Tribunal: TJSP
Processo: 1002892-90.2017.8.26.0575
Classe: Apelação Cível / DIREITO AMBIENTAL
Órgão julgador: Otavio Rocha
Órgão colegiado: 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente;
Data de julgamento: 2020-02-20
Data de publicação: 2020-03-08

Ementa:
Apelação Cível – 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente – Ação civil pública proposta pelo Ministério Público em face de Fábio Roberto Barboza e do MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PARDO, ao primeiro porque teria adquirido a posse de um terreno na Av. Maria Aparecida Salgado Braghetta, no 111, localizado às margens do Rio Pardo, com a área de 589,51m2, em área de preservação permanente (APP),

Ementa:
Apelação Cível – 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente – Ação civil pública proposta pelo Ministério Público em face de Fábio Roberto Barboza e do MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PARDO, ao primeiro porque teria adquirido a posse de um terreno na Av. Maria Aparecida Salgado Braghetta, no 111, localizado às margens do Rio Pardo, com a área de 589,51m2, em área de preservação permanente (APP), suprimindo vegetação e construindo um muro de arrimo, fazendo terraplenagem do solo e cercando parte do imóvel com alambrado, tudo com o propósito de utiliza-lo como estacionamento comercial de veículos; e ao segundo porque teria supostamente concorrido para o evento danoso por omissão, sendo responsável solidário por sua ocorrência – Sentença condenatória que condenou ambos os requeridos – Pedidos de a) extinção da ação sem julgamento do mérito em relação ao recorrente; b) de reconhecimento da improcedência da ação em razão da ausência de responsabilidade objetiva, subjetiva e nexo causal; c) de limitação de responsabilidade no caso de manutenção da condenação; d) de redução da multa por eventual descumprimento em, no mínimo, metade – Responsabilidade civil ambiental que é solidária entre todos os poluidores, diretos ou indiretos, nos termos do art. 3o, IV, da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938/1981) – Configurada omissão específica do recorrente, que tinha conhecimento das irregularidades ambientais no local, não praticando atos comissivos voltados a sua resolução – Negligência bem caracterizada – Recurso parcialmente provido para determinar que a execução ocorra de forma subsidiária em relação ao MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PARDO, somente após demonstração plena da eventual incapacidade e impossibilidade de cumprimento das obrigações pelo poluidor principal, Fábio Roberto Barboza, bem como para reduzir a multa cominatória imposta para R$ 1000 por semana, evitando excessiva oneração do ente público.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
Registro: 2020.0000164936
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação Cível
no 1002892-90.2017.8.26.0575, da Comarca de São José do Rio Pardo, em
que é apelante PREFEITURA MUNICIPAL DE SAO JOSE DO RIO
PARDO, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO EST. DE SP.
ACORDAM, em 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram
provimento parcial ao recurso, para determinar que a execução do julgado
ocorra de forma subsidiária em relação ao MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO
RIO PARDO, somente após demonstração plena da eventual incapacidade
e impossibilidade do cumprimento das obrigações pelo principal poluidor,
Fábio Roberto Barboza, bem como para reduzir a multa cominatória para
R$ 1000 por semana. V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que
integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmos.
Desembargadores NOGUEIRA DIEFENTHALER (Presidente sem voto),
TORRES DE CARVALHO E RUY ALBERTO LEME CAVALHEIRO.
São Paulo, 20 de fevereiro de 2020.
OTAVIO ROCHA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
VOTO n° 13.756
Apelação Cível no 1002892-90.2017.8.26.0575
Comarca: SÃO JOSÉ DO RIO PARDO
Apelante: MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PARDO
Apelado: MINISTÉRIO PÚBLICO
Apelação Cível – 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente
– Ação civil pública proposta pelo Ministério Público em
face de Fábio Roberto Barboza e do MUNICÍPIO DE SÃO
JOSÉ DO RIO PARDO, ao primeiro porque teria adquirido a
posse de um terreno na Av. Maria Aparecida Salgado
Braghetta, no 111, localizado às margens do Rio Pardo,
com a área de 589,51m2, em área de preservação
permanente (APP), suprimindo vegetação e construindo um
muro de arrimo, fazendo terraplenagem do solo e cercando
parte do imóvel com alambrado, tudo com o propósito de
utiliza-lo como estacionamento comercial de veículos; e ao
segundo porque teria supostamente concorrido para o
evento danoso por omissão, sendo responsável solidário
por sua ocorrência – Sentença condenatória que condenou
ambos os requeridos – Pedidos de a) extinção da ação sem
julgamento do mérito em relação ao recorrente; b) de
reconhecimento da improcedência da ação em razão da
ausência de responsabilidade objetiva, subjetiva e nexo
causal; c) de limitação de responsabilidade no caso de
manutenção da condenação; d) de redução da multa por
eventual descumprimento em, no mínimo, metade –
Responsabilidade civil ambiental que é solidária entre todos
os poluidores, diretos ou indiretos, nos termos do art. 3o, IV,
da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei no
6.938/1981)
–
Configurada
omissão
específica
do
recorrente, que tinha conhecimento das irregularidades
ambientais no local, não praticando atos comissivos
voltados a sua resolução – Negligência bem caracterizada
– Recurso parcialmente provido para determinar que a
execução ocorra de forma subsidiária em relação ao
MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PARDO, somente
após demonstração plena da eventual incapacidade e
impossibilidade de cumprimento das obrigações pelo
poluidor principal, Fábio Roberto Barboza, bem como para
reduzir a multa cominatória imposta para R$ 1000 por
semana, evitando excessiva oneração do ente público.
Inconformado com a decisão proferida pela i. Juíza da 2a Vara
Judicial da Comarca de São José do Rio Pardo às fls. 118/122, por
meio da qual foi o apelante supramencionado condenado ao

