Tribunal: TJSP
Processo: 2187987-53.2020.8.26.0000
Classe: Mandado de Segurança Cível / Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais
Órgão julgador: Renato Sartorelli
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-10-07
Data de publicação: 2020-10-13

Ementa:
ção de qualquer medida posterior das autoridades administrativas competentes para a sua individualização, sendo passíveis, portanto, de violar direito líquido e certo".

"MANDADO DE SEGURANÇA - DECRETO ESTADUAL No 64.881, DE 22 DE MARÇO DE 2020, QUE INSTITUIU A QUARENTENA NO ESTADO DE SÃO PAULO, NO CONTEXTO DA PANDEMIA DA COVID-19 (NOVO CORONAVÍRUS) - FUNCIONAMENTO DE RESTAURANTE SITUADO À MARGEM DE RODOVIA - ARTIGO 3o, § 1o, INCISO XLIV E § 2o DO DECRETO FEDERAL No 10.282, DE 20 DE MARÇO DE 2020, QUE CLASSIFICAM COMO ESSENCIAIS OS SERVIÇOS DE ALIMENTAÇÃO, REPOUSO, LIMPEZA, E HIGIENE DESTINADOS A ASSEGURAR O TRANSPORTE E AS ATIVIDADES LOGÍSTICAS DE TODOS OS TIPOS DE CARGA E DE PESSOAS EM RODOVIAS E ESTRADAS - RESTRIÇÃO DE CONSUMO NO LOCAL E LIMITAÇÃO DE HORÁRIOS DE FUNCIONAMENTO QUE NÃO SE SUSTENTAM - POSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL DE ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PREVALÊNCIA DAS NORMAS GERAIS INSTITUÍDAS PELA UNIÃO DIANTE DA DIMENSÃO NACIONAL DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE DE CARGAS - POSSIBILIDADE DE CONSUMO NO LOCAL, SEM RESTRIÇÃO DE HORÁRIOS, QUE, ALÉM DE SER MAIS COERENTE E RAZOÁVEL, MOSTRA-SE CONSENTÂNEO AO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA - ORDEM CONDEDIDA".

"A necessidade de manutenção de infraestrutura mínima para caminhoneiros e demais motoristas, imposta por normas federais, desautoriza a limitação de horário de atendimento e consumo no local de restaurantes situados em estradas e rodovias, sob pena, inclusive, de violação ao princípio da dignidade da pessoa humana, mormente quando consideradas as condições extremas de trabalho dos profissionais envolvidos, impondo-se adotar cautela, coerência e razoabilidade mesmo em tempos de pandemia".

"Embora não se desconheça a competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito federal para dispor sobre proteção e defesa da saúde (artigo 24, inciso XII, da Constituição Federal), prevalecem as normas gerais federais justamente pelo alcance nacional dos serviços de transporte de cargas e de tudo o que estiver relacionado à garantia de infraestrutura mínima de apoio a essa tão importante atividade".
(TJSP; Mandado de Segurança Cível 2187987-53.2020.8.26.0000; Relator (a): Renato Sartorelli; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 07/10/2020; Data de Registro: 13/10/2020)

Classe/Assunto:

Mandado de Segurança Cível / Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais

Relator(a):

Renato Sartorelli

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

07/10/2020

Data de publicação:

13/10/2020

Ementa:
"MANDADO DE SEGURANÇA - ARGUIÇÕES DE PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO DO MANDAMUS E INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA - REJEIÇÃO - INTERESSE DE AGIR QUE SUBSISTE MESMO COM AS RECENTES MEDIDAS DE FLEXIBILIZAÇÃO DA QUARENTENA - INAPLICABILIDADE, NO CASO, DA SÚMULA No 266 DO E. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - DECRETO ESTADUAL No 64.881, DE 22 DE MARÇO DE 2020, QUE SUSPENDEU EXPRESSAMENTE O CONSUMO LOCAL EM

Ementa:
"MANDADO DE SEGURANÇA - ARGUIÇÕES DE PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO DO MANDAMUS E INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA - REJEIÇÃO - INTERESSE DE AGIR QUE SUBSISTE MESMO COM AS RECENTES MEDIDAS DE FLEXIBILIZAÇÃO DA QUARENTENA - INAPLICABILIDADE, NO CASO, DA SÚMULA No 266 DO E. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - DECRETO ESTADUAL No 64.881, DE 22 DE MARÇO DE 2020, QUE SUSPENDEU EXPRESSAMENTE O CONSUMO LOCAL EM RESTAURANTES - EFEITOS CONCRETOS IMEDIATOS - PRELIMINARES REJEITADAS".

"Os decretos paulistas restringindo o funcionamento de restaurantes no atual contexto da pandemia causada pelo novo coronavírus trazem consigo efeitos concretos imediatos, incidindo diretamente na esfera jurídica da impetrante e impedindo o livre exercício de sua atividade comercial, sem necessidade de implementação de qualquer medida posterior das autoridades administrativas competentes para a sua individualização, sendo passíveis, portanto, de violar direito líquido e certo".

