Tribunal: TJSP
Processo: 2245163-24.2019.8.26.0000
Classe: Agravo de Instrumento / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Paulo Barcellos Gatti
Órgão colegiado: 4a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-04-20
Data de publicação: 2020-04-20

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DANO AO ERÁRIO E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – INDISPONIBILIDADE DE BENS – Ação civil pública por ato de improbidade administrativa promovida pelo Município de Araras com pedido de medida liminar de indisponibilidade dos bens da ré – Inteligência do art. 7o da LF 8.429/92 – Tutela de urgência

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DANO AO ERÁRIO E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – INDISPONIBILIDADE DE BENS – Ação civil pública por ato de improbidade administrativa promovida pelo Município de Araras com pedido de medida liminar de indisponibilidade dos bens da ré – Inteligência do art. 7o da LF 8.429/92 – Tutela de urgência cautelar – O decreto de indisponibilidade de bens não pressupõe a comprovação de dilapidação patrimonial efetiva ou iminente, sendo suficiente para tanto a demonstração de fundados indícios da prática de atos de improbidade – Presunção do risco gerado ao interesse público – Medida acautelatória que, a despeito da literalidade do art. 7o, da LF no 8.429/92, alcança os atos de improbidade por violação aos princípios da Administração Pública, dado o poder geral de cautela atribuído ao magistrado no sentido de conferir efetividade à tutela jurisdicional (art. 139, inciso IV, do CPC/2015) – ACÚMULO DE CARGOS/EMPREGOS PÚBLICOS – em regra, os cargos/empregos públicos e funções remuneradas não podem ser acumulados, salvo os casos expressos previstos no art. 37, XVI e XVII, da Constituição Federal - Elementos de informação coligidos aos autos que, até a presente oportunidade, não denotam a provável prática de atos de improbidade administrativa pela ré, considerando que a FUNCAMP, na qualidade de Fundação de Apoio, é pessoa jurídica de direito privado, nos termos do art. 44, III, do Código Civil, não fazendo parte da Administração Pública Direta ou Indireta – Nesse contexto, a FUNCAMP não tem cargo ou emprego público, e consequentemente servidores ou empregados públicos - Altamente questionável, portanto, a existência dos próprios pressupostos fático-jurídicos indispensáveis à caracterização do ato de improbidade administrativa, haja vista a aparente inexistência de acúmulo irregular de cargos/empregos públicos, nos termos do art. 37, XVII e XVIII da CF – Ausência de prova pré-constituída que justifique o decreto de indisponibilidade de bens - Prudência em se aguardar o estabelecimento do contraditório e a deflagração da fase instrutória - Decisão reformada - Recurso provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000272470
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento no
2245163-24.2019.8.26.0000, da Comarca de Araras, em que é agravante JACQUELINE
PAPACIDERO, é agravado MUNICÍPIO DE ARARAS.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 4a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento ao
recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Desembargadores
FERREIRA
RODRIGUES (Presidente) e ANA LIARTE.
São Paulo, 20 de abril de 2020.
PAULO BARCELLOS GATTI
Relator
Assinatura Eletrônica

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Agravo de Instrumento no 2245163-24.2019.8.26.0000 -Voto no
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4a Câmara
AGRAVO DE INSTRUMENTO No 2245163-24.2019.8.26.0000
AGRAVANTE: JACQUELINE PAPACIDERO (ré)
AGRAVADO:
MUNICÍPIO DE ARARAS (autor)
ORIGEM: 3a VARA CÍVEL DA COMARCA DE ARARAS
VOTO No 17.688
AGRAVO DE INSTRUMENTO AÇÃO CIVIL PÚBLICA
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DANO AO ERÁRIO E
VIOLAÇÃO
AOS
PRINCÍPIOS
DA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
INDISPONIBILIDADE DE BENS
Ação civil
pública por ato de improbidade administrativa promovida pelo
Município de Araras com pedido de medida liminar de
indisponibilidade dos bens da ré Inteligência do art. 7o da LF
8.429/92
Tutela de urgência cautelar
O decreto de
indisponibilidade de bens não pressupõe a comprovação de
dilapidação patrimonial efetiva ou iminente, sendo suficiente para
tanto a demonstração de fundados indícios da prática de atos de
improbidade Presunção do risco gerado ao interesse público
Medida acautelatória que, a despeito da literalidade do art. 7o, da
LF no 8.429/92, alcança os atos de improbidade por violação aos
princípios da Administração Pública, dado o poder geral de cautela
atribuído ao magistrado no sentido de conferir efetividade à tutela
jurisdicional (art. 139, inciso IV, do CPC/2015) ACÚMULO DE
CARGOS/EMPREGOS
PÚBLICOS

