Tribunal: TJSP
Processo: 1001332-24.2018.8.26.0270
Classe: Apelação Cível / Saúde
Órgão julgador: Claudio Augusto Pedrassi
Órgão colegiado: 2a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-05-29
Data de publicação: 2020-06-01

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Obrigação de fazer. Município de Ribeirão Branco. Pretensão de compelir o Município na apresentação de cronograma completo para correção de falhas estruturais e irregularidades em unidades de saúde sob sua responsabilidade, supervisionado pelo Conselho Regional de Medicina e Vigilância. Impossibilidade. Compete ao Poder Executivo decidir a prioridade na execução dos serviços

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Obrigação de fazer. Município de Ribeirão Branco. Pretensão de compelir o Município na apresentação de cronograma completo para correção de falhas estruturais e irregularidades em unidades de saúde sob sua responsabilidade, supervisionado pelo Conselho Regional de Medicina e Vigilância. Impossibilidade. Compete ao Poder Executivo decidir a prioridade na execução dos serviços públicos. Incabível a incursão do Poder Judiciário em esfera de critérios de conveniência e oportunidade para adotar as prioridades da Administração Pública. Improcedência da ação mantida. Recurso improvido.

Inteiro teor:
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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000377515
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1001332-24.2018.8.26.0270, da Comarca de Itapeva, em que é apelante MINISTÉRIO
PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL
DE RIBEIRÃO BRANCO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 2a Câmara de Direito Público
do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento
ao recurso. V.U. Declara voto o 2o Juiz, de conformidade com o voto do relator, que
integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores VERA ANGRISANI
(Presidente) e CARLOS VON ADAMEK.
São Paulo, 28 de maio de 2020.
CLAUDIO AUGUSTO PEDRASSI
Relator
Assinatura Eletrônica

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Voto n.o 21262
Apelação Cível n.o 1001332-24.2018.8.26.0270
Apelante: Ministério Público do Estado de São Paulo
Apelada: Prefeitura Municipal de Ribeirão Branco
Vara de origem: 3a Vara Cível de Itapeva
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Obrigação de fazer. Município de
Ribeirão Branco. Pretensão de compelir o Município na
apresentação de cronograma completo para correção de
falhas estruturais e irregularidades em unidades de saúde
sob sua responsabilidade, supervisionado pelo Conselho
Regional de Medicina e Vigilância. Impossibilidade.
Compete ao Poder Executivo decidir a prioridade na
execução dos serviços públicos. Incabível a incursão do
Poder Judiciário em esfera de critérios de conveniência e
oportunidade para adotar as prioridades da Administração
Pública.
Improcedência
da
ação
mantida.
Recurso
improvido.
Vistos.
Trata-se de recurso de apelação
interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo
contra
r.
sentença
de
fls.
601/606,
que
julgou
improcedente
esta
ação
civil
pública
proposta
pelo
Apelante em face da Prefeitura Municipal de Ribeirão
Branco, visando à condenação da ré na obrigação de fazer
consistente em apresentação de cronograma completo para
correção
de
falhas
estruturais e irregularidades em

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unidades de saúde sob sua responsabilidade, supervisionado
pelo Conselho Regional de Medicina e Vigilância, sob pena
de multa diária.
Nas
razões
recursais
(fls.
612/632),
sustenta
o
apelante
a
necessidade
da
interferência do Judiciário em políticas públicas, em
casos
excepcionais,
como
na
espécie,
que
busca
o
cumprimento das obras necessárias, bem como o saneamento
das irregularidades nas unidades de saúde, diante da
ameaça à saúde e ao mínimo existencial à população do
Município, que possui o pior índice de desenvolvimento
humano do Estado de São Paulo. Pugna pelo provimento do
recurso.
O
Município
apresentou
contrarrazões às fls. 635/647, pugnando pela manutenção da
decisão.
A
D.
Procuradoria
de
Justiça
manifestou-se às fls. 655/660, pelo provimento do recurso.
É o relatório.
1. O Ministério Público ajuizou a
presente ação civil pública em face do Município de
Ribeirão Branco, objetivando a condenação da ré na
obrigação
de
fazer
consistente
em
apresentação
de
cronograma completo para correção de falhas estruturais e
irregularidades em unidades de saúde, supervisionado pelo
Conselho Regional de Medicina e Vigilância, sob pena de
multa diária.
Esclarece o autor que seu objetivo

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é de compelir ao Município apresentar um cronograma
exequível de obras e adequações necessárias a serem
realizadas nas unidades de saúde, já que nos relatórios de
vistorias às fls. 391/411, 437/447 e 531/534, verificou-se
que faltam equipamentos e itens básicos para o atendimento
médico à população, prejudicando os usuários do SUS, sendo
certo que o índice de desenvolvimento humano e o alto
índice de mortalidade infantil da cidade são os piores do
Estado de São Paulo.
Julgada
improcedente
a
ação,
insurge-se o Ministério Público, ora apelante.
2. Todavia, razão não lhe assiste.
Depreende-se dos autos, que após a
Promotoria de Justiça de Itapeva receber representações
dos munícipes e de vereadores de Ribeirão Branco, acerca
de
irregularidades
no
setor
da
saúde,
instaurou-se
inquérito civil no 14.0295.0000190/2017-0 (fls. 11/15).
Concluiu o inquérito a existência
de várias irregularidades nas unidades de saúde do
Município,
após
vistorias
realizadas
pelo
Conselho
Regional de Medicina de São Paulo
CREMESP (cf. fls.
391/411, 437/447 e 531/534).
Por sua vez, a Prefeitura recebeu
um ofício para firmar Termo de Ajustamento de Conduta

TAC, contudo, o Ministério Público não recebeu resposta
das
irregularidades
apontadas,
com
exceção
do
comprometimento em
registrar e fiscalizar o efetivo
cumprimento da carga horária pelos integrantes da Equipe
de Saúde da Família Bucal.

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Por tal motivo, a presente ação foi
ajuizada com o fim de compelir o Município a apresentar de
cronograma completo para correção de falhas estruturais e
irregularidades
nas
unidades
de
saúde
sob
sua
responsabilidade, supervisionado pelo CREMESP, sob pena de
multa diária.
3. Em que pesem as alegações do
Ministério Público que apurou as irregularidades nas
unidades de setor de saúde de Ribeirão Branco (fls.
11/535),
o
fato
é
que
a
Administração
tem
poder
discricionário para realizar suas políticas públicas,
determinando a prioridade do Município para os gastos
públicos, como no caso dos autos.
Não se nega que a saúde constitui
um direito fundamental, inserindo-se no rol das garantias
essenciais à coletividade e a dignidade da pessoa humana.
Contudo, o requerido, através de
suas secretarias, tem melhores possibilidades de analisar
a prioridade nos serviços públicos a serem executados.
É cediço que a Administração não
possui condições de satisfazer a contento todas as
necessidades coletivas que o ordenamento lhe impõe.
Não
cabe
ao
Judiciário,
substituindo o Executivo, eleger qual é a prioridade para
realizar os serviços públicos, por se tratar de questão
atinente ao mérito administrativo.
Assim, a análise da atuação da
administração pública e como direciona seus gastos não
pode ser feita pelo Judiciário, sob pena de invasão de

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competência e usurpação de poder.
4.
Cumpre-se
salientar
que
o
controle judicial dos atos administrativos não abrange as
questões atinentes à conveniência e oportunidade, ou seja,
ao mérito do ato, razão pela qual a determinação de
compelir o Município a apresentar cronograma completo para
correção de falhas estruturais e irregularidades nas
unidades de saúde sob sua responsabilidade, supervisionada
pela CREMESP, extrapola os limites do controle exercido
pelo Judiciário.
Não se pode olvidar que as decisões
tomadas
pelo
Poder
Executivo
implicam
em
eleger
prioridades para fazer frente à enorme gama de problemas
que afligem à população.
É evidente que estas escolhas não
cabem ao Poder Judiciário, sob pela de violação do
princípio da separação dos poderes, imposto pelo artigo 2o
da Constituição Federal.
Só
é
viável
a
intervenção
do
Judiciário para corrigir ilegalidades ou para determinar o
cumprimento de regra legal.
Imaginemos se o Ministério Público,
referendado pelo Judiciário, ajuizasse ações contra a
Municipalidade
visando
a
construção
de
escola
em
determinado bairro, para implantação de rede de esgoto em
outro, para colocação de iluminação pública em determinada
rua. Ora, a quem incumbirá governar, ao Administrador,
eleito
para
tanto,
ou
ao
Ministério
Público
e
ao
Judiciário ??

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Note-se que nos autos foi apurada a
situação das unidades, mas não foi feita análise da
situação orçamentária, dos valores disponíveis e das
outras eventuais prioridades existentes para a saúde do
Município.
De
acordo
com
a
bem
lançada
sentença:
“Dessa forma, incabível o acolhimento da pretensão autoral, vez que o
Judiciário viria a substituir a Administração Pública ao determinar
cronograma para realização de obras de infraestrutura e contratação de
mão-de-obra. Tais medidas são de caráter discricionário, sujeitas à
conveniência e oportunidade da Administração” (fls. 604).
Neste sentido, seguem precedentes
desde Eg. TJSP:
1004841-21.2018.8.26.0477
Classe/Assunto: Apelação Cível / Hospitais e Outras Unidades de Saúde
Relator(a): Marcelo Semer
Comarca: Praia Grande
Órgão julgador: 10a Câmara de Direito Público
Data do julgamento: 09/12/2019
Data de publicação: 11/12/2019
Ementa: APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. UNIDADES DE SAÚDE
EM DESCONFORMIDADE COM MANUAIS TÉCNICOS DO MINISTÉRIO
DA SAÚDE. Pretensão de que fossem reformadas as estruturas físicas das
Unidades de Saúde, para contemplarem novas instalações auxiliares,
sugeridas por manual técnico do Ministério da Saúde. Mera sugestão ao
administrador público. Não demonstrado impacto à prestação do serviço
público que justifique a concessão. Ausência de abuso ou violação de
direito que demande a interferência judicial. Questões típicas da gestão
administrativa, cujo manejo e execução recaem exclusivamente sobre o juízo
de conveniência e oportunidade do Poder Executivo. Necessidade, contudo, de
que sejam as Unidades de Saúde devidamente registradas no Conselho
Regional de Medicina. Sentença reformada em parte. Recurso parcialmente
provido.

1024735-93.2018.8.26.0602
Classe/Assunto: Apelação Cível / Saúde
Relator(a): Vicente de Abreu Amadei

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Comarca: Sorocaba
Órgão julgador: 1a Câmara de Direito Público
Data do julgamento: 21/10/2019
Data de publicação: 21/10/2019
Ementa: APELAÇÃO Ação civil pública Preliminares interligadas de erro
de processamento e de cerceamento de direito probatório afastadas Município
de Sorocaba Política pública de saúde Demanda para disponibilizar
atendimento médico especialista em neurologia aos pacientes do SUS, de
molde a eliminar qualquer 'lista de espera', promovendo recursos
necessários e suficientes para tanto Ausência de omissão aberrante ou
teratológica, bem como de erro manifesto no encaminhamento ou na
gestão da política pública de saúde em questão Esforços realizados para
minimizar os déficits de atendimento reconhecidos, ante o aumento de
demanda por serviços de saúde, observada, inclusive, a inauguração recente de
hospital estadual regional destinado aos atendimentos de alta complexidade (a
incluir o âmbito neurológico), que, naturalmente, reflete algum alívio nos
atendimentos neurológicos disponibilizados em unidade de saúde municipais
Discricionariedade técnica na esfera da implementação das políticas públicas
de saúde, que, no caso, comporta acatamento, não se justificando intervenção
Judiciária RECURSO NÃO PROVIDO.

1000238-41.2018.8.26.0270
Classe/Assunto: Apelação Cível / Responsabilidade da Administração
Relator(a): Rebouças de Carvalho
Comarca: Itapeva
Órgão julgador: 9a Câmara de Direito Público
Data do julgamento: 28/02/2019
Data de publicação: 28/02/2019
Ementa: AÇÃO CIVIL PÚBLICA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS Ministério Público do Estado de São Paulo que pretende
impor ao Município de Itapeva a execução de obras para correção de
irregularidades em unidades de saúde pública do Município, como
também a contratação de profissionais de saúde, que se encontra
deficitário - Poder Judiciário que não pode se imiscuir em gestor de verbas
públicas Observância da Lei de Responsabilidade fiscal (art. 1o, par. 1o,
da Lei Complementar no 101/00) Discricionariedade da Administração
para execução de obras e contratação de servidores que não pode ser
substituído por arbitrariedade do Juiz - Precedentes deste E. Tribunal de
Justiça, como do C. STJ e do C. STF Improcedência da ação decretada pelo
Colegiado - Recurso do Município réu provido.

1001558-12.2016.8.26.0363
Classe/Assunto: Apelação Cível / Hospitais e Outras Unidades de Saúde
Relator(a): Carlos Eduardo Pachi
Comarca: Mogi-Mirim
Órgão julgador: 9a Câmara de Direito Público
Data do julgamento: 28/01/2019
Data de publicação: 28/01/2019
Ementa: AÇÃO CIVIL PÚBLICA Pretensão para que a Municipalidade

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providencie o adequado atendimento médico de pessoas de zona rural
mediante reforma das unidades de saúde destinadas ao Programa Saúde
da Família de "Horto Vergel" e "Gabrielzinho"
Impossibilidade -
Compete ao Estado a formulação de políticas públicas direcionadas à
saúde e sua execução - Princípio da Separação de Poderes Atendimento
que, embora seja deficiente, vem sendo realizado em outras unidades de saúde
da região R. sentença de improcedência mantida. Recurso improvido.
5. Consigne-se, por fim, que a
Prefeitura
poderá
responder
administrativamente
pelas
irregularidades apontadas pela Vigilância Sanitária.
Desta
forma,
o
recurso
do
Ministério Público deve ser improvido.
6. Considera-se prequestionada toda
matéria infraconstitucional e constitucional aventada,
observado que é desnecessária a citação dos artigos,
bastando que a questão tenha sido analisada.
Isto
posto,
conheço
e
nego
provimento ao recurso, ficando mantida a r. sentença de
fls. 601/606. Não há condenação em honorários advocatícios
em demandas desta natureza.