"MANDADO DE SEGURANÇA - DECRETO ESTADUAL No 64.881, DE 22 DE MARÇO DE 2020, QUE INSTITUIU A QUARENTENA NO ESTADO DE SÃO PAULO, NO CONTEXTO DA PANDEMIA DA COVID-19 (NOVO CORONAVÍRUS) - FUNCIONAMENTO DE RESTAURANTE SITUADO À MARGEM DE RODOVIA - ARTIGO 3o, § 1o, INCISO XLIV E § 2o DO DECRETO FEDERAL No 10.282, DE 20 DE MARÇO DE 2020, QUE CLASSIFICAM COMO ESSENCIAIS OS SERVIÇOS DE ALIMENTAÇÃO, REPOUSO, LIMPEZA, E HIGIENE DESTINADOS A ASSEGURAR O TRANSPORTE E AS ATIVIDADES LOGÍSTICAS DE TODOS OS TIPOS DE CARGA E DE PESSOAS EM RODOVIAS E ESTRADAS - RESTRIÇÃO DE CONSUMO NO LOCAL E LIMITAÇÃO DE HORÁRIOS DE FUNCIONAMENTO QUE NÃO SE SUSTENTAM - POSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL DE ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PREVALÊNCIA DAS NORMAS GERAIS INSTITUÍDAS PELA UNIÃO DIANTE DA DIMENSÃO NACIONAL DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE DE CARGAS - POSSIBILIDADE DE CONSUMO NO LOCAL, SEM RESTRIÇÃO DE HORÁRIOS, QUE, ALÉM DE SER MAIS COERENTE E RAZOÁVEL, MOSTRA-SE CONSENTÂNEO AO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA - ORDEM CONDEDIDA".

"A necessidade de manutenção de infraestrutura mínima para caminhoneiros e demais motoristas, imposta por normas federais, desautoriza a limitação de horário de atendimento e consumo no local de restaurantes situados em estradas e rodovias, sob pena, inclusive, de violação ao princípio da dignidade da pessoa humana, mormente quando consideradas as condições extremas de trabalho dos profissionais envolvidos, impondo-se adotar cautela, coerência e razoabilidade mesmo em tempos de pandemia".

"Embora não se desconheça a competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito federal para dispor sobre proteção e defesa da saúde (artigo 24, inciso XII, da Constituição Federal), prevalecem as normas gerais federais justamente pelo alcance nacional dos serviços de transporte de cargas e de tudo o que estiver relacionado à garantia de infraestrutura mínima de apoio a essa tão importante atividade".

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000829477
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Mandado de Segurança Cível
no 2187987-53.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é impetrante
RODOSNACK TIBIRIÇÁ LANCHONETE E RESTAURANTE LTDA, é impetrado
GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, AFASTARAM AS
PRELIMINARES E CONCEDERAM A SEGURANÇA. VENCIDOS OS EXMOS.
SRS. DES. MOREIRA VIEGAS (COM DECLARAÇÃO) E MÁRCIO BÁRTOLI.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente sem voto), CARLOS BUENO, ADEMIR
BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY,
SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE
CARVALHO, ARTUR MARQUES, CAMPOS MELLO, LUIS SOARES DE MELLO,
RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS,
MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS
SALETTI E FRANCISCO CASCONI.
São Paulo, 7 de outubro de 2020.
RENATO SARTORELLI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
IMPETRANTE: RODOSNACK TIBIRIÇÁ LANCHONETE E RESTAURANTE
LTDA
IMPETRADO: GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO
EMENTAS:
“MANDADO DE SEGURANÇA - ARGUIÇÕES
DE PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO
DO MANDAMUS E INADEQUAÇÃO DA VIA
ELEITA - REJEIÇÃO - INTERESSE DE AGIR
QUE
SUBSISTE
MESMO
COM
AS
RECENTES MEDIDAS DE FLEXIBILIZAÇÃO
DA QUARENTENA - INAPLICABILIDADE, NO
CASO, DA SÚMULA No 266 DO E. SUPREMO
TRIBUNAL
FEDERAL
-
DECRETO
ESTADUAL No 64.881, DE 22 DE MARÇO DE
2020, QUE SUSPENDEU EXPRESSAMENTE
O CONSUMO LOCAL EM RESTAURANTES -
EFEITOS
CONCRETOS
IMEDIATOS
-
PRELIMINARES REJEITADAS”.
“Os
decretos
paulistas
restringindo
o
funcionamento de restaurantes no atual
contexto da pandemia causada pelo novo
coronavírus
trazem
consigo
efeitos
concretos imediatos, incidindo diretamente
na
esfera
jurídica
da
impetrante
e
impedindo o livre exercício de sua atividade

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
comercial,
sem
necessidade
de
implementação
de
qualquer
medida
posterior das autoridades administrativas
competentes para a sua individualização,
sendo passíveis, portanto, de violar direito
líquido e certo”.
“MANDADO DE SEGURANÇA - DECRETO
ESTADUAL No 64.881, DE 22 DE MARÇO DE
2020, QUE INSTITUIU A QUARENTENA NO
ESTADO DE SÃO PAULO, NO CONTEXTO
DA
PANDEMIA
DA
COVID-19
(NOVO
CORONAVÍRUS) - FUNCIONAMENTO DE
RESTAURANTE SITUADO À MARGEM DE
RODOVIA - ARTIGO 3o, § 1o, INCISO XLIV E
§ 2o DO DECRETO FEDERAL No 10.282, DE
20 DE MARÇO DE 2020, QUE CLASSIFICAM
COMO ESSENCIAIS OS SERVIÇOS DE
ALIMENTAÇÃO, REPOUSO, LIMPEZA, E
HIGIENE DESTINADOS A ASSEGURAR O
TRANSPORTE
E
AS
ATIVIDADES
LOGÍSTICAS DE TODOS OS TIPOS DE
CARGA E DE PESSOAS EM RODOVIAS E
ESTRADAS - RESTRIÇÃO DE CONSUMO
NO LOCAL E LIMITAÇÃO DE HORÁRIOS DE
FUNCIONAMENTO
QUE
NÃO
SE
SUSTENTAM
-
POSSIBILIDADE
DE
CONTROLE JURISDICIONAL DE ATOS DA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
-
PREVALÊNCIA
DAS
NORMAS
GERAIS
INSTITUÍDAS PELA UNIÃO DIANTE DA

