Tribunal: TJSP
Processo: 2229368-75.2019.8.26.0000
Classe: Agravo de Instrumento / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Silvia Meirelles
Órgão colegiado: 6a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-12-14
Data de publicação: 2020-12-17

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO – Ação civil pública – Improbidade administrativa – Omissão dos agentes públicos que ocasionou a queda de viaduto localizado na Avenida Marginal do Rio Pinheiros por falta de conservação – Irresignação quanto à rejeição da inicial em face do agravado Bruno Covas Lopes – Manutenção – Ilegitimidade passiva ad causam constatada – Inexistência de indícios de cometimento

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO – Ação civil pública – Improbidade administrativa – Omissão dos agentes públicos que ocasionou a queda de viaduto localizado na Avenida Marginal do Rio Pinheiros por falta de conservação – Irresignação quanto à rejeição da inicial em face do agravado Bruno Covas Lopes – Manutenção – Ilegitimidade passiva ad causam constatada – Inexistência de indícios de cometimento de ato ímprobo - Ação que merece ser rejeitada nos termos do § 8o do art. 17 da Lei n.o 8.429/92 – Manutenção da r. decisão - Recurso desprovido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0001032364
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Agravo de Instrumento no
2229368-75.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é agravante
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, é agravado BRUNO
COVAS LOPES.
ACORDAM, em 6a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso,
nos termos do voto da Eminente Relatora. V.U. Fez o uso da palavra o Exmo.
Procurador de Justiça Dimitrios Eugenio Bueri e sustentou oralmente o Dr. Antonio
Carlos De Freitas Junior.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
SIDNEY ROMANO DOS REIS (Presidente) E REINALDO MILUZZI.
São Paulo, 14 de dezembro de 2020.
SILVIA MEIRELLES
RELATORA

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AGRAVO DE INSTRUMENTO No 2229368-75.2019.8.26.0000 SÃO PAULO VOTO No 2/26
Agravo de Instrumento: 2229368-75.2019.8.26.0000 *
Agravante: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Agravado: BRUNO COVAS LOPES
Juíza: CAROLINA MARTINS CLEMENCIO DUPRAT CARDOSO
Comarca: SÃO PAULO
Voto no: 16.001*
AGRAVO DE INSTRUMENTO
Ação civil
pública
Improbidade administrativa
Omissão
dos agentes públicos que ocasionou a queda de
viaduto localizado na Avenida Marginal do Rio
Pinheiros por falta de conservação
Irresignação
quanto à rejeição da inicial em face do agravado
Bruno Covas Lopes Manutenção Ilegitimidade
passiva ad causam constatada
Inexistência de
indícios de cometimento de ato ímprobo - Ação que
merece ser rejeitada nos termos do § 8o do art. 17
da Lei n.o 8.429/92
Manutenção da r. decisão -
Recurso desprovido.
Adotado o relatório de fls. 3.332/3.334, acrescenta-
se que a Eg. 5a Câmara de Direito Público se deu por incompetente para
conhecer e julgar o presente recurso, em razão da prevenção existente
com o Agravo de Instrumento n.o 2223817-17.2019.8.26.0000, que
tramitou nesta Eg. 6a Câmara.
Não foi formulado pedido de atribuição de efeito
(fls. 3.292/3.293).
Contraminuta a fls. 3.298/3.312.

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AGRAVO DE INSTRUMENTO No 2229368-75.2019.8.26.0000 SÃO PAULO VOTO No 3/26
A D. Procuradoria de Justiça opinou pelo
provimento do recurso (fls. 3.316/3.324).
É o relatório.
Trata-se de recurso interposto, em ação civil
pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa,
contra a r. decisão que rejeitou a petição inicial em face do corréu
Bruno Covas Lopes, entendendo ser ele parte ilegítima para responder
aos termos da ação.
Alega o “Parquet”, em síntese, que constatou
omissão dolosa dos agentes públicos em diligenciar e efetivar medidas
visando à manutenção das obras de arte do Município de São Paulo, em
virtude da ausência de aplicação dos recursos previstos no orçamento
público e da significativa redução da previsão orçamentária ao longo
dos anos.
O autor narra em sua inicial que:
“A cidade de São Paulo, na madrugada do dia 15 de
novembro de 2018, foi surpreendida com a notícia de que um
viaduto ruiu junto a Marginal Pinheiros.
Tem-se que parte da estrutura do viaduto 'sem denominação',
localizado na Marginal Pinheiros, cedeu aproximadamente
dois metros e a população pode sentir as consequências da
omissão
administrativa
decorrente
da
ausência
de