em
regra,
os
cargos/empregos públicos e funções remuneradas não podem ser
acumulados, salvo os casos expressos previstos no art. 37, XVI e
XVII, da Constituição Federal - Elementos de informação
coligidos aos autos que, até a presente oportunidade, não denotam
a provável prática de atos de improbidade administrativa pela ré,
considerando que a FUNCAMP, na qualidade de Fundação de
Apoio, é pessoa jurídica de direito privado, nos termos do art. 44,
III, do Código Civil, não fazendo parte da Administração Pública
Direta ou Indireta Nesse contexto, a FUNCAMP não tem cargo
ou emprego público, e consequentemente servidores ou
empregados públicos - Altamente questionável, portanto, a
existência
dos
próprios
pressupostos
fático-jurídicos
indispensáveis
à
caracterização
do
ato
de
improbidade
administrativa, haja vista a aparente inexistência de acúmulo
irregular de cargos/empregos públicos, nos termos do art. 37, XVII
e XVIII da CF Ausência de prova pré-constituída que justifique
o decreto de indisponibilidade de bens - Prudência em se aguardar
o estabelecimento do contraditório e a deflagração da fase
instrutória - Decisão reformada - Recurso provido.

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Vistos.
Trata-se de agravo de instrumento interposto
por JACQUELINE PAPACIDERO contra a r. decisão interlocutória
proferida pelo Juízo “a quo” (fls. 104 e 171/172) que, nos
autos da “ação de responsabilidade civil por ato de
improbidade administrativa” promovida pelo agravado MUNICÍPIO
DE ARARAS, deferiu o pedido liminar de indisponibilidade dos
bens da ré (ex-servidora do Município de Araras), a fim de
garantir futuros e eventuais ressarcimento do erário e multa
civil, até o limite de R$ 120.729,83, por considerar
demonstrados o risco inerente à demora do provimento
jurisdicional e a probabilidade do direito deduzido em Juízo.
Em sua minuta (fls. 01/19), o agravante
suscitou
que
não
estariam
presentes
os
requisitos
indispensáveis à decretação da indisponibilidade de seus
bens. Isso porque: (i) inexistiu acúmulo irregular de cargo
público; (ii) o vínculo empregatício da agravante com a
FUNCAMP não ostenta natureza de cargo público, vez que essa
instituição é de direito privado e indiscutivelmente não
integra os quadros da Administração Pública, não tendo
ocorrido qualquer ato de improbidade administrativa. Assim,
por considerar inexistente a justa causa para a demanda e
muito menos probabilidade de procedência, a ré requereu, ao
fim, o provimento do recurso, a fim de se revogar a medida
acautelatória que fora deferida pela origem.
Preenchidos os requisitos de admissibilidade
recursal (art. 1.015, inciso I cc. arts. 1.016 e 1.017, do
CPC/2015), o agravo foi recebido em seus efeitos devolutivo e
suspensivo (fls. 437/438), tendo o Município de Araras

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oferecido contraminuta às fls. 443/451.
Parecer do ilustre Procurador de Justiça, pelo
provimento do recurso às fls. 454/456.
Este é, em síntese, o relatório.
VOTO
Ab
initio,
em
breve
relato
acerca
da
cronologia dos fatos desencadeadores do presente recurso,
registre-se que o MUNICÍPIO DE ARARAS ajuizou ação civil
pública
por
ato
de
improbidade
administrativa
contra
JACQUELINE PAPACIDERO, aduzindo que a ré, na qualidade de
Médica socorrista Adulta, teria acumulado ilegalmente função
pública
e,
portanto,
praticado
ato
de
improbidade
administrativa.
Segundo consta da exordial, o Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo examinou os atos de admissão de
pessoal realizados pelo Município de Araras (TC-004561-
989/14) e concluiu pela ilegalidade da contratação da
servidora Jacqueline Papacidero em razão da acumulação de 03
cargos públicos, quais sejam: (1) Médica Socorrista Adulto no
Município de Araras (20.05.2013 a 24.02.2014, sendo que em
25.02.2014 tomou posse no cargo efetivo e permanece até os
dias atuais); (2) Médica Socorrista no Município de Nova
Odessa
(03.01.2003
até
os
dias
atuais);
(3)
Médica
Radioterapeuta na Fundação de Desenvolvimento da Unicamp

FUNCAMP (14.06.2012 a 30.08.2014).

