Tribunal: TJSP
Processo: 1000453-07.2019.8.26.0165
Classe: Apelação Cível / Violação aos Princípios Administrativos
Órgão julgador: Paola Lorena
Órgão colegiado: 3a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-17
Data de publicação: 2020-08-17

Ementa:
Apelação. Ação Civil Pública. Improbidade Administrativa. Prática de ato contrário aos princípios da administração pública. Veiculação de matérias de publicidade com intuito de promoção pessoal. Sentença de procedência. Descabimento da pretensão de reforma. Apelante que não logrou êxito em demonstrar o caráter informativo e educativo das notícias impugnadas. Claro intuito de promoção pessoal,

Ementa:
Apelação. Ação Civil Pública. Improbidade Administrativa. Prática de ato contrário aos princípios da administração pública. Veiculação de matérias de publicidade com intuito de promoção pessoal. Sentença de procedência. Descabimento da pretensão de reforma. Apelante que não logrou êxito em demonstrar o caráter informativo e educativo das notícias impugnadas. Claro intuito de promoção pessoal, representado pela veiculação de nomes, imagens e promessas políticas. Afronta direta ao art. 37, §1o, da CF e ao art. 11, inciso I, da Lei 8.429/1992. Boa-fé afastada. Penalidade aplicada de forma adequada e proporcional, tendo em vista a gravidade do fato. Inteligência do art. 12, caput, da Lei de Improbidade Administrativa. Ausência de responsabilidade do veículo de comunicação, uma vez ausente a prova de conluio. Exercício regular da liberdade de imprensa. Sentença mantida. Recursos improvidos.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000650729
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1000453-07.2019.8.26.0165, da Comarca de Dois Córregos, em que é
apelante/apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, são
apelados/apelantes RUY DIOMEDES FAVARO e PREFEITURA MUNICIPAL
DE DOIS CÓRREGOS.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 3a Câmara de
Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte
decisão: Negaram provimento aos recursos. V.U., de conformidade
com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores
ENCINAS MANFRÉ (Presidente sem voto), ANTONIO CARLOS MALHEIROS
E JOSÉ LUIZ GAVIÃO DE ALMEIDA.
São Paulo, 17 de agosto de 2020.
PAOLA LORENA
Relatora
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000453-07.2019.8.26.0165 - Voto no 3540
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Apelação no 1000453-07.2019.8.26.0165
Apelantes/Apelados: Ruy Diomedes Favaro e outra
Apelado/Apelante: Ministério Público do Estado de São Paulo
Comarca: Dois Córregos
Voto no 3540

Apelação.
Ação
Civil
Pública.
Improbidade
Administrativa. Prática de ato contrário aos princípios
da administração pública. Veiculação de matérias de
publicidade
com
intuito
de
promoção
pessoal. Sentença de procedência. Descabimento da
pretensão de reforma. Apelante que não logrou êxito
em demonstrar o caráter informativo e educativo das
notícias impugnadas. Claro intuito de promoção
pessoal, representado pela veiculação de nomes,
imagens e promessas políticas. Afronta direta ao art.
37, §1o, da CF e ao art. 11, inciso I, da Lei 8.429/1992.
Boa-fé afastada. Penalidade aplicada de forma
adequada e proporcional, tendo em vista a gravidade
do fato. Inteligência do art. 12, caput, da Lei de
Improbidade
Administrativa.
Ausência
de
responsabilidade do veículo de comunicação, uma
vez ausente a prova de conluio. Exercício regular da
liberdade de imprensa. Sentença mantida. Recursos
improvidos.

Cuida-se de apelações interpostas pelo Ministério Público
do Estado de São Paulo (autor), pela Municipalidade de Dois Córregos
(interes-sada) e por Ruy Diomedes Favaro (réu) em face de sentença
(fls.
620/626)
pela
qual, em
ação civil
pública
promovida
pelo Parquet, foi reconhecida a prática de ato de improbidade
administrativa, nos
termos
do
art. 11,
caput e
inciso
III, da
Lei no 8.429/92 e
aplicada
a
seguinte
sanção:
conde-nação do
corréu Ruy Diomedes Fávaro ao pagamento do valor equiva-lente a
cinco vezes a sua remuneração, com fundamento no artigo 12, inciso III,

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da Lei 8.429/92. Sem condenação ao pagamento de custas ou verba
de sucumbência.

