Tribunal: TJSP
Processo: 1000398-72.2017.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / ICMS/ Imposto sobre Circulação de Mercadorias
Órgão julgador: Silvia Meirelles
Órgão colegiado: 6a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-04-09
Data de publicação: 2020-04-09

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – Ação Anulatória de Débito Fiscal c/c sustação de Protesto de CDA – Alegação de ilegalidade do protesto - Inadmissibilidade – Declaração de constitucionalidade da Lei n.o 12.767/12 pelo Órgão Especial deste Egrégio Tribunal de Justiça – Providência que não inviabiliza a atividade da empresa - Entendimento adotado pelo E. STJ no julgamento do REsp no 1.126.515/SP - Manutenção

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – Ação Anulatória de Débito Fiscal c/c sustação de Protesto de CDA – Alegação de ilegalidade do protesto - Inadmissibilidade – Declaração de constitucionalidade da Lei n.o 12.767/12 pelo Órgão Especial deste Egrégio Tribunal de Justiça – Providência que não inviabiliza a atividade da empresa - Entendimento adotado pelo E. STJ no julgamento do REsp no 1.126.515/SP - Manutenção da r. sentença que se impõe - Recurso desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000250864
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 6a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento ao
recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1000398-72.2017.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante INFOCO
DISTRIBUIDORA E LOGISTICA LTDA, é apelado ESTADO DE SÃO PAULO.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores SIDNEY ROMANO DOS
REIS (Presidente) e LEME DE CAMPOS.
São Paulo, 9 de abril de 2020.
SILVIA MEIRELLES
Relatora
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000398-72.2017.8.26.0053 -Voto no
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Apelação: 1000398-72.2017.8.26.0053
Apelante: INFOCO DISTRIBUIDORA E LOGÍSTICA LTDA.
Apelada: FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Juiz sentenciante: DR. EMÍLIO MIGLIANO NETO
Comarca: SÃO PAULO
Voto n. 14.746 th*
APELAÇÃO CÍVEL Ação Anulatória de Débito Fiscal
c/c sustação de Protesto de CDA Alegação de ilegalidade
do protesto - Inadmissibilidade
Declaração de
constitucionalidade da Lei n.o 12.767/12 pelo Órgão
Especial deste Egrégio Tribunal de Justiça Providência
que
não
inviabiliza
a
atividade
da
empresa
-
Entendimento adotado pelo E. STJ no julgamento do
REsp no 1.126.515/SP - Manutenção da r. sentença que se
impõe - Recurso desprovido.
Trata-se de recurso de apelação interposto por INFOCO
DISTRIBUÍDORA E LOGÍSTICA LTDA., em face da r. sentença de fls.
188/195, que julgou parcialmente procedente o pedido apenas para afastar os
juros criados pela Lei n. 13.918/09
Irresignada, apela a vencida (fls. 206/220), alegando, em
suma, a ilegalidade do protesto da CDA.
Recurso tempestivo e regularmente processado, não
foram apresentadas as contrarrazões.
Os autos foram sobrestados em face da determinação do

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Eg. Superior Tribunal de Justiça (Resp n. 1.686.659/SP).
É o relatório.
Trata-se de recurso de apelação interposto contra a r.
sentença que julgou parcialmente procedente o pedido da ação ajuizada
apenas para afastar os juros criados pela Lei n. 13.918/09.
O recurso não merece provimento.
Em ações desse jaez me posicionava no seguinte sentido:
“Realmente, o Colendo Órgão Especial deste Eg. Tribunal de
Justiça reconheceu a constitucionalidade formal da Lei n.
12.767/12, que inseriu dispositivo à Lei 9.492/97 para o fim de
admitir a extração de protesto de certidões de dívida ativa, como se
pode verificar:
“EMENTA Arguição de inconstitucionalidade. Lei 12.767/2012,
que acrescentou dispositivo à Lei no 9.492/97 de modo a admitir
extração de protesto de certidões de dívida ativa. Alegação de falta
de pertinência temática entre a emenda legislativa que acrescentou
aquela disposição e o teor da Medida Provisória submetida a
exame. Irrelevância. Pertinência temática que a Constituição da
República só reclama nos casos nela indicados em 'numerus
clausus', rol que não compreende o tema em questão. Sanção
presidencial que, ademais, validou o acréscimo feito pelo

