Tribunal: TJSP
Processo: 2271637-32.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Moacir Peres
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-06-17
Data de publicação: 2020-06-22

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – GARANTIA DE GRATUIDADE DE TRANSPORTE ÀS PESSOAS DESEMPREGADAS – Lei n. 4.054, de 4 de outubro de 2018, do Município de Santa Bárbara D'Oeste.

VÍCIO DE INICIATIVA – Definição de política tarifária que cabe ao Chefe do Poder Executivo (artigo 159, parágrafo único, CE) – Isenção que interfere no equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo,

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – GARANTIA DE GRATUIDADE DE TRANSPORTE ÀS PESSOAS DESEMPREGADAS – Lei n. 4.054, de 4 de outubro de 2018, do Município de Santa Bárbara D'Oeste.

VÍCIO DE INICIATIVA – Definição de política tarifária que cabe ao Chefe do Poder Executivo (artigo 159, parágrafo único, CE) – Isenção que interfere no equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo, em ofensa ao artigo 117 da CE – Lei de iniciativa parlamentar que invadiu as atribuições do Chefe do Poder Executivo, ofendendo o princípio da separação dos poderes – Desrespeito aos artigos 5o, 47, incisos II e XIV, e 159, parágrafo único, da Constituição Estadual.

Inconstitucionalidade configurada – Ação julgada procedente.

Inteiro teor:
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Registro: 2020.0000455730
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2271637-32.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo,
em que é autor PREFEITO MUNICIPAL DE SANTA BÁRBARA D OESTE, é
réu PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SANTA BÁRBARA D
OESTE.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS
SANTOS, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, CARLOS
BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO
CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, ELCIO TRUJILLO,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO
GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, ADEMIR BENEDITO,
ARTUR MARQUES, CAMPOS MELLO, LUIS SOARES DE MELLO,
RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO E ANTONIO CARLOS
MALHEIROS.
São Paulo, 17 de junho de 2020.
MOACIR PERES
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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VOTO No 32.974 (PROCESSO DIGITAL)
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
No
2271637-32.2019.8.26.0000
AUTOR: PREFEITO MUNICIPAL DE SANTA BÁRBARA D'OESTE
RÉU: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SANTA BÁRBARA
D'OESTE
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
GARANTIA DE GRATUIDADE DE TRANSPORTE
ÀS PESSOAS DESEMPREGADAS Lei n. 4.054, de
4 de outubro de 2018, do Município de Santa Bárbara
D'Oeste.
VÍCIO DE INICIATIVA
Definição de política
tarifária que cabe ao Chefe do Poder Executivo (artigo
159, parágrafo único, CE) Isenção que interfere no
equilíbrio
econômico-financeiro
do
contrato
administrativo, em ofensa ao artigo 117 da CE Lei de
iniciativa parlamentar que invadiu as atribuições do
Chefe do Poder Executivo, ofendendo o princípio da
separação dos poderes Desrespeito aos artigos 5o, 47,
incisos II e XIV, e 159, parágrafo único, da
Constituição Estadual.
Inconstitucionalidade configurada
Ação julgada
procedente.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, proposta
pelo Prefeito Municipal de Santa Bárbara D'Oeste, contra a Lei n. 4.054,
de 4 de outubro de 2018, do Município de Santa Bárbara D'Oeste, que
“dispõe sobre a criação do 'passe-emprego' no Município de Santa Bárbara
D'Oeste e dá outras providências”.
Transcreve a lei impugnada, de iniciativa parlamentar, que
alega violar os artigos 5o, 24, § 2o, 25, 47, incisos II, IX, XIV, XIX, 'a', e
144 da Constituição Estadual. Invoca o princípio da independência e
harmonia dos Poderes. Conclui que houve ofensa a regra de iniciativa
reservada do Prefeito Municipal, com usurpação de competência dessa
autoridade. Acrescenta que houve a criação de despesas sem a indicação