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cumprimento das obrigações de fazer, não fazer e de indenizar nela
descritas, sob pena de multa diária de R$ 1 mil, mais o pagamento
das custas e despesas processuais, contra ela se insurgiu o i.
Procurador do Município à fl. 127, arrazoando o recurso às fls.
128/140.
O i. Procurador alega, em síntese, que “o Munícipio ora
recorrente não se manteve inerte quanto à sucessão de fatos...
ocorridos. O próprio demandante Ministério Público do Estado de
São Paulo
trouxe aos autos que o Fábio agiu sem qualquer
aprovação advinda da municipalidade, o que reitera que o Município,
ao tempo da infração, não condizia com as alterações que ali eram
materializadas. Não necessariamente significa que o Município
permaneceu silente, já que advertiu o locatário da área das medidas a
serem tomadas e de suas consequências. 'O imóvel foi ampliado com
estrutura metálica e esta edificação está no intervalo dos 100 metros
exigidos pelo Código Florestal. Peço ao requerente que protocole no
órgão da CETESB ou órgão competente para análise e autorização,
para após ser aprovado nesta Prefeitura'. O texto transcrito acima foi
retirado da exordial exposta pelo Ministério Público do Estado de São
Paulo, onde claramente acena no sentido de que o Município
realmente tomou as providências para abarcar a situação ali
transcorrida. Não parece razoável e nem justo imputar ao Município a
integralidade da responsabilidade abordada já que o mesmo remeteu
Fábio à CETESB - Companhia Ambiental do Estado de São Paulo, a
título de analisar a problemática em tela. A determinação foi clara, o
Município expos a necessidade de minúcia e autorização para
posterior aprovação. Ora, se o Município agiu dentro de tais linhas,
cumpriu com o poder/dever de polícia que detém. Com a máxima

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vênia, no presente caso não se pode responsabilizar a Fazenda
Pública Municipal. É notória a desídia e conduta divergente advinda
exclusivamente a Fábio. Este, por si só, desrespeitou os ditames
legais elencados no ordenamento jurídico brasileiro. A Fazenda
Pública tem por preceito intrínseco ao seu funcionamento a
supremacia da ordem pública e o bem coletivo. Advertimos que em
momento algum almejamos a não responsabilização pelos atos e
procedimentos judiciais e administrativos veiculados e vinculados ao
Paço Municipal, mas é digno considerar a complexidade e a
burocracia que envolve cada problemática, dentro de suas respectivas
peculiaridades, a título de honrar a verdade real. Cediço, o trâmite de
cada rito deve ser pormenorizado, de maneira transparente e
organizada, de maneira que os responsáveis, por omissões ou
comissões, dentro de cada procedimento que lhes é respectivo, sejam
identificados
e
abarcados
com
as
devidas
sanções
ou
congratulações... O litisconsórcio facultativo, dada a propositura da
ação em face dos litisconsortes, a conexidade material com o objeto
do processo e a demanda (causa de pedir/pedido). Superado, seria
plausível e razoável aplicar a hipótese do litisconsórcio simples, onde
ocorre, depois da limitação do mesmo, a responsabilização cabível a
cada uma das partes, sendo dispensável a aplicação de sanção
idêntica às requeridas... não há como imputar majoritariamente o dano
causado na APP à Fazenda Pública, já que partiu de conduta de
particular que não presta serviço à Prefeitura Municipal. Não há liame
jurídico com o poder de embasar o nexo de causalidade. Assim,
sendo pacífico o entendimento de que em regra a responsabilidade do
Estado é desvinculada de qualquer fator subjetivo, podendo ser
firmada independentemente de demonstração de culpa, aludimos que
o nexo de causalidade ligando o dano à conduta administrativa

