Tribunal: TJSP
Processo: 2263461-64.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Alvaro Passos
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-05-27
Data de publicação: 2020-05-28

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Pretensão que envolve o art. 169 da Lei no 872, de 25 de setembro de 1992, bem como as expressões "e o décimo quarto salario" e "e 169" constantes do art. 79 da Lei no 1.791, de 09 de maio de 2014, do município de Sales – Dispositivos legais que versam sobre o chamado 14o salário a ser pago na ocasião do aniversário do servidor público municipal –

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Pretensão que envolve o art. 169 da Lei no 872, de 25 de setembro de 1992, bem como as expressões "e o décimo quarto salario" e "e 169" constantes do art. 79 da Lei no 1.791, de 09 de maio de 2014, do município de Sales – Dispositivos legais que versam sobre o chamado 14o salário a ser pago na ocasião do aniversário do servidor público municipal – Vantagens pecuniárias vinculadas à própria prestação de serviço com deveres gerais e inerentes de todos os servidores e que não atendem ao interesse público e nem têm relação com exigências do serviço, trazendo ônus financeiro ao Poder Público – Discricionariedade na gestão pública que não é ilimitada, pois deve seguir os preceitos constitucionais – Ofensa aos princípios da moralidade, finalidade, interesse público e razoabilidade – Afronta aos arts. 111 e 128 da Constituição do Estado de São Paulo – Ausência de indicação de qualquer exigência extra ou benefício ao serviço público, constando o pagamento da gratificação tão somente pelo advento do aniversário do servidor, que permanece cumprindo as suas funções comuns – Previsão em lei orçamentária e enquadramento nos limites com gasto de pessoal que não arredam a inconstitucionalidade – Inviabilidade de comparação com trabalhadores da área privada, não cabendo se falar em ofensa ao princípio da isonomia, ante a natureza e regramento distinto incidentes aos servidores públicos, que estão ligados ao atendimento do interesse público e ao erário – Modulação de efeitos – Não cabimento por ausência de seus requisitos – Não repetição do que já foi pago até esta decisão, uma vez que recebido de boa-fé – Ação procedente.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000376408
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2263461-64.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SALES e PRESIDENTE DA CÂMARA
MUNICIPAL DE SALES.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE, COM
RESSALVA. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO
ANAFE,
XAVIER
DE
AQUINO,
ANTONIO
CARLOS
MALHEIROS,
FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI,
JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI,
CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, BERETTA DA SILVEIRA,
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, ELCIO
TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO,
CLAUDIO GODOY, MOREIRA VIEGAS, VICO MAÑAS E ADEMIR
BENEDITO.
São Paulo, 27 de maio de 2020.
ALVARO PASSOS
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Direta de Inconstitucionalidade no 2263461-64.2019.8.26.0000 - São Paulo - Voto no 33088 mlzz350
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Voto no 33088/TJ – Rel. Álvaro Passos – Órgão Especial
Ação Direta de Inconstitucionalidade no 2263461-64-2019.8.26.0000
Autor:
PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO
Réus:
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SALES (E
OUTRO)
Comarca: São Paulo
EMENTA
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
Pretensão que
envolve o art. 169 da Lei no 872, de 25 de setembro
de 1992, bem como as expressões “e o décimo
quarto salario” e “e 169” constantes do art. 79 da
Lei no 1.791, de 09 de maio de 2014, do município
de Sales Dispositivos legais que versam sobre o
chamado 14o salário a ser pago na ocasião do
aniversário
do
servidor
público
municipal
Vantagens pecuniárias vinculadas à própria
prestação de serviço com deveres gerais e inerentes
de todos os servidores e que não atendem ao
interesse público e nem têm relação com exigências
do serviço, trazendo ônus financeiro ao Poder
Público Discricionariedade na gestão pública que
não é ilimitada, pois deve seguir os preceitos
constitucionais

Ofensa
aos princípios da
moralidade,
finalidade,
interesse
público
e
razoabilidade
Afronta aos arts. 111 e 128 da
Constituição do Estado de São Paulo Ausência de
indicação de qualquer exigência extra ou benefício
ao serviço público, constando o pagamento da
gratificação
tão
somente
pelo
advento
do
aniversário do servidor, que permanece cumprindo
as suas funções comuns
Previsão em lei
orçamentária e enquadramento nos limites com
gasto
de
pessoal
que
não
arredam
a
inconstitucionalidade