Cláudio Augusto Pedrassi
Relator

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Voto no 9.363
Apelação Cível no 1001332-24.2018.8.26.0270
Comarca: Itapeva
Apelante: Ministério Público do Estado de São Paulo
Apelado: Prefeitura Municipal de Ribeirão Branco
DECLARAÇÃO DE VOTO CONVERGENTE
Inicialmente, reporto-me aos termos do relatório do voto
no 21.262 do ilustre e culto Relator sorteado, Desembargador CLÁUDIO AUGUSTO
PEDRASSI:
“Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Ministério
Público do Estado de São Paulo contra r. sentença de fls.
601/606, que julgou improcedente esta ação civil pública
proposta pelo Apelante em face da Prefeitura Municipal de
Ribeirão Branco, visando à condenação da ré na obrigação de
fazer consistente em apresentação de cronograma completo
para correção de falhas estruturais e irregularidades em
unidades de saúde sob sua responsabilidade, supervisionado
pelo Conselho Regional de Medicina e Vigilância, sob pena de
multa diária.
Nas razões recursais (fls. 612/632), sustenta o apelante a
necessidade da interferência do Judiciário em políticas
públicas, em casos excepcionais, como na espécie, que busca
o cumprimento das obras necessárias, bem como o
saneamento das irregularidades nas unidades de saúde, diante
da ameaça à saúde e ao mínimo existencial à população do
Município, que possui o pior índice de desenvolvimento humano
do Estado de São Paulo. Pugna pelo provimento do recurso.
O Município apresentou contrarrazões às fls. 635/647,
pugnando pela manutenção da decisão.
A D. Procuradoria de Justiça manifestou-se às fls. 655/660,
pelo provimento do recurso”.

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É o relatório.
Inicialmente, admito o processamento da remessa
necessária decorrente de entendimento jurisprudencial firmado perante o Colendo
STJ, fundado na aplicação subsidiária “do art. 19 da Lei no 4.717/1965, que regula o
instituto na Ação Popular(1). É solução que tem o acertado pressuposto da existência
do microssistema da tutela coletiva, com intercâmbio de disposições das Leis no
4.717/1965, no 7.347/1985 e no 8.078/1990”(2):
“PROCESSUAL
CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REPARAÇÃO DE DANOS AO
ERÁRIO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. REMESSA
NECESSÁRIA. ART. 19 DA LEI No 4.717/64. APLICAÇÃO. 1.
Por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei no
4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública
sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário. Doutrina.
(1) Lei no 4.717/1965, Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está
sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da
que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo (Redação dada pela Lei no
6.014/1973) (g.n.).
(2) Em complemento: “Note-se que, tratando-se de ação civil pública que verse sobre direitos de pessoas
portadoras de deficiência, existe regra expressa no § 1o do art. 4o da Lei 7.853/1989 que diz que: 'a
sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação fica sujeita ao duplo grau de
jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal'. A redação desse dispositivo
é praticamente igual à do art. 19 da Lei 4.717/1965, o que só reforça o acerto da maneira como a
questão é decidida no STJ” (LUIZ HENRIQUE VOLPE CAMARGO, Da Remessa Necessária, in
Revista de Processo (RePro), São Paulo: Thomson Reuters, maio/2018, vol. 279, pp. 67/113). Na
doutrina, vide também: “No tocante à remessa necessária da apelação em ação civil pública, informa
José Miguel Garcia Medina: 'Já se decidiu no sentido de que, na ausência de dispositivo sobre remessa
oficial na Lei da ação Civil Pública (Lei 7.347/85), deve-se buscar norma de integração dentro do
microssistema da tutela coletiva, aplicando-se, por analogia, o art. 19 da Lei 4.717/65, referente à ação
popular, impondo-se, assim, o reexame necessário também no caso de sentença de improcedência em
ação civil pública, quando proposta a ação em defesa do patrimônio público (STJ, REsp 1.108.542/SC,
2.a T., j 19.05.2009, rel. Min. Castro Meira)' (Novo Código de Processo Civil comentado, 5a ed., 2017, cit.,
nota V ao art. 497, p. 810)” (RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO, Ação Civil Pública, 3a ed. em e-
book baseada na 15a ed. impressa, SP: Thomson Reuters Brasil, 2019).

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2. Recurso especial provido” (STJ, REsp no 1.108.542/SC, rel.
Min. CASTRO MEIRA, 2a Turma, julgado em 19.05.2009)(3)
(g.n.).
Por outro lado, sigo o entendimento firmado pelo ilustre e
culto Relator, para também desprover o recurso do autor MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO, ora apelante (fls. 612/632), visto que, a meu ver, também
não restou configurada a ocorrência de excepcional situação que admita, na espécie,
a intervenção do Poder Judiciário na garantia de condições mínimas no cumprimento
da ordem constitucional, pois, a despeito dos problemas verificados nas unidades de
saúde do réu MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO BONITO, ora apelado, aqui não se exige o
amparo jurisdicional pleiteado pelo apelante nestes autos.
O princípio da dignidade da pessoa humana (CF, art. 1o,
III), alçado a fundamento da República brasileira, constitui-se no arcabouço dos
direitos e das garantias fundamentais, entre eles os direitos sociais, previstos no art.
6o da CF, que assegura a todos, entre outros direitos, o direito à saúde.
No título da ordem social, no qual se insere o capítulo
destinado à seguridade social, o art. 196 da CF dispõe claramente que “a saúde é
direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas
que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal
igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação” (g.n.).
Prossegue, ainda, a Carta Fundamental, em seu art. 197
preceituando que “são de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo
ao poder público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e
(3) Nesse mesmo sentido, verbi gratia: STJ, EREsp no 1.220.667/MG, rel. Min. HERMAN BENJAMIN, 1a
Seção, julgado em 24.05.2017; e STJ, AgRg no REsp no 1.219.033/RJ, rel. Min. HERMAN
BENJAMIN, 2a Turma, julgado em 17.03.2011.

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controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e,
também por pessoa física ou jurídica de direito privado” (g.n.).
E, já no art. 198, incs. I e II, a Constituição Federal
determina que “as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo
com as seguintes diretrizes: descentralização, com direção única em cada esfera de
governo; atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem
prejuízo dos serviços assistenciais (...)” (g.n.).
Da mesma forma, a Constituição do Estado de São
Paulo, em seu art. 219, par. ún., alíneas 2 e 4, também preconiza que “a saúde é
direito de todos e dever do Estado”, sendo que os “Poderes Públicos Estadual e
Municipal garantirão o direito à saúde mediante: (...) acesso universal e igualitário às
ações e ao serviço de saúde, em todos os níveis; (...) atendimento integral do
indivíduo, abrangendo promoção, preservação e recuperação de sua saúde” (g.n.).
E, mais especificamente, o Sistema Único de Saúde
(SUS), elaborado e descrito na Lei no 8.080/1990, em seu art. 2o, § 1o, estabelece que
“a saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as
condições indispensáveis ao seu pleno exercício”, o qual formulará e executará
“políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças e de outros
agravos e no estabelecimento de condições que assegurem acesso universal e
igualitário às ações e aos serviços para a sua promoção, proteção e recuperação”, a
fim de garantir aos indivíduos “assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica”
(Lei no 8.080/1990, art. 6o, inc. I, alínea d) (g.n.).
No fiel cumprimento dessa fundamental missão, o art. 23,
inc. II, da CF, determina que todos os entes federados (União, Estados e Municípios)
têm competência comum no tocante à prestação de assistência na área da saúde,
não sendo despiciendo anotar também o entendimento do Excelso STF no tocante ao
tema:

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“O direito à saúde
além de qualificar-se como direito
fundamental que assiste a todas as pessoas
representa
consequência constitucional indissociável do direito à vida. O
Poder Público, qualquer que seja a esfera institucional de sua
atuação no plano da organização federativa brasileira, não
pode mostrar-se indiferente ao problema da saúde da
população, sob pena de incidir, ainda que por omissão, em
censurável comportamento inconstitucional. O direito público
subjetivo à saúde traduz bem jurídico constitucionalmente
tutelado, por cuja integridade deve velar, de maneira
responsável, o Poder Público (federal, estadual ou municipal), a
quem incumbe formular e implementar políticas sociais e
econômicas que visem a garantir a plena consecução dos
objetivos proclamados no art. 196 da Constituição da
República” (STF, RE no 273.834-RS, rel. Min. CELSO DE
MELLO, 2a Turma, julgado em 23.08.2000) (g.n.).
O estabelecimento dessa solidariedade entre os entes
estatais visa assegurar a plena efetividade das garantias fundamentais consagradas
pela Constituição Federal, para que não se tornem simples regras programáticas do
SUS, exigindo que todos os entes velem solidariamente cobrando e se certificando
que o outro esteja cumprindo com os seus deveres pela efetividade da ordem
constitucional, e, inclusive, pelo real cumprimento das determinações emanadas do
Poder Judiciário.
Todavia, não obstante a solidariedade constitucional (CF,
art. 23, inc. II), o SUS é calcado em princípios e diretrizes previstos no art. 7o da Lei no
8.080/1990, entre eles (i) de “descentralização político-administrativa, com direção
única em cada esfera de governo” (inc. IX), calcada na “ênfase na descentralização
dos serviços para os municípios” (alínea 'a'), e na “regionalização e hierarquização da
rede de serviços de saúde” (alínea 'b); (ii) de “conjugação dos recursos financeiros,
tecnológicos, materiais e humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios na prestação de serviços de assistência à saúde da população” (inc. XI); e
(iii) de “organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para

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fins idênticos” (inc. XIII) operacionalizados e amplamente descritos no Decreto no
7.508/2011 (arts. 3o e segs.), que regulamenta a Lei no 8.080/1990 ; tudo a fim de
garantir a maximização dos finitos recursos públicos destinados à Saúde, bem como o
amplo e integral atendimento a todos os indivíduos que necessitam recorrer aos
serviços governamentais.
O tema da grave crise na Saúde Pública, em razão das
evidentes limitações de recursos disponíveis, é questão candente, como é por todos
cediço, e vem sendo enfrentado diuturnamente por todos os Tribunais pátrios, e,
notadamente, pelos Colendos Tribunais Superiores, responsáveis pela interpretação
do alcance das normas constitucionais e legais, tanto assim que o Excelso STF, no
julgamento de embargos de declaração do RE no 855.178/SE, julgado em sede de
Repercussão Geral sob o Tema no 793, recentemente publicado(4), fixou a tese de que
“os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente
responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios
constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial
direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e
determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”, e que deve ser
observada, nos termos do art. 927, III, do CPC, bem como do Enunciado
Interpretativo no 60, da Segunda Jornada de Direito da Saúde do Conselho Nacional
(4) “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO
EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO,
CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE.
RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE.
DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado,
porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por
qualquer um deles, isoladamente ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes
federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e
hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de
competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que
demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser
propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4.
Embargos de declaração desprovidos” (STF, ED em RE no 855.178/SE, rel. orig. Min. LUIZ FUX, rel. p/
Acórdão Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, Repercussão Geral Tema no 793 Mérito, julgado
em 23.05.2019, DJU em 16.04.2020, Informativo de jurisprudência no 941) (g.n.).

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de Justiça CNJ(5).
Referida tese é consentânea com a estrutura do Sistema
Único de Saúde (SUS) estatuída na Lei no 8.080/1990, que previu, inclusive, a criação
(i) de “Comissões Intersetoriais de âmbito nacional, subordinadas ao Conselho
Nacional de Saúde, integradas pelos Ministérios e órgãos competentes e por
entidades representativas da sociedade civil” (art. 12), que “terão a finalidade de
articular políticas e programas de interesse para a saúde, cuja execução envolva
áreas não compreendidas no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS)” (par. ún.); (ii)
de “Comissões Permanentes de integração entre os serviços de saúde e as
instituições de ensino profissional e superior” (art. 14); assim como (iii) de Comissões
Intergestores Bipartite e Tripartite, posteriormente instituídas pela Lei no 12.466/2011,
que, em seu art. 1o, incluiu o art. 14-A na referida Lei no 8.080/1990, as quais “são
reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos
aspectos operacionais do Sistema Único de Saúde (SUS)” (caput):
Parágrafo único. A atuação das Comissões Intergestores
Bipartite e Tripartite terá por objetivo:
I
decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e
administrativos
da
gestão
compartilhada
do
SUS,
em
conformidade com a definição da política consubstanciada em
planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde;
II
definir diretrizes, de âmbito nacional, regional e
intermunicipal, a respeito da organização das redes de ações e
serviços de saúde, principalmente no tocante à sua governança
institucional e à integração das ações e serviços dos entes
federados;
III fixar diretrizes sobre as regiões de saúde, distrito sanitário,
integração de territórios, referência e contrarreferência e
demais aspectos vinculados à integração das ações e serviços
(5) CNJ, ENUNCIADO No 60. Saúde Pública A responsabilidade solidária dos entes da Federação não
impede que o Juízo, ao deferir medida liminar ou definitiva, direcione inicialmente o seu cumprimento a
um determinado ente, conforme as regras administrativas de repartição de competências, sem prejuízo
do redirecionamento em caso de descumprimento (II Jornada de Direito da Saúde 19.05.2015) (g.n.).