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da fonte de custeio respectiva. Cita jurisprudência e o parecer da própria
Procuradoria da Câmara dos Vereadores. Diz que estão presentes os
requisitos para a concessão da liminar (fls. 1/11).
Foi deferido o pedido de liminar (fls. 60/61).
O Presidente da Câmara Municipal de Santa Bárbara d'Oeste
prestou informações (fls. 74/75).
A douta Procuradoria Geral de Justiça requereu a
procedência da ação (fls. 79/82).
É o relatório.
Pretende o Prefeito do Município de Santa Bárbara d'Oeste
seja declarada “a inconstitucionalidade da Lei 4054/2019 do Município de
Santa Bárbara d'Oeste” (fls. 11).
A ação é procedente.
A Lei n. 4.054, de 4 de outubro de 2018, do Município de
Santa Bárbara D'Oeste, que “dispõe sobre a criação do 'Passe-
Desemprego' no município de Santa Bárbara d'Oeste e dá outras
providências”, assim determina:
Art. 1o - Fica instituído no município de Santa Bárbara d ́Oeste, o
benefício gratuito às pessoas residentes neste município, as quais
estejam em situação de desemprego, consistindo na gratuidade do
transporte por ônibus do Sistema de Transporte Público Coletivo
Urbano.
Parágrafo Único. O benefício consiste no fornecimento do cartão
eletrônico a todas as pessoas que estejam desempregadas e que
busquem uma nova colocação profissional.
Art. 2o - O poder público municipal fornecerá um cartão-eletrônico
com créditos de viagens, em valor correspondente a 100% (cem por
cento) da tarifa vigente, às pessoas que atenderem aos seguintes
requisitos:
I residir no município;
II ser maior de 18 (dezoito) anos;
III estar comprovadamente desempregado há mais de 2 (dois)
meses;
IV
estar cadastrado no portal Casa do Trabalhador deste
município ou regularmente matriculado e cursando qualquer uma

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das modalidades de qualificação ou requalificação profissional em
escolas de ensino profissionalizante.
Art. 3o - O cartão-eletrônico será adquirido diretamente pelo poder
público municipal, no Departamento de Transporte.
§ 1o. O valor obtido na venda dos créditos do cartão-eletrônico
deverá ser depositado na conta do Fundo de Desenvolvimento do
Sistema de Transporte Coletivo Urbano do Município de Santa
Bárbara d'Oeste.
§ 2o. O cartão deverá conter até 42 (quarenta e dois) créditos
mensais para o deslocamento do beneficiário na busca por novo
emprego.
§ 3o. O cartão-eletrônico é pessoal e intransferível, não podendo ser
cedido a terceiros nem negociado por qualquer meio ou forma.
§ 4o. Os créditos do cartão-eletrônico somente poderão ser
utilizados dentro do mês respectivo, perdendo a sua validade ao
término do período, vedada a sua acumulação.
§ 5o. O uso do cartão-eletrônico somente será possível nos dias
úteis, vedada a sua utilização aos sábados, domingos e feriados.
§ 6o. A comprovação da situação de desemprego deverá ser
realizada mensalmente até o limite de 4 (quatro) meses consecutivos.
§ 7o. O fornecimento da primeira via do cartão-eletrônico é gratuito,
sendo que a sua reposição, por motivo de perda ou dano por mau
uso, será tarifada em valor correspondente a 10 (dez) tarifas
vigentes.
Art. 4o - O poder público municipal criará uma comissão de
acompanhamento formada por representantes das secretarias
municipais de Desenvolvimento Econômico (Casa do Trabalhador) e
da Promoção Social, do Fundo Social de Solidariedade.
Parágrafo Único. A comissão de acompanhamento deverá afixar na
sede da Casa do Trabalhador a relação mensal dos beneficiários do
programa.
Art. 5o - Não poderá participar do programa o munícipe que:
I já seja beneficiário de qualquer outra forma de isenção dentro do
sistema de transporte coletivo urbano no município;
II esteja gozando de seguro-desemprego;
III seja aposentado ou pensionista.
Art. 6o - Será excluído do programa o participante que:
I
for admitido em qualquer tipo de emprego ou trabalho
remunerado;
II descumprir qualquer uma das exigências contidas nesta lei para
uso dos créditos e a sua concessão;
III ultrapassar o período de 4 (quatro) meses de participação no
programa.
Parágrafo Único. O participante excluído nos termos do Inciso II
deste artigo não poderá participar do programa pelo prazo de 1

