Tribunal: TJSP
Processo: 1011345-34.2018.8.26.0577
Classe: Apelação Cível / Ordem Urbanística
Órgão julgador: Ferraz de Arruda
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-05
Data de publicação: 2020-02-11

Ementa:
RES Nos 428/2010 E 612/2018 EVIDENCIAM A PREOCUPAÇÃO DO LEGISLADOR ORDINÁRIO RELATIVAMENTE À POLÍTICA PÚBLICA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E URBANÍSTICA DOS NÚCLEOS INFORMAIS (LOTEAMENTOS CLANDESTINOS) JÁ MAPEADOS, A EXEMPLO DO BAIRRO EM QUE ERIGIDA A RESIDÊNCIA DO RÉU – POSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃODO LOTEAMENTO E DA CONSTRUÇÃO NOS TERMOS DO ART. 146-A DA LEI COMPLEMENTAR No 267/2003 – HIPÓTESE EM QUE, ADEMAIS, O MUNICÍPIO RÉU, EM CUMPRIMENTO À LEI COMPLEMENTAR No 612/2018, ART. 66, V, JÁ REALIZOU REUNIÃO COM OS MORADORES DO BAIRRO COM O INTUITO DE INSTÁ-LOS À OPORTUNA REGULARIZAÇÃO, DONDE PRESUME-SE INEFICAZ A PRETENDIDA DEMOLIÇÃO- SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA REFORMADA – AÇÃO IMPROCEDENTE - RECURSO PROVIDO.
(TJSP; Apelação Cível 1011345-34.2018.8.26.0577; Relator (a): Ferraz de Arruda; Órgão Julgador: 13a Câmara de Direito Público; Foro de São José dos Campos - 1a Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 05/02/2020; Data de Registro: 11/02/2020)

Classe/Assunto:

Apelação Cível / Ordem Urbanística

Relator(a):

Ferraz de Arruda

Comarca:

São José dos Campos

Órgão julgador:

13a Câmara de Direito Público

Data do julgamento:

05/02/2020

Data de publicação:

11/02/2020

Ementa:
DEMOLITÓRIA – IMÓVEL CONSTRUÍDO EM LOTEAMENTO CLANDESTINO INSERIDO EM ZONA ESPECIAL DE INTERESSE SOCIAL (ZEIS) ANTERIORMENTE À CELEBRAÇÃO DO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA ENTRE O MUNICÍPIO E O MINISTÉRIO PÚBLICO – PRINCÍPIOS E DIRETRIZES ESTABELECIDAS PELAS LEIS COMPLEMENTARES Nos 428/2010 E 612/2018 EVIDENCIAM A PREOCUPAÇÃO DO LEGISLADOR ORDINÁRIO RELATIVAMENTE À POLÍTICA PÚBLICA DE

Ementa:
DEMOLITÓRIA – IMÓVEL CONSTRUÍDO EM LOTEAMENTO CLANDESTINO INSERIDO EM ZONA ESPECIAL DE INTERESSE SOCIAL (ZEIS) ANTERIORMENTE À CELEBRAÇÃO DO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA ENTRE O MUNICÍPIO E O MINISTÉRIO PÚBLICO – PRINCÍPIOS E DIRETRIZES ESTABELECIDAS PELAS LEIS COMPLEMENTARES Nos 428/2010 E 612/2018 EVIDENCIAM A PREOCUPAÇÃO DO LEGISLADOR ORDINÁRIO RELATIVAMENTE À POLÍTICA PÚBLICA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E URBANÍSTICA DOS NÚCLEOS INFORMAIS (LOTEAMENTOS CLANDESTINOS) JÁ MAPEADOS, A EXEMPLO DO BAIRRO EM QUE ERIGIDA A RESIDÊNCIA DO RÉU – POSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃODO LOTEAMENTO E DA CONSTRUÇÃO NOS TERMOS DO ART. 146-A DA LEI COMPLEMENTAR No 267/2003 – HIPÓTESE EM QUE, ADEMAIS, O MUNICÍPIO RÉU, EM CUMPRIMENTO À LEI COMPLEMENTAR No 612/2018, ART. 66, V, JÁ REALIZOU REUNIÃO COM OS MORADORES DO BAIRRO COM O INTUITO DE INSTÁ-LOS À OPORTUNA REGULARIZAÇÃO, DONDE PRESUME-SE INEFICAZ A PRETENDIDA DEMOLIÇÃO- SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA REFORMADA – AÇÃO IMPROCEDENTE - RECURSO PROVIDO.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000084605
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1011345-34.2018.8.26.0577, da Comarca de São José dos Campos, em que é apelante
PAULO CESAR DE ASSIS (JUSTIÇA GRATUITA), é apelada PREFEITURA
MUNICIPAL DE SÃO JOSE DOS CAMPOS.
ACORDAM, em 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento ao recurso. V. U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores FLORA
MARIA NESI TOSSI SILVA (Presidente) e BORELLI THOMAZ.
São Paulo, 5 de fevereiro de 2020
FERRAZ DE ARRUDA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1011345-34.2018.8.26.0577 - São José dos Campos - VOTO No 2/23
Apelação:
1011345-34.2018.8.26.0577
Comarca:
São José dos Campos Foro de São José dos Campos/ 1a.
Vara de Fazenda Pública
Juiz:
Silvio José Pinheiro dos Santos
Apelante:
Paulo Cesar de Assis
Apelado:
Município de São José dos Campos
VOTO No 38.722
DEMOLITÓRIA

