Tribunal: TJSP
Processo: 2191625-31.2019.8.26.0000
Classe: Embargos de Declaração Cível / Atos Administrativos
Órgão julgador: Márcio Bartoli
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-08-26
Data de publicação: 2020-08-28

Ementa:
Embargos de declaração. Pedido julgado improcedente em ação direta de inconstitucionalidade, na qual se questionara lei que impõe a gratuidade de acesso dos idosos às salas de cinema do Município de São José do Rio Preto. Alegação de omissões e contradições no acórdão embargado.
Não ocorrência. Mero inconformismo do embargante com a decisão, o que não se confunde com as hipóteses do art.

Ementa:

Embargos de declaração. Pedido julgado improcedente em ação direta de inconstitucionalidade, na qual se questionara lei que impõe a gratuidade de acesso dos idosos às salas de cinema do Município de São José do Rio Preto. Alegação de omissões e contradições no acórdão embargado.
Não ocorrência. Mero inconformismo do embargante com a decisão, o que não se confunde com as hipóteses do art. 1.022 do CPC. Pretensão de reexame de questões já decididas pela decisão embargada. Impossibilidade.
Embargos rejeitados.

Inteiro teor:
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PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000691526
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Embargos de Declaração
Cível no 2191625-31.2019.8.26.0000/50001, da Comarca de São Paulo, em que é
embargante SINDICATO DAS EMPRESAS EXIBIDORAS CINEMATOGRÁFICAS
NO ESTADO DE SÃO PAULO, são embargados PREFEITO MUNICIPAL DE SÃO
JOSÉ DO RIO PRETO e PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO JOSÉ
DO RIO PRETO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "REJEITARAM OS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.
V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO
CASCONI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB
VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA
VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, ADEMIR BENEDITO, ARTUR MARQUES,
LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO
CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES E EVARISTO
DOS SANTOS.
São Paulo, 26 de agosto de 2020
MÁRCIO BARTOLI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Embargos de Declaração Cível no 2191625-31.2019.8.26.0000/50001 - São Paulo - VOTO No 2/21
Embargos
de
Declaração
no
2191625-31.2019/50001
São Paulo
Embargante:
Sindicato
das
Empresas
Exibidoras Cinematográficas no Estado de São
Paulo SEECESP
42.339
Embargos de declaração. Pedido julgado improcedente em
ação direta de inconstitucionalidade, na qual se questionara lei
que impõe a gratuidade de acesso dos idosos às salas de cinema
do Município de São José do Rio Preto. Alegação de omissões
e contradições no acórdão embargado.
Não ocorrência. Mero inconformismo do embargante com a
decisão, o que não se confunde com as hipóteses do art. 1.022
do CPC. Pretensão de reexame de questões já decididas pela
decisão embargada. Impossibilidade.
Embargos rejeitados.
1. O Sindicato das Empresas Exibidoras
Cinematográficas no Estado de São Paulo - SEECESP opõe
embargos de declaração ao acórdão que julgou improcedente o

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Embargos de Declaração Cível no 2191625-31.2019.8.26.0000/50001 - São Paulo - VOTO No 3/21
pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada
contra a Lei Municipal de São José do Rio Preto no 13.245/2019, a
qual dispõe sobre gratuidade de acesso dos idosos às salas de
cinema no âmbito municipal. Afirma a existência de omissão e
contradição no acórdão embargado, visto que, no entendimento do
embargante, a lei questionada não está de acordo com as leis
federais regentes da matéria, tampouco com a Constituição da
República, sobretudo com a divisão constitucional de competências
legislativas. Aduz que, segundo o artigo 24, I e IX, da lei
fundamental, os municípios não têm competência para legislar
sobre desconto em salas de cinema para idosos. Destaca que
normas federais já fixaram o desconto de 50% em todo o território
nacional e que não existe interesse local preponderante no caso
dos autos. Considera, ademais, que a norma municipal interferiu na
ordem econômica, propriedade privada e na liberdade de iniciativa,
em afronta ao texto constitucional. Reputa que a medida prevista
significa verdadeiro confisco, dado o prejuízo causado às empresas
do setor envolvido, e cita julgados anteriores do Órgão Especial.
Requer o acolhimento dos embargos, com efeitos infringentes, para