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
DIMENSÃO NACIONAL DOS SERVIÇOS DE
TRANSPORTE
DE
CARGAS
-
POSSIBILIDADE DE CONSUMO NO LOCAL,
SEM RESTRIÇÃO DE HORÁRIOS, QUE,
ALÉM
DE
SER
MAIS
COERENTE
E
RAZOÁVEL, MOSTRA-SE CONSENTÂNEO
AO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA
HUMANA - ORDEM CONDEDIDA”.
“A
necessidade
de
manutenção
de
infraestrutura mínima para caminhoneiros e
demais motoristas, imposta por normas
federais, desautoriza a limitação de horário
de atendimento e consumo no local de
restaurantes
situados
em
estradas
e
rodovias, sob pena, inclusive, de violação
ao princípio da dignidade da pessoa
humana, mormente quando consideradas
as condições extremas de trabalho dos
profissionais
envolvidos,
impondo-se
adotar cautela, coerência e razoabilidade
mesmo em tempos de pandemia”.
“Embora não se desconheça a competência
legislativa
concorrente
da
União,
dos
Estados e do Distrito federal para dispor
sobre proteção e defesa da saúde (artigo
24, inciso XII, da Constituição Federal),
prevalecem as normas gerais federais
justamente
pelo
alcance
nacional
dos
serviços de transporte de cargas e de tudo

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o que estiver relacionado à garantia de
infraestrutura mínima de apoio a essa tão
importante atividade”.
V O T O No 32.799
Trata-se de mandado de segurança
impetrado por Rodosnack Tibiriçá Lanchonete e Restaurante Ltda.
contra atos da lavra do Excelentíssimo Senhor Governador do
Estado de São Paulo.
Sustenta a impetrante, em apertada
síntese, que está situada às margens da Rodovia Raposo Tavares,
atuando no ramo de "restaurantes e similares", fornecendo
refeições para seus clientes que, em sua grande maioria, são
caminhoneiros e viajantes, possuindo amplos estacionamentos
para recepcionar caminhões, ônibus de transporte intermunicipais,
veículos grandes, médios e pequenos, além de dispor de espaço
reservado para higiene pessoal dos frequentadores. Alega, em
acréscimo, que embora o Governo Federal tenha autorizado o
pleno exercício de suas atividades, por meio da edição do Decreto
no 10.329/2020, o impetrado manteve a proibição de consumo no
local permitindo, tão somente, as vendas por "delivery" ou "drive
thru", o que a obrigou restringir o atendimento ao público mesmo
após a edição do Decreto Estadual no 64.994, de 28 de maio de
2020, que implementou o chamado "Plano São Paulo". Argumenta,
ainda, que atualmente a Capital paulista e demais regiões

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metropolitanas estão inseridas na fase amarela do plano de
reabertura, aumentando significativamente o fluxo de pessoas na
Rodovia Mario Covas, precisando dia e noite dos serviços da
impetrante para alimentação, repouso e higiene pessoal. Pondera,
em complementação, que a nova classificação da região em que se
encontra estabelecida a impetrante para a fase amarela
(Paranapanema,
Região
XVI
Sorocaba),
o
que
permite
funcionamento até às 22:00h, não leva em consideração os casos
específicos dos restaurantes em rodovias, reclamando atenção
especial uma vez que se coloca como atividade essencial para
atendimento presencial e fornecimento de seus serviços, sem
imposição de limites de horários. Assevera, por outro lado, que já
implementou todas as medidas de contingenciamento destinadas a
minimizar os riscos de contágio, acenando com a urgente
necessidade de retomada, sob pena de prejuízos financeiros
irreparáveis e demissões em massa. Invoca, de resto, desrespeito
ao princípio da isonomia e a impossibilidade de se proibir atividades
econômicas mediante simples decreto, principalmente à luz do que
dispõe artigo 170, caput, incisos II, IV e VIII, e parágrafo único, da
Constituição Federal. Enfatizando, no mais, que se encontram
presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in
mora, insiste, em caráter liminar, na autorização para imediata
retomada das atividades de restaurante e lanchonete, inclusive com
permissão de venda e consumo de alimentos e bebidas no interior
do estabelecimento, sem fixação de limites de horários. Pleiteia,
subsidiariamente, sejam aplicadas as mesmas regras fixadas para
empresas que se encontrem há mais de 14 (quatorze) dias na fase