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Legislativo, perdendo sentido, destarte, discussão sobre a
regularidade formal daquela modificação. Inconstitucionalidade
não
reconhecida
Arguição
desacolhida.
(Arguição
de
Inconstitucionalidade n. 0007169-19.2015.8.26.0000, Rel. Des.
ARANTES THEODORO)”
Desse modo, como se vê, muito embora a Corte Especial deste
Tribunal tenha reconhecido a constitucionalidade da Lei n.
12.767/12, tal análise se deu exclusivamente acerca do aspecto
formal da norma, não analisando a viabilidade do ato combatido,
o que deve ser feito caso a caso, nas ações trazidas ao
conhecimento do Judiciário.
Assim, dentro desta ótica, entendo que, quanto à utilização da
medida, trata-se de ato ilegal e desarrazoado.
Com efeito, segundo Fran Martins, entende-se por protesto “o ato
solene destinado principalmente a comprovar a falta ou recusa do
aceite ou do pagamento da letra. É esse um ato de natureza
cambial que não consta do próprio título.” (in “Títulos de Crédito”
Vol. I, Ed. Forense, 7a. edição, 1991, p. 270).
Por outro lado, muito embora, dentre os efeitos do protesto se
figure a segurança do direito de regresso contra os coobrigados no
título, bem como a possibilidade de requerimento de falência do
devedor, a sua finalidade maior, segundo o autor supra citado é a
de “comprovar a falta ou recusa do aceite ou do pagamento,

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sendo, assim, um meio de prova.” (Op. cit., p. 270).
Note-se que o protesto de um título tem diversos efeitos,
dependendo do título que é protestado e, como bem anota Fran
Martins, o protesto é um meio” de prova especialíssimo, próprio
dos títulos cambiários, ele apenas atesta um fato, a falta ou recusa
do aceite ou do pagamento. É um ato facultativo, que o detentor da
letra praticará ou não, de acordo com a sua vontade, apesar de
algumas vezes se falar em protesto obrigatório”. E, citando a lição
de Pontes de Miranda, salienta que é “o protesto, assim, um
simples meio de prova para o exercício do direito cambiário.” (op.
cit., p. 271).
Como se sabe, os títulos de crédito são títulos executivos
extrajudiciais, os quais gozam de presunção juris tantum de
liquidez
e
certeza,
podendo
ser
diretamente
executados
judicialmente.
A Certidão da Dívida Ativa, por sua vez, decorre da inscrição do
crédito tributário vencido e não pago, como dívida ativa, de modo
a habilitar o sujeito ativo à sua cobrança executiva.
O ato de “inscrição” da dívida ativa é, segundo o conceito de
Aliomar Baleeiro, “o procedimento administrativo, que habilita a
Fazenda a entrar em Juízo, a fim de executar o sujeito passivo ou
responsável, com um título líquido e certo, imediatamente exigível,
sob pena de penhora”, salientando, ainda, que uma “das