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sempre será imprescindível em qualquer problemática, já que o dano
definitivamente não partiu de conduta administrativa, tampouco de
falta dela... A acepção de responsabilidade civil consiste na obrigação
de reparar dano causado a outrem. A configuração de tal
responsabilidade necessita de três pressupostos, todos também já
expostos nestes autos: fato Administrativo; dano; e nexo de
causalidade. Portanto, é necessário o liame jurídico entre o fato
ocorrido e o dano transcorrido... Nos casos de suposta omissão
estatal de maneira genérica, o que condiz com estes autos haja vista
que a suposta inação do Estado não se apresentou como causa direta
e imediata do dano, a regra do artigo 37, § 6o da CF/88 permite a
exceção. É maciço o entendimento de que diante da suposta omissão
genérica do Estado, a responsabilidade deixa de ser objetiva e passa
ser subjetiva, sendo precípua a demonstração de culpa do agente,
seja no que cerne à imprudência, negligência ou imperícia. Existe
discussão sobre a responsabilidade ante suas vertentes, quais sejam
por omissão genérica ou específica. Superficialmente, quando da
análise dos autos, o D. Magistrado poderia entender a conduta
omissiva da Fazenda Pública como específica vide o poder-dever de
polícia. Mas, analisando com mais afinco e tomando por norte a
construção histórico-social pátria, percebe-se que a omissão pode ser
considerada genérica, oportunidade a qual a culpa será pressuposto
ímpar à responsabilidade, culminando também no grau da sanção
imputada. Sabemos que o critério de culpa é o mesmo do dolo, a
intenção. Quando abarcamos dimensões, implicações e efeitos desta,
somos veiculados à fase dosimétrica. Assim, é razoável fazer
considerações e pontuar algumas circunstâncias antes de aplicar
qualquer
sanção,
a
título
de
respeitar
os
preceitos
de
proporcionalidade, razoabilidade e justiça. Então, mesmo tratando-se

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de Direito ambiental e mesmo que o D. Juízo entenda que o Município
foi negligente, imprudente ou imperito, é necessário que cada instituto
seja tratado por empatia ímpar, com escopo de buscar a verdade real,
a sanção cabível e tão somente. Podemos ainda consignar que se
trata de patrimônio público, ou seja, deve ser preservado não só pelo
município, como também, inegavelmente, pelos munícipes! Cediço, o
direito à propriedade é ínsito à situação proprietária, difere do direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, preconizado no artigo
225, caput, da Carta Magna, que tem cunho coletivo. Nesta senda,
sabendo que o interesse público é responsabilidade da coletividade
como um todo, quando um órgão preza por tal e a parte que ali habita
não, ocorre a materialização da não mantença obrigatória do bem-
estar coletivo. O que almejamos elucidar é que o Ente Público visa o
interesse coletivo. A coletividade, por sua vez, muitas vezes não
demonstra atenção ou ao menos empatia ante os seus próprios
interesses, deturpando assim a concepção comumente esperada,
denotando vício aparente. Assim, o interesse resta prejudicado pelos
maiores interessados. Notório salientar que coibir todas essas
adversidades inoportunas advindas dos munícipes é impossível. O
município busca, incansavelmente, mitigar quaisquer danos provindos
dos mais diversos lugares, a título de manter a ordem pública, a título
de aclamar a função social” (fls. 128/136). Subsidiariamente,
argumenta que, “conforme determinado na r sentença recorrida, a
magistrada de primeira instância fixou o valor de R$ 1.000,00 (mil
reais), por dia de eventual descumprimento da obrigação imposta,
sem imposição de limitação à sanção... O valor escolhido pela
magistrada a quo não deve ser mantido, pois não atende aos
comandos
constitucionais
estabelecidos
pelos
princípios
da
razoabilidade e da proporcionalidade” (fl. 137).