IMÓVEL
CONSTRUÍDO
EM
LOTEAMENTO CLANDESTINO INSERIDO EM ZONA
ESPECIAL
DE
INTERESSE
SOCIAL
(ZEIS)
ANTERIORMENTE À CELEBRAÇÃO DO TERMO DE
AJUSTAMENTO DE CONDUTA ENTRE O MUNICÍPIO E
O MINISTÉRIO PÚBLICO PRINCÍPIOS E DIRETRIZES
ESTABELECIDAS PELAS LEIS COMPLEMENTARES Nos
428/2010 E 612/2018 EVIDENCIAM A PREOCUPAÇÃO DO
LEGISLADOR
ORDINÁRIO
RELATIVAMENTE
À
POLÍTICA PÚBLICA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
E
URBANÍSTICA
DOS
NÚCLEOS
INFORMAIS
(LOTEAMENTOS CLANDESTINOS) JÁ MAPEADOS, A
EXEMPLO
DO
BAIRRO
EM
QUE
ERIGIDA
A
RESIDÊNCIA
DO
RÉU

POSSIBILIDADE
DE
REGULARIZAÇÃODO
LOTEAMENTO
E
DA
CONSTRUÇÃO NOS TERMOS DO ART. 146-A DA LEI
COMPLEMENTAR No 267/2003
HIPÓTESE EM QUE,
ADEMAIS, O MUNICÍPIO RÉU, EM CUMPRIMENTO À
LEI COMPLEMENTAR No 612/2018, ART. 66, V, JÁ
REALIZOU REUNIÃO COM OS MORADORES DO
BAIRRO COM O INTUITO DE INSTÁ-LOS À OPORTUNA
REGULARIZAÇÃO, DONDE PRESUME-SE INEFICAZ A
PRETENDIDA
DEMOLIÇÃO-

SENTENÇA
DE
PROCEDÊNCIA REFORMADA AÇÃO IMPROCEDENTE
- RECURSO PROVIDO.
Cuida-se de ação promovida pelo Município de São José dos
Campos contra Paulo Cesar de Assis objetivando a demolição do imóvel localizado
à Travessa no 03, s/n, segundo terreno ao lado esquerdo do no 600, Chácaras

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Miranda.
A ação foi julgada procedente (págs. 283/284) sob o fundamento de
que os documentos que acompanham a inicial, especialmente o laudo técnico,
demonstraram as irregularidades que maculam a construção objeto do litígio, a
saber, a inexistência de alvará ou qualquer tipo de licença para construção, bem
como do levantamento planialtimétrico cadastral. Além disso, a construção foi
erigida em loteamento clandestino.
Com este quadro, concedeu-se ao réu o prazo de 90 dias para
desocupar e demolir o imóvel. Por outro lado, atribuiu-se ao Município o ônus de
providenciar a remoção dos moradores para outro local, ainda que provisório, em
que seja preservada a unidade do núcleo familiar constituído, bem como sejam
assegurados os meios de locomoção do réu ao seu trabalho e/ou escola, se distante o
local do alojamento.
Inconformado, apela o réu (págs. 295/313) sustentando, em síntese
e preliminarmente, cerceamento de defesa, ao argumento de que persistem questões
técnicas não resolvidas que exigem perícia de engenharia hábil a determinar a
existência ou não de riscos relacionados à construção do imóvel, bem como
eventual impossibilidade técnica de regularização da construção. No mérito,
argumenta que o Município autor ignorou o dever legal de regularizar os
assentamentos irregulares em prazo determinado, nos termos do art. 346, da Lei
Orgânica promulgada em 5/04/1990, sem prejuízo do art. 14, II, da Lei Federal no
13.465/2017. Ressalta, entrementes, a omissão do loteador em contraponto à