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que sejam sanados os supostos vícios apontados (fls. 01/07).
2. É caso de rejeição dos embargos.
Não se verifica no acórdão embargado
omissão, contradição, obscuridade ou erro material a ser sanado,
nos termos do artigo 1.022 do Código de Processo Civil.
As questões tratadas pelo embargante nos
aclaratórios são fruto apenas de sua irresignação com o resultado
do julgamento. Trata-se de teses analisadas e explicitamente
rejeitadas pela maioria do colegiado.
Com efeito, o acórdão embargado assentou a
competência concorrente do município para legislar sobre cultura e
direito econômico, segundo o disposto nos artigos 24, I e IX, e 30,
ambos da Constituição da República, na interpretação conferida
pela Suprema Corte e pelo próprio Órgão Especial na evolução de
sua jurisprudência. Ressaltou-se, aliás, precedente recente deste
órgão julgador no mesmo sentido.
Consoante
assentado
pela
decisão
embargada, o fortalecimento no âmbito municipal da proteção de
bens jurídicos constitucionalmente tutelados, em obediência ao

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artigo 230 da Constituição Federal, não significa confronto com as
condições mínimas estabelecidas pelo legislador federal no que
se refere ao desconto aos idosos em salas de cinema. Consignou-
se, ainda, que o próprio Estatuto do Idoso autoriza, implicitamente,
a concessão de desconto superior àquele mínimo assegurado no
âmbito nacional.
Quanto às alegações do embargante sobre os
prejuízos e confisco que aduz ter a lei provocado, e as supostas
infringências à liberdade de iniciativa, propriedade privada e
isonomia, convém transcrever os termos do acórdão em que tais
argumentos foram apreciados e não acolhidos:
“por força de previsão expressa da Constituição
da República, “a família, a sociedade e o Estado têm
o
dever
de
amparar
as
pessoas
idosas,
assegurando
sua
participação
na
comunidade,
defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-
lhes o direito à vida” (artigo 230, grifado).
Extrai-se do próprio comando constitucional
federal o dever do Poder Público de maneira geral,

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incluindo-se aí Legislativo, Executivo e Judiciário, de
amparar o idoso, o que pode ser viabilizado, assim
como disposto na lei rio-pretense, pela promoção e
ampliação do seu acesso à cultura, por meio da
gratuidade em salas de cinema em determinado dia.
A exigência introduzida pela Lei Municipal no
13.245/2019 se aplica de maneira uniforme a todas as
pessoas com idade igual ou superior a sessenta anos
no município, vale para todas as salas de cinema de
São José do Rio Preto e prevê discrímen justificado
pelo
dever
do
Poder
Público
de
“amparo
constitucional diferenciado”, consoante entendimento
da Suprema Corte acima exposto.
De mais a mais, não é nada incomum a
existência de legislação e regulamentação com
conteúdo diverso entre diferentes entes federativos,
com maior ou menor grau de exigência para
determinado setor econômico, com mais ou menos
direitos assegurados à comunidade local.

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A diferença de tratamento legislativo entre o
Município de São José do Rio Preto, outros
municípios ou outros entes federativos, quando
exercida em observância da competência legiferante
local e de valores constitucionais, não se confunde
com afronta à isonomia, mas representa tão-somente
a concretização de mandamento maior que assegura
aos municípios autonomia política e legislativa (cf.
artigo 144 da Constituição Estadual).
Logo, restou demonstrado plenamente o
atendimento à isonomia.
Acresça-se que a medida não significa
obstáculo à livre iniciativa, a qual está definida no
artigo 170 da Constituição da República como um dos
fundamentos da ordem econômica, que “tem por fim
assegurar a todos existência digna, conforme os
ditames da justiça social” (grifado).
No respeitante à livre iniciativa econômica
descrita na Constituição Federal e à sua sujeição às

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legítimas limitações impostas pelo Poder Público,
José Afonso da Silva1 leciona: “a liberdade de
iniciativa econômica privada, num contexto de uma
Constituição preocupada com a realização da justiça
social (o fim condiciona os meios), não pode significar
mais do que 'liberdade de desenvolvimento da
empresa no quadro estabelecido pelo poder
público, e, portanto, possibilidade de gozar das
facilidades e necessidade de submeter-se às
limitações postas pelo mesmo'. É legítima,
enquanto exercida no interesse da justiça social.”
A norma rio-pretense ora em debate consiste,
repete-se, em lei em sentido formal, obediente ao
princípio da legalidade e editada por ente federativo
com competência legislativa para tanto. No exercício
de
competência,
sublinha-se,
assentada
expressamente pela Suprema Corte do país, o
Município introduziu no ordenamento local exigência
1 Curso de Direito Constitucional Positivo, 34a ed., Malheiros Editores, São Paulo, 2011, p.
796, grifado.