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manutenção das obras de arte do município.
Uma das pessoas que trafegavam no viaduto no momento do
colapso descreveu a situação como um 'armagedom': 'Rapaz,
foi uma cena de cinema, foi literalmente um 'armagedom'. A
gente estava passando e carro foi caindo, caindo, um por
um...', disse o analista de sistemas Ronaldo Andrade.
(https://g1.globo.com/sp/saopaulo/noticia/2018/11/15/senti-o-
carro-voar-dizmotorista-que-passava-por-viaduto-que-cedeu-
namarginal-pinheiros.ghtml)
O
trágico
episódio
desencadeou
o
procedimento
investigatório, Inquérito Civil n.o 14.0695.000997/2018 (em
anexo),
para
apurar
ineficiência
administrativa
em
decorrência da não aplicação de verbas para manutenção de
pontes e viadutos da cidade de São Paulo.
Ao longo das investigações buscou-se informações sobre os
procedimentos adotados pela Gestão Municipal acerca da
manutenção e fiscalização do estado dos viadutos e pontes do
Município.
Ao que se conseguiu apurar no ano de 2018 existia previsão
orçamentaria de R$ 44.702.000,00 para manutenção de
viadutos e pontes, contudo foi efetivamente empregado
apenas R$ 7.723.930,00.
A quantia dispendida é evidentemente ínfima perto do que
deveria ser empregado evidenciando o total descaso da
administração pública.
Além do que nenhum centavo foi destinado ao viaduto que
desabou, mesmo sendo do conhecimento dos demandados que

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existia risco iminente de queda.
Já para o ano em curso a previsão orçamentária é de R$
31.400.800,00.
A quantia prevista é menor do que a dos anos anteriores,
demonstrando que a cada ano Municipalidade tem se
preocupado cada vez menos com a manutenção das obras de
arte.
No curso das investigações esses fatos foram confirmados,
especialmente pelo depoimento prestado pelo Sr. Vitor Aly,
Secretário de obras, que afirmou categoricamente que não
existia qualquer plano ou diretriz para fiscalização e
manutenção das obras de arte.
Ainda, o secretário municipal afirmou que não eram
realizadas vistorias periódicas, apenas quando solicitado,
destacando a negligência administrativa. Evidenciando, não
só à afronta a legislação, bem como as normas técnicas
previstas pela ABNT NBR 9452 que em seu item 4.2 afirma:
'Inspeção de acompanhamento periódico visual, com ou sem
utilização de recursos especiais para análise ou acesso,
realizado em prazo não superior a um ano...'.
A lei e as normas técnicas determinam a realização de
inspeções
periódicas
anuais
que
foram
solenemente
ignoradas pela administração e pelos demandados.
A desídia da gestão pública fica ainda mais explicita quando
se analisa a situação do viaduto que cedeu.
Do viaduto
O viaduto foi construído em 1978, pelas empresas PROENGE

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ENGENHARIA LTDA e FIRPAVI CONSTRUTORA E
PAVIMENTADORA S/A.
A obra de arte de propriedade do DER passou a ser objeto de
serviços de zeladoria prestados pelo Município de São Paulo.
Ainda, a Administração Pública Municipal instalou radares
para fiscalização de velocidade, aplicando multa aos
infratores, cujos valores são revertidos aos cofres públicos
municipais.
Nesse contexto a municipalidade e o DER iniciaram o
processo para transferência da propriedade do viaduto.
No curso do processo administrativo 2012- 0.0112.898-2,
tanto o DER quanto o Município identificaram problemas
estruturais, sendo isto apontado em diversos ofícios trocados
entre os órgãos públicos.
Fundamental apontar que em 19 de abril de 2012, um
engenheiro
integrante
da
Secretaria
Municipal
de
Infraestrutura e Obras, Fábio Sampaio Pupo Nogueira, em
relatório de vistoria visual identificou diversos problemas na
estrutura do viaduto que 'colocaria tal viaduto em risco de
ruína'.
Para tanto, transcrevemos parte dele: (imagens)
Foi inclusive apontado que seria necessária a troca dos
mecanismos de apoio do viaduto, com um custo aproximado
de R$1.500.000,00 e que poderia ser feito por meio de ata de
registro de preços.
Enquanto discutiam a responsabilidade pela manutenção do
viaduto, a segurança e a vida de milhares de pessoas que