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peculiaridades do Direito Fiscal consiste no privilégio que tem o
Fisco de criar seus próprios títulos e instrumentos de crédito, ao
passo que, no direito comum, o credor executa o devedor por meio
de título em que este reconhece a certeza e liquidez do débito.” E
conclui que a “inscrição cria o título líquido e certo, ao passo que
a certidão da inscrição o documenta para a entrada da Fazenda
em Juízo.” (in “Direito Tributário Brasileiro”, Ed. Forense, 9a.
edição, 1986, p. 626).
Assim conclui-se que a Certidão da Dívida Ativa nada mais é do
que o documento que autoriza o ajuizamento da execução fiscal
pela Fazenda, eis que a inscrição da dívida tornou líquido e certo o
crédito tributário.
Por outro lado, desde que o termo de inscrição preencha todos os
requisitos do art. 202, do Código Tributário Nacional, não sendo
passível de nulidade, tal como estabelece o art. 203, do mesmo
Codex, traz este a presunção juris tantum de certeza e liquidez,
tendo efeito de prova preconstituída, tal como estabelecem os arts.
204 e parágrafo único do Código Tributário Nacional e art. 3o, da
Lei n. 6.830/80.
Conforme anota Amérito Luiz Martins da Silva, citando a lição de
Ronaldo Cunha Campo, a inscrição da dívida ativa não apenas
torna líquido e certo o crédito tributário, mas também “certifica o
inadimplemento do sujeito passivo que deixou de cumprir a
obrigação no seu vencimento”. (in “A Execução da Dívida Ativa

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da Fazenda Pública”, Ed. RT, 2001, p. 73), eis que, já tendo
vencido o prazo concedido pelo fisco para o pagamento do tributo,
a partir do lançamento, já se esgotaram todos os meios para a
impugnação administrativa do crédito tributário, tornando certo
que o pagamento não ocorreu na data aprazada.
Neste mesmo sentido é a lição de José Afonso da Silva, em artigo
sobre a “Execução Fiscal”, no qual, ao analisar as condições da
ação, observa que a legitimação da Fazenda para ingressar com a
execução fiscal decorre da inscrição da dívida ativa, que é o título
executivo
extrajudicial,
sendo
que
o
interesse
de
agir
consubstancia-se no inadimplemento do devedor, esclarecendo que
“a inscrição do crédito, como dívida ativa, consoante vimos, tem
como fundamento precisamente o não cumprimento da obrigação
no prazo fixado (CTN, art. 201). Significa, portanto, dizer que o
título
executivo
fiscal
já
nasce
em
conseqüência
do
inadimplemento, donde se poderia afirmar que, no caso, este não
seria um requisito autônomo em relação ao título executivo. Essa é
uma característica do título executivo fiscal que não se encontra
em outros títulos executivos extrajudiciais que se formam para
dar origem a um crédito e não para a exigibilidade deste, que só
vai surgir com o vencimento da obrigação configurada no título”.
E conclui que na CDA “mais que em qualquer outro título
executivo, extrajudicial, transparecem o incumprimento da
obrigação e aqueles requisitos de exeqüibilidade.” (grifos meus)
(in “Novo Processo Tributário”, Ed. Resenha Tributária, 1975, pp.
237/238).

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Desse modo, verifica-se que a CDA é um título executivo
extrajudicial, assim como os demais títulos de crédito, posto que
ambos gozam de presunção relativa de liquidez e certeza, porém,
contém várias diferenças marcantes que também a diferencia em
seus efeitos.
A primeira diferença, como visto supra, é o fato de que a CDA é
criada pela própria entidade tributante, por força de disposição
legal, após verificado o esgotamento da via administrativa para a
quitação do tributo. Já o título de crédito é criado por disposição
de vontade das partes envolvidas (credor e devedor).
Em razão desta primeira diferença básica, fica claro que a CDA,
por força de lei, não somente certifica a liquidez e certeza da
dívida, de forma relativa, como também o próprio inadimplemento
da dívida tributária, ao passo que, o título de crédito, embora
também seja um título com presunção relativa de liquidez e certeza,
tendo força executiva, por ser um título criado pela vontade de
particulares, permite que o credor utilize-se da faculdade do
protesto a fim de comprovar o seu inadimplemento, para que possa
exercer o seu direito cambiário.
Por conseguinte, fica clara a impossibilidade de inclusão da CDA
na letra da Lei n. 9.492/97 alterada pela Lei n. 12.767/12, diante
da total desnecessidade de seu protesto, seja por não se cuidar de
título de natureza cambial ou firmado entre particulares, seja pelo

