Tribunal: TJSP
Processo: 1010303-68.2020.8.26.0224
Classe: Apelação Cível / Atos Administrativos
Órgão julgador: Alves Braga Junior
Órgão colegiado: 2a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-07-09
Data de publicação: 2020-07-13

Ementa:
APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. SUSPENSÃO DE SERVIÇOS ESSENCIAIS NO AEROPORTO DE GUARULHOS. RESTAURANTES E CONGÊNERES. INDEFERIMENTO DA INICIAL POR ILEGITIMIDADE DE PARTE.
ILEGITIMIDADE ATIVA. Funcionamento de estabelecimentos comerciais nas dependências do aeroporto que depende de autorização da concessionária. Norma inscrita no item 5.1.2 do Plano de Exploração Aeroportuária – PEA.

Ementa:
APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. SUSPENSÃO DE SERVIÇOS ESSENCIAIS NO AEROPORTO DE GUARULHOS. RESTAURANTES E CONGÊNERES. INDEFERIMENTO DA INICIAL POR ILEGITIMIDADE DE PARTE.
ILEGITIMIDADE ATIVA. Funcionamento de estabelecimentos comerciais nas dependências do aeroporto que depende de autorização da concessionária. Norma inscrita no item 5.1.2 do Plano de Exploração Aeroportuária – PEA. Apelante que tem legitimidade ativa.
MÉRITO. DETERMINAÇÃO MUNICIPAL PARA FECHAMENTO DE RESTAURANTES E ESTABELECIMENTOS QUE COMERCIALIZAM REFEIÇÕES NO INTERIOR DO AEROPORTO DE GUARULHOS. Decreto Federal 10.282/20, que regulamenta a Lei 13.979/20, define a produção, distribuição, comercialização e entrega, realizadas presencialmente de produtos alimentos e bebidas como essencial, devendo ser resguardado o exercício e funcionamento desses estabelecimentos. Nota Técnica 38/2020/SEI/GIMTV/GGPAF/DIRE5/ANVISA, que trata de medidas sanitárias a serem adotadas em aeroportos, dispõe que estabelecimentos de alimentação localizados na área aeroportuária devem suspender os serviços de bufet self-service, adotando os serviços à la carte ou take out. Decreto Municipal 36.726/20, que suspende totalmente as atividades de atendimento presencial. Embora o Município tenha competência para legislar, deve fazê-lo em harmonia com as disposições da legislação federal, que lhe é anterior. Não há vedação federal para o funcionamento, desde que obedecidas as normas pertinentes. Medidas adotadas pela Administração Municipal que extrapola de sua competência e afronta legislação federal. Reconhecido o direito do apelante, determina-se que as autoridades se abstenham de adotar qualquer medida no intuito de impedir o regular funcionamento de restaurantes, lanchonetes e demais estabelecimentos que comercializam alimentos e bebidas, situados no interior do Aeroporto Internacional de Guarulhos, observando-se estritamente as normas federais e recomendações técnicas da ANVISA sobre o tema.
RECURSO PROVIDO, COM DETERMINAÇÃO.

