Tribunal: TJSP
Processo: 1002909-76.2019.8.26.0472
Classe: Remessa Necessária Cível / Concessão / Permissão / Autorização
Órgão julgador: Paulo Barcellos Gatti
Órgão colegiado: 4a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-04-20
Data de publicação: 2020-04-20

Ementa:
REEXAME NECESSÁRIO – MANDADO DE SEGURANÇA – ATOS ADMINISTRATIVOS – AUTORIZAÇÃO DE REALIZAÇÃO DA "FEIRINHA DO BRÁS" – Pretensão mandamental voltada ao reconhecimento do direito líquido e certo da impetrante à realização da "Feirinha do Brás" no Município de Porto Ferreira – Possibilidade – Autorização que se revela de ato administrativo unilateral, discricionário e precário, o que impediria,

Ementa:
REEXAME NECESSÁRIO – MANDADO DE SEGURANÇA – ATOS ADMINISTRATIVOS – AUTORIZAÇÃO DE REALIZAÇÃO DA "FEIRINHA DO BRÁS" – Pretensão mandamental voltada ao reconhecimento do direito líquido e certo da impetrante à realização da "Feirinha do Brás" no Município de Porto Ferreira – Possibilidade – Autorização que se revela de ato administrativo unilateral, discricionário e precário, o que impediria, a princípio, a sua análise pelo Poder Judiciário – Descompasso, porém, entre o a realidade fática e o pressuposto de fato invocado pela autoridade como motivo do ato administrativo – Exposição dos motivos (motivação) que se justifica como forma de permitir o controle da discricionariedade do ato da Administração – Embora o ato impugnado tenha se apegado à ausência de comprovação de segurança técnica, as provas dos autos apontam em sentido contrário, notadamente diante de Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros presente nos autos – Aparente "falso" motivo que sugere a invalidade do ato de indeferimento da autorização – Sentença de concessão da segurança mantida. Reexame necessário improvido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000272435
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Remessa Necessária Cível no
1002909-76.2019.8.26.0472, da Comarca de Porto Ferreira, em que é recorrente JUÍZO EX
OFFICIO, é recorrido L I DE SOUZA EVENTOS COMERCIO SHOWS E TURISMO -
ME.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 4a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento ao
reexame necessário. V.U., de conformidade com o voto do relator, que integra este
acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Desembargadores
FERREIRA
RODRIGUES (Presidente) e ANA LIARTE.
São Paulo, 20 de abril de 2020.
PAULO BARCELLOS GATTI
Relator
Assinatura Eletrônica

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Remessa Necessária Cível no 1002909-76.2019.8.26.0472 -Voto no
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4a CÂMARA
REEXAME NECESSÁRIO N° 1002909-76.2019.8.26.0472
RECORRENTE: JUÍZO EX OFFICIO
RECORRIDA:
L I DE SOUZA - EVENTOS COMÉRCIO SHOWS E TURISMO
ME (impetrante)
INTERESSADO: PREFEITO MUNICIPAL DE PORTO FERREIRA (autoridade
coatora)
ORIGEM: VARA ÚNICA DA COMARCA DE PORTO FERREIRA
VOTO N° 18.153
REEXAME NECESSÁRIO MANDADO DE SEGURANÇA
ATOS
ADMINISTRATIVOS

AUTORIZAÇÃO
DE
REALIZAÇÃO DA “FEIRINHA DO BRÁS”
Pretensão
mandamental voltada ao reconhecimento do direito líquido e certo
da impetrante à realização da “Feirinha do Brás” no Município de
Porto Ferreira Possibilidade Autorização que se revela de ato
administrativo unilateral, discricionário e precário, o que
impediria, a princípio, a sua análise pelo Poder Judiciário
Descompasso, porém, entre o a realidade fática e o pressuposto de
fato invocado pela autoridade como motivo do ato administrativo
Exposição dos motivos (motivação) que se justifica como forma
de permitir o controle da discricionariedade do ato da
Administração Embora o ato impugnado tenha se apegado à
ausência de comprovação de segurança técnica, as provas dos
autos apontam em sentido contrário, notadamente diante de Auto
de Vistoria do Corpo de Bombeiros presente nos autos Aparente
“falso” motivo que sugere a invalidade do ato de indeferimento da
autorização
Sentença de concessão da segurança mantida.
Reexame necessário improvido.
Vistos.
Trata-se de reexame necessário advindo da r.
sentença de primeiro grau nos autos do “mandado de segurança