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fato de que a inadimplência do devedor é ínsita do próprio título e,
por isso, já está comprovada pela simples inscrição da dívida
ativa, não havendo a necessidade de protesto para o fim de atestar
o inadimplemento.
Assim, muito embora a Lei n. 9.492/97 alterada pela Lei n.
12.767/12 tenha aumentado a abrangência do protesto, posto que
passou este a provar a inadimplência também em relação a “outros
documentos de dívida”, esta abrangência ficou limitada ao campo
do direito privado, não atingindo o direito tributário.
Daí porque a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem
entendido incabível o protesto da CDA, tal como se pode verificar
das seguintes ementas:
“TRIBUTÁRIO.
AGRAVO
DE
INSTRUMENTO.
CRÉDITO
TRIBUTÁRIO.
PROTESTO
PRÉVIO.
DESNECESSIDADE.
PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ.
Não há necessidade de protesto prévio do título emitido pela
Fazenda Pública. Se a CDA tem presunção relativa de certeza e
liquidez, servindo inclusive como prova pré-constituída, o
inadimplemento é caracterizado como elemento probante. Logo,
falta interesse ao Ente Público que justifique o protesto prévio da
CDA para satisfação do crédito tributário que este título
representa. Nesse sentido: REsp 287.824/MG, Rel. Min. Francisco
Falcão, DJ 20.02.2006.” (Ag. Rg. no Agravo de Instrumento n.
936.606-PR, Rel. Min. José Delgado).

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“FALÊNCIA
FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL
CDA

PROTESTO ESPECIAL
DESCABIMENTO. Não cabendo à
Fazenda Pública requerer a falência do comerciante, impróprio o
protesto especial da certidão de dívida ativa, previsto no art. 10 do
Decreto-Lei n. 7.661/45.” (REsp. n. 287.824-MG, rel. Min.
Francisco Falcão).
Todavia, não é este o posicionamento deste Eg. Tribunal
de Justiça, eis que em julgamento acerca da constitucionalidade do protesto
da CDA, nos termos Lei n. 12.767/2012, o C. Órgão Especial entendeu por
sua admissibilidade, como se verifica in verbis:
“EMENTA Arguição de inconstitucionalidade. Lei 12.767/2012,
que acrescentou dispositivo à Lei no 9.492/97 de modo a admitir
extração de protesto de certidões de dívida ativa. Alegação de falta
de pertinência temática entre a emenda legislativa que acrescentou
aquela disposição e o teor da Medida Provisória submetida a
exame. Irrelevância. Pertinência temática que a Constituição da
República só reclama nos casos nela indicados em “numerus
clausus”, rol que não compreende o tema em questão. Sanção
presidencial que, ademais, validou o acréscimo feito pelo
Legislativo, perdendo sentido, destarte, discussão sobre a
regularidade formal daquela modificação. Inconstitucionalidade
não
reconhecida
Arguição
desacolhida.
(Arguição
de
Inconstitucionalidade n. 0007169-19.2015.8.26.0000, Rel. Des.
ARANTES THEODORO)”.