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de saúde entre os entes federados (g.n.).
De fato, toda a articulação e delimitação das atribuições
e competências entre os entes federados se realiza no âmbito das chamadas
Comissões Intergestores (Tripartites
CIT; Bipartites
CIB; e Regionais
CIR),
definidas, conforme o inc. IV, do art. 2o, do Decreto no 7.508/2011, como “instâncias
de pactuação consensual entre os entes federativos para definição das regras da
gestão compartilhada do SUS”, segundo dispõe o referido Decreto no 7.508/2011
(arts. 30 e 32):
Art.
30.
As
Comissões Intergestores pactuarão a organização e o
funcionamento das ações e serviços de saúde integrados em
redes de atenção à saúde, sendo:
I a CIT, no âmbito da União, vinculada ao Ministério da Saúde
para efeitos administrativos e operacionais;
II
a CIB, no âmbito do Estado, vinculada à Secretaria
Estadual de Saúde para efeitos administrativos e operacionais;
e
III
a Comissão Intergestores Regional
CIR, no âmbito
regional, vinculada à Secretaria Estadual de Saúde para efeitos
administrativos e operacionais, devendo observar as diretrizes
da CIB.
Art.
31.
Nas
Comissões Intergestores, os gestores públicos de saúde
poderão ser representados pelo Conselho Nacional de
Secretários de Saúde CONASS, pelo Conselho Nacional de
Secretarias Municipais de Saúde
CONASEMS e pelo
Conselho Estadual de Secretarias Municipais de Saúde

COSEMS.
Art. 32. As Comissões Intergestores pactuarão:

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I

aspectos
operacionais,
financeiros
e
administrativos
da
gestão
compartilhada do SUS, de acordo com a definição da política
de saúde dos entes federativos, consubstanciada nos seus
planos de saúde, aprovados pelos respectivos conselhos de
saúde;
II diretrizes gerais sobre Regiões de Saúde, integração de
limites geográficos, referência e contrarreferência e demais
aspectos vinculados à integração das ações e serviços de
saúde entre os entes federativos;
III
diretrizes de âmbito nacional, estadual, regional e
interestadual, a respeito da organização das redes de atenção
à saúde, principalmente no tocante à gestão institucional e à
integração das ações e serviços dos entes federativos;
IV

responsabilidades dos entes federativos na Rede de Atenção à
Saúde, de acordo com o seu porte demográfico e seu
desenvolvimento
econômico-financeiro,
estabelecendo
as
responsabilidades individuais e as solidárias; e
V

referências
das regiões intraestaduais e interestaduais de atenção à saúde
para o atendimento da integralidade da assistência.
Parágrafo único. Serão de competência exclusiva da CIT a
pactuação:
I das diretrizes gerais para a composição da RENASES;
II dos critérios para o planejamento integrado das ações e
serviços de saúde da Região de Saúde, em razão do
compartilhamento da gestão; e
III das diretrizes nacionais, do financiamento e das questões
operacionais das Regiões de Saúde situadas em fronteiras com
outros países, respeitadas, em todos os casos, as normas que
regem as relações internacionais (g.n.).

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“As ações e serviços que o SUS oferece ao usuário para
atendimento da integralidade da assistência à saúde” que, em conjunto, articuladas
em níveis de complexidade crescente, formam a nominada Rede de Atenção à Saúde
(cf. Decreto no 7.508/2011, art. 2o, VI) , compreendidas na Relação Nacional de
Ações e Serviços de Saúde RENASES (art. 21), são definidas, em âmbito nacional,
pelo Ministério da Saúde, que observará “as diretrizes pactuadas pela CIT” (art. 22).
Por outro lado, “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios pactuarão nas
respectivas Comissões Intergestores as suas responsabilidades em relação ao rol de
ações e serviços constantes da RENASES” (art. 23), sendo que “os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios poderão adotar relações específicas e complementares de
ações e serviços de saúde, em consonância com a RENASES, respeitadas as
responsabilidades dos entes pelo seu financiamento, de acordo com o pactuado nas
Comissões Intergestores” (art. 24) (g.n.).
Por outro lado, também de acordo com “as diretrizes
gerais pactuadas na Comissão Intergestores Tripartite CIT” (Decreto no 7.508/2011,
art. 30, I), foram instituídas, no âmbito do SUS, as Regiões de Saúde (cf. Decreto no
7.508/2011, art. 4o), para fins de “acesso universal, igualitário e ordenado às ações e
serviços de saúde”, que “se inicia pelas Portas de Entrada do SUS” (ou “serviços de
atendimento inicial à saúde do usuário”; cf. art. 2o, III), “e se completa na rede
regionalizada e hierarquizada, de acordo com a complexidade do serviço” (art. 8o), de
acordo com os seguintes parâmetros:
Art. 5o. Para ser instituída, a Região de Saúde deve conter, no
mínimo, ações e serviços de:
I atenção primária;
II urgência e emergência;
III atenção psicossocial;
IV atenção ambulatorial especializada e hospitalar; e
V vigilância em saúde.
Parágrafo único. A instituição das Regiões de Saúde

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observará cronograma pactuado nas Comissões Intergestores.
Art. 6o. As Regiões de Saúde serão referência para as
transferências de recursos entre os entes federativos.
Art. 7o. As Redes de Atenção à Saúde estarão compreendidas
no âmbito de uma Região de Saúde, ou de várias delas, em
consonância
com
diretrizes
pactuadas
nas
Comissões
Intergestores.
Parágrafo único.
Os entes federativos definirão os seguintes elementos em
relação às Regiões de Saúde:
I seus limites geográficos;
II população usuária das ações e serviços;
III rol de ações e serviços que serão ofertados; e
IV
respectivas
responsabilidades, critérios de acessibilidade e escala para
conformação dos serviços (g.n.).
Para a plena consecução do acesso universal e
igualitário, as ações e os serviços de saúde serão ordenados pela atenção primária
(básica), e devem estar fundados na avaliação da gravidade do risco individual e
coletivo, e no critério cronológico, sendo assegurada também “a continuidade do
cuidado em saúde, em todas as suas modalidades, nos serviços, hospitais e em
outras unidades integrantes da rede de atenção da respectiva região” (cf. Decreto no
7.508/2011, art. 12), cujas regras de continuidade, de “acesso às ações e aos
serviços de saúde na respectiva área de atuação” (ordenamento), serão pactuadas
pelas respectivas Comissões Intergestores (par. ún.), cabendo aos entes federativos,
“além de outras atribuições que venham a ser pactuadas pelas Comissões

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Intergestores” (art. 13, caput): “garantir a transparência, a integralidade e a equidade
no acesso às ações e aos serviços de saúde” (inc. I); “orientar e ordenar os fluxos das
ações e dos serviços de saúde” (inc. II); “monitorar o acesso às ações e aos serviços
de saúde” (inc. III); e “ofertar regionalmente as ações e os serviços de saúde” (inc.
IV); o que tudo será organizado mediante competente planejamento:
Art.
15.
O
processo de planejamento da saúde será ascendente e
integrado, do nível local até o federal, ouvidos os respectivos
Conselhos de Saúde, compatibilizando-se as necessidades das
políticas de saúde com a disponibilidade de recursos
financeiros.
§ 1o O planejamento da saúde é obrigatório para os entes
públicos e será indutor de políticas para a iniciativa privada.
§ 2o A compatibilização de que trata o caput será efetuada no
âmbito dos planos de saúde, os quais serão resultado do
planejamento integrado dos entes federativos, e deverão conter
metas de saúde.
§ 3o O Conselho Nacional de Saúde estabelecerá as diretrizes
a serem observadas na elaboração dos planos de saúde, de
acordo
com
as
características
epidemiológicas
e
da
organização de serviços nos entes federativos e nas Regiões
de Saúde.
Art. 16. No planejamento devem ser considerados os serviços
e as ações prestados pela iniciativa privada, de forma
complementar ou não ao SUS, os quais deverão compor os
Mapas da Saúde regional, estadual e nacional.
Art. 17. O Mapa da Saúde será utilizado na identificação das
necessidades de saúde e orientará o planejamento integrado
dos entes federativos, contribuindo para o estabelecimento de

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metas de saúde.
Art.
18.
O
planejamento da saúde em âmbito estadual deve ser realizado
de maneira regionalizada, a partir das necessidades dos
Municípios, considerando o estabelecimento de metas de
saúde.
Art. 19. Compete à Comissão Intergestores Bipartite CIB de
que trata o inciso II do art. 30 pactuar as etapas do processo e
os prazos do planejamento municipal em consonância com os
planejamentos estadual e nacional (g.n.).
Nessa conformidade, por tudo o que já expôs até o
momento, verifica-se que a alocação e a disponibilização dos finitos recursos
destinados a garantir o direito fundamental à Saúde (CF, arts. 6o, 196, 197 e 198), do
Governo Federal até os municípios, está completamente hierarquizada e amarrada
com a finalidade de maximização dos recursos destinados à consecução dos objetivos
do SUS, mediante intrincada teia de repasses.
In casu, o apelante MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO
DE SÃO PAULO, fundado no inquérito civil (IC) no 14.0295.0000190/2017-0 (fls.
11/535), instaurado “para apurar a situação da prestação do serviço de saúde pública
na Cidade de Ribeirão Bonito, especialmente sobre eventual fechamento de unidades
de atendimento” (cf. fls. 12; g.n.), ajuizou a presente ação civil pública visando a
condenação do MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO BONITO “em obrigação de fazer,
consistente em realização e apresentação de cronograma completo e detalhado para
correção das irregularidades encontradas nas unidades de saúde do Município, tal
qual verificadas por inspeções do Conselho Regional de Medicina e detalhadas no
anexo inquérito civil, cumprindo rigorosamente as datas apresentadas, e sob o crivo

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de vistoria a ser realizado pelo Conselho Regional de Medicina e Vigilância Sanitária
Estadual, que atestem a correção das falhas estruturais e irregularidades, sob pena
de multa diária no valor sugerido de R$ 1.000,00 (mil reais)” (fls. 10; g.n.).
Conforme esclareceu na petição inicial (fls. 01/10),
mediante a solicitação do apelante (cf. fls. 284/286, 344 e 346), o Conselho Regional
de Medicina do Estado de São Paulo CREMESP instaurou as sindicâncias de no
160.894/2017 (cf. fls. 381 e 468/472), no 197.905/2017 (fls. 385 e 479/482), no
197.908/2017 (fls. 387 e 454/457), no 197.909/2017 (fls. 386), no 197.910/2017 (fls.
416 e 525/528), e no 197.927/2017 (fls. 382 e 518/522), a fim de apurar eventuais
irregularidades sob o ponto de vista médico, através de vistorias nas unidades de
saúde do Município de Ribeirão Branco: (a) Estratégias de Saúde da Família ESF
(a.1) de Campina de Fora vistoria no 873/2017/SP (fls. 391/395 e 463/467); (a.2) de
Itaboa
vistoria no 870/2017/SP (fls. 407/411); (a.3) de Pereiras
vistoria no
874/2017/SP (fls. 402/405); (a.4) de Vila da Raia
vistoria no 890/2017/SP (fls.
531/534); (a.5) de Caçador vistoria no 864/2017/SP (fls. 396/400 e 512/516); e (b)
Hospital
Municipal
Maria
Rosa
Cardoso

vistoria
no
976/2017/SP
(fls.
422/428-432/435 e 437/447); ante o “fechamento de postos de saúde e precariedade
dos serviços prestados” (cf. fls. 02).
Dos
documentos
antes
indicados,
produzidos
no
inquérito civil, depreende-se os seguintes fatos:
ESF CAMPINA DE FORA SINDICÂNCIA No 160.894/2017:
RELATÓRIO DE VISTORIA No 873/2017/SP, de 14.11.2017
(fls. 391/395 e 463/467):
“1. Considerações Iniciais Organização: (...)
Estrutura Física: Estrutura predial criada para funcionar como
delegacia, modificada de forma inadequada, em regular estado
de conservação, recentemente reformado com algumas
inadequações, como piso frio em lajota porosa, aeração e
ventilação inadequadas, único ambiente utilizado para várias
atividades, falta de sala para agentes comunitários, divisórias
por madeira pintada, alguns móveis como os da recepção em

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madeira pintada de forma grosseira e obsoleta, cadeiras
danificadas. (...)
Serviço de apoio: Higiene e limpeza: adequado, dificultado
pelas condições de conservação predial. (...)
3. Irregularidades: 3.1. Dados cadastrais Ausência de Diretor
Técnico
Item não conforme Decreto no 20.931/1932,
Resoluções CFM no 1.342/1991 e no 2.056/2013.
4. Considerações Finais: Unidade de estratégia de saúde da
família que voltou a funcionar em 15 de setembro de 2017.
Estabelecimento municipal funcionando em local com
estrutura predial regular estado de conservação, recentemente
reformado, com problemas de inadequação do tipo de piso,
aeração, falta de sabonete líquido e toalhas descartáveis em
suporte nas salas de atendimento e nos sanitários; parte do
mobiliário é obsoleto e inadequado. Alguns ambientes estão
sendo utilizados para várias atividades. Indisponibilidade de
sala para agentes comunitários. Essas determinações se
encontram na RDC ANVISA no 50/2002.

Indisponibilidade
de
registro
do
estabelecimento
no
CREMESP (no 4.519).
Indisponibilidade de responsável técnico médico.
Unidade básica de referência é a única unidade mista de
saúde existente no município. Não tem vínculo com NASF.
Prontuários vistoriados em regular estado de conservação e
organização.
Indisponibilidade do uso do otoscópio por falta de pilhas.
Profissionais de nível superior são contratados pela empresa
SANAR como pessoa jurídica, os funcionários de nível médio
são contratados pela SANAR por CLT, e os agentes
comunitários são concursados e contratados pelo governo
municipal.
Relatório realizado com base nas normatizações vigentes:
Portaria MS/GM no 2.436/2017, RDC ANVISA no 50/2002 e
consequentes alterações. (...)” (fls. 391/395).
RELATÓRIO CIRCUNSTANCIADO DA SINDICÂNCIA No
160.894/2017 (fls. 468/472):
“(...) Segundo a vistoria (...) realizada por esta Casa consta
como irregularidades:

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Indisponibilidade
de
registro
do
estabelecimento
no
CREMESP.
Indisponibilidade de responsável técnico médico.
Indisponibilidade de pilhas para utilizar no otoscópio.
Irregularidades conforme RDC ANVISA no 50/2002.
Não havendo indícios de infração às normas do Código de
Ética
Médica
pelo
profissional
médico,
propomos
o
arquivamento e envio da fiscalização ao Ministério Público” (fls.
470).
ESF ITABOA SINDICÂNCIA No 197.905/2017:
RELATÓRIO DE VISTORIA No 870/2017/SP, de 13.11.2017
(fls. 407/411):
“1. Considerações Iniciais Organização: (...)
Estrutura Física:
Estrutura predial em bom estado de
conservação,
construída
para
sua
atual
finalidade,
recentemente reformado, com piso em granilite, paredes
pintadas. (...)
Serviço de apoio: Higiene e limpeza: adequado. (...)
3. Irregularidades: 3.1. Dados cadastrais Ausência de Diretor
Técnico
Item não conforme Decreto no 20.931/1932,
Resoluções CFM no 1.342/1991 e no 2.056/2013.
4. Considerações Finais: Unidade de estratégia de saúde da
família que voltou a funcionar em 15 de setembro de 2017.
Estabelecimento municipal funcionando em local com
estrutura
predial
bom
estado
de
conservação.
As
determinações das condições prediais se encontram na RDC
ANVISA no 50/2002.