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que vai ao encontro de valores constitucionais, como
promoção da cultura e amparo ao idoso. Cuida-se de
imposição
legítima
à
liberdade
de
iniciativa
econômica, vez que estabelecida no interesse da
justiça social. Por tais razões, descabe falar-se em
colisão com a livre iniciativa, ou em confisco,
transgressão à livre concorrência ou desrespeito ao
direito de propriedade privada.
Realça-se, nesse particular, outro julgado da
Suprema Corte, de relatoria do Ministro Dias Toffoli:
“Em arremate, convém deixar ressaltado que o
acórdão
recorrido
está
em
consonância
com
entendimentos deste Supremo Tribunal Federal, em
casos semelhantes ao presente. Esta Corte, nas
oportunidades em que apreciou situações legislativas
similares, concernentes à concessão do direito à meia
entrada aos estudantes e aos doadores de sangue
em estabelecimentos de cultura e lazer (ADI's n.
1.950/SP e 3.512/ES), ambas de relatoria do Ministro

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Eros Grau, assentou que a competência para legislar
sobre direito econômico é concorrente entre a União,
os Estados-membros, o Distrito Federal e os
Municípios (arts. 24, I, e 30, I, da CF/88). Para tanto,
vale reprisar, pela pertinência e propriedade, parte do
voto do Relator na ADI no 1.950/SP: “Afasto desde
logo a alegação de inconstitucionalidade formal. Bem
ao contrário do que sustenta a requerente, não
apenas a União pode atuar sobre o domínio
econômico, isto é, na linguagem corrente, intervir na
economia. Não somente a União, mas também os
Estados-membros e o Distrito Federal, nos termos do
disposto no artigo 24, inciso I, da Constituição do
Brasil, detêm competência concorrente para legislar
sobre direito econômico. Também podem fazê-lo os
Municípios, que, além de disporem normas de ordem
pública que alcançam o exercício da atividade
econômica, legislam sobre assuntos de interesse
local, aí abrangidos os atinentes à sua economia, na

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forma do artigo 30, inciso I, da CB/88.” (Tribunal
Pleno, DJ de 02/06/06).” (RE 585453/SP, grifado).
5. Tampouco prospera a tese de que a lei teria
violado a razoabilidade. Esse princípio encontra-se
expressamente previsto no artigo 111 da Constituição
do Estado de São Paulo (“Artigo 111. A administração
pública direta, indireta, ou fundacional, de qualquer
dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público
e eficiência”).
Na lição de Luís Roberto Barroso: “O
princípio da razoabilidade ou da proporcionalidade, no
Brasil, tal como desenvolvido por parte da doutrina e,
também, pela jurisprudência, inclusive do Supremo
Tribunal Federal, é o produto da conjugação de ideias
vindas de dois sistemas diversos: (i) da doutrina do
devido processo legal substantivo do direito norte-
americano, onde a matéria foi pioneiramente tratada;

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e (ii) do princípio da proporcionalidade do direito
alemão. (...) Ao produzir normas jurídicas, o Estado
normalmente atuará em face de circunstâncias
concretas,
e
se
destinará
à
realização
de
determinados fins a serem atingidos pelo emprego de
dados meios. Assim, são fatores invariavelmente
presentes em toda ação relevante para a criação do
direito: os motivos (circunstâncias de fato), os fins e
os meios. Além disto, hão de se levar também em
conta os valores fundamentais da organização estatal,
explícitos ou implícitos, como a ordem, a segurança, a
paz, a solidariedade; em última análise, a justiça. A
razoabilidade é, precisamente, a adequação de
sentido que deve haver entre tais elementos. Como
foi mencionado, na tentativa de dar mais substância
ao princípio, a doutrina alemã o decompôs em três
subprincípios:
adequação,
necessidade
e
proporcionalidade em sentido estrito. Estes são os
elementos da razoabilidade do ato, por vezes referida

