Tribunal: TJSP
Processo: 1001258-22.2018.8.26.0576
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Isabel Cogan
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-05
Data de publicação: 2020-08-05

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Município de Cedral. Responsabilização de Prefeito Municipal e agente político por suposta ausência de utilização e manutenção de madeira apreendida e depositada nas dependências municipais. Extravio de materiais não elucidado. Ausência de prova quanto ao direcionamento de parcela do material apreendido para fins estranhos ao interesse público.

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Município de Cedral. Responsabilização de Prefeito Municipal e agente político por suposta ausência de utilização e manutenção de madeira apreendida e depositada nas dependências municipais. Extravio de materiais não elucidado. Ausência de prova quanto ao direcionamento de parcela do material apreendido para fins estranhos ao interesse público. Desídia na manutenção da madeira não se confunde com configuração de atos de improbidade administrativa. Conduta improba não demonstrada. Ausência de provas. Sentença de improcedência mantida. RECURSO DESPROVIDO.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000614876
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1001258-22.2018.8.26.0576, da Comarca de São José do Rio Preto, em que é apelante
PREFEITURA MUNICIPAL DE CEDRAL, são apelados JOSE LUIS PEDRAO (E
OUTROS(AS)) e LUIS CARLOS GARCIA.
ACORDAM, em 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso. V. U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores FLORA
MARIA NESI TOSSI SILVA (Presidente) e BORELLI THOMAZ.
São Paulo, 5 de agosto de 2020
ISABEL COGAN
RELATORA
Assinatura Eletrônica

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PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1001258-22.2018.8.26.0576 - São José do Rio Preto - VOTO No 18295
VOTO no 18295
APELAÇÃO No 1001258-22.2018.8.26.0576
COMARCA: SÃO JOSÉ DO RIO PRETO
APELANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE CEDRAL
APELADO: JOSE LUIS PEDRAO E LUIS CARLOS GARCIA
Juiz: Adilson Araki Ribeiro
FZ
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
Município de Cedral. Responsabilização de Prefeito Municipal e
agente político por suposta ausência de utilização e manutenção de
madeira apreendida e depositada nas dependências municipais.
Extravio de materiais não elucidado. Ausência de prova quanto ao
direcionamento de parcela do material apreendido para fins
estranhos ao interesse público. Desídia na manutenção da madeira
não se confunde com configuração de atos de improbidade
administrativa. Conduta improba não demonstrada. Ausência de
provas.
Sentença
de
improcedência
mantida.
RECURSO
DESPROVIDO.
Trata-se de apelação interposta em face da r.
sentença de fls. 422/426, em que o MM. Juiz “a quo” julgou improcedente
ação civil pública por atos de improbidade administrativa por, supostamente,
não terem os requeridos efetuado a manutenção de madeira apreendida pela
polícia ambiental e por ter havido extravio de parte material depositado, sem
a comprovação de utilização com finalidade pública, condutas que em tese se
enquadrariam nas disposições do art. 11 da Lei 8.429/92.
A parte autora interpôs recurso de apelação
reiterando os argumentos lançados na peça vestibular, requerendo a inversão
do julgado com a condenação dos recorridos nas penas do art. 12, III da LIA
(fls. 438/444).
O recurso foi contrariado por ambos os requeridos
(fls. 447/482 e 483/519).

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A d. Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se
pela procedência do apelo (fls. 534/536).
É O RELATÓRIO.
O recurso é tempestivo e atende aos demais
requisitos de admissibilidade.
A presente ação refere-se ao suposto extravio e
malversação de substancial quantidade de madeira recebida em depósito na
data de 23/01/15 pela Prefeitura Municipal de Cedral na gestão dos
recorridos. Conforme consignado no Boletim de Ocorrência n° 150663 (Auto
de Infração n° 320021 juntado às fls. 17), foi depositada a quantidade total de
34, 043 m3, avaliada no montante de R$ 60.000,00, havendo no todo,
diversas espécies do material.
Contudo, em data posterior, consoante vistoria
realizada pela Polícia Militar em 02/03/17, foi constatada a falta de cerca de
15,33 m3, o que deu ensejo a abertura de inquérito policial para apuração dos
fatos, o qual ampara a vertente ação civil pública por ato de improbidade
administrativa.
Na peça inaugural a autora imputa ao então Prefeito,
José Luis Pedrão e ao agente político Luis Carlos Garcia (Coordenador
Municipal de Administração), a responsabilidade pela má administração da
matéria prima, sendo que este último a teria recebido pessoalmente para
preservação nas dependências municipais.
Em sede de apelo, a recorrente reforça os pedidos
iniciais, reiterando estarem configurados os elementos necessários ao
enquadramento nos tipos previstos na LIA, o que se visualizaria pela