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amarela, permitindo seu funcionamento até às 22:00 horas.
Concedida a liminar, a digna autoridade
apontada como coatora prestou informações, aduzindo, em resumo,
que a avaliação das medidas estratégicas de enfrentamento à
pandemia decorrente da Covid-19 devem, por imperativo legal,
estar alicerçadas em evidências científicas e nas informações
estratégicas em saúde, inexistindo espaço visando abrandar a
medida de quarentena, mesmo para atender demanda judicial
individualmente proposta. Observou, ainda, que a impetrante
encontra-se sediada em Município cujo território está abrangido em
área classificada na fase amarela, sendo lícito ao Chefe do Poder
Executivo local autorizar a retomada gradual do atendimento
presencial e consumo local se as circunstâncias estruturais e
epidemiológicas o permitirem, desde que cumpridos os seguintes
requisitos: a) somente ao ar livre ou em áreas arejadas; b)
capacidade limitada a 40% (quarenta por cento); c) horário reduzido
(8 horas), após às 6h e antes das 17h, e após 6h e antes das 22h,
se a classificação na fase no período anterior de, pelo menos, 14
dias consecutivos; e d) adoção dos protocolos geral e setorial
específico,
tudo
devidamente
justificado
pelo
Centro
de
Contingência do Coronavírus. Defendeu, outrossim, que as
restrições para consumo local impostas a bares, restaurantes e
similares localizados em terrenos lindeiros às faixas de domínio das
rodovias não conflitam com a dicção do inciso XLIV do artigo 3o do
Decreto federal no 10.282/2020, incluído pelo Decreto federal no
10.329/2020, pois é permitido que esses estabelecimentos, nas

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condições assinaladas, prestem serviços aos seus consumidores,
inexistindo proibição quanto ao uso de sanitários, apontando para a
edição da Nota Técnica SLT 01/2020, da Secretaria de Logística e
Transportes, que assegura a adoção de providências para auxiliar
os condutores de veículos de transporte de cargas de modo a
resguardar a saúde desses profissionais e dos demais envolvidos.
Insurgiu-se, de resto, contra a interferência do Poder Judiciário em
tema inserido no campo da discricionariedade, conveniência e
oportunidade das condutas governamentais para combate da atual
crise
sanitária,
todas
amparadas
em
critérios
científicos
inafastáveis, sob pena de violação do princípio da separação dos
Poderes, pugnando pela denegação do writ.
A d. Procuradoria Geral de Justiça, em
seu parecer, acenou, preliminarmente, com a falta de interesse
processual superveniente e a impossibilidade de combater lei em
tese (Súmula no 266 do E. Supremo Tribunal Federal), opinando, no
mérito, pela denegação da segurança porquanto legítimas as
restrições ao funcionamento de atividades comerciais (cf. fls.
147/167).
É o relatório.
1)
Afasto
a
preliminar
de
perda
superveniente do objeto do mandamus na medida em que, mesmo
na atual fase de classificação imposta pelo Plano São Paulo, ainda
persistem medidas restritivas de consumo no local (cf. Anexo III a

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que se refere o item 1 do parágrafo único do artigo 7o do Decreto no
64.994, de 28 de maio de 2020, com a redação dada pelo Decreto
no 65.141, de 19 de agosto de 20201), sendo certo que a impetrante
objetiva a permissão de venda e consumo no interior do seu
estabelecimento, sem limitação de horário.
2) Descabe, por outro lado, cogitar da
incidência da Súmula no 266 do E. Supremo Tribunal Federal2 na
medida em que os decretos da lavra do impetrado, que impõem
restrições a inúmeras atividades comerciais no atual contexto da
pandemia provocada pelo novo coronavírus, constituem atos
normativos de efeitos concretos, inclusive o Decreto Estadual no
64.881, de 22 de março de 2020, que instituiu a quarentena no
âmbito estadual, e o mais recente Decreto no 64.994, de 28 de maio
de 2020, que implementou o Plano São Paulo.
Revendo posição anterior, tenho para
mim que referidos decretos paulistas trazem consigo efeitos
concretos imediatos, incidindo diretamente na esfera jurídica da
impetrante e impedindo o livre exercício de sua atividade comercial,
sem necessidade de implementação de qualquer medida posterior
das
autoridades
administrativas
competentes
para
a
sua
individualização, sendo passíveis, portanto, de violar direito líquido
1 Fase 3 amarela: Consumo no local em bares, restaurantes e similares permitido apenas ao ar
livre ou em áreas arejadas, com horário reduzido de 8 (oito) horas, após às 6h00 e antes das
17h00; se classificação na fase no período anterior de, pelo menos, 14 (quatorze) dias
consecutivos: após às 6h00 e antes das 22h00;
Fase
4
verde:
horário
reduzido
-
após
às
6h00
e
antes
das
22h00
(cf.
https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/decreto/2020/decreto-65141-19.08.2020.html
-
Acesso em 14/09/2020).
2 “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”.

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e certo.
É importante ressaltar que a “lei em
tese” a que se refere a Súmula no 266 do Pretório Excelso não é
propriamente a lei em sua acepção formal, mas em sentido
material, o que abrange atos normativos infralegais, desde que
possuam caráter geral e abstrato.
Não é, porém, o que se verifica na
hipótese sub judice, pois a autoridade apontada como coatora
suspendeu expressamente o consumo local em restaurantes,
permitindo apenas os serviços de entrega (“delivery”) e “drive thru”,
nos termos do artigo 2o, inciso II, do Decreto Estadual no 64.881, de
22 de março de 2020.
Destaco, a propósito, a jurisprudência
do E. Superior Tribunal de Justiça, verbis:
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.
AGRAVO
INTERNO
NO
RECURSO
EM
MANDADO DE SEGURANÇA. LEILÃO DE
VEÍCULOS APREENDIDOS POR INFRAÇÃO
DE
TRÂNSITO.
IMPETRAÇÃO
CONTRA
RESOLUÇÃO QUE DESIGNA SERVIDORES
PARA COMPOR QUADRO DE LEILOEIROS
ADMINISTRATIVOS. ATO NORMATIVO DE
EFEITOS CONCRETOS.
1. O Superior Tribunal de Justiça firmou o

