Tribunal: TJSP
Processo: 2249556-89.2019.8.26.0000
Classe: Agravo de Instrumento / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Heloísa Mimessi
Órgão colegiado: 5a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-05-26
Data de publicação: 2020-05-26

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. Improbidade administrativa. Recebimento da inicial. Exame das condições da ação deve ser feito em abstrato, pela versão dos fatos trazida na petição inicial, in statu assertionis. Prescrição. Não ocorrência. Inteligência do art. 23, II, da LIA c/c art. 196 e 197 da Lei Municipal no 8989/1979. Presença dos requisitos necessários ao recebimento da inicial. Fase inicial da

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. Improbidade administrativa. Recebimento da inicial. Exame das condições da ação deve ser feito em abstrato, pela versão dos fatos trazida na petição inicial, in statu assertionis. Prescrição. Não ocorrência. Inteligência do art. 23, II, da LIA c/c art. 196 e 197 da Lei Municipal no 8989/1979. Presença dos requisitos necessários ao recebimento da inicial. Fase inicial da ação de improbidade informada pelo princípio in dubio pro societate.
Recurso não provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000368071
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento no
2249556-89.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é agravante SOLIDI
ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES LTDA., é agravado PREFEITURA MUNICIPAL DE
SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 5a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento ao
recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores MARIA LAURA
TAVARES (Presidente) e MARCELO BERTHE.
São Paulo, 26 de maio de 2020.
HELOÍSA MARTINS MIMESSI
Relatora
Assinatura Eletrônica

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Agravo de Instrumento no 2249556-89.2019.8.26.0000 -Voto no 11827
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Voto no 11.827
Agravo de instrumento no 2249556-89.2019.8.26.0000
Agravante(s): Solidi Engenharia e Construções Ltda.
Agravado(a)(s): Município de São Paulo
Origem: 3a Vara da Fazenda Pública
MM.(a) Juiz(a): Luís Manoela Fonseca Pires

AGRAVO DE INSTRUMENTO. Improbidade administrativa.
Recebimento da inicial. Exame das condições da ação deve ser
feito em abstrato, pela versão dos fatos trazida na petição
inicial, in statu assertionis. Prescrição. Não ocorrência.
Inteligência do art. 23, II, da LIA c/c art. 196 e 197 da Lei
Municipal no 8989/1979. Presença dos requisitos necessários ao
recebimento da inicial. Fase inicial da ação de improbidade
informada pelo princípio in dubio pro societate.
Recurso não provido.
Trata-se de tempestivo recurso de agravo de instrumento
interposto pela correquerida Solidi Engenharia e Construções Ltda em face
da r. decisão de fls. 1372/1374 dos autos principais, que, em ação de
improbidade administrativa ajuizada pelo Município de São Paulo, recebeu a
inicial.
A agravante sustenta, em síntese, que (i) o Município de
São Paulo não objetiva o ressarcimento de danos ao erário público, mas tão
somente a aplicação das demais penas/sanções decorrentes da prática desses
supostos atos de improbidade administrativa; (ii) a própria Municipalidade
agravada afirmou na exordial que, após o desmantelamento da suposta máfia,
foi ela, agravante, autuada e notificada a recolher a diferença de tributação
suprimida, tendo quitado tal valor, que corresponderia justamente ao efetivo
dano suportado pelo erário público (realça, entretanto, que tributo não foi