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Ante o exposto, requer “a Fazenda Pública Municipal,
sucessivamente: a) a extinção da ação sem julgamento do mérito em
relação ao Município nos termos expostos acerca do litisconsórcio; b)
seja julgada improcedente a ação em razão da ausência de
responsabilidade objetiva, subjetiva e nexo causal; c) sejam acatados
os termos suscitados para limitação de responsabilidade no caso de
manutenção da condenação; c.1) seja reduzida a multa por eventual
descumprimento em, no mínimo, metade” (fl. 139).
Contra-arrazoado o recurso (fls. 146/149), a E. Procuradoria de
Justiça de Interesses Difusos e Coletivos manifestou-se pelo seu
desprovimento (fls. 158/155).
É o relatório.
O recurso é tempestivo, estando a apelante dispensada de
preparo por se tratar de ente público1. Presentes os requisitos legais,
e não se constatando os motivos impeditivos a que se referem os
incisos III e IV do artigo 932 do CPC/2015, não há óbice ao seu
processamento.
Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo MINISTÉRIO
PÚBLICO ESTADUAL em face do MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO
RIO PARDO, em razão de ter o corréu Fábio Roberto Barboza2
adquirido a posse de um terreno na Av. Maria Aparecida Salgado
1 CPC/2015. Art. 1.007: “No ato de interposição do recurso, o recorrente comprovará, quando exigido pela legislação pertinente, o
respectivo preparo, inclusive porte de remessa e de retorno, sob pena de deserção. § 1o São dispensados de preparo, inclusive
porte de remessa e de retorno, os recursos interpostos pelo Ministério Público, pela União, pelo Distrito Federal, pelos Estados,
pelos Municípios, e respectivas autarquias, e pelos que gozam de isenção legal.”
2 Fábio Roberto Barboza não recorreu da r. sentença.

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Braghetta, no 111, localizado às margens do Rio Pardo, com a área de
589,51m2, em área de preservação permanente (APP), no qual
suprimiu vegetação e construiu um muro de arrimo, fez terraplenagem
do solo e cercou parte da área com alambrado, passando a utilizar o
imóvel para fins comerciais (estacionamento de veículos).
Por meio da r. sentença de fls. 118/122, a i. Julgadora de
Primeiro Grau julgou procedente a ação civil pública e condenou o
MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PARDO e o corréu Fábio Roberto
Barboza, solidariamente, a:
“a) apresentar projeto de recuperação da área de preservação permanente junto à Secretaria
Estadual de Meio Ambiente, seguindo as diretrizes expostas no Laudo Técnico de Vistoria de
05/04/2017, no prazo de 90 dias, readequando-o no prazo de 30 dias, se necessário for;
'b) aprovado o respectivo projeto, restaurar o estado primitivo do imóvel no prazo de 120 dias,
retirando-se os fatores de degradação (cobertura, piso de concreto/aterro, alambrado e restos de
materiais) da área de preservação permanente objeto de autuação, encaminhando os resíduos gerados
para local apto a recebimento dos mesmos, e executar o plantio e manutenção, com acompanhamento
e tratos culturais até o estado do clímax, por pelo menos 02 anos, de 100 mudas de espécies arbóreas
nativas da região na área de preservação permanente em questão;
'c) pagar multa diária no valor de R$ 1.000,00 ao Fundo Estadual de Reparação de
Interesses Difusos Lesados em caso de descumprimento das obrigações de fazer indicadas no item
acima, nos termos do artigo 13 da Lei no 7.347/85 e do Decreto Estadual no 27.070/87;
'd) pagar indenização quantificada em perícia, correspondente aos danos ambientais que se
mostrarem técnica e absolutamente irrecuperáveis na área de preservação permanente do imóvel
descrito na inicial, a ser recolhido ao Fundo Estadual de Reparação dos Interesses Difusos Lesados,
nos termos do artigo 13 da Lei no 7.347/85 e do Decreto Estadual no 27.070/87; e
'e) anular eventuais atos de aprovação (autorização) e licenciamento administrativos
concedidos pela Prefeitura Municipal desta cidade ou qualquer órgão ambiental para a construção do
muro de arrimo, alambrados, e impermeabilização da área do imóvel descrito na inicial.
'Diante da sucumbência, condeno os requeridos a pagar as custas e as despesas.”
Baseou-se
a
MM.
Magistrada,
para
imputar
a
corresponsabilidade ambiental ao MUNICÍPIO, no fundamento de que,
“ainda que não tenha permitido a supressão da vegetação e a
construção na área de preservação permanente do imóvel descrito na
inicial, certo é que não tomou nenhuma providência para impedir a
ação do requerido Fábio Roberto Barboza ou para fazer com que este
reparasse o dano ambiental, uma vez que, mesmo tendo tomado
conhecimento dos fatos, limitou-se apenas a notificá-lo para
regularizar a atividade comercial exercida no local (fls. 34/43),