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Assevera
a
Administração
que
o
acúmulo
concomitante de três vínculos funcionais viola o disposto no
art. 37, XVI, 'c'1, e XVII da CF, e macula a contratação pelo
Município de Araras desde o início, observando que a
requerida deliberadamente se omitiu sobre o vínculo que
mantinha com a FUNCAMP, observando que em consonância com
entendimentos do TCE/SP, essa entidade depende, para sua
subsistência, da UNICAMP e, por ser considerada Fundação de
Apoio, estaria sujeita às regras insertas nos incisos XVI e
XVII, do art. 37, da CF, que vedam o acúmulo de cargos.
Em
decorrência
da
falta
de
dever
de
honestidade e lealdade ao tomar posse em três cargos/empregos
públicos, sustenta o Município que a requerida praticou ato
de improbidade que acarretou prejuízo ao erário e violação
dos princípios da Administração Pública.
Assim,
diante
destes
fatos,
requereu
o
Ministério Público, in limine litis, fosse decretada a
“indisponibilidade dos bens da requerida no valor de R$ 120.729,83
tal valor tem por base os rendimentos auferidos pela requerida
no período de 20.05.2013 a 30.08.2014 e o valor necessário para
concretização da multa civil”.
Pugnou, enfim, pela condenação da ré pela
prática dos atos de improbidade administrativa narrados na
inicial, com fundamento no art. 12, incisos II e III, da LF
no 8.249/92 (fls. 24/47).
1 Art. 37 (...).
XVI É vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver
compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com
profissões regulamentadas.
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange
autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas
subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder
público;

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Ao apreciar a inicial, o Juízo a quo deferiu o
pedido liminar de indisponibilidade dos bens da ré, a fim de
garantir futuros e eventuais ressarcimento do erário e multa
civil, até o limite de R$ 120.729,83, por considerar
demonstrados o risco inerente à demora do provimento
jurisdicional e a probabilidade do direito deduzido, decisão
esta contra a qual foi interposto o presente agravo de
instrumento.
E, pelo que se depreende do acervo fático-
probatório coligido aos autos, o recurso comporta provimento.
Pois bem.
I. DA INDISPONIBILIDADE DE BENS FUNDAMENTOS JURÍDICOS E ALCANCE.
O
art.
7o,
da
Lei
de
Improbidade
Administrativa predispõe que:
Art. 7o. Quando o ato de improbidade causar lesão
ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento
ilícito,
caberá
a
autoridade
administrativa
responsável
pelo
inquérito
representar
ao
Ministério Público, para a indisponibilidade dos
bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se
refere o caput deste artigo recairá sobre bens que
assegurem o integral ressarcimento do dano, ou
sobre
o
acréscimo
patrimonial
resultante
do
enriquecimento ilícito.
Denota-se
que
a
natureza
da
medida
é
nitidamente cautelar, isto é, assecuratória, sem impor ao
destinatário qualquer perdimento de bens, mas tão-somente a
restrição à livre disposição dos mesmos.