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efetivamente quitado, mas declarado indevido por este E. Tribunal de Justiça,
conforme consta de fls. 544/557 dos autos principais); (iii) a tese aplicada no
âmbito do RE 852.475 (Tema 897) não tem qualquer aplicabilidade ao caso
em comento; (iv) a contagem do prazo prescricional se dá nos moldes
dispostos no art. 23, inciso II, da Lei Federal no 8.429/92, sendo de 05 (cinco)
anos; (v) a apuração dos fatos deu-se no âmbito da Corregedoria Municipal,
por meio da instauração do Processo Administrativo no 2013-0.263.643-6, na
data de 11.09.2013, e, por sua vez, a ação de improbidade administrativa foi
distribuída em 01.11.2018, após o decurso de prazo de cinco anos; (vi)
inaplicabilidade da previsão contida no parágrafo único do art. 196 da Lei
Municipal no 8.989/19791, no sentido de que caso o ato ímprobo também seja
tipificado como crime será aplicado o prazo prescricional disposto na lei
penal, quando superior a cinco anos, sob pena de malferir o princípio da
isonomia, colocando sujeitos em situações idênticas em condições mais
gravosas que outros, ainda mais com relação ao particular; (vii) o prazo
prescricional é único, de 05 (cinco) anos, sem aplicação de qualquer previsão
contida em outras legislações que venham a majorar ou minorar este prazo;
(viii) a Lei Federal no 12.846, de 01 de agosto de 2013, expressamente prevê
prazo único de 05 (cinco) anos para a aplicação das penalidades específicas as
pessoas jurídicas de direito privado que porventura tenham praticado atos
contra a administração pública; (ix) não caracterizada indução ou
concorrência a ato de improbidade administrativa ante a ausência de prova
(fls. 01/22).
Indeferido o colimado efeito suspensivo (fls. 189/195).
Contrariedade apresentada pelo Município de São Paulo
1Art. 196 - Prescreverá:
[...]
Parágrafo único - A falta também prevista como crime na lei penal prescreverá juntamente com ele,
aplicando-se ao procedimento disciplinar, neste caso, os prazos prescricionais estabelecidos no Código Penal,
quando superiores a 5 (cinco) anos.

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a fls. 213/224 pelo não provimento do recurso.
Manifestação da Procuradoria Geral de Justiça a fls.
271/274 pelo não conhecimento do recurso.
Manifestação da agravante Solidi reiterando o pedido de
reforma da decisão interlocutória agravada para que: (i) seja reconhecida a
prescrição da pretensão sancionatória, nos termos do artigo 23, inciso II, da
Lei Federal no 8.429/92; e, (II) caso assim não se entenda, que seja
sumariamente rejeitada a ação, nos moldes do artigo 17, § 8o, da Lei Federal
no 8.429/1992, em razão da alegada inexistência de índicos de prova de
indução e concorrência à prática de atos de improbidade administrativa (fls.
277/286).
FUNDAMENTOS E VOTO.
Cuida-se de ação de improbidade administrativa ajuizada
pelo Município de São Paulo em face de Solidi Engenharia e Construções
Ltda. e outros, em razão de alegado esquema criminoso envolvendo fraude à
arrecadação do Imposto Sobre Serviços ISS devido por construtoras e
particulares para a expedição do Certificado de Conclusão (Habite-se).
Consta que o modus operandi do esquema fraudulento
consistia, basicamente, na realização de cálculo a menor do ISS incidente
sobre serviços de construção civil. Para tanto, era feita dedução irregular de
valores relativos a notas fiscais de serviços de terceiros que, na realidade, não
haviam sido prestados para aquele empreendimento durante a execução das
obras (e, portanto, não poderiam ser abatidos da base de cálculo do saldo
residual do imposto a pagar), e, que, a partir do cálculo feito pelos
demandados, o contribuinte responsável pela obra entregava aos membros do
esquema valor inferior ao verdadeiramente devido, do qual parcela irrisória

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era efetivamente destinada aos cofres municipais, ao passo que o restante
revertia em propina para os referidos agentes públicos.
Especificamente com relação à agravante, consta da
inicial que, no ano de 2010, finalizou empreendimento localizado na Rua
Nazaré Rezek Farah, nesta Capital, tendo a obrigação tributária de recolher o
Imposto Sobre Serviços ISS incidente sobre os serviços utilizados durante a
execução da obra, e, com isso, obter o Certificado de Conclusão da Obra
(Habite-se), mas recolheu o imposto a menor. Realça a inicial, inclusive, que
a agravante constava da planilha em que era registrada a contabilidade da
organização criminosa (fls. 13, origem).
A par dos argumentos lançados pela agravantes, não se
vislumbram elementos concretos que convençam do desacerto da decisão
recorrida, que recebeu a petição inicial e determinou a citação dos requeridos
para o oferecimento de contestação.
Nos termos do artigo 17, § 8o, da Lei Federal no
8.429/1992, para o não recebimento da ação civil deve ser evidente a
inexistência do ato de improbidade, a improcedência da ação ou a
inadequação da via eleita2, o que não se pode concluir nessa fase inicial em
relação aos agravantes.
Vale dizer que o recebimento da inicial não demanda o
exame meritório exauriente dos elementos fático-probatórios dos autos,
prevalecendo o princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar a
proteção do interesse público, conforme entendimento do Colendo Superior
Tribunal de Justiça, a saber:
2 Lei no 8.429/1992, Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério
Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar. (...) §
8o. Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se
convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via
eleita. (g.n.).