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com pedido de tutela de urgência”, impetrado por L I DE SOUZA
EVENTOS COMÉRCIO SHOWS E TURISMO
ME contra ato dito
coator do PREFEITO MUNICIPAL DE PORTO FERREIRA, que concedeu
a segurança pleiteada, confirmando a liminar anteriormente
deferida, no sentido de autorizar a realização da “Feira
Itinerante do Brás”, sob o fundamento de que a motivação
apresentada pela autoridade coatora não pode se sobrepor aos
princípios
da
livre
iniciativa
e
livre
concorrência,
consoante r. sentença de fls. 148/151, cujo relatório se
adota.
Decorrido o prazo para eventual interposição
de recurso pelas partes (fl. 154), subiram os autos, em
reexame necessário, conforme inteligência do art. 14, §1o, da
Lei no 12.016/2009.
Este é, em síntese, o relatório.
VOTO
Trata-se de reexame necessário (art. 14, §1o,
da Lei no 12.016/2009) advindo da r. sentença de primeiro
grau que concedeu a segurança pleiteada, confirmando a
liminar anteriormente deferida, no sentido de autorizar a
realização da “Feira Itinerante do Brás”, sob o fundamento de
que a motivação apresentada pela autoridade coatora não pode
se sobrepor aos princípios da livre iniciativa e livre
concorrência.
O caso de ratificação dos termos do r.
decisum.

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Colhe-se dos autos que a impetrante é empresa
que se destina, entre outras atividades, à organização de
eventos, tendo requerido, junto à Municipalidade de Porto
Ferreira, alvará para realização da “Feira Itinerante do
Brás”, a se realizar entre os dias 08.11.2019 a 11.11.2019
naquele Município (procedimento administrativo no 1.766/2019
(fls. 21/30).
Entretanto, segundo alega, embora atendidas
todas as exigências administrativas, tendo em vista que a
Municipalidade não tem lei que regulamente a concessão de
alvará, o pedido restou indeferido pelo Prefeito Municipal,
sob a justificativa de ausência de segurança técnica (fl.
30).
Diante desse cenário, por entender ser ilegal
o ato de indeferimento do pedido, a empresa solicitante
impetrou o presente writ, pretendendo o reconhecimento do seu
direito líquido a certo à realização do evento, tendo a
liminar sido concedida pelo Juízo de origem (fls. 117/121),
posteriormente confirmada na r. sentença (fls. 148/151), sob
o fundamento de que a motivação apresentada pela autoridade
coatora não pode se sobrepor aos princípios da livre
iniciativa e livre concorrência.
Pois bem.
A princípio, esclareça-se que se trata, in
casu, de análise acerca da comprovação [ou não], dos
requisitos para concessão de autorização pelo Poder Público,
sob a forma de alvará de funcionamento.
E, conforme se sabe, a autorização é ato
administrativo unilateral, discricionário e precário da

