., Antônio Paes de Almeida Filho ME, Maria
Stela Moraes de Almeida Jornais ME, Fuse Midia Ltda., Sergio Ricardo
Barcelos ME, Jamil Foto e Video Produções ME, Sebastião Oldak Costa ME,
Nicolas Coutinho Garrido ME e Luciane Barbosa Coutinho Simões Garrido
ME, perante o Juízo da Comarca de Paraguaçu Paulista, discorrendo sobre os
fatos, no sentido de que a Câmara local realiza anualmente eventos voltados a
premiar e homenagear indivíduos escolhidos pelos vereadores, custeado pela
verba pública; acrescentando dos serviços realizados pelas gráficas,
reportando ao inquérito civil instaurado a respeito; menciona da contratação
das mesmas e do gasto do importe de R$ 22.830,00, no ano de 2011,
acrescendo que em 2012 o valor pago foi de R$ 25.175,00; discorre a respeito
de outros gastos que identifica e seus valores, bem como da superação do
previsto no art. 24, II, da Lei de Licitação; alude da constatação procedida
pelo Tribunal de Contas; alega que tais eventos contaram com autorização
pelos próprios vereadores durante o ano legislativo; ressalta do
descumprimento da lei por parte de Fernando Rodrigo Garmis, bem como do
dolo do mesmo; argumenta dos fundamentos de ordem constitucional, em
especial quanto aos art. 37, XXI, da CF; cita doutrina e aborda do prejuízo ao
erário, além de referir a correspondente indenização, por caracterização da
improbidade administrativa; cita jurisprudência, pedindo a condenação de
Fernando Rodrigo Garmis ao ressarcimento dos danos causados ao

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patrimônio público, em especial da Câmara Municipal, bem como nas penas
do art. 12, II ou, subsidiariamente, nas sanções do art. 12, III, todos da Lei de
Improbidade Administrativa.
Em apenso ao primeiro volume consta impugnação ao valor da
causa, rejeitado.
O recebimento da inicial consta de fls. 2127.
A r. sentença consta proferida a partir de fls. 2356, julgando
procedente em parte a ação, com declaração de nulidade das contratações pela
dispensa de licitação nos anos de 2011 a 2012; condena Fernando Rodrigo
Garmis a ressarcir o dano de R$ 565.548,78, suspensão dos direitos políticos
por cinco anos, multa d de uma vez o valor do dano ao erário e encargos;
condenou os demais requeridos solidariamente ao pagamento de custas e
honorários advocatícios. A fls. 2399/2400, consta declaração, rejeitando o
recurso.
A apelação de Fernando Rodrigo Garmis apelou a partir de fls.
2403, questionando a liquidez da execução e, no mérito, nega a existência de
enriquecimento ilícito; da não comprovação do dolo alegado, afirmando da
necessidade de nulidade do presente; afirma incabível a pretensão de
licitação; aduz que não houve prejuízo e da caracterização de ato
discricionário e da ausência de má-fé; alude do dano não comprovado e da
ocorrência de mera irregularidade; considera indevida a condenação ao
ressarcimento e da severidade das penas, ensejando afastar a suspensão dos
direitos políticos, concluindo argumentos pelo provimento do recurso.
Contrarrazões a partir de fls. 2419, por parte do Ministério
Público.
O parecer da Procuradoria da Justiça consta a partir de fls.
2436, concluindo pelo desprovimento do recurso.