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entendimento
de
que
é
possível
a
impetração de mandado de segurança
contra ato normativo de efeitos concretos
que incida diretamente na esfera jurídica do
impetrante. Precedentes.
(...)
Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça,
na
linha
do
pacífico
entendimento
jurisprudencial
do
Supremo
Tribunal
Federal, não admite a impetração de
mandado
de
segurança
contra
atos
normativos abstratos, assim qualificados
aqueles cujos efeitos jurídicos ainda não
ocorreram no mundo dos fatos nem se tem
prova a respeito de eventual e futura
ocorrência.
Nesse sentido, foi editado o enunciado da
Súmula 266 do STF, segundo o qual 'não
cabe mandado de segurança contra lei em
tese'.
Entretanto, esse entendimento não se
aplica aos casos em que o próprio ato
normativo tem potencial suficiente para, na
prática, produzir efeitos concretos sobre o
alegado direito do impetrante. Isso porque,
caso o titular do direito tenha justo receio
de que haverá sua violação por ocasião da
aplicação
do
ato
normativo
abstrato,
havendo provas suficientes à demonstração
da liquidez e certeza do direito, ele terá à
sua disposição o mandado de segurança

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'preventivo'; hipótese diversa daquela a que
se refere a Súmula 266 do STF” (AgInt. no
RMS no 45.260/MG, Relator Ministro Benedito
Gonçalves).
“PROCESSO
CIVIL.
ADMINISTRATIVO.
RECURSO
ESPECIAL.
MANDADO
DE
SEGURANÇA. LIMITAÇÃO À COBRANÇA
DE
ESTACIONAMENTO.
SHOPPING
CENTER. LEI ESTADUAL. IMPUGNAÇÃO DE
DISPOSITIVOS
CONSTITUCIONAIS.
DESCABIMENTO. ILEGITIMIDADE ATIVA.
SÚMULA 7/STJ. POSSIBILIDADE JURÍDICA
DO PEDIDO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO
PRESIDENTE
DA
ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA.
(...)
3. No que concerne à possibilidade jurídica
do pedido, o acórdão recorrido destacou
que o mandado de segurança não se voltou
contra lei em tese, mas quanto aos efeitos
concretos
dela
decorrentes,
especificamente no que diz respeito à
pretensão de realizar a cobrança pelo
serviço de estacionamento.
4. Desse modo, é inaplicável o óbice da
Súmula 266/STF quando o impetrante, sob o
argumento da invalidade do ato normativo,
busca não se submeter a seus efeitos
concretos, como ocorreu na situação em
apreço” (REsp. no 1.014.965/AM, Relator

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Ministro Og Fernandes).
Lembre-se, na mesma diretriz, recentes
pronunciamentos da lavra deste C. Órgão Especial, verbis:
“MANDADO DE SEGURANÇA. Covid-19.
Ribeirão
Preto.
Atividade
esportiva.
Academia
de
tênis.
DE
no
64.881/20.
Suspensão das atividades. DE no 64.994/20.
Atendimento presencial restrito.
1. Mandado de segurança. Via eleita. A
Súmula STF no 266 prevê que 'não cabe
mandado de segurança contra lei em tese',
assim compreendias aquelas que possuem
o
tríplice
atributo
da
generalidade,
impessoalidade e abstração. O DE no
64.881/20 decretou a quarentena no Estado
de São Paulo em razão da pandemia
causada pela Covid-19; e suspendeu ou
restringiu diversas atividades de maneira a
evitar
a
possível
contaminação
ou
propagação do coronavírus, dentre elas, o
atendimento presencial ao público em
academias e centros de ginástica (art. 2o, I).
A impetrante volta-se contra a limitação
imposta ao exercício de suas atividades
empresariais e a situação é abarcada pela
hipótese do 'justo receio' de violação
quanto ao direito líquido e certo que
entende possuir (LF no 12.016/09, art. 1o).
Não se trata de hipótese de impetração

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contra lei em tese. Entendimento reafirmado
pelo Órgão Especial no julgamento do AI no
2134965-80.2020/50000,
29-7-2020,
Rel.
designado Evaristo dos Santos, maioria.
Preliminar rejeitada” (Mandado de Segurança
Cível no 2086348-89.2020.8.26.0000, Relator
Desembargador Torres de Carvalho - Data do
Julgamento: 09/09/2020 - grifei).
“AGRAVO INTERNO Mandado de segurança
de
empresa
do
ramo
alimentício
-
restaurante localizado nas margens da
Rodovia
Transbrasiliana
-
pleiteando
retomar o exercício regular de sua atividade
a despeito do isolamento social decretado
no Estado. Decisão indeferindo a liminar.
Reforma cabível.
Impetração contra lei em tese. Inocorrência.
Súmula no 266 não se aplica a atos
normativos de efeitos concretos, os quais
atingem diretamente a esfera jurídica de
seus destinatários.
Norma com efeitos concretos. Tal é o caso
do Decreto no 64.881/20, pois, ao restringir o
exercício
da
atividade
econômica
da
impetrante, a norma acarretou, na prática e
concretamente, a cassação - ou, ao menos,
a suspensão - dos efeitos, ou de parte
deles, do alvará de licença obtido pelo
estabelecimento. Caracterizado, ao menos
em
tese,
prejuízo
concreto
a
direito