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descumprindo o dever de conservar o equilíbrio ecológico imposto ao
Poder Público e a toda a sociedade pelo artigo 225 da Constituição
Federal” (cf. r. sentença, fl. 121).
O recurso merece parcial provimento.
Nada obstante os danos ao meio ambiente tenham sido
causados diretamente pelo corréu Fábio Roberto Barboza, possuidor
da área objeto do litígio, não se pode olvidar que a responsabilidade
civil ambiental é solidária entre todos os poluidores, diretos ou
indiretos, nos termos do art. 3o, IV, da Lei da Política Nacional do Meio
Ambiente (Lei no 6.938/1981), in verbis:
“Art. 3o - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
'(...)
'V - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável,
direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;...”
E o C. Superior Tribunal de Justiça3, dando uma maior
amplitude ao conceito de devedor solidário, estabeleceu que, “para o
fim de apuração do nexo de causalidade no dano ambiental,
equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem
deixa fazer, quem não se importa que façam, quem financia para que
façam, e quem se beneficia quando outros fazem”.
Por outro lado, no Supremo Tribunal Federal entende-se que o
Estado responde de forma objetiva pelas suas omissões, desde que
exista obrigação legal específica de agir para impedir que o resultado
danoso ocorra. Dessa forma, a responsabilidade civil do ente público
por omissão deve relacionar-se com uma omissão específica no
3 (REsp 650.728/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/10/2007, DJe 02/12/2009)

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desempenho de serviço de sua competência. Confira-se:
Agravo regimental nos embargos de divergência do agravo regimental no recurso
extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Responsabilidade civil do Estado por omissão. Teoria do
Risco Administrativo. Art. 37, § 6o, da Constituição. Pressupostos necessários à sua configuração.
Demonstração da conduta, do dano e do nexo causal entre eles. 4. Omissão específica não
demonstrada. Ausência de nexo de causalidade entre a suposta falta do serviço e o dano sofrido.
Necessidade do revolvimento do conjunto fático probatório dos autos. Incidência da Súmula 279/STF.
5. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 677139 AgR-EDv-AgR, Relator(a): Min. GILMAR
MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/10/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-247 DIVULG
07-12-2015 PUBLIC 09-12-2015)
Neste ponto, oportuna a observação constante do judicioso
parecer do i. Procurador Justiça oficiante, Dr. Daniel Roberto Fink, no
sentido de que [sem destaque no original] (fl. 157),
“... O simples fato da municipalidade ter notificado o réu Fábio a procurar o órgão
ambiental competente não significa que tenha cumprido com suas obrigações ambientais, já que
a própria municipalidade deveria ter tomado as providências necessárias e efetivas para impedir a
prática de qualquer ato de degradação ambiental no local. Na espécie, observou-se que, tendo tomado
conhecimento dos fatos, limitou-se apenas a notificá-lo para regularizar a atividade do particular, em
desrespeito ao dispositivos legais e constitucionais que cuidam de sua competência material para
proteger o meio ambiente e combater todas as formas de poluição.
'Também é oportuno mencionar que no local em questão funcionava estabelecimento
comercial sujeito à fiscalização municipal para fins de obtenção dos competentes alvarás, mas
sequer houve qualquer atuação da municipalidade para fins de promover a interdição do
referido estabelecimento e a demolição das construções irregulares no caso em apreço.”
Como é de todos sabido, a intensificação da ocupação humana
do território brasileiro a partir do século XIX, associada a
determinadas atividades predatórias, implicou sérios abalos à
integridade do patrimônio natural da nação, inclusive o risco de
extinção de determinadas espécimes da fauna autóctone, de
destruição de florestas nativas e poluição das águas4.
Atento a essa realidade dramática, o legislador constituinte de
1988 inseriu na Carta Constitucional de 5 de outubro daquele ano
norma especificamente voltada à proteção da fauna e da flora
brasileiras, a contida no artigo 225, inciso VII, que instituiu o dever do
4 O fenômeno possui escala mundial. A aparição de inúmeros estudos levados a efeito em todo o planeta a partir dos anos setenta
do século passado, motivou a organização da primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano tenha sido
realizada somente em 1972 (5 a 16 de junho), em Estocolmo (Suécia), com a participação de 113 chefes de Estado e mais de
quatrocentas instituições governamentais e não-Governamentais (ONGs).