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Administração
Pública,
conforme
salienta
o
ilustre
administrativista JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO1:
“Autorização é o ato administrativo pelo qual a
Administração consente que o particular exerça
atividade ou utilize bem público no seu próprio
interesse.
É
ato
discricionário
e
precário,
características,
portanto,
idênticas
às
da
permissão. É necessária a autorização quando a
atividade solicitada pelo particular não pode ser
exercida legitimamente sem o consentimento do
Estado. 132 No exercício de seu poder de polícia,
porém, o Poder Público dá o seu consentimento no
que se refere ao desempenho da atividade, quando
não encontra prejuízo para o interesse público.
Exemplos
de
autorização:
autorização
para
estacionamento de veículos particulares em terreno
público;
autorização
para
porte
de
arma;
autorização para fechamento de rua por uma noite
para
a
realização
de
festa
comunitária;
a
autorização para operar distribuição de sinais de
televisão a cabo”
Nesse mesmo sentido, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO2
define a autorização como:
“o ato administrativo unilateral, discricionário e
precário pelo qual a Administração faculta ao
particular o uso de bem público (autorização de
uso),
ou
a
prestação
de
serviço
público
(autorização de serviço público), ou o desempenho
de atividade material, ou a prática de ato que,
sem
esse
consentimento,
seriam
legalmente
proibidos (autorização como ato de polícia)”.
Fixada essa premissa, tem-se que o deslinde da
1 CARVALHO FILHOS, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 32. ed.
ver. atual. e ampl. São Paulo: Atlas. 2018, p. 206/207.
2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 30 ed. ver. atual. e
ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2019. p. 309.

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controvérsia sub judice depende de se estabelecer se o ato
administrativo impugnado pelo autor apresenta todos os seus
elementos de formação válida (competência, forma, finalidade,
objeto e motivo), especificamente no que tange ao seu motivo
e, ainda, se a externalização deste (motivação) se deu com
base em justificativa válida.
Sobre o tema, DI PIETRO esclarece que o “Motivo
é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao
ato administrativo. Pressuposto de direito é o dispositivo legal
em que se baseia o ato. Pressuposto de fato, como o próprio nome
indica,
corresponde
ao
conjunto
de
circunstâncias,
de
acontecimentos, de situações que levam a Administração a praticar
o ato”. E, conclui: “A ausência de motivo ou a indicação de
motivo falso invalidam o ato administrativo”3.
No mesmo sentido, JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO
leciona: “pode-se conceituar o motivo como a situação de fato ou
de direito que gera a vontade do agente quando pratica o ato
administrativo. (...) Tendo em conta o tipo de situação por força
da qual o ato é praticado, classifica-se o motivo em motivo de
direito e motivo de fato. Motivo de direito é a situação de fato
eleita pela norma legal como ensejadora da vontade administrativo.
Motivo de fato é a própria situação de fato ocorrida no mundo
empírico, sem descrição na norma legal. Se a situação de fato já
está delineada na norma legal, ao agente nada mais cabe senão
praticar o ato tão logo seja ela configurada. (...) Caracterizar-
se-á, desse modo, a produção de ato vinculado por haver estrita
vinculação do agente à lei. Diversa é a hipótese quando a lei não
delineia a situação fática, mas, ao contrário, transfere ao agente
a verificação de sua ocorrência atendendo a critérios de caráter
administrativo (conveniência e oportunidade). (...) Desvinculado o
agente de qualquer situação de fato prevista na lei, sua atividade
3 DI PIETRO, Maria Sylvia, Direito Administrativo, 22a Ed., São Paulo: Atlas,
2009, p. 210.

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reveste-se de discricionariedade, redundando na prática de ato
discricionário. (...) Nas palavras corretas de MARCELO CAETANO,
'os motivos devem aparecer como premissas donde se extraia
logicamente a conclusão, que é a decisão.”4.
Destarte, se a regra jurídica não confere
liberdade de atuação ao administrador, estabelecendo uma
causa/consequência única a um determinado fato, como ocorre
no procedimento de deferimento de licenças (preenchidos os
requisitos, é consequência necessária o deferimento da licença,
sem margem para juízo valorativo do emitente da vontade da
Administração), diz-se que o ato é de motivo vinculado; por
outro lado, se a regra jurídica transfere ao juízo de
conveniência e oportunidade do administrador a adequação da
norma à situação de fato, como ocorre nos casos de
autorização de uso de bem público, está-se diante de um ato
de motivo discricionário.
Ainda,
conquanto
a
Administração
esteja
autorizada a emanar atos com base em juízos de valor
(critério de conveniência e oportunidade), não se permite que
tal prerrogativa sirva de subterfúgio para violação dos
princípios a que submetida por força do art. 37, caput, da
CF/88 (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência).
Os pressupostos de fato que serviram de
fundamento para o agente público devem, assim, ser delineados
no ato administrativo, a fim de permitir que o sujeito a quem
a ordem é dirigida possa, pelas vias adequadas (art. 5o,
XXXV, da CF/88), exercer o controle sobre sua legalidade.
Motivação é, pois, a exposição dos motivos do
4 CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 26a Ed., São
Paulo: Atlas, 2013. pp. 113-114 e 119.

