Tribunal: TJSP
Processo: 2001476-78.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: João Carlos Saletti
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-02-05
Data de publicação: 2020-02-21

Ementa:
PETIÇÃO INICIAL – Ação direta de inconstitucionalidade – Inépcia por falta de indicação de parâmetro na Constituição do Estado – Temas desenvolvidos na peça inicial, com apontamento dos princípios constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado – Ação, ademais, a que se aplica o princípio da cláusula de pedir aberta – Interesse de agir, presente – Impossibilidade, entretanto, de

Ementa:

PETIÇÃO INICIAL – Ação direta de inconstitucionalidade – Inépcia por falta de indicação de parâmetro na Constituição do Estado – Temas desenvolvidos na peça inicial, com apontamento dos princípios constitucionais ditos violados pelo diploma objetivado – Ação, ademais, a que se aplica o princípio da cláusula de pedir aberta – Interesse de agir, presente – Impossibilidade, entretanto, de contraste da lei impugnada com preceitos do Regimento Interno da Câmara Municipal, de normas de direito infra-constitucional ou da Constituição Federal, salvo, neste caso, em virtude de normas da Constituição Estadual.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Alegação de se cuidar de MATÉRIA INTERNA CORPORIS, a induzir FALTA DE INTERESSE DE AGIR – Improcedência – Diploma visado que instituiu regime de previdência privada de que trata o ar. 40,§§ 14 e 15, da CF – Questões que não dizem respeito a matéria ou assuntos ligados, "direta e imediatamente com a economia interna da corporação legislativa, com seus privilégios e com a formação ideológica da lei, que, por sua própria natureza", não cuidam a demanda – Interesse jurídico configurado, posto que a solução almejada pelo postulante depende de intervenção judicial por meio da ação especial – Precedente deste Órgão Especial – Preliminar rejeitada.

SUSPENSÃO DO PROCESSO – ADI que tem por objetivo a declaração de inconstitucionalidade de toda a 17.020/2018, mencionada, o que inclui a questão relativa ao aumento da contribuição dos servidores para a previdência, de 11% para 14% – Tema 933, definido pela Suprema Corte, em regime de repercussão geral, consistente em "saber quais são as balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao confisco e da razoabilidade" – Determinação do Supremo Tribunal Federal de "suspensão do processamento de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5o do CPC/2015 e do art. 328 do RISTF" – Determinação que deve ser cumprida – Impossibilidade de aplicação, no caso, do disposto no art. 356 do CPC, seja porque ausentes os requisitos e situações processuais aí exigidos, seja por cuidar-se de lei especial a Lei 9.868/98, que regula inteiramente a matéria dessa demanda especial, e não prever aplicação subsidiária do CPC, em que pese, no processamento, valha-se o aplicador de formas procedimentais nele reguladas (v.g. a intimação) – Suspensão do processo, determinada.

MEDIDA LIMINAR – Remessa à decisão colegiada, pelo Relator, após a oitiva dos interessados e do Ministério Público – Necessidade de exame nesta oportunidade – (i) Pretensão de que se suspenda a eficácia de toda a lei, mesmo porque requerida a medida em virtude de inconstitucionalidade formal, por violação do processo legislativo com fundamento em normas regimentais da Câmara de Vereadores – Descabimento – (ii) Pedido de suspensão da eficácia do artigo 6o da Lei 17.020, que autoriza o Poder Executivo a, por intermédio do estatuto social, definir a estrutura organizacional da SAMPAPREV e as atribuições dos dirigentes e conselheiros, criar os quadros de empregos públicos e cargos gerenciais por livre admissão e demissão, e suas remunerações – Inconstitucionalidade não vislumbrada, dadas as disposições expressas dos artigos 37, XIX, da CF, c.c. 47, XII, da CE, atribuindo ao Chefe do Poder Executivo, autorizado pela lei, a criar a fundação e (o Governador) a "fixar ou alterar, por decreto, os quadros vencimentos e vantagens do pessoal das fundações instituídas ou mantidas pelo Estado, nos termos da lei" – Liminar indeferida, no pormenor. (iii) Pretendida suspensão dos efeitos do art. 27 da mesma lei, que elevou a alíquota da contribuição de 11% para 14% – Impossibilidade de concessão da medida cautelar – Necessidade de sopesar, de um lado, a relevância e a importância das razões deduzidas pelo Autor desta ação e, de outro, a motivação de igual quilate trazida pelo Prefeito do Município e pelo Presidente da Câmara Municipal, a justificar não se conceda a medida suspensiva da eficácia da norma, assomando, por fim, o argumento, da definição das balizas constitucionais a serem levadas em conta na decisão do pleito, a cargo do STF – Precedente da Suprema Corte (decisão do Ministro Presidente em suspensão de liminar) – Liminar negada, no ponto – CONCLUSÃO: Liminar indeferida.

Preliminares rejeitadas, indeferida a medida liminar, e processo declarado suspenso, com determinação.

Inteiro teor:
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PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000130184
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2001476-78.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PARTIDO
SOCIALISMO E LIBERDADE - PSOL - DIRETÓRIO ESTADUAL, são réus
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO e PREFEITO DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "AFASTARAM AS PRELIMINARES, INDEFERIRAM
A MEDIDA LIMINAR E DECLARARAM SUSPENSO O PROCESSO, COM
DETERMINAÇÃO. V.U. IMPEDIDO O EXMO. SR. DES. ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI,
CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ALVARO PASSOS, BERETTA DA
SILVEIRA, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO,
LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO,
ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES,
EVARISTO DOS SANTOS E MÁRCIO BARTOLI.
São Paulo, 12 de fevereiro de 2020.
JOÃO CARLOS SALETTI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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São Paulo
Ação Direta de Inconstitucionalidade n.o 2001476-78.2019.8.26.0000
REQUERENTE
-
PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE

PSOL DIRETÓRIO ESTADUAL
REQUERIDOS
-
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE
SÃO PAULO e PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO
V O T O no 30.727
PETIÇÃO INICIAL Ação direta de inconstitucionalidade
Inépcia por falta de indicação de parâmetro na
Constituição do Estado Temas desenvolvidos na peça
inicial, com apontamento dos princípios constitucionais
ditos violados pelo diploma objetivado Ação, ademais, a
que se aplica o princípio da cláusula de pedir aberta
Interesse de agir, presente Impossibilidade, entretanto, de
contraste da lei impugnada com preceitos do Regimento
Interno da Câmara Municipal, de normas de direito infra-
constitucional ou da Constituição Federal, salvo, neste caso,
em virtude de normas da Constituição Estadual.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

Alegação
de
se
cuidar
de
MATÉRIA
INTERNA
CORPORIS, a induzir FALTA DE INTERESSE DE AGIR
Improcedência Diploma visado que instituiu regime de
previdência privada de que trata o ar. 40,§§ 14 e 15, da CF
Questões que não dizem respeito a matéria ou assuntos
ligados, “direta e imediatamente com a economia interna da
corporação legislativa, com seus privilégios e com a
formação ideológica da lei, que, por sua própria natureza”,
não cuidam a demanda Interesse jurídico configurado,
posto que a solução almejada pelo postulante depende de
intervenção judicial por meio da ação especial Precedente
deste Órgão Especial Preliminar rejeitada.
SUSPENSÃO DO PROCESSO ADI que tem por objetivo
a
declaração
de
inconstitucionalidade
de
toda
a
17.020/2018, mencionada, o que inclui a questão relativa ao
aumento da contribuição dos servidores para a previdência,
de 11% para 14% Tema 933, definido pela Suprema Corte,
em regime de repercussão geral, consistente em “saber quais
são as balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que
elevam as alíquotas das contribuições previdenciárias
incidentes sobre servidores públicos, especialmente à luz do
caráter contributivo do regime previdenciário e dos
princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao
confisco e da razoabilidade” Determinação do Supremo

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Tribunal Federal de “suspensão do processamento de todos
os processos pendentes, individuais ou coletivos, que
versem sobre a questão e tramitem no território nacional,
nos termos do art. 1.035, § 5o do CPC/2015 e do art. 328 do
RISTF”
Determinação que deve ser cumprida

Impossibilidade de aplicação, no caso, do disposto no art.
356 do CPC, seja porque ausentes os requisitos e situações
processuais aí exigidos, seja por cuidar-se de lei especial a
Lei 9.868/98, que regula inteiramente a matéria dessa
demanda especial, e não prever aplicação subsidiária do
CPC, em que pese, no processamento, valha-se o aplicador
de formas procedimentais nele reguladas (v.g. a intimação)
Suspensão do processo, determinada.
MEDIDA LIMINAR Remessa à decisão colegiada, pelo
Relator, após a oitiva dos interessados e do Ministério
Público Necessidade de exame nesta oportunidade (i)
Pretensão de que se suspenda a eficácia de toda a lei,
mesmo porque requerida a medida em virtude de
inconstitucionalidade formal, por violação do processo
legislativo com fundamento em normas regimentais da
Câmara de Vereadores Descabimento (ii) Pedido de
suspensão da eficácia do artigo 6o da Lei 17.020, que
autoriza o Poder Executivo a, por intermédio do estatuto
social, definir a estrutura organizacional da SAMPAPREV e
as atribuições dos dirigentes e conselheiros, criar os quadros
de empregos públicos e cargos gerenciais por livre admissão
e demissão, e suas remunerações Inconstitucionalidade
não vislumbrada, dadas as disposições expressas dos artigos
37, XIX, da CF, c.c. 47, XII, da CE, atribuindo ao Chefe do
Poder Executivo, autorizado pela lei, a criar a fundação e (o
Governador) a “fixar ou alterar, por decreto, os quadros
vencimentos e vantagens do pessoal das fundações
instituídas ou mantidas pelo Estado, nos termos da lei”
Liminar indeferida, no pormenor. (iii) Pretendida suspensão
dos efeitos do art. 27 da mesma lei, que elevou a alíquota da
contribuição de 11% para 14%
Impossibilidade de
concessão da medida cautelar Necessidade de sopesar, de
um lado, a relevância e a importância das razões deduzidas
pelo Autor desta ação e, de outro, a motivação de igual
quilate trazida pelo Prefeito do Município e pelo Presidente
da Câmara Municipal, a justificar não se conceda a medida
suspensiva da eficácia da norma, assomando, por fim, o
argumento, da definição das balizas constitucionais a serem
levadas em conta na decisão do pleito, a cargo do STF
Precedente da Suprema Corte (decisão do Ministro
Presidente em suspensão de liminar) Liminar negada, no
ponto CONCLUSÃO: Liminar indeferida.
Preliminares rejeitadas, indeferida a medida liminar, e
processo declarado suspenso, com determinação.

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O
libelo
inaugural
veicula
pedido
de
declaração
de
inconstitucionalidade da Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, do
Município de São Paulo, que “institui, no âmbito do Município de São Paulo,
o regime de previdência complementar de que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da
Constituição Federal, e estabelece providências correlatas”.
Afirma o proponente: a) a lei foi aprovada “após a utilização de
manobras de natureza política, mas com caráter ilegal durante o processo
legislativo, o que a torna formalmente viciada”; b) o legislador cometeu vício
material em relação ao art. 6o ao dispor a respeito da criação de cargos; c) o PL
621, que deu origem à norma, foi apresentado pelo Executivo em 2016, sofreu
alterações e aprovação com texto diverso do inicial, na forma de substitutivo;
d) devido ao tema ser de alta complexidade, além das polêmicas envolvidas, o
projeto teve o rito procedimental “atropelado”, não sendo discutido entre os
vereadores, nem entre estes e a sociedade, com a seriedade necessária; e)
arbitrariamente instalada a Comissão de Estudos pelo Presidente da Câmara,
sem passar por votação em Plenário (art. 99 RICMSP); f) não dada
oportunidade de participação aos vereadores que assim pretendiam; g) seu
funcionamento se deu por 30 dias, desrespeitando o RICMSP; h) foram
realizadas duas audiências públicas (arts. 85, I, RI e 41, V, LOM; DF
8243/14), mas desrespeitado o caráter público e o direito de participação dos
mais afetados e interessados; i) não foram realizados estudos atuariais
comprovando a necessidade da majoração da alíquota e o alegado déficit dos
cofres, e não há provas cabais sobre a efetividade das soluções apresentadas; j)
houve a cumulação dos cargos de vereador e de secretário, o que torna a
votação ainda mais viciada, vez que aprovada por quem não detinha poder de
participar da votação; k) durante a votação, as regras foram alteradas de
acordo com o arbítrio do Presidente da Câmara; os vereadores não
conseguiram sequer seguir as normas regimentais, diante de tantas
“surpresas”; alguns recorreram das decisões, mas não foram levados em conta,
nem observada a ordem de inscrição de fala, prevista no regimento; l) há
inconstitucionalidade formal do art. 27, pois a alíquota somente poderia ser
majorada ante a realização de estudos comprovando a necessidade (arts. 2o
Port. MPS 403/08; 1o, I e IV, Lei 9717/98; 40 CF; e 126 CE); m) a elevação da
alíquota pressupõe a realização de cálculo atuarial que fundamente e
demonstre a situação atual do déficit previdenciário, e outro que demonstre
como a elevação da alíquota, com o consequente “incremento da receita”, irá
contribuir para o equacionamento do déficit, o que não aconteceu; n) sobre o
tema o STF reconheceu a repercussão geral (RE 875.958); o) ainda sobre o
caráter confiscatório da majoração da alíquota, importante destacar que o