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E, neste mesmo sentido assentou definitivamente o
posicionamento do Eg. Superior Tribunal de Justiça, conforme se verifica, in
verbis:
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO DOS
ARTS. 948 E 949 DO CPC/2015. NÃO CONFIGURAÇÃO.
CERTIDÃO
DA
DÍVIDA
ATIVA.
PROTESTO.
ART.
1o,
PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 9.492/1997, COM A REDAÇÃO
DA LEI 12.767/2012. LEGALIDADE. 1. Trata-se de Recurso
Especial
interposto
contra
acórdão
que
determinou
o
cancelamento do protesto da CDA, por considerar ilegal tal
medida. TESE CONTROVERTIDA ADMITIDA 2. Sob o rito dos
arts. 1036 e seguintes do CPC, admitiu-se a seguinte tese
controvertida: " "legalidade do protesto da CDA, no regime da Lei
9.492/1997". NECESSIDADE DE SUBMISSÃO DO PRESENTE
FEITO AO RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS, NÃO
OBSTANTE A DECISÃO DO STF QUE RECONHECEU A
CONSTITUCIONALIDADE DO PROTESTO DA CDA 3. O
acórdão hostilizado, oriundo da 9a Câmara de Direito Público do
TJ/SP, foi proferido em 22.8.2016 e aborda o protesto da CDA
efetivado na vigência da Lei 12.767/2012. Nele está consignado
que
a
Corte
local,
naquela
época,
concluíra
pela
constitucionalidade do art. 1o, parágrafo único, da Lei 9.492/1976.
4. Registra-se que o tema da compatibilidade do art. 1o, parágrafo
único, da Lei 9.492/1997 (redação dada pela Lei 12.767/2012) com
a Constituição Federal não é, nem poderia, ser objeto do Recurso
Especial. De todo modo, é importante esclarecer que, a esse

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respeito, o e. STF concluiu o julgamento da ADI 5.135/DF,
confirmando a constitucionalidade da norma, fixando a tese de que
"O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo
constitucional
e
legítimo,
por
não
restringir
de
forma
desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos
contribuintes e, assim, não constituir sanção política" (ADI
5.135/DF, Relator Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno,
julgado em 9.11.2016, DJe 7.2.2018). 5. Não obstante reconhecer
como constitucional o protesto da CDA, o órgão fracionário do
Tribunal a quo afastou a aplicação do dispositivo de lei federal que
o prevê por reputá-lo ilegal, na medida em que, a seu ver, a
Certidão de Dívida Ativa goza do atributo da exequibilidade,
dispensando a realização do protesto. Segundo concluiu o órgão
colegiado, o meio próprio para a cobrança de tributos é a
Execução Fiscal disciplinada pela Lei 6.830/1980. 6. A análise
feita no acórdão recorrido, portanto, embora tenha reconhecido a
constitucionalidade do protesto da CDA, examinou o tema sob
perspectiva exclusivamente legal, mediante exegese sistemática da
compatibilidade do art. 1o, parágrafo único, da Lei 9.492/1997
(com a redação da Lei 12.767/2012) com outros dispositivos de lei
federal (notadamente o CPC/1973 e a Lei 6.830/1980), o que
enseja
o
conhecimento
do
recurso.
RESOLUÇÃO
DA
CONTROVÉRSIA. 1a TESE: VIOLAÇÃO DOS ARTS. 948 E 949
DO CPC. REJEIÇÃO 7. No que se refere aos dispositivos do novo
CPC (arts. 948 e 949), deve ser rejeitada a pretensão recursal.
Com efeito, tais normas versam sobre a arguição, em controle
difuso, de inconstitucionalidade de lei. 8. Conforme dito acima, o

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incidente não foi provocado porque o Órgão Especial do TJ/SP já
se manifestara, anteriormente, a respeito do tema. Acrescente-se
que a decisão adotada foi pela constitucionalidade da norma e que
a eficácia vinculante do decisum, em relação aos órgãos
fracionários integrantes daquela Corte, evidentemente, se restringe
a questão constitucional. 9. In casu, o órgão fracionário não julgou
a causa contrariamente à decisão do Órgão Especial do TJ/SP,
apenas consignou que o reconhecimento da constitucionalidade da
norma não obsta a análise de sua aplicação, sob o enfoque de sua
suposta incompatibilidade com outros dispositivos de lei federal.
RESOLUÇÃO DA CONTROVÉRSIA. 2a TESE: POSSIBILIDADE
DE PROTESTO DA CDA. ACOLHIMENTO 10. Passando-se à
análise do protesto da CDA, sob o enfoque da compatibilidade do
art. 1o, parágrafo único, da Lei 9.492/1997 (redação dada pela Lei
12.767/2012) com a legislação federal que disciplina o específico
processo executivo dos créditos da Fazenda Pública (Lei
6.830/1980), a questão não é nova, tendo sido analisada pelo e.
STJ no REsp 1.126.515/PR, cujos fundamentos se mantêm no atual
quadro normativo positivo e seguem abaixo reproduzidos. 11. A
norma acima, já em sua redação original (ou seja, aquela contida
na data de entrada em vigor da Lei 9.492/1997), rompeu com
antiga tradição existente no ordenamento jurídico, consistente em
atrelar o protesto exclusivamente aos títulos de natureza cambial
(cheques, duplicatas etc.). 12. O uso dos termos "títulos" e "outros
documentos de dívida" possui, claramente, concepção muito mais
ampla que a relacionada apenas aos de natureza cambiária. Como
se sabe, até atos judiciais (sentenças transitadas em julgado em