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trafegavam naquele viaduto eram colocadas em risco.
Tal situação de empurra-empurra perdurou até o fatídico
episódio do colapso da obra de arte.
Importante salientar que sempre foi do conhecimento desta
administração como do DER que o viaduto estava em
iminente perigo de ruir.
Causas do desabamento
Ao longo da investigação foi possível a realização de três
perícias visuais sobre o estado e as causas do desabamento.
O INSTITUTO DE CRIMINALÍSTICA DO ESTADO - Polícia
Científica
destacou
em
seu
trabalho
as
patologias
identificadas pela Prefeitura do Município de São Paulo no
ano de 2012: (imagens).
Referido órgão constatou o rompimento do concreto por
compressão do terço inferior da viga transversina de apoio
do tabuleiro, o que coincide com que foi assinalado pela
Prefeitura que poderia acontecer. Vejamos: (imagens).
E concluiu pela ausência de serviços de manutenção do
viaduto cedeu, conforme trecho abaixo transcrito:
'A ausência nítida dos trabalhos de manutenção na referida
obra, principalmente nas juntas de dilatação, pilares
tabuleiro, vigas caixão e vigas transversinas, quanto a
prevenção a infiltração de águas pluviais causando
deterioração e corrosão das armaduras'.
O Centro de Apoio à Execução - CAEx, órgão de apoio do
Ministério Público, também efetuou vistoria no local do
colapso e em seu Parecer Técnico concluiu que:

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'Diante das anomalias verificadas na vistoria observa-se que
o referido colapso foi decorrente da deficiência de serviços
de manutenção/conservação na construção'.
Também, o Instituto de Pesquisas Tecnológicas - IPT
vistoriou o viaduto e concluiu:
'As anomalias observadas, no geral, são decorrentes de não
conformidades construtivas e deficiências na realização de
manutenção periódicas. (...) Convém lembrar que a
manutenção preventiva, em estados iniciais de deterioração,
além de garantir uma maior vida útil da obra, apresenta
custos significativamente inferiores se comparados aos custos
de manutenção de período muito dilatado'.
Digno Magistrado as investigações do Ministério Público
provam que o desabamento do viaduto ocorreu por ausência
de manutenção.
Esse fato, ausência de manutenção, era do conhecimento dos
demandados, bem como o risco de desabamento da obra de
arte.
A ciência dos problemas estruturais pelos demandados é
perceptível pela simples leitura dos inúmeros ofícios trocados
pela Municipalidade e o DER.
Da contratação de emergência diante do desabamento do
viaduto, a Municipalidade inferiu assumir a responsabilidade
da recuperação da obra de arte, efetuando a contratação por
dispensa de licitação da empresa JZ Engenharia e Comércio
Ltda.
O processo teve como fundamento jurídico a dispensa de

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licitação em razão da urgência, conforme disposto no artigo
24, inciso IV da Lei no 8.666/93.
Cumpre observar que a dispensa de licitação nas situações
de emergência real ou de calamidade pública exigem dos
administradores, portanto, a demonstração de potencialidade
real de dano e que a contratação é a via adequada e efetiva
para eliminar o risco.
Cumpre ainda apontar que dois aspectos devem ser
analisados com profundidade que são a) a previsibilidade da
necessidade de contratação e b) a imprescindibilidade do
serviço.
Conforme se depreende da documentação acostada nos autos
do Inquérito Civil, o demandado BRUNO COVAS, Prefeito
do Município de São Paulo, tinha conhecimento da situação
de risco do viaduto.
A necessidade de manutenção e recuperação dos viadutos do
município era amplamente debatida entre os órgãos de
fiscalização.
A desídia do gestor municipal foi de tamanha proporção que
o Tribunal de Contas do Município de São Paulo oficiou a
Administração Municipal acerca da urgência a ser
dispensada aos projetos de recuperação das obras de arte:
(imagens)
No entanto, mesmo ciente, o demandado nada fez para evitar
o acontecimento demonstrando de maneira clara que o
evento nada teve imprevisível.
No mesmo sentido, os demandados VITOR ALY - Secretário