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De acordo com a orientação jurisprudencial deste Sodalício,
existindo meros indícios de cometimento de atos enquadrados na
Lei de Improbidade Administrativa, a petição inicial deve ser
recebida, fundamentadamente, pois, na fase inicial prevista no art.
17, §§ 7o, 8o e 9o, da Lei n. 8.429/92, vale o princípio do in dubio
pro societate, a fim de possibilitar o maior resguardo do interesse
público. (AgRg no REsp no 1.317.127-ES, Rel. Min. Mauro
Campbell Marques, j. em 07/03/2013).
Pois bem.
O Egrégio Supremo Tribunal Federal, com base no art.
37, § 5o, da Constituição Federal3, fixou a tese de que “são imprescritíveis as
ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso
tipificado na Lei de Improbidade Administrativa” (RE no 852.475/SP, Rel. p/
acórdão Min. Edson Fachin, j. em 08/08/2018
repercussão geral,
Informativo no 910).
Conjugando as disposições da Lei no 8.429/92 com o
entendimento firmado pelo E. STF, conclui-se que as sanções previstas no
feixe do art. 12 da Lei de Improbidade serão, como regra, atingidas pela
prescrição, exceto o ressarcimento ao erário fundado na prática de ato
doloso, que poderá ser a qualquer tempo perseguido.
Consta da inicial que a Secretaria Municipal de finanças,
depois de desmantelado o esquema e levada a cabo Ordem de Verificação de
Lançamento
OVL pela Secretaria Municipal de Finanças, realizou o
recálculo do imposto efetivamente devido, culminando com a lavratura do
Auto de Infração e intimação que alcançou o valor total de R$66.941,96.
O Município alega que tal valor foi então quitado pela
empresa (fls. 15), enquanto esta afirma que não houve tal pagamento, tendo,
isso sim, obtido a anulação judicial de tal débito (refere-se ao acórdão juntado
3 CF, art. 37, § 5o. A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente,
servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento. (g.n.).

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a fls. fls. 544/557 dos autos principais). Com base em tal argumento,
inclusive, diz que não houve dano ao erário, daí que seria inaplicável ao caso
o entendimento exarado no RE no 852.475/SP.
Entretanto, a priori, a prescrição a ser aplicada ao caso
deve observar os prazos estabelecidos pelo Código Penal - por expresso
permissivo constante do art. 23, inciso, II, da LIA - que, no caso em apreço,
são superiores a cinco anos, de modo que, numa análise perfunctória, não há
de se falar em prescrição.
Com efeito, a Lei Federal no 8.429/1992 (Lei de
Improbidade Administrativa) prevê, no art. 23, caput e inciso II, que As ações
destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta Lei podem ser
propostas: II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para
faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos
casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
Por sua vez, estabelece a Lei Municipal no 8989, de 29 de
outubro de 1979, que dispõe sobre o estatuto dos funcionários públicos do
Município de São Paulo:
Art. 196 - Prescreverá:
I - em 2 (dois) anos, a falta que sujeite às penas de repreensão ou
suspensão;
II - em 5 (cinco) anos, a falta que sujeite às penas de demissão,
demissão a bem do serviço público e de cassação de
aposentadoria ou disponibilidade.
Parágrafo Único. A falta também prevista como crime na lei
penal prescreverá juntamente com ele, aplicando-se ao
procedimento disciplinar, neste caso, os prazos prescricionais
estabelecidos no Código Penal, quando superiores a cinco anos.
(Redação acrescida pela Lei no 10181/1986).