Entendeu o MMo Juízo a quo que Ruy Diomedes
Favaro
autorizou que
o jornal O Democrático
de
Dois
Córregos,
também corréu no processo, publicasse informes publicitários na
imprensa escrita e na página mantida pela Prefeitura em rede
social (Facebook), nos meses de janeiro, fevereiro, março e abril de
2019, por meio dos quais veiculou atos e projetos de sua administração,
exaltando a qualidade de sua pessoa, em contrariedade ao que
dispõe o artigo 37, "caput" e §1o, da Constituição Federal.

Inconformado com o provimento jurisdicional de primeiro
grau, o Ministério Público postula a sua reforma parcial (fls. 633/643),
aduzindo, em síntese, o seguinte: (i) para fins de dosimetria das sanções,
os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade surgem como
importantes nortes a serem seguidos; (ii) de acordo com a prova
carreada aos autos, o Prefeito Municipal entendeu por bem desvirtuar a
finalidade da publicidade institucional, promovendo-se pessoalmente
por inúmeras e consecutivas vezes, mesmo após ter sido recomendado
pelo Ministério Público que assim não mais agisse; (iii) os atos praticados
pelo
Prefeito
merecem
punição rigorosa,
por
ser evidente o
desrespeito aos princípios que regem a Administração Pública (em
especial, a moralidade e a impessoalidade) e a um dos órgãos
legitimados a velar pela estrita obser-vância dessas normas; (iv) a
hipótese exigia a condenação do Jornal O Democrático pelos atos de
improbidade administrativa, posto que a sua atuação (ilícita) não pode
ser abrangida pela liberdade de imprensa; (v) o Jornal decidiu
prosseguir com as matérias, ditas jornalísticas, mesmo após a ciência de
que estava agindo de modo a promover pessoalmente o agente
público, em violação aos princípios da Administração Pública.

Apela
também
a
Municipalidade
às
fls. 646/665,
postulando
a
reforma
da
sentença,
para
que
seja
julgado

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improcedente o pedido, ou reduzida a penalidade aplicada, aduzindo,
em síntese, o que segue: (i) que a recomendação expedida pelo
Parquet não foi recebida pelo Prefeito, em nenhum momento, pois foi
enviada, por e-mail, a outro empre-gado público, conforme certificado
às
fls.
52,54,55,
da
exordial; (ii) a
reco-mendação
do Parquet
tem caráter personalíssimo, pois versa sobre direitos da personalidade,
de sorte que não é admitida a notificação de terceira pessoa, sob
pena de nulidade; (iii) no mesmo inquérito, há outra recomen-dação
expedida e atendida pela Prefeitura, mas que não possui o mesmo teor,
nem caráter personalíssimo; (iv) as publicações citadas pelo Parquet na
exordial, não se afastaram do caráter educativo, informativo ou de
orientação social, de maneira que não violaram nenhum preceito legal;
(v) a má-fé ou dolo, que compromete os princípios éticos da Adminis-
tração Pública, com abalo das instituições, é que deve ser penalizada
com o reconhecimento da prática de improbidade, ao contrário da
simples má-conduta funcional ou ilegalidade, que é suscetível de corre-
ção administrativa; (vi) a penalidade aplicada é desproporcional, na
medida em que não guarda relação com a gravidade da conduta.