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irreversibilidade do loteamento.
Tempestivo, o recurso foi contra-arrazoado (págs. 319/322).
Subiram os autos a esta Corte de Justiça.
A Douta Procuradoria Geral de Justiça sugeriu o desprovimento ao
recurso (págs. 340/342).
Objetivando a obtenção de esclarecimentos sobre o feito, as partes
foram intimadas a manifestarem-se, no prazo de 15 dias, a respeito da efetiva
localização do loteamento clandestino “Chácaras Miranda” (se em zona rural ou
urbana); da efetiva classificação consoante as normas de zoneamento, bem como
acerca da razão da celebração do Termo de Ajustamento de Conduta de págs. 19/20
(pág. 343).
As partes manifestaram-se oportunamente (págs. 349/350 e
352/356).
Sequencialmente, considerando-se a relevância da informação
prestada pela Defensoria Pública, que assiste o réu, no sentido de que o Município
de São José dos Campos realizou reunião com os moradores do loteamento com o
intuito de instá-los a providenciar a regularização do bairro em razão de seu
enquadramento como REURB, abriu-se “vista” ao ente federativo para oportuna
manifestação a respeito dos documentos de págs. 352/356 (pág. 358).
O Município de São José dos Campos requereu dilação do prazo
para cumprimento do r. despacho (pág. 364), que restou deferida (pág. 366),

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certificando a serventia, sequencialmente, decurso de prazo sem manifestação do
ente federativo (pág. 368).
É O RELATÓRIO.
DECIDO.
O Município de São José dos Campos ajuizou ação demolitória
contra Paulo Cesar de Assis informando, de antemão, que o requerido é possuidor
de fração de terreno localizado em parcelamento ilegal e clandestino de solo
denominado “Chácaras Miranda”.
Colhe-se da petição inicial que o réu começou a erigir a edificação
retratada nos autos sem autorização municipal, ponderando, entrementes, que
notificou-o em observância à Lei Complementar no 267/2003, aos 28/04/2017, a fim
de que procedesse à demolição. Ignorada a notificação, o Município lavrou o AIM
no 426580.
Ressalta o autor que o recurso administrativo interposto pelo réu foi
indeferido e, em cumprimento ao TAC Termo de Ajustamento de Conduta -
celebrado no Inquérito Civil no 22/2001, cláusulas 2a. e 3a., propôs a presente ação
demolitória, cuja procedência afigura-se medida de rigor.
Como dito alhures, a ação foi julgada procedente e, inconformado,
insurge-se o réu, cuja revelia não somente foi adequadamente certificada nos
autos aos 24/09/2018 (págs. 197/198), como também foi expressamente por ele
reconhecida na manifestação de págs. 207/233, protocolizada aos 11/12/2018
(págs. 207/233).

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Posto isso, considerar-se-á, primeiramente, o efeito naturalmente
decorrente da revelia, assim entendido apenas a confissão ficta, em detrimento do
réu.
Por outro lado, a preliminar de cerceamento de defesa confunde-se
com o mérito e assim será analisada.
Consoante as cláusulas avençadas no Termo de Ajustamento de
Conduta celebrado aos 25/07/2014 (págs. 19/20) entre o Ministério Público do
Estado de São Paulo e o Município de São José dos Campos, comprometeu-se o
segundo a impedir novas construções no loteamento clandestino denominado
Chácaras Miranda,“(...) exceto se o interessado obtiver prévia autorização para
executar projeto aprovado pela municipalidade, em decorrência da aplicação da lei
do alvará especial, lei municipal LC no 390/09”.
Sem prejuízo de que a indigitada Lei Complementar Municipal no
390, de 11/03/2009 - mencionada na cláusula primeira-, autoriza a Prefeitura
Municipal a regularizar o parcelamento do solo denominado Jardim Primavera II,
implantado clandestinamente no Bairro Bom Retiro circunstância que, a meu ver,
não permite a esta Corte de Justiça aferir, ao certo, se a área em apreço também
contempla o bairro Chácaras Miranda para fins de possível regularização mediante
possibilidade de obtenção de alvará especial-, extrai-se também das cláusulas
segunda e terceira subsequentes determinação no sentido de que, caso sejam
constatadas novas edificações, deverá o Município proceder à demolição na seara
administrativa ou, alternativamente, propor a demanda correspondente, in verbis:

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“Cláusula Segunda: Para o congelamento da situação, o
MUNICÍPIO, elaborará novo levantamento cadastral a ser
efetivado em 120 (cento e vinte dias), prorrogáveis por mais 60
(sessenta) dias, contendo relatório fotográfico com a especificação
de cada uma das construções existentes no parcelamento do solo. O
levantamento será entregue ao MP, assim que confeccionado.
Cláusula Terceira: Se houver divergência numérica de construções
relativamente ao levantamento cadastral produzido na cláusula 2a.,
após cumpridos os procedimentos administrativos previstos na Lei
Municipal no 1.566/70, no prazo de 60 (sessenta) dias, a Prefeitura
se compromete a eliminá-las administrativamente ou promover a
ação judicial.
Parágrafo primeiro: O MINISTÉRIO PÚBLICO dará como
cumprida a obrigação do presente acordo se houver demolição
efetiva da construção, ou propositura de ação judicial demolitória.
(...)
Cláusula Sexta: O presente não inibe nem impossibilita, de qualquer
forma, a adoção de outras medidas necessárias e suficientes à
solução do problema urbanístico no local apontado”.
Posto isso e sem embargo da expressa ressalva constante da
cláusula sexta no sentido de que a celebração do TAC não inibe ou
impossibilita a adoção de outras medidas necessárias e suficientes à solução do
problema urbanístico no local apontado circunstância que, à evidência, poderia
implicar na adoção de políticas públicas pelo Município de São José dos Campos
na esfera estrita de sua competência constitucional , colhe-se dos presentes autos
que, em cumprimento ao ajuste celebrado com o Ministério Público e em sede de