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confisco é vedado (art. 163, IV, CE) e este risco se torna ainda mais real e
concreto quando confrontado com a desvalorização salarial dos servidores.
Acrescenta; p) há inconstitucionalidade material do art. 6o, que
autorizou o Executivo a criar cargos e instituir remunerações na
SAMPAPREV via seu próprio Estatuto Social, o que viola o art. 115 da CE e a
Lei de Responsabilidade Fiscal, além da contradição entre seus objetivos e
consequências; q) a criação de cargos e empregos públicos e o estabelecimento
de suas remunerações só podem se dar mediante aprovação de lei que os
institua; o preenchimento desses cargos deve se dar por concurso público,
salvo os comissionados; r) a investidura nesses cargos não pode ser feita pelo
chefe do Executivo, mas preenchidas por servidores públicos (art. 115, II, CE);
s) não pode o Executivo, a seu livre arbítrio, instituir ou não cargos e
empregos públicos, bem como determinar suas remunerações, mediante regras
postas em Estatuto Social de instituição pública, sob pena de violar o princípio
da legalidade (art. 37 CF); t) esse artigo dá ao Chefe do Executivo poder de
criar cargos e empregos públicos na conformidade do estatuto social da
entidade SAMPAPREV, em clara disposição que aumenta a despesa com
gasto corrente (contratação de pessoal), não atendidos os requisitos da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC 101/00, art. 16), e não realizadas a estimativa do
impacto orçamentário-financeiro, tampouco a declaração do ordenador da
despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei
orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes orçamentárias.
Requereu a concessão de liminar “para suspender liminarmente
a eficácia da Lei 17.020/2018, na sua integralidade ou, alternativamente,
especificamente dos seus artigos 6o e 27”. Ressaltou estar presente o periculum
in mora, pois, “caso os dispositivos impugnados não tenham seus efeitos
suspensos, a alíquota será prontamente aplicada pelo Poder Executivo,
ocasionando o confisco de parte dos salários dos servidores públicos
municipais”.
Acrescenta que “a irreparabilidade dos danos que podem ser
causados caso a norma não tenha seus efeitos suspensos também é aparente,
uma vez que, iniciado o processo de instalação da instituição SAMPAPREV,
bem como a criação de seus cargos e empregos públicos, enormes serão os
danos suportados pelos cofres públicos, causando, assim, grave lesão ao
erário municipal”.
Indeferi a liminar pretendida (fls. 701/704).
O Prefeito do Município de São Paulo e o Município de São

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Paulo prestaram informações (fls. 724/768).
Afirmam, preliminarmente: a) a ação deve ser imediatamente
suspensa, diante do teor do decidido nos autos do ARE 875.958-RG/GO, pelo
STF, em sede de repercussão geral.
No mérito, sustentam: b) impossibilidade de controle judicial
sobre aspectos regimentais do processo legislativo, pois as supostas
irregularidades alegadas (tais como prazo de duração do Grupo de Estudos e o
caráter “açodado” da discussão) são insuscetíveis de revisão judicial, inclusive
para fins de controle de constitucionalidade, porque são matéria interna
corporis da Casa Legislativa, sob pena de violação à separação dos poderes; c)
como nenhum dos questionamentos do autor trata de aspectos constitucionais
da elaboração de leis (exceto a discussão acerca do intervalo entre os turnos de
votação), devem ser rechaçados; d) desnecessário tempo mínimo entre os
turnos de votação de projeto de lei ou de emenda constitucional, conforme
entendimento do STF; e) não há imposição legal ou constitucional de que a
majoração de tributos, dentre os quais a contribuição previdenciária, seja
acompanhada de estudos atuariais específicos que comprovem a necessidade
da dita majoração; f) de qualquer forma, foram feitos estudos atuariais que
comprovam o déficit previdenciário e a necessidade de majoração da alíquota;
g) ausente caráter político da lei impugnada; h) há possibilidade jurídica de
majoração da alíquota previdenciária; i) a discussão sobre os parâmetros
constitucionais para tal majoração está em trâmite perante o STF (RE
875.958/GO, com repercussão geral reconhecida tema 933), ainda sem
julgamento; j) mesmo que não se suspenda o processo, ao menos há de se
reconhecer que é juridicamente vedada a concessão de medida liminar
suspendendo a majoração da alíquota previdenciária no caso concreto; k)
ausente efeito confiscatório; l) constitucionais os dispositivos que regem a
SAMPAPREV; m) o modelo adotado pela Urbe Paulistana é exatamente o
mesmo da União e do Estado de São Paulo: a lei não cria a entidade de
previdência complementar diretamente, mas autoriza sua criação pelo Poder
Executivo, como fundações públicas de direito privado (Lei 12.618/12, arts. 4o
e 8o; Lei Estadual 14.653/11, arts. 4o e 5o), conforme CF, lei e doutrina; n)
quanto à criação do quadro de empregos públicos da SAMPAPREV, mediante
decisão do Executivo, por meio do estatuto social da entidade, a lei impugnada
está em consonância com a CE (art. 47) e CF (art. 61); o) assim, absolutamente
lícitas as disposições da lei impugnada sobre a criação, natureza,
funcionamento e quadro de funcionários (incluindo-se suas atribuições e
respectiva remuneração) da SAMPAPREV; p) a medida cautelar pretendida
deve ser indeferida. Requerem a suspensão do processamento da ação até o
julgamento do ARE 875.958/GO (tema 933 de repercussão do STF). Caso
assim não se entenda, pedem a improcedência da ação.

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O Município de São Paulo apresentou “memoriais” (fls.
3915/3921), requerendo a “extinção das ADI propostas pela FASP
(2012877-74.2019.8.26.0000;
2015621-42.2019.8.26.0000;
3005995-
96.2019.8.26.0000;
2012893-28.2019.8.26.0000;
e
2015633-56.2019.8.26.0000), a suspensão do processamento das demais
ações até o julgamento do ARE 875.958/GO (tema 933 de repercussão geral
do STF). E quanto ao mérito, a total improcedência de todas as ADI propostas
contra a Lei Paulistana 17.020/18”.
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações (fls.
3924/3973).
Assevera, preliminarmente: a) vício de representação do autor,
com a consequente ilegitimidade passiva (art. 90, VI, CE c.c. art. 125, § 2o,
CF); b) ausência de indicação de parâmetro na CE para o controle pretendido,
sendo deficiente a fundamentação apresentada pelo autor; c) em razão da
deficiência da fundamentação concreta arguida pelo autor e, destarte, a inépcia
da petição inicial por ele apresentada, inadmissível o prosseguimento da ADI,
segundo a regra inscrita no art. 125, § 2o, CF, sendo de rigor a extinção do
feito, sem julgamento de mérito, na forma dos arts. 3o, I e 4o da Lei 9.868/99 e
319, III, 330, caput, I e § 1o, inciso I, e 485, I, CPC; d) vedada a apreciação
judicial de matéria interna corporis; e) uma vez demonstrado cabalmente que,
quanto à alegação de vício formal, pretende o autor fazer confronto da lei
municipal com dispositivos que constituem matéria interna corporis,
inadmissível o prosseguimento da ADI (art. 125, § 2o, da CF), em razão da
evidente ausência de interesse processual (art. 337, XI, CPC), devendo a ação
ser extinta sem resolução do mérito (art. 485, VI, CPC); f) o autor é carecedor
da ação por inadequação da via eleita, devendo o feito ser extinto, em
obediência ao art. 125, § 2o, da CF, que apenas autoriza o controle concentrado
de constitucionalidade de leis municipais em face da CE, sem possibilidade de
análise de fatos; g) existência de determinação de suspensão do processo em
virtude do tema de repercussão geral 933 (RE 875.958/GO).
No mérito, sustenta: h) ausentes vícios formais, havendo pleno
cumprimento do Regimento Interno da Câmara Municipal e do devido
processo legislativo; i) regular a Comissão Especial de Estudos; i) regulares as
audiências públicas realizadas no curso da tramitação do projeto de lei,
inexistindo violação ao Decreto Federal 8.243/2014; j) a pretexto de alegar
nulidade em parte da tramitação do projeto de lei decorrente de supostas
irregularidades nas audiências públicas, pretende o autor que o Judiciário
adentre na intimidade da Câmara Municipal e realize um controle preventivo
de constitucionalidade do processo legislativo, interferindo na condução pelo

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Legislativo de projeto de lei de sua exclusiva competência, em afronta ao
princípio da separação dos poderes (art. 2o, 18, caput e 29, caput e inciso XI,
CF); k) inexistentes vícios a macularem a votação do projeto de lei, que se
encontra hígido; l) ausente violação ao princípio da vedação ao confisco,
questão que, aliás, está afeta ao STF (repercussão geral ARE 875.958/GO,
tema 933), e que já fora enfrentada por aquela Suprema Corte; m) inexiste
disposição constitucional ou legal que imponha a elaboração de prévio estudo
atuarial específico tendente à majoração de contribuição social; de qualquer
forma, esses foram feitos; n) ausente inconstitucionalidade do art. 6o da lei,
pois, sendo a SAMPAPREV uma fundação com entendimento de que
prevalecem as regras do direito privado, sobre a qual incide, destarte, o regime
jurídico de direito privado, seu funcionamento se submete às regras dispostas
no Código Civil e suas relações de trabalho subordinam-se às normas da CLT;
o) prevalecendo as regras de direito privado, o estabelecimento do seu quadro
de pessoal e respectiva remuneração não pode ser restringido por lei, havendo
que se prestigiar a autonomia gerencial, da mesma forma como ocorre nas
demais empresas governamentais; p) igualmente não merece acolhida a
alegação de que o artigo impugnado não atende aos requisitos inscritos no art.
16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00), pois no âmbito do controle
concentrado de constitucionalidade pelo Tribunal de Justiça não é admissível o
confronto entre lei local e a legislação federal, porque o parâmetro há de ser,
necessariamente, a CE (art. 125, § 2o, CF e art. 74, XI, CE); q) ainda, o artigo
impugnado somente autoriza a criação de quadros de empregos públicos e
cargos gerenciais de provimento por livre admissão e demissão, bem como
suas remunerações, no âmbito da SAMPAPREV, quando criada, o que não
enseja a direta e imediata realização de despesa pública, posto serem
necessários outros atos normativos para a efetiva concretização o quanto ali
autorizado; r) ademais, conforme já assentado pelo STF, a ausência de dotação
orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de
inconstitucionalidade; s) não é possível a concessão da medida liminar (art.
1.035, § 5o, CPC e tema 933), em decorrência do princípio da presunção de
constitucionalidade de que gozam as leis e da existência de repercussão geral.
Requer, assim, sejam acolhidas as preliminares, extinguindo-se
o feito sem julgamento de mérito (art. 485, I e VI, CPC). Alternativamente,
requer a suspensão da tramitação da demanda até que o STF aprecie o recurso
paradigma do tema 933 de repercussão geral. Por ocasião de eventual
apreciação do mérito da ação, seja reconhecida a improcedência da demanda,
“haja vista a ausência de qualquer inconstitucionalidade da Lei 17.020/2018 e,
especificamente, de seus arts. 6o e 27, face à Constituição do Estado ... (e
mesmo face à Constituição Federal, ainda que possível fosse), pugnando,
desde já, pelo enfrentamento expresso de todos os dispositivos constitucionais
invocados para efeito de prequestionamento da matéria”.

