Tribunal: TJSP
Processo: 1004287-63.2019.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Maria Olívia Alves
Órgão colegiado: 6a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-10
Data de publicação: 2020-02-10

Ementa:
APELAÇÃO – Ação anulatória – Município de São Paulo – Multa administrativa – Distribuição, em vias e logradouros públicos, de panfletos ou qualquer tipo de material impresso a veicular mensagens publicitárias, entregues manualmente ou lançados de veículos, aeronaves ou edificações, ou oferecidos em mostruários – Infração ao artigo 26 da Lei Municipal n.o 14.517/2007 – Improcedência –

Ementa:

APELAÇÃO – Ação anulatória – Município de São Paulo – Multa administrativa – Distribuição, em vias e logradouros públicos, de panfletos ou qualquer tipo de material impresso a veicular mensagens publicitárias, entregues manualmente ou lançados de veículos, aeronaves ou edificações, ou oferecidos em mostruários – Infração ao artigo 26 da Lei Municipal n.o 14.517/2007 – Improcedência – Pretensão de reforma – Impossibilidade – Ausência de vícios a macular a validade da autuação administrativa – Presunção de legitimidade e veracidade não elidida – Infração à legislação municipal caracterizada – Legalidade e razoabilidade na aplicação da multa aplicada em dobro – Precedentes – Litigância de má-fé não caracterizada – Condenação a esse título afastada – Apelação a que se dá parcial provimento.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000079744
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1004287-63.2019.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante DIÁLOGO
ENGENHARIA E CONSTRUÇÃO LTDA, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE
SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 6a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento em
parte ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores SIDNEY ROMANO DOS
REIS (Presidente sem voto), EVARISTO DOS SANTOS E LEME DE CAMPOS.
São Paulo, 10 de fevereiro de 2020.
MARIA OLÍVIA ALVES
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1004287-63.2019.8.26.0053 -Voto no 30.511
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Voto no. 30.511
Apelação no. 1004287-63.2019.8.26.0053
Apelante: Diálogo Engenharia e Construção Ltda.
Apelado: Município de São Paulo
Comarca: 1a Vara da Fazenda Pública de São Paulo
Juiz: Dr. Sérgio Serrano Nunes Filho
APELAÇÃO Ação anulatória Município de São Paulo Multa
administrativa Distribuição, em vias e logradouros públicos, de
panfletos ou qualquer tipo de material impresso a veicular
mensagens publicitárias, entregues manualmente ou lançados de
veículos, aeronaves ou edificações, ou oferecidos em mostruários
Infração ao artigo 26 da Lei Municipal n.o 14.517/2007
Improcedência
Pretensão de reforma
Impossibilidade

Ausência de vícios a macular a validade da autuação
administrativa
Presunção de legitimidade e veracidade não
elidida
Infração à legislação municipal caracterizada

Legalidade e razoabilidade na aplicação da multa aplicada em
dobro Precedentes Litigância de má-fé não caracterizada
Condenação a esse título afastada Apelação a que se dá parcial
provimento.
Trata-se de ação anulatória ajuizada por Diálogo Engenharia e
Construção Ltda. contra o Município de São Paulo, com o fim de se reconhecer a
nulidade de auto de infração e multa que lhe foi imposta por infringência ao art. 26 da Lei
Municipal n.o 14.517/2007 (AIIM no. 382.948-0).
Conforme sentença de fls. 176/179, o pedido foi julgado
improcedente, condenada a autora no pagamento das custas e despesas processuais,
honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa, bem como no pagamento
de multa de 5% e indenização de mais 5% sobre o valor atualizado da causa, por litigância
de má-fé.
Inconformada, recorre a autora. Alega, em síntese, que é parte
ilegítima nas autuações da Municipalidade, eis que apenas exerce atividades de construção
de empreendimentos imobiliários, e não de edição e diagramação de materiais impressos.
Assevera que apenas realizou anúncio em jornal de regular circulação e que a empresa
responsável pela edição e distribuição está claramente identificada nos autos. Alega, ainda,
que a legislação vigente atribui a condição de jornal ao material autuado (Lei no. 6.015/73),
que há documento idôneo que comprova o seu registro como jornal nos órgãos