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de Infraestrutura Urbana e Obras, MARCOS PENIDO - Ex-
secretário de Infraestrutura Urbana e Obras, e RAPHAEL
DO AMARAL CAMPOS JUNIOR - Superintende do DER,
posto que conheciam perfeitamente a situação e nada fizeram
deixando que o desastre ocorresse.
Assim, restou demonstrado pela investigação perpetrada pelo
Ministério Público que já existiam evidentes sinais de que o
viaduto estava sob iminente risco de queda e que todos os
demandados/agentes públicos tinham conhecimento prévio do
problema do viaduto e como gestores nada fizeram.
Conclui-se, sem esforço algum, que a queda do viaduto era
situação perfeitamente previsível e como consequência a
contratação de empresa para recuperação do viaduto tornou-
se 'urgente' por omissão administrativa.
Outrossim, o procedimento de dispensa de licitação
encaminhado pela municipalidade carece de itens básicos de
contratação. Não foram apresentados pesquisa de preço,
projeto básico, projeto executivo, cronogramas físicos e
financeiros ou qualquer diagnostico técnico do que deveria
ser feito para recuperação do viaduto, também são obscuras
as razões para a contratação da empresa JZ Engenharia.
No
Processo
no
2018-0115.692-8
foi
justificada
a
contratação da empresa 'em razão de estar capacitada em
obras desta natureza, bem como pela disponibilidade de
equipamentos e pessoal para início imediato dos serviços'.
Ocorre que referida empresa fez inúmeras subcontratações
para execução dos serviços, exatamente por não possuir

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capacidade técnica e equipamentos para a obra.
Tal fato ocorreu, como inferiu o Sr. Secretário de
Infraestrutura e Obras em coletiva de imprensa, porque a
empresa não tem especialidade nesse tipo de obra complexa,
citando o caso do macaqueamento (mídia de fls. 124 - Vol. 1
do IC):
'A empresa é a mesma, só que acontece o seguinte ela não
tem especialidade por exemplo no macaqueamento. Ela não
tem os macacos, ela não tem aquela estrutura, ela
subcontrata dentro do contrato dela. Como também a
projetista...'
Tudo evidenciando que a contratação foi feita as cegas sem
qualquer parâmetro de serviço a ser executado. Corrobora
com tal constatação as informações prestadas pelo Secretário
de Infraestrutura ao ser questionado de como era feito o
acompanhamento do serviço prestado (fls. 210 - Vol. 2 do
IC).
Vejamos:
'Com o aparecimento dos problemas as soluções são
adotadas, sendo que tudo é atestado, fiscalizado e controlado
pela SP Obras'.
Aliás, em oitiva realizada em 31/01/2019, o Sr. Vitor Aly
inferiu que não havia sido assinado qualquer contrato
administrativo com a empresa JZ Engenharia e Comércio
Ltda.
Tem-se, então, que a empresa está realizando serviços que a
Municipalidade não pode afirmar necessários, e ainda mais

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grave, sem qualquer dimensão de custos.
A contratação foi feita sem projeto, sem estipulação de gastos
com a recuperação, dessa forma, os gestores assinaram um
cheque em branco possibilitando que a empresa cobre o
preço que quiser pela obra.
O outro aspecto duvidoso é o da imprescindibilidade do
serviço, no caso, a obra de recuperação do viaduto.
Os demandados, não apresentaram qualquer estudo ou
análise de que a melhor solução para o problema causado é
o que está sendo feito.
Não existe qualquer indicativo, estudos, levantamentos
técnicos, por exemplo, que indiquem que o melhor e mais
barato, para os cofres públicos, é a recuperação do viaduto.
Objetivamente não se sabe se o melhor era recuperar ou
construir um novo, posto que, repita-se não existe qualquer
estudo ou análise por técnicos de custo, sendo que a forma
com que os gestores estão conduzindo é praticamente um tiro
no escuro.
2. DO OBJETO DA AÇÃO
Depreende-se de todo o investigado que os gestores públicos,
se omitiram dolosamente em diligenciar medidas efetivas
para manutenção das obras de artes do município, deixaram
de empregar verbas previstas no orçamento público.
Ainda, tinham conhecimento dos problemas estruturais do
viaduto que cedeu e não adotaram nenhuma medida para
recuperação. Agindo assim, colocaram em risco a vida de
milhares de pessoas que trafegavam na via diariamente.