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Certificado o decurso de prazo sem manifestação da
Procuradoria Geral do Estado (fls. 4351).
A douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pelo
“indeferimento da liminar pleiteada e, quanto ao mérito, que seja suspenso o
processo até o julgamento da Repercussão Geral, do Tema no 933, pelo
Supremo Tribunal Federal, conforme determinado pelo Ministro Relator
Roberto Barroso” (fls. 4354/4385), assim estando ementado o parecer:
“CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO.
TRIBUTÁRIO.
PREVIDENCIÁRIO.
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI No 17.020, DE 27 DE DEZEMBRO
DE 2018 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. INSTITUIÇÃO DO
REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR DE QUE TRATA O
ART.
40,
§§
14
E
15,
DA
CONSTITUIÇÃO
FEDERAL.
INCONSTITUCIONALIDADE IN TOTUM DO ATO NORMATIVO E,
ESPECIALMENTE, DE SEUS ARTS. 6o E 27. AUMENTO DA
ALÍQUOTA DA CONTRIBUIÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
MUNICIPAIS
DE
11%
PARA
14%.
AUTORIZAÇÃO
PARA
DEFINIÇÃO DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA SAMPAPREV,
COM A CRIAÇÃO DE EMPREGOS PÚBLICOS E CARGOS
COMISSIONADOS E FIXAÇÃO DA RESPECTIVA REMUNERAÇÃO.
PRELIMINARES.
PARAMETRICIDADE.
IMPOSSIBILIDADE
DE
ANÁLISE DE EVENTUAL VIOLAÇÃO AO REGIMENTO INTERNO
DA CÂMARA MUNICIPAL, À LEI ORGÂNICA LOCAL E À LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL. INÉPCIA DA INICIAL E CARÊNCIA
DA AÇÃO INSUBSISTENTES. INDICAÇÃO DE PARÂMETROS DA
CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL.
CAUSA
DE
PEDIR
ABERTA,
INCLUSIVE.
LEGITIMIDADE
ATIVA
CONFIGURADA.
DESNECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. CABIMENTO DA
AÇÃO DIRETA. MÉRITO. AUSÊNCIA DE PRÉVIO CÁLCULO
ATUARIAL.
PRINCÍPIO
DO
EQUILÍBRIO
FINANCEIRO
E
ATUARIAL.
VEDAÇÃO
AO
CONFISCO.
PEDIDO
LIMINAR.
DESPACHO IDENTIFICANDO A EXISTÊNCIA DE OUTRAS DEZ
AÇÕES DIRETAS SOBRE A MESMA MATÉRIA. EXISTÊNCIA DE
REPERCUSSÃO
GERAL
RECONHECIDA
PELO
STF,
QUE
DETERMINOU A SUSPENSÃO DO PROCESSAMENTO DE TODAS
AS AÇÕES EM TRÂMITE ACERCA DO TEMA. DETERMINAÇÃO DE
MANIFESTAÇÃO DE TODOS OS INTERESSADOS SOBRE O PEDIDO
DE LIMINAR PARA DEPOIS SER JULGADO O MÉRITO DAS
DEMANDAS, A CRITÉRIO DO ÓRGÃO ESPECIAL, EXCETUANDO O
ARTIGO 27, QUE ALTEROU O VALOR DAS ALÍQUOTAS.
POSSIBILIDADE
DE
ANÁLISE
DA
LIMINAR.
MEDIDA
DE
URGÊNCIA. VIOLAÇÃO A SUPOSTO DIREITO QUE DEMANDA
ANÁLISE IMEDIATA PELO PODER JUDICIÁRIO. INCIDÊNCIA DO

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INCISO XXXV DO ART. 5o DA CF E DO §2o DO ART. 982 DO
CPC/2015. AUSENTES, NO ENTANTO, OS REQUISITOS PARA
CONCESSÃO DA LIMINAR. MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE DE
JULGAMENTO DEFINITIVO DA CAUSA.
1. Preliminares. a) Impossibilidade de realização do controle concentrado de
constitucionalidade adotando como parâmetros dispositivos do Regimento
Interno da Câmara Municipal, da Lei Orgânica do Município e da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Precedentes do STF; b) Inépcia da inicial e
carência da ação não configuradas. Ação direta de inconstitucionalidade que
adota como parâmetro, também, dispositivos da Constituição Estadual (arts.
115, II, 126, e 163, IV, da CE/89). Aliás, a declaração de
inconstitucionalidade por fundamento diverso do exposto na inicial tem
lugar no processo objetivo de verificação da incompatibilidade entre a lei e a
Constituição do Estado, sendo possível, nesses termos, aferir a ilegitimidade
constitucional do ato normativo impugnado à luz de preceitos e
fundamentos constitucionais estaduais não mencionados na petição inicial;
c) É parte legítima para propor a ação direta de inconstitucionalidade o
partido político, por meio de seu Diretório Estadual, quando conta com
representatividade na
Câmara Municipal (art. 90, VI, CE); d)
Desnecessidade, ademais, de dilação probatória. Existência ou não de
cálculos atuariais verificada de plano. Cabimento da propositura da ação
direta.
2. Ação direta de inconstitucionalidade in totum da Lei no 17.020, de 27 de
dezembro de 2018, do Município de São Paulo, e, em especial, de seus arts.
6o e 27.
3. Partido político que sustenta a inconstitucionalidade da norma pelos
seguintes fundamentos: a) ausência de prévio cálculo atuarial, violando o
princípio do equilíbrio financeiro e atuarial; b) vedação ao confisco; c)
violação ao princípio da legalidade e da regra atinente ao concurso público,
no que diz respeito à autorização ao Poder Executivo de definir a estrutura
organizacional da SAMPAPREV, além de criação de despesa sem a
respectiva fonte de cobertura.
4. Despacho inicial que identificou outras dez ações visando à declaração de
inconstitucionalidade do mesmo ato normativo. Decisão que também
ressaltou a existência de tema de repercussão geral reconhecido pelo STF,
que determinou a suspensão do processamento de qualquer ação sobre o
tema. Determinação, todavia, de manifestação dos interessados e do
Ministério Público acerca do pedido de liminar, considerando tratar-se de
conservação dos direitos dos servidores públicos, ressaltando que o Órgão
Especial decidirá sobre o julgamento do mérito da demanda, excetuando a
questão atinente ao art. 27 da lei impugnada (um dos objetos da presente
demanda).

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5. Tema no 933 assim redigido: “balizas constitucionais para a majoração de
alíquota de contribuição previdenciária de regime próprio de previdência
social” .
6. Suspensão do processamento de qualquer ação, que verse sobre a questão,
que não impossibilita a análise da liminar, pois o § 2o do art. 982 do Código
de Processo Civil prevê a concessão de medidas urgentes durante o período
de suspensão. Necessidade, ainda, de se garantir o efetivo acesso à justiça,
considerando a alegação de violação a direito de caráter alimentar que,
portanto, não admite protelações (art. 5o, inciso XXXV, da CF/88).

7. Ausentes, no caso, os requisitos autorizadores do deferimento da medida
de urgência.
8. Existência de cálculos aprestados pelo Instituto de Previdência Municipal
de São Paulo que evidenciam o déficit previdenciário.
9. Sistemas previdenciários diferentes, que possibilitam o tratamento
desigual entre beneficiários de sistemas distintos.
10. Majoração da alíquota que, apesar do substancial valor que o servidor
passará a contribuir, não possibilita a concessão da medida liminar em razão
do alegado confisco. Situação limítrofe. Necessidade, no momento, até a
questão seja definida pelo Supremo Tribunal Federal, de sopesar o déficit
previdenciário por todos suportado e os direitos supostamente violados dos
servidores municipais. Precedentes do STF.
11. Legislação municipal que, ainda, está de acordo com o disposto no § 1o
do artigo 149 da Constituição Federal, com a previsão de contribuição
social, cobrada de seus servidores, para custeio e em benefícios destes, cuja
alíquota não é inferior à contribuição dos servidores efetivos da União.
12. Criação de fundação de direito privado que realmente depende de
autorização legislativa, por expressa determinação da Constituição (art. 37,
inciso XIX, da CF/88), cujos servidores e respectivas remunerações serão
fixados por Decreto do Prefeito Municipal (artigo 47, XII, da CE/89).
13. Impossibilidade de julgamento definitivo da questão, tendo todos
suportado e os direitos supostamente violados dos servidores municipais.
Precedentes do STF.
11. Legislação municipal que, ainda, está de acordo com o disposto no § 1o
do artigo 149 da Constituição Federal, com a previsão de contribuição
social, cobrada de seus servidores, para custeio e em benefícios destes, cuja
alíquota não é inferior à contribuição dos servidores efetivos da União.
12. Criação de fundação de direito privado que realmente depende de

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autorização legislativa, por expressa determinação da Constituição (art. 37,
inciso XIX, da CF/88), cujos servidores e respectivas remunerações serão
fixados por Decreto do Prefeito Municipal (artigo 47, XII, da CE/89).
13. Impossibilidade de julgamento definitivo da questão, tendo em vista que
o exame acerca da constitucionalidade da matéria necessariamente analisará
as balizas constitucionais para o aumento da alíquota previdenciária, nos
termos do Tema no 933 acima transcrito. Necessidade de suspensão do
processamento da ação após a análise da medida de urgência.
14. Indeferimento da medida de urgência e suspensão do processamento da
ação, até decisão final do Supremo Tribunal Federal acerca da Repercussão
Geral reconhecida (Tema no 933)”.
A Câmara Municipal apresentou memorial (fls. 4.397/4.406).
É o relatório.
1. De início, anoto que a questão objeto desta causa é visada
também noutras ações diretas de inconstitucionalidade com pedidos de
suspensão de eficácia, ora do artigo 27 (elevação da alíquota), ora dos arts. 6o e
27, ora do art. 1o, § 1o, ora do art. 1o, § 2o, ora do inciso I do art. 22, ora do art.
23 da Lei no 17.020/2018, ora, ainda, de todo o diploma. Foram ajuizadas por
pessoas jurídicas diversas:
a) ADI no 2276315-27.2018.8.26.0000 (SINDICATO
DOS
PROFISSIONAIS
EM
EDUCAÇÃO
NO
ENSINO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINPEEM; ref. a todo o diploma);
b) ADI no 2000523-17.2017.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES-FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 27);
c)
ADI
2001476-78.2019.8.26.0000
(DIRETÓRIO
ESTADUAL DO PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE PSOL;
ref. a todo o diploma; alternativamente arts. 6o e 27);
d) ADI 2005995-96.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
PROFISSIONAIS
DE
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO FASP; ref. ao
art. 27);

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e) ADI 2009957-30.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
GUARDAS CIVIS METROPOLITANOS DE SÃO PAULO; ref. ao
art. 27);
f) ADI 2012893-28.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. ao art, 1o, § 1o);
g) ADI 2012877-74.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. inciso I do art. 22);
h) ADI 2015621-42.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 23);
i) ADI 2015633-56.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 1o, § 2o);
j) ADI 2015785-07.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
PROFESSORES E FUNCIONÁRIOS MUNICIPAIS DE SÃO
PAULO APROFEM; ref. a todo o diploma);

k) ADI 2034648-11.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
ESPECIALISTAS DE EDUCAÇÃO DO ENSINO PÚBLICO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINESP; ref. art. 27);
l) ADI 2091498-85.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
SERVIDORES DA CÂMARA MUNICIPAL E TRIBUNAL DE
CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SINDILEX; ref. § 1o,
do art. 1o);
m) ADI 2113814-92.2019.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 22, I);
n) ADI 2113936-08.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO

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PAULO SINDAF; ref. art. 23, caput e parágrafo único); e
o) ADI 2113957-81.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO; ref. art. 1o, § 1o).
Além das ações referidas, foi impetrado o MANDADO DE
SEGURANÇA
no
2125403-81.2019.8.26.0000
pela
ASSOCIAÇÃO
MUNICIPAL DOS AUDITORES DE CONTROLE INTERNO DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
AMACISP em face do Prefeito do
Município de São Paulo, buscando a concessão de liminar “para possibilitar
desde logo o ingresso dos servidores no Regime de Previdência
Complementar previsto na Lei 17.020/18, limitando, consequentemente os
descontos realizados a título de contribuição previdenciária somente até o
limite máximo do teto do RGPS, devendo a impetrada providenciar o
necessário para o cumprimento da medida no prazo de 30 dias”. Ao final,
requer “seja o presente pedido julgado inteiramente procedente para afastar a
aplicação do § 1o do art. 1o da Lei no 17.020/2018 e para determinar que a
impetrada possibilite o ingresso no Regime de Previdência Complementar
previsto na Lei no 17.020/2018, desde a sua vigência, aos filiados que
exercerem seu direito de opção”.
Os temas veiculados por tais demandas estão de algum modo
ligados à chamada Reforma da Previdência, de âmbito nacional, acham-se na
ordem do dia de discussões em todo o País, e já objeto da Emenda
Constitucional no 103, de 12 de novembro de 2019, promulgada pelas Mesas
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Tocam aos direitos dos trabalhadores de um modo geral, e dos
servidores públicos em particular, objeto da lei questionada nas ações
relacionadas.
2. ESTA DEMANDA.
A Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, do Município de
São Paulo, que “institui, no âmbito do Município de São Paulo, o regime de
previdência complementar de que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição
Federal, e estabelece providências correlatas” (fls. 69), dispõe:
“TÍTULO I
DA PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR
CAPÍTULO I
DO REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR