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procedimento fiscalizatório de que decorreu a elaboração do termo de vistoria
AF-5474/2017 aos 12/04/2018 (págs. 10/12), o autor constatou que, no endereço
consubstanciado na Travessa 03, s/n, ao lado direito do no 584, o réu Paulo Cesar de
Assis construía um imóvel com aproximadamente 60 m2 e um pavimento com
paredes de alvenaria, sem laje de cobertura e telhado com estrutura de madeira e
telhas de fibrocimento, com três cômodos.
Consta expressamente do indigitado laudo de vistoria a informação
de que trata-se de “construção sem autorização da PMSJC em loteamento
irregular, o qual não possui lei complementar de alvará especial de construção,
localizada em setor classificado como sem risco de escorregamento natural do
solo, conforme informação constante no RO da Defesa Civil no 2003 de 2017
inserido nas folhas nos 13 a 14 do processo no 45816 de 2017”.
Observo que aludida informação guarda consonância com a
notificação preliminar no 437392, expedida aos 30/04/2017, em que o Município
cientificou o então desconhecido ocupante do 2o terreno ao lado esquerdo do no 600
de que estava “(...) construindo sem autorização da PMSJC, devendo paralisar a
obra imediatamente e proceder a sua demolição, pois a mesma encontra-se em
loteamento irregular” (pág. 13).
Constatando, entretanto, que a execução da obra prosseguia, o autor
autuou o réu aos 16/08/2017 (pág. 14), restando claro da tramitação do devido
processo administrativo que Paulo Cesar de Assis confirmou a irregularidade da
construção e da ocupação quando da interposição do recurso correspondente

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(págs. 15/17), ocasião em que também postulou a regularização respectiva.
Neste diapasão, destaca-se dos documentos que acompanharam a
extemporânea contestação que a fração ideal/ posse adquirida pelo mencionado réu
aos 5/08/2016 pp (págs. 237/239) refere-se “(...) a 3,5% sobre uma gleba de terras,
sem benfeitorias com área de 83608,5535 m2, cadastrado no INCRA sob no
635.197.003.187 situado a estrada (sic) municipal Bom Sucesso, hoje estrada Juca
Carvalho, chácara Miranda, bairro Caetê, São José dos Campos SP”, presumindo-
se, dessa forma, que o loteamento clandestino Chácara Miranda foi aberto em
área rural situada em perímetro urbano do Município de São José dos
Campos.
Pois bem.
Por definição, consistem os assentamentos irregulares em
ocupações inseridas em parcelamentos informais localizados em áreas urbanas
públicas ou privadas, utilizadas predominantemente para fins de moradia.
Mais precisamente, trata-se de assentamentos desprovidos ou
executados sem a prévia ou nenhuma licença dos órgãos públicos, bem como de
infraestrutura, especialmente o sistema viário, cujos acessos são precários pelo fato
de que as ruas não obedecem aos limites legais de abertura e declividade permitida.
Por outro lado, os proprietários de lotes somente possuem o contrato de compra e
venda não registráveis em Cartório de Imóveis justamente porque decorrem de
parcelamento ilegal.
Com este quadro e desde já colocando “pá de cal” na questão

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suscitada pelo réu em preliminar no recurso assim entendida a ocorrência de
cerceamento de defesa e a imperiosa realização de perícia de engenharia
direcionada à aferição de possível regularização do loteamento -, e em contraponto
à cláusula primeira do TAC, extrai-se do art. 146-A, inciso II da Lei Complementar
no 267/2003 - que dispõe sobre o Código de Edificações e disciplina todas as
construções, reformas, ampliações ou demolições realizadas no seu perímetro,
orientando e determinando os processos de aprovação e fiscalização (art. 1o) - a
possibilidade de concessão de alvará especial de construção em prol dos
loteamentos clandestinos que estejam em processo de regularização fundiária
na Secretaria de Habitação do Município, bem como daqueles situados nas
denominadas Zonas Especial de Interesse Social (ZEIS) ou em perímetro urbano,
in verbis:
“Art. 146-A - Será concedido Alvará Especial de Construção para
construção ou ampliação de residência unifamiliar em loteamentos
que estejam em processo de regularização fundiária na Secretaria de
Habitação do Município, desde que preenchidos os requisitos
seguintes:
I - o loteamento esteja localizado no perímetro urbano do Município;
II - o loteamento seja classificado como Zona Especial de
Interesse Social - ZEIS ou mediante justificativa técnica da
Secretaria de Habitação sobre o interesse social da obra;
III - o loteamento esteja dotado de no mínimo três (03) infra-
estruturas básicas;
IV - o projeto urbanístico de regularização fundiária do loteamento
esteja devidamente concluído pela Secretaria de Habitação.
Parágrafo único. Aplicar-se-á ao Alvará Especial de Construção no