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Com efeito, as condutas dos agentes públicos acarretaram no
colapso do viaduto, fabricando a emergência que levou na
contratação da empresa JZ Engenharia e Comércio Ltda.
Verificou-se, também, irregularidades do processo de
dispensa
de
licitação
e
no
consequente
contrato
administrativo.
Os demandados praticaram atos de improbidade que
importaram prejuízo ao erário e ofensa aos princípios
administrativos, configurando a infração descrita no artigo
10o, inciso VII, e artigo 11, caput, da Lei no 8.429/92.”
Por sua vez, no que tange ao objeto do presente
recurso, a r. decisão agravada assim dispôs:
“(...) Tratando especificamente da legitimidade passiva do
requerido o Exmo. Prefeito Bruno Covas Lopes desde
logo se constata sua ilegitimidade passiva ad causam, de
modo que, em relação a ele, a inicial deve ser rejeitada, pelas
razões abaixo.
Com efeito, não há qualquer conduta descrita na petição
inicial que demonstre efetiva relação do requerido Bruno
Covas com os fatos em comento. O Senhor Prefeito assumiu o
cargo no primeiro semestre de 2018, quando o evento danoso
aconteceu em novembro do mesmo ano.
O requerido Bruno não foi responsável pela contratação da
empresa JZ, ora requerida, não partindo de seu gabinete
qualquer decisão relativa à dispensa de licitação. Não consta

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da inicial a descrição de qualquer conduta objetiva imputada
ao requerido Bruno Covas Lopes para os fatos em comento.
Não há alegação de que ele, na condição de Prefeito, tinha
ciência de práticas ilícitas ou voluntariamente atuou para
que ilicitudes fossem perpetradas na situação ora analisada.
Ademais, tratando da conduta omissiva imputada pelo
Ministério Público a todos os réus gestores, secretários
municipais ou da Superintendência do DER, tal fundamento
não serve de justa causa para o recebimento da ação com
relação ao Prefeito, que assumiu o cargo em abril de 2018, e
no caso concreto todos os atos administrativos questionados
foram praticados pelos responsáveis pelas áreas correlatas
da Administração Municipal, não se podendo esperar que o
Chefe do Executivo supervisione pessoalmente toda e
qualquer contratação feita pela Administração Municipal, ou
fiscalize todos os atos atinentes às atribuições das diversas
pastas municipais para evitar a imputação de omissão
administrativa.
Há que se ter em mente que a improbidade é uma ilegalidade
caracterizada por violação substancial dos bens protegidos
pelas normas que regem a Administração Pública, conduta
gravosa que ofenda materialmente os valores tutelados.
De acordo com Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves, na
obra "Improbidade Administrativa", 3a edição, Lumen Juris
Editora, à p. 105: (...)
Nestas circunstâncias, s.m.j., nem ao menos em tese estão
presentes os requisitos para o recebimento da ação de

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improbidade com relação ao requerido Bruno Covas Lopes.
Segundo o entendimento pacificado pelo C. STJ no
julgamento dos (...), tese exposta na 38a edição de
Jurisprudência em Teses: "É inadmissível a responsabilidade
objetiva na aplicação da Lei 8.429/1992, exigindo-se a
presença de dolo nos casos dos artigos 9o e 11 (que coíbem o
enriquecimento
ilícito
e
o
atentado
aos
princípios
administrativos, respectivamente) e ao menos de culpa nos
termos do artigo 10, que censura os atos de improbidade por
dano ao Erário."
O artigo 69, da Lei Orgânica do Município de São Paulo
discrimina as atribuições do Prefeito de São Paulo, ao passo
que o artigo 75 estabelece que os Secretários Municipais são
seus auxiliares diretos, assim como os Subprefeitos.
Ademais, o artigo 17, da Lei Municipal no 16.974/2018,
estabelece que cabe à Secretaria Municipal de Infraestrutura
Urbana e Obras (SIURB) a execução de projetos de obras de
infraestrutura
urbana:
"A
Secretaria
Municipal
de
Infraestrutura Urbana e Obras SIURB tem por finalidade,
no âmbito municipal, formular, aprovar, gerir, normatizar e
fiscalizar a execução de programas, projetos e sistemas
relativos à execução de projetos completos de obras e
serviços de engenharia de infraestrutura urbana, bem como
orientar e gerir a execução de programas e projetos para a
construção,
manutenção
e
reforma
de
edifícios
e
equipamentos públicos, demandadas pelos órgãos da
Administração Pública Municipal, e executar atividades