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existência de conduta dolosa, ofensa aos princípios da Administração Pública
e presença de nexo causal entre a atividade funcional e a violação das normas
administrativas. Sustenta, ainda, ser inequívoco o recebimento da carga para
guarda e a sucessiva supressão de parte da madeira sem conhecimento da
exata destinação.
Em que pese as razões ventiladas, o recurso não
comporta provimento.
A r. decisão bem delineou as questões legais, fáticas
e probatórias colacionadas aos autos, para ao final decidir pela inocorrência
de ato improbo, entendimento este que dever ser mantido.
Como sagazmente anotado na r. sentença, o destino
legal da madeira apreendida seria a própria municipalidade, à luz do que
dispõe o art. 25, § 3o da Lei n/ 9.605/98, tendo havido provocação do poder
executivo local indagando sobre a liberação do material ante a possibilidade
de perecimento, conforme se verifica no ofício encartado às fls. 25, fato este
que, por si só, já demonstra ao menos uma atitude inicial a respeito do
produto depositado.
Demais
disso,
há
depoimento
de
um
dos
encarregados do setor de obras que testemunha a utilização da madeira em
reparos realizados nas vias rurais do município, elementos estes que
consubstanciam prova suficiente sobre o uso do bem para fins favoráveis ao
interesse público da região.
Por outro lado, não se olvida que a falta de registro
de destinação específica e o perecimento de parte do material demonstram
certa ineficiência na gestão esperada, na conservação dos suprimentos e na
econômica aplicação dos recursos em obras locais, entretanto, ao que se
observa, houve também demora ou ao menos dúvida relevante sobre a

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liberação do material em favor da Prefeitura, o que corroborou a perda de
parte da matéria prima.
De destacar-se, ademais, a inexistência de substrato
probatório capaz de indicar o desvio da madeira em benefício dos apelados
ou de terceiros, tampouco a ocorrência de desídia intencional visando o não
aproveitamento do produto apreendido.
Com efeito, depreende-se que a inobservância
estrita do comando normativo relacionado ao princípio da eficiência, por si
só, gera certo desvirtuamento das funções esperadas na gestão pública, a
qual, em regra geral e conforme amparo da legislação de regência (Estatuto
da Cidade etc.), tem por objetivo a promoção e desenvolvimento de obras de
conservação, manutenção e demais empreendimentos de infraestrutura e
melhorias dos bens municipais.
Todavia, não se evidenciam nos presentes autos,
dada as peculiaridades do caso, a configuração inequívoca de uma ilicitude
por parte dos gestores, o que impede, por corolário, a formação de elementos
capazes de caracterizar a ocorrência de improbidade administrativa, tratando-
se esta, de uma ilegalidade qualificada.
Nesses termos, em compasso às razões lançadas
pelo magistrado a quo, mesmo que se entendesse pela presença de forte
indício de ilegalidade, esta ocorrência não é suficiente para a configuração
das condutas descritas como ímprobas pela Lei 8.492/92. De fato, não
procede o inconformismo do Município de Cedral recorrente, inexistindo
contradição na decisão guerreada, uma vez que é possível o reconhecimento
da ilegalidade dos enunciados normativos, sem que se caracterize ato de
improbidade administrativa. Nesta linha, extrai-se entendimento do STJ:

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“A confusão conceitual que se estabeleceu entre a
ilegalidade e a improbidade provém do caput do
art. 11 da Lei 8.429/92, porquanto ali está
apontada como ímproba a conduta (qualquer
conduta) que ofenda os princípios da Administração
Pública, entre os quais se inscreve o famoso
princípio da legalidade (art. 37 da Constituição),
como se sabe há muito tempo. A aplicação cega e
surda desse dispositivo (art. 11 da Lei 8.429/92)
leva, sem dúvida alguma, à conclusão judicial (e
mesmo quase à certeza ou à conviçção) de que toda
ilegalidade é ímproba e, portanto, o seu autor (da
ilegalidade) sujeita-se às sanções previstas para
essa conduta” (STJ. 1a Turma. REsp 1414933/RJ,
Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em
26/11/2013)
Do excerto se conclui que ilegalidade não é
sinônimo de improbidade, por ser a última uma ilegalidade qualificada que se
amolde aos específicos casos previstos em lei. O art. 11 menciona que a
violação ao princípio da legalidade configura ato de improbidade
administrativa. No entanto, para o STJ, não é possível fazer a aplicação às
cegas do art. 11 da Lei n.° 8.429/92, sob pena de toda ilegalidade ser
considerada também como improbidade, o que seria sem dúvida um excesso
punitivo.
Ademais, para a configuração dos atos de
improbidade tipificados no art. 11 da Lei n.° 8.429/92, a jurisprudência