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Segundo adverte o doutrinador EDUARDO JOSÉ DA
FONSECA COSTA, a providência cautelar insculpida no art. 7o,
da LIA, depende da presença cumulativa de dois requisitos, a
saber: (i) o fumus boni iuris e o (ii) periculum in mora, os
quais, no caso das ações de improbidade, “se implicam
mutuamente, de maneira que a presença contundente de um permite ao
juiz ser flexível em relação à presença do outro”2.
Nesta linha, caberá ao magistrado, de um lado
e em um Juízo de cognição sumária dos fatos que lhe são
apresentados,
verificar
a
verossimilhança
da
narrativa
contida na inicial, isto é, se é provável a ocorrência dos
atos de improbidade imputados ao agente público (e ao
particular que, porventura, com ele concorra).
De outro viés, uma vez que o prejuízo em
detrimento de toda a coletividade é ínsito a esta espécie de
demanda, a decretação da indisponibilidade dos bens dos
agentes indicados como ímprobos mostrar-se-á cabível ainda
que não haja notícia acerca de eventual risco de frustração
dos interesses ressarcitórios ventilados na demanda.
A propósito do tema, o Colendo Superior
Tribunal de Justiça já decidiu em diversas oportunidades pela
desnecessidade de prova acerca da efetiva ou iminente
dilapidação patrimonial por parte do(s) acusado(s), exigindo-
se apenas a demonstração dos fundados indícios da prática de
atos de improbidade. Confira-se:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
2 LUCON, Paulo Henrique dos Santos, COSTA, Eduardo José da Fonseca e RECENA
COSTA, Guilherme, Improbidade Administrativa: aspectos processuais da Lei no
8.249/92, São Paulo: Atlas, 2013, p. 163.

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INDISPONIBILIDADE DE BENS. COMPROVAÇÃO DE EFETIVA
DILAPIDAÇÃO
PATRIMONIAL.
DESNECESSIDADE.
PRECEDENTES.
1. Trata-se de Recurso Especial interposto pelo
Ministério Público Federal contra decisão do
Tribunal
Regional
Federal
da
1a
Região
que
indeferiu o pedido de indisponibilidade de bens,
por
entender
necessária
a
demonstração
de
dilapidação patrimonial ou de sua iminência.
2. A Primeira Seção do STJ (REsp 1.319.515/ES,
Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/
acórdão
Min.
Mauro
Campbell
Marques,
DJe
21.9.2012) firmou a orientação de que a decretação
de indisponibilidade de bens não se condiciona à
comprovação de dilapidação efetiva ou iminente de
patrimônio, porquanto tal medida consiste em
“tutela de evidência, uma vez que o periculum in
mora não é oriundo da intenção do agente dilapidar
seu patrimônio e, sim, da gravidade dos fatos e do
montante do prejuízo causado ao erário, o que
atinge toda a coletividade”.
3. Decisão de origem que diverge da jurisprudência
do STJ.
4. Recurso Especial provido para determinar que o
pedido
de
indisponibilidade
seja
examinado
conforme a presença de fundados indícios da
prática de atos de improbidade, estando dispensada
a prova de dilapidação patrimonial ou de sua
iminência.
(REsp no 1.308.865/PA, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN,
2a TURMA, j. 11.06.2013).
Sendo assim, o que se exige é a demonstração,
em tese, da existência de indícios da participação dos
indivíduos nos atos de improbidade, tendo em vista a
presumível
gravidade
de
prejuízo
ao
Erário
e,
por
conseguinte, de dano à própria sociedade.
Ato contínuo, obtempere-se não se desconhecer

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o entendimento segundo o qual, pela singela literalidade das
regras do caput e parágrafo único, do art. 7o, da LF no
8.429/92, somente seria possível o deferimento da medida de
indisponibilidade de bens quando os fatos subjacentes fossem
tipificados como atos de (i) enriquecimento ilícito (art. 9o)
ou de (ii) prejuízo ao Erário (art. 10), não alcançado
aqueles que implicassem mera violação ao princípios da
Administração Pública (art. 11).
Tal leitura, contudo, não se justifica se
submetida a um exercício de hermenêutica mais acurada.
Em que pese a redação do dispositivo dar a
entender que a medida somente alcançaria bens capazes de
assegurar “(...) o integral ressarcimento do dano” ou “(...) o
acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito”,
prevalece na doutrina que a natureza da medida liminar de
indisponibilidade
de bens corresponde a ferramenta de
afetação patrimonial por meio da qual se busca assegurar
ulterior e eventual satisfação integral da obrigação de pagar
quantia certa que venha ser imposta em detrimento do agente
apontado como ímprobo, podendo incluir em seu conteúdo também
o valor correspondente à multa civil.
Justamente por sua natureza, não há qualquer
razão jurídica (e os limites semânticos extraíveis das
palavras do texto legal assim não impõem) que indique uma
interpretação reducionista quanto ao alcance da medida
acautelatória.
Se o escopo da medida é assegurar uma eficaz
satisfação da obrigação de pagar quantia certa que venha a