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compatíveis e correlatas com a sua área de atuação."
(destaquei).
Deste modo, na ausência de indícios concretos da
participação do Chefe do Executivo, os atos de improbidade
administrativa somente podem ser imputados, em tese, ao
responsável direto pelos atos administrativos ou pela
omissão, de modo que não há como responsabilizar o
Prefeito pela prática de ato ímprobo na hipótese, mesmo na
modalidade de culpa in eligendo ou culpa in vigilando, uma
vez que, tendo agido dentro da legalidade ao delegar funções,
responde por atos próprios.
A mera subordinação hierárquica dos Secretários não pode
significar a automática responsabilização do Prefeito. É
certo que, remotamente, todos os atos praticados no âmbito
da administração municipal estão afetos ao Chefe do
Executivo.
Contudo, no caso concreto, a atividade cotidiana não permite
a efetiva fiscalização pelo Prefeito em relação ao todos os
atos praticados em todas as obras, licitações e contratos
realizadas pelo Município, e exatamente por isto é que são
nomeados os Secretários Municipais. (...)
Pelo exposto, e por mais que dos autos consta, REJEITO A
AÇÃO apenas em relação ao requerido Bruno Covas Lopes,
fazendo-o com fundamento no artigo 17, § 8o da Lei 8.429/92.
Providencie a Serventia sua exclusão do polo passivo junto
ao SAJ, após o trânsito em julgado em relação a ele.”

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O “Parquet”, em suas razões recursais, sustentou
sobre a existência de indícios concretos da prática de atos de
improbidade administrativa pelo Prefeito do Município. Aduziu sobre a
impossibilidade de responsabilização, apenas e tão somente, dos
Secretários Municipais, em razão da ineficiência administrativa
verificada na conservação de pontes e viadutos da cidade de São Paulo.
Além disso, afirma que a escolha da pessoa jurídica, responsável pela
realização da obra emergencial e reforma do viaduto não foi
devidamente supervisionada pelo Chefe do Executivo, pugnando pela
reforma da r. decisão.
Não assiste razão ao agravante.
Como estabelecem os §§ 7o e 8o do artigo 17 da Lei
de Improbidade Administrativa, esta ação atualmente está sujeita a um
juízo de admissibilidade subordinado ao contraditório, incumbindo ao
julgador, nesta fase, após apresentadas as defesas prévias, examinar se
há a existência de indício de cometimento de ato ímprobo, se a ação
é improcedente de plano ou se a via utilizada é inadequada.
Apenas a estas três circunstâncias se limita a análise
judicial, sendo que todas as demais questões são matérias a serem
analisadas no momento oportuno, excetuando-se as objeções
processuais, tal como é o caso da ilegitimidade de parte ora discutida.
Sob este prisma, conforme bem pontuou o juízo de
origem, ficou patente a ilegitimidade passiva ad causam do agravado

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para responder aos termos da demanda.
Isto porque não se constata qualquer conduta
ímproba a ele imputável, sendo necessário frisar que o atual alcaide
assumiu o cargo tão somente no início de 2018, após a saída do atual
Governador, sendo que o evento danoso ocorreu em novembro do
mesmo ano.
Nesta perspectiva, torna-se extremamente forçoso
imputar qualquer responsabilidade ao Prefeito Municipal pela queda de
viaduto, uma vez que este assumiu a chefia do Poder Executivo no
início do ano em que se deu o evento danoso, enquanto que a
manutenção daquela obra de arte já vinha sendo negligenciada há anos
pelas anteriores administrações.
Além disso, restou claro que o agravado não foi o
responsável pela contratação da empresa requerida, não bastando, para a
sua responsabilização, o fato de estar na chefia do Poder Executivo
Municipal.
Muito embora seja ele o ordenador de despesa, não
há qualquer documento que comprove ter o alcaide firmado qualquer
ato de anuência, ou emitido alguma ordem para fins de contratação
emergencial da empresa escolhida para fins de recuperação do viaduto.
Desse modo, inexiste fundamento legal para a sua
inclusão no polo passivo da ação, posto que não participou de qualquer