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
individual. Não há falar em falta de interesse
processual
na
modalidade
adequação”
(Agravo
Regimental
Cível
no
2121133-77.2020.8.26.0000,
Relator
designado
Desembargador
Evaristo
dos
Santos - Data do Julgamento: 02/09/2020 -
grifei).
3) No mais, o writ merece prosperar.
Conquanto seja legítimo ao Estado
baixar normas restritivas para o enfrentamento da atual crise
sanitária, impõe-se reconhecer a existência de violação a direito
líquido e certo da impetrante, pois sua atividade é tida como
essencial no âmbito federal, não podendo prevalecer as limitações
de horário de funcionamento para consumo no local, impostas pelo
impetrado, diante da peculiaridade de estar localizada às margens
da Rodovia Raposo Tavares, o que a diferencia dos demais
estabelecimentos congêneres, integrando importante rede de apoio
ao transporte de cargas que, por sua natureza, ganha feições de
caráter nacional.
Consoante
deixei
pontificado
por
ocasião da concessão da liminar, a impetrante desempenha
verdadeira atividade de suporte a serviços essenciais de transporte
de cargas em geral, os quais são imprescindíveis ao atendimento
das necessidades inadiáveis da população, viabilizando a
existência de uma infraestrutura mínima para caminhoneiros e

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demais motoristas.
Vale dizer, a atividade desenvolvida por
restaurantes situados em rodovias se mostra imprescindível e
indispensável ao transporte de cargas, enquadrando-se no artigo
2o, § 1o, item 6, do Decreto Estadual no 64.881/2020, que remete ao
artigo 3o, § 1o, inciso XLIV e § 2o do Decreto Federal no 10.282, de
20 de março de 2020, o qual, por sua vez, classifica como
essenciais os serviços de alimentação, repouso, limpeza, e higiene
destinados a assegurar o transporte e as atividades logísticas de
todos os tipos de carga e de pessoas em rodovias e estradas,
verbis:
“Serviços públicos e atividades essenciais
Art. 3o As medidas previstas na Lei no 13.979, de 2020, deverão
resguardar o exercício e o funcionamento dos serviços
públicos e atividades essenciais a que se refere o § 1o.
§ 1o São serviços públicos e atividades essenciais aqueles
indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da
comunidade, assim considerados aqueles que, se não
atendidos, colocam em perigo a sobrevivência, a saúde ou a
segurança da população, tais como:
(...)
XLIV - atividades de comércio de bens e serviços, incluídas
aquelas
de
alimentação,
repouso,
limpeza,
higiene,
comercialização,
manutenção
e
assistência
técnica
automotivas, de conveniência e congêneres, destinadas a

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assegurar o transporte e as atividades logísticas de todos os
tipos de carga e de pessoas em rodovias e estradas; (Incluído
pelo Decreto no 10.329, de 2020)
(...)
§ 2o Também são consideradas essenciais as atividades
acessórias, de suporte e a disponibilização dos insumos
necessários a cadeia produtiva relativas ao exercício e ao
funcionamento dos serviços públicos e das atividades
essenciais” (grifei).
Demais disso, a Portaria do Ministério
da Agricultura, Pecuária e Abastecimento no 116/2020 prevê a
necessidade de manutenção de infraestrutura mínima para
caminhoneiros e demais motoristas, não sendo lícito ao impetrado
limitar o horário de atendimento e o consumo no local,
independentemente da fase de flexibilização do denominado Plano
São Paulo, sob pena, inclusive, de violação ao princípio da
dignidade da pessoa humana, mormente quando consideradas as
condições extremas de trabalho dos profissionais que atuam no
transporte de cargas, impondo-se adotar cautela, coerência e
razoabilidade mesmo em tempos de pandemia.
Embora
não
se
desconheça
a
competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do
Distrito federal para dispor sobre proteção e defesa da saúde (artigo
24, inciso XII, da Constituição Federal), prevalecem, a meu ver, as
normas gerais federais justamente pelo alcance nacional dos

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serviços de transporte de cargas e de tudo o que estiver
relacionado à garantia de infraestrutura mínima de apoio a essa tão
importante atividade.
Confira-se,
na
mesma
linha,
precedentes da lavra deste C. Órgão Especial em casos análogos,
verbis:
“Mandado de Segurança. Decreto Estadual
no
64.881/20.
Ato
administrativo
de
aplicação e incidência concreta da Lei
13.979/20. Afastamento da arguição de se
tratar de lei em tese. Inaplicabilidade da
Súmula 266 do STF. Estabelecimento à
beira de estrada fornecedor de alimentos,
parada,
descanso
e
sanitários
a
caminhoneiros
e
viajantes.
Atividade
acessória à essencial de transporte de
cargas, enquadrando-se pois no artigo 2o, §
1o, item 6, do Decreto 64.881/20, c.c. 3o, § 1o,
XXII, e § 2o do Decreto no 10.282/2020.
Suporte indispensável a esse transporte.
Direito líquido e certo violado (CF, art. 5o,
LXIX).
Segurança
concedida,
com
determinação
quanto
às
providências
necessárias
de
natureza
higiênica
e
sanitária” (Mandado de Segurança Cível no
2073396-78.2020.8.26.0000,
Relator
Desembargador Soares Levada - Data do
Julgamento: 29/07/2020).