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ser imposta em desfavor do agente ímprobo, conclui-se que o
acautelamento deve se estender de acordo com o montante
quantitativo passível de ser fixado no decreto condenatório.
Destarte, ainda que a multa civil não se
dedique a “ressarcir” qualquer prejuízo (dado o seu caráter
sancionatório), o valor a ela correspondente poderá ser
objeto de execução futura, cuja satisfação pode (e deve) ser
acautelada via medida de indisponibilidade, em sintonia,
assim,
com
os
demais
valores
que
possam
integrar
a
condenação.
E, tendo em vista que a multa civil isolada é
espécie de sanção prevista em relação aos atos de improbidade
que
importem violação
aos princípios da Administração
Pública, nada obsta que a medida acautelatória seja deduzida
em processos nos quais não se ventile infringência aos arts.
9o e 10, da LIA, mas apenas ao seu art. 11.
É a manifestação dos brocardos latinos: Ubi
eadem ratio ibi idem jus (onde houver o mesmo fundamento
haverá o mesmo direito) e Ubi eadem legis ratio ibi eadem
dispositio (onde há a mesma razão de ser, deve prevalecer a
mesma razão de decidir).
Não por outra razão, deve-se exigir, daquele
que pretende a condenação do agente ímprobo, uma adequada
tipificação das condutas imputadas e, por conseguinte, a
exata identificação do conteúdo pecuniário que objetiva ver
pago em favor do Erário - seja a título de ressarcimento
(prejuízo ao Erário), seja a título de extirpação do
indevidamente auferido (enriquecimento ilícito), seja a

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título de sanção pecuniária pelo ilícito (multa civil).
Adira-se, ad argumentandum, que, não obstante
o regramento especial a que sujeita a ação civil de
responsabilização por ato de improbidade administrativa, seu
rito é o ordinário (art. 17, da LF no 8.429/92), inexistindo
óbice à aplicação do disposto no art. 139, inciso IV, do
CPC/2015, que permite ao Juízo da causa determinar todas as
medidas
indutivas,
coercitivas,
mandamentais
ou
sub-
rogatórias necessárias para assegurar o cumprimento de ordem
judicial, inclusive nas ações que tenham por objeto prestação
pecuniária.
Restringir, pois, os poderes conferidos ao
magistrado, por razões de mera nomenclatura adotada pelo
legislador, mas sem a devida contextualização, não condiz com
os princípios que norteiam todo o sistema processual civil,
precipuamente o de boa-fé (art. 5o, do CPC/2015), do qual
decorre o dever de cooperação entre os sujeitos do processo
(art. 6o, do CPC/2015).
Se é possível o deferimento de tutela de
urgência
cautelar
(art.
301,
do
CPC/2015),
de
forma
incidental e ainda que no bojo de ação civil de ressarcimento
por ato de improbidade administrativa, pela qual gravem-se os
bens do réu em quantidade suficiente para assegurar a
satisfação de ulterior execução, nada obsta, sob uma
perspectiva teleológico-sistemática do ordenamento jurídico,
que a medida de indisponibilidade de bens se dedique a este
fim, descortinando-se, assim, uma aparente restrição, que se
revela, em verdade, incompatível com a norma jurídica
extraível do art. 7o, parágrafo único, da LF no 8.249/92.

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Sobre o tema, EMERSON GARCIA, em didático
excerto, expõe:
“A obrigação de reparar o dano é regra vetusta que
já se extraía do art. 159 do Código Civil
revogado, tendo merecido expressa referência por
parte do texto constitucional (art. 37, §4o) e
pela própria Lei de Improbidade (art. 5o). (...)
Na visão de Marino Pazzaglini Filho, Márcio
Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio Júnior, a
indisponibilidade 'significa impossibilidade de
alienação de bens e pode se concretizar por
diversas formas, tais sejam, o bloqueio de contas
bancárias, aplicações financeiras, o registro da
inalienabilidade
imobiliária
etc.'.
(...)
A
indisponibilidade de bens, desta forma, busca
garantir futura execução por quantia certa (a
reparação
do
dano
moral
e
patrimonial),
assemelhando-se ao arresto do CPC, que também pode
recair
sobre
qualquer
bem
do
patrimônio
do
devedor. Sem prejuízo da generalidade da medida, o
certo é que deve a constrição incidir apenas sobre
o montante necessário à plena reparação do dano,
não sobre todo o patrimônio do requerido quanto
este se apresente superior ao prejuízo. A medida
deve ser, em resumo, proporcional ao escopo que se
deseja alcançar. Daí a importância de indicação,
pelo autor da ação de improbidade, de pelo menos
uma estimativa do valor do dano causado (quantum
debeatur) (...). Considerando-se que a multa civil
é
modalidade
de
sancionamento
cabível
nas
hipóteses de dano ao patrimônio público, nada
impede o manejo da cautelar de indisponibilidade
como forma de garantir a sua futura execução. No
entanto, deve-se atentar que a medida, aqui, será
decretada com fundamento no poder geral de cautela
do Magistrado (...).”3.
Na mesma linha, o eminente administrativista
3 GARCIA, Emerson. Improbidade Administrativa. Emerson Garcia e Rogério Pacheco
Alves. 7a Ed., São Paulo: Saraiva, 2013, pp. 1.018-1.024.