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Consta da inicial que os ex-servidores demandados foram
demitidos a bem do serviço público e respondem a ação penal (Processo no
0068155-17.2014.8.26.005), da 21a Vara da Capital.
Na lição de Emerson Garcia e de Rogério Pacheco Alves,
ao contrário do alegado pela agravante, inexiste qualquer óbice à utilização,
no âmbito cível, do sistema regente da prescrição na seara penal, argumento
que se robustece em se tratando de direito sancionador (in “Improbidade
Administrativa”, 7a ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 719).
Mesmo que assim não fosse, houve a interrupção da
prescrição quinquenal pela instauração do procedimento administrativo
disciplinar, em 06/11/2013 (fls. 226 e 228 do agravo) e a ação foi
tempestivamente ajuizada em 01/11/2018, consoante bem argumentado pelo
Município em sua contraminuta a fls. 222/223.
Confira-se, a propósito, o teor do art. 197 a Lei Municipal
no 8989, de 29 de outubro de 1979:
Art. 197 - A prescrição começa a correr da
data em que a autoridade tomar conhecimento da existência da
falta.
§ 1o - O curso da prescrição interrompe-se
pela abertura do competente procedimento administrativo.
§ 2o - Na hipótese do parágrafo anterior,
todo o prazo começa a correr novamente, do dia da interrupção.
Assim, numa análise perfunctória, considerando todos os
ângulos do regramento estabelecido na lei municipal, não há que se falar em
prescrição.
De resto, por ora os indícios de cometimento de atos
enquadrados na Lei de Improbidade Administrativa são suficientes para a
admissibilidade da ação e o recebimento da petição inicial, sobretudo se
considerarmos que, nos termos do art. 17, § 8o da Lei no 8.429/92, o Juiz

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somente pode rejeitar a ação de improbidade administrativa caso se convença
da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da
inadequação da via eleita, o que não se verifica na hipótese dos autos.
Ademais, consoante bem decidido, o arquivamento do
inquérito civil por promoção do Ministério Público não impede a verificação
dos atos pelo Município de São Paulo, que afirma ter identificado que a
empresa se encontrava em planilha que indicaria a operação ilícita (fls. 13). O
douto juízo observou, inclusive, que o próprio Ministério Público se
manifestou pela concessão da tutela de urgência (fls. 1373, origem).
Irrelevante, por outro lado, o fato de que a exigência
fiscal veio a ser anulada; afinal, isso só se deu posteriormente (acórdão de fls.
26/10/2016). Por ocasião dos fatos tratados nos autos, a demandada não
questionou a exigência fiscal, tendo simplesmente se consertado com os
agentes públicos para fraudá-la, recolhendo apenas R$1.744,97 para o Fisco e
vertendo, ao que se alega, R$32.000,00 para os agentes públicos (propina),
quando o valor a recolher seria de R$67.489,93 (fls. 13 dos autos de origem).
A inicial lhe imputa não apenas o fato de haver-se beneficiado com o
pagamento a menor do tributo, como também o pagamento de vantagem
indevida aos agentes públicos, e no mínimo esta imputação não sofre
qualquer abalo, em razão do posterior reconhecimento de inexigibilidade do
débito fiscal.
A Lei de Improbidade Administrativa (Lei no 8.429/92)
prevê, em seu art. 17, § 7o, que “estando a inicial em devida forma, o juiz
mandará autuá-la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer
manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documentos e
justificações, dentro do prazo de 15 dias”.
O objetivo do expediente é, segundo ensinam Arnoldo