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(um) ano.
Art. 7° - A critério do poder público municipal poderão ser firmados
convênios com entidades sindicais sediadas no município que
possuam cursos de qualificação e requalificação profissional
visando a estender o programa aos participantes desses cursos,
observados todos os requisitos para a concessão e a manutenção do
benefício dispostos nesta lei.
Art. 8o - São deveres do beneficiário:
I comparecer pontualmente ao local da oferta de emprego a que
foi encaminhado pela Casa do Trabalhador;
II zelar pela conservação dos bens do transporte coletivo urbano
(ônibus, abrigos, terminais e pontos);
III
identificar-se junto ao cobrador antes da passagem pela
catraca do ônibus;
IV portar-se com urbanidade, educação e disciplina no interior
dos ônibus, nos pontos e nos abrigos, respeitando aos demais
usuários, empregados e funcionários do sistema;
V conservar em bom estado o cartão eletrônico e não adulterar as
informações visuais nele contidas.
Art. 9° - As despesas decorrentes desta lei correrão por conta da
dotação
orçamentária
vigente
e
futura
da
Secretaria
de
Desenvolvimento Econômico do município, suplementada se
necessário for.
Art. 10 - O poder executivo municipal regulamentará a presente lei a
partir da data da sua publicação.
Art. 11 - Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação,
revogadas as disposições em contrário.
Alega o autor que a lei contrariada ofende os seguintes
dispositivos constitucionais estaduais, aplicáveis à Municipalidade por
força do disposto no artigo 144 da Constituição Estadual1:
Artigo 5o - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
[...]
Artigo 24 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe
a qualquer membro ou Comissão da Assembléia Legislativa, ao
Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-
Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos
nesta Constituição.
1 Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e
financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na
Constituição Federal e nesta Constituição.

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[...]
§2o - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a
iniciativa das leis que disponham sobre:
1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica, bem como a fixação da
respectiva remuneração;
2 - criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da
administração pública, observado o disposto no artigo 47, XIX;
3 - organização da Procuradoria Geral do Estado e da
Defensoria Pública do Estado, observadas as normas gerais da
União;
4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
5 - militares, seu regime jurídico, provimento de cargos,
promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência
para inatividade, bem como fixação ou alteração do efetivo da
Polícia Militar;
6 - criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de
registros públicos.2
criação e extinção das Secretarias de
Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto
no artigo 47, XIX;
[...]
Artigo 25 - Nenhum projeto de lei que implique a criação ou o
aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste
a indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos
novos encargos.
Parágrafo único - O disposto neste artigo não se aplica a créditos
extraordinários.
Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de
outras atribuições previstas nesta Constituição:
[...]
II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção
superior da administração estadual;
[...]
IX - prestar contas da administração do Estado à Assembleia
Legislativa, na forma desta Constituição;
[...]
XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da
competência do Executivo;
[...]
XIX - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração estadual,

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quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou
extinção de órgãos públicos;
[...]
A lei em questão é inconstitucional.
O legislador municipal invadiu a esfera destinada à gestão
municipal, em ofensa ao princípio da separação dos poderes, ao garantir às
pessoas desempregadas residentes no município de Santa Bárbara D'Oeste
o direito à gratuidade do transporte por ônibus do Sistema de Transporte
Público Coletivo Urbano.
Trata-se de imposição, em lei de iniciativa parlamentar, da
isenção do pagamento de tarifa, no caso de utilização do transporte
coletivo.
Em casos que envolvem a iniciativa parlamentar de lei que
se refira à atividade administrativa, este Colendo Órgão Especial tem
observado o entendimento do E. Supremo Tribunal Federal, que, em
julgado recente, submetido ao rito de Repercussão Geral pelo Tema 917,
reconheceu que as hipóteses de limitação de iniciativa parlamentar estão
taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal, de modo que
não se admite interpretação ampliativa das suas disposições. Nesse
sentido, segue a ementa:
“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2.
Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade
estadual.
Lei
5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de
câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3.
Inconstitucionalidade
formal.
Vício
de
iniciativa.
Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não
ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do
Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a