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ato administrativo, ou seja, é a demonstração, por escrito ou
outro
meio
idôneo,
de
que
os
pressupostos
de
fato,
previamente descritos (vinculado), ou não (discricionário),
na regra jurídica, realmente existiram.
Aqui floresce o campo para a teoria dos
motivos determinantes, originalmente desenvolvida no Direito
francês. É a partir da externalização dos motivos (motivação)
que se permite ao jurisdicionado averiguar a compatibilidade
entre o motivo do ato da Administração e a situação de fato
que gerou a manifestação da vontade.
Na linha do quanto já referido, “a aplicação
mais
importante
desse
princípio
incide
sobre
os
[atos]
discricionários, exatamente aqueles em que se permite ao agente
maior liberdade de aferição da conduta. (...) Se o interessado
comprovar que inexiste a realidade fática mencionada no ato como
determinante da vontade, estará ele irremediavelmente inquinado de
vício de legalidade.”5.
A Lei da Ação Popular (LF no 4.717/65) bem
define o chamado vício de motivo passível de atingir o ato
administrativo (art. 2o, parágrafo único, alínea 'd'):
Art. 2o São nulos os atos lesivos ao patrimônio
das entidades mencionadas no artigo anterior, nos
casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de
nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não
se incluir nas atribuições legais do agente que o
5 In CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 26a Ed.,
São Paulo: Atlas, 2013. p. 118.

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praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na
observância incompleta ou irregular de formalidades
indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado
do ato importa em violação de lei, regulamento ou
outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a
matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o
ato, é materialmente inexistente ou juridicamente
inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente
pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto,
explícita ou implicitamente, na regra de competência.
Neste diapasão, retornando ao caso concreto,
ao
indeferir
o
pedido
de
autorização
formulado
pela
impetrante, a autoridade coatora assim motivou o ato:
“(...)
Saliento que a discricionariedade conferida ao
Poder Executivo quanto à autorização ou não de
alvará de funcionamento deve ser sempre pautada em
fundamentos técnicos, com a devida motivação, não
se
tratamento
mesmo
de
decisão
meramente
arbitrária.
Ocorre
que,
na
qualidade
de
gestor
público
democraticamente eleito e detentor de mandato por
tempo certo, cabe ao Chefe do Poder Executivo
Municipal zelar pela segurança técnica em todos os
seus aspectos, notadamente quanto há aglomeração
de munícipes em eventos de grande porte.
Assim sendo, e entendendo não haver segurança
técnica no deferimento do pedido, INDEFIRO o
pedido referente à prática do “Evento Feira”
(...)”.
Este é, pois, o “contexto de fato” que integra
o motivo do ato administrativo.
Todavia, a despeito da presunção de veracidade

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e legitimidade de gozam os atos dos agentes da Administração,
certo é que, as provas constantes dos autos não indicam que
não haveria segurança técnica de modo a impedir a realização
do evento.
Pelo contrário, consta dos autos Auto de
Vistoria do Corpo de Bombeiros
AVCB no 408433 (fl. 82)
atesta a regularidade do espaço onde foi realizado o evento,
apenas com a ressalva quanto à impossibilidade de utilização
de artefatos pirotécnicos no interior do evento, o que, além
de não constituir objeto da referida feira, foi devidamente
observado pelo Juízo de origem no deferimento da medida
liminar (fls. 117/121).
Com efeito, não há como se depreender que haja
qualquer risco à realização do evento a partir da ausência de
segurança técnica, notadamente tendo em vista que restaram
atendidas todas as exigências administrativas nesse sentido
pela impetrante.
Assim
sendo,
embora
o
próprio
caráter
discricionário da administração impeça, a princípio, a sua
sindicabilidade
pelo Poder
Judiciário,
em respeito ao
constitucional princípio da separação de poderes (art. 2o, da
CF/1988), certo é que, ao não empregar motivo válido para
fundamentar
o
ato,
a autoridade administrativa tornou
inválido
o
próprio
ato
administrativo,
que
não
pode
prevalecer em face dos outros elementos de prova coligidos ao
processo.
Nesse sentido, aliás, já se pronunciou essa e.
Corte de Justiça em casos análogos:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA.