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Wald e Gilmar Ferreira Mendes, “filtrar as ações que não tenham base sólida
e segura, obrigando o juiz com a possibilidade de recurso ao tribunal a
examinar efetivamente, desde logo, com atenção ao e cuidado, as alegações e
os documentos da inicial, somente dando prosseguimento àquelas ações que
tiverem alguma possibilidade de êxito e bloqueando aquelas que não passem
de alegações especulativas, sem provas ou indícios concretos. (...) Abre-se a
possibilidade de uma defesa antes de a ação ser recebida, de molde a cortar
pela raiz aquelas ações que se mostrem levianas ou totalmente sem relação
com a realidade dos fatos”4.
Os fatos alegados pelo Ministério Público são graves e
merecem apuração detalhada, somente possível com regular instrução
processual, em que se aferirá em profundidade a questão de fundo, através da
análise do valor probante dos documentos que instruíram a inicial e a defesa,
para o fim de se verificar eventual culpa do ora agravante, devendo
prevalecer, nessa fase inicial, o princípio do in dubio pro societate.
Confiram-se:
“Na fase prelibatória, o que se examina é a viabilidade da
pretensão, a existência ou não de justa causa.” (Atos de
Improbidade
Administrativa,
Doutrina,
Legislação
e
Jurisprudência, Waldo Fazzio Júnior, Editora Atlas, 2a edição,
página 325).
“Como
regra
processual,
inerente
ao
procedimento
de
improbidade administrativa, observa a estrita constitucionalidade
e legalidade a conclusão de que a discussão quanto a ausência de
ato de improbidade administrativa deve ser reservada para o
momento adequado, qual seja, o mérito da demanda, importando
no momento inicial do procedimento, que a exordial narre fato
que, em tese, configuraria ato de improbidade administrativa,
havendo assim justa causa para seu recebimento". (Agravo de
Instrumento n. 0264584-15.2011.8.26.0000, Rel. Des. Magalhães
Coelho, j. 23/01/2012).
"Não se pode ignorar, é certo, o estigma que enseja o só fato da
convocação passiva numa demanda de improbidade. Nunca é
demasiado, a propósito, lembrar uma lição prudente de
4 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 236.

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CARNELUTTI que, com sua agudeza habitual, afirmou ser a
absolvição em dado processo já uma inevitável declaração de erro
judiciário. Isso, prosseguia ele, porque, grande ou pequeno, 'o
processo é uma pena'.
Mas, se responder a um processo é já uma pena, e, antes mesmo do
processo, é-o a sindicabilidade de fatos, não há modo de,
absolutamente, evadir a nota essencialíssima de ser um 'processo',
videlicet: um trânsito ou marcha adiante. Isso impõe um começo,
do qual não se exige que seja, prontamente, o resultado final do
processo, só alcançável após a oportunidade, sob a craveira do
contraditório, de produzir-se a prova judiciária.
De toda maneira, entretanto, o tempo inicial de um processo é não
só o tempo da inauguratio, do começo, mas é também o tempo do
inauguro, isto é, o tempo em que se 'tomam os agouros'. Por isso
mesmo, a petição inicial de uma ação civil pública de improbidade
é só uma conjectura heurística, calcada em suspeitas a exemplo
mesmo da denúncia no processo penal, que se apóia em mera
opinio delicti, não na prova ultimada que demanda, esta sim,
contradição e juízo imparcial e impartial.
Assim como não há em nosso processo penal vigente o pressuposto
da culpa formada para a admissibilidade da ação penal (v. JOÃO
MENDES JÚNIOR. O Processo Criminal Brasileiro. Rio de
Janeiro-São Paulo: Freitas Bastos, 1959, vol. 2, n. 312- 3, p.
201-7), bastando, para admitir a persecutio criminis, a informação
da culpa, scl., o amparo num fato sobre o qual repouse uma
suspeita de crime (CARNELUTTI, Francesco. Principios del
Proceso Penal. Buenos Aires: tradução ao castelhano por Santiago
Sentis Melendo, EJEA, 1971, vol. 2, n. 65-6, p. 88-9), também a
ação civil pública legitima-se por seus indícios, sem a prévia
necessidade de culpa formada.
Salvo o caso de manifesto abuso de direito, não se autoriza a
'absolvição sem processo', com prematuro juízo antecipativo do
mérito, cerceado, de caminho, o direito à prova. Se não se reclama
o pressuposto da culpa formada para a admissibilidade da ação
civil de improbidade administrativa, bastando-lhe a informação da
culpa, equivale a dizer, o início do processo de formação dessa
culpa, ancorada num fato sobre o qual radique uma suspeita
ímproba, faltante a evidência de que o fato objeto inexistiu ou de
que o ora agravante não foi seu (co-)autor ou seu beneficiário, o
mais - incluso o que orbita no plano da culpa e da avaliação do
agitado dano ao erário - é matéria que demanda a lícita atividade
probante.
O direito processual à prova é direito de todos os litigantes, e não
só da defesa. A clausura incidental da ação de improbidade apenas
se autoriza diante de manifesta nota de temeridade em sua
prossecução, não, porém, no processo que, escorado em indícios,
reclama dilação instrutória.
'Suspeitar', se ainda não é conhecer suficientemente, não é apenas