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Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da
atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de
servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com
reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso
extraordinário provido” (ARE 878911 RG, Relator(a): Min.
GILMAR MENDES, julgado em 29/09/2016, PROCESSO
ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO
DJe-217 DIVULG 10-10-2016 PUBLIC 11-10-2016 )
Dessa forma, adotando-se o modelo constitucional, em
respeito ao princípio da simetria, não afronta a competência privativa do
Chefe do Poder Executivo Municipal lei que não cuide especificamente de
sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos, ou do regime jurídico de
servidores públicos.
O caso dos autos, no entanto, não cuida de nenhuma
dessas questões. Por meio da lei vergastada, o Poder Legislativo
municipal dispôs, ainda que implicitamente, sobre a tarifa de serviço
público delegado a particular.
Como bem salientou a douta Procuradoria Geral de Justiça,
“a lei ao instituir a gratuidade do transporte coletivo violou a competência
exclusiva do Chefe do Poder Executivo para fixar, alterar e isentar o
preço público pelo uso desse serviço público, e ao criar organismo no
Poder Executivo afrontou sua atribuição privativa para disciplina da
organização e funcionamento administrativos. [...] Por outro lado, essa
isenção obviamente diminui as fontes ordinárias de receita do prestador
do serviço público, vulnerando a regra da obrigação de manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro do respectivo contrato de delegação
(concessão ou permissão) do serviço, constante do art. 117 da
Constituição Paulista” (fls. 81/82, destaques no original).
Segundo o modelo constitucional vigente, “os serviços

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públicos serão remunerados por tarifa previamente fixada pelo órgão
executivo competente, na forma que a lei estabelecer” (artigo 120 da
Constituição Estadual). E, ao tratar das receitas públicas, reafirmou o
texto constitucional estadual que o regime tarifário deve ser
regulamentado pelo Poder Executivo (parágrafo único do artigo 159).
E, uma vez que os preços públicos somente podem ser
fixados por ato normativo do Poder Executivo, lei de iniciativa
parlamentar que disponha sobre tarifas padecerá de vício de
inconstitucionalidade.
O Poder Legislativo, ao dispor sobre a matéria, invade o
âmbito da reserva da administração, ofendendo o princípio da separação
dos poderes, inscrito no artigo 5o da Constituição Estadual.
Como é cediço, cabe ao Poder Legislativo elaborar normas
gerais e abstratas, a serem observadas por todos. O Poder Executivo, por
sua vez, dá concretude às regras gerais, tomando decisões e realizando
ações com a finalidade de atender ao interesse público.
Por essa razão, a Constituição Estadual, em seu artigo 47,
elenca entre as competências materiais privativas do Chefe do Executivo
“exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da
administração estadual” (inciso II) e “praticar os demais atos de
administração, nos limites da competência do Executivo” (inciso XIV).
O campo de atuação do Poder Executivo, portanto, é
delimitado pelas regras constitucionais e legais. E a definição da política
tarifária insere-se nesse campo.
Nesse sentido tem decidido este Colendo Órgão Especial:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal no
2.040/2017 que “Institui no âmbito do Município de Piquete o
Passe Livre no Transporte Público Coletivo aos idosos a partir de
60 anos e às pessoas com invalidez permanente, incapacitadas para
o trabalho, revoga a Lei Municipal 1080/85 e dá outras
providências”, da cidade de Piquete. Alegado vício de iniciativa.
Violado o princípio da separação de poderes. Matéria relativa à