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Ações de Alimentos ou em processos que tramitaram na Justiça do
Trabalho) podem ser levados a protesto, embora evidentemente
nada tenham de cambial. Nesse sentido: REsp 750.805/RS, Rel.
Ministro Humberto Gomes de Barros, Terceira Turma, DJe
16/6/2009, e AP 01676-2004-077-03-00-1, TRT/MG, Relator: Juiz
Convocado Jesse Claudio Franco de Alencar, p. 4.3.2010. 13. Não
bastasse isso, o protesto, além de representar instrumento para
constituir mora e/ou comprovar a inadimplência do devedor, é
meio alternativo para o cumprimento da obrigação. 14. Com efeito,
o art. 19 da Lei 9.492/1997 expressamente dispõe a respeito do
pagamento extrajudicial dos títulos ou documentos de dívida (isto
é, estranhos aos títulos meramente cambiais) levados a protesto.
15. Assim, conquanto o Código de Processo Civil (art. 585, VII, do
CPC/1973, art. 784, IX, no novo CPC) e a Lei 6.830/1980
atribuam exequibilidade à CDA, qualificando-a como título
executivo extrajudicial apto a viabilizar o imediato ajuizamento da
Execução Fiscal (a inadimplência é presumida iuris tantum), a
Administração Pública, no âmbito federal, estadual e municipal,
vem reiterando sua intenção de adotar o protesto como meio
alternativo para buscar, extrajudicialmente, a satisfação de sua
pretensão creditória. 16. Tal medida ganha maior importância
quando se lembra, principalmente, que o Poder Judiciário lhe
fecha as portas para o exercício do direito de ação, por exemplo,
ao extinguir, por alegada falta de interesse processual, demandas
executivas de valor reputado baixo (o Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo é exemplo significativo disso, como faz prova
o Incidente de Assunção de Competência discutido nos autos do

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RMS 53720/SP e do RMS 54712/SP, os quais discorrem
precisamente sobre o cabimento do Mandado de Segurança contra
ato judicial isto é, a sentença extintiva de Execução Fiscal,
proferida em escala industrial naquela Corte de Justiça, que
habitualmente equipara o baixo valor da causa à própria falta de
interesse processual). 17. Sob essa ótica, não se considera legítima
nenhuma manifestação do Poder Judiciário tendente a suprimir a
adoção de meio extrajudicial para cobrança dos créditos públicos
(como se dá com o protesto da CDA, no contexto acima definido).
Acrescente-se, no ponto, que a circunstância de a Lei 6.830/1980
disciplinar a cobrança judicial da dívida ativa dos entes públicos
não deve ser interpretada como uma espécie de "princípio da
inafastabilidade da jurisdição às avessas", ou seja, engessar a
atividade de recuperação dos créditos públicos, vedando aos entes
públicos o recurso a instrumentos alternativos (evidentemente,
respeitada a inafastável observância ao princípio da legalidade) e
lhes impondo apenas a via judicial a qual, como se sabe, ainda
luta para tornar-se socialmente reconhecida como instrumento
célere e eficaz. 18. A verificação quanto à utilidade ou necessidade
do protesto da CDA, como política pública para a recuperação
extrajudicial de crédito, cabe com exclusividade à Administração
Pública. Ao Poder Judiciário só é reservada a análise da sua
conformação (ou seja, da via eleita) ao ordenamento jurídico. Dito
de outro modo, compete ao Estado decidir se quer protestar a
CDA; ao Judiciário caberá examinar a possibilidade de tal
pretensão, relativamente aos aspectos constitucionais e legais. 19.
Ao dizer ser imprescindível o protesto da CDA, sob o fundamento