Indisponibilidade
de
registro
do
estabelecimento
no
CREMESP (no 4.517).
Indisponibilidade de responsável técnico médico.
Unidade básica de referência é a única unidade mista de
saúde existente no município. Não tem vínculo com NASF.
Prontuários vistoriados em bom estado de conservação e
organização.
Indisponibilidade de material de emergência considerando
que a unidade fica a 20Km da UMS.

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Indisponibilidade de pilhas para utilizar no otoscópio.
Profissionais de nível superior são contratados pela empresa
SANAR como pessoa jurídica, os funcionários de nível médio
são contratados pela SANAR por CLT, e os agentes
comunitários são concursados e contratados pelo governo
municipal.
Relatório realizado com base nas normatizações vigentes:
Portaria MS/GM no 2.436/2017, RDC ANVISA no 50/2002 e
consequentes alterações. (...)” (fls. 407/411).
RELATÓRIO CIRCUNSTANCIADO DA SINDICÂNCIA No
197.905/2017 (fls. 479/482):
“(...) Segundo a vistoria (...) realizada por esta Casa consta
como irregularidades:

Indisponibilidade
de
registro
do
estabelecimento
no
CREMESP.
Indisponibilidade de responsável técnico médico.
Indisponibilidade de pilhas para utilizar no otoscópio.
Não havendo indícios de infração às normas do Código de
Ética
Médica
pelo
profissional
médico,
propomos
o
arquivamento e envio da fiscalização ao Ministério Público e
Vigilância Sanitária” (fls. 481).
ESF PEREIRAS SINDICÂNCIA No 197.908/2017:
RELATÓRIO DE VISTORIA No 874/2017/SP, de 14.11.2017
(fls. 402/405):
“1. Considerações Iniciais Organização: (...)
Estrutura Física:
Estrutura predial funcionando na parte
inferior de residência, modificada de forma inadequada para
sua atual finalidade; em bom estado de conservação,
recentemente reformada com algumas inadequações, como
piso frio em cerâmica, aeração insuficiente, fluxos inadequados.
(...)
Serviço de apoio: Higiene e limpeza: adequado, dificultado
pelas condições de conservação predial. (...)
2. Irregularidades: 2.1. Dados cadastrais Ausência de Diretor
Técnico
Item não conforme Decreto no 20.931/1932,
Resoluções CFM no 1.342/1991 e no 2.056/2013.

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3. Considerações Finais: Unidade de estratégia de saúde da
família que voltou a funcionar em 15 de setembro de 2017.
Estabelecimento municipal funcionando em local com
estrutura predial em bom estado de conservação, recentemente
reformado, com problemas de inadequação do tipo piso,
aeração, fluxos, um ambiente utilizado para várias atividades,
falta de sanitários individualizados por sexo para usuários e
funcionários. Essas determinações se encontram na RDC
ANVISA no 50/2002.

Indisponibilidade
de
registro
do
estabelecimento
no
CREMESP (no 4.521).
Indisponibilidade de responsável técnico médico.
Unidade básica de referência é a única unidade mista de
saúde existente no município. Não tem vínculo com NASF.
Prontuários vistoriados em bom estado de conservação e
organização.
Profissionais de nível superior são contratados pela empresa
SANAR como pessoa jurídica, os funcionários de nível médio
são contratados pela SANAR por CLT, e os agentes
comunitários são concursados e contratados pelo governo
municipal.
Relatório realizado com base nas normatizações vigentes:
Portaria MS/GM no 2.436/2017, RDC ANVISA no 50/2002 e
consequentes alterações. (...)” (fls. 402/405).
RELATÓRIO CIRCUNSTANCIADO DA SINDICÂNCIA No
197.908/2017 (fls. 454/456):
“(...) Segundo a vistoria (...) realizada por esta Casa consta
como irregularidades:

Indisponibilidade
de
registro
do
estabelecimento
no
CREMESP (no 4.521).
Indisponibilidade de responsável técnico médico.
Inadequações segundo RDC ANVISA 50/2002.
Não havendo indícios de infração às normas do Código de
Ética
Médica
pelo
profissional
médico,
propomos
o
arquivamento e envio da fiscalização ao Ministério Público e
Vigilância Sanitária” (fls. 456).

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ESF VILA DA RAIA SINDICÂNCIA No 197.909/2017:
RELATÓRIO DE VISTORIA No 890/2017/SP, de 06.12.2017
(fls. 531/534):
“1. Considerações Iniciais Organização: (...)
Estrutura Física:
Estrutura predial funcionando em imóvel
residencial locado, modificado de forma inadequada para sua
finalidade; em regular estado de conservação, com algumas
paredes deterioradas, com piso frio em cerâmica, aeração
insuficiente, fluxos inadequados. Na parte dos fundos alguns
ambientes para coleta de exames, curativo, dispensário de
medicamentos,
sanitário
para
usuários,
depósito
de
equipamentos e depósito de materiais de limpeza funcionam
em área coberta por telha de cimento sem forro, com
ambientes individualizados de forma incompleta por divisórias
de fórmica. (...)
Serviço de apoio: Higiene e limpeza: adequado, dificultado
pelas condições de conservação predial. (...)
3. Irregularidades: 3.1. Dados cadastrais Ausência de Diretor
Técnico Item não conforme Decreto no 20.931/1932, Art. 28; e
Resoluções CFM de números 1.342/1991 e no 2.147/2016.
4. Considerações Finais: Unidade de estratégia de saúde da
família que voltou a funcionar de forma adequada com médico
e enfermeiro em 15 de setembro de 2017.
Estabelecimento municipal funcionando em local com
estrutura predial em regular estado de conservação, em imóvel
residencial locado modificado de forma inadequada para sua
finalidade, com problemas de inadequação de piso, aeração,
fluxos, um ambiente utilizado para várias atividades, falta de
sanitários
individualizados
por
sexo
para
usuários
e
funcionários. Farmácia, sala de curativos e coleta de exames
funcionando em área dos fundos com paredes deterioradas,
coberta por telha de cimento sem forro, com divisórias sem
fechamento completo, sem aeração e ventilação adequadas.
Essas determinações se encontram na RDC ANVISA no
50/2002.

Indisponibilidade
de
registro
do
estabelecimento
no
CREMESP (no 4.523).
Indisponibilidade de responsável técnico médico.

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Unidade básica de referência é a unidade mista de saúde
existente no município.
Prontuários vistoriados em regular estado de conservação e
organização.
Profissionais de nível superior são contratados pela empresa
SANAR como pessoa jurídica, os funcionários de nível médio
são contratados pela SANAR por CLT, e os agentes
comunitários são concursados e contratados pelo governo
municipal.
Relatório realizado com base nas normatizações vigentes:
Portaria MS/GM no 2.436/2017, RDC ANVISA no 50/2002 e
consequentes alterações. (...)” (fls. 531/534).
HM
MARIA
ROSA
CARDOSO

SINDICÂNCIA
No
197.910/2017:
RELATÓRIO DE VISTORIA No 976/2017/SP, de 08.12.2017
(fls. 422/428-432/435 e 437/447):
“1. Considerações Iniciais: Unidade mista de Saúde dispondo
de Pronto Atendimento e Unidade de Internação para pacientes
clínicos. Atendimentos não referenciado.
Utiliza a central de vagas CROSS para encaminhar pacientes
que necessitam internação em UTI, com profissionais
especializados, para tratamento cirúrgico e obstétrico, com
dificuldade por falta de vaga no sistema.
Disponibilidade de 35 leitos planejados, encontramos durante
a vistoria 20 leitos operacionais para internação de pacientes
clínicos e pediátricos de baixo risco.
Disponibilidade de uma sala para atendimento obstétrico com
banheiro anexo, um leito e uma maca ginecológica para
realizar, com material minimamente necessário ao atendimento
incluindo aparelho de cardiotocografia.
Estrutura física com problemas de conservação com paredes
danificadas, forro de madeira, janelas sem telas nos locais
necessários, instalações de rede de gases medicinais
insuficientes e mal posicionadas com falta de fluxômetros,
fluxos prejudicados, mobiliários com problemas de conservação
e parcialmente enferrujados.

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Ambiência inadequada sem conforto térmico.
Disponibilidade de gerador.
Disponibilidade de serviço de radiologia simples nas 24 horas,
laboratório
clínico
contratado
nas
24
horas,
ECG
e
cardiotocografia no local.
Pronto Atendimento: Em funcionamento nas 24 horas.
Disponibilidade de acolhimento com classificação de risco
realizado por enfermeiro nas 24 horas. (...)
Internação: Dispondo de um quarto para pacientes femininos,
um para pacientes masculinos, ambos com sanitários anexos,
com quatro e cinco leitos respectivamente (...).
Um quarto de isolamento sem ante-sala, com banheiro anexo,
sem cama no momento da vistoria.
Posto de enfermagem amplo com conjunto de pia completo e
bancada.
Enfermaria de Pediatria localizada no andar superior com
acesso por rampa. Disponibilidade de três quartos operacionais
e um desativado. Encontramos 3 a 4 leitos por quarto, todos os
quartos com sanitário anexo e rede de gases medicinais. (...)
Centro Cirúrgico: Utilizado para pequenas cirurgias ASA-1 e
partos normais expulsivos.
Disponibilidade de vestiário de barreira único com dois
banheiros. Estrutura física bem conservada recentemente
reformada dispondo de local adequado para lavagem das mãos
com cuba em aço inoxidável. Duas salas cirúrgicas (...).
Serviço de apoio: Central de Esterilização (...).
Serviço de nutrição (...).
Serviço de lavanderia (...).
9. Recomendações: 9.1., 9.2. e 9.3. Prontuários (...).
10. Irregularidades: 10.1. Condições Estruturais do Ambiente
A iluminação é suficiente para a realização das atividades com
segurança
Item obrigatório conforme Resolução CFM no
2.056/2013, RDC ANVISA no 50/2002.
10.2. Estrutura Organizacional e Infraestrutura
Sanitários
adaptados para os deficientes
Item obrigatório conforme
Resolução CFM no 2.056/2013, RDC ANVISA no 50/2002.
10.3./10.15. Prontuário (...).
11. Considerações Finais: Hospital de pequeno porte para

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pacientes de baixo risco que realiza pronto atendimento,
internação clínica, pequenas cirurgias de baixo porte, e partos
normais expulsivos.
Estrutura física com problemas de fluxos e instalações, bem
como problemas de conservação predial com paredes
deterioradas.
Ambientes servindo a várias atividades.
Grande parte do mobiliário com problemas de conservação
com pontos de ferrugem.
Parte dos leitos desativados.
Condições de limpeza prejudicadas pela estrutura física.
Falta de telas nas janelas.
Equipamentos quebrados em vários setores.
Indisponibilidade de serviço de segurança.
Os apontamentos realizados neste relatório tiveram por base
a Portaria MS/GM 2.048/2002, anexo capítulo V, que
estabelece condições de funcionamento das unidades de
emergência em instituições hospitalares.
Número de médicos insuficiente para o atendimento realizado
no local, conforme estabelecido pela Resolução CFM
2.077/2014.
Estrutura física inadequada conforme previsto na RDC
ANVISA no 50/2002 e seguintes” (fls. 422/424 e 428/434).
RELATÓRIO CIRCUNSTANCIADO DA SINDICÂNCIA No
197.910/2017 (fls. 525/528):
Conclusão: Fundamentação: A Promotoria de Justiça de
Itapeva, por meio de ofício, onde solicita vistoria nos serviços
de saúde de Ribeirão Branco (Hospital Municipal Maria Rosa
Cardoso) visando contatar como será realizada a prestação de
serviço, buscando apontar as possíveis falhas e as medidas
que deverão ser adotadas pelo Poder Público para regularizar a
prestação de serviços de saúde do município.
Segundo a fiscalização realizada por esta Casa há várias
irregularidades conforme a RDC ANVISA no 50/2002, número
de médicos insuficientes, mobiliário precário, equipamentos
quebrados e condições de limpeza inadequadas.
Não encontramos indícios de infração às normas do Código de
Ética Médica pela equipe médica da instituição, procedemos o

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arquivamento e envio da cópia da fiscalização ao Ministério
Público” (fls. 527).
ESF CAÇADOR SINDICÂNCIA No 197.927/2017:
RELATÓRIO DE VISTORIA No 864/2017/SP, de 13.11.2017
(fls. 396/400 e 512/516):
“1. Considerações Iniciais Organização: (...)
Estrutura Física:
Estrutura predial em bom estado de
conservação,
recentemente
reformado
com
algumas
inadequações, como piso frio em cerâmica e aeração. (...)
Serviço de apoio: Higiene e limpeza: adequado, dificultado
pelas condições de conservação predial. (...)
2. Irregularidades: 2.1. Dados cadastrais Ausência de Diretor
Técnico
Item não conforme Decreto no 20.931/1932,
Resoluções CFM no 1.342/1991 e no 2.147/2016.
3. Considerações Finais: Unidade de estratégia de saúde da
família que voltou a funcionar em 15 de setembro de 2017.
Estabelecimento municipal funcionando em local com
estrutura predial bom estado de conservação, recentemente
reformado, com problemas de inadequação do tipo de piso,
aeração, falta de sabonete líquido e toalhas descartáveis em
suporte nas salas de atendimento e nos sanitários. Essas
determinações se encontram na RDC ANVISA no 50/2002.