Inteiro teor:
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Registro: 2020.0000527977
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível
1010303-68.2020.8.26.0224, da Comarca de Guarulhos, em que é
apelante/apelado CONCESSIONARIA DO AEROPORTO INTERNACIONAL
DE GUARULHOS S/A, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE
GUARULHOS.
ACORDAM, em 2a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento ao
recurso, com determinação. V. U. - sustentou oralmente a Dra.Carolina
Barros Fidalgo - OAB: 340.928/SP", em conformidade com o voto do
Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Excelentíssimos
Senhores Desembargadores VERA ANGRISANI (Presidente) e RENATO
DELBIANCO.
São Paulo, 9 de julho de 2020
Alves Braga Junior
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1010303-68.2020.8.26.0224
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Voto
13724
Apelação
1010303-68.2020.8.26.0224 LCA (digital)
Origem
2a Vara da Fazenda Pública do Foro de Guarulhos
Apelante
Concessionária do Aeroporto Internacional de Guarulhos S/A
Apelado
Município de Guarulhos
Interessado
Prefeito do Município de Guarulhos e Outro
Juiz de Primeiro Grau
Rafael Tocantins Maltez
Decisão/Sentença
27/3/2020
Relator
Alves Braga Junior, auxiliando Des. Carlos von Adamek
APELAÇÃO.
MANDADO
DE
SEGURANÇA.
SUSPENSÃO
DE
SERVIÇOS
ESSENCIAIS
NO
AEROPORTO DE GUARULHOS. RESTAURANTES E
CONGÊNERES. INDEFERIMENTO DA INICIAL POR
ILEGITIMIDADE DE PARTE.
ILEGITIMIDADE
ATIVA.
Funcionamento
de
estabelecimentos
comerciais
nas
dependências
do
aeroporto que depende de autorização da concessionária.
Norma inscrita no item 5.1.2 do Plano de Exploração
Aeroportuária PEA. Apelante que tem legitimidade ativa.
MÉRITO.
DETERMINAÇÃO
MUNICIPAL
PARA
FECHAMENTO
DE
RESTAURANTES
E
ESTABELECIMENTOS
QUE
COMERCIALIZAM
REFEIÇÕES NO INTERIOR DO AEROPORTO DE
GUARULHOS.

Decreto
Federal
10.282/20,
que
regulamenta a Lei 13.979/20, define a produção,
distribuição,
comercialização
e
entrega,
realizadas
presencialmente de produtos alimentos e bebidas como
essencial, devendo ser resguardado o exercício e
funcionamento desses estabelecimentos. Nota Técnica
38/2020/SEI/GIMTV/GGPAF/DIRE5/ANVISA, que trata
de medidas sanitárias a serem adotadas em aeroportos,
dispõe que estabelecimentos de alimentação localizados na
área aeroportuária devem suspender os serviços de bufet
self-service, adotando os serviços à la carte ou take out.
Decreto Municipal 36.726/20, que suspende totalmente as
atividades de atendimento presencial. Embora o Município
tenha competência para legislar, deve fazê-lo em harmonia
com as disposições da legislação federal, que lhe é anterior.
Não há vedação federal para o funcionamento, desde que
obedecidas as normas pertinentes. Medidas adotadas pela
Administração
Municipal
que
extrapola
de
sua
competência e afronta legislação federal. Reconhecido o
direito do apelante, determina-se que as autoridades se
abstenham de adotar qualquer medida no intuito de impedir
o regular funcionamento de restaurantes, lanchonetes e

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demais estabelecimentos que comercializam alimentos e
bebidas, situados no interior do Aeroporto Internacional de
Guarulhos, observando-se estritamente as normas federais
e recomendações técnicas da ANVISA sobre o tema.
RECURSO PROVIDO, COM DETERMINAÇÃO.
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pela CONCESSIONÁRIA DO AEROPORTO
INTERNACIONAL DE GUARULHOS S/A contra a sentença de fls. 462/464
que, em mandado de segurança impetrado em face do PREFEITO
MUNICIPAL DE GUARULHOS E OUTROS, indeferiu a petição inicial, ante a
carência da ação por ilegitimidade de parte.
Requer a apelante seja reconhecida sua legitimidade ativa e, tratando-se de
causa madura, seja analisado o mérito, concedida a segurança a fim de que
se determine que as autoridades coatoras se abstenham de adotar novos
atos tendentes a impedir o funcionamento ou suspender as atividades de
restaurantes, lanchonetes e demais estabelecimentos que comercializam
alimentos e bebidas, situados no Aeroporto Internacional de Guarulhos e,
ainda, sejam revogados os atos de determinação de fechamento, fls.
465/492.
Concedida tutela provisória incidental de urgência (fls. 514/528).
Contrarrazões a fls. 550/557.
Parecer da Procuradoria Geral de Justiça pelo provimento do recurso (fls.
562/581).
FUNDAMENTAÇÃO