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JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO leciona: “Como se trata de medida
assecuratória em favor do erário ou para a devolução de valores
auferidos ilicitamente, pode a indisponibilidade recair sobre bens
adquiridos anteriormente ao ato de improbidade. Pode, ainda,
garantir o pagamento de multa civil, quando a sentença fixar
(...).”4.
A Corte Cidadã, igualmente, já se posicionou
no mesmo sentido. Confira-se: “(...) Ainda que inexistente
prova de enriquecimento ilícito ou lesão ao patrimônio público,
faz-se plenamente possível a decretação da providência cautelar,
notadamente pela possibilidade de ser cominada, na sentença
condenatória, a pena pecuniária de multa civil como sanção
autônoma, cabendo sua imposição, inclusive, em casos de prática de
atos de improbidade que impliquem tão somente violação a
princípios
da
Administração
Pública.“ (AgInt no REsp no
1.500.624/MG,
1a
Turma,
Rel.
Min.
SÉRGIO
KUKINA,
j.
03.05.2018).
Delineados os aspectos jurídicos e o devido
alcance da medida de indisponibilidade de bens, resta
verificar se os fatos narrados na peça vestibular permitem a
sua decretação em detrimento dos interesses da ré/agravante.
II DA INDISPONIBILIDADE DE BENS DOS SUPOSTOS ATOS ÍMPROBOS EM
PREJUÍZO AO ERÁRIO e VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Conforme
antecipado,
a
ora
agravante,
conquanto já exercesse o cargo de Médica Socorrista no
Município de Nova Odessa (03.01.2003 até os dias atuais) e
4 CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo. 26a Ed., São
Paulo: Atlas, 2013, pp. 1.101.

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emprego
de
Médica
Radioterapeuta
na
Fundação
de
Desenvolvimento
da
Unicamp

FUNCAMP
(14.06.2012
a
30.08.2014), foi contratada para exercício do cargo de Médica
Socorrista Adulto no Município de Araras (20.05.2013 a
24.02.2014, sendo que em 25.02.2014 tomou posse no cargo
efetivo e permanece até os dias atuais).
De acordo com a compreensão do Município de
Araras, embasada na decisão do TCE que julgou irregular a
admissão, a contratação da requerida foi irregular, pois no
momento em que ingressou no quadro de servidores daquele
Município
a
servidora
já exercia dois
cargos/empregos
públicos privativos de profissionais da saúde (Nova Odessa e
FUNCAMP) e, portanto, não poderia exercer um terceiro
cargo/emprego público concomitantemente.
É cediço que, em regra, os cargos/empregos
públicos e funções remuneradas não podem ser acumulados,
salvo os casos expressos previstos no art. 37, XVI e XVII, da
Constituição Federal, in verbis:
Art. 37. A administração pública direta e indireta
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios
de
legalidade,
impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
(...)
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos
públicos, exceto, quando houver compatibilidade de
horários, observado em qualquer caso o disposto no
inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou
científico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de
profissionais
de
saúde,
com
profissões
regulamentadas;
XVII - a proibição de acumular estende-se a