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que couber, sem prejuízo das disposições contidas nesta Seção, as
disposições aplicáveis ao Programa "Plantas Populares", conforme
definido nos artigos 115 a 119 desta Lei Complementar. (Redação
acrescida pela Lei Complementar no 373/2008)”.
(destaques e grifos nossos)
Note que, além de situar-se na Zona ZEIS ou no perímetro urbano,
exige a norma supramencionada que o loteamento apresente, no mínimo, três (03)
infraestruturas básicas, sem prejuízo da prévia aprovação, pela Secretaria de
Habitação, do projeto urbanístico de regularização fundiária.
Neste diapasão, o art. 75 da Lei Complementar no 306/2006 do
Município de São José dos Campos já definia as Zonas ZEIS Zonas Especiais de
Interesse Social- como áreas destinadas a projetos à população de baixa renda,
dentre as quais se enquadram não somente as áreas ocupadas por favelas, como
também os loteamentos clandestinos onde haja interesse social em promover a
regularização fundiária e urbanística, in verbis:
Art. 75. O Poder Público Municipal dará continuidade à política
que trata das Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS.
§ 1o As Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS constituem-se de
áreas destinadas a projetos à população de baixa renda, enquadrando-
se nesta categoria as áreas ocupadas por sub-habitações/favelas,
loteamentos clandestinos, onde haja interesse social em promover
a regularização fundiária e urbanística, e glebas no perímetro
urbano destinadas a atender o programa habitacional do
Município para a população de baixa renda.

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§ 2o As áreas classificadas como ZEIS, serão delimitadas na revisão
da legislação que trata do parcelamento, uso e ocupação do solo do
Município.
(destaques e grifos nossos)
Note que a Lei Complementar no 306/2006 já direcionava o Poder
Público (art. 75, parágrafo único) à delimitação ou mapeamento de referidas áreas
quando da oportuna revisão da legislação que trata do uso e parcelamento do solo.
Em sendo assim, resulta claro dos documentos juntados aos
presentes autos, pelo réu, que o imóvel, cuja demolição é pretendida pela autora, foi
incontroversamente construído no loteamento Chácaras Miranda, incluído na
categoria de Zona ZEIS conforme o mapa constante do Anexo II da Lei
Complementar no 428/2010, pairando sobre o núcleo informal, por
conseguinte, nítido interesse social do Município quanto à oportuna e futura
regularização fundiária e urbanística.
Tanto é verdade que o Município autor não desmentiu a informação
trazida a baila pelo réu no sentido de que aos “(...) 05 de junho de 2019, a
Prefeitura Municipal realizou reunião com moradores do bairro, no intuito de
instá-los a providenciar a regularização do bairro, tendo sido enquadrados na
modalidade REURB-E” (pág. 353).
A par dessa moldura fática, resta saber se a pretendida demolição
viola os princípios e diretrizes eleitos pelo Poder Público Municipal para fins de
regularização de inúmeros loteamentos clandestinos até então existentes no

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correspondente território, bem como das próprias normas de uso e parcelamento do
solo.
Tenho para mim que a resposta é positiva.
Em primeiro lugar, ressalte-se que o Termo de Ajustamento de
Conduta celebrado entre o Município de São José dos Campos e o Ministério
Público do Estado de São Paulo, que, como dito alhures, arrima a pretensão
demolitória, foi celebrado em data de 25/07/2014 (págs. 19/20), portanto, na
vigência da Lei Complementar no 428/2010, que já considerava o loteamento
clandestino Chácaras Miranda como inserido na indigitada Zona ZEIS,
portanto de nítido e inarredável interesse social para fins de regularização fundiária
e urbanística, fato este incontroverso.
Em segundo lugar e à luz dos princípios e diretrizes eleitos pelo
legislador ordinário, vislumbra-se constituir-se prioridade do Poder Executivo
Municipal o adequado exaurimento de política pública relacionada à
regularização dos loteamentos clandestinos já existentes e mapeados,
direcionando-se a fiscalização para coibir o surgimento de novos loteamentos
desse jaez.
Se não, vejamos.
Infere-se do art. 127, XXII da Lei Complementar no 468, de
09/08/2010 que dispõe sobre as normas relativas ao parcelamento, uso e ocupação
do solo do Município de São José dos Campos e dá outras providências, dispositivo
que repete/ complementa o art. 75 da Lei Complementar no 306/2006 consistirem