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como razoabilidade interna, que diz respeito à
existência de uma relação racional e proporcional
entre os motivos, meios e fins a ele subjacentes.
Inclui-se aí a razoabilidade técnica da medida. (...)
Além da adequação entre o meio empregado e o fim
perseguido
isto é, a idoneidade da medida para
produzir o resultado visado , a ideia de razoabilidade
compõem-se ainda de mais dois elementos. De um
lado, a necessidade ou exigibilidade da medida, que
impõe verificar a inexistência de meios menos
gravoso para a consecução dos fins visados. Sendo
possível conter certo dano ambiental por meio da
instalação de um filtro próprio numa fábrica, será
ilegítimo, por irrazoável, interditar o estabelecimento e
paralisar
a
produção,
esvaziando
a
liberdade
econômica do agente. Nesse caso, a razoabilidade se
expressa através do princípio da vedação do excesso.
Por fim, a razoabilidade deve embutir, ainda, a ideia
de proporcionalidade em sentido estrito, consistente

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na ponderação entre o ônus imposto e o benefício
trazido, para constatar se a medida é legítima. Se o
Poder
Público,
por
exemplo,
eletrificar
certo
monumento de modo a que um adolescente sofra
uma descarga elétrica que o incapacite ou mate
quando
for
pichá-lo,
a
absoluta
falta
de
proporcionalidade entre o bem jurídico protegido o
patrimônio público e o bem jurídico sacrificado a
vida
torna inválida a providência. O princípio da
proporcionalidade
é
utilizado,
também,
com
frequência, como instrumento de ponderação entre
valores constitucionais contrapostos, aí incluídas as
colisões de direitos fundamentais e as colisões entre
estes e interesses coletivos. (...) Em resumo, o
princípio da razoabilidade ou da proporcionalidade
permite ao Judiciário invalidar atos legislativos ou
administrativos quando: (a) não haja adequação entre
o fim perseguido e o instrumento empregado; (b) a
medida não seja exigível ou necessária, havendo

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meio alternativo para chegar ao mesmo resultado com
menor ônus a um direito individual (vedação do
excesso); (c) não haja proporcionalidade em sentido
estrito, ou seja, o que se perde com a medida é de
maior relevo do que aquilo que se ganha”2.
Na situação em apreço, o dever criado pela
norma municipal mostra-se adequado e necessário
à tutela dos bens jurídicos envolvidos, segundo
compreensão deste Desembargador e da própria
Suprema Corte, do artigo 24, incisos I e IX, e artigo
230 da norma fundamental. A necessidade da edição
das disposições legais justificou-se igualmente pelo
dever de amparo diferenciado às pessoas idosas e de
promoção da cultura, ajustados aos interesses locais,
não havendo nada a indicar desproporcionalidade
entre a obrigação imposta e o fim a que se destina:
máxima eficácia à proteção desses valores maiores.
2 Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais
e a construção do novo modelo
São Paulo: Saraiva, 2009, págs. 255/261

destacado.

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Ao revés, longe de se revelar ônus demasiado,
o direito de gratuidade ao cinema, exclusivamente
em dia da semana com salas notoriamente mais
vazias (segunda-feira), não pode se confundir com
intervenção excessiva do Estado sobre o particular,
eis que tem por propósito final instrumentalizar o
Município com vistas à garantia do bem-estar do
idoso
preceituado
no
artigo
230,
caput ̧
da
Constituição Federal.
Uma
vez
não
constatada
afronta
à
razoabilidade, o suscitado aumento de custos, para as
empresas do ramo cinematográfico atingidas pela lei,
tem relação com a racionalidade política e econômica
do diploma legal, questão que não cabe ao Tribunal
apreciar, já restando estabelecido por este
colegiado que é inadmissível a substituição do
subjetivismo dos representantes eleitos pelo povo
pelo subjetivismo do Poder Judiciário, nos
seguintes termos do voto do E. Desembargador Luiz

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Ambra: “(...) em se tratando de ato político, com base
no discricionarismo da pública administração, a rigor
não admitiria contrasteamento pelo Judiciário. Sob
pena de ser substituído o subjetivismo de um órgão
pelo do outro. Do órgão próprio (Executivo, com o
placet
da
Câmara
Municipal)
pelo
impróprio
(Judiciário) que, com as razões de oportunidade e
conveniência que lhe digam respeito do mérito da
atuação administrativa, em última análise -, nada tem
a ver. O discricionarismo do poder próprio, em tema
de tal ordem, não pode ser afastado pelo Judiciário,
as razões de oportunidade e conveniência da
Comuna têm que ser respeitadas. Nesse sentido, de
longa data, Hely Lopes Meirelles, já na 4a edição
(1976), em lição sempre atual de seu Direito
Administrativo Brasileiro. Isto é (pg. 666): 'Ao Poder
Judiciário é permitido perquirir todos os aspectos de
legitimidade, para descobrir e pronunciar a nulidade
do ato administrativo onde ela se encontre e seja qual