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noticiar: i.e., o que não tem às vezes idoneidade para suscitar
suspeita (CARNELUTTI). Não se reclama ainda o conhecimento,
que se vai tornar indispensável ao fim do processo para alicerçar
uma eventual condenação; é suficiente o juízo de simples
probabilidade, o suspicere latino, que se pode converter em certeza
no fim da instrução.
Até lá, contudo, sem, no mais, que se haja negado a existência do
fato sob exame e a conduta sciens et volens do ora recorrente, não
é de admitir o trancamento da ação civil pública, bastantes, na
espécie, os indícios correspondentes, porque
'Nessa fase processual, prevalece o princípio do in dubio pro
societate, não se exigindo do magistrado uma cognição exauriente'
(REsp 1.190.244 -STJ -2a Turma - Ministro CASTRO MEIRA).
'...o Superior Tribunal de Justiça tem firme posicionamento no
sentido de que, existindo indícios de cometimento de atos
enquadrados na Lei de Improbidade Administrativa, a petição
inicial deve ser recebida, ainda que fundamentadamente, pois, na
fase inicial prevista no art. 17, §§ 7o, 8o e 9o, da Lei n. 8.429/92,
vale o princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar o
maior resguardo do interesse público' (AgR no AREsp 3.030 -STJ
-2a Turma Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES).
'À luz da interpretação jurisprudencial do STJ e nos termos do § 6o
do art. 17 da Lei n. 8.429/1992, é suficiente para o recebimento da
petição inicial de ação civil pública por ato de improbidade
administrativa a existência de meros indícios de autoria e
materialidade, não se necessitando de maiores elementos
probatórios nessa fase inicial' (AgR no Ag 1.357.918 -STJ -1a
Turma
-
Ministro
BENEDITO
GONÇALVES)."
(Agravo
0112647-55.2011.8.26.0000, Rel. Des. Ricardo Dip, j. 13/06/2011).
“PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. ART.
17, § 8o, DA LEI 8.429/1992. INDÍCIOS SUFICIENTES PARA O
RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. ENTENDIMENTO
DIVERSO. REVISÃO DA MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA.
INCIDÊNCIA
DA
SÚMULA
7/STJ.

EMBARGOS
DE
DECLARAÇÃO. CARÁTER PROTELATÓRIO RECONHECIDO
NA ORIGEM. AFASTAMENTO DA MULTA. IMPOSSIBILIDADE.
SÚMULA 7/STJ. 1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública
movida pelo Ministério Público Federal contra João Lúcio
Magalhães (ex-Deputado Federal) e outros, imputando-lhes atos
de improbidade administrativa enquadrados nos arts. 19, 10, VIII,
XI e XIII, e 11, caput, da Lei 8.429/1992, em razão da participação
em suposto esquema montado para fraudar licitações no leste do
Estado de Minas Gerais e na região do Vale do Jequitinhonha/MG,
com a finalidade de favorecer a contratação da empresa
Construtora Ponto Alto, que lhes transferiria os respectivos
recursos. 2. A solução integral da controvérsia, com fundamento

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suficiente, não caracteriza ofensa ao art. 535 do CPC. 3. Nos
termos do art. 17, § 8o, da Lei 8.429/1992, a presença de indícios
de cometimento de atos previstos na referida lei autoriza o
recebimento da petição inicial da Ação de Improbidade
Administrativa, devendo prevalecer na fase inicial o princípio do
'in dubio pro societate'. 4. No caso dos autos, o Tribunal a quo,
soberano na avaliação dos aspectos fático-probatórios carreados
aos autos, consignou que o magistrado de primeiro grau motivou
sua decisão em razão da presença dos elementos necessários ao
recebimento
da
petição
inicial
da Ação
Civil
Pública,
principalmente na probabilidade da existência do ato de
improbidade administrativa, in verbis: "As questões do mérito da
ação, inclusive quanto às provas juntadas, deverão ser examinadas
criteriosamente por ocasião da sentença. O juiz deve somente
examinar os fatos e fundamentar sua decisão a partir de exames
sumários das alegações preliminares e da probabilidade de
existência de ato(s) de improbidade. Foi o que ocorreu na
hipótese". 5. A adoção de entendimento diverso acerca do que foi
firmado na instância ordinária, em relação à existência ou não de
indícios suficientes para o recebimento da inicial da Ação de
Improbidade Administrativa implica reexame da matéria fático-
probatória, o que é vedado em Recurso Especial (Súmula 7/STJ). 6.
A revisão do entendimento do Tribunal de origem quanto ao
manifesto intuito protelatório dos segundos Embargos de
Declaração opostos pela parte, implica reexame de fatos e provas,
obstado pelo teor da Súmula 7/STJ. 7. Agravo Regimental não
provido” (STJ, AgRg no REsp 1306802 / MG, Relator Ministro
Herman Benjamin, j. 04.11.2014). (grifei)