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“MANDADO DE SEGURANÇA. COVID-19.
AUTORIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO DE
RESTAURANTE QUE SERVE REFEIÇÕES A
VIAJANTES
E
CAMINHONEIROS.
LEGISLAÇÃO
QUE
CONSIDERA
ESSENCIAL A ATIVIDADE, EXCLUINDO-A
DA SUSPENSÃO DE FUNCIONAMENTO.
Portaria
do
Ministério
da
Agricultura,
Pecuária e Abastecimento n. 116, de 26 de
março de 2020, que considerou atividade
essencial à cadeia produtiva de alimentos,
bebidas e insumos agropecuários a de
postos de gasolina, restaurantes, lojas de
conveniência, locais para pouso e higiene,
com
infraestrutura
mínima
para
caminhoneiros
e
para
o
tráfego
de
caminhões ao longo de estradas e rodovias
de todo o país. Alteração imposta ao
Decreto Federal n. 10.282/20, que passou a
considerar a atividade empresarial como
essencial.
Decreto
estadual
que
faz
remissão a norma federal, que arrola
diversas
atividades
consideradas
essenciais.
Legislação
estadual,
nessa
seara, que não pode ser considerada
isoladamente. Verificado o direito líquido e
certo a ter a atividade prestada pela
impetrante reconhecida como essencial
pela legislação ora em vigor e mencionada
na presente decisão, razão pela qual não

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pode ser suspensa, por suposta violação à
legislação estadual que trata da quarentena
imposta devido à pandemia de Covid-19.
Ressalva quanto a eventual alteração da
legislação,
endurecendo
as
medidas
restritivas
até
então
impostas.
Ordem
concedida.
(...)
Ressalte-se que os atos normativos acima
transcritos autorizam mais que o simples
fornecimento de refeição a caminhoneiros e
viajantes para consumo em outro local.
Permitem
a
utilização
do
espaço
do
estabelecimento para alimentação, repouso
e higiene dessas pessoas, o que inclui
utilização
de
sanitários,
ocupação
de
mesas, cadeiras e outros móveis similares
e realização de refeições no local. Se assim
não fosse, a portaria e o decreto não se
refeririam a 'pouso', 'limpeza', 'higiene' e
'descanso'.
E não se poderia argumentar que esses
atos normativos federais são inaplicáveis
ao caso em análise, ante a autonomia
estadual
para
regulamentar
o
tema,
reconhecida pelo E. STF ao apreciar a
Medida
cautelar
na
ação
direta
de
inconstitucionalidade n. 6.341 em 15 de
abril deste ano.
De fato, o Estado de São Paulo editou
diversos
atos
normativos
a
fim
de

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regulamentar as medidas de enfrentamento
à pandemia do Covid-19.
O próprio Decreto Estadual n. 64.881, de 23
de março deste ano, ao decretar a medida
de quarentena no Estado e definir os
moldes da restrição de atividades de
maneira a evitar a possível contaminação
ou propagação do coronarívus (artigo 1o),
excepcionou diversas atividades, às quais
não
se
aplica
a
suspensão
de
funcionamento, dentre as quais 'demais
atividades relacionadas no § 1o do artigo 3o
do Decreto federal no 10.282, de 20 de
março de 2020' (artigo 2o, § 1o, 6).
O dispositivo regulamentar estadual elenca
cinco atividades consideradas essenciais,
mas inclui norma de remissão a decreto
federal
que,
atualmente,
arrola
mais
cinquenta e sete. Daí se evidencia que a
legislação estadual, nessa seara, não pode
ser considerada isoladamente, e que a
própria definição de quais atividades estão
ou não suspensas depende da análise dos
atos normativos estaduais em conjunto com
os federais” (Mandado de Segurança Cível
0013191-20.2020.8.26.0000,
Relator
Desembargador Moacir Peres - Data do
Julgamento: 05/08/2020 - grifei).
Ante
o
exposto,
em
face
da
argumentação alinhada, concedo a segurança para autorizar o

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funcionamento do estabelecimento da impetrante, sem restrição de
horário, mediante o fornecimento de refeições e bebidas para
consumo no local e utilização de sanitários por viajantes, sem
prejuízo da rigorosa observância de todas as recomendações dos
órgãos de saúde e de vigilância sanitária para evitar a propagação
da Covid-19, disponibilizando equipamentos de segurança a seus
colaboradores, álcool gel, mantendo ocupação reduzida e
garantindo distanciamento seguro entre as pessoas. Honorários
não são devidos. Custas na forma da lei.
RENATO SARTORELLI
Relator
Assinatura Eletrônica

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Mandado de Segurança Cível no 2187987-53.2020.8.26.0000
Impetrante: RODOSNACK TIBIRIÇÁ LANCHONETE E RESTAURANTE LTDA.
Impetrado: GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO
Declaração de Voto Divergente no 29.299
Divirjo da douta maioria. Bem examinados os autos
não encontro nada, absolutamente nada, que autorize ou justifique o
deferimento, mesmo que parcial, da segurança.
O Decreto Estadual 64.881/2020 não destoa do
Decreto Federal 10.282/20, tampouco da Lei no 13.979/20. E, conforme tenho
destacado, na análise de pedidos referentes aos efeitos da pandemia do
COVID-19, entre nós e, especialmente, na tentativa de equacionar os
inevitáveis conflitos federativos disso decorrentes, a gravidade da situação
vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem
comum, sempre respeitada a competência constitucional de cada ente da
Federação para atuar, dentro de sua área territorial e com vistas a resguardar
sua necessária autonomia para assim proceder.
Certo que, com o julgamento da medida cautelar na
ADI no 6.341, esse entendimento foi explicitado pelo Plenário do Supremo
Tribunal Federal, ao deixar assentado que o Presidente da República poderá
dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais,
mas restou reconhecida e preservada a atribuição de cada esfera de governo,
nos termos do inciso I do art. 198 da Constituição Federal.
Inegável, destarte, concluir-se que a decisão objeto
do presente pedido apresenta grave risco de efeito multiplicador, o qual, por si
só, já constituiria fundamento suficiente a revelar a grave repercussão sobre a
ordem público-administrativa e à saúde, no âmbito do estado de São Paulo, e