Por fim, Ruy Diomedes Favaro também postula a reforma
da sentença, para que seja julgado improcedente o pleito ou
subsidiaria-mente, para redução da penalidade aplicada, aduzindo,
em suas razões às fls. 684/701, o seguinte: (i) as imagens que instruem a
inicial não deno-tam o intuito de promover-se em razão das ações
do Governo Municipal; (ii) eventual silêncio em relação aos atos oficiais
da sua gestão também implica em ato de improbidade administrativa,
nos termos do art. 11, inciso IV, da Lei 8.429/92; (iii) nunca existiu a
finalidade de autopromoção, mas a de estabelecer um canal direto
entre governante e governados; (iv) se a facilidade de difusão das
referidas fotos pelos atuais meios de comunicação acabou por passar a
falsa impressão de autopromoção, essa percepção fora por si corrigida
pessoalmente, quando
da
notifica-ção empreendida
pela
ação,
oportunidade na qual todas as fotos foram deletadas das plataformas
oficiais de divulgação dos atos da Administra-ção; (v) quanto à

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empresa
jornalística,
em
face
do
princípio
da
liberdade
de
imprensa, nunca teve interesse na revisão prévia das manchetes ou das
matérias levadas à publicação, logo, chamadas como “Prefeito
conquista pista de skate em Guarapuã” ou “Prefeito conquista novos
veí-culos”, contidas nas folhas 06 e 07, não podem ser-lhe imputadas
como ato ímprobo; (vi) a multa aplicada é desproporcional e deve ser
reduzida, em especial, porque o mero ajuizamento da ação civil
pública já lhe trouxe gravame considerável.

Contrarrazões às fls. 763/773 (Parquet), 774/780 (Ruy
Diome-des Favaro) e 798/811 (O Democrático).

Manifestação da douta Procuradoria Geral de Justiça às
fls. 816/830, pelo desprovimento dos recursos.

É o relatório.

Infere-se dos autos que o Ministério Público do Estado de
São Paulo ajuizou ação civil pública em face de Ruy Diomedes Favaro e
do jornal O Democrata, alegando que o primeiro requerido, na
qualidade de Prefeito do Município de Dois Córregos, autorizou e fez
publicar informes publicitários na imprensa escrita e na página mantida
pela Prefeitura Municipal junto à rede social “Facebook”, nos meses de
janeiro, fevereiro, março e abril de 2019, nos quais associou o seu nome
e imagem a praticamente todos os programas, obras e serviços
municipais realizados, exaltando a qualidade de sua pessoa e de sua
administração, nos mais diversos setores.

Nessa linha, sustentou o Ministério Público a tese de que o
requerido e a empresa O Democrático de Dois Córregos Ltda. incorre-
ram na prática de ato de improbidade administrativa, caracterizado
pela violação aos princípios que regem a administração pública (art.
11o, caput e
inciso
I
da
Lei8.429/1991),
assim
como
violou
o
disposto no art. 37, §1o, da CF, ao veicular as matérias com nomes e

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imagens que promovem a sua gestão.

Requereu a condenação dos réus nas sanções do artigo
12, III, da Lei n° 8.429/92, tendo em vista o cometimento dos atos de
improbidade administrativa descritos no artigo 11, caput e inciso I, da
mesma Lei.

Fixadas essas premissas, passo à análise do mérito
recursal.

A Constituição Federal, ao abrir o capítulo destinado à
Administração Pública, prevê em seu artigo 37, caput:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência...

Sobre o capítulo destinado aos princípios regentes da
probidade, e em especial, sobre a moralidade, merece destaque a
lição de Emerson Garcia:

Os atos administrativos devem apresentar plena adequação
ao sistema normativo que os disciplina e ter sua finalidade
sempre voltada à consecução do interesse público. A partir
da presença de determinada situação fática, deve o
agente público, nos limites de sua competência, praticar o
ato
administrativo
que
se
ajuste
à
hipótese.
Essa
adequação, por sua vez, deve ser por ele demonstrada
com a exteriorização dos motivos que o levaram a praticar o
ato, o qual deve necessariamente visar a uma finalidade
pública.
Não obstante presentes os elementos do ato (competência,
finalidade,
forma,
motivo
e
objeto)
e
a
plena
compatibilidade entre eles e lei, em muitos casos será
vislumbrada a inadequação dos motivos declinados e da
finalidade almejada com a realidade fática e o verdadeiro
elemento volitivo do agente.
(...)