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ato a ele imputado.
No que tange à responsabilidade pela queda da obra
de arte, como já assentou esta Eg. Turma Julgadora, quando do
julgamento do Agravo de Instrumento n.o 2230615-91.2019.8.26.0000,
o próprio autor reconhece que a ausência de manutenção periódica é
fato de longa data, ou seja, uma omissão que ultrapassa diversas
administrações.
Da própria inicial se extrai que o viaduto foi
construído em 1978, cuidando-se de obra de arte de propriedade do
DER, somente passando a ser objeto de serviços de zeladoria prestados
pelo Município de São Paulo anos mais tarde, quando a Administração
instalou radares eletrônicos para a fiscalização de velocidade.
A efetiva transferência da propriedade do viaduto
somente ocorreu após processo administrativo iniciado em 2012,
quando foram identificados problemas estruturais naquela obra de arte,
o que a colocaria em risco.
Disso resultou uma discussão a respeito da
responsabilidade pela manutenção do viaduto entre o DER e a
Municipalidade de São Paulo.
Como a própria inicial relata, era do conhecimento
do DER que o viaduto estava em iminente perigo de ruir.

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Dentro deste contexto, não é possível alegar-se que
a responsabilidade pelo rompimento do viaduto foi apenas dos
administradores públicos municipais que atualmente se encontram na
gestão pública, visto que a situação de calamidade decorreu do descaso
e omissões provindos de diversas administrações anteriores.
Desse modo, não se mostra razoável responsabilizar
o agravado, considerando que o problema de falta de manutenção desta
obra de arte vem de longa data, não sendo fato imputável apenas à
gestão atual.
Outrossim, em observância às normas da LINDB,
que determinam que na interpretação das normas de gestão pública
sejam considerados “os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e
as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos
direitos dos administrados” (art. 22), não se pode desconsiderar que a
zeladoria do Município de São Paulo é tarefa árdua, em razão de tratar-
se da maior metrópole da América Latina, com território expressivo e
volumoso adensamento demográfico, estando dentre as 20 maiores
cidades em população do mundo.
Note-se que a imputação do cometimento de ato
ímprobo ao agravado acabou por configurar em tentativa de impingir-
lhe a responsabilidade objetiva pelo simples fato de exercer o cargo
político, o que é inadmissível na seara da ação civil de improbidade
administrativa, que exige a presença do elemento anímico (dolo ou
culpa).

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Se isso não fosse suficiente, verifica-se que não há
prova, ainda que indiciária, que demonstre a presença de indício de
cometimento de ato ímprobo por parte do agravado.
Para a configuração do ato de improbidade
administrativa, para além da descrição do ato ilegal, imprescindível a
descrição da má-fé, já que a Lei n.o 8.429/92 serve apenas para punir os
atos ilícitos qualificados e o administrador ímprobo, mas não eventuais
ilegalidades.
A improbidade administrativa, nos dizeres de
Motauri Ciochetti pode ser definida como “incorreção no trato da
coisa pública, no descumprimento dos princípios que regem e norteiam
a administração pública, implicando a 'ideia de violação de preceitos
legais e/ou morais que vinculam a atividade dos agentes públicos,
violação intencional ou involuntária, dolosa ou culposa' (apud Fábio
Medina Osório). Em outras palavras, improbidade administrativa 'é
conduta denotativa de subversão das finalidades administrativas, seja
pelo uso nocivo (ilegal e imoral) do Poder Público, seja pela omissão
indevida de atuação funcional, seja pela inobservância dolosa ou
culposa das normas legais' (apud Marino Pazzaglini Filho)” (in
“Interesses Difusos em Espécie
Direito Ambiental, Direito do
Consumidor e Probidade Administrativa”, 3a edição, Editora Saraiva,
2013, p. 136/137).
Observe-se
que
a
ação
de
improbidade