Inviabilidade
de
comparação com trabalhadores da área privada,
não cabendo se falar em ofensa ao princípio da
isonomia, ante a natureza e regramento distinto
incidentes aos servidores públicos, que estão
ligados ao atendimento do interesse público e ao
erário Modulação de efeitos Não cabimento por

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ausência de seus requisitos Não repetição do que
já foi pago até esta decisão, uma vez que recebido
de boa-fé Ação procedente.
Vistos.
Trata-se
de
ação
direta
de
inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado
de São Paulo, impugnando o art. 169 da Lei no 872, de 25 de setembro de
1992, bem como as expressões “e o décimo quarto salario” e “e 169”
constantes do art. 79 da Lei no 1.791, de 09 de maio de 2014, do município
de Sales.
Narra, em síntese, que o texto legal
apontado fere os arts. 111 e 128 da Constituição do Estado; que a
instituição de tal vantagem pecuniária e pessoal aos servidores públicos é
ilegítima por não estar de acordo com o interesse público e às suas
exigências; que o chamado “décimo quarto salario” não preenche os
requisitos constitucionais, trazendo apenas dispêndio de dinheiro público
sem causa; que os dispositivos não são razoáveis e trazem uma
incompatibilidade com a finalidade da Administração Pública, ofendendo,
assim, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade; que sequer
cabe argumentação de que a supressão do benefício violaria o princípio da
irredutibilidade dos vencimentos dos servidores públicos porque tal direito
pressupõe legalidade, moralidade e razoabilidade da vantagem, o que não
se encontra no caso.
A douta Procuradoria Geral do Estado de
São Paulo deixou transcorrer o prazo para a sua manifestação, conforme a
certidão de fls. 553.
Em manifestação de fls. 547/552, a
Prefeitura do Município afirmou que não há inconstitucionalidade na

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gratificação, que seguiu o devido processo legislativo, inexistindo vedação
nos textos constitucionais à criação de outros direitos aos servidores
públicos, sendo certo que a quantia assegura uma remuneração digna e
seguiria a mesma lógica do 13o salário, que é garantido aos trabalhadores
privados e aos servidores públicos na própria Constituição.
Por sua vez, a Câmara Municipal, nas
informações de fls. 555/560, aduz, em suma, que o benefício é
constitucional, cuja criação ocorreu dentro da autonomia do município e
seguiu o devido processo legislativo.
Finalmente, a douta Procuradoria Geral
de Justiça, em seu parecer de fls. 570/575, opinou pelo acolhimento do
pedido.
É o relatório.
Os dispositivos legais objeto desta lide
dispõem sobre a concessão do chamado 14o salário aos servidores
públicos do município de Sales a ser pago no respectivo mês de
aniversário.
Anote-se que é sabido que a atividade do
poder público segue, em todos os seus aspectos, obrigatoriamente, o
princípio da legalidade, dependendo de regras previamente estabelecidas
para atender ao interesse público. Desse modo, todas as normas
específicas aplicáveis aos servidores exigem a edição das respectivas leis,
sendo certo que sempre deve ser notada a prioridade do interesse público.
Conquanto
os
municípios
possuam
autonomia para se organizar e administrar, esta não é absoluta, porquanto
deve haver, por parte de todos os entes federados, respeito aos parâmetros
da Constituição Federal e das respectivas Constituições Estaduais, como
reproduzido, ainda, no art. 144 da Constituição do Estado de São Paulo.

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Mostra-se, desse modo, inconstitucional a
gratificação instituída pelo texto legal examinado, por ofensa aos princípios
constantes do art. 111 da CE, que devem ser seguidos pela Administração
Pública, assim como por não tratarem de uma vantagem pecuniária que
atende às exigências do serviço público e ao interesse público, conforme
art. 128 da CE.
O aludido art. 128 da Constituição
Estadual veda a concessão de qualquer vantagem, seja de natureza
pecuniária ou não, que não traga interesse público e não atenda a
exigência de serviço público, sendo certo que o pagamento do chamado
14o salário no mês de aniversário não traz justificativa jurídica razoável que
se enquadre nessas exigências constitucionais inafastáveis.
Essencial
registrar
que
as
funções
exercidas pelos servidores públicos são naturalmente feitas em benefício
do interesse público, diferentemente do que ocorre com os trabalhadores
da área privada, havendo, no caso, clara afronta aos princípios da
moralidade, finalidade e interesse público presentes no aludido art. 111 da
Constituição do Estado. Inexiste, neste campo, liberdade ilimitada,
porquanto a própria discricionariedade a ser adotada pelos poderes
públicos deve obedecer a todos os preceitos constitucionais, inclusive sobre
as remunerações dos servidores públicos que implicam no gasto de
dinheiro público. Afinal, não se trata de mera liberalidade da Administração,
a qual deve pautar as despesas públicas nos limites dos princípios
constitucionais.
O benefício aqui estabelecido não veio
acompanhado de qualquer exigência extra de serviço e não traz qualquer
melhora de interesse público; tampouco está ligado a alguma condição
específica e anormal das atividades a serem exercidas, tendo sido fixados
de forma geral a todo e qualquer servidor tão somente pelo advento do mês
de seu aniversário.