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empregos
e
funções
e
abrange
autarquias,
fundações,
empresas
públicas,
sociedades
de
economia mista, suas subsidiárias, e sociedades
controladas, direta ou indiretamente, pelo poder
público;
Sobre o tema, destaque-se a doutrina do
administrativista José dos Santos Carvalho Filho5:
“Vale
lembrar,
afinal,
que
as
hipóteses
de
permissividade cingem-se exclusivamente a duas
fontes remuneratórias, como é o caso de dois
cargos, dois empregos ou um cargo e um emprego.
Tais hipóteses são de direito estrito e não podem
ser estendidas a situações não previstas. Desse
modo, é inadmissível a acumulação remunerada de
três ou mais cargos e empregos, ainda que todos
sejam passíveis de acumulação, ou mesmo que um
deles provenha de aposentadoria. Na verdade, os
casos de permissão espelham exceção ao sistema
geral
e
além
disso
é
de
presumir-se
que
dificilmente
o
servidor
poderia
desempenhar
eficientemente
suas
funções
se
fosses
estas
oriundas de três ou mais cargos, empregos ou
funções.
A
vedação
estende-se,
ainda,
a
um
terceira função decorrente de contratação como
temporário pelo regime especial”.
No caso vertente, a questão controvertida
entre as partes está em saber qual a natureza do emprego da
requerida junto à FUNCAMP entre 14.06.2012 a 30.08.2014, se
público ou privado.
Caso
considerado
emprego
público,
como
sustentado pelo Município, estaria configurado acúmulo ilegal
vedado pela Constituição Federal. Por outro lado, na hipótese
de ser constatado que se trata de emprego privado, tal qual
alegado pela requerida, não haveria acumulação ilícita.
Traçadas essas premissas, imperioso destacar
5 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 31a ed,
revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Atlas, 2017. p.713.

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que de acordo com as informações prestadas ao Município de
Araras (fls. 193/194), a FUNCAMP é fundação de direito
privado (art. 1o do Estatuto6) mantida com recursos próprios
(art. 4o7 e 5o8 do Estatuto), não integrando a lei
orçamentária do Estado de São Paulo e nem o orçamento da
UNICAMP, sem atribuição de qualquer titularidade de poderes
públicos.
Nessa conjuntura, em que pese o respeito ao
entendimento diverso, os elementos de prova até então
carreados aos autos indicam que a FUNCAMP é pessoa jurídica
de direito privado, nos termos do art. 44, III, do Código
Civil9, não fazendo parte da Administração Pública Direta ou
Indireta.
Nessa linha já se manifestou o Superior
Tribunal de Justiça ao tratar de caso análogo, referente à
FATEC Fundação de Apoio à Tecnologia e Ciência:
CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO ORDINÁRIA.
FUNDAÇÃO
DE
APOIO
A
UNIVERSIDADE
PÚBLICA.
PERSONALIDADE
JURÍDICA
DE
DIREITO
PRIVADO.
COMPETÊNCIA DO JUÍZO ESTADUAL. I - As fundações de
apoio às universidades públicas têm personalidade
jurídica de direito privado, com patrimônio e
administração próprios, não fazendo parte da
6 Art. 1o. A Fundação de Desenvolvimento de UNICAMP FUNCAMP é pessoa jurídica
de direito privado, sem fins lucrativos, ou de fins não econômicos, instituída
pela Universidade Estadual de Campinas
UNICAMP, em 31 de maio de 1977, nos
termos da Escritura Pública lavrada perante o 4o Tabelião de Notas da Comarca de
Campinas/SP, livro 286, fls. 053, abreviadamente designada por FUNCAMP. (fls.
195).
7 Art. 4o. Constituem patrimônio da FUNCAMP: I. a dotação inicial atribuída pela
instituidora; II. As doações, legados, auxílios e contribuições, que lhe venham a
ser destinados por pessoas de direito público e privado; III. Os bens e direitos
que vier a adquirir; IV. A parte dos resultados líquidos provenientes de suas
atividades.
8 Art. 5o. Constituem receitas da FUNCAMP: I. as receitas provenientes de taxas,
prestações de serviços, bem como as derivadas de cessão de direito ou de
produção/comercialização de produtos com a marca UNICAMP; II. Os resultados
decorrentes de operações de créditos de qualquer natureza; III. A renda
decorrente de suas atividades institucionais, de seus bens patrimoniais e outras
de natureza eventual; IV. Os usufrutos constituídos a seu favor.
9 Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado:
III - as fundações.