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“Art. 1o. Fica instituído, no âmbito do Município de São
Paulo, o regime de previdência complementar a que se refere o art. 40,
§§ 14 e 15, da Constituição Federal.
“§ 1o. O regime de previdência complementar de que
trata o “caput” deste artigo, de caráter facultativo, aplica-se aos que
ingressarem no serviço público municipal a partir da data de
publicação desta lei, abrangendo os titulares de cargos efetivos da
Administração direta, suas autarquias e fundações, da Câmara
Municipal e do Tribunal de Contas do Município e seus Conselheiros.
“§ 2o. O regime de previdência complementar poderá
também ser oferecido aos Vereadores da Câmara Municipal de São
Paulo, desde que não integrem outro regime próprio de previdência
pública de qualquer ente da federação.
“§ 3o. A integração ao regime de previdência
complementar depende de adesão, mediante prévia e expressa opção
do interessado por plano de benefícios instituído nos termos desta lei.
“§ 4o. As condições para a adesão de que trata o § 2o
deste artigo serão estabelecida sem regulamento.
“§ 5o. Fica assegurado ao participante o direito de
requerer, a qualquer tempo, o cancelamento de sua inscrição, nos
termos do regulamento do plano de benefícios.
“§ 6o. Na hipótese do cancelamento previsto no § 5o
deste artigo fica assegurado ao participante o direito à restituição das
contribuições por ele vertidas, a ser paga em até 60 (sessenta) dias do
pedido de cancelamento, atualizadas pela variação das cotas do plano
de benefícios e deduzida dos custos incorridos pela entidade gestora
dos recursos.
“§ 7o. A restituição a que se refere o § 6o deste artigo não
constitui resgate.
“§ 8o. As contribuições realizadas pelo patrocinador
serão restituídas à respectiva fonte pagadora no mesmo prazo e
condições previstos no § 6o deste artigo.
“Art. 2o. Para os efeitos desta lei, entende-se por:

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“I patrocinador: o Município de São Paulo, por meio
dos Poderes Executivo, suas autarquias e fundações, e Legislativo,
bem como o Tribunal de Contas;
“II participante: a pessoa física, assim definida na
forma do art. 1o desta lei, que aderir ao plano de benefícios
previdenciários
complementares
administrado
pela
entidade
responsável
pela
administração
os
planos
de
previdência
complementar de que trata esta lei;
“III assistido: o participante ou o seu beneficiário em
gozo de benefício de prestação continuada;
“IV contribuição: os valores vertidos ao plano de
benefícios previdenciários complementares pelos participantes e pelo
patrocinador, com o objetivo de constituir as reservas que garantam os
benefícios contratados e custear despesas administrativas da entidade
responsável
pela
administração
dos
planos
de
previdência
complementar de que trata esta lei;
“V

plano
de
benefícios
previdenciários
complementares: o conjunto de obrigações e direitos derivado das
regras do regulamento definidoras do custeio e dos benefícios de
caráter previdenciário, que possui patrimônio próprio, independência
patrimonial, contábil e financeira com relação aos demais planos de
benefícios
previdenciários
complementares
administrados
pela
entidade responsável pela administração dos planos de previdência
complementar de que trata esta lei, inexistindo solidariedade entre os
planos;
“VI regulamento: o conjunto de normas disciplinadoras
do plano de benefícios previdenciários complementares;
“VII renda: o benefício de renda mensal continuada
paga ao assistido, conforme regras estabelecidas no regulamento do
plano de benefícios previdenciários complementares;
“VIII saldo de conta: o valor acumulado em nome do
participante, com o resultado das contribuições vertidas pelo
participante e pelo patrocinador acrescido dos resultados dos
investimentos e deduzidos os custos dos benefícios não programados,
as despesas administrativas, na forma fixada p elo regulamento do

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plano de benefícios previdenciários complementares, e demais
despesas previstas no plano de custeio.
“Art. 3o. Para os servidores que ingressarem no serviço
público municipal a partir da publicação desta lei, definidos na forma
do § 1o de seu art. 1o, será aplicado, às aposentadorias e pensões a
serem concedidas pelo regime próprio de previdência social do
Município de São Paulo de que trata o art. 40 da Constituição Federal,
o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de
previdência social de que trata o art. 201 da Constituição Federal,
independentemente de sua adesão ao regime de previdência
complementar ora instituído.
“Art. 4o. Os bens e direitos, e seus frutos e rendimentos,
que integram o patrimônio dos planos de benefícios previdenciários
complementares e dos respectivos fundos previdenciários não se
comunicam:
“I com os recursos do plano de gestão administrativa
da entidade responsável pela administração dos planos de previdência
complementar de que trata esta lei ou fonte de custeio similar, na
forma determinada pelo órgão regulador federal;
“II
com recursos de outros planos de benefícios
previdenciários complementares;
“III com o patrimônio dos patrocinadores.
“§ 1o. O patrimônio de um plano de benefícios
previdenciários complementares, bem como os respectivos fundos
previdenciários, não respondem por obrigações de outro plano de
benefícios previdenciários complementares nem por obrigações
próprias do patrocinador.
“§ 2o. Desde que autorizados pelas normas federais e
seja passível de operacionalização pela entidade responsável pela
administração dos planos de previdência complementar de que trata
esta lei, cada plano de benefícios previdenciários complementares,
assim como o plano de gestão administrativa da entidade responsável
pela administração dos planos de previdência complementar de que
trata esta lei ou fonte de custeio similar deverão possuir uma inscrição
no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídica CNPJ e uma conta
individualizada em sistemas de registros, objeto de custódia ou objeto

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de depósito centralizado, em instituições autorizadas pelo Banco
Central do Brasil ou pela Comissão de Valores Mobiliários.
“§ 3o. Os recursos integrantes do plano de gestão
administrativa ou fonte de custeio similar, na forma determinada pelo
órgão regulador federal, responderão, isoladamente dos patrimônios de
afetação mencionados no § 1o deste artigo, pelas dívidas cíveis, fiscais,
trabalhistas ou de qualquer outra natureza decorrentes das atividades
da entidade responsável pela administração os planos de previdência
complementar de que trata esta lei.
“CAPÍTULO II
DA ENTIDADE FECHADA DE PREVIDÊNCIA
COMPLEMENTAR
“Art. 5o. Fica o Poder Executivo autorizado a criar
entidade fechada de previdência complementar, de natureza pública,
com personalidade jurídica de direito privado, denominada Fundação
de Previdência Complementar dos Servidores Públicos do Município
de São Paulo SAMPAPREV, vinculada à Secretaria Municipal da
Fazenda, com a finalidade de administrar e executar plano de
benefícios de caráter previdenciário complementar, nos termos do art.
202 da Constituição Federal e das Leis Complementares Federais no
108 e no 109, ambas de 29 de maio de 2001.
“Parágrafo único. A natureza pública da SAMPAPREV,
a que se refere o § 15 do art. 40 da Constituição Federal, consistirá na:
“I submissão á legislação federal e municipal sobre
licitação e contratos administrativos;
“II realização de concurso público para a contratação
de pessoal, exceto aqueles de provimento por livre nomeação;
“III publicação anual, no Diário Oficial da Cidade e no
endereço eletrônico oficial da Prefeitura do Município de São Paulo na
rede mundial de computadores, dos seus demonstrativos contábeis,
atuariais, financeiros e de benefícios, sem prejuízo do fornecimento de
informações aos participantes e assistidos do plano de benefícios
previdenciários complementares e ao órgão regulador e fiscalizador
das entidades fechadas de previdência complementar, na forma das
Leis Complementares Federais no 108 e no 109, ambas de 2001.

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“Art. 6o. Fica o Poder Executivo autorizado a, por
intermédio do estatuto social, definir a estrutura organizacional
da SAMPAPREV e as atribuições dos dirigentes e conselheiros,
criar os quadros de empregos públicos e cargos gerenciais de
provimento por livre admissão e demissão, bem como suas
respectivas remunerações.
“CAPÍTULO III
DOS PLANOS DE BENEFÍCIOS
“Art. 7o. Os planos de benefícios da entidade responsável
pela administração dos planos de previdência complementar de que
trata esta lei serão criados, mediante solicitação do Prefeito, por ato do
Conselho Deliberativo da SAMPAPREV ou, na hipótese do art. 26
desta lei, pelo Comitê Gestor de que trata o seu § 1o.
“Art. 8o. Os planos de benefícios da entidade responsável
pela administração dos planos de previdência complementar de que
trata esta lei serão estruturados na modalidade de contribuição
definida, nos termos do disposto nas Leis Complementares Federais no
108 e no 109, ambas de 2001, da regulamentação estabelecida pelos
órgãos regulador e fiscalizador das entidades fechadas de previdência
complementar, e financiados de acordo com os planos de custeio
definidos nos termos do art. 18 da Lei Complementar Federal no 109,
de 2001, observadas as demais disposições da Lei Complementar
Federal no 108, de 2001.
“Parágrafo único. Observado o disposto no § 3o do art.
18 da Lei Complementar Federal no 109, de 2001, o valor dos
benefícios programados será calculado de acordo com o montante do
saldo de conta acumulado, devendo o valor do benefício ser
permanentemente ajustado ao referido saldo, na forma prevista no
regulamento do respectivo plano de benefícios previdenciários
complementares.
“Art. 9o. Os requisitos para aquisição, manutenção e
perda da qualidade de participante e de assistido, assim como os
requisitos de elegibilidade, forma de concessão, cálculo e pagamento
dos benefícios, deverão constar dos regulamentos dos planos de
benefícios previdenciários complementares, observadas as disposições
das Leis Complementares Federais no 108 e no 109, ambas de 2001, e a
regulamentação dos órgãos regulador e fiscalizador das entidades
fechadas de previdência complementar.

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“Parágrafo único. O servidor com remuneração inferior
ao limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de
previdência
social
poderá
aderir
aos
planos de benefícios
administrados pelas entidades fechadas de previdência complementar
de que trata esta lei, sem contrapartida do patrocinador, sendo a base
de cálculo da sua contribuição definida em regulamento.
“Art. 10. Os planos de benefícios não poderão receber
aportes patronais a título de serviço passado, exceto os referentes ao
período compreendido entre as datas de publicação desta lei e a de
publicação da aprovação do regulamento do plano de benefícios pela
autoridade competente no Diário Oficial da União, observados os
demais dispositivos desta lei.
“Art. 11. Após o cumprimento das exigências formais do
plano de benefícios para a concessão do Benefício de Renda
Programada, mas antes do início do gozo deste benefício, o
participante, desde que atendidos os requisitos estabelecidos no
regulamento, poderá exercer quaisquer dos direitos relativos aos
institutos previdenciários de que tratam os arts. 14 e 15 da Lei
Complementar Federal no 109, de 2001, e legislação subsequente.
“Art. 12. A aplicação dos recursos garantidores
correspondentes às reservas técnicas, ás provisões e aos fundos do
plano de benefícios será feita na conformidade das diretrizes e limites
prudenciais estabelecidos pelo Conselho Monetário Nacional.
“Art. 13. Nos casos de afastamento, licença ou perda do
vínculo funcional, o participante poderá permanecer filiado ao
respectivo plano de benefícios previdenciários complementares, na
forma e condições estabelecidas em regulamento.
“Parágrafo único. É garantida a portabilidade do plano
de previdência complementar, independente da data ou da forma de
adesão.
“Art. 14. As contribuições do patrocinador e do
participante incidirão sobre a parcela da remuneração que exceder o
teto dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social, observado,
quanto á incidência da contribuição do patrocinador, o limite disposto
no inciso XI do “caput” do art. 37 da Constituição Federal.