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Essas
quantias,
quando
pagas
ao
funcionário público, acabam por lhe gerar uma remuneração dupla por um
mesmo motivo (prestação comum do serviço), onerando indevidamente o
Poder Público, sem trazer qualquer claro interesse público e nem decorrer
de uma exigência do serviço além daquela, como mencionado, regular e
inerente à atividade, conforme exigido pelo referido art. 128 da CE. Ou seja,
não há nenhum motivo jurídico que sustente a concessão, pois haverá
pagamento apenas pelo contínuo exercício regular das atividades
intrínsecas ao cargo.
Ademais, tampouco cabe realizar uma
comparação àqueles que exercem atividades laborativas em empresas
privadas, uma vez que é conhecido que os serviços públicos e seus
funcionários detêm regramento distinto, até mesmo porque estão ligados
ao, como repetidamente mencionado, atendimento do interesse público e
ao erário.
Oportuno registrar, ainda, que sequer
cabe a argumentação de que o 14o salário da lei municipal contestada trata
de vantagem semelhante ao 13o salário, tendo em vista que este último
possui específica previsão constitucional, conforme pode ser visto no § 3o
do art. 124 da Constituição do Estado de São Paulo (art. 7o, VIII, CF), que
traz a mesma ideia do art. 39, § 3o, da Constituição Federal, o qual
assegura aos servidores públicos determinados direitos constitucionais
conferidos aos trabalhadores em geral, dentre os quais está o aludido 13o.
Assim, trata-se de ponto já autorizado no texto constitucional.
Ao
contrário
do
argumentado
nas
informações juntadas, não se trata de não poder criar outros direitos aos
servidores,
mas
sim
que
todo
e
qualquer
direito
deve
seguir
obrigatoriamente todos os preceitos constitucionais pertinentes, sendo
sabido que, ante o explanado neste julgado, considerando a natureza dos
serviços prestados e da colocação dos servidores públicos no poder

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público, toda e qualquer vantagem pecuniária deve, obrigatoriamente,
atender às exigências do serviço público e ao interesse público.
Se houver pagamento de alguma espécie
de 14o salário a empregados da iniciativa privada, isso não serviria de
justificativa para a sua autorização aos servidores públicos, porquanto,
conforme é conhecido e já foi aqui explanado, a sua situação é distinta e
está diretamente ligada à prestação de serviços públicos, o que ocorre em
benefício público, e afeta o erário, possuindo o seu regime regras próprias.
Não cabe falar especificamente em ofensa ao princípio da isonomia entre
trabalhadores da área privada com os servidores públicos exatamente
porque seus trabalhos não possuem a mesma natureza.
Com efeito, implicando afetação do erário
sem contrapartida necessária ao interesse público para o qual a
Administração Pública atua, já que administra o bem comum da população,
como exaustivamente explanado, houve afronta aos princípios inseridos no
art. 111 da Constituição Estadual, sendo certo que, inexistindo motivação
jurídica para a concessão das vantagens pecuniárias em questão e não
trazendo qualquer melhoramento ao próprio Poder Público, fere-se a
razoabilidade dos atos administrativos.
Bem assentou a douta Procuradoria Geral
de Justiça que “o denominado “décimo quarto salário” não atende a
nenhum interesse público e tampouco às exigências do serviço. Retrata
simplesmente dispêndio público sem causa. Ora, não se vislumbra
interesse público nem socorro às exigências do serviço a título de
remuneração ou indenização a outorga de vantagem pecuniária que não
tem qualquer causa jurídica hígida e significa liberalidade com o dinheiro
público (...) Os dispositivos normativos impugnados, além de vulnerarem os
princípios da moralidade, interesse público e finalidade, também ofendem
os princípios da razoabilidade e proporcionalidade que devem nortear a
Administração Pública e a atividade legislativa e que, como aqueles, têm