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Administração Pública Indireta, razão pela qual as
ações em que atuarem como parte devem deverão ser
julgadas pela Justiça Comum Estadual, mormente não
se enquadrarem na previsão do artigo 109, inciso
I,
da
CF/88.
II
-
Conflito
de
competência
conhecido, para declarar competente o MM. Juízo de
Direito da Vara Cível de Santa Maria - RS,
suscitado (Conflito de Competência no 89.935 RS,
1a Seção do STJ, Rel. Min. Francisco Falcão, j.
22.10.2008)
Aliás, o fato de gerenciar recursos públicos
em decorrência de convênios de interesse da UNICAMP não
altera a conclusão de que a FUNCAMP não faz parte da
Administração Pública Indireta, consoante interpretação da
Procuradoria Geral do Estado, exarado no Parecer PGE/SP no
37, de 21.06.2017 (Processo 001/0706/000.315/2011):
“(...) 52. Daí que, sem respaldo no ordenamento
jurídico, não se pode entender que os contratos de
trabalho firmados por fundações de apoio conferem
a seus empregados o status de servidor público,
com os ônus e bônus daí decorrentes. Os empregados
das fundações de apoio não são servidores públicos
nem são aplicáveis àqueles e a estas as normas
constitucionais destinadas à Administração Pública
que tratam, por exemplo, de admissão de pessoal,
acumulação de cargos e remuneração”. (grifos
originais, cf. fls. 229)
Como
bem
observado
pela
FUNCAMP
em
sua
manifestação no primeiro grau, “enquanto fundação de direito
privado, mantida com recursos próprios, a FUNCAMP somente está
obrigada a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude
de lei e, enquanto conveniada com o Poder Público (UNICAMP), está
obrigada aos princípios da Administração Pública, também previstos
no Estatuto da Fundação. Num ou noutro caso, não possui servidores
ou cargos públicos. E, como a FUNCAMP não recebeu poder ou dever
estatal, não há fundamento legal para considerar seus empregados
como investidos em cargo ou emprego público para fins de concurso

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público de que trata o inc. II, do art. 37, da CF. Não obstante, A
FUNCAMP realiza, atualmente, processo seletivo de admissão de
pessoal (processo público e objetivo) para respeitar os princípios
da impessoalidade e publicidade previstos em seu Estatuto social,
art. 3o, §5o. Tal procedimento, todavia, não transforma a natureza
jurídica da FUNCAMP, tampouco a relação jurídica com seus
empregados” (fls. 749/750 do processo principal).
Nesse contexto, por se tratar de pessoa
jurídica
essencialmente
privada
e
não
integrar
a
Administração Direta ou Indireta do Estado, a FUNCAMP não tem
cargo ou emprego público, e consequentemente servidores ou
empregados públicos.
E, se assim é, altamente questionável a
existência
dos
próprios
pressupostos
fático-jurídicos
indispensáveis
à
caracterização
do ato
de improbidade
administrativa, haja vista que inexistiu acúmulo irregular de
cargos/empregos públicos, nos termos do art. 37, XVII e XVIII
da CF.
Note-se, ainda, que nada há nos autos que
indique
que
a
requerida
não
prestou
seus
serviços
regularmente junto ao Município de Araras, motivo pelo qual
eventual ressarcimento dos valores por ela recebidos
R$
120.729,83 -, configuraria enriquecimento sem causa por parte
da Administração
Não há, portanto, a necessária relevância nos
argumentos trazidos pelo Município de Araras em sua inicial,
sendo prudente aguardar-se o regular desenvolvimento do
processo.
Em suma, nos termos da fundamentação, o
recurso comporta provimento e a r. decisão interlocutória

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merece ser reformada para o fim de se determinar a revogação
da medida de indisponibilidade de bens da ré. Ressalve-se que
a medida acautelatória por ora revogada poderá ser novamente
postulada, ao longo de toda a tramitação processual, desde
que se evidencie o exsurgimento dos requisitos alinhavados.
Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao agravo de
instrumento interposto pela ré e REFORMO a r. decisão
interlocutória proferida pelo Juízo singular, de modo a, nos
termos
da
fundamentação,
REVOGAR
a
medida
de
indisponibilidade de bens que fora deferida na origem, sem
prejuízo da reanálise quanto ao advento de seus requisitos
legais ao longo da instrução processual.
PAULO BARCELLOS GATTI
RELATOR