Tribunal: TJSP
Processo: 2265069-97.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Ferreira Rodrigues
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-05-06
Data de publicação: 2020-05-08

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Município de Rosana. Lei no 1.647, de 27 de agosto de 2019, de iniciativa parlamentar, que "regulamenta a utilização de verbas públicas nos eventos, comemorações e festividades constantes do calendário oficial do município". Alegação de ofensa ao princípio da separação dos poderes. Reconhecimento. Lei impugnada que, a pretexto de atender o princípio da

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Município de Rosana. Lei no 1.647, de 27 de agosto de 2019, de iniciativa parlamentar, que "regulamenta a utilização de verbas públicas nos eventos, comemorações e festividades constantes do calendário oficial do município". Alegação de ofensa ao princípio da separação dos poderes. Reconhecimento. Lei impugnada que, a pretexto de atender o princípio da legalidade, transparência e publicidade dos atos públicos, institui um modelo de controle externo que cria para a Administração obrigações inexistentes no paradigma constitucional federal e estadual. Na lição de Hely Lopes Meirelles, "é evidente que essa fiscalização externa, realizada pela Câmara, deve conter-se nos limites do regramento e dos princípios constitucionais, em especial o da independência e harmonia dos Poderes". Inconstitucionalidade manifesta. Ação julgada procedente.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000323458
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2265069-97.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PREFEITO DO
MUNICÍPIO DE ROSANA, é réu PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE
ROSANA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO
CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS
BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI,
JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA,
MOREIRA VIEGAS, VICO MAÑAS, ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE
MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO E ANTONIO CARLOS
MALHEIROS.
São Paulo, 6 de maio de 2020
FERREIRA RODRIGUES
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Direta de Inconstitucionalidade no 2265069-97.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 2/6
Voto no 34.835
Ação Direta de Inconstitucionalidade no 2265069-97.2019.8.26.0000
Requerente: Prefeito do Município de Rosana
Requerido: Presidente da Câmara Municipal de Rosana
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Município
de Rosana. Lei no 1.647, de 27 de agosto de 2019, de iniciativa
parlamentar, que “regulamenta a utilização de verbas públicas nos
eventos, comemorações e festividades constantes do calendário
oficial do município”. Alegação de ofensa ao princípio da
separação dos poderes. Reconhecimento. Lei impugnada que, a
pretexto de atender o princípio da legalidade, transparência e
publicidade dos atos públicos, institui um modelo de controle
externo que cria para a Administração obrigações inexistentes no
paradigma constitucional federal e estadual. Na lição de Hely
Lopes Meirelles, “é evidente que essa fiscalização externa,
realizada pela Câmara, deve conter-se nos limites do regramento e
dos princípios constitucionais, em especial o da independência e
harmonia dos Poderes”1. Inconstitucionalidade manifesta. Ação
julgada procedente.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada
pelo PREFEITO MUNICIPAL DE ROSANA, com pedido de liminar, tendo por
objeto a Lei no 1.647, de 27 de agosto de 2019, que “regulamenta a utilização de verbas
públicas nos eventos, comemorações e festividades constantes do calendário oficial do município”.
O autor alega ofensa ao princípio da separação dos poderes e à disposição do
artigo 150 da Constituição Estadual.
Houve deferimento de liminar para suspensão da eficácia
da norma impugnada até decisão definitiva do C. Órgão Especial (fls. 33/34).
O Presidente da Câmara Municipal foi notificado e
prestou informações (fls. 45/49).
O Procurador Geral do Estado foi citado (fls. 41/42), mas
não se manifestou nos autos (fl. 113).
A douta Procuradoria de Justiça, com as considerações de
fls. 116/125, opinou pela procedência da ação.
É o relatório.
A lei acoimada de inconstitucional é aquela constante do
documento de fl. 16, redigida da seguinte forma:
1 “Direito Municipal Brasileiro”, 15a edição, Malheiros, 2006, p. 60).