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Poder Público (de todos os níveis hierárquicos) de “proteger a
fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem
em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou
submetam os animais a crueldade”.
Portanto, de acordo com a Constituição Federal, incumbe ao
Poder Público entendida a expressão como referência aglutinadora
dos três segmentos do poder político do Estado brasileiro, o
Executivo, o Legislativo e o Judiciário , por meio das atividades que
lhe são próprias, editar as normas necessárias a viabilização do
cumprimento da finalidade protetiva que encerra a mencionada norma
constitucional, bem como, através dos seus agentes, atuar no sentido
de promover e fiscalizar o seu cumprimento.
Daí que não mais se admite o desrespeito à legislação
ambiental
sob
qualquer
pretexto,
devendo
as
atividades
potencialmente danosas à integridade das áreas objeto de proteção
legal amoldar-se às restrições estabelecidas na legislação e não o
contrário. Como bem expressado pelo i. Des. TORRES DE
CARVALHO,
em
acórdão
de
sua
relatoria
(Apelação
no
0000125-09.2012, 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente, j. em 24
de abril de 2014, v.u.), essa postura nada mais é do que “o respeito ao
ambiente em que todos vivemos, inquilinos de um mundo que não é
nosso e que devemos entregar aos nossos filhos, e eles aos nossos
netos, sempre em melhores condições”.
Imaginar o contrário equivaleria a reconhecer mero valor
programático à mencionada norma constitucional, que traça as
diretrizes fundamentais da proteção ambiental no país, tornando
inócuas as normas de hierarquia inferior que disciplinam o uso e

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ocupação das faixas marginais a cursos d'água, a emissão de
resíduos poluentes, a extração mineral, o uso da terra e a proteção da
fauna e flora nativas etc.
Embora não caiba questionar que o MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ
DO RIO PARDO possui a obrigação legal de fiscalizar o seu território,
visando com isso evitar ações depredatórias e de uso ilegal do solo,
há dois aspectos a considerar sobre a questão: 1o) não é razoável
esperar que a fiscalização exercida pelos agentes municipais impeça,
de forma absoluta, a ocorrência de infrações às posturas municipais e
leis protetivas do meio ambiente, senão que as iniba com a máxima
eficiência possível, utilizando os recursos disponíveis de forma
racional e segundo as prioridades da administração; 2o) a omissão da
administração somente só é relevante para os fins de fixação de sua
responsabilidade se, no caso concreto, se manifesta após ter sido
constatada a ocorrência das infrações noticiadas na inicial, caso em
que configuraria causa de agravamento ou permanência do dano
delas decorrentes, caracterizando grave quebrantamento do princípio
da eficiência.
Sobre dito princípio, o renomado constitucionalista JOSÉ
AFONSO DA SILVA5 ensina que deve ele ser compreendido como o
“melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e
institucionais), para melhor satisfazer às necessidades coletivas num
regime de igualdade dos usuários”.
Convergindo para a mesma compreensão, VLADIMIR DA
ROCHA FRANÇA6 afirma que "O princípio da eficiência administrativa
estabelece o seguinte: toda ação administrava deve ser orientada
5 SILVA, José Afonso, Curso de Direito Constitucional Positivo. 18a ed. São Paulo: Malheiros, 2000, págs. 655-656.
6 FRANÇA, Vladimir da Rocha. Eficiência administrativa, in Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro:
Renovar, no 220, abr-jul-2000, pág. 168.