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A intenção do agente deve surgir estritamente vinculada ao
propósito de atingir o bem comum, escolhendo um fim que
se harmonize com a previsão abstrata da norma e
permitindo que o ato, em sua gênese, se apresente, a um só
tempo, em conformidade com a lei e a moralidade
administrativa.1

É importante ressalvar que nem todo ato de imoralidade
enseja a improbidade (disposta no art. 37, §4o, da CF/88). Para que esta
se verifique, necessária se faz a figura do dolo, enquanto elemento
subjetivo norteador da conduta do agente em detrimento do erário ou
dos princípios norteadores da Administração Pública, ou, ao menos, de
culpa inescusável, elemento normativo ou juízo de valor atributivo da
chamada culpa grave.

Noutro
giro,
sem
imoralidade
qualificada
pelo
enriquecimen-to ilícito, prejuízo ao erário, ou prática de ato atentatório
aos princípios da Administração Pública, não se há de cogitar
em improbidade adminis-trativa de repercussão na esfera civil e
criminal,
mas
tão
somente
em
ilícito
administrativo,
sujeito
exclusivamente às regras deste microssistema.

Quanto às consequências do ato de improbidade
adminis-trativa, assim dispõe a CF/1988, no § 4o do seu artigo 37:

Art. 37. [...]
[...]
§ 4o - Os atos de improbidade administrativa importarão a
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública,
a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na
forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação
penal cabível.

No que concerne à publicidade no âmbito da Administra-
ção Pública, o legislador constituinte entendeu por bem atribuir
especial relevo ao tema e disciplinou a matéria no §1o do art. 37 da
1 Improbidade administrativa / Emerson Garcia, Rogério Pacheco Alves. 9a ed. São Paulo : Saraiva, 2017,
p. 144.

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CF/88, in verbis:

§ 1o A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção
pessoal de autoridades ou servidores públicos. (grifos nossos)

Em sequência, insta observar que a Carta Magna atribuiu
à legislação ordinária a regulamentação dos atos ímprobos e que, em
cumprimento a este comando constitucional, em 02.06.1992, editou-se
a Lei no 8.429/92, pela qual foram elencados os atos considerados de
improbidade administrativa.

Nesse contexto, a conduta do requerido, se enquadra
como ímproba e é prevista no artigo 11, caput e inciso I, da Lei de
Improbi-dade
Administrativa, que considera
ato
de
improbidade
aquele que viole
os
deveres
de
honestidade,
imparcialidade,
legalidade e lealdade às instituições e, notadamente, aquele que vise
fim proibido em lei ou regula-mento.

É certo que os documentos colacionados à inicial têm a
necessária
força
probante e
sobre estes,
franqueou-
se aos demandados o
exercício
do
contraditório.
O Prefeito e
o
Município, todavia, limitaram-se a alegar que o conteúdo veiculado
teria caráter informativo e educacional.

Nada
obstante
os
esforços
do
Prefeito
e
da
Municipalidade, suas argumentações não prosperam.

De início, não há vício no ofício encaminhado pelo
Parquet.
Ao
contrário
do
que
sugere
a
Municipalidade,
a
recomendação foi encaminhada para o e-mail oficial do gabinete do
Prefeito (fl. 101), de sorte que não convence a alegação de
desconhecimento.

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De
outra
banda, a
noção
de “recomendação
personalíssi-ma”
é
um sofisma da
Municipalidade,
desprovido de
qualquer suporte jurídico ou doutrinário. Em verdade, as páginas em
que as notícias foram veiculadas são oficiais, de sorte que inexiste
impedimento à exclusão das fotografias estampadas pelo Prefeito.