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administrativa é via excepcional, cabendo somente em casos de nítida
má-fé do agente público ou político, ou pelo menos de prova indiciária
neste sentido, no caso de malversação da máquina pública para
atendimento a interesses escusos.
Não pode a presente via ser utilizada para atacar
irregularidade de ato administrativo, sem que sejam demonstrados, pelo
menos, indícios de má-fé do administrador, consubstanciada na
intenção de violar os princípios administrativos, enriquecer-se a si ou a
outrem, causando dano ao erário.
Neste
sentido
vem
se
posicionando

a
jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça, que consolidou
a tese de que é indispensável a existência de dolo nas condutas descritas
nos artigos 9 e 11, da Lei n.o 8.429/92 (LIA Lei de Improbidade
Administrativa), e ao menos culpa nas hipóteses do artigo 10, nas quais
o dano ao erário precisa ser comprovado (Resp 1.127.143).
Outrossim, também se firmou a jurisprudência no
sentido de que é necessária a comprovação do elemento subjetivo,
ligado à ideia de desonestidade, de má-fé do agente público, para daí se
conseguir diferençar atos meramente irregulares de atos ímprobos.
O ato ilegal não se confunde com o ato ímprobo. O
ato ilegal é aquele contrário à lei e pode ser praticado, ainda que de boa-
fé, por quem a desconheça, muito embora o seu conhecimento seja
inescusável. Já o ato ímprobo é aquele que, além de afrontar a lei,

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também traz em si outros atributos de desonestidade, imoralidade,
deslealdade, má fé, dissociado da boa administração e com o fim
específico de auferimento de vantagem ilícita.
Quando a lei qualifica o ato ímprobo como sendo
aquele que viola a lei, esta violação deve vir conjugada com esse plus a
fim de que se configure o ato ímprobo.
Esta distinção se faz necessária a fim de que a
aplicação da Lei de Improbidade Administrativa, cujas penalidades são
severas, não se torne arbitrária, sendo aplicada somente àqueles maus
administradores e seus apaniguados, que, de má-fé e visando fins
ilícitos, atentem contra os princípios da Administração Pública, sem
atingir, no entanto, aqueles que tenham agido de boa-fé, mas, que por
falta de apoio técnico e conhecimento jurídico suficiente, venham a
infringir a lei.
Nesse sentido, aliás, anota Marcelo Figueiredo,
observando que a lei de improbidade não faz esta distinção, incumbindo
à doutrina e à jurisprudência assim o fazer, anotando, inclusive, posição
jurisprudencial em voto do Eminente Desembargador José Santana, na
Apelação Cível n. 185.113-5/5-00, da 8a. Câmara de Direito Público, e,
ainda, do Des. Antônio Rulli, na Apelação Cível n. 185.161-5/3, da 9a.
Câmara de Direito Público (in “Probidade Administrativa”, Malheiros
Editores, 6a. edição, 2009, p. 117).
No caso, constata-se que o agravado ocupava há

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menos de um ano o cargo de Prefeito Municipal quando ocorreu o
evento danoso, não podendo ser responsabilizado pelo problema
estrutural que já ocorria em virtude da negligência de administrações
anteriores e ocasionou a queda do referido viaduto.
Como visto supra, necessário um plus ao ato
irregular para que seja este configurado como ímprobo, uma vez que
esta ação não serve para punir administradores inaptos, mas, sim,
ímprobos e corruptos.
A irregularidade apontada pelo agravante, se
realmente ocorreu, não se traduz em ato ímprobo, uma vez que
inexistem indícios de má-fé do agravado ou de conluio com os demais
corréus.
Como já esclarecido, é imprescindível a existência
de um início de prova, ou mesmo de prova indiciária, que embase a
suspeita, sob pena de se transformar uma ação com consequências tão
graves em mera medida especulativa ou em meio de perseguição
política.
Assim, do que se constata da inicial e do inquérito
civil, não há qualquer conduta dolosa ou culposa praticada por parte do
agravado que tenha causado ou concorrido para eventual ato ímprobo
praticado.
Daí porque, mantém-se a r. decisão por seus

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próprios e jurídicos fundamentos.
Ressalto que o presente acórdão enfocou as
matérias necessárias à motivação do julgamento, tornando claras as
razões do decisum, e rebatendo todas as teses levantadas pelas partes
capazes de infirmar a conclusão adotada pelo julgador, em observação
ao que dispõe o artigo 489, § 1o, do NCPC (STJ. EDcl no MS 21.315-
DF, julgado em 8/6/2016 - Info 585).
Todavia, para viabilizar eventual acesso às vias
extraordinária e especial, considero prequestionada toda matéria
suscitada, observando-se que não houve afronta a nenhum dispositivo
infraconstitucional e constitucional.
Ante
o
exposto,
pelo
meu
voto,
nega-se
provimento ao recurso.

SILVIA MEIRELLES
Relatora

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