No mesmo diapasão, a jurisprudência majoritária deste
Tribunal. Confira-se:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. Ação Civil Pública. Recebimento
da peça inicial. Admissibilidade. Temas abordados que se
confundem com o mérito e demandam a instauração do
contraditório. Recurso desprovido. (TJSP, Agravo de Instrumento
no 2183537-77.2014.8.26.0000, Relatora Desembargadora Cristina
Cotrofe, j. 10.12.2014).
AGRAVO DE INSTRUMENTO. ATO JUDICIAL IMPUGNADO.
RECEBIMENTO DA AÇÃO
CIVIL
POR
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL. Não
configuração. A petição inicial não apresenta vício que impede a
constituição e desenvolvimento do processo e, com isso, expressa

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instrumento idôneo para delimitar a extensão do poder de julgar.
Objeção rejeitada. LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO. Pedido de
citação das empresas contratadas na condição de litisconsortes
passivas necessárias. Inadmissibilidade. Inteligência do artigo 47
do
Código
de
Processo
Civil.
Não
demonstração
da
indivisibilidade do provimento jurisdicional ou dispositivo legal
que determine o litisconsórcio necessário. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. REQUISITOS PARA RECEBIMENTO DA
INICIAL. Existência de indícios de cometimento de atos
enquadrados na Lei de Improbidade Administrativa qualifica a
admissibilidade da ação e o recebimento da petição inicial.
Aplicação da regra do art. 17, §§ 7o, 8o e 9o, da Lei n. 8.429/92.
Prevalência do princípio do "in dubio pro societate". Legitimidade
"ad causam" decorre do exercício do mandato de prefeito na época
dos fatos. Responsabilidade pela gestão dos gastos públicos.
Causa de pedir escorada na indevida contratação de agências de
turismo sem a realização de licitação. Indícios suficientes para o
recebimento da ação de improbidade. NEGADO PROVIMENTO
AO
RECURSO.
(TJSP,
Agravo
de
Instrumento
no
2197679-86.2014.8.26.0000, Relator Desembargador José Maria
Câmara Junior, j. 03.12.2014).
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Ação Civil Pública. Decisão
agravada que determinou o prosseguimento do feito. Violação ao
devido processo legal não verificada. Prosseguimento da ação, que
não macula o processo ou implica em qualquer nulidade, já que,
após a defesa preliminar, haverá nova oportunidade para
manifestação. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Ação Civil
Pública. Decisão agravada que determinou o prosseguimento do
feito. Não configuração de falta de fundamentação da decisão
agravada, pois nela consta a devida exposição dos motivos que
ensejaram
o
indeferimento
do
pleito
do
agravante.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Ação Civil Pública. Decisão
agravada que determinou o prosseguimento do feito. Pleito para
inclusão dos sócios nesta demanda. Descabimento. Enriquecimento
ilícito e a perda de valores recebidos que devem ser direcionados,
na espécie, em face do espólio. Ademais, em eventual apuração
criminal, os sócios e representantes da pessoa jurídica poderão ser
envolvidos. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Ação Civil
Pública. Decisão agravada que determinou o prosseguimento do
feito. Inadequação da via eleita e atipicidade da conduta.
Descabimento. Arguições destituídas de fundamento, eis que o art.
9o, inc. I e o art. 12, inc. I da LIA preveem expressamente a
possibilidade desta ação por enriquecimento ilícito. Ademais, o
prefeito, como agente político, está abrangido pela lei de
improbidade administrativa, nos termos do art. 2o da LIA.
Precedentes. Decisão mantida. Recurso improvido. (TJSP, Agravo
de
Instrumento
no
2151301-72.2014.8.26.0000,
Relator