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as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) “áreas destinadas aos projetos
residenciais voltados à população de baixa renda, enquadrando-se nesta
categoria áreas ocupadas por sub-habitações, os imóveis utilizados como cortiço,
as habitações coletivas precárias, os conjuntos habitacionais irregulares
ocupados por moradores de baixa renda, favelas e loteamentos clandestinos onde
haja interesse social em promover a regularização fundiária e urbanística,
adquiridas pelo poder público para programas habitacionais e/ou áreas
correspondentes às frações do território destinadas às promoção da política
habitacional de interesse social que comprovadamente atendam à faixa salarial
de zero a três salários mínimos” (Redação dada pela Lei Complementar no
498/2013) (destaques e grifos nossos).
Por seu turno, extrai-se do art. 139 da indigitada norma que as
ocupações nas ZEIS ficam sujeitas às diretrizes específicas do órgão competente
pela regularização fundiária e urbanística dos assentamentos informais e
clandestinos, “respeitadas as disposições constantes da Subseção IV da Seção I do
Capítulo VIII desta Lei Complementar” e, em consonância com as premissas
estabelecidas no art. 265, IV subsequente, consubstanciam-se num dos instrumentos
de política pública urbana relacionados na supramencionada Lei Complementar
Municipal no 306, de 17/11/2006 e Lei Federal no 10.251/2001 (Estatuto da Cidade)
para fins de planejamento, controle, gestão e promoção do desenvolvimento urbano.
Prosseguindo-se na análise específica da Subseção IV, Seção I do
Capítulo VIII da Lei Complementar Municipal no 428/2010 mencionadas no art.

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265 respectivo estabelecem os arts. 281 a 283, de maneira expressa, de um
lado, que as áreas classificadas como ZEIS e ZAI estão delimitadas no Anexo
26 (Mapa 6) da norma, em atendimento à Lei Complementar no 306, de
17/11/2006 (art. 281). Como se não bastasse, “os parcelamentos clandestinos ou
assentamentos informais com características urbanas localizados em zona rural
do Município deverão, nos termos do artigo 9o da Lei Complementar Municipal no
306, de 14/11/2006, ser transformados em bolsões urbanos através de legislação
específica, quando de sua efetiva regularização fundiária” (art. 283) (destaques
nossos).
Sem embargo de que a mencionada Lei Complementar no 306/2006
foi revogada pela Lei Complementar no 612/2018 - que institui o novo Plano
Diretor de Desenvolvimento Integrado do Município de São José dos Campos-,
infere-se do art. 4o, inciso VI da norma superveniente, novamente, a
preocupação do legislador ordinário no sentido de dar continuidade ao
processo de regularização fundiária e urbanística dos núcleos informais
mapeados, objetivo este que será alcançado por meio das seguintes tarefas:
Art. 4o. São objetivos referentes ao ordenamento ambiental:
(...)
VI - continuar o processo de regularização fundiária e
urbanística dos núcleos informais, objetivo que será alcançado
por meio das seguintes diretrizes:
a) identificar os núcleos informais de interesse social para fins de
regularização fundiária;
b) prover de infraestrutura os núcleos informais regularizados;

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c) promover a qualificação urbanística dos núcleos regularizados;
d) criar mecanismos que agilizem a regularização fundiária dos
loteamentos de interesse específico;
e) prever mecanismos para mitigação de riscos ou realocação da
população residente em áreas de risco, em consonância com o
Plano Municipal de Redução de Riscos;
f) implantar sistema eficaz de fiscalização, buscando coibir o
surgimento de novos assentamentos irregulares;
g) estabelecer mecanismos de regularização fundiária em associação
com outros entes federados;
h) estabelecer critérios para a regularização fundiária em áreas
de risco e em áreas de preservação permanente, sobretudo as de
interesse social, de forma a reduzir os impactos sociais,
econômicos e ambientais e aumentar a resiliência frente a
eventos climáticos severos decorrentes das mudanças climáticas;
e
i) reconhecer
a
indissociabilidade
entre
a
política de
regularização fundiária e as políticas públicas de habitação de
interesse social, uso e ocupação do solo, macrodrenagem,
mobilidade urbana e de prevenção e redução de riscos.
(destaques e grifos nossos)
Como se denota, na contramão das obrigações delineadas no Termo
de Ajustamento de Conduta de págs. 19/20 repita-se, firmado na vigência da Lei
Complementar no 428/2010, cujo anexo 11 já mapeara o bairro Chácaras Miranda
como inserido na Zona ZEIS- a política pública de regularização fundiária e de
loteamentos populares clandestinos adotados pelo Município de São José dos
Campos direciona a fiscalização à coibição de surgimento de novos núcleos