Indisponibilidade
de
registro
do
estabelecimento
no
CREMESP (no 4.518).
Indisponibilidade de responsável técnico médico.
Unidade básica de referência é a unidade mista de saúde
existente no município. Não possui vínculo com NASF.
Prontuários vistoriados em regular estado de conservação e
organização.
Profissionais de nível superior são contratados pela empresa
SANAR como pessoa jurídica, os funcionários de nível médio
são contratados pela SANAR por CLT, e os agentes
comunitários são concursados e contratados pelo governo
municipal.
Relatório realizado com base nas normatizações vigentes:
Portaria MS/GM no 2.436/2017, RDC ANVISA no 50/2002 e

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consequentes alterações. (...)” (fls. 396/400).
RELATÓRIO CIRCUNSTANCIADO DA SINDICÂNCIA No
197.927/2017 (fls. 518/522):
Conclusão: Fundamentação: A Promotoria de Justiça de
Itapeva, por meio de ofício, encaminha ao CREMESP cópias de
Inquérito Civil pelo qual solicita fiscalização no ESF Caçador
visando constatar como está sendo realizada a prestação de
serviço, buscando apontar as possíveis falhas e as medidas
que deverão ser adotadas pelo Poder Público para regularizar a
prestação de serviços de saúde do município.
A vistoria foi realizada por esta Casa em novembro de 2017 e
(...) a instituição apresenta irregularidades segundo RDC
ANVISA 2002 (... dispõe sobre planejamento, programação,
elaboração e avaliação de projetos físicos de estabelecimentos
assistenciais de saúde).
Não possui registro no CREMESP e há ausência de Diretor
Técnico (Decreto no 20.931/1932).
onde solicita vistoria nos serviços de saúde de Ribeirão Branco
(Hospital Municipal Maria Rosa Cardoso) visando contatar
como será realizada a prestação de serviço, buscando apontar
as possíveis falhas e as medidas que deverão ser adotadas
pelo Poder Público para regularizar a prestação de serviços de
saúde do município.
Não havendo indícios de infração às normas do Código de
Ética Médica pelo profissional médico da instituição, propomos
o arquivamento e envio da vistoria ao Ministério Público” (fls.
520).
Como é cediço, a possibilidade de intervenção judicial na
condução de políticas públicas é hodiernamente admitida tanto pela doutrina, quanto
pela jurisprudência, todavia com evidentes limites e em situações excepcionais, que
realmente exijam a tomada de medidas extremas, a fim de salvaguardar a prevalência
de direitos e garantias fundamentais, como, no caso em concreto, o direito social à
saúde (CF, art. 1o, III, 6o, 196, 197, e 198, I e II), e para que não reste indevidamente

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violado o princípio federativo, insculpido no art. 2o da CF, o que, admite-se, é tarefa
bastante árdua.
Em diversos precedentes acerca do ainda hoje polêmico
tema, o Excelso STF estabeleceu os limites dessa intervenção do Poder Judiciário
nas esferas dos Poderes Executivo e Legislativo, destacando-se, entre tantos outros
julgados, basilar julgado:
“ARGUIÇÃO
DE
DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. A
QUESTÃO
DA
LEGITIMIDADE
CONSTITUCIONAL
DO
CONTROLE E DA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO
EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS,
QUANDO CONFIGURADA HIPÓTESE DE ABUSIVIDADE
GOVERNAMENTAL. DIMENSÃO POLÍTICA DA JURISDIÇÃO
CONSTITUCIONAL ATRIBUÍDA AO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL. INOPONIBILIDADE DO ARBÍTRIO ESTATAL À
EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E
CULTURAIS. CARÁTER RELATIVO DA LIBERDADE DE
CONFORMAÇÃO DO LEGISLADOR. CONSIDERAÇÕES EM
TORNO DA CLÁUSULA DA 'RESERVA DO POSSÍVEL'.
NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO, EM FAVOR DOS
INDIVÍDUOS, DA INTEGRIDADE E DA INTANGIBILIDADE DO
NÚCLEO
CONSUBSTANCIADOR
DO
'MÍNIMO
EXISTENCIAL'.
VIABILIDADE
INSTRUMENTAL
DA
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE
CONCRETIZAÇÃO
DAS
LIBERDADES
POSITIVAS
(DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAÇÃO).
DECISÃO: Trata-

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se de arguição de descumprimento de preceito fundamental
promovida contra veto, que, emanado do Senhor Presidente da
República, incidiu sobre o § 2o do art. 55 (posteriormente
renumerado para art. 59), de proposição legislativa que se
converteu na Lei no 10.707/2003 (LDO), destinada a fixar as
diretrizes pertinentes à elaboração da lei orçamentária anual de
2004.
(...)
não
posso
deixar de reconhecer que a ação constitucional em referência,
considerado
o
contexto
em exame, qualifica-se como
instrumento idôneo e apto a viabilizar a concretização de
políticas públicas, quando, previstas no texto da Carta Política,
tal como sucede no caso (EC 29/2000), venham a ser
descumpridas,
total
ou
parcialmente,
pelas
instâncias
governamentais destinatárias do comando inscrito na própria
Constituição da República.
Essa
eminente
atribuição conferida ao Supremo Tribunal Federal põe em
evidência, de modo particularmente expressivo, a dimensão
política da jurisdição constitucional conferida a esta Corte, que
não pode demitir-se do gravíssimo encargo de tornar efetivos
os direitos econômicos, sociais e culturais que se identificam,
enquanto direitos de segunda geração, com as liberdades
positivas, reais ou concretas (RTJ 164/158-161, Rel. Min.
CELSO DE MELLO)
, sob pena de o Poder Público, por
violação positiva ou negativa da Constituição, comprometer, de
modo inaceitável, a integridade da própria ordem constitucional:
'DESRESP
EITO
À
CONSTITUIÇÃO

MODALIDADES
DE
COMPORTAMENTOS
INCONSTITUCIONAIS
DO

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PODER PÚBLICO.

O
desrespeito à Constituição tanto pode ocorrer mediante
ação estatal quanto mediante inércia governamental. A
situação de inconstitucionalidade pode derivar de um
comportamento ativo do Poder Público, que age ou edita
normas em desacordo com o que dispõe a Constituição,
ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os princípios que
nela se acham consignados. Essa conduta estatal, que
importa em um facere (atuação positiva), gera a
inconstitucionalidade por ação.

Se
o
Estado deixar de adotar as medidas necessárias à
realização concreta dos preceitos da Constituição, em
ordem a torná-los efetivos, operantes e exequíveis,
abstendo-se, em consequência, de cumprir o dever de
prestação que a Constituição lhe impôs, incidirá em
violação negativa do texto constitucional. Desse non
facere ou non praestare, resultará a inconstitucionalidade
por omissão, que pode ser total, quando é nenhuma a
providência adotada, ou parcial, quando é insuficiente a
medida efetivada pelo Poder Público.
A omissão
do Estado
que deixa de cumprir, em maior ou em
menor
extensão,
a
imposição
ditada
pelo
texto
constitucional

qualifica-se
como
comportamento
revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que,
mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a
Constituição, também ofende direitos que nela se fundam
e
também
impede,
por
ausência
de
medidas

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concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados
e princípios da Lei Fundamental' (RTJ 185/794-796, Rel.
Min. CELSO DE MELLO, Pleno).
É certo que não se
inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do
Poder Judiciário e nas desta Suprema Corte, em especial a
atribuição de formular e de implementar políticas públicas
(JOSÉ
CARLOS
VIEIRA
DE
ANDRADE,
'Os
Direitos
Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976', p. 207,
item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domínio, o
encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e
Executivo.
Tal
incumbência,
no entanto, embora em bases excepcionais, poderá atribuir-se
ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais
competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos
que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal
comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais
e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda
que
derivados
de
cláusulas
revestidas
de
conteúdo
programático.
Cabe
assinalar,
presente esse contexto
consoante já proclamou esta
Suprema Corte
que o caráter programático das regras
inscritas no texto da Carta Política 'não pode converter-se em
promessa constitucional inconsequente, sob pena de o Poder
Público, fraudando justas expectativas nele depositadas pela
coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento de
seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de
infidelidade governamental ao que determina a própria Lei

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Fundamental do Estado' (RTJ 175/1212-1213, Rel. Min. CELSO
DE MELLO).
Não
deixo
de
conferir, no entanto, assentadas tais premissas, significativo
relevo ao tema pertinente à 'reserva do possível' (STEPHEN
HOLMES/CASS R. SUNSTEIN, 'The Cost of Rights', 1999,
Norton, New York), notadamente em sede de efetivação e
implementação (sempre onerosas) dos direitos de segunda
geração (direitos econômicos, sociais e culturais), cujo
adimplemento, pelo Poder Público, impõe e exige, deste,
prestações
estatais
positivas
concretizadoras
de
tais
prerrogativas individuais e/ou coletivas.
É que a realização
dos direitos econômicos, sociais e culturais
além de
caracterizar-se pela gradualidade de seu processo de
concretização
depende, em grande medida, de um
inescapável vínculo financeiro subordinado às possibilidades
orçamentárias do Estado, de tal modo que, comprovada,
objetivamente, a incapacidade econômico-financeira da pessoa
estatal, desta não se poderá razoavelmente exigir, considerada
a limitação material referida, a imediata efetivação do comando
fundado no texto da Carta Política.
Não se mostrará
lícito, no entanto, ao Poder Público, em tal hipótese mediante
indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou político-
administrativa criar obstáculo artificial que revele o ilegítimo,
arbitrário e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de
inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da
pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de
existência.

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Cumpre
advertir,
desse modo, que a cláusula da 'reserva do possível'

ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível
não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de
exonerar-se
do
cumprimento
de
suas
obrigações
constitucionais,
notadamente
quando,
dessa
conduta
governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até
mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de
um sentido de essencial fundamentalidade.
Daí
a
correta
ponderação de ANA PAULA DE BARCELLOS ('A Eficácia
Jurídica dos Princípios Constitucionais', p. 245-246, 2002,
Renovar):
'Em resumo:
a limitação de recursos existe e é uma contingência que
não se pode ignorar. O intérprete deverá levá-la em
conta ao afirmar que algum bem pode ser exigido
judicialmente, assim como o magistrado, ao determinar
seu fornecimento pelo Estado. Por outro lado, não se
pode esquecer que a finalidade do Estado ao obter
recursos, para, em seguida, gastá-los sob a forma de
obras, prestação de serviços, ou qualquer outra política
pública, é exatamente realizar os objetivos fundamentais
da Constituição.
A
meta
central das Constituições modernas, e da Carta de 1988
em particular, pode ser resumida, como já exposto, na
promoção do bem-estar do homem, cujo ponto de partida
está em assegurar as condições de sua própria
dignidade, que inclui, além da proteção dos direitos

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individuais, condições materiais mínimas de existência.
Ao apurar os elementos fundamentais dessa dignidade
(o
mínimo
existencial),
estar-se-ão
estabelecendo
exatamente os alvos prioritários dos gastos públicos.
Apenas depois de atingi-los é que se poderá discutir,
relativamente aos recursos remanescentes, em que
outros projetos se deverá investir. O mínimo existencial,
como
se
vê,
associado
ao
estabelecimento
de
prioridades
orçamentárias,
é
capaz
de
conviver
produtivamente com a reserva do possível' (grifei).
Vê-se, pois, que
os condicionamentos impostos, pela cláusula da 'reserva do
possível', ao processo de concretização dos direitos de
segunda geração
de implantação sempre onerosa
,
traduzem-se em um binômio que compreende, de um lado, (1)
a razoabilidade da pretensão individual/social deduzida em face
do Poder Público e, de outro, (2) a existência de disponibilidade
financeira do Estado para tornar efetivas as prestações
positivas dele reclamadas.
Desnecessário
acentuar-se, considerado o encargo governamental de tornar
efetiva a aplicação dos direitos econômicos, sociais e culturais,
que os elementos componentes do mencionado binômio
(razoabilidade da pretensão + disponibilidade financeira do
Estado) devem configurar-se de modo afirmativo e em situação
de cumulativa ocorrência, pois, ausente qualquer desses
elementos, descaracterizar-se-á a possibilidade estatal de
realização prática de tais direitos.
Não
obstante
a
formulação e a execução de políticas públicas dependam de

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opções políticas a cargo daqueles que, por delegação popular,
receberam investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer
que não se revela absoluta, nesse domínio, a liberdade de
conformação do legislador, nem a de atuação do Poder
Executivo.
É
que,
se tais
Poderes do Estado agirem de modo irrazoável ou procederem
com a clara intenção de neutralizar, comprometendo-a, a
eficácia dos direitos sociais, econômicos e culturais, afetando,
como decorrência causal de uma injustificável inércia estatal ou
de um abusivo comportamento governamental, aquele núcleo
intangível consubstanciador de um conjunto irredutível de
condições mínimas necessárias a uma existência digna e
essenciais à própria sobrevivência do indivíduo, aí, então,
justificar-se-á, como precedentemente já enfatizado
e até
mesmo por razões fundadas em um imperativo ético-jurídico ,
a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário, em ordem a
viabilizar, a todos, o acesso aos bens cuja fruição lhes haja sido
injustamente recusada pelo Estado. Extremamente pertinentes,
a tal propósito, as observações de ANDREAS JOACHIM
KRELL ('Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na
Alemanha', p. 22-23, 2002, Fabris):
'A
constituição
confere
ao
legislador
uma
margem
substancial de autonomia na definição da forma e medida
em que o direito social deve ser assegurado, o chamado
'livre espaço de conformação' (...). Num sistema político
pluralista, as normas constitucionais sobre direitos
sociais devem ser abertas para receber diversas
concretizações consoante as alternativas periodicamente
escolhidas pelo eleitorado. A apreciação dos fatores
econômicos para uma tomada de decisão quanto às

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possibilidades e aos meios de efetivação desses direitos
cabe, principalmente, aos governos e parlamentos.
Em
princípio, o Poder Judiciário não deve intervir em esfera
reservada a outro Poder para substituí-lo em juízos de
conveniência e oportunidade, querendo controlar as
opções legislativas de organização e prestação, a não
ser, excepcionalmente, quando haja uma violação
evidente e arbitrária, pelo legislador, da incumbência
constitucional.
No entanto,
parece-nos cada vez mais necessária a revisão do
vetusto dogma da Separação dos Poderes em relação ao
controle dos gastos públicos e da prestação dos serviços
básicos no Estado Social, visto que os Poderes
Legislativo e Executivo no Brasil se mostraram incapazes
de garantir um cumprimento racional dos respectivos
preceitos constitucionais.
A
eficácia
dos
Direitos
Fundamentais
Sociais
a
prestações
materiais depende, naturalmente, dos recursos públicos
disponíveis;
normalmente,
há
uma
delegação
constitucional para o legislador concretizar o conteúdo
desses direitos. Muitos autores entendem que seria
ilegítima a conformação desse conteúdo pelo Poder
Judiciário, por atentar contra o princípio da Separação
dos Poderes (...). Muitos autores e juízes não aceitam,
até hoje, uma obrigação do Estado de prover diretamente
uma prestação a cada pessoa necessitada de alguma
atividade de atendimento médico, ensino, de moradia ou