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“§ 1o. Considera-se remuneração para fins do disposto no
“caput” deste artigo o total dos subsídios e vencimentos do servidor,
compreendendo o vencimento do cargo, acrescido das vantagens
pecuniárias que a ele se integram, nos termos da lei, ou por outros atos
concessivos, bem como os adicionais de caráter individual, e
quaisquer outras vantagens, excluídas:
“I as diárias para viagens;
“II o auxílio-transporte;
“III o salário-família;
“IV o salário-esposa;
“V o auxílio-alimentação;
“VI parcelas remuneratórias pagas em decorrência de
local de trabalho;
“VII a parcela percebida em decorrência do exercício
de cargo em comissão ou de função de confiança;
“VIII terço de férias;
“IX hora suplementar;
“X o abono de permanência;
“XI outras vantagens instituídas em lei, não passíveis
de incorporação aos vencimentos ou subsídios do servidor.
“§ 2o. O servidor titular de cargo efetivo poderá optar
pela inclusão, na base de contribuição, de parcelas remuneratórias de
que tratam os incisos VI e VII do § 1o deste artigo, sem contrapartida
do patrocinador, na forma do regulamento.
“Art. 15. A alíquota de contribuição do patrocinador será
igual à contribuição individual do participante para o regime,
respeitado, para o patrocinador, o limite de 7,5% (sete e meio por
cento).
“Art. 16. As entidades ou Poderes indicados nos §§ 1o e

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2o do art. 1o desta lei são responsáveis pelos aportes referentes à
contribuição do patrocinador e pelo repasse das contribuições
descontadas dos respectivos participantes, devendo, par ao seu
pagamento, utilizar recursos orçamentários atribuídos à própria
entidade ou Poder.
“Parágrafo único. O pagamento ou a transferência das
contribuições após o dia 10 (dez) do mês seguinte ao da competência a
que se referir:
“I
ensejará a aplicação dos acréscimos de mora
previstos para os tributos federais; e
“II
sujeitará o responsável às sanções penais e
administrativas cabíveis.
“Art. 17. A administração dos planos de previdência
complementar de que trata esta lei será mantida integralmente por suas
receitas, oriundas das contribuições dos participantes, assistidos e
patrocinadores, dos resultados financeiros de suas aplicações e de
doações e legados de qualquer natureza.
“§ 1o. Os recursos previdenciários oriundos da
compensação financeira de que trata a Lei Federal no 9.796, de 5 de
maio de 1999, pertencerão exclusivamente ao Regime Próprio de
Previdência Social do Município de São Paulo.
“§ 2o. O montante de recursos destinados à cobertura das
despesas administrativas será revisado ao final de cada ano para o
atendimento do disposto no “caput” deste artigo.
“Art. 18. O plano de custeio previsto no art. 18 da Lei
Complementar Federal no 109, de 2001, discriminará o percentual
mínimo da contribuição do participante e do patrocinador, conforme o
caso, para cada um dos benefícios previstos no plano de benefícios
previdenciários complementares, observado o disposto no art. 6o da
Lei Complementar Federal no 108, de 2001.
“Art. 19. A entidade responsável pela administração dos
planos de previdência complementar de que trata esta lei manterá o
controle das reservas constituídas em nome do participante,
registrando contabilmente as contribuições deste e as do patrocinador.

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“Art. 20. Durante a fase de percepção de renda
programada e atendidos os requisitos estabelecidos no plano de
benefícios previdenciários complementares, o assistido poderá portar
as reservas constituídas em seu nome para entidade de previdência
complementar ou companhia seguradora autorizada a operar planos de
previdência complementar, com o objetivo específico de contratar
plano de renda vitalícia, observado o disposto no § 2o do art. 33 da Lei
Complementar Federal no 109, de 2001.
“Art. 21. A supervisão e fiscalização da entidade
responsável
pela
administração
dos
planos
de
previdência
complementar de que trata esta lei e de seus planos de benefícios
previdenciários complementares compete ao órgão fiscalizador das
entidades fechadas de previdência complementar.
“CAPÍTULO IV
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
“Art. 22. Para atender às despesas decorrentes da
execução deste Título, fica o Poder Executivo autorizado a:
“I abrir, em caráter excepcional, créditos especiais até
o limite de R$ 10.000.000,99 (dez milhões de reais) destinados à
realização de aporte a título de adiantamento de contribuições futuras,
necessário ao regular funcionamento inicial da SAMPAPREV;
“II aportar recursos adicionais, mediante abertura de
créditos adicionais na forma do art. 41 da Lei Federal no 45.320, de 17
de março de 1964, para atender ás despesas administrativas da
SAMPAPREV, enquanto a taxa de administração fixada nos
regulamentos ou respectivos planos de custeio dos benefícios
previdenciários for insuficiente ao seu suprimento.
“Parágrafo único. Os valores dos créditos adicionais a
que se refere este artigo serão cobertos na forma prevista no § 1o do
art. 43 da Lei Federal no 4.320, de 1964.
“Art. 23. O Prefeito designará os membros que deverão
compor provisoriamente o Conselho Deliberativo e o Conselho Fiscal
da SAMPAPREV.
“Parágrafo único. O mandato dos conselheiros de que
trata o “caput” deste artigo será de até 24 (vinte e quatro) meses,

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durante os quais será realizado eleição direta para que os participantes
e assistidos escolham os seus representantes e para que o patrocinador
indique os seus representantes.
“Art. 24. Para o funcionamento inicial da SAMPAPREV
poderão ser cedidos servidores e empregados do Município de São
Paulo e das pessoas jurídicas integrantes da sua administração direta
ou indireta, mediante reembolso.
“Parágrafo único. Fica vedada a cessão de empregados
da SAMPAPREV para outros órgãos do Município de São Paulo.
“Art. 25. Compete à Secretaria Municipal da Fazenda e
ao Instituto de Previdência Municipal de São Paulo
IPREM
assegurar o suporte administrativo, operacional e de gestão das
atividades correlatas ao que dispõe a presente lei, necessário à
implantação e ao funcionamento do regime de previdência
complementar.
“Art. 26. Alternativamente à constituição da entidade
prevista no art. 5o desta lei, o Município poderá valer-se de entidade
fechada de previdência complementar já existente, destinada a
administrar planos de previdência complementar de servidores
públicos, mediante instrumento específico.
“§ 1o. No caso do disposto no “caput” deste artigo,
deverá ser criado Comitê Gestor junto à entidade fechada de
previdência complementar externa, constituído, paritariamente, por
representantes indicados pelo Prefeito e por representantes eleitos
pelos servidores, na forma do regulamento, para acompanhamento e
fiscalização da gestão do plano de benefícios complementares do
Município.
“§ 2o. A estrutura, competências e remuneração dos
membros do Conselho Gestor referido no § 1o deste artigo serão
estabelecidos por meio de decreto.
“Art. 27. O “caput” e o § 1o do art. 1o e o “caput” do
art. 2o, todos da Lei no 13.973, de 12 de maio de 2005, passam a
vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 1o. A contribuição social dos servidores
públicos titulares de cargos efetivos, regidos pela Lei no

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8.989, de 29 de outubro de 1979, e alterações, para a
manutenção do regime próprio de previdência social do
Município de São Paulo, incluídas suas autarquias e
fundações, será de 14% (quatorze por cento), incidentes
sobre a totalidade da base de contribuição.
§ 1o. Para os fins desta lei, entende-se como
base de contribuição o total dos subsídios e vencimentos do
servidor, compreendendo o vencimento do cargo, acrescido
das vantagens pecuniárias que a ele se integram, nos termos
da lei, ou por outros atos concessivos, bem como os
adicionais de caráter individual, e quaisquer outras
vantagens, excluídas:
I as diárias para viagens;
II o auxílio-transporte;
III o salário-família;
IV o salário-esposa;
V o auxílio-alimentação;
VI
parcelas remuneratórias pagas em
decorrência de local de trabalho;
VII a parcela percebida em decorrência do
exercício de cargo em comissão ou de função de confiança;
VIII terço de férias;
IX hora suplementar;
X o abono de permanência;
XI outras vantagens instituídas em lei, não
passíveis de incorporação aos vencimentos ou subsídios do
servidor.
....................................”(NR)
Art. 2o. Os aposentados e os pensionistas do
Município, inclusive os de suas autarquias e fundações,
cujos benefícios previdenciários sejam concedidos com base
em situações funcionais regidas pela Lei no 8.989, de 29 de
outubro de 1979, contribuirão com 14% (quatorze por
cento), incidentes sobre o valor da parcela dos proventos de
aposentadorias e pensões que supere o limite máximo
estabelecido p ara os benefícios do regime geral de
previdência social.
........................................” (NR).
“Art. 28. Sem prejuízo do disposto no art. 21 da Lei no
15.080, de 18 de dezembro de 2009, aplica-se o disposto no art. 222 da
Lei Federal no 8.112, de 11 de dezembro de 1999, e posteriores

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alterações, inclusive as suas remissões e a autorização constante de seu
§ 3o, às pensões por morte devidas a dependentes de servidor público
do Município de São Paulo.
“Art. 29. Esta lei entrará em vigor na data de sua
publicação.” (negritei)
Transcrevi o texto do diploma questionado em sua inteireza,
malgrado longo, para facilitar o acesso, o conhecimento e a deliberação do E.
Tribunal a respeito das questões postas pelo requerente.
3. PRELIMINARES.
REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL DO AUTOR.
A preliminar suscitada pelo Presidente da Câmara Municipal não
procede, eis que, na expressão do artigo 90, inciso VI, da Constituição do
Estado, o postulante é partido político com representação na Assembleia
Legislativa e, igualmente, na Câmara Municipal, situação esta última que lhe
confere legitimidade para estar no polo ativo da ação constitucional. E se fez
representar regularmente por instrumento de procuração subscrito por seu
presidente e conferido a Advogado (fls. 23).
4. MATÉRIA INTERNA CORPORIS e INTERESSE DE
AGIR.
Afasto, igualmente, a preliminar suscitada pelo Presidente da
Câmara Municipal, no sentido de que vedada a apreciação judicial de matéria
interna corporis (art. 125, § 2o, CF e arts. 337, XI, e 485, VI, CPC), a induzir
falta de interesse de agir.
Na lição de BARBOSA MOREIRA, o interesse "repousa sempre
no binômio utilidade + necessidade : utilidade da providência judicial
pleiteada, necessidade da via que se escolhe, para obter essa providência" (cf.
Comentários , Forense, 1974, pág. 235).
O mesmo interesse processual ou interesse de agir, ensina o
Professor MOACIR AMARAL SANTOS, "é um interesse secundário,
instrumental, subsidiário, de natureza processual, consistente no interesse ou
necessidade de obter uma providência jurisdicional quanto ao interesse
substancial contido na pretensão” (Primeiras Linhas de Direito Processual
Civil, 29a ed., Saraiva, p. 204).

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Tendo o autor legitimidade para a propositura da ação e
convencendo-se de que inconstitucionais as normas enfocadas na peça inicial,
presente está o seu interesse de agir, visto como, sem o exercício da ação
constitucional em pauta possível não será obter a providência constitucional
almejada.
O interesse agir, não custa acrescer, não se confunde com o
invocado direito ao decreto de inconstitucionalidade, o que diz respeito ao
mérito da causa, não àquela condição da ação.
Por outro lado, cabe ao Poder Judiciário avaliar a legalidade ou a
constitucionalidade de ato emanado por qualquer dos Poderes. Não o conteúdo
dos atos praticados, atinentes aos motivos da formação da lei e os objetivos a
alcançar pela livre vontade dos parlamentares, nos limites constitucionais. Mas
às formalidades próprias do processo legislativo, o rito a ser observado
conforme a natureza da norma a ser editada, sua ampla e democrática
discussão, a preservação do direito das minorias, etc.
Neste caso, não versa a postulação sobre matéria interna
corporis.
Relativamente à matéria interna corporis, ensina Hely Lopes
Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 35a
edição/2009, atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero
Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, pág. 722/724):
“6.3.3. “Interna corporis” Os interna corporis das
Câmaras também são vedados à revisão judicial comum, mas é preciso
que se entenda em seu exato conceito, e nos seus justos limites, o
significado de tais atos. Em sentido técnico-jurídico, interna corporis
não é tudo que provém do seio da Câmara ou de suas deliberações
internas.
“Interna corporis são só aquelas questões ou assuntos
que entendem direta e imediatamente com a economia interna da
corporação legislativa, com seus privilégios e com a formação
ideológica da lei, que, por sua própria natureza, são reservados à
exclusiva apreciação e deliberação do Plenário da Câmara. Tais são os
atos de escolha da Mesa (eleições internas), os de verificação de
poderes e incompatibilidades de seus membros (cassação de mandatos,
concessão de licenças etc.) e os de utilização de suas prerrogativas
institucionais (modo de funcionamento da Câmara, elaboração de
regimento, constituição de comissões, organização de serviços

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auxiliares etc.) e a valoração das votações.
“Daí não se conclua que tais assuntos afastam, por si sós,
a revisão judicial. Não é assim. O que a Justiça não pode é substituir a
deliberação da Câmara por um pronunciamento judicial sobre o que é
da exclusiva competência discricionária do Plenário, da Mesa ou da
Presidência. Mas pode confrontar sempre o ato praticado com as
prescrições constitucionais, legais ou regimentais que estabeleçam
condições, forma ou rito para seu cometimento.
“Tal é a doutrina que prevalece para todas as
corporações legislativas como bem informa Francisco Campos ao
cuidar dos interna corporis do Congresso Nacional, em erudito
parecer: “Contesto, com efeito, assim ao Poder Judiciário, como a
qualquer outro Poder, a faculdade de entrar na indagação do processo
interna corporis de formação da lei. Esta faculdade não se confunde
com a outra, desde sempre pacífica no Direito americano, que cabe ao
Poder Judiciário, de, contrastando os atos do Congresso com as
disposições constitucionais, verificar se tais atos se encontram na
esfera de competência traçada pela Constituição aos Poderes por ela
instituídos e no próprio ato da instituição definidos e limitados”1.
““Esta faculdade prossegue o saudoso publicista
reconhecida ao Poder Judiciário decorre, inquestionavelmente, da
natureza do nosso Governo, que é um Governo de poderes limitados;
cada um dos Poderes, de que se compõe o Governo, tem a sua
competência demarcada no instrumento constitucional e, assim, os
seus atos só se terão por válidos se compreendidos na esfera
demarcada pela Constituição. São duas questões distintas, como se vê:
uma que se refere à competência do órgão, isto é, à legitimidade dos
seus poderes; outra que, liquidada a questão da competência, se refere
à observância das formalidades, ritos ou processos prescritos ao órgão
no exercício de suas funções”.
“Nesta ordem de ideias, conclui-se que é lícito ao
Judiciário perquirir da competência das Câmaras e verificar se há
inconstitucionalidades, ilegalidades e infringências regimentais nos
seus alegados interna corporis, detendo-se, entretanto, no vestíbulo
das formalidades, sem adentrar o conteúdo de tais atos, em relação aos
quais a corporação legislativa é, ao mesmo tempo, destinatária e juiz
supremo de sua prática.
1 Francisco Campos, Pareceres, Rio, 1937, 1a série, pp. 19 e ss.