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competentes, a evidenciar sua regularidade, e que a própria Lei Municipal no. 14.517/2007,
que embasa a autuação, excepciona a hipótese de distribuição gratuita de jornais nas vias
públicas. Afirma, ainda, que a conduta da municipalidade viola as normas constitucionais
que garantem a liberdade de imprensa e de expressão. Pugna, assim, pela procedência do
pedido, a fim de que o auto de infração seja anulado, ou, subsidiariamente, pela redução da
multa imposta. Afirma, ainda, que não agiu de má-fé e requer seja afastada a condenação a
esse título (fls. 181/203).
Foram apresentadas as contrarrazões (fls. 568/595).
É o relatório.
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso e
a ele dou parcial provimento.
Consta dos autos que a autora foi autuada (Auto de Infração no
382.948-0) por infração ao artigo 26 da Lei Municipal n.o 14.517/2007, na redação dada
pela Lei Municipal n.o 14.583/07, sendo-lhe aplicada multa no valor de R$ 10.037,02 (dez
mil e trinta e sete reais e dois centavos), a face à reincidência, nos termos do §1o do mesmo
dispositivo.
E, respeitado o esforço da apelante, não se vislumbram vícios na
autuação.
Não se pode perder de vista que, em decorrência do princípio da
legalidade, os atos administrativos gozam presunção de legitimidade e veracidade, de
modo que cabe ao interessado elidir essa presunção por intermédio de prova inequívoca.
Sobre o tema, nos ensina Hely Lopes Meirelles que “presunção de
legitimidade e veracidade dos atos administrativos responde a exigências de celeridade e
segurança das atividades do Poder Público, que não poderiam ficar na dependência de
solução de impugnação dos administrados, quanto à legitimidade de seus atos, para só
após dar-lhes execução”, e ainda que “Outra consequência da presunção de legitimidade
e veracidade é a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo para
quem a invoca” (Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 30a ed., Cap. IV,
item 2.1, pág. 158).
Na hipótese, a infringência à legislação municipal ficou

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suficientemente demonstrada, e, por outro lado, a autora não se desincumbiu do ônus de
afastar a presunção de regularidade da autuação administrativa.
Com efeito, a autora foi autuada por violar o art. 26 da Lei
Municipal n.o 14.517/07, na redação dada pela Lei Municipal n.o 14.583/07, assim dispõe:
“Art. 26 - É proibida, nas vias e logradouros públicos, a
distribuição de folhetos, panfletos ou qualquer tipo de material
impresso
veiculando
mensagens
publicitárias,
entregues
manualmente, lançados de veículos, aeronaves ou edificações ou
oferecidos em mostruários.
§ 1.o. O descumprimento ao disposto no 'caput' deste artigo
sujeitará o beneficiário da divulgação do produto ou serviço à
multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), dobrada na reincidência e
reaplicada a partir da lavratura da primeira multa, até a cessação
da infração, sem prejuízo da apreensão do material impresso
distribuído irregularmente.
§ 2.o. Considerando o disposto no inciso IX do art. 5.o da
Constituição Federal, excetua-se da vedação estabelecida no
'caput' deste artigo a distribuição gratuita de jornais e periódicos
que se enquadrem na Lei Federal no 5.250, de 9 de fevereiro de
1967.”
E ao que consta, no momento da autuação, o agente público
constatou que o material gráfico distribuído gratuitamente não se trata de “jornal”, mas de
publicidade de lançamentos imobiliários, meramente acrescidos com outras informações
genéricas, sem reportagens ou conteúdo jornalístico.
Nesse sentido, irrelevante se o material gráfico em questão possui
denominação ou registro como “jornal Resumo”, eis que, para qualificá-lo como tanto, não
importa a sua nomenclatura, mas a sua natureza e conteúdo.
E, no caso dos autos, resta evidente, como se extrai da cópia da
autuação, que o material apresenta nítido caráter publicitário, pois quase a totalidade da
página do suposto “jornal” veicula publicidade referente a empreendimento da empresa
autora (fl. 51), o que impõe a conclusão de que se trata de mero material impresso
veiculando mensagens publicitárias, cuja distribuição em vias públicas é proibida, nos
termos do art. 26 da Lei Municipal n.o 14.517/07, acima citado.