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Artigo 1o. Qualquer despesa que for realizada nos eventos, comemorações e
festividades constante e/ou regulamentada no calendário dos eventos oficiais
do Município de Rosana, que exceda o valor de R$ 35.000,00 (trinta e cinco
mil reais) depende de autorização legislativa.
Parágrafo único. Fica permitido, em situação de eventual emergência
verificada no decorrer do evento, o acréscimo de até 10% (dez por cento) do
valor autorizado pelo Legislativo.
Artigo 2o. O Projeto de Lei Municipal que solicitar autorização do Poder
Legislativo para utilização de verbas públicas nos eventos, comemorações e
festividades constante e/ou regulamentada no calendário dos eventos oficiais
do Município de Rosana, que exceda o valor de R$ 35.000,00 (trinta e cinco
mil reais), conterá anexo especificando a forma de utilização e cronograma
de aplicação do valor a ser gasto item por item.
Artigo 3o. No prazo máximo de 30 (trinta) dias após a ocorrência do evento
que gerou a despesa pública, a Administração Municipal pelo seu órgão de
governo competente, enviará para a Câmara Municipal a respectiva prestação
de contas contendo a documentação comprobatória dos dispêndios.
Artigo 4o. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as
disposições em contrário.
Em resumo, a lei impugnada, de autoria parlamentar,
impõe ao Chefe do Poder Executivo determinadas obrigações no sentido (i) de
pedir autorização à Câmara Municipal antes de efetuar gastos superiores a R$
35.000,00 em eventos comemorativos; (ii) de especificar a forma de utilização e
cronograma de utilização do valor; e (ii) de prestar contas dos gastos efetuados
no prazo de 30 dias após o evento que gerou a despesa.
Essas exigências, todavia, desbordam dos limites das
atribuições fiscalizatórias conferidas à Câmara Municipal, já que institui
verdadeiro controle externo do Legislativo sobre a Administração fora do modelo
estabelecido na Constituição Estadual e na Constituição Federal, ou seja, cria um
mecanismo de prestação de contas que interfere no ato de gestão administrativa,
com evidente ofensa ao princípio da separação dos poderes.

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O art. 33 da Carta Paulista2, aplicável aos municípios por
força do art. 144, dispõe sobre a fiscalização do Legislativo sobre a Administração
Pública, com indicação de hipóteses específicas do exercício desse controle
externo, dentre as quais não se inclui a forma prevista na lei impugnada.
Assim, a pretexto de atender o princípio da legalidade,
transparência e publicidade dos atos públicos, a lei impugnada, na verdade,
institui um modelo de controle externo, que cria para a Administração obrigações
inexistentes
no
paradigma
constitucional
federal
ou
estadual,
daí
o
reconhecimento de sua inconstitucionalidade, por ofensa ao princípio da
harmonia e separação dos poderes (art. 2o da Constituição Federal e art. 5o da
Constituição Paulista), não só por esse fundamento (inexistência de paradigma),
mas também porque a norma, nesse caso (sob justificativa de controle externo),
estabelece (indevidamente) uma relação de hierarquia e subordinação entre o
Poder Executivo e o Poder Legislativo.
Na lição de Hely Lopes Meirelles, “é evidente que essa
fiscalização externa, realizada pela Câmara, deve conter-se nos limites do regramento e dos
princípios constitucionais, em especial o da independência e harmonia dos Poderes” (“Direito
Municipal Brasileiro”, 15a edição, Malheiros, 2006, p. 609).
2 Artigo 33 - O controle externo, a cargo da Assembléia Legislativa, será exercido com auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao
qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta
dias, a contar do seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e
autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, incluídas as fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público
estadual, e as contas daqueles que derem perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e
autarquias, empresas públicas e empresas de economia mista, incluídas as fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público,
excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - avaliar a execução das metas previstas no plano plurianual, nas diretrizes orçamentárias e no orçamento anual;
V - realizar, por iniciativa própria, da Assembléia Legislativa, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditoria de natureza
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, do Ministério Público e demais entidades referidas no inciso II;
VI - fiscalizar as aplicações estaduais em empresas de cujo capital social o Estado participe de forma direta ou indireta, nos termos do
respectivo ato constitutivo;
VII - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados ao Estado e pelo Estado, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congêneres;
VIII - prestar as informações solicitadas pela Assembléia Legislativa ou por comissão técnica sobre a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
IX - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que
estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
X - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada a
ilegalidade;
XI - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Assembléia Legislativa;
XII - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados;
XIII - emitir parecer sobre a prestação anual de contas da administração financeira dos Municípios, exceto a dos que tiverem Tribunal
próprio;
XIV - comunicar à Assembléia Legislativa qualquer irregularidade verificada nas contas ou na gestão públicas, enviando-lhe cópia
dos respectivos documentos.
§ 1o - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pela Assembléia Legislativa que solicitará, de imediato, ao
Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2o - Se a Assembléia Legislativa ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo
anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3o - O Tribunal encaminhará à Assembléia Legislativa, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