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LIMINAR.
CONCESSÃO.
PRESENÇA
DOS
REQUISITOS
LEGAIS. Pedido de alvará para realização do evento
denominado "feirinha do Braz". Indeferimento pela
municipalidade, sob o argumento de que a agravada
utiliza-se de produtos enviados ao país por meio
de contrabando e descaminho. Decisão judicial
vergastada
que
concedeu
a
liminar
para
a
realização do evento. Pretensão da agravante de
reformar
a
decisão
interlocutória
proferida.
Inadmissibilidade.
Ausência
de
requisitos
necessários a infirmar os elementos de convicções
esposados pelo magistrado "a quo" em sua decisão.
À mingua de elementos probatórios concretos, não
pode a municipalidade presumir a atividade ilícita
da agravada. Presença dos requisitos do art. 7o,
III, da Lei Federal n.o 12.016/09, a saber:
relevante fundamentação do direito alegado e o
risco da ineficácia da medida proposta. Decisão
mantida. Recurso não provido”. (TJSP; Agravo de
Instrumento
2072865-65.2015.8.26.0000;
Relator
(a): Djalma Lofrano Filho; Órgão Julgador: 13a
Câmara de Direito Público; Foro de Tambaú - Vara
Única; Data do Julgamento: 03/06/2015; Data de
Registro: 03/06/2015)
“Mandado de Segurança - Pedido de alvará para
realização do evento denominado "Feirinha do Brás"
-
Indeferimento
pela
municipalidade,
sob
o
argumento de que a Impetrante utiliza-se de
produtos enviados ao país por meio de contrabando
e descaminho - Inadmissibilidade - Ausência de
requisitos necessários a infirmar as razões da
municipalidade

Na
ausência
de
elementos
probatórios concretos, não pode a municipalidade
presumir a atividade ilícita da Impetrante -
Presença dos requisitos do art. 7o, II, da Lei
Federal
n.o
12.016/09,
a
saber:
relevante
fundamentação do direito alegado e o risco da
ineficácia da medida proposta - Sentença mantida.
Reexame necessário desprovido”. (TJSP; Remessa
Necessária
Cível
0002669-36.2013.8.26.0498;
Relator (a): Marrey Uint; Órgão Julgador: 3a
Câmara de Direito Público; Foro de Ribeirão Bonito -
Vara Única; Data do Julgamento: 28/07/2015; Data

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de Registro: 01/08/2015)
Em suma, era mesmo o caso de concessão da
ordem, tal como procedeu o Juízo de origem, descabendo
qualquer reparo no r. decisum de primeiro grau.
Atente-se, por sim, ser descabida a fixação de
verba
honorária
sucumbenciais,
inclusive
aqueles
eventualmente devidos para a fase cognitiva estritamente
recursal (art. 85, §11, do CPC/2015), em razão do disposto no
art. 25, da Lei no 12.016/2009 e no Enunciado no 512, da
Súmula do Excelso Pretório.
Ante o exposto, em reexame necessário, NEGO
PROVIMENTO ao recurso oficial, de modo a manter a r. sentença
de primeiro grau. Atente-se, por sim, ser descabida a fixação
de
verba
honorária
sucumbenciais,
inclusive
aqueles
eventualmente devidos para a fase cognitiva estritamente
recursal (art. 85, §11, do CPC/2015), em razão do disposto no
art. 25, da Lei no 12.016/2009 e no Enunciado no 512, da
Súmula do Excelso Pretório.
PAULO BARCELLOS GATTI
RELATOR