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De início, afasta-se o reconhecimento de ilegitimidade ativa ad causam
pela r. sentença.
Nos termos do r. decisum:
A Concessionária do Aeroporto Internacional de Guarulhos
pede a revogação dos atos de determinação de fechamento
de restaurantes, lanchonetes e demais estabelecimentos que
comercializam alimentos e bebidas, situados no Aeroporto
Internacional de Guarulhos. A legitimação extraordinária
somente é possível nos casos expressos em lei. Art. 18 do
CPC:
''Ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio,
salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico''. No
presente caso, não há autorização do ordenamento jurídico,
o que leva à ausência de pertinência subjetiva da ação; o
impetrante não pode pleitear em nome próprio, eventual
direito alheio, vale dizer, dos restaurantes, lanchonetes e
demais estabelecimentos que comercializam alimentos e
bebidas.
A requerente e a Agência Nacional de Aviação Civil ANAC firmaram
“Contrato de Concessão para Ampliação, Manutenção e Exploração do
Aeroporto Internacional de Guarulhos” (fls. 86/153, 171/208).
Nos termos do item 5.1.2 do Plano de Exploração Aeroportuária PEA
(Anexo 2), a concessionária pode obter receitas não tarifárias em razão da
exploração de atividades econômicas de varejo e alimentação (duty free,

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bancos, correios, lotéricas, restaurantes e bares, máquinas automáticas de
vendas, entre outras) - fls. 177.
O funcionamento de estabelecimentos comerciais nas dependências do
Aeroporto
de
Guarulhos
depende,
portanto,
de
autorização
da
concessionária. A vedação de funcionamento não atinge somente os
comércios, isoladamente, mas também a concessionária, em sua atividade de
regrar e explorar a concessão de uso comercial dos espaços. Não se vê, no
mandado de segurança, postulação de direito de terceiros, mas, sim,
próprios.
Daí decorre sua legitimidade extraordinária, ou concorrente, para a
impetração do mandamus, que não exclui a dos comerciantes,
individualmente.
Possível a aplicação da teoria da causa madura (art. 1.013, § 3o, II, CPC),
em prestígio aos princípios da celeridade e economia processual, pois a
questão é exclusivamente de direito.
MÉRITO
O recurso comporta provimento.
A impetrante afirma que é concessionária do serviço público federal de
administração da infraestrutura do Complexo Aeroportuário de Guarulhos,
com fundamento em contrato de concessão celebrado com a União Federal.
Dentre suas obrigações está a de “atender e fazer atender, de forma
adequada, o público em geral e os usuários, em particular” (item 3.1.14 do
Contrato de Concessão).

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Uma de suas obrigações é a de garantir o funcionamento de restaurantes
em quantidade e qualidade suficiente para a demanda dos usuários do
Complexo Aeroportuário, bem como assentos disponíveis para a
alimentação.
Alega que, em 23 de março de 2020, as autoridades coatoras
determinaram o fechamento de restaurantes e outros estabelecimentos
congêneres localizados no Aeroporto de Guarulhos.
Segundo a apelante, a Secretaria de Desenvolvimento Urbano é
incompetente para fiscalizar e determinar o fechamento de restaurantes e
congêneres com base em questões sanitárias.
Nessa data, “servidores da Prefeitura Municipal de Guarulhos, por
determinação do Prefeito de Guarulhos e do Secretário de Desenvolvimento
Urbano, que pessoalmente acompanhou a diligência, dirigiram-se ao
Complexo aeroportuário de Guarulhos, desprovidos de qualquer ato
administrativo que determinasse a adoção da referida medida, exigiram, de
funcionários da própria Apelante, o imediato fechamento de uma série de
estabelecimentos, dentre os quais restaurantes e lojas congêneres, que
comercializam refeições no interior do aeroporto, “ficando sujeitos à
penalização pelo descumprimento””.
A proibição se deu com fulcro no Decreto Municipal 36.726/2020.
Contudo, segundo a recorrente, tal norma extrapola a determinação
constante no Decreto federal 10.282/2020, bem como as recomendações
técnicas da Agência Nacional de Vigilância Sanitária- ANVISA.
Afirma que a comercialização de alimentos foi considerada, por si só, uma