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informais (assentamentos irregulares), ao passo que a regularização fundiária e
urbanísticas das áreas de interesse social já mapeadas constitui-se prioridade.
Se não, veja-se as disposições contidas nos arts. 57 e seguintes do
novo Plano Diretor:
Art. 57. As Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS - são
porções do território ordinariamente ocupadas por Núcleos
Informais e destinadas, predominantemente, à moradia digna
para a população da baixa renda por intermédio de melhorias
urbanísticas, recuperação ambiental, regularização fundiária de
assentamentos precários e irregulares, realocação de famílias,
bem como à provisão de novas Habitações de Interesse Social
sujeitas a critérios especiais de parcelamento, uso e ocupação de
solo, e serão classificados como:
I - Zona Especial de Interesse Social Um - ZEIS 1 - Destinada a
regularização
fundiária
aplicável
aos
núcleos
informais
ocupados predominantemente por população de baixa renda;
II - Zona Especial de Interesse Social Dois - ZEIS 2 - São áreas
caracterizadas por glebas ou lotes não edificados ou subutilizados
adequados a urbanização e onde haja interesse público ou privado
em produzir Habitação de Interesse Social - HIS.
§ 1o Os Núcleos Informais classificados como ZEIS 1 estão
identificados no Anexo XV - Mapa - Núcleos Informais, deste
Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado.
§ 2o Por ocasião da definição do projeto de regularização
fundiária, os demais núcleos informais identificados no Anexo
XV - Mapa - Núcleos Informais, deste Plano Diretor de
Desenvolvimento Integrado, poderão ser transformados em

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ZEIS 1, se comprovado o interesse social, e após estudo de
análise de risco, de restrições ambientais e de viabilidade
urbanística.
§ 3o A regularização de fundiária em áreas ambientalmente
protegidas observará os dispositivos previstos na legislação vigente
evitando a demarcação de novas Zonas Especiais de Interesse Social
- ZEIS - em áreas que apresentem risco à saúde ou à vida, salvo
quando saneados, e em terrenos onde as condições físicas e
ambientais não recomendem a construção.
§ 4o Após a efetiva regularização fundiária e urbanística, a
classificação ZEIS 1 será substituída por zona de uso que
contemple parâmetros de usos e ocupação do solo adequados e
específicos para loteamentos regularizados, a ser estabelecida na
revisão da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo do
Município.
Art. 58. Consideram-se Núcleos Informais os imóveis utilizados
como cortiço, agrupamentos de habitações precárias, favelas ou
loteamentos irregulares, que demandam estudos específicos
quanto à regularização fundiária ou quanto à necessidade de
reassentamento.
Parágrafo único. Os Núcleos Informais estão identificados no Anexo
XV - Mapa - Núcleos Informais, deste Plano Diretor de
Desenvolvimento Integrado.
Art. 59. Considera-se Habitação de Interesse Social - HIS - a
moradia destinada à população com renda familiar até três salários
mínimos.
Art. 60. Considera-se Loteamento de Interesse Social aquele

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destinado a produção de lotes para a população com renda familiar
até três salários mínimos, vinculado a programas habitacionais de
interesse social.
(destaques e grifos nossos)
Repita-se: as Leis Complementares nos 428/2010 e 612/2018
mencionam especificamente a preocupação dos Poderes Legislativo e Executivo
Municipais com a questão da regularização fundiária e urbanística, estabelecendo
política pública própria a denominada Política Municipal de Regularização
Fundiária que abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais
específicas cujos objetivos precípuos consistem, precipuamente, na inclusão
territorial com a efetiva regularização dos núcleos informais existentes com a
consequente titulação de seus ocupantes, além da justa distribuição de
infraestrutura e equipamentos urbanos e sociais.
Não se olvide, sobre este aspecto, que o art. 64, IX do atual Plano
Diretor (LC 612/2018) estabelece como objetivo franquear a participação dos
interessados nas etapas do processo de regularização fundiária, extraindo-se do
art. 66, V subsequente o formato da participação popular “ (...) nas etapas de
regularização mediante a atualização de informações no site, das reuniões nos
bairros com a comunidade e lideranças, da coleta de documentos, do cadastro
socioeconômico e da identificação de novos parcelamentos” (destaques e grifos
nossos), “in verbis”:
Art. 64. Política Municipal Regularização Fundiária abrange