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para concretização material e efetiva da finalidade posta pela lei,
segundo os cânones jurídico-administrativo."
Em aproximação aos demais, ALEXANDRE MORAES7 ressalta
que o “princípio da eficiência é o que impõe à administração pública
direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por
meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra,
transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca
da qualidade, rimando pela adoção dos critérios legais e morais
necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de
maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade
social".
A partir dessas concepções, parece certo que não se deva
compreender o princípio da eficiência como um dever concreto e
absoluto cometido ao administrador público, senão como a definição
de um modo de pensar e agir que sirva de orientação constante na
formulação dos planos de gestão e métodos de atuação dos seus
agentes, com vistas à maior aproximação possível da concretização
do bem comum.
E tanto é assim que os autores acima mencionados, ao
discorrer sobre tal princípio, sempre fazem referência à necessidade
do seu emprego com vistas à obtenção dos melhores resultados
possíveis da atividade administrativa (eficácia), não como suporte
para uma utópica garantia de realização máxima dos objetivos do
Estado, algo que, de resto, é algo quase sempre inatingível em termos
físicos
embora o seja no plano filosófico
dada a crescente
7 MORAES, Alexandre de. Reforma Administrativa: Emenda Constitucional no 19/98. 3a ed. São Paulo: Atlas, 1999, pág. 30.

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complexidade dos fatores que interferem no desempenho da
administração pública.
Sobre este aspecto, aliás, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE
MELLO8 obtempera que o princípio da eficiência é “algo mais do que
desejável. Contudo, é juridicamente tão fluido e de tão difícil controle
ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado ao
art. 37 ou o extravasamento de uma aspiração dos que burilam no
texto. De toda sorte, o fato é que tal princípio não pode ser concebido
(entre nós nunca é demais fazer ressalvas obvias) senão na
intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta busca
de eficiência justificaria postergação daquele que é o dever
administrativo por excelência. Finalmente, anote-se que este princípio
da eficiência é uma faceta de um princípio mais amplo já
superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da
'boa administração'".
Essas breves considerações tem a finalidade de expressar a
ideia de que a omissão da administração não pode ser medida
simplesmente a partir da constatação da violação, por particulares, de
normas voltadas a preservar o meio ambiente e a regular o uso e
ocupação do solo. Afinal, a inevitabilidade da ocorrência de violações
às leis em vigor consiste na própria justificativa da previsão de
sanções aos violadores. Pudesse exigir-se da administração uma
atuação preventiva que fosse capaz de garantir a observância geral
de todas as proibições legais e, obviamente, sequer haveria a
necessidade de previsões de sanções para o seu descumprimento.
8 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12a ed. São Paulo: Malheiros, 1999, pág. 92.

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Assim, exemplificando, a omissão da administração que pode
gerar sua responsabilização é aquela que deriva da total ausência de
medidas voltadas ao atendimento de determinada exigência legal, nos
prazos estabelecidos; a que tem natureza de causa de dano grave à
coletividade que era previsível e evitável; e, também, a que se verifica
após a prática de violações às proibições legais de caráter ordinário
cuja ocorrência é do conhecimento da administração.
É dizer, quando a administração toma conhecimento de
violação a normas legais cuja validade e observância estão
compreendidas em sua competência, não cabe concluir pela sua
responsabilidade por omissão em face, exclusivamente, da existência
do ato de violação, senão, apenas, em face da sua leniência em atuar
com vistas a impedir que a violação se propague, se perpetue ou
continue provocando consequências para os bens e interesses
públicos que lhe incumbe proteger.
No caso em apreço, como afirmado pelo próprio i. Procurador
do Município em suas razões recursais, a municipalidade, ante a
constatação do dano, limitou-se a advertir “o locatário da área das
medidas a serem tomadas e de suas consequências” (fl. 131), nada
mais fazendo no sentido acima preconizado.
É dizer, ficou bem evidenciado que o MUNICÍPIO DE SÃO
JOSÉ
DO
RIO
PARDO,
mesmo
tendo
conhecimento
das
irregularidades ambientais no local, não praticou os atos comissivos
que lhe competia e que fossem suficientes e/ou adequados para a
resolução ou mitigação do problema, incorrendo, portanto, em