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assento no art. 111 da Constituição do Estado, aplicável aos Municípios por
força do art. 144 da mesma Carta. Por força desse princípio é necessário
que a norma passe pelo denominado “teste” de razoabilidade, ou seja, que
ela seja adequada, necessária e proporcional em sentido estrito. Ora, o
benefício instituído não é adequado para valorização do servidor público.
Mecanismos de meritocracia são relacionado ao cumprimento de deveres
e, mormente, de metas, inexistentes no pressuposto normativo enfocado,
consistente no aniversário do servidor público. Tampouco é necessária. Ao
contrário, implica ônus excessivo aos cofres públicos e ao próprio serviço
público pelo dispêndio de verba pública. Nem é proporcional. Não existe
relação lógica de causalidade entre o fato gerador da mordomia e a sua
finalidade”.
O
texto
legal
impugnado
não
traz
qualquer indicação de pagamento da quantia (que seria, conforme alegado,
uma gratificação a ser somada aos vencimentos do servidor) com base em
exigência extra de serviço e/ou de qualquer melhora de interesse público,
não se mostrando a simples ocorrência do mês de aniversário do servidor
apta para tanto, pois o funcionário permanecerá sem exercer alguma
condição específica e anormal das atividades para tanto, tendo sido fixado
de forma geral a todo e qualquer servidor.
Da
mesma
forma,
o
eventual
entendimento de que os servidores precisam de uma remuneração digna
não pode servir de suporte para a elaboração de lei inconstitucional de
caráter geral e permanente, cabendo ao administrador adotar as medidas
legais e constitucionais para solucionar eventuais problemas financeiros
dos cofres públicos em relação aos seus servidores e realizar a majoração
de seus vencimentos de forma regular.
Acrescente-se que não basta apenas
estar dentro dos limites com gasto de pessoal do ente público, é essencial
seguir, como exaustivamente citado, todos os aspectos para os gastos

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públicos.
Assim, em suma, não se nega a
possibilidade de gratificações, mas essas devem estar, certamente, nos
contornos da Constituição e da lei, e especialmente atender às
necessidades de interesse público, que é o núcleo de toda e qualquer
prestação de serviço público, o que não se constata na hipótese vertente.
Sobre o tema, confira-se entendimento já
definido neste C. Órgão Especial:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS No 1.328, DE 24 DE JANEIRO DE
1.990, No 1.330, DE 24 DE JANEIRO DE 1.990, N° 1.614, DE 02 DE AGOSTO DE
1.995 E N° 3.044, DE 18 DE DEZEMBRO DE 2.014, TODAS DO MUNICÍPIO DE
COSMORAMA.
NORMAS
QUE
ESTABELECEM
A GRATIFICAÇÃO DE
ANIVERSÁRIO AOS SERVIDORES MUNICIPAIS E O PAGAMENTO DO 14o
SALÁRIO AOS SERVIDORES DA CÂMARA MUNICIPAL DO MUNICÍPIO DE
COSMORAMA. INSTITUIÇÕES DESVINCULADAS DO ATENDIMENTO AO
INTERESSE PÚBLICO E ÀS EXIGÊNCIAS DO SERVIÇO. OFENSA AOS
PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, RAZOABILIDADE, FINALIDADE E INTERESSE
PÚBLICO. INCONSTITUCIONALIDADE CONFIGURADA. Ação procedente, com
efeito ex tunc, ressalvada a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé até a
data
do
julgamento
desta ação (Ação Direta de Inconstitucionalidade
no 2251531-83.2018.8.26.0000
São Paulo
Órgão Especial
Rel. Cristina
Zucchi J. 05/06/2019)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE INCISO XIV, DO ARTIGO 66,
DA LEI No 195/99 E LEI No 508/2010, AMBAS DO MUNICIPIO DE SÃO JOÃO DE
IRACEMA, QUE CONFERIU AOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS O 14o
SALÁRIO OU SALÁRIO ANIVERSÁRIO - OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA
RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE, EIS QUE NÃO VERIFICADO
QUALQUER INTERESSE PÚBLICO NA INSTITUIÇÃO DA GRATIFICAÇÃO QUE
CAMUFLA,
NA
VERDADE,
AUMENTO
DE
REMUNERAÇÃO
-