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“Nem se compreenderia que o órgão incumbido de
elaborar a lei dispusesse do privilégio de desrespeitá-la impunemente,
desde que o fizesse no recesso da corporação. Os interna corporis só
são da exclusiva apreciação das Câmaras naquilo que entendem com
as regras ou disposições de seu funcionamento e de suas prerrogativas
institucionais, atribuídas por lei.
“Assim, se, numa eleição de Mesa, o Plenário violar o
regimento, a lei ou a Constituição, o ato ficará sujeito a invalidação
judicial, para que a Câmara o renove em forma legal; mas o Judiciário
nada poderá dizer se, atendidas todas as prescrições constitucionais,
legais e regimentais, a votação não satisfizer os partidos, ou não
consultar o interesse dos cidadãos ou a pretensão da minoria. O
controle judiciário não poderá estender-se aos atos de opção e
deliberação da Câmara nos assuntos de sua economia interna, porque
estes é que constituem propriamente os seus interna corporis.
“Por analogia com os Legislativos têm-se reconhecido
como interna corporis dos tribunais judiciais aquelas questões afetas à
sua organização interna, que o Plenário, o Conselho Superior da
Magistratura ou a Presidência podem solucionar soberanamente, tais
como a eleição de seus dirigentes, a distribuição de seus membros em
Câmaras ou Turmas e as disposições sobre seu funcionamento,
normalmente consignadas no regimento. Nem por isso, entretanto,
escapam do controle judicial as decisões administrativas (atos
individualizados) ou as deliberações normativas (resoluções gerais
com força de lei) do próprio Judiciário que eventualmente lesem
qualquer direito individual, de seus membros, de seus servidores ou de
terceiros, ou que afrontem a Constituição”.
Assim já decidiu este C. Órgão Especial, em voto da lavra do
Desembargador PÉRICLES PIZA (Agravo Regimental no 2056179-
95.2015.8.26.0000/50000, j. 13.05.2015), citando o mesmo ensinamento de
Hely Lopes Meirelles:
“Como é cediço, o processo legislativo pode, e deve,
sim, ser supervisionado pelo Poder Judiciário. Aqui, não há que se
distinguir se os atos proferidos pela Casa Legislativa são meramente
regimentais ou se há violação a garantias constitucionais, como no
presente caso.
“É correto admitir que as prerrogativas da Câmara de
Vereadores se fazem necessárias para garantir sua independência e

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auto-organização.
“Ocorre, entretanto, que não se pode dizer que elas
possam funcionar como óbice ao controle judiciário, visto que tais
prerrogativas não autorizam a subversão das normas constitucionais
(sejam estaduais ou federais).
“Ao contrário, a normatização e as regras gerais do
processo legislativo são de obrigatória observação para qualquer das
três esferas do governo, haja vista que traduzem como um dos
principais mecanismos da relação harmônica entre os poderes.
“(...)
“Repise-se, ao Poder Judiciário não é permitido avaliar
questões políticas, mas tão somente a legalidade, ou como no caso de
uma Ação Direta, a constitucionalidade dos atos emanados por
qualquer dos Poderes.
“Os membros deste Egrégio Órgão Especial, já de longa
data, adotam o entendimento de que a inconstitucionalidade de leis
municipais, quando editadas contrariando regras constitucionais que
disciplinam o processo legislativo, merecem ser proclamadas
inconstitucionais.
“Neste sentido, peço vênia para destacar trecho do v.
Acórdão prolatado na Adin no 0018346-19.2011.8.26.0000, da lavra
do ilustre Des. Guilherme G. Strenger, que esclarece:
““Desde logo, impende destacar que o vício de
inconstitucionalidade
formal
(também
chamado
de
inconstitucionalidade monodinâmica) se configura sempre que
uma lei ou um ato normativo achar-se em desconformidade
com o texto constitucional, no tocante às regras que
disciplinam o devido processo legislativo tanto em relação à
competência para a deflagração da atividade legiferante
(inconstitucionalidade formal subjetiva ou orgânica), quanto no
que concerne ao procedimento fixado para a elaboração,
alteração
ou
substituição
das
espécies
legais
(inconstitucionalidade formal objetiva ou propriamente dita).”
“O nobre colega logrou enfatizar a temática, lançando
luz aos alicerces da questão, citando obra do professor ALEXANDRE

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DE MORAES, a qual peço vênia para destacar:
““o processo legislativo é verdadeiro corolário do
princípio da legalidade (...) que deve ser entendido como
ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de espécie normativa devidamente elaborada
de acordo com as regras de processo legislativo constitucional
(artigos 59 a 69, da Constituição Federal).”
“E conclui:
““Assim sendo, a inobservância das normas
constitucionais de processo legislativo tem como consequência
a inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo
produzido,
possibilitando
pleno
controle
repressivo
de
constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo
método difuso quanto pelo método concentrado” (Direito
Constitucional. 26a ed. São Paulo: Atlas, 2010, pág. 712).
“Aliás, acerca da matéria, a posição do Supremo
Tribunal Federal se alinhou no sentido de que devem ser
transplantados para o processo legislativo municipal os princípios do
processo legislativo federal, notadamente pelo disposto no artigo 29,
caput, da Constituição Federal, já que, como visto, o ente local deverá
elaborar a sua Lei Orgânica em respeito aos princípios daquela e
também da Constituição Estadual (ADIn no 70019133925 Relatora
Desembargadora Maria Berenice Dias, 17.09.07
trecho do v.
Acórdão)
“Relevante destacar trecho do voto do ilustre Min. Celso
de Mello, que figurou como relator na ADIn 2903/PB, julgado pelo
Tribunal Pleno de nossa Suprema Corte, o qual trilha raciocínio que
pode ser absorvido também na temática desta ação, pautando-se na
simetria (original sem grifos):
““Os Estados-membros e o Distrito Federal não
podem, mediante legislação autônoma, agindo “ultra vires”,
transgredir a legislação fundamental ou de princípios que a
União Federal fez editar no desempenho legítimo de sua
competência constitucional (...).”
“Portanto, infere-se do entendimento pacificado nesta
casa, bem como das lições acima expostas, que a ofensa ao processo

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legislativo traduz-se, também, em ofensa ao próprio princípio da
legalidade, de onde aquele provém.
“O exame do dispositivo ora impugnado é feito em face
às normas reproduzidas na Constituição do Estado de São Paulo,
sendo certo que perpetrado tal embate naquilo que tange o processo
legislativo, indubitável se faz a conclusão por inconstitucionalidade
formal objetiva.
“A Constituição Estadual Bandeirante, a exemplo de
nossa Carta Magna, não só dedicou uma seção inteira para dispor
sobre processo legislativo, como também impôs a observância do
princípio da legalidade.
“Com relação ao processo legislativo, deve-se fazer uso
da simetria, visto que se de um lado é certo que a unidade política, que
é o Estado, não pode conflitar com o ordenamento jurídico
fundamental (Constituição Federal), idêntico procedimento é exigível
dos Municípios quanto à iniciativa do processo legislativo e demais
princípios consagrados em ambas as Constituições.
“(...)”.
Dada a riqueza dessas razões, que bastam por si, fácil verificar
que o pleito inicial não veicula matéria interna corpus, a vedar o exame pelo
Poder Judiciário.
A preliminar improcede, portanto.
5. Afasto as preliminares suscitadas de (i) INÉPCIA DA
PETIÇÃO INICIAL, sob alegação de que não há indicação de parâmetro na
Constituição Estadual para o controle pretendido, e de (ii) CARÊNCIA DE
AÇÃO,
POR FALTA DE INTERESSE DE AGIR, diante da
impossibilidade de confronto direto com dispositivos insertos na Constituição
Federal ou normas infraconstitucionais.
Como expresso nas normas constitucionais de regência (arts.
125, § 2o, da Constituição Federal e 74, VI, da Constituição Federal), o
controle concentrado de constitucionalidade do ato normativo a cargo desta
Corte somente pode se dar em face da Constituição do Estado, o que exclui a
impugnação por descumprimento ou violação de preceitos do Regimento
Interno da Câmara Municipal, da Constituição Federal ou de normas
infraconstitucionais.

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Dispõe a Constituição deste Estado, em seu art. 74, competir ao
Tribunal de Justiça processar e julgar originariamente, dentre outras causas,
“VI - a representação de inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo estadual ou municipal, contestados em face desta
Constituição, o pedido de intervenção em Município e ação de
inconstitucionalidade por omissão, em face de preceito desta
Constituição”.
Não obstante, é admissível esse controle com suporte em
cláusula de caráter remissivo que, inscrita na Constituição Estadual, remete às
regras normativas da Carta Maior.
De acordo com o entendimento do C. Supremo Tribunal Federal,
“Revela-se
legítimo
invocar,
como
referência
paradigmática, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade
de leis ou atos normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de
caráter remissivo, que, inscrita na Constituição estadual, remete,
diretamente, às regras normativas constantes da própria CF, assim
incorporando-as, formalmente, mediante referida técnica de remissão,
ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro. Com a
técnica
de
remissão
normativa,
o
Estado-membro
confere
parametricidade às normas, que, embora constantes da CF, passam a
compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feita, o
corpus constitucional dessa unidade política da Federação, o que torna
possível erigir-se, como parâmetro de confronto, para os fins a que se
refere o art. 125, § 2o, da CF, a própria norma constitucional estadual
de conteúdo remissivo” (Rcl 10.500-MC, Rel. Min. Celso de Mello,
decisão
monocrática,
julgamento
em
18-10-2010,
DJE
de
26-10-2010)”.
No mesmo sentido:
“CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. CONTROLE
DE
CONSTITUCIONALIDADE
DE
LEIS
OU
ATOS
NORMATIVOS ESTADUAIS OU MUNICIPAIS. TRIBUNAL DE
JUSTIÇA
ESTADUAL.
USURPAÇÃO
DE
COMPETÊNCIA
ORIGINÁRIA DESTA SUPREMA CORTE (CRFB/88, ART. 102, I,
ALÍNEA A). NÃO OCORRÊNCIA. FISCALIZAÇÃO REALIZADA
TOMANDO COMO PARADIGMA DE CONFRONTO NORMA
ENCARTADA
NA
CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL
QUE