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negligência.
Uma vez ratificado esse aspecto da r. decisão recorrida, cumpre
assinalar
que,
exatamente
por
ser
a
responsabilidade
da
municipalidade de menor gravidade, deve ela ser instada a cumprir as
obrigações fixadas em Primeiro Grau apenas de forma subsidiária, é
dizer, após a eventual constatação de impossibilidade de seu integral
cumprimento pelo corréu Fábio Roberto Barboza, responsável direto
pelo dano, sem prejuízo, naturalmente, de eventual ação regressiva
do ente público em face dele. Isto, como é evidente, com exceção da
obrigação prevista no item “e” da decisão condenatória (fl. 122), que
incumbe exclusivamente à municipalidade.
Nesse sentido, os seguintes arestos do C. Superior Tribunal de
Justiça:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AMBIENTAL. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL E URBANÍSTICO. CONSTRUCÕES IRREGULARES. DEVER DE
FISCALIZAÇÃO. OMISSÃO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. CARÁTER SOLIDÁRIO, MAS
DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. PRECEDENTES. A responsabilidade do Estado por dano ao meio
ambiente decorrente de sua omissão no dever de fiscalização é de caráter solidário, mas de execução
subsidiária, na condição de devedor-reserva. Precedentes. 2. Há responsabilidade do Estado ainda
que, por meios apenas indiretos, contribua para a consolidação, agravamento ou perpetuação dos
danos experimentados pela sociedade. Hipótese que não se confunde com a situação de garantidor
universal. 3. No caso dos autos, ainda que o acórdão recorrido tenha entendido pela inexistência de
omissão específica, os fatos narrados apontam para o nexo claro entre a conduta do Estado e o dano,
constituído pela edição de normativos e alvarás autorizando as construções violadoras do meio
ambiente e não implementação das medidas repressivas às obras irregulares especificadas em lei
local. Ressalte-se, os danos permanecem sendo experimentados pela comunidade há mais de duas
décadas e foram declarados pelo próprio ente público como notórios. 4. O reconhecimento da
responsabilização solidária de execução subsidiária enseja que o Estado somente seja acionado para
cumprimento da obrigação de demolição das construções irregulares após a devida demonstração de
absoluta impossibilidade ou incapacidade de cumprimento da medida pelos demais réus, diretamente
causadores dos danos, e, ainda, sem prejuízo de ação regressiva contra os agentes públicos ou
particulares responsáveis.5. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp 1326903/DF,
Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/04/2018, DJe 30/04/2018)
SANEAMENTO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE JUDICIAL DE
ATOS DO EXECUTIVO. LEGALIDADE. DEVER-PODER ESTATAL PASSÍVEL DE CONTROLE
JUDICIAL. LEI 11.445/2007 (LEI DA POLÍTICA FEDERAL DE SANEAMENTO BÁSICO). CARÊNCIA
AFASTADA. [...] 4. É reiterada a admissão, pelo STJ, da responsabilidade civil do Estado por omissão
no seu dever de controle e fiscalização, no que se refere às suas obrigações constitucionais e legais de
proteção da saúde pública e do ambiente. Conforme já decidido pela Segunda Turma, no âmbito dos
direitos sociais, "não só a administração pública recebeu a incumbência de criar e implementar políticas
públicas necessárias à satisfação dos fins constitucionalmente delineados, como também, o Poder
Judiciário teve sua margem de atuação ampliada, como forma de fiscalizar e velar pelo fiel

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cumprimento dos objetivos constitucionais" (REsp 1.041.197/MS, Rel. Ministro Humberto Martins,
Segunda Turma, DJe 16.9.2009).
Por fim, é o caso de acatar o pleito de redução da astreinte.
Considerando que a área degrada era utilizada por Fábio
Roberto Barboza como um estacionamento de veículos para comércio
e que ele figurará na execução como devedor principal, neste
momento, reputa-se suficiente para atender a finalidade dissuasória
em relação à sua vontade, sem configurar, ao mesmo tempo, sanção
excessiva e desproporcional à gravidade do eventual descumprimento
do mandamento judicial a que está vinculada, deverá ser reduzida a
multa cominatória para R$ 1000 por semana (periodicidade essa que
está em consonância com a jurisprudência desta 1a Câmara
Reservada ao Meio Ambiente), sem prejuízo de que venha a ser
novamente majorada pelo i. Juízo de Primeiro Grau, caso se revele
insuficiente para compelir os requeridos ao cumprimento das
mencionadas obrigações.
Diante
do
exposto,
pelo
meu
voto,
DOU
PARCIAL
PROVIMENTO ao agravo, para determinar que a execução do julgado
ocorra de forma subsidiária em relação ao MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ
DO RIO PARDO, somente após demonstração plena da eventual
incapacidade e impossibilidade do cumprimento das obrigações pelo
principal poluidor, Fábio Roberto Barboza, bem como para reduzir a
multa cominatória para R$ 1000 por semana.
Eventuais incertezas e lacunas quanto ao cumprimento das
obrigações ora imputadas, deverão ser dirimidas em sede de
execução do julgado, nos termos do artigo 536 do CPC/2015.

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OTAVIO ROCHA
Relator