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de que a lei prevê a utilização da Execução Fiscal, o Poder
Judiciário rompe não somente com o princípio da autonomia dos
poderes (art. 2o da CF/1988), como também com o princípio da
imparcialidade, dado que, reitero, a ele institucionalmente não
impende qualificar as políticas públicas como necessárias ou
desnecessárias. 20. Reitera-se, assim, que o protesto pode ser
empregado como meio alternativo, extrajudicial, para a
recuperação do crédito. O argumento de que há lei própria que
disciplina a cobrança judicial da dívida ativa (Lei 6.830/1980),
conforme anteriormente mencionado, é um sofisma, pois tal não
implica juízo no sentido de que os entes públicos não possam,
mediante lei, adotar mecanismos de cobrança extrajudicial. Dito
de outro modo, a circunstância de o protesto não constituir
providência necessária ou conveniente para o ajuizamento da
Execução Fiscal não acarreta vedação à sua utilização como
instrumento de cobrança extrajudicial. 21. É indefensável,
portanto, o argumento de que a disciplina legal da cobrança
judicial
da
dívida
ativa
impede,
peremptoriamente,
a
Administração Pública de instituir ou utilizar, sempre com
observância do princípio da legalidade, modalidade extrajudicial
para cobrar, com vistas à eficiência, seus créditos. 22. No que diz
respeito à participação do devedor na formação do título executivo
extrajudicial, observa-se que não se confunde o poder unilateral de
o Fisco constituir o crédito tributário com a situação posterior da
inscrição em dívida ativa. Esta última não é feita "de surpresa", ou
de modo unilateral, sem o conhecimento do sujeito passivo. 23. A
inscrição em dívida ativa ou decorre de um lançamento de ofício,

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no qual são assegurados o contraditório e a ampla defesa
(impugnação e recursos administrativos, que serão ou não
apresentados por manifestação volitiva do autuado), ou de
confissão de dívida pelo devedor. Vale o mesmo raciocínio para os
créditos fiscais de natureza não tributária. 24. Em qualquer desses
casos, o sujeito passivo terá concorrido para a consolidação do
crédito tributário. Neste ponto, acrescenta-se que, ao menos nas
hipóteses (hoje majoritárias) em que a constituição do crédito
tributário se dá mediante o denominado auto lançamento (entrega
de DCTF, GIA, etc., isto é, documentos de confissão de dívida), a
atitude do contribuinte de apurar e confessar o montante do débito
é equiparável, em tudo e por tudo, ao do emitente de cheque, nota
promissória ou letra de câmbio. Como não admitir, nesse contexto,
o
respectivo
protesto?
25.
Haveria
razoabilidade
no
questionamento do protesto se este fosse autorizado para o simples
"auto de lançamento", porque este sim pode ser feito
unilateralmente (isto é, sem a participação prévia da parte
devedora) pela autoridade administrativa. Mas não é disso que
tratam os autos, e sim da certidão de dívida ativa, que somente é
extraída, como mencionado, depois de exaurida a instância
administrativa (lançamento de ofício) ou de certificado que o
contribuinte não pagou a dívida por ele mesmo confessada (DCTF,
GIA, etc.). 26. Deve ser levada em conta, ainda, a publicação, no
DOU de 26.5.2009, do "II Pacto Republicano de Estado por um
sistema de Justiça mais acessível, ágil e efetivo". Trata-se de
instrumento voltado a fortalecer a proteção aos direitos humanos,
a efetividade da prestação jurisdicional, o acesso universal à