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consoante o julgado da 1a Turma do STJ no AgRg no REsp 1306817/AC,
relatado pelo Min. Napoleão Nunes Maia Filho em 06/05/2014 - exige que a
conduta seja praticada por agente público (ou a ele equiparado), atuando no
exercício de seu munus público, havendo, ainda, a necessidade do
preenchimento dos seguintes requisitos: I) conduta ilícita; II) improbidade do
ato, configurada pela tipicidade do comportamento, ajustado em algum dos
incisos do 11 da LIA; III) elemento volitivo, consubstanciado no dolo de
cometer a ilicitude e causar prejuízo ao Erário; IV) ofensa aos princípios da
Administração Pública.
Assim, uma vez que não ficou demonstrado que a
madeira faltante foi direcionada a outras atividades estranha ao interesse
público, que houve enriquecimento ilícito, má alocação dos recursos,
tampouco conduta volitiva do ex-prefeito na má conservação do material
depositado, fica prejudicada a configuração da improbidade administrativa.
No mais, não houve produção probatória suficiente
a aclarar eventual conluio, má-fé ou fraude na gestão dos recursos, sendo este
ônus da parte autora, não sendo exigível a atuação judicial em recolher
provas, sob pena de afronta ao princípio da imparcialidade do julgador.
Da mesma forma, não há nenhum elemento nos
autos bastante a demonstrar a má execução dos serviços de reparo, ou
eventual desvio de materiais capaz de configurar enriquecimento ilícito.
Como sabido, o administrador e/ou agente público
está sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum. Além de
atender à legalidade, os seus atos devem estar em conformidade com a
moralidade e a finalidade. Em outras palavras, os atos devem ser legais,
honestos e convenientes aos interesses sociais.
Assim, in casu, nenhum conduta inidônea foi

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comprovada, não sendo sequer aplicável o artigo 11, cuja incidência é
residual, haja vista que não há nenhum fato que se afigure como atentatório
aos princípios da administração pública.
Desta feita, restam demasiadamente precárias
provas capazes de configurar a ocorrência de improbidade administrativa, nos
termos que dispõe a Lei no 8.429/92.
Como já mencionado, não se admite a prática de ato
de improbidade que atente contra os princípios na modalidade culposa, sendo
questão sedimentada na jurisprudência do STJ a conclusão de que a Lei de
Improbidade Administrativa deve ser aplicada ao administrador desonesto e
não ao inábil, posto que raciocínio contrário recairia na malsinada
responsabilidade objetiva.
No mesmo sentido, como já decidido por esta C.
Câmara:
“Ação civil pública contratação de professores temporários sem concurso
reprovação reconhecida pelo TCE sentença de procedência com a
condenação do requerido a pena de restrição politica e multa civil; -
Reconhecimento de induvidosa peculiaridade da situação do magistério, que
por apresentar elevado número de faltas e licenças dos professores, reclama
utilização e manutenção de servidores temporários. - Assim, é admitida a
regularidade da contração de professores temporários (seleção), sem
concurso, desde que o contingente seja destinado a atender a necessidades
de excepcional interesse público ausência de qualquer comprovação da
adequação ou não do número de professores selecionados para trabalho
temporário a falta de prova inibe a configuração de improbidade. Dá-se
provimento ao recurso do requerido.” (AC no 0004763-87.2012.8.26.0466.
Des. Rel. Venicio Salles. J. em 11/04/2016).

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Nessas circunstâncias, ausente a configuração de
ofensa aos princípios da administração pública na utilização e depósito de
madeira apreendida, é o caso de manutenção da r. sentença a quo.
Considera-se
prequestionada
toda
a
matéria
infraconstitucional e constitucional mencionada pelas partes, salientando-se o
pacífico entendimento do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, em
se tratando de prequestionamento, é desnecessária a citação numérica dos
dispositivos legais, bastando que a questão posta tenha sido decidida
(EDROMS 18205 / SP, Ministro FELIX FISCHER, DJ 08.05.2006 p. 240).
Ante o exposto, nega-se provimento ao recurso.
ISABEL COGAN
Relatora