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alimentação. Nem a doutrina nem a jurisprudência têm
percebido
o
alcance
das
normas
constitucionais
programáticas sobre direitos sociais, nem lhes dado
aplicação adequada como princípios-condição da justiça
social.
A
negação
de qualquer tipo de obrigação a ser cumprida na base
dos
Direitos
Fundamentais
Sociais
tem
como
consequência a renúncia de reconhecê-los como
verdadeiros direitos. (...) Em geral, está crescendo o
grupo
daqueles
que
consideram
os
princípios
constitucionais e as normas sobre direitos sociais como
fonte de direitos e obrigações e admitem a intervenção
do Judiciário em caso de omissões inconstitucionais'
(grifei).
Todas
as
considerações que venho de fazer justificam-se, plenamente,
quanto à sua pertinência, em face da própria natureza
constitucional da controvérsia jurídica ora suscitada nesta sede
processual, consistente na impugnação a ato emanado do
Senhor Presidente da República, de que poderia resultar grave
comprometimento, na área da saúde pública, da execução de
política governamental decorrente de decisão vinculante do
Congresso
Nacional,
consubstanciada
na
Emenda
Constitucional no 29/2000. (...)
Sendo
assim,
tendo em consideração as razões expostas, julgo prejudicada a
presente arguição de descumprimento de preceito fundamental,
em virtude da perda superveniente de seu objeto” (STF, MC na
ADPF no 45/DF, rel. Min. CELSO DE MELLO, julgada

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monocraticamente
em
29.04.2004,
RTJ
no
200/191,
Informativo de Jurisprudência STF no 345/2004) (g.n.).
Neste diapasão, em hipótese na qual se constatou a
ocorrência
de
diversos
problemas,
restando
plenamente
configurados
os
pressupostos necessários à intervenção do Poder Judiciário na esfera discricionária
do Poder Executivo, em razão de situação de extrema gravidade do quadro fático
muito embora se trate de decisão proferida em sede de juízo não exauriente (pedido
de suspensão de liminar) , destaca-se o entendimento emanado do Excelso STF, no
seguinte precedente também monocrático, que, apesar de sua longa extensão, com a
devida vênia, vale a pena ser reproduzido nesta altura, pois demonstra a mesma
dicotomia entre a situação exposta nestes autos, e aquela tratada noutro feito:
“Trata-se de pedido de suspensão de liminar,
ajuizada pela União, contra decisão proferida pelo Juízo da 18a
Vara
Federal
de
Sobral
(Ação
Civil
Pública
no
2007.81.03.000799-0) e mantida pelo Tribunal Regional Federal
da 5a Região (Agravo de Instrumento no 2007.05.00.077007-0),
a qual determinou à União, ao Estado do Ceará e ao Município
de Sobral a transferência de todos os pacientes necessitados
de atendimento em Unidades de Tratamento Intensivo (UTIs)
para hospitais públicos ou particulares que disponham de tais
unidades, assim como o início de ações tendentes à instalação
e ao funcionamento de 10 leitos de UTIs adultas, 10 leitos de
UTIs neonatais e 10 leitos de UTIs pediátricas, no prazo
máximo de 90 dias.
Na origem, o Ministério Público Federal e o Ministério Público
do Ceará ajuizaram ação civil pública, com pedido de liminar,
buscando garantir à população dos 61 municípios que

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compõem a Macro-Região Administrativa do SUS de Sobral o
acesso aos serviços médicos de urgência necessários ao
tratamento intensivo quando em condições de grave risco à
saúde. Alegaram que, após a instauração do Inquérito Civil
Público no 1.15.003.000048/2007-94, constatou-se um quadro
de saúde pública extremamente agravado na região, a qual só
disponibiliza 9 leitos para atendimento aos pacientes do SUS
(fl. 3).
O Juízo da 18a Vara Federal de Sobral concedeu a liminar na
forma pleiteada na inicial, determinando, na hipótese de
descumprimento, multa diária para cada réu no valor de R$
10.000,00 (fls. 72-89).
Contra essa decisão, a União interpôs Agravo de Instrumento
perante o TRF da 5a Região (fls. 16-48).
O Desembargador Relator negou o efeito suspensivo ativo ao
Agravo de Instrumento, mantendo a decisão agravada nos seus
exatos termos até o julgamento final do recurso (fls. 92-94).
A União pede a suspensão dessa decisão com base na
alegação de lesão à ordem público-administrativa, à saúde
pública, à economia pública, violação ao princípio da separação
funcional dos poderes, desrespeito ao princípio da legalidade
orçamentária e inobservância da cláusula da reserva do
financeiramente possível. (...)
Decido.
A base normativa que fundamenta o instituto
da suspensão (Leis nos 4.348/1964, 8.437/1992, 9.494/1997 e
art. 297 do RI-STF) permite que a Presidência do Supremo
Tribunal Federal, para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à
segurança e à economia públicas, suspenda a execução de
decisões concessivas de segurança, de liminar ou de tutela
antecipada, proferidas em única ou última instância, pelos
tribunais locais ou federais, quando a discussão travada na
origem for de índole constitucional. (...)
No presente caso, reconheço que a controvérsia instaurada na
ação
em
apreço
evidencia
a
existência
de
matéria
constitucional: alegação de ofensa aos arts. 2o, 6o, caput, 167,
196 e 198 da Constituição.
Destaco que a suspensão da execução de ato judicial constitui

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medida excepcional, a ser deferida, caso a caso, somente
quando atendidos os requisitos autorizadores (grave lesão à
ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas). Neste
sentido, confira-se trecho de decisão proferida pela Ministra
Ellen Gracie no julgamento da STA no 138/RN: (...)
O art. 4o da Lei no 8.437/1992 c/c art. 1o da Lei 9.494/1997
autoriza o deferimento do pedido de suspensão da execução
da tutela antecipada concedida nas ações movidas contra o
Poder Público ou seus agentes, a requerimento da pessoa
jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto
interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar
grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia
públicas.
A decisão liminar que a União busca suspender, ao determinar
que todos os pacientes que necessitem de atendimento em
Unidades de Tratamento Intensivo sejam transferidos para
hospitais que as possuam e que sejam realizadas as ações
necessárias para providenciar a instalação e o funcionamento
de 10 leitos de UTIs neonatal, 10 leitos de UTIs pediátrica e 10
leitos de UTIs adulta na macro-região de Sobral, fundamentou-
se na aplicação imediata do direito fundamental social à saúde,
concretizado pela legislação do Sistema Único de Saúde e
pelas Portarias do Ministério da Saúde.
A doutrina constitucional brasileira há muito se dedica à
interpretação do artigo 196 da Constituição. Teses, muitas
vezes antagônicas, proliferaram-se em todas as instâncias do
Poder Judiciário e na seara acadêmica. Tais teses buscam
definir se, como e em que medida o direito constitucional à
saúde se traduz em um direito subjetivo público a prestações
positivas do Estado, passível de garantia pela via judicial.
As divergências doutrinárias quanto ao efetivo âmbito de
proteção da norma constitucional do direito à saúde decorrem,
especialmente, da natureza prestacional desse direito e da
necessidade de compatibilização do que se convencionou
denominar de 'mínimo existencial' e da 'reserva do possível'
(Vorbehalt des Möglichen).
Como tenho analisado em estudos doutrinários, os direitos
fundamentais não contêm apenas uma proibição de intervenção

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(Eingriffsverbote), expressando também um postulado de
proteção (Schutzgebote). Haveria, assim, para utilizar uma
expressão de Canaris, não apenas uma proibição de excesso
(Übermassverbot), mas também uma proibição de proteção
insuficiente
(Untermassverbot)
(Claus-Wilhelm
Canaris,
Grundrechtswirkungen um Verhältnismässigkeitsprinzip in der
richterlichen Anwendung und Fortbildung des Privatsrechts,
JuS, 1989, p. 161).
Nessa dimensão objetiva, também assume relevo a perspectiva
dos direitos à organização e ao procedimento (Recht auf
Organization und auf Verfahren), que são aqueles direitos
fundamentais
que
dependem,
na
sua
realização,
de
providências estatais com vistas à criação e conformação de
órgãos e procedimentos indispensáveis à sua efetivação.
Ressalto, nessa perspectiva, as contribuições de Stephen
Holmes e Cass Sunstein para o reconhecimento de que todas
as dimensões dos direitos fundamentais têm custos públicos,
dando significativo relevo ao tema da 'reserva do possível',
especialmente ao evidenciar a 'escassez dos recursos' e a
necessidade de se fazer escolhas alocativas, concluindo, a
partir da perspectiva das finanças públicas, que 'levar a sério os
direitos significa levar à sério a escassez' (HOLMES, Stephen;
SUNSTEIN, Cass. The Cost of Rights: Why Liberty Depends on
Taxes. W. W. Norton & Company: Nova Iorque, 1999).
Embora os direitos sociais, assim como os direitos e liberdades
individuais, impliquem tanto direitos a prestações em sentido
estrito (positivos), quanto direitos de defesa (negativos), e
ambas as dimensões demandem o emprego de recursos
públicos para a sua garantia, é a dimensão prestacional
(positiva) dos direitos sociais o principal argumento contrário à
sua judicialização.
A dependência de recursos econômicos para a efetivação dos
direitos de caráter social leva parte da doutrina a defender que
as normas que consagram tais direitos assumem a feição de
normas programáticas, dependentes, portanto, da formulação
de políticas públicas para se tornarem exigíveis. Nesse sentido,
também se defende que a intervenção do Poder Judiciário, ante
a omissão estatal quanto à construção satisfatória dessas

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políticas, violaria o princípio da separação dos poderes e o
princípio da reserva do financeiramente possível.
Em relação aos direitos sociais, é preciso levar em
consideração que a prestação devida pelo Estado varia de
acordo com a necessidade específica de cada cidadão. Assim,
enquanto o Estado tem que dispor de um valor determinado
para arcar com o aparato capaz de garantir a liberdade dos
cidadãos universalmente, no caso de um direito social como a
saúde, por outro lado, deve dispor de valores variáveis em
função das necessidades individuais de cada cidadão. Gastar
mais recursos com uns do que com outros envolve, portanto, a
adoção de critérios distributivos para esses recursos.
Assim, em razão da inexistência de suportes financeiros
suficientes para a satisfação de todas as necessidades sociais,
enfatiza-se que a formulação das políticas sociais e
econômicas voltadas à implementação dos direitos sociais
implicaria, invariavelmente, escolhas alocativas. Tais escolhas
seguiriam critérios de justiça distributiva (o quanto disponibilizar
e a quem atender), configurando-se como típicas opções
políticas, as quais pressupõem 'escolhas trágicas' pautadas por
critérios de macro-justiça. É dizer, a escolha da destinação de
recursos para uma política e não para outra leva em
consideração fatores como o número de cidadãos atingidos
pela política eleita, a efetividade e eficácia do serviço a ser
prestado, a maximização dos resultados, etc.
Nessa linha de análise, argumenta-se que o Poder Judiciário, o
qual estaria vocacionado a concretizar a justiça do caso
concreto (micro-justiça), muitas vezes não teria condições de,
ao examinar determinada pretensão à prestação de um direito
social, analisar as consequências globais da destinação de
recursos públicos em benefício da parte com invariável prejuízo
para o todo (AMARAL, Gustavo. Direito, Escassez e Escolha.
Renovar: Rio de Janeiro, 2001).
Por outro lado, defensores da atuação do Poder Judiciário na
concretização dos direitos sociais, em especial do direito à
saúde, argumentam que tais direitos são indispensáveis para a
realização da dignidade da pessoa humana. Assim, ao menos o
'mínimo existencial' de cada um dos direitos, exigência lógica

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do princípio da dignidade da pessoa humana, não poderia
deixar de ser objeto de apreciação judicial.
O fato é que o denominado problema da 'judicialização do
direito à saúde' ganhou tamanha importância teórica e prática
que envolve não apenas os operadores do direito, mas também
os gestores públicos, os profissionais da área de saúde e a
sociedade civil como um todo. Se, por um lado, a atuação do
Poder Judiciário é fundamental para o exercício efetivo da
cidadania, por outro, as decisões judiciais têm significado um
forte ponto de tensão perante os elaboradores e executores
das políticas públicas, que se veem compelidos a garantir
prestações de direitos sociais das mais diversas, muitas vezes
contrastantes com a política estabelecida pelos governos para
a área de saúde e além das possibilidades orçamentárias.
Lembro, nesse ponto, a sagaz assertiva do professor Canotilho
segundo a qual 'paira sobre a dogmática e teoria jurídica dos
direitos econômicos, sociais e culturais a carga metodológica
da vaguidez, indeterminação e impressionismo que a teoria da
ciência vem apelidando, em termos caricaturais, sob a
designação de 'fuzzismo' ou 'metodologia fuzzy''. 'Em toda a
sua radicalidade enfatiza Canotilho a censura de fuzzysmo
lançada aos juristas significa basicamente que eles não sabem
do que estão a falar quando abordam os complexos problemas
dos direitos econômicos, sociais e culturais' (CANOTILHO, J. J.
Gomes. Metodologia 'fuzzy' e 'camaleões normativos' na
problemática actual dos direitos econômicos, sociais e culturais.
In: Estudos sobre direitos fundamentais. Coimbra: Coimbra
Editora, 2004, p. 100).
Nesse aspecto, não surpreende o fato de que a problemática
dos direitos sociais tenha sido deslocada, em grande parte,
para as teorias da justiça, as teorias da argumentação e as
teorias econômicas do direito (CANOTILHO, op. cit., p. 98).
Enfim, como enfatiza Canotilho, 'havemos de convir que a
problemática jurídica dos direitos sociais se encontra hoje numa
posição desconfortável' (CANOTILHO, op. cit., p. 99).
De toda forma, parece sensato concluir que, ao fim e ao cabo,
problemas concretos deverão ser resolvidos levando-se em
consideração todas as perspectivas que a questão dos direitos

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sociais envolve. Juízos de ponderação são inevitáveis nesse
contexto prenhe de complexas relações conflituosas entre
princípios e diretrizes políticas ou, em outros termos, entre
direitos individuais e bens coletivos.
Alexy segue linha semelhante de conclusão ao constatar a
necessidade de um modelo que leve em conta todos os
argumentos favoráveis e contra os direitos sociais, da seguinte
forma:
'Considerando os argumentos contrários e favoráveis aos
direitos fundamentais sociais, fica claro que ambos os
lados dispõem de argumentos de peso. A solução
consiste em um modelo que leve em consideração tanto
os
argumentos
a
favor
quantos
os
argumentos
contrários. Esse modelo é a expressão da idéia-guia
formal apresentada anteriormente, segundo a qual os
direitos
fundamentais
da
Constituição
alemã
são
posições que, do ponto de vista do direito constitucional,
são tão importantes que a decisão sobre garanti-las ou
não garanti-las não pode ser simplesmente deixada para
a maioria parlamentar. (...) De acordo com essa fórmula,
a questão acerca de quais direitos fundamentais sociais
o indivíduo definitivamente tem é uma questão de
sopesamento entre princípios. De um lado está,
sobretudo, o princípio da liberdade fática. Do outro lado
estão os princípios formais da competência decisória do
legislador democraticamente legitimado e o princípio da
separação de poderes, além de princípios materiais, que
dizem respeito sobretudo à liberdade jurídica de
terceiros, mas também a outros direitos fundamentais
sociais e a interesses coletivos' (ALEXY, Robert. Teoria
dos Direitos Fundamentais. Tradução Virgílio Afonso da
Silva. São Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 511-512).
Ressalte-se, não obstante, que a questão dos direitos
fundamentais sociais enfrenta desafios no direito comparado
que não se apresentam em nossa realidade. Isso porque a
própria
existência
de
direitos
fundamentais
sociais
é
questionada em países cujas Constituições não os preveem de
maneira expressa ou não lhes atribuem eficácia plena. (...)