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REPRODUZ
NORMA
FEDERAL
DE
REPRODUÇÃO
OBRIGATÓRIA.
RECLAMAÇÃO
A
QUE
SE
NEGA
SEGUIMENTO” (Rcl 17340/SP, Relator Min. LUIZ FUX, j.
12.09.2014).
Em suma, a demanda é examinada somente no que se refere às
alegações de ofensa a normas da Constituição Estadual, malgrado igualmente
remissivas a outras, da Constituição Federal.
Não importa que a peça inicial não refira expressa e diretamente
preceito
da
Constituição
Estadual
porque,
ferindo
o
tema
da
constitucionalidade, e apontando os princípios constitucionais pertinentes e sua
violação pelas normas questionadas, o exame da pretensão é viabilizado,
mesmo porque aberta a causa de pedir nesta espécie de demanda.
A propósito, bem lembra a douta Procuradoria Geral de Justiça
(fls. 4.363/4.364):
“A inicial aduziu, quanto aos vícios formais do processo
legislativo referente à Lei no 17.020/2018 de São Paulo, hipótese de
violação dos arts. 85, I, e 99, do Regimento Interno da Câmara
Municipal de São Paulo, e do art. 41, V, da Lei Orgânica Municipal, e,
quanto à inconstitucionalidade do art. 6o do referido ato normativo, a
ofensa ao art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Entretanto, convém ressaltar que no processo objetivo,
materializado através da ação direta de inconstitucionalidade, só se
mostra viável o confronto direto entre a norma impugnada e os
dispositivos da Constituição Estadual que figuram como parâmetro de
controle.
“Tal
entendimento
é
absolutamente
pacífico
e
conhecido, dele decorrendo a impossibilidade de exame das alegações
de incompatibilidade entre a lei analisada na ação direta e preceitos
legais
situados
na
legislação
infraconstitucional.
Inconstitucionalidades indiretas ou reflexas, ou mesmo decorrentes de
questões de fato, não podem ser aferidas.
“O único exame que se faz, no processo objetivo,
decorre do confronto direto entre o ato normativo impugnado e o
parâmetro constitucional adotado para fins de controle (STF, ADI
2.714, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 13-3-03, DJ de
27-2-04; ADI-MC 1347/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 05/09/1995,

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Tribunal Pleno, DJ 01-12-1995, p. 41685, EMENT VOL-01811-02, p.
00241, g.n.; ADI-MC no 842 DF, RTJ 147/545-546).
“(...)
“Assim, realmente não merecem conhecimento as
alegações de violação a normas infraconstitucionais”.
A preliminar, nesse ponto, é acolhida em parte.
6. SUSPENSÃO DO PROCESSO.
O Prefeito do Município e o Presidente da Câmara
Municipal alegam ser necessário suspender o trâmite da ação diante do
decidido no ARE 875.958-RG/GO pelo STF, em sede de repercussão geral
(determinada suspensão das ações, individuais e coletivas que versem sobre as
balizas para majoração da alíquota da contribuição previdenciária tema 933),
pois um dos temas centrais desta ADI é a constitucionalidade da majoração de
11% para 14% da alíquota da contribuição previdenciária incidente sobre
vencimentos e proventos de servidores públicos ativos, inativos e de
pensionistas, prevista no art. 27 da lei impugnada.
Aludida decisão da Suprema Corte toca à elevação da alíquota de
contribuição previdenciária.
A questão atinente à elevação da alíquota é objeto de
Repercussão Geral, Tema 933, pelo C. Supremo Tribunal Federal (“Balizas
constitucionais para a majoração de alíquota de contribuição previdenciária de
regime próprio de previdência social”), leading case ARE 875958 RG/GO,
Relator Ministro ROBERTO BARROSO. O Acórdão que reconheceu a
repercussão geral está assim ementado (j. 17.12.2017, DJe 24.02.2017):
“EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO
PREVIDENCIÁRIO.
RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
LEI
ESTADUAL QUE ELEVA AS ALÍQUOTAS DA CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA
DOS
SERVIDORES.
ALEGAÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. PRESENÇA DE REPERCUSSÃO
GERAL.
1. Constitui questão constitucional saber quais são as
balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as
alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores
públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime

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previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da
vedação ao confisco e da razoabilidade.
2. Repercussão geral reconhecida”.
Para possibilitar a uniformidade de pensamento e decisão dos
diversos órgãos do Poder Judiciário nacional, que o regime da Repercussão
Geral objetiva, o Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO, Relator, assim
decidiu e determinou (16.03.2017):
“Em razão do reconhecimento da repercussão geral,
determino a suspensão do processamento de todos os processos
pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e
tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5o do
CPC/2015 e do art. 328 do RISTF”.
Induvidoso, por conseguinte, deva ser suspenso o processo.
Poder-se-ia pensar na aplicação da regra inovadora do artigo 356
do Código de Processo Civil, consistente em que “o juiz decidirá parcialmente
o mérito quando um ou mais dos pedidos formulados ou parcela deles” “I
mostrar-se incontroverso”, ou “II
estiver em condições de imediato
julgamento, nos termos do art. 355”.
O instituto está assentado na ideia, presente no Código de
Processo Civil de 1973, de que a vocação do processo é desaguar na decisão
de mérito da causa. Daí o sistema daquele tempo impor ao juiz que resolvesse
as questões processuais e incidentais surgidas no curso do feito, desde a
petição inicial, para proferir decisão terminativa do processo ou definitiva da
causa (artigos 283, 295, 329 e 330, v.g.) ou, quando não, designasse audiência
de conciliação, resolvesse as questões processuais pendentes e avançasse com
as medidas de instrução (art. 331).
O novo estatuto processual avançou nesse aspecto, para permitir
ao juiz (a lei, em verdade, foi escrita no imperativo: “o juiz decidirá
parcialmente o mérito ...”) o “julgamento antecipado parcial do mérito”. Se
parte da demanda já encontra no processo todos os elementos necessários para
a decisão final (as referidas hipóteses do artigo 355), melhor que o juiz a
julgue e a defina desde logo. Veja-se, a propósito, importante e longo estudo a
respeito do tema procedido por EDUARDO TALAMINI (Comentários ao
Código de Processo Civil, obra coordenada por CÁSSIO SCARPINELLA
BUENO, 1a ed. Saraiva, 2017, pp. 168 e segs).

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Segundo o novo instituto, a outra parte da ação, que reclame a
prolação de despacho saneador e abertura do procedimento instrutório, será
julgada mais adiante, ao encerramento da instrução.
Na ação direta de inconstitucionalidade tais situações processuais
já não ocorrem. O processo é objetivo, tem por escopo a declaração final de
inconstitucionalidade da norma questionada ou a improcedência da ação. Não
há revelia, não se apresenta pedido incontroverso, reconhecimento do pedido,
nem, igualmente, necessidade de instaurar dilação probatória.
Não há, por conseguinte, possibilidade de cisão do julgamento,
para julgar o mais da demanda que não dependa de aguardar a decisão do C.
Supremo Tribunal Federal na Repercussão Geral mencionada.
Não bastasse, o artigo 1o da Lei 9.868/98 é expresso em que
“esta lei dispõe sobre o processo da ação direta de
inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade
perante o Supremo Tribunal Federal”.
Por se tratar de lei especial, que regula “inteiramente a matéria”
do processo da ação de que se cuida, a esse feito não se aplicam as disposições
gerais do processo civil, voltados ao das ações em geral, diversas da
declaratória de inconstitucionalidade.
Não custa observar não conter a Lei 9.868/99 disposição
resguardando a aplicação subsidiária das disposições do Código de Processo
Civil, malgrado formas procedimentais sejam adotadas tomando emprestado as
disposições próprias desse estatuto (v.g. a das intimações). Nem poderia ser
diferente.
De resto, da decisão que antecipa o julgamento parcial do mérito,
na forma do artigo 356 do Código de Processo Civil, é suscetível, não de
apelação, porque o processo continua na instância de origem, mas de agravo
de instrumento (§ 5o do art. 356, e art. 1.015, II).
Observa EDUARDO TALAMINI (op. cit., p. 175) que
“O capítulo da decisão que julga parte do mérito não é
sentença, pois a fase cognitiva prosseguirá para a instrução probatória
do restante do mérito, ainda não julgado. Trata-se de decisão
interlocutória (art. 203, § 2o).

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“Seu conteúdo, de qualquer modo, equivalerá ao de uma
sentença de mérito.
(...).
“Por versar sobre a solução dada a parte do mérito da
causa, o agravo de instrumento submeter-se-á à incidência de
determinadas regras aplicáveis à apelação. (...)”.
Ora, do acórdão não cabe apelação nem agravo de instrumento,
senão recursos especial e extraordinário. O agravo dirigido às Cortes
Superiores, previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil cabe apenas da
decisão do presidente ou do vice-presidente do tribunal nas hipóteses que
elenca, todas relacionadas ao recurso extraordinário ou especial, sobrestado ou
inadmitido (art. 1.035, § 6o, e 1.036. §2o, referidos no art. 1.042, I).
Em suma, não é possível cindir o julgamento para, de um lado,
suspender o processo para aguardar definição do tema ligado ao percentual de
contribuição a ser pago pelos servidores e, de outro, julgar o restante da lide,
quanto às demais normas questionadas da Lei 17.020/2018, do Município de
São Paulo, não objeto da repercussão geral.
Em remate, a hipótese é de suspensão do processo, em
cumprimento de determinação expressa do C. Supremo Tribunal Federal.
7. MEDIDA LIMINAR.
Suspenso o processo, julgo necessário enfrentar o pedido de
concessão de medida liminar “para suspender liminarmente a eficácia da Lei
17.020/2018, na sua integralidade ou, alternativamente, especificamente dos
seus artigos 6o e 27”.
Ao examinar esse pedido e negar a liminar, acentuei no despacho
inicial, após lembrar a decisão do C. Supremo Tribunal Federal sobre o Tema
933, acima referido:
“Não obstante essa determinação
que deve ser
cumprida penso ser necessário, aqui e agora, o exame do pedido de
liminar, posto destinar-se à preservação de direitos dos servidores
públicos, pelas razões invocadas em cada demanda.
O interesse, não há dúvida, é de caráter geral de toda a
comunidade de servidores do Município de São Paulo, de um lado, e
do próprio Município, de outro, dada a necessidade, afirmada na
ampla e fundamentada justificativa ofertada pelo Chefe do Poder

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Executivo à Câmara Municipal, na apresentação do projeto
(http://documentacao.saopaulo.sp.leg.br/iah/fulltext/justificativa/JPL0
621-2016.pdf).
Refiro o tema desde logo para que não se perca de vista
a determinação da Corte Suprema, no que concerne à tramitação das
ações, ao menos no tocante à majoração da alíquota, após a
resolução da medida da medida liminar.
(...) Considerando a relevância dos temas postos em
discussão e sua repercussão nos interesses e direitos, seja do
Município, seja de seus servidores públicos, em particular, é
recomendável possibilitar a oitiva das Autoridades e Instituições que,
necessariamente, devem se manifestar, antes de resolver os pleitos de
concessão de medidas liminares de qualquer natureza ou extensão
(...)”.
Pois bem. Ouvidos os interessados e o Ministério Público,
procedo ao exame do pleito liminar.
O autor requereu a concessão de liminar “para suspender
liminarmente a eficácia da Lei 17.020/2018, na sua integralidade ou,
alternativamente, especificamente dos seus artigos 6o e 27”.
Descabe a medida com essa extensão, mesmo porque, nesse
aspecto, a alegação inicial é de inconstitucionalidade formal do procedimento
adotado para o trâmite, o exame, a votação e a aprovação da lei pela Câmara
Municipal, por violação do Regimento Interno e da Lei Orgânica Municipal.
Assim porque tais diplomas não constituem parâmetro de confronto na ação
direta de inconstitucionalidade, voltada, no âmbito estadual, ao contraste da
norma com a Constituição Estadual.
Restam os pontos relativos aos artigos 6o e 27 da Lei
17.020/2018, objeto do pedido alternativo e subsidiário formulado pelo autor.
Não cabe, igualmente, deferir a medida no que concerne ao
artigo 6o, que autoriza o Poder Executivo a definir a estrutura organizacional
da SAMPAPREV e as atribuições dos dirigentes e conselheiros, criar os
quadros de empregos públicos e cargos gerenciais de provimento por livre
admissão e demissão e suas remunerações (cf. item “2”, acima). A disposição
não se revela inconstitucional, como pondera, com judiciosos fundamentos, o
parecer da douta Procuradoria Geral de Justiça, apoiado nas normas da
Constituição da República, da Constituição deste Estado, na doutrina e na

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jurisprudência.
De fato, a norma se ajusta ao mandamento constitucional,
disposto no artigo 47, XII, da Constituição do Estado, de cumprimento
obrigatório pelos Municípios (art. 144):
“Artigo 47. Compete privativamente ao Governador,
além de outras atribuições previstas nesta Constituição:
“(...)
“XII
fixar ou alterar, por decreto, os quadros,
vencimentos e vantagens do pessoal das fundações instituídas ou
mantidas pelo Estado, nos termos da lei;”
A regra, por conseguinte, foi editada na exata conformidade do
disposto na Constituição Paulista, que se ajusta ao disposto na Carta Magna,
por isso não se vislumbrando a presença do requisito do fumus boni iuris, a
desautorizar a concessão da medida liminar.
LIMINAR QUANTO AO ARTIGO 27.
Quanto ao artigo 27, que elevou de 11% para 14 ̈% a alíquota de
contribuição, o pleito inicial não colhe melhor sorte.
Em primeiro lugar porque, contrariamente ao sustentado, como
afirmam o Prefeito Municipal e o Presidente da Câmara Municipal, há cálculos
atuariais elaborados pelo Instituto de Previdência Municipal de São Paulo, que
instruíram a apresentação do projeto e convenceram a vereança a aprova-lo,
assentada a premissa de que presente grande déficit do sistema previdenciário
do servidor público municipal, e na necessidade premente de reduzi-lo, para o
que necessária a contribuição de todos os servidores a ele filiados. Isso, em
que pese a resolução do tema exija, evidentemente, também a consideração de
ser devida a proteção aos vencimentos dos servidores públicos, já atingidos
pela pesada carga tributária sobre a renda, especialmente.
O exame do Tema 933 levará o C. Supremo Tribunal Federal a
definir as “balizas constitucionais para a majoração de alíquota de
contribuição previdenciária de regime próprio de previdência social”,
podendo resultar, no exame final desta causa (observadas as balizas que forem
traçadas), tanto na redução do percentual adotado pelo legislador local, como
na sua aprovação.