No caso concreto destes autos, como se viu, o requerido
não fez uma única contraprova aos documentos trazidos pelo Parquet,
a dar suporte às suas alegações. Conforme se depreende das imagens
carreadas às fls. 12/35, as notícias veiculam o nome e a imagem do Pre-
feito, aspecto este que, por si só, infringe o disposto no art. 37, §1o, da
Constituição Federal.

D'outro
vértice,
ao
contrário
do
que
aduzem os
recorrentes, as notícias vinculam todas as atividades realizadas no
Município à atua-ção do Prefeito. Em verdade, em grande parte das
matérias
noticia-se
que
o
Prefeito conquistou algo ou concretizou
determinada
melhoria.
Não
há,
por
conseguinte,
relevância
educacional ou caráter informativo, em notícias desse gênero.

A
título
de
exemplo, as
imagens
trazem
o
corréu distribuindo uniformes (fl. 14), reparando o asfalto (fl. 16), dirigindo
veículos adquiridos pela Prefeitura (fl. 17), entregando rapaduras para
as crianças da rede pública de ensino (fl. 19), cantando no Baile da
Melhor Idade (fl. 21) e andando de “Tuk-Tuk” (fl. 28). A simples descrição
das imagens é suficiente para revelar que a tese de defesa não guarda
relação com a realidade.

Conforme cuidou de observar o MMo Juiz de primeiro
grau, o elemento subjetivo pode ser extraído do fato de que
o Prefeito ocupa o cargo desde 2017 e é advogado militante, daí a
sua absoluta
consciência
de
que
não
se
tratava
de
uma
propaganda institucional, mas sim de propaganda pessoal, vedada

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pelo ordenamento jurídico.

A respeito da matéria, o Superior Tribunal de Justiça tem
entendimento consolidado no sentido de que configura ato de improbi-
dade administrativa a propaganda ou campanha publicitária que tem
por objetivo promover favorecimento pessoal, de terceiro, de partido
ou de ideologia, com utilização indevida da máquina pública. (STJ. 2a
Turma. AgRg no AREsp 496.566/DF, Rel. Min. Humberto Martins, julgado
em 27/05/2014. Não divulgado em Info).

Nessa linha, constatada a utilização de publicidade
institu-cional, com o fim ilícito de promoção pessoal, evidente que
foram atingidos os princípios da legalidade, da moralidade e da
impessoalidade (art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa).

Verificada a
prática
de
atos
de
improbidade
administrativa, em violação aos princípios que regem a administração
pública, a senten-ça apelada mostra-se irretocável, de maneira que
deve ser mantida a condenação ao pagamento de multa civil, em
valor correspondente ao quíntuplo da remuneração recebida pelo
agente ao tempo do ato.

Com efeito, não há vedação à aplicação cumulativa
das penalidades previstas pelo art. 12, inciso II, da Lei de Improbidade
Administrativa. O caput do dispositivo é expresso ao autorizar a
aplicação isolada ou cumulativa das sanções, de acordo com a
gravidade do fato. Tendo em vista a reprovabilidade da conduta do
réu, entende-se que a penalidade aplicada é proporcional e
adequada aos fins pretendidos. Nessa toada, é certo que o
corréu/apelante não apresenta histórico de comportamento contrário
à lei e à moralidade, de sorte que a adoção de medidas mais severas
se revela desproporcional e contrária ao interesse público.

Por fim, a sentença não comporta reforma no tocante à

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exclusão da responsabilidade do Jornal O Democrático. A conduta
perpe-trada pelo corréu não admite punição, posto que se insere no
âmbito da liberdade de imprensa, assegurada pela Constituição
Federal.

Inexistindo prova de conluio entre o Prefeito e o Jornal, a
conduta do corréu, voltada à veiculação de notícias, ainda que
vincula-das à imagem do Prefeito, representa mero exercício regular de
direito, de sorte que não pode ser punida ou restringida.

Nessa toada, a respeitável sentença recorrida deve ser
mantida, tal qual prolatada.

Pelo exposto e pelo meu voto, nego provimento aos
recursos.

PAOLA LORENA
Relatora