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É o relatório.
A r. sentença concluiu pela nulidade dos contratos firmados
pela Câmara Municipal de Paraguaçu Paulista com as empresas Paraguaçu
Gráfica e Editora Ltda., A Semana-Artes Gráficas Ltda., Antonio Paes de
Almeida Filho-ME, Maria Stela Moraes de Almeida Jornais-ME, Fuse Mídia
Ltda., Sérgio Ricardo Barcelos-ME, Jamil Foto e Video Produções-ME,
Sebastião Oldak Costa-ME, Nicolas Coutinho
Garrido-ME e Luciane Barbosa Coutinho Simões Garrido-ME, motivado pela
dispensa de licitação durante os anos de 2011 a 2012; paralelamente,
condenou Fernando Rodrigo Garmis, ao ressarcimento integral do dano
causado no valor de R$ 565.548,78, suspensão dos direitos políticos pelo
prazo de cinco anos, multa de uma vez o valor do dano ao erário e proibição
de contratar com o Poder Público e receber incentivos por cinco anos, além
dos demais encargos.
O recurso do corréu Fernando Rodrigo Garmis, a partir de fls.
2403, alude, a título de preliminar, da inexistência de pedido certo.
Não denota pertinência referida argumentação, pois, da inicial
fica claro e expresso que os itens “b” e “c” da inicial (fls. 25), permitem
reconhecer da existência de pedido certo, como condenação ao ressarcimento
dos danos causados ao patrimônio público e imposição de penas com base na
fundamentação do art. 12, incisos II e III, da Lei de Improbidade
Administrativa.
Destarte, consta pleno atendimento ao disposto pelo art. 319 e
incisos, do CPC.
A jurisprudência entende que o “pedido é o que se pretende
com a 'instauração da demanda' e se extrai da interpretação lógico-
sistemática da petição inicial, sendo de levar-se em conta os requerimentos

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feitos em seu corpo e não só aqueles constantes em capítulo especial ou sob a
rubrica 'dos pedidos'” (STJ-AI 594.865-AgRg, Min. Fernando Gonçalves,
DJU de 16.11.2004).
No caso em tela, sequer foi necessário o auxílio de eventuais
“requerimentos” para revelação do “pedido”, pois, ficou claro desde a
postulação; portanto, rejeitada a pretensão preliminar.
A respeito da análise alegada como de mérito, mas que versa
sobre questão de nulidade do julgado, não merece recepção, uma vez que,
além de não desconsiderar o contexto probatório inserido nos inquéritos civis,
há razoável conteúdo probatório resultante das notas de empenho juntadas
aos autos, consoante detalhamento na parte final de fls. 2367 e
complementado a fls. 2368, com suficiente motivação, na sequência, a
respeito da “dispensa de licitação” dos serviços de áudio e vídeo,
transmissão de sessão e foto, indicando as empresas que prestaram os
serviços e respectivos valores R$ 64.793,95 e R$ 44.495,00 -, relativos ao
período entre 2011 e 2012. Tais menções contam ainda com complemento a
fls. 2369, a respeito das contratações, cuja somatória ultrapassa o limite
disposto pelo art. 23, II, “a” e art. 24, inciso II, da Lei n. 8.666/93, o que
indica na indispensável providência licitatória, que não foi realizada.
Todo este contexto foi aferido em conformidade do preceito
constitucional resultante do art. 37, em seu inciso XXI, da CF,
especificamente quanto “as obras, serviços, compras e alienações”
contratadas, com a exigência do “processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes”.
Assim, forçosamente, enseja análise da questão pelo mérito,
uma vez que o contexto preliminar resulta rejeitado.
A alusão do recorrente a respeito de ato discricionário e da