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E não procede a alegação da apelante de que seria parte ilegítima
para figurar no polo passivo da autuação.
Ela responde pela infração, ainda que não tenha editado o material
gráfico em questão, pois se beneficiou da publicidade dissimulada de distribuição gratuita
de jornal, conduta expressamente tipificada no art. 26, §1o, da Lei Municipal em questão,
que prevê a aplicação de multa ao beneficiário da divulgação do produto ou serviço.
E não é o caso de se enquadrar a situação versada nos autos na
exceção prevista no §2o do art. 26 da citada Lei Municipal, segundo o qual é permitida a
distribuição gratuita de jornais e periódicos, pois, como dito, a o material que ensejou a
autuação não possuía a natureza de jornal.
Ressalte-se, ademais, que não há que se cogitar da alegada violação
aos princípios constitucionais garantidores da liberdade de imprensa e de expressão, que
são assegurados, embora regulados, pela Lei Municipal em questão.
Em suma, restou caracterizada a infração à legislação municipal, e
a autora sequer alega eventual vício no procedimento administrativo que culminou na
aplicação da penalidade, de modo que não se verificam quaisquer motivos aptos a ensejar a
anulação do auto de infração.
Por fim, o pedido de redução da multa também não comporta
provimento.
A leitura do auto de infração, que resultou na punição pecuniária,
revela que a Administração se limitou a aplicar o que prescrevem as leis que regulam a
matéria e que estão em plena vigência.
Ressalte-se que a multa em dobro nos casos de reincidência está
expressamente previsto no §1o, do art. 26 da Lei Municipal no. 14.517/07.
E, nesse ponto, como bem decidiu o MM. Juiz, “(...) não merece
guarida, também, o pleito de redução da multa imposta, posto que a conduta infratora
não se enquadra no aventado artigo 106, da Lei Municipal n.o 13.478/2002, mas sim no
artigo 26, da Lei Municipal n.o 14.417/2007, e, restando comprovada a reincidência,
tanto é que várias são as ações distribuídas com vistas à anulação de autuação sob
mesmo fundamento, correta é a aplicação da multa em dobro.” (fl. 179).
Não houve, portanto, lesão ao princípio da legalidade ou
proporcionalidade, de modo que alterar o valor da multa, imposta com amparo legal,

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implicaria violar o mérito do ato administrativo punitivo.
É como, aliás, já decidiu esta Corte em casos semelhantes, a
envolver as mesmas partes:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE PROCEDIMENTO COMUM.
PRETENSÃO DE ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO.
Auto de Infração lavrado pela Municipalidade de São Paulo em
face da empresa autora por "distribuir, em vias e logradouros
públicos, folhetos, panfletos ou qualquer tipo de material
impresso
veiculando
mensagens
publicitárias,
entregues
manualmente ou lançados de veículos, aeronaves ou edificações
ou oferecidos em mostruários". Pretensão à anulação do auto de
infração
ao
fundamento
de
que
se
trata
de
jornal.
DESCABIMENTO DA PRETENSÃO. Materiais impressos
veiculados que não podem ser considerados jornal, eis que
apresenta nítido caráter publicitário. Configurada a desvirtuação
da finalidade do suposto jornal. Cunho publicitário do material
que impede aplicação da exceção prevista no art. 26, §2o, da Lei
Municipal no 14.517/2007, sendo de rigor a aplicação do "caput"
do referido dispositivo. Higidez da autuação não elidida. Valor da
multa expressamente previsto na lei. Impossibilidade de redução
do seu montante. R. sentença de improcedência mantida.
HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS. Majoração, nos termos do
art. 85 do CPC/2015. RECURSO DE APELAÇÃO DA AUTORA
DESPROVIDO. (Apelação
Cível
1006555-90.2019.8.26.0053;
Relator (a): Flora Maria Nesi Tossi Silva; Órgão Julgador: 13a
Câmara de Direito Público; Data do Julgamento: 18/12/2019)
PROCESSUAL
CIVIL
E
ADMINISTRATIVO