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atividade essencial.
Conforme diz a apelante:
(...)interromper o funcionamento de tais estabelecimentos
significa impedir que pessoas em trânsito e pessoas que
trabalham no aeroporto possam se alimentar o que, por
evidente, impede o desempenho da atividade em si.
E nem se diga que tal situação pode ser contornada através
da utilização de serviços de entrega (delivery). Ora, seja por
razões de segurança, controle de pessoas e cargas ou
mesmo por razões sanitárias, não é possível a realização de
entregas em diversas áreas do aeroporto. Além disso, com
relação aos passageiros, sequer faz sentido instituir um
serviço de delivery, pois eles têm inevitavelmente que
consumir o alimento nas dependências aeroportuárias.
Tampouco a interdição de TODAS mesas e cadeiras, medida
que leva os passageiros a consumi-los em pé, ou, pior, no
chão, como já ilustrado.
Daí a necessidade de se manterem os restaurantes e congêneres em
funcionamento, a garantir atividade essencial e necessária aos usuários do
aeroporto.
A impetrante informa que, com base em orientação técnica da ANVISA,
rearranjou mesas e cadeiras na área de alimentação, de modo a evitar que
pessoas se sentassem próximas, e promoveu a sanitização do aeroporto.
Assim, obedecidas a norma federal e orientações sanitárias, há ilegalidade

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no ato das autoridades coatoras que determinaram o fechamento da área de
alimentação com base em decreto municipal.
Pois bem.
O controle jurisdicional dos atos administrativos se limita à observância do
princípio da legalidade, vedado o exame do mérito administrativo.
A Lei Federal 13.979/20, que “dispõe sobre as medidas para enfrentamento
da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do
coronavírus responsável pelo surto de 2019”, estabelece:
Art. 3o - Para enfrentamento da emergência de saúde pública de
importância
internacional
decorrente
do
coronavírus,
as
autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências,
dentre outras, as seguintes medidas: (...)
§ 8o - As medidas previstas neste artigo, quando adotadas,
deverão resguardar o exercício e o funcionamento de serviços
públicos e atividades essenciais.
§ 9o - O Presidente da República disporá, mediante decreto,
sobre os serviços públicos e atividades essenciais a que se
referem o § 8o.
O Decreto Federal 10.282/20, que regulamenta a Lei 13.979/20, para definir
os serviços públicos e as atividades essenciais, prevê:
Art. 3o As medidas previstas na Lei no 13.979, de 2020, deverão
resguardar o exercício e o funcionamento dos serviços públicos
e atividades essenciais a que se refere o § 1o.

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§ 1o São serviços públicos e atividades essenciais aqueles
indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da
comunidade, assim considerados aqueles que, se não atendidos,
colocam em perigo a sobrevivência, a saúde ou a segurança da
população, tais como: (...)
XII - produção, distribuição, comercialização e entrega,
realizadas presencialmente ou por meio do comércio eletrônico,
de produtos de saúde, higiene, alimentos e bebidas;
Por sua vez, a Nota Técnica 38/2020/SEI/GIMTV/GGPAF/DIRE5/ANVISA, que
“dispõe sobre as medidas sanitárias a serem adotadas em aeroportos e
aeronaves, frente aos casos do novo coronavírus SARS-CoV-2 (COVID-19)”,
estabelece:
2.1.2.4 Aos Prestadores de serviços e empresas instaladas (...)
- Os estabelecimentos de alimentação localizados na área
aeroportuária devem suspender os serviços de bufet self-
service, adotando os serviços à la carte ou take out;
- Manter as mesas a uma distância mínima de 2 (dois) metros nas
praças de alimentação ou outras áreas destinadas à realização de
refeições;
Conforme se verifica, em âmbito federal, não há determinação de
suspensão do funcionamento de estabelecimentos de alimentação
localizados na área aeroportuária; apenas algumas modalidades dos
serviços são vedadas.