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Desembargador Claudio Augusto Pedrassi, j. 02.12.2014).
AGRAVO DE INSTRUMENTO. Ação civil pública por ato de
improbidade administrativa. Recebimento da petição inicial.
Irregularidades em procedimento licitatório promovido pelo
Metrô. Alegação de conluio entre os licitantes, com prejuízo ao
erário. Fatos graves que merecem apuração detalhada. Fase
processual em que vigora o princípio do “in dubio pro societate”.
Precedentes. Existência de indícios de possível ato de improbidade
reconhecida. Decisão mantida. Recurso não provido. (TJSP,
Agravo de Instrumento no 0091830-96.2013.8.26.0000, Relator
Desembargador Luís Francisco Aguilar Cortez, j. 08.04.2014).
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Preliminares afastadas.
Petição inicial apta. Fatos descritos com clareza e minúcia.
Observância dos incisos do parágrafo único, artigo 295, do
Código de Processo Civil. Presença do interesse de agir. Presença
do
binômio
necessidade-adequação.
COMPETÊNCIA
JURISDICIONAL. Ação civil pública. Improbidade administrativa.
Prefeito. Preliminar de incompetência absoluta do Juízo de
primeiro grau suscitada com base no artigo 29, inciso X, da
Constituição Federal. Rejeição. Necessidade de interpretar-se
restritivamente referido preceito constitucional. Desnecessidade de
a demanda ser ajuizado diretamente pelo Procurador Geral de
Justiça. Precedente do Supremo Tribunal Federal. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. Recebimento da petição inicial após análise de defesa
preliminar em ação civil por improbidade administrativa. Artigo
17, §§ 7o, 8o e 9o, da Lei 8.429/92. Desde que vislumbre a
ocorrência em tese do ato lesivo, ou a perspectiva de procedência
da demanda, sendo adequada a via eleita, por óbvio deve o juiz
receber a petição inicial. Só se admite a rejeição plana da petição
inicial nas hipóteses de inexistência do ato de improbidade,
improcedência manifesta da ação, ou inadequação da via eleita.
Recurso não provido. (TJSP, Agravo de Instrumento no
2002698-57.2014.8.26.0000, Relator Desembargador Fermino
Magnani Filho, j. 22.10.2014).
Assim, embora a tese ministerial possa ser infirmada pelo
requerido no curso da instrução, nesta fase processual os elementos de prova
constantes dos autos são suficientes para indicar possível prática de ato de
improbidade por parte destes. Assim, de rigor a manutenção da decisão,
sendo certo que ao agravante será dada oportunidade de demonstrar a
pertinência de suas alegações. Entretanto, por ora, na consideração de que a

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presente fase processual é orientada pelo princípio do in dubio pro societate,
vislumbra-se a justa causa necessária ao recebimento da inicial.
À vista do analisado, NEGA-SE PROVIMENTO ao
recurso.
Para viabilizar eventual acesso às vias extraordinária e
especial, considera-se prequestionada toda matéria infraconstitucional e
constitucional, observado o pacífico entendimento do Superior Tribunal de
Justiça no sentido de que, tratando-se de prequestionamento, é desnecessária
a citação numérica dos dispositivos legais, bastando que a questão posta tenha
sido decidida (EDROMS 18205 / SP, Ministro FELIX FISCHER, DJ
08.05.2006, p. 240).
Sujeitam-se à forma de julgamento virtual em sessão
permanente da 5a Câmara de Direito Público eventuais recursos previstos no
art. 1o da Resolução no 549/2011 deste E. Tribunal deduzidos contra a
presente decisão. No caso, a objeção deverá ser manifestada no prazo de
cinco dias assinalado para oferecimento dos recursos mencionados no citado
art. 1o da Resolução. A objeção, ainda que imotivada, sujeitará aqueles
recursos a julgamento convencional.
HELOÍSA MIMESSI
Relatora