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INCONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA,
SEM
NECESSIDADE
DE
REPETIÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS DE BOA-FÉ ATÉ O JULGAMENTO
DESTA AÇÃO
PRECEDENTES - PEDIDO PROCEDENTE (Ação Direta de
Inconstitucionalidade no 2228212-86.2018.8.26.0000
São Paulo
Órgão
Especial Rel. Ferraz de Arruda J. 08/05/2019)
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 127, de 06 de agosto de 1996, do
Município de Parisi, que institui o 14o salário para os funcionários públicos e
autárquicos municipais, e inativos. Inconstitucionalidade. Situação ofensiva ao
princípio da razoabilidade, além de desatender ao interesse público e às
exigências do serviço. Entendimento no C. Órgão Especial. Ação procedente, com
efeito
ex
tunc.
(Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade
no 2237034-35.2016.8.26.0000 - São Paulo - Órgão Especial Rel. Borelli Thomaz
J. 05/04/2017)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL 1.970, DE 23
DE NOVEMBRO DE 1994, COM ALTERAÇÃO NA REDAÇÃO DADA PELO
ARTIGO 3o., CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO DA LEI MUNICIPAL 4.191/2014 E O
ARTIGO 4o., CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO DA LEI MUNICIPAL 3.617, DE 27
DE ABRIL DE 2010, TODAS DO MUNICÍPIO DE FERNANDÓPOLIS. ABONO
SALARIAL NO MÊS DE ANIVERSÁRIO. 14o SALÁRIO. AFRONTA AOS
PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS
DA
MORALIDADE,
RAZOABILIDADE,
FINALIDADE E INTERESSE PÚBLICO. DESRESPEITO AOS ARTIGOS 111, 128
E
144
DA
CONSTITUIÇÃO
DO
ESTADO
DE
SÃO
PAULO.
INCONSTITUCIONALIDADE
CONFIGURADA.
LEIS
QUE
NO
ENTANTO
VIGORAM HÁ VÁRIOS ANOS. OBSERVAÇÃO, PARA, COM BASE NA
SEGURANÇA
JURÍDICA,
SALVAGUARDAR
OS
PAGAMENTOS
JÁ
REALIZADOS E OS RECEBIMENTOS EFETIVADOS DE BOA-FÉ, TORNANDO-
OS
IRREPETÍVEIS.
AÇÃO
DIRETA
JULGADA
PROCEDENTE,
PARA
DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DAS NORMAS IMPUGNADAS, COM
OBSERVAÇÃO
PARA
TORNAR
IRREPETÍVEIS
OS
VALORES
EVENTUALMENTE RECEBIDOS ATÉ A DATA DESTE JULGAMENTO (Ação

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Direta de Inconstitucionalidade no 2015836-86.2017.8.26.0000 - São Paulo - Órgão
Especial Rel. Amorim Cantuária J. 17/05/2017)
Ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei Complementar no 72, de 14 de
dezembro de 1995, do Município de Borebi, que criou o "abono aniversário" para
os
servidores
municipais.
Afronta
aos
princípios
da
razoabilidade
e
proporcionalidade, finalidade, bem como à exigência do serviço e do interesse
público. Inconstitucionalidade manifesta. Inteligência dos artigos 111, 128 e 144 da
Constituição Estadual. Ação julgada procedente, com efeito ex tunc, ressalvada a
irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé até a data do julgamento desta
ação (Ação Direta de Inconstitucionalidade no 2184076-38.2017.8.26.0000 São
Paulo Órgão Especial Rel. Sérgio Rui J. 31/01/2018)
No que diz respeito à quantia já paga,
anote-se que não cabe a sua repetição, tendo em vista que o seu
recebimento ocorreu de boa-fé.
Por último, anote-se que incabível a
modulação de efeitos apontada nas informações prestadas nos autos, pois
não se vislumbram os requisitos aptos para tanto, sendo certo que o art. 27
da Lei no 9.868/1999 estabelece que o órgão julgador poderá, e não
deverá, admiti-lo por razões de segurança jurídica ou excepcional interesse
social, os quais estão ausentes neste caso da norma contestada que trouxe
apenas uma vantagem pecuniária indevida cujos custos afetam o erário.
Ante o exposto, julgo procedente a
presente ação para o fim de declarar a inconstitucionalidade do art. 169 da
Lei no 872, de 25 de setembro de 1992, bem como das expressões “e o
décimo quarto salario” e “e 169” constantes do art. 79 da Lei no 1.791, de
09 de maio de 2014, do município de Sales, sem, contudo, a repetição do
quanto já foi pago, uma vez que recebido de boa-fé até a presente decisão.
ÁLVARO PASSOS
Relator