PROCEDIMENTO COMUM
ANULATÓRIA
MULTA
ADMINISTRATIVA
DISTRIBUIÇÃO DE FOLHETOS E
PANFLETOS

PROPAGANDA
DISSIMULADA

LEGALIDADE. Pretensão à anulação de autuação e de
penalidade aplicada por infração ao art. 26 da Lei no 14.517/07.
Inadmissibilidade. Multa aplicada em decorrência da distribuição
de folhetos com nítido caráter publicitário. Não caracterização de
hipótese de exceção prevista do art. 26, § 2o, da Lei no 14.517/07.
Presunção de legalidade e veracidade do ato administrativo.
Precedentes. Pedido improcedente. Sentença mantida. Recurso
desprovido. (Apelação Cível 1054506-17.2018.8.26.0053; Relator
(a): Décio Notarangeli; Órgão Julgador: 9a Câmara de Direito

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Público; Data do Julgamento: 29/08/2019)
Por outro lado, porém, respeitado o posicionamento adotado pelo i.
magistrado a quo, não tem cabimento a condenação da autora por litigância de má-fé.
Com efeito, o MM. Juiz entendeu que havia litispendência em
relação ao pedido de condenação da ré em abster-se de multar a autora em razão das
publicidades veiculadas no “Jornal Resumo”, em razão das diversas ações anteriores me
que o mesmo pedido fora veiculado, e, diante da formulação do mesmo pleito por várias
vezes, entendeu que havia má-fé processual por parte da autora.
Sobre o tema, nos ensina Humberto Theodoro Júnior que “(...) a
pretexto de se defender, não é permitido ao litigante deduzir pretensão que, prima facie,
vai de encontro à literalidade da lei ou ao fato que, nos autos, se revela juridicamente
grave quando a parte, de forma intencional, mente acerca dos fatos que irão influir de
maneira decisiva na solução judicial do litígio. A infração do dever de veracidade, nessa
perspectiva, é punida sempre que, maliciosamente, a parte falseia a verdade para
confundir o adversário ou iludir o juiz da causa, seja na descrição manipulada dos fatos
fundamentais do pedido (objeto do processo), seja na inovação deformada de citações
doutrinárias e jurisprudenciais, seja mesmo na deturpação de depoimentos ou
documentos dos autos, a exemplo do que se prevê no art. 34, XIV, do Estatuto da OAB
(Lei no 8.906/1994)” (Código de Processo Civil Anotado. 20a edição revisada e atualizada.
Editora Forense, p. 97/98).
Diante desses ensinamentos e dos elementos existentes nos autos,
deve ser compreendido que a autora, na verdade, buscou a tutela jurisdicional preventiva, a
fim de evitar novas autuações em razão das publicidades veiculadas no material impresso
em questão, as quais considera regulares, e tal comportamento não pode ser compreendido
como má-fé processual, ainda que se trate de pedido formulado repetidas vexes
anteriormente, pois, nos termos propostos, a tese defendida possui algum fundamento,
embora não seja aceita pelo Juízo e nem por esta Câmara.
Não se verifica, portanto, litigância de má-fé por parte da autora.
Impõe-se, assim, a reforma da r. sentença apenas para se afastar a
condenação da autora no pagamento da multa e indenização arbitradas a esse título.

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Ante o exposto, pelo meu voto e para os fins acima, dou parcial
provimento ao recurso.
MARIA OLÍVIA ALVES
Relatora