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existência de que os serviços prestados constituíam-se em vários serviços,
indicando descaracterização de que tais serviços (gráficos e correlatos) por
entender não cabível a interpretação de um único serviço, não correspondem
ao deduzido na inicial, a qual destaca da ocorrência dos eventos no calendário
oficial da Casa Legislativa nos anos de 2011 e 2012, como um conjunto
previsível e planejado, caracterizando o conjunto de eventos num contexto
tipificador de um fato previsto (eventos contínuos), cuja discricionariedade
não denota sugerir a interpretação isolada de cada um, cabendo aqui a
assertiva expressa pelo Procurador da Justiça, de que o fracionamento de
compras caracterizou fuga do procedimento licitatório integral ficou evidente
(fls. 2438), inclusive pela circunstâncias de que as “situações de compras
diretas sucessivas e a conclusão de fraude advém notadamente de aquisições
que fazer parte de uma aquisição maior e que não possuíam caráter
emergencial”, bem como não propiciou o pleno atendimento ao princípio da
isonomia, quanto aos concorrentes.
De fato, a existência dos eventos previstos permitia ao
administrador proceder na conformidade da legislação atinente a soma dos
valores dispendidos, cujos eventos tinham planejamento e semelhança para
constituir uma única disposição de despesas.
O próprio art. 24 em questão enseja posicionamento
doutrinário, por parte de Marçal Justen Filho, no sentido de que “a
contratação direta 'exige' um procedimento prévio, em que a observância de
etapas e formalidades é imprescindível. Somente em hipóteses-limite é que a
Administração estaria autorizada a contratar sem o cumprimento dessas
formalidades. Seriam aqueles casos de emergência tão grave que a demora,
embora mínima, pusesse em risco a satisfação dos valores a cuja realização
se orienta a atividade administrativa” (cf. Comentários à Lei de Licitações e

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Contratos Administrativos, Ed. Dialética, 11a. ed., pág. 228).
Acrescenta ainda o doutrinador que: “Em um momento inicial,
a Administração verificará a existência de uma necessidade a ser atendida.
Deverá diagnosticar o meio mais adequado para atender ao reclamo.
Definirá um objeto a ser contratado, inclusive adotando providências acerca
da elaboração de projetos, apuração da compatibilidade entre a contratação
e as previsões orçamentárias. Tudo isso está documentado em procedimento
administrativo, externando-se em documentação constante dos respectivos
autos” (op.cit.); complementando ainda: “A diferença residirá em que, no
momento de definir as fórmulas para contratação, a Administração constará
a inaplicabilidade das regras acerca de licitação. Assim, ao invés de
elaborar o ato convocatório da licitação e instaurar a fase externa
apropriada, a atividade administrativa interna desembocará na contratação
direta. Ainda assim, não se admitirá que a Administração simplesmente
contrate, sem observância de outras formalidades. Definido o cabimento da
contratação direta, a Administração deverá pesquisar a melhor solução,
tendo em vista os princípios da isonomia e da supremacia e indisponibilidade
dos valores atribuídos à tutela estatal. Logo, deverá buscar a melhor
solução, respeitando (na medida do possível) o mais amplo acesso dos
interessados à disputa pela contratação” (op. cit.).
Como resulta compreensível, também o procedimento de
contratação direta não dispensa integralmente um caráter licitatório, o que não
demonstrou ter sido executado, não comportando ainda o entendimento de
que descabe ao “recorrido e nem o Judiciário se imiscuir nessa vontade sob
pena de interferência de funções prevista na Separação dos Poderes”.
No concernente aos danos financeiros, especificamente,
verifica-se que não houve pesquisa de preços efetivos para realização dos

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serviços, mas sim a total irregularidade da contratação, o que não pode
excluir o reconhecimento da aplicação da legislação de improbidade
administrativa. O que pode ser admitido é que as prestadoras de serviço
declararam da efetiva prestação dos serviços e pelos mesmos perceberam o
então acertado. Em não havendo como demonstrar valor líquido de
pagamento a maior, não denota plausível a condenação no ressarcimento
integral do importe de R$ 565.548,78, mas demonstra ser cabível, em vista da
irregularidade caracterizada, fraudando o procedimento licitatório e aí
caracterizando também a condição de conduta de má-fé, pela intenção de
assim proceder, do pagamento da multa correspondente ao citado valor, como
expresso na parte dispositiva da r. sentença.
Os demais tópicos condenatórios restaram motivados e
suficientemente escorados na legislação específica, permitindo a mantença
como disposto.
Admite-se o prequestionamento dos dispositivos legais e
constitucionais consignados pelas manifestações das respectivas partes nos
autos.
Com isto, dá-se parcial provimento ao recurso.
DANILO PANIZZA
relator