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for o artifício que a encubra. O que não se permitir ao
Judiciário
é
pronunciar-se
sobre
o
mérito
administrativo,
ou
seja
sobre
a
conveniência,
oportunidade, eficiência ou justiça do ato, porque, se
assim agisse, estaria emitindo pronunciamento de
administração, e não de jurisdição judicial. O mérito
administrativo,
relacionando-se
com
questões
políticas e elementos técnicos, refoge do âmbito do
Poder Judiciário, cuja missão é a de aferir a
conformação do ato com a lei escrita, ou, na sua falta,
com os princípios gerais de direito'. Segue-se que (ob.
cit., pg. 669), por maiores razões isso se aplicando
para os provimentos de caráter político, por maior
razão não devem ser examinados a não ser sob o
aspecto da legalidade. Ou, de acordo com Castro
Nunes ali citado (Teoria e Prática do Poder
Judiciário), 'os Tribunais não se envolvem, não
examinam, não podem sentenciar nem apreciar,
na fundamentação de suas decisões, as medidas

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de caráter legislativo ou executivo, políticas ou
não, de caráter administrativo ou policial, sob
aspecto outro que não seja o da legitimidade do
ato, no seu aspecto constitucional ou legal'. Disso
decorre que (ob. cit., pg. 671) 'O processo legislativo,
tendo
atualmente
contorno
constitucional
de
observância obrigatória em todas as Câmaras e
normas regimentais próprias de cada Corporação,
tornou-se passível de controle judicial para resguardo
da legalidade de sua tramitação e legitimidade da
elaboração da lei. Claro está que o Judiciário não
pode adentrar o mérito das deliberações da Mesa,
das Comissões ou do Plenário, nem deve perquirir
as opções políticas que conduziram à aprovação
ou rejeição dos projetos, proposições ou vetos,
mas pode e deve quando se argui lesão de direito
individual
verificar se o processo legislativo foi
atendido em sua plenitude, inclusive na tramitação
regimental. Deparando infringência à Constituição, à

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lei ou ao regimento, compete ao Judiciário anular a
deliberação ilegal do Legislativo para que outra se
produza em forma legal'. Em resumo (pg. 672): 'Daí
não se conclua que tais assuntos afastam, por si sós,
a revisão judicial. Não é assim. O que a Justiça não
pode é substituir a deliberação da Câmara por um
pronunciamento judicial sobre o que é da
exclusiva competência discricionária do Plenário,
da Mesa ou da Presidência. Mas pode confrontar
sempre
o
ato
praticado
com
as
prescrições
constitucionais,
legais
ou
regimentais,
que
estabeleçam condições, forma ou rito para o seu
cometimento'”3.
Portanto, no controle via ação direta, não cabe
ao Judiciário interferir no juízo político de uma medida
aprovada pelo Poder Legislativo e sancionada pelo
Executivo, sem que haja incompatibilidade, na forma
3 ADIN no 2003606-17.2014.8.26.0000 (Suzano). Neste sentido, ver também:
Agravos
Regimentais
nos
2004618-66.2014.8.26.0000/50001
(São
Sebastião);
2013380-71.2014.8.26.0000/50000 (Salto); e 2006115-18.2014.8.26.0000/50001 (Araras).

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ou no conteúdo, com normas constitucionais.
Se os diversos argumentos, ponderações e
defesas de cunho político constantes da inicial não
prevaleceram no debate parlamentar e democrático,
quando da aprovação e sanção da lei, não é o Poder
Judiciário que deve substituir a vontade popular
representada na opção feita pelos Vereadores e
Prefeito Municipal. Conquanto se cuide de regra
elementar, é preciso ressaltar que não é papel do
Judiciário concordar ou discordar do mérito do projeto
ou política pública escolhida pelos detentores de
mandado eletivo.”
3. Ante o exposto, rejeitam os embargos.
Márcio Bartoli
Relator