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medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais aplicadas
por meio da legislação federal de regularização fundiária vigente
e tem por princípio promover inclusão territorial com a
regularização de núcleos informais existentes, da titulação de
seus ocupantes e da justa distribuição de infraestrutura e
equipamentos urbanos e sociais.
Art. 65. São objetivos específicos da Política de Regularização
Fundiária:
I - dar continuidade à Política de Regularização Fundiária no
município, em especial a regularização de interesse social, em
consonância com a legislação vigente;
II - implementar mecanismos para afastamento ou mitigação do risco
em consonância com os estudos municipais de redução de riscos e de
interferências ambientais, e na impossibilidade da permanência no
local, promover a realocação da população de baixa renda de acordo
com a Política Municipal de Habitação;
III - promover a qualificação urbanística dos núcleos regularizados
priorizando a permanência dos ocupantes e possibilitando o acesso à
infraestrutura e aos equipamentos públicos;
IV - promover a integração social e a geração de emprego e renda;
V - coibir a formação de novos núcleos informais por meio do
fortalecimento das políticas de controle e fiscalização do uso do
solo;
VI - implementar instrumentos que permitam que os vazios urbanos
existentes ou lotes vazios remanescentes da gleba original nos
núcleos
urbanos
em
regularização
sejam
destinados
para
implantação de equipamentos públicos que atenderão a população no
local e do entorno;
VII - estimular a resolução extrajudicial de conflitos fundiários nos
núcleos informais em regularização;
VIII - conceder direitos reais, preferencialmente em nome da

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mulher; e
IX - franquear a participação dos interessados nas etapas do
processo de regularização fundiária.
Art. 66. São diretrizes específicas da Política de Regularização
Fundiária:
I - instituir o Plano Municipal de Regularização Fundiária,
conforme objetivos, diretrizes e disposições deste Plano Diretor
de Desenvolvimento Integrado, visando promover:
a) continuidade a identificação dos núcleos informais de
interesse social para fins de regularização fundiária;
b) adoção dos procedimentos para regularização dos núcleos
informais, sejam de interesse social ou de interesse específico, e
dos instrumentos jurídicos elencados na legislação vigente;
c) fomentar a captação de recursos financeiros e técnicos
provenientes de fontes governamentais e privadas, para viabilizar a
implantação de obras de infraestrutura nos loteamentos regularizados
e soluções de mitigação dos riscos geotécnicos nestes loteamentos;
d) fomentar a regularização fundiária dos núcleos informais de
interesse específico existentes no município, que não apresentem
riscos à permanência da população ou que não comprometam a
preservação ambiental; e
e) apresentar um cronograma com andamento da regularização
dos núcleos urbanos informais contendo a identificação das
etapas dos processos em que se encontra cada núcleo;
II - criar o Fundo Municipal de Regularização Fundiária por meio de
legislação específica e utilização dos recursos arrecadados na
implementação da Política de Regularização Fundiária.
III - garantir transparência aos processos de regularização com
atualização das informações de cada núcleo no site da Prefeitura;
IV - divulgação anual de um relatório sobre metas atingidas pelo
Plano de Regularização Fundiária e justificar os casos não atingidos;

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e
V - franquear a participação popular nas etapas da
regularização mediante a atualização das informações no site,
das reuniões nos bairros com a comunidade e lideranças, da
coleta de documentos, do cadastro socioeconômico e da
identificação de novos parcelamentos.
(destaques e grifos nossos)
Ressalte-se, neste diapasão, que o Município está cumprindo o
disposto no art. 66, V, da LC 612/2018 na medida em que realizou reunião com
os moradores da comunidade residente nas Chácaras Miranda com o intuito de
instá-los aos procedimentos de regularização do bairro, sem prejuízo, repita-se,
de que a cláusula sexta do Termo de Ajustamento de Conduta, que arrima a
pretensão demolitória, não inibe ou impossibilita a adoção de outras medidas
necessárias e suficientes à solução do problema urbanístico existente no local
(pág. 20).
Desta feita, se o objetivo nuclear eleito pelos Poderes Executivo e
Legislativo do Município de São José dos Campos, a respeito do tema em voga,
consiste justamente na regularização dos núcleos informais mapeados e
classificados como Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS, outra alternativa
não socorre a este Relator outra alternativa senão concluir que a pretendida
demolição de moradia irregular em assentamento antigo, mapeado pelo Poder
Público e ocupado por população de baixa renda, cujo procedimento de
regularização inclusive já se iniciou a exemplo do que se infere do presente caso

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concreto - viola os princípios e diretrizes escolhidos pelo legislador municipal em
sede de política pública específica, transmudando-se, por conseguinte, medida
administrativa e judicial absolutamente ineficaz.
Não se cogita, no caso presente, de indevida ingerência do Poder
Judiciário sobre o Poder Executivo eis que, à evidência, procede-se à interpretação
das normas municipais que versam sobre a política pública de regularização
fundiária e urbanística dos núcleos informais existentes no território do Município
réu em contraponto, como dito alhures, ao início do procedimento de regularização
do loteamento clandestino “Chácaras Miranda”.
A ação é, assim, improcedente.
Inverto os ônus sucumbenciais arbitrados na sentença (pág. 284).
Eventuais embargos declaratórios opostos em face deste acórdão
poderão ser julgados em sessão virtual, consoante o disposto na Resolução no
549/2011, do Órgão Especial desta Corte Bandeirante, com a redação dada pela
Resolução no 772/2017.
Isto posto, dou provimento ao recurso do réu para julgar
improcedente a ação.
FERRAZ DE ARRUDA
Desembargador Relator