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O parecer do douto Procurador de Justiça trouxe à colação
importante pronunciamento do C. Supremo Tribunal Federal, em v. acórdão
relatado pelo Ministro JOAQUIM BARBOSA. Vale a pena a transcrição, por
valiosa, a colaboração e o aporte de relevantes fundamentos, para a decisão
liminar:
“No momento, restrito à análise dos requisitos para
concessão da tutela de urgência, observa-se que devem ser sopesadas
as duas situações: necessidade de diminuição imediata do déficit
previdenciário e proteção da higidez dos vencimentos dos servidores.
O Supremo Tribunal Federal, em decisão bem
fundamentada proferida pelo Ministro Joaquim Barbosa, ponderou os
dois aspectos, concluindo pela impossibilidade da concessão da
liminar em caso semelhante. Merece transcrição parte da decisão
proferida:
“Trata-se de pedido de suspensão da liminar
concedida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do
Rio Grande do Sul nos autos da ADI 70051297778, proposta pela
União Gaúcha em Defesa da Previdência Social e Pública contra a
LCe 13.757/2011 e 13.758/2011.
O acórdão atacado recebeu a seguinte ementa:

AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
LEIS
COMPLEMENTARES
ESTADUAIS No. 13.757-2011 (ART. 10-A E ART. 14) E No.
13.758-2011 (ART. 10-A E ART. 15). PREVIDÊNCIA PÚBLICA.
MAJORAÇÃO
DA
ALÍQUOTA
DA
CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA NO ESTADO. REGIME FINANCEIRO DE
REPARTIÇÃO SIMPLES E REGIME FINANCEIRO DE
CAPITALIZAÇÃO. MEDIDA LIMINAR. SUPENSÃO DA
APLICAÇÃO
IMEDIATA
DOS
DISPOSITIVOS
LEGAIS
INQUINADOS.
A contribuição previdenciária, por força de sua
natureza de tributo, subordina-se aos princípios constitucionais
gerais de direito tributário e em especial aos princípios da
correlação (art. 195, §5o, da CF), da finalidade (art. 149, §1o, da
CF), do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40 da CF) e da vedação
ao confisco (art. 150, inciso IV, da CF).
Por se subordinar a tais princípios constitucionais,
a majoração da alíquota da contribuição previdenciária deve vir

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amparada em minucioso cálculo atuarial.
Os cálculos atuariais existentes nos autos, no
entanto, a par de intempestivos, porquanto elaborados após a edição
e sanção das leis complementares inquinadas, aparentemente
trazem severas inconsistências que, em princípio, retiram a
legitimação
da
majoração
da
alíquota
da
contribuição
previdenciária no Estado.
Assim, presentes o fumus boni iuris da autora e o
periculum in mora, afigura-se prudente o deferimento da medida
liminar para o efeito de suspender a aplicação imediata do disposto
nos artigos 10-A e 14, ambos da Lei Complementar no.
13.757-2011, e nos artigos 10-A e 15, ambos da Lei Complementar
no. 13.758-2011 até o julgamento do mérito da presente ação direta
de inconstitucionalidade.
MEDIDA LIMINAR DEFERIDA, POR
MAIORIA'.
(...)
É o relatório.
Decido.
A Constituição estabelece que o sistema de custeio
previdenciário do servidor público será solidário (art. 40), ao passo
em que a legislação infraconstitucional por vezes adota solução
híbrida para o modelo de participação, com base nas sistemáticas
de repartição simples e de repartição dos capitais de cobertura.
Em termos diretos, os modelos adotados no Brasil
não equivalem à poupança forçada, no qual cada segurado é o único
responsável por formar os recursos que servirão para o pagamento
dos benefícios. Na forma do art. 40 da Constituição, a intensidade
da contribuição não se traduz em contrapartida linear no cálculo do
benefício, pois os contribuintes da atualidade são responsáveis pelo
custeio dos benefícios pagos aos inativos que lhes são
contemporâneos
(“inativos
e
pensionistas
de hoje”). Em
contrapartida pela solidariedade, os contribuintes da atualidade tem
a perspectiva de, uma vez inativos no serviço público, ter parte dos
recursos necessários ao custeio dos próprios benefícios recolhidos
pelos servidores ativos de amanhã.

A estrita relação de proporcionalidade entre o

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custeio individual e o respectivo benefício somente seria condição
de validade da cobrança se o modelo brasileiro fosse de exclusiva
capitalização. Os modelos de capitalização caracterizam-se pela
formação de contas individuais, abastecidas preponderantemente
pelos recursos da parte-interessada, numa espécie de poupança,
como registrei. Dito modelo de capitalização é adotado apenas no
campo
das
relações
contratuais
próprias
da
previdência
complementar, de forma que a previdência social pública e de
participação obrigatória é baseada na solidariedade.
Esta Corte já rejeitou a tese da retributividade
isométrica estrita, por ocasião do julgamento da tributação dos
servidores públicos inativos (ADI 3.128, red. p. acórdão min. César
Peluso), de modo a afastar a pretensão dos servidores inativos de
permanecerem
imunes
ao
pagamento
da
contribuição
previdenciária.
Contudo, a adoção do modelo solidário de custeio
da previdência está longe de chancelar todo e qualquer tipo de
aumento da base de tributação. Portanto, passo a examinar, ainda
que em caráter liminar, os requisitos constitucionais específicos
necessários à instituição e à cobrança de contribuição social,
espécie tributária autônoma que somente se legitima em função de
sua finalidade.
Segundo a estrutura constitucional das contribuições
sociais, essa espécie tributária se distingue a partir da destinação
específica prévia do produto da arrecadação. Por isso, o controle de
constitucionalidade das contribuições sociais leva em consideração
essa destinação específica, da seguinte forma:
a) A contribuição social deve ser motivada em uma
causa de interesse público, comprovada e atual (necessidade);
b) A atividade, programa ou iniciativa custeados
devem ser teoricamente capazes de enfrentar essa causa pública
(utilidade-abstrata);
c) Desvios de finalidade dos recursos ou das
atividades custeadas minam o fundamento constitucional da exação
(utilidade-concreta);
e) Independentemente da necessidade e da utilidade,
a exação deve ser proporcional, não atentar contra outros princípios
ou regras constitucionais e não ter efeito confiscatório.

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Para atender à relação entre o custeio e a finalidade,
o objeto da exação deve ser necessário e útil. Ao contrário do que
sustentado no acórdão atacado, a criação de novo benefício ou o
aumento dos benefícios existentes não são a única motivação
constitucional da majoração da fonte de custeio. O desequilíbrio
atuarial também justifica o ajuste do cálculo do valor devido, na
medida em que o tributo provê recursos para os benefícios devidos
aos servidores inativos contemporâneos ao contribuinte que é
servidor ativo.
Nesse ponto, é imprescindível firmar que o simples e
isolado déficit previdenciário não é motivação constitucional
idônea suficiente para justificar o aumento da exação. O
desequilíbrio atuarial do RPPS federal tem origens históricas e
legais inconfundíveis com os problemas de caixa do Regime Geral
de Previdência Social RGPS.
Dentre outros motivos, o desequilíbrio atuarial
contemporâneo
do
RPPS
é
agravado
pela
falta
de
proporcionalidade entre as fontes de custeio e os benefícios
concedidos. Embora o esforço legislativo atual prossiga no sentido
da correção de tais distorções, seus efeitos ainda se prolongam no
tempo.
Por exemplo, o servidor público federal passou a
contribuir efetivamente para custear sua previdência somente a
partir da publicação da Lei 8.688/1993 (EC 03/1993).
Por outro lado, antes da reforma promovida pela EC
41/2003 e efetivada pela Lei 10.887/2004 (MP 167/2004), o
benefício devido ao servidor inativo era equivalente ao valor total
da última remuneração recebida em atividade. Em outras palavras,
o benefício não tinha relação com a remuneração média do
servidor, ou, pior, com o montante das contribuições efetuadas ao
longo do período de atividade.
No caso do Estado do Rio Grande do Sul, o voto-
condutor descreve a situação temerária das fontes de custeio da
previdência do servidor público local:

(...)
O voto-condutor não nega a existência da causa
(déficit), mas, não obstante, afirma que ao Estado caberia responder
pelos prejuízos a que deu origem por sua imprevidência,
inabilidade ou má-fé.

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Esse argumento é relevante e deve ser apreciado
profundamente no momento oportuno. Porém, para fins da
suspensão de liminar, a manutenção do quadro é mais perniciosa à
confiança no sistema jurídico do que sua reversão.
Se o estado-requerente não puder reduzir o déficit do
RPPS com a solidariedade dos servidores públicos, esses valores
serão cobrados de toda a sociedade. A União já reconheceu que
assim procede, em sustentação oral (ADI 2.556, rel. min. Joaquim
Barbosa, Pleno, DJe de 20.09.2012), como bem afirma o estado-
requerente:
“[a suspensão do tributo obriga] que cada vez mais
os recursos oriundos do Caixa Único que deveriam ser aplicados
nas áreas de saúde, educação e segurança públicas, sejam alocados
para o pagamento dos benefícios previdenciários dos servidores
públicos estaduais, já que constitui fato notório inexistência de
equilíbrio entre contribuição e benefícios previdenciários.” (Doc.
01, p. 16).
Esta não é a ocasião adequada para exame da
legitimidade
da
“partilha
do
custo
decorrente
da
inconstitucionalidade normativa, negociada com a sociedade” como
solução constitucional válida. Mas, segundo a racionalidade do
próprio argumento utilizado pelo TJ/RS, se o servidor público não
deveria responder pelos supostos erros do Estado na condução de
sua política previdenciária, muito menos legitimado estaria o
cidadão comum a ser chamado para contribuir com benefícios que
nunca lhe foram, nem serão, concedidos.

Do risco real de insolvência prática decorre o
interesse direto dos servidores-beneficiários na regularidade das
finanças públicas do Regime Próprio de Previdência.
Portanto, reconheço que há fundada pertinência
pessoal entre o grupo de contribuintes (servidores) e a finalidade da
exação, ao mesmo tempo em que inexiste qualquer relação entre os
segurados do Regime Geral de Previdência Social e o tributo
destinado a corrigir o déficit do RPPS.
Parece-me bem demonstrado que a manutenção da
liminar implicaria apenar os segurados do RGPS e demais pessoas
que não sejam servidoras públicas vinculadas ao RPPS local.
Ante o exposto, concedo a medida pleiteada, para

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suspender temporariamente a medida liminar concedida pelo
Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul nos autos do Processo
70051297778, até seu trânsito em julgado.

A medida que ora se concede é precária e efêmera,
podendo ser revista a qualquer momento, se demonstrada a
alteração do quadro fático-jurídico que embasa esta decisão”. (STF,
SL 684-RS, Min. Joaquim Barbosa, 03/04/2013).
Essas razões, claramente expressas na v. decisão do Ministro
Presidente do Supremo Tribunal Federal em pedido de Suspensão de Liminar,
servem para sopesar, também aqui, de um lado a relevância e a importância
das razões deduzidas pelo Autor desta ação e, de outro, a motivação de igual
quilate trazida pelo Prefeito do Município e pelo Presidente da Câmara
Municipal, a justificar não se conceda a medida suspensiva de eficácia da
norma, no aguardo, assoma o argumento, da definição de quais as balizas
constitucionais a serem levadas em conta na decisão do pleito.
Indefiro, portanto, a medida cautelar.
8. Ante o exposto, indefiro a medida liminar e declaro suspenso
o processo, determinando se aguarde o julgamento da ARE 875958 RG/GO,
Relator Ministro ROBERTO BARROSO (j. 17.12.2017, DJe 24.02.2017), nos
termos do art. 1.035, § 5o, do CPC e do art. 328 do RISTF.
É meu voto.
JOÃO CARLOS SALETTI
Relator
assinado digitalmente