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A Constituição brasileira não só prevê expressamente a
existência de direitos fundamentais sociais (artigo 6o),
especificando seu conteúdo e forma de prestação (artigos 196,
201, 203, 205, 215, 217, entre outros), como não faz distinção
entre os direitos e deveres individuais e coletivos (capítulo I do
Título II) e os direitos sociais (capítulo II do Título II), ao
estabelecer que os direitos e garantias fundamentais têm
aplicação imediata (artigo 5o, § 1o, CF/88). Vê-se, pois, que os
direitos fundamentais sociais foram acolhidos pela Constituição
Federal de 1988 como autênticos direitos fundamentais. Não há
dúvida
deixe-se claro
que as demandas que buscam a
efetivação de prestações de saúde devem ser resolvidas a
partir da análise de nosso contexto constitucional e de suas
peculiaridades.
Portanto, ante a impreterível necessidade de ponderações, são
as circunstâncias específicas de cada caso que serão decisivas
para a solução da controvérsia. Há que se partir, de toda forma,
do texto constitucional e de como ele consagra o direito
fundamental à saúde.
Passo então a algumas considerações a respeito do tema.
O direito à saúde é estabelecido pelo artigo 196 da Constituição
Federal como (1) 'direito de todos' e (2) 'dever do Estado', (3)
garantido mediante 'políticas sociais e econômicas (4) que
visem à redução do risco de doenças e de outros agravos', (5)
regido pelo princípio do 'acesso universal e igualitário' (6) 'às
ações e serviços para a sua promoção, proteção e
recuperação'.
Examinemos cada um desses elementos.
(1) direito de todos:
(...) esse direito subjetivo público é assegurado mediante
políticas sociais e econômicas. Ou seja, não há um direito
absoluto a todo e qualquer procedimento necessário para a
proteção,
promoção
e
recuperação
da
saúde,
independentemente da existência de uma política pública que o
concretize. Há um direito público subjetivo a políticas públicas
que promovam, protejam e recuperem a saúde.
Em decisão proferida na ADPF no 45/DF, o Min. Celso de Mello
consignou o seguinte: (...)

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Dessa forma, a garantia judicial da prestação individual de
saúde,
prima
facie,
estaria
condicionada
ao
não
comprometimento do funcionamento do Sistema Único de
Saúde.
(2) dever do Estado:
O
dispositivo
constitucional deixa claro que, para além do direito fundamental
à saúde, há o dever fundamental de prestação de saúde por
parte do Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
O dever de desenvolver políticas públicas que visem à redução
de doenças, à promoção, à proteção e à recuperação da saúde
está expresso no artigo 196.
A
competência
comum dos entes da federação para cuidar da saúde consta do
art. 23, II, da Constituição. União, Estados, Distrito Federal e
Municípios são responsáveis solidários pela saúde junto ao
indivíduo e à coletividade e, dessa forma, são legitimados
passivos nas demandas cuja causa de pedir é a negativa, pelo
SUS (seja pelo gestor municipal, estadual ou federal), de
prestações na área de saúde.
O fato do Sistema Único de Saúde ter descentralizado os
serviços e conjugado os recursos financeiros dos entes da
federação, com o objetivo de aumentar a qualidade e o acesso
aos serviços de saúde, apenas reforça a obrigação solidária e
subsidiária entre eles.
As ações e serviços de saúde são de relevância pública,
integrantes de uma rede regionalizada e hierarquizada,
segundo o critério da subsidiariedade, e constituem um sistema
único.
Foram estabelecidas quatro diretrizes básicas para as ações de
saúde: direção administrativa única em cada nível de governo;
descentralização político-administrativa; atendimento integral,
com preferência para as atividades preventivas; e participação

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da comunidade.
O Sistema Único de Saúde está baseado no financiamento
público e na cobertura universal das ações de saúde. Dessa
forma, para que o Estado possa garantir a manutenção do
sistema é necessário que se atente para a estabilidade dos
gastos com a saúde e, consequentemente, para a captação de
recursos.
O financiamento do Sistema Único de Saúde, nos termos do
art. 195, opera-se com recursos do orçamento da seguridade
social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, além de outras fontes. A Emenda Constitucional no
29/2000, visando a dar maior estabilidade para os recursos de
saúde, consolidou um mecanismo de co-financiamento das
políticas de saúde pelos entes da Federação.
A Emenda acrescentou dois novos parágrafos ao artigo 198 da
Constituição, assegurando percentuais mínimos a serem
destinados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios
para a saúde, o que possibilitará um aumento e uma maior
estabilidade dos recursos. No entanto, Lei Complementar
deverá estabelecer: os percentuais mínimos de que trata o § 2o;
os critérios de rateio entre os entes; as normas de fiscalização,
avaliação e controle das despesas com saúde; as normas de
cálculo do montante a ser aplicado pela União; além, é claro, de
especificar as ações e serviços públicos de saúde.
O art. 200 da Constituição, que estabeleceu as competências
do Sistema Único de Saúde SUS, é regulamentado pelas Leis
Federais 8.080/90 e 8.142/90.
O SUS consiste no conjunto de ações e serviços de saúde,
prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais
e municipais, da Administração direta e indireta e das
fundações
mantidas
pelo
Poder
Público,
incluídas
as
instituições públicas federais, estaduais e municipais de
controle de qualidade, pesquisa e produção de insumos,
medicamentos, inclusive de sangue e hemoderivados, e de
equipamentos para saúde.
(3) garantido mediante políticas sociais e econômicas:

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A garantia mediante políticas sociais e econômicas ressalva,
justamente, a necessidade de formulação de políticas públicas
que concretizem o direito à saúde através de escolhas
alocativas. É incontestável que, além da necessidade de se
distribuir recursos naturalmente escassos por meio de critérios
distributivos, a própria evolução da medicina impõe um viés
programático ao direito à saúde, pois sempre haverá uma nova
descoberta, um novo exame, um novo prognóstico ou
procedimento cirúrgico, uma nova doença ou a volta de uma
doença supostamente erradicada.
(4) políticas que visem à redução do risco de doença e de
outros agravos: (...)
(5) políticas que visem ao acesso universal e igualitário:
O constituinte estabeleceu, ainda, um sistema universalista de
acesso aos serviços públicos de saúde. Assim, as ações e
prestações de saúde devem ser garantidas a todos, como
decorrência lógica do princípio da dignidade da pessoa
humana.
Nesse sentido, a Ministra Ellen Gracie, na STA 91, ressaltou
que, no seu entendimento, o art. 196 da Constituição refere-se,
em princípio, à efetivação de políticas públicas que alcancem a
população como um todo (STA 91-1/AL, Ministra Ellen Gracie,
DJ 26.02.2007).
O princípio do acesso igualitário e universal reforça a
responsabilidade solidária dos entes da federação, impedindo,
inclusive, a discriminação dos pacientes em razão do domicílio
ou da nacionalidade.
(6)
ações
e
serviços
para
promoção,
proteção
e
recuperação da saúde:
O estudo do direito à saúde no Brasil leva à concluir que os
problemas de eficácia social desse direito fundamental devem-
se muito mais a questões ligadas à implementação e
manutenção das políticas públicas de saúde já existentes o
que implica também a composição dos orçamentos dos entes
da federação
do que à falta de legislação específica. Em
outros termos, o problema não é de inexistência, mas de
execução (administrativa) das políticas públicas pelos entes
federados.

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Nessa perspectiva, talvez seja necessário redimensionar a
questão da judicialização dos direitos sociais no Brasil. Isso
porque, na maioria dos casos, a intervenção judicial não ocorre
tendo em vista uma omissão (legislativa) absoluta em matéria
de políticas públicas voltadas à proteção do direito à saúde,
mas em razão de uma necessária determinação judicial para o
cumprimento de políticas já estabelecidas. Portanto, não se
cogita do problema da interferência judicial em âmbitos de livre
apreciação ou de ampla discricionariedade de outros poderes
quanto à formulação de políticas públicas.
Esse dado pode ser importante para a construção de um
critério ou parâmetro para a decisão em casos como este, no
qual se discute, primordialmente, o problema da interferência
do Poder Judiciário na esfera dos outros Poderes.
O primeiro dado a ser considerado é a existência, ou não, de
política estatal que abranja a prestação de saúde pleiteada pela
parte no processo. Ao deferir uma prestação de saúde incluída
entre as políticas sociais e econômicas formuladas pelo
Sistema Único de Saúde, o judiciário não está criando política
pública, mas apenas determinando o seu cumprimento. Nesses
casos, a existência de um direito subjetivo público a
determinada política pública de saúde parece ser evidente.
Se a prestação de saúde pleiteada não for abrangida pelas
políticas do SUS, é imprescindível distinguir se a não-prestação
decorre de uma omissão legislativa ou administrativa, ou de
uma decisão administrativa de não fornecer.
Nesses casos, a ponderação dos princípios em conflito dará a
resposta ao caso concreto. Importante, no entanto, que os
critérios de justiça comutativa que orientam a decisão judicial
sejam compatibilizados com os critérios das justiças distributiva
e social que determinam a elaboração de políticas públicas. Em
outras palavras, ao determinar o fornecimento de um serviço de
saúde (internação hospitalar, cirurgia, medicamentos, etc.), o
julgador precisa assegurar-se de que o Sistema de Saúde
possui condições de arcar não só com as despesas da parte,
mas também com as despesas de todos os outros cidadãos
que se encontrem em situação idêntica.
Essas considerações já são suficientes para a análise do

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pedido.
O argumento central apontado pela União reside na violação ao
princípio da separação de poderes (art. 2o, CF/88), formulado
em sentido forte, que veda intromissão do Poder Judiciário no
âmbito de discricionariedade do Poder Executivo.
No caso, entendo inexistente a ocorrência de grave lesão à
ordem pública, por violação ao art. 2o da Constituição. A
alegação de violação à separação dos Poderes não justifica a
inércia do Poder Executivo em cumprir seu dever constitucional
de garantia do direito à saúde de todos (art. 196), com a
absoluta prioridade para o atendimento das crianças e
adolescentes (art. 227), legalmente estabelecido pelas normas
que regem o Sistema Único de Saúde, e tecnicamente
especificado pelas Portarias do Ministério da Saúde.
Não se pode conceber grave lesão à economia da União,
diante de determinação constitucional expressa de primazia na
formulação de políticas sociais e econômicas nesta área, bem
como na alta prioridade de destinação orçamentária respectiva.
A Constituição indica de forma clara os valores a serem
priorizados, corroborada pelo disposto nas Leis Federais
8.080/90 e 8.142/90. Tais determinações devem ser seriamente
consideradas quando da formulação orçamentária, pois
representam comandos vinculativos para o poder público.
Ademais, a decisão impugnada está em consonância com a
jurisprudência desta Corte, a qual firmou entendimento, em
casos como o presente, de que se impõe ao Estado a
obrigação constitucional de criar condições objetivas que
possibilitem, de maneira concreta, a efetiva proteção de direitos
constitucionalmente assegurados. Nesse sentido, destacam-se
os seguintes julgados: RE 271.286/RS, Rel. Min. Celso de
Mello; AI 238.328-0, Rel. Min. Marco Aurélio.
Quanto à possibilidade de intervenção do Poder Judiciário,
destaco a ementa da decisão proferida na ADPF-MC 45/DF,
relator Celso de Mello, DJ 29.4.2004: (...)
A decisão impugnada, ao deferir a antecipação de tutela
postulada, descreve a situação precária da saúde pública
na Região do SUS de Sobral/CE, nos seguintes termos: (...)
Inocorrentes os pressupostos contidos no art. 4o da Lei no

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8.437/1992, verifico que a suspensão da decisão atacada
poderá ocasionar graves e irreparáveis danos à saúde e à vida
da população abrangida pela macrorregião do Município de
Sobral.
Reforçando esse entendimento, a Procuradoria-Geral da
República asseverou o seguinte:
'[...] A ponderação dos valores discutidos, neste caso,
portanto,
leva
ao
indeferimento
do
pedido
de
contracautela, uma vez que a suspensão dos efeitos da
decisão impugnada afrontaria a necessidade premente
dos serviços de saúde em causa pela população,
mostrando-se indubitável, na espécie, o chamado perigo
de dano inverso, a demonstrar a elevada plausibilidade
da pretensão veiculada na ação civil, minando, em
contrapartida, a razoabilidade da suspensão requerida'
(fl. 107).
Contudo, a decisão impugnada fixou multa diária no valor de R$
10.000,00 (dez mil reais) para cada um dos réus: (...)
Destaco, contudo, que não se impede a fixação de multa por
descumprimento de decisão judicial. O que não se pode perder
de vista é a possibilidade de vultoso prejuízo à coletividade, por
multa fixada em decisão liminar baseada em juízo cognitivo
sumário.
Assim, não vislumbro grave lesão à ordem, à saúde, à
segurança ou à economia públicas, valores protegidos pela Lei
no 8.437, com exceção da fixação de multa diária em valor
demasiadamente elevado.
Ante o exposto, defiro parcialmente o pedido de suspensão,
tão-somente quanto à fixação de multa diária por
descumprimento da ordem judicial quanto ao início das
ações para a instalação e funcionamento dos leitos de UTIs
em 90 dias, mantendo a decisão liminar nos seus demais
termos” (STF, SL no 228, rel. Min. Pres. GILMAR MENDES,
julgada monocraticamente em 14.10.2008) (g.n.).
Pela simples e atenta leitura dos precedentes antes
transcritos, reconhece-se que, em determinadas situações específicas, se torna