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justificar o deferimento da suspensão pleiteada.
Não se ignora que a situação de pandemia, ora
vivenciada, impôs drásticas alterações na rotina de todos, atingindo a
normalidade do funcionamento de muitas empresas e do próprio estado, em
suas diversas áreas de atuação. Mas, exatamente em função da gravidade da
situação, exige-se a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem
comum, não se podendo privilegiar determinado segmento da atividade
econômica em detrimento de outro, ou mesmo do próprio Estado, a quem
incumbe, precipuamente, combater os nefastos efeitos decorrentes dessa
pandemia.
Assim, não cabe ao Poder Judiciário decidir qual
ramo de atividade econômica pode ou não abrir suas portas, ou mesmo quais
as medidas profiláticas que devem ser adotadas, em caso positivo,
substituindo-se aos gestores responsáveis pela condução dos destinos do
Estado, neste momento. Apenas eventuais ilegalidades ou violações à ordem
constitucional vigente devem merecer sanção judicial, para a necessária
correção de rumos, mas jamais
repita-se promover-se a mudança das
políticas adotadas, por ordem de quem não foi eleito para tanto e não integra o
Poder Executivo, responsável pelo planejamento e execução dessas medidas.
Não se mostra admissível que uma decisão judicial,
por melhor que seja a intenção de seu prolator ao editá-la, venha a substituir o
critério de conveniência e oportunidade que rege a edição dos atos da
Administração Pública, notadamente em tempos de calamidade como o
presente, porque ao Poder Judiciário não é dado dispor sobre os fundamentos
técnicos que levam à tomada de uma decisão administrativa.
Não é demais ressaltar que a gravidade da situação
por todos enfrentada exige a tomada de providências estatais, em todos as
suas esferas de atuação, mas sempre através de ações coordenadas e

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devidamente planejadas pelos entes e órgãos competentes, e fundadas em
informações e dados científicos comprovados e não em singelas opiniões
pessoais de quem não detém competência ou formação técnica para tanto.
Na verdade, o que a impetrante pretende é a
invalidação da medida governamental que impôs restrições a diversas práticas
comerciais, entre elas as por ela desenvolvidas, no âmbito territorial do Estado
de São Paulo, providência que foge ao espectro de abrangência dos remédios
constitucionais, pois não constituem via processual adequada para a
impugnação de atos em tese.
Assim, efetivamente incide, na espécie, a Súmula
266/STF ("Não cabe mandado de segurança contra lei em tese").
Nesse sentido recente pronunciamento da Primeira
Seção do Superior Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO
E
PROCESSUAL
ADMINISTRATIVO.
AGRAVO
INTERNO
EM
MANDADO DE SEGURANÇA. PORTARIA MMFDH
3.076/2019. ATO ADMINISTRATIVO NORMATIVO
DE CARÁTER GERAL E ABSTRATO. LEI EM
TESE. SÚMULA 266/STF. AGRAVO INTERNO NÃO
PROVIDO.
1.A Portaria n.o 3.076, de 16 de dezembro de 2019,
da Ministra de Estado da Mulher, da Família e dos
Direitos Humanos, ostenta natureza normativa e
geral, porquanto direcionada "a todas as pessoas
que se encontram na mesma situação" (Maria Sylvia
Zanella Di Pietro), consubstanciando, ademais
disso, ato administrativo abstrato, na medida em que
"prevê reiteradas e infindas aplicações, as quais se

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repetem cada vez que ocorra a reprodução da
hipótese nele prevista" (Celso Antônio Bandeira de
Mello). Daí porque não pode ser impugnada por
mandado de segurança, em razão do óbice previsto
na Súmula 266 do STF: "Não cabe mandado de
segurança contra lei em tese". 2. Não se pode ter
por abusivo nem ilegal o ato da autoridade
administrativa federal que, em estrito cumprimento
ao previsto nos artigos 3o, inciso I, e 26, ambos da
Lei n. 9.784/1999, limita-se a comunicar ao
beneficiário
a
instauração
de
processo
administrativo de seu interesse, assegurando-lhe,
com isso, o direito de ter vista dos autos, obter
cópias dos documentos nele contidos e conhecer
das decisões já proferidas. 3.Agravo interno não
provido.
(AgInt no MS 25.175/DF, Rel. Ministro
SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA SEÇÃO, Julgamento
em 27/5/2020)
Assim, não há como negar a incidência da Súmula
266/STF ("Não cabe mandado de segurança contra lei em tese").
Estes, em suma, os motivos pelos quais denego a
segurança. É o meu voto.
JOÃO FRANCISCO MOREIRA VIEGAS
11o Juiz

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