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Justiça e também o aperfeiçoamento do Estado Democrático de
Direito
e
das
instituições
do
Sistema
de
Justiça.
CONSIDERAÇÕES ADICIONAIS 27. É importante demonstrar
que o legislador vem continuamente instituindo meios alternativos
para viabilizar o cumprimento das obrigações de natureza
pecuniária fora do âmbito judicial, ora pressupondo relação de
contemporaneidade com a tramitação de demandas, ora
concebendo-os como medidas antecedentes da utilização do Poder
Judiciário. 28. Cite-se, por exemplo, a Lei 11.382/2006, que incluiu
o art. 615-A no CPC/1973, autorizando que a parte demandante
obtenha certidão comprobatória do ajuizamento da execução,
"para fins de averbação no registro de imóveis, registro de veículos
ou registro de outros bens sujeitos à penhora ou arresto" o
referido dispositivo foi reproduzido no art. 828 do CPC/2015. 29.
Registre-se que o novo CPC, em seu art. 517, expressamente
passou a prever que qualquer decisão judicial transitada em
julgado "poderá ser levada a protesto, nos termos da lei, depois de
transcorrido o prazo para pagamento voluntário previsto no art.
523". Não se pode, a partir daí, conceber a formação de
jurisprudência que entenda desnecessária a realização do protesto
diante da possibilidade de instauração da fase de cumprimento de
sentença. 30. Por outro lado, o art. 25 da Lei 13.606/2018
acrescentou o art. 25-B à Lei 10.522/2002, instituindo rito
administrativo para a cobrança dos créditos fiscais, segundo o
qual, em caso de não pagamento da quantia devida, no prazo de
cinco dias, contados da notificação da inscrição em dívida ativa,
faculta-se à Fazenda Nacional (i) o registro dessa pendência nos

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órgãos que operam bancos de dados e cadastros relativos a
consumidores e aos serviços de proteção de créditos e congêneres,
e b) a averbação, inclusive por meio eletrônico, da CDA nos
órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora,
tornando-os indisponíveis. 31. Nesse panorama contemporâneo,
portanto, mostra-se absolutamente coerente a superação do
entendimento que restringe o protesto aos títulos cambiários. TESE
REPETITIVA 32. Para fins dos arts. 1.036 e seguintes do CPC, fica
assim resolvida a controvérsia repetitiva: "A Fazenda Pública
possui interesse e pode efetivar o protesto da CDA, documento de
dívida, na forma do art. 1o, parágrafo único, da Lei 9.492/1997,
com a redação dada pela Lei 12.767/2012". RESOLUÇÃO DO
CASO CONCRETO 33. Na hipótese dos autos, a CDA foi levada a
protesto em 19.6.2015 (fl. 39, e -STJ), com vencimento em
22.7.2015, o que significa dizer que o ato foi praticado na vigência
do art. 1o, parágrafo único, da Lei 9.492/1997, de modo que não há
ilegalidade a ser decretada. 34. Recurso Especial parcialmente
provido.” (Resp n. 1.686.659/SP, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN)
Assim, curvo-me ao posicionamento exarado pelo
Egrégio Órgão Especial e pelo C. STJ para admitir a possibilidade do protesto
da CDA, após a sua retificação com afastamento dos juros criados pela Lei n.
13.918/09.
Daí porque a r. sentença não merece reparos.
Ressalto que o presente acórdão enfocou as matérias

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necessárias à motivação do julgamento, tornando claras as razões do decisum,
e rebatendo todas as teses levantadas pelas partes capazes de infirmar a
conclusão adotada pelo julgador, em observação ao que dispõe o artigo 489, §
1o, do NCPC.
Ante o exposto, pelo meu voto, nega-se provimento ao
recurso.
Nos termos do art. 85, §§ 2o, 8o e 11, do NCPC, majoro a
verba honorária, fixando-a em 11% sobre o valor da causa, além das custas
processuais já arbitradas.
SILVIA MEIRELLES
Relatora