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Administração Municipal, de iniciativa reservada ao Chefe do
Poder Executivo - Vício de iniciativa e violação ao princípio da
separação dos Poderes. - Violação aos artigos 5o, 47, incisos II, XIV
e XVIII, e 144, da Constituição Estadual. O caput do artigo 5o é
constitucional pois trata de matéria correlata. Ausência de aumento
de despesas ao erário público neste ponto. Norma de cunho
administrativo
Ação
parcialmente
procedente.
(Direta
de
Inconstitucionalidade n. 2120167-22.2017.8.26.0000
Rel. Des.
Péricles Piza j. em 5.12.18 v.u.).
[...] 'AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE EMENDA
À LEI ORGÂNICA No 026, DE 06 DE JUNHO DE 2018, DO
MUNICÍPIO DE TATUÍ, QUE DISPÔS SOBRE A GRATUIDADE
NO
TRANSPORTE
COLETIVO
PÚBLICO
URBANO
A
PESSOAS COM IDADE IGUAL OU SUPERIOR A 60
(SESSENTA)
ANOS
-
SERVIÇO
PÚBLICO
DELEGADO
MEDIANTE CONCESSÃO OU PERMISSÃO, INCUMBINDO AO
PODER
EXECUTIVO
A
SUA
FISCALIZAÇÃO
E
REGULAMENTAÇÃO - ATO TÍPICO DE ADMINISTRAÇÃO,
CUJO EXERCÍCIO E CONTROLE CABEM AO PREFEITO -
USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO LOCAL
DIPLOMA NORMATIVO,
ADEMAIS, PASSÍVEL DE INTERFERIR NO EQUILÍBRIO
ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO DE CONCESSÃO
- VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES
E DA RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO - AFRONTA AOS ARTIGOS
5o, 47, INCISOS II, XIV, XVIII E XIX, LETRA 'A', 119, 120, 144 E
159,
PARÁGRAFO
ÚNICO,
TODOS
DA
CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL - INCONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA - AÇÃO PROCEDENTE.
'O Executivo goza de autonomia e independência em relação à
Câmara Municipal, que não podem ser violadas mediante
elaboração legislativa que tenha por escopo impingir ao Prefeito o
que deve ser feito em termos de administração pública'.
'Os serviços públicos delegados, tal como ocorre na hipótese do
transporte coletivo urbano, estão sujeitos à regulamentação e
fiscalização pelo Poder Público e são remunerados mediante tarifa
previamente fixada pelo órgão executivo competente, nos termos dos
artigos 119, 120 e 159, parágrafo único, todos da Constituição
Estadual, levando-se em conta, dentre outros fatores, o custo de
manutenção do sistema'.
'Ofende a denominada reserva de administração, decorrência do
conteúdo nuclear do princípio da Separação de Poderes, a isenção
de tarifa de transporte coletivo concedida por ato normativo de

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origem
parlamentar, suprimindo do Chefe do Poder Executivo a
prerrogativa de conduzir a política remuneratória de serviço
público'.(Direta
de
Inconstitucionalidade
n.
2148893-69.2018.8.26.0000 Rel. Des. Renato Sartorelli j. em
17.10.18 v.u.).
Por fim, a simples ausência de previsão orçamentária
específica não seria capaz, por si só, de eivar de inconstitucionalidade o ato
normativo vergastado.
É certo que, conforme entendimento há muito sedimentado
pelo Egrégio Supremo Tribunal Federal, a falta de indicação da fonte de
custeio para a execução do quanto disposto em um ato normativo não o eiva
de inconstitucionalidade, mas apenas obsta sua execução no exercício em
que editada. Prevista a despesa no orçamento seguinte, passa-se à aplicação
do comando normativo.
Dessarte, a Lei n. 4.054, de 4 de outubro de 2018, do
Município de Santa Bárbara D'Oeste deve ser declarada inconstitucional,
por afronta aos artigos 5o, 47, incisos II e XIV, e 159, parágrafo único, da
Constituição Estadual.
Ante o exposto, julga-se procedente a ação, para declarar a
inconstitucionalidade da Lei n. 4.054, de 4 de outubro de 2018, do
Município de Santa Bárbara D'Oeste.
MOACIR PERES
Relator