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realmente imprescindível a intervenção do Poder Judiciário, a fim de garantir
condições mínimas de atendimento.
Entretanto, a situação de extrema gravidade verificada
naquela hipótese retratada no segundo precedente do Excelso STF (STF, SL no 228,
rel. Min. Pres. GILMAR MENDES, julgada monocraticamente em 14.10.2008), a
meu ver, longe está de restar configurada no presente caso, visto que a estrutura de
saúde atualmente existente no Município de Ribeirão Branco, ainda que necessite de
evidentes ajustes e correções, não descortina situação alarmante, e de completa e
absoluta ausência de amparo aos seus munícipes, como ocorreu no precedente
enfrentado pelo Excelso STF antes citado, no qual sequer existiam leitos de UTI
neonatal disponíveis para uma demanda de 61 (sessenta e um) municípios,
configurando, assim, a presença de omissão injustificável da Administração na
alocação de recursos, autorizadora da justa e excepcional intervenção judicial.
Impende ressaltar, uma vez mais, a dificuldade do tema
que se apresenta em coordenar a convivência harmônica entre os Poderes
Federativos, visto que, se de um lado não cabe ao Poder Judiciário ditar
comportamentos aos Poderes Executivo ou ao Legislativo, de outro a função precípua
do Judiciário é proteger e assegurar direitos, revisando as condutas dos demais
Poderes quando isto, sem sombra de dúvidas, se faça realmente imprescindível, em
razão de eventual violação à legalidade.
Nessa conformidade, entendo que a situação aqui
retratada na presente ação civil pública, que pleiteia a condenação do MUNICÍPIO DE
RIBEIRÃO BRANCO, ora apelado, “em obrigação de fazer, consistente em realização
e apresentação de cronograma completo e detalhado para correção das
irregularidades encontradas nas unidades de saúde do Município, tal qual verificadas
por inspeções do Conselho Regional de Medicina e detalhadas no inquérito civil,
cumprindo rigorosamente as datas apresentadas, e sob o crivo de vistoria a ser
realizado pelo Conselho Regional de Medicina e Vigilância Sanitária Estadual, que
atestem a correção das falhas estruturais e irregularidades, sob pena de multa” (fls.

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632), não se constitua em excepcional hipótese de interferência do Poder Judiciário
na seara reservada ao Poder Executivo como descrito anteriormente, em análise
aos ditames da Lei no 8.080/1990 e do Decreto no 7.508/2011, que a regulamenta ,
sob pena de se configurar categórica violação ao princípio da separação dos poderes
(CF, art. 2o) na espécie, em desprovimento ao recurso voluntário do apelante (fls.
612/632).
No sentido do exposto, eis o entendimento prevalente
perante este Egrégio Tribunal:
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Serviço de saúde
Pretensão à
ampliação dos leitos de UTI do Hospital Municipal Irmã Dulce e
à reativação pela Municipalidade da Central de Regulação
Municipal de Urgência/Emergência que funcionava dentro do
hospital municipal Ao Judiciário cabe reprimir a ilegalidade,
mas não lhe compete, ao menos em tese, determinar a adoção
de medidas genéricas, visando obter a resolução de todas as
dificuldades da instituição Medidas e políticas públicas que
dizem respeito a definição de prioridades que cabem
exclusivamente ao administrador público, segundo critérios de
conveniência e oportunidade Intromissão constitucionalmente
vedada na esfera de competência do Executivo, sob pena de
afronta ao princípio da separação dos poderes Precedentes
Ação julgada improcedente na 1a Instância Sentença mantida
Recurso não provido”.
Onde se lê: “É cediço, que ao Judiciário cabe determinar à
Administração o cumprimento de obrigações de estatura
constitucional ou que se confinam ao afastamento de
ilegalidades concretas em sua órbita de atuação. Mas neste
contexto não se insere a execução de obras públicas e adoção
de políticas públicas de saúde que comprometam parte
sensível do orçamento público e que se insiram, como ações
típicas de governo, na discrição reservada ao administrador.

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(...) não cabe ao Poder Judiciário impor a prática de políticas
públicas ao Executivo, mormente em se tratando de ato que se
insere na esfera de oportunidade e conveniência da
Administração. O acolhimento do pedido, nos moldes em que
formulado, indica, sem dúvida, na transferência do titular do
poder discricionário, assumindo o órgão Ministerial, com o aval
do Judiciário, a definição de quais as prioridades da
Administração, circunstância com a qual não se pode
compactuar” (TJSP, Ap no 1003163-05.2017.8.26.0477, rel.
Des. LEME DE CAMPOS, 6a Câmara de Direito Público,
julgado em 04.02.2019) (g.n.);
“APELAÇÃO
Ação Civil Pública
Obrigação de fazer

Reestruturação do Sistema de Saúde Hospital da Mulher do
Município de Araçatuba
Objetiva a condenação da
Municipalidade
na
adoção
de
providências
legais
e
administrativas necessárias para que a prestação dos serviços
de saúde no Hospital da Mulher do Município de Araçatuba seja
efetivada de modo eficiente, contínuo, seguro e ininterrupto
Inadmissibilidade
Compete ao Estado a formulação de
política de saúde e sua execução Princípio da Separação de
Poderes Ratificação dos fundamentos da r. sentença, cujos
elementos de convicção não foram infirmados (art. 252 do
RITJSP/2009) Precedente do TJSP Sentença mantida
Apelo não provido”.
Onde se lê: “Destarte, a pretensão buscada nos autos da Ação
Civil Pública, trata-se de invasão na esfera de competência da
Administração Pública Municipal, de responsabilidade do Poder
Executivo, verdadeira afronta ao princípio da separação de
Poderes. Não cabe ao Poder Judiciário ou ao Ministério Público
se imiscuir na gestão dos recursos da saúde” (TJSP, Ap no
0003950-67.2013.8.26.0032, rel. Des. PONTE NETO, 8a
Câmara de Direito Público, julgado em 05.10.2016) (g.n.);
“Apelação Ação civil pública Pedido de disponibilização de
leitos em UTI Neonatal da Santa Casa de Misericórdia de Mogi
das Cruzes Estudos que demonstram a suficiência numérica

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de leitos na região administrativa Problemas estruturais que
ultrapassam a insuficiência de vagas
Descabimento de
condenação judicial do Município de Mogi das Cruzes e do
Estado de São Paulo, sem projeção do impacto na organização
regional
Precedentes
Sentença mantida
Recurso
desprovido”.
Onde se lê: “Certo é que a regularização do sistema de
atendimento disponível constitui objeto de demanda diversa, no
entanto tal questão evidencia a necessidade de prudência na
análise do pedido de disponibilização de mais vagas, pois o
cuidado à saúde tem preço, e muito alto. Médicos, enfermeiras
e auxiliares têm salários. Remédios, próteses, exames,
cirurgias, hospitais, ambulâncias custam caro. [...] Nesse
contexto de custos altos e crescentes e de recursos limitados, o
dever do Estado é alocar os recursos disponíveis de forma
equitativa à população. Essa tarefa é sem dúvida das mais
inglórias que existem, não apenas pela tragicidade das
escolhas, mas também pela escassez atual de critérios claros,
consensuais e objetivos para realiza-la (Cf. FERRAZ, Octavio
Luiz Motta, WANG, Daniel Wei Liang, As duas portas do SUS,
Folha de São Paulo, São Paulo, A3, 19.jun.2014.). Como
exaustivamente suscitado nos autos, há necessidade de
avaliação da questão de forma global. Há unidades de
atendimento em Mogi das Cruzes, Suzano, Itaquá, Ferraz de
Vasconcelos, entre outras. E a liberação de verbas para
utilização de novos leitos são atos de política pública que
considera as taxas de mortalidade infantil da região e a
condição socioeconômica da população da Região do Alto
Tietê. A condenação judicial ora pretendida afeta a estrutura do
Sistema Único de Saúde, alocando recursos a especialidade
determinada em detrimento de tantos outros serviços de
atendimento de crianças e adolescentes, tão ou mais carentes,
mas que, apesar de gozarem da mesma prioridade absoluta
prevista na Constituição e no ECA, não obtiveram provimento
jurisdicional abstrato, determinando a alocação de recursos a
garantir oferta de vagas, tantas quantas necessárias, para
tratamento de saúde em prazo exíguo. (...) Inexoravelmente, a
demanda é sempre crescente, e é agravada pela crise

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econômica, que, se de um lado, escasseia os recursos
disponíveis ao SUS, de outro, infla a fila dos usuários por
aqueles que não conseguem suportar os altos custos dos
planos de saúde. E a busca por um hospital de referência faz
migrar aqueles que não encontram atendimento hospitalar nem
mesmo na capital do Estado, conforme noticiado atendimentos
(fls. 656 e 679/680). Ante esse quadro, descabe a intervenção
judicial, porquanto não configurada a total paralisia do Poder
Público na manutenção do atendimento. A condenação do
Município de Mogi das Cruzes representaria a punição pela
prestação do serviço como hospital de referência, sem qualquer
medida em face dos Municípios que providenciam ambulâncias
para deixar gestantes na porta da Santa Casa para socorro no
pronto atendimento (fls. 656). A condenação do Estado de São
Paulo, por sua vez, corresponderia uma ingerência em política
pública regional, sem dados completos sobre a atual
disponibilidade de leitos em todos os municípios que compõem
a respectiva RRA-2. Não só, a notícia de tramitação de quatro
ações coletivas ajuizadas em face da Santa Casa de
Misericórdia de Mogi das Cruzes pela Promotoria de Justiça de
Direitos Humanos (fls. 469) reforça a impossibilidade do
deferimento de comando judicial sem projeção do seu impacto
global” (TJSP, Ap no 0012047-44.2010.8.26.0361, rel. Des.
LUCIANA BRESCIANI, 2a Câmara de Direito Público,
julgado em 16.08.2016) (g.n.);
“Ação Civil Pública. Acréscimo de leitos normais e de UTIs
(Unidades de Tratamento Intensivo) em hospitais públicos.
Impossibilidade. Intromissão constitucionalmente vedada na
esfera de competência do Executivo, sob pena de afronta ao
princípio da separação dos poderes. Sentença de procedência.
Recursos oficial e voluntário providos”.
Onde se lê: “A Constituição prevê a interdependência das
funções públicas. A prestação dos serviços de saúde pública
insere-se no 'poder discricionário' da Administração Pública, a
qual deve disciplinar as suas prioridades e os critérios pelos
quais deve prestar este serviço público, que é fruível por todos

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os administrados. A ilegalidade, nesses casos, só ocorre
quando, em situações de extrema urgência e violadora de
critérios pré-estabelecidos pela própria administração, o Poder
Público nega terminantemente o fornecimento de remédios e
aparelhos aos necessitados. É mister a aplicação de um dos
alicerces de nossa Federação, o princípio da separação dos
poderes, consoante disposição constitucional expressa, artigo
2o da Carta da República. Com o fundamento na separação dos
poderes da Federação, atendida a independência e a harmonia
entre os mesmos, o Poder Judiciário não poderá apreciar o
mérito do ato administrativo, nem tampouco determinar a sua
execução, pois a oportunidade e conveniência, são os trilhos
que o administrador têm para traçar a sua gestão, sendo,
portanto, indevida a intervenção. O administrador tem a
competência para apreciar os comandos de sua gestão,
atendida a discricionariedade administrativa, devendo analisá-la
com vistas às supremacia do interesse público e as reais
necessidades dos administrados. 3. São extremamente
oportunas as palavras do Professor Hely Lopes Meirelles,
referente ao mérito discricionário do ato administrativo: 'Em tais
atos (discricionários), desde que a lei confia à Administração a
escolha e valoração dos motivos e do objeto, não cabem ao
Judiciário rever os critérios adotados pelo administrador,
porque não há padrões de legalidade para aferir essa atuação'
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29a
ed., São Paulo: Malheiros editores, 2004, p. 153), (negritos
nossos, inexistentes no original). 4. Dessa forma, o Judiciário
não
pode
substituir
os
critérios
estabelecidos
pela
Administração Pública, sob pena de cometer injustiças contra
aqueles que mais necessitam, tanto quanto aqueles que
necessitam dos leitos hospitalares normais e de UTIs, com por
exemplo, deixar de comprar alimentação em creches. Assim,
ao reparar um dano específico editando 'decreto administrativo
anômalo', sob o manto da discricionariedade, poderá causar
novas ilegalidades, e outras lesões, além de violentar os
critérios pré-definidos pela saúde pública. Logo, no balanço dos
bens, deve prevalecer a posição dos órgãos de saúde pública e
seus critérios para amenizar o problema e efetivar o que deve

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ser preconizado pela manutenção da vida e da saúde de
milhares e milhares de pacientes, de acordo com os planos de
acréscimos de leitos e em escorreita observância à lei
orçamentária
local”
(TJSP,
Ap
/
RN
no
0040958-68.2007.8.26.0071, rel. Des. GUERRIERI REZENDE,
7a Câmara de Direito Público, julgado em 13.09.2010) (g.n.).
Deixo de fixar honorários recursais em razão do disposto
no art. 18 da Lei no 7.347/1985(6) (Lei da Ação Civil Pública LACP).
Por derradeiro, considero prequestionada toda matéria
infraconstitucional e constitucional invocada, observando o pacífico entendimento do
Colendo STJ de que “é desnecessária a citação numérica dos dispositivos legais,
bastando que a questão posta tenha sido decidida”. Além disso, esclareço também
que eventuais recursos de “embargos declaratórios, mesmo para fins de
prequestionamento, só são admissíveis se a decisão embargada estiver eivada de
algum dos vícios que ensejariam a oposição dessa espécie recursal” (STJ, EDcl no
RMS no 18.205/SP, rel. Min. FELIX FISCHER, 5a Turma, julgado em 18.04.2006).
Ante o exposto, nego provimento ao recurso voluntário
e à remessa necessária.
CARLOS VON ADAMEK
2o Julgador
(6) Lei no 7.347/1985 (LACP), Art. 18. Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de
custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação
autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais.

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