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Por óbvio, as medidas estabelecidas pela Administração Federal não afastam
a competência concorrente dos Estados e Municípios, para questões de
saúde pública e coletiva. No entanto, os entes públicos, especialmente o
Município, não poderão exceder os limites de sua competência.
O Decreto Municipal 36.726/20, que “dispõe sobre as medidas
complementares, para enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de
Importância Internacional, decorrente da Infecção Humana pelo COVID-19”,
prevê:
Art. 2o - Todos os estabelecimentos que tenham acesso direto do
público e que potencialmente possam gerar aglomeração de
pessoas em seu funcionamento, deverão suspender totalmente
suas atividades de atendimento presencial, a partir do dia
23/03/2020, pelo prazo de 30 (trinta) dias.
Conquanto o Município tenha competência constitucional para legislar
sobre assuntos locais, dentre eles o funcionamento de estabelecimentos
comerciais, deve fazê-lo em harmonia com as disposições da legislação
federal, que lhe é anterior.
O decreto municipal é genérico e anterior ao Decreto Federal 10.282/20.
Não tratou da situação peculiar do aeroporto, que desenvolve atividade
essencial de transporte de passageiros, onde se permanece por longos
períodos, e onde não há alternativas de compra ou preparo de
alimentos que não os servidos pelos restaurantes concessionários.
Como bem exposto no parecer da douta PGJ (fls. 562/581):
(...) conclui-se que o Município de Guarulhos pode

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suplementar em matéria de saúde pública e de vigilância
sanitária o determinado e normatizado pelo Governo
Federal no Decreto Nacional no 10.282/20 (em especial o
que está definido no artigo 3o, §§ 1o e 2o) e que não lhe é
facultado e permitido editar e promulgar atos normativos
que, por exemplo, afastem ou diminuam restrições sanitárias
já estabelecidas pelo Governo Federal, podendo, contudo,
suplementá-las, mas de modo que não diminuam as
restrições sobre o isolamento social, sobre a circulação e o
distanciamento de pessoas e sobre regras e comportamento
de negócios mercantis, varejistas e de serviços determinadas
para evitar contatos pessoais de risco e obviamente desde
que
não
impeça,
suspenda
e
interdite
o
próprio
funcionamento dessas atividades econômicas declaradas
essenciais para a população e, em especial, no caso vertente,
para os passageiros / viajantes e os trabalhadores
(aeronautas, aeroviários, comerciários, de prestação de
serviços, trabalhadores autônomos e servidores públicos
federais, estaduais e municipais) que militam no Aeroporto
Governador André Franco Montoro, também conhecido
como Aeroporto de Guarulhos ou Aeroporto de Cumbica.
Sem adentrar o mérito administrativo e, mais especificamente, as medidas
adotadas pela Administração Municipal, que tem competência para
fiscalizar, derivada do seu poder de polícia, observa-se que a atuação dos
agentes públicos em relação aos estabelecimentos localizados nas
dependências do Aeroporto Internacional de Guarulhos extrapola a

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competência do Município e colide com a legislação federal.
Assim, afastada a ilegitimidade ativa da apelante, há de ser
provido o recurso, concedendo-se a segurança, para determinar às
autoridades que “observem estritamente as normas federais e
recomendações técnicas da ANVISA sobre o tema e, consequentemente,
se abstenham de adotar qualquer medida no intuito de impedir o
regular
funcionamento
de
restaurantes,
lanchonetes
e
demais
estabelecimentos que comercializam alimentos e bebidas, situados no
interior do Aeroporto Internacional de Guarulhos, sustando-se as ordens
de interdição proclamadas a partir do dia 23/03/2020”.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, dá-se provimento ao recurso, com determinação.
Sem condenação em honorários. Custas ex lege.
Alves Braga Junior
Relator
ASSINADO COM CERTIFICADO DIGITAL