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Nesse sentido também já decidiu o Supremo Tribunal
Federal, proclamando que “os mecanismos de controle recíproco entre os Poderes, os 'freios e
contrapesos' admissíveis na estruturação das unidades federadas, sobre constituírem matéria
constitucional local, só se legitimam na medida em que guardem estreita similaridade com os
previstos na Constituição da República” (ADI no 1.905-MS, Rel. Min. Sepúlveda
Pertence, j. 19/11/1998, DJ de 05/11/2004).
E ainda:
“A fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo
é um dos contrapesos da Constituição Federal à separação e
independência dos Poderes: cuida-se, porém, de interferência que só a
Constituição da República pode legitimar. Do relevo primacial dos
'pesos e contrapesos' no paradigma de divisão dos poderes, segue-se
que à norma infraconstitucional aí incluída, em relação à Federal, a
Constituição dos Estados-membros
não é dado criar novar
interferências de um Poder na órbita de outro que não derive explícita
ou implicitamente de regra ou princípio da Lei Fundamental da
República...”. (ADI no 3.046, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j.
15/04/2004, DJ de 28/05/2004).
E é o que tem decidido este C. Órgão Especial em casos
semelhantes:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Parágrafo único
do artigo 2o da Lei no 10.984, de 29 de outubro de 2014, acrescido
pela Lei no 11.569, de 08 de agosto de 2017, do Município de
Sorocaba, que determina o encaminhamento de termos aditivos ou
modificativos de contratos à Câmara Municipal, em arquivo digital,
no prazo de sete dias a contar da assinatura. O dispositivo
impugnado ao estabelecer que devem ser encaminhados cópias dos
termos aditivos e modificativos de contratos à Câmara Municipal
extrapola os limites estabelecidos pelos sistemas de controle
previstos nos artigos 33 e 150, da Constituição Bandeirante.
Violação aos artigos 5o, 33 e 150, da Constituição do Estado de São
Paulo.
Pedido
procedente”
(ADIN
no
2033944-32.2018.8.26.0000, Rel. Des. Ricardo Anafe, j.
12/09/2018).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo 60,
incisos I, II, III e IV, e artigo 79, § 1o, letras “m”, “o” e “p”, ambos
da Lei Orgânica Municipal de Miguelópolis, que obrigam ao Prefeito
a apresentação de relatórios diários, semanais e mensais à Câmara de
Vereadores, sob pena de caracterização de infração político-
administrativa. Disposições legais questionadas que evidenciam um
abuso do controle externo do Poder Legislativo sobre o Executivo
Municipal e violação ao princípio da independência e separação dos

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Poderes, transformando a Edilidade em cogestora da Administração
do ente público local. Fiscalização dos atos do Prefeito que deve ser
exercida pela Câmara dentro dos limites traçados pela Constituição
Estadual, que impõe àquele administrador tão somente a prestação
anual de contas. Precedentes do STF e deste Órgão Especial.
Previsões impugnadas que, de outro lado, também afrontam a
competência legislativa da União, prevista no art. 22, inciso I, da CR,
pois tipificam novas espécies de crimes de responsabilidade,
ampliando relação já definida no Decreto-lei no 201/67. Ação Direta
de
Inconstitucionalidade
julgada
procedente”
(ADIN
no
0062696-24.2013.8.26.0000, Rel. Des. Paulo Dimas, j.
11/09/2013).
Como foi bem sustentado pela douta Procuradoria-Geral
de Justiça, “a atividade legislativa extrapolou os limites da iniciativa parlamentar
no tocante à definição de atribuições ao Poder Executivo, restringindo a
competência da Administração Municipal no tocante à realização de eventos,
comemorações e festividades, o que não se acomoda com o art. 47, II e XIV, da
Constituição Paulista, que consagra a reserva da Administração, espaço de
competência privativa do Poder Executivo imune à interferência do Poder
Legislativo. Ademais, a exigência de autorização legislativa para a realização de
eventos acima de certo montante reforça a ofensa ao princípio da separação dos
poderes. Observe-se que a edição normativa impugnada acaba por ensejar a
edição de leis de efeitos concretos. Com isso, o Poder Legislativo pratica
verdadeiro ato materialmente administrativo, autorizando ou não a realização de
determinado evento, nos moldes concebidos pelo Executivo” (fl. 119).
Ante o exposto, julgo procedente a ação para declarar a
inconstitucionalidade da Lei no 1.647, de 27 de agosto de 2019, do Município de
Rosana.
FERREIRA RODRIGUES
Relator