Tribunal: TJSP
Processo: 1000056-92.2018.8.26.0581
Classe: Apelação Cível / Dano ao Erário
Órgão julgador: Reinaldo Miluzzi
Órgão colegiado: 6a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-04-17
Data de publicação: 2020-04-17

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Indeferimento da petição inicial – Sentença de extinção sem resolução do mérito – Decisão que se pautou em cumprimento de TAC que originou ação de execução, julgada extinta – Autor que fez pedidos distintos que devem ser enfrentados – Impossibilidade, no caso, de decisão de mérito nesta fase (art. 17, § 8o, da Lei no 8.429/92) e

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Indeferimento da petição inicial – Sentença de extinção sem resolução do mérito – Decisão que se pautou em cumprimento de TAC que originou ação de execução, julgada extinta – Autor que fez pedidos distintos que devem ser enfrentados – Impossibilidade, no caso, de decisão de mérito nesta fase (art. 17, § 8o, da Lei no 8.429/92) e nesta sede – Recurso provido

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000270859
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no 1000056-
92.2018.8.26.0581, da Comarca de São Manuel, em que é apelante MINISTÉRIO
PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, é apelado ANTONIO MARCOS DOS
SANTOS.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 6a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento ao
recurso para afastar o decreto de extinção da ação e determinar o retorno dos autos à
Vara de origem para que tenha seu regular curso. V. U., de conformidade com o voto
do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores SIDNEY ROMANO DOS
REIS (Presidente sem voto), MARIA OLÍVIA ALVES E EVARISTO DOS SANTOS.
São Paulo, 17 de abril de 2020.
REINALDO MILUZZI
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000056-92.2018.8.26.0581 -Voto no 30127 - B
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6a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
APEL.No: 1000056-92.2018.8.26.0581
APTE. : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
APDO. : ANTONIO MARCOS DOS SANTOS
COMARCA: SÃO MANUEL - 1a VARA
JUIZ : ÍTALO FERNANDO PONTES DE CAMARGO FERRO
VOTO No 30127
EMENTA

AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA
POR
ATO
DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Indeferimento da petição
inicial Sentença de extinção sem resolução do mérito Decisão
que se pautou em cumprimento de TAC que originou ação de
execução, julgada extinta Autor que fez pedidos distintos que
devem ser enfrentados Impossibilidade, no caso, de decisão de
mérito nesta fase (art. 17, § 8o, da Lei no 8.429/92) e nesta sede
Recurso provido
RELATÓRIO
Trata-se de ação civil pública por ato de improbidade
proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em face de Antônio
Marcos dos Santos, objetivando a sua condenação em razão de prejuízo ao
erário, nos termos do artigo 10 da Lei 8.429/92, aplicando-lhe as penas previstas
no artigo 12, II do mesmo Diploma Legal ou, subsidiariamente, que ele seja
condenado nos termos do artigo 11 da referida lei, com aplicação das penas
previstas em seu artigo 12, III.
A r. sentença de fls. 765/768 rejeitou de plano a petição
inicial, com fundamento no artigo 17, § 8o, da Lei no 8.429/92 e extinguiu o
processo sem resolução de mérito.
Inconformado, o vencido interpôs recurso de apelação,
buscando o recebimento da petição inicial e o prosseguimento da ação. Alega,
em síntese, que de janeiro a setembro de 2017 o apelado, então Prefeito do
Município de Areiópolis, aumentou os gastos com despesa de pessoal, acima do
limite legalmente permitido, descumprindo o TAC entabulado com a gestão

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anterior.
Aduz
que
pediu
a
extinção
da
ação
de
execução
no
1002805-19.2017.8.26.0581 na qual buscava o cumprimento de TAC, tendo em
vista relatório do CAEX, porém, a Prefeitura não apresentou todos os
demonstrativos quadrimestrais para verificação, mas apenas o que demonstrava
ter alcançado o limite legal das referidas despesas, sendo tal questão ressalvada
na manifestação do órgão ministerial nos referidos autos. Salienta a existência de
fortes indícios de prática de ato ímprobo e repisa que o agente público deixou de
cumprir as determinações constantes no TAC, não logrando comprovar eventual
fraude cometida pela gestão anterior quando do envio dos relatórios ao Ministério
Público. Acrescenta que o objeto da presente ação compreende todo o exercício
de 2017 e não apenas o último quadrimestre.
A Douta Procuradoria Geral de Justiça ofereceu parecer no
sentido que seja dado provimento ao recurso, com o recebimento e normal
andamento do feito (fls. 796/799).
Tendo em vista a rejeição da petição inicial e a extinção do
processo nos termos do art. 485, inc. IV, do CPC, o julgamento foi convertido em
diligência para que o réu fosse citado e, querendo, apresentasse contrarrazões
(art. 331, § 1o, do CPC), as quais foram acostadas a fls. 814/830.
FUNDAMENTOS
A sentença rejeitou de plano a petição inicial com
fundamento no art. 17, § 8o, da Lei no 8.429/92 e julgou extinto o processo sem
resolução do mérito, com fulcro nos arts. 485, inc. IV, do CPC, entendendo o MM.
Juiz “a quo” que os elementos existentes nos autos não permitem concluir que o
réu teria praticado ato de improbidade, uma vez que foi cumprido o TAC que
gerou execução de título executivo extrajudicial, que foi extinta.
Constou da r. sentença:
“...da análise das manifestações escritas, há que se reconhecer,
nesta fase processual, a presença das hipóteses previstas no artigo 17, § 8o,

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da Lei n.o 8.429/92, notadamente a inexistência do ato de improbidade,
motivo pelo qual a inicial deve ser rejeitada de plano.
Explico melhor. Tornando simples o complexo.
Verifica-se que embora a peça exordial esteja acompanhada de
documentação que aponta supostos atos de improbidade praticados pelo réu,
verifica-se dos autos que a suposta improbidade administrativa está
alicerçada tão somente em eventual descumprimento de Termo de
Ajustamento de Conduta - TAC, tanto que tal descumprimento gerou a
propositura da ação de execução de título executivo extrajudicial (Autos n.o
1002805-19.2017.8.26.0581).
No entanto, o próprio Ministério Público pugnou pela extinção da
referida execução alegando que o requerido cumpriu o compromisso
assumido (TAC), tanto é verdade que assim declarou na execução, vejamos:
"Requeiro seja juntado aos autos parecer técnico emitido pelo
CAEX do Ministério Público do Estado de São Paulo. Da análise do referido
documento verifica-se que a Prefeitura Municipal de Areiópolis atingiu, ao
final do exercício financeiro de 2017, o percentual de 50,85% de gastos de
sua receita corrente líquida com despesa de pessoal, ficando dentro do limite
prudencial de 51,30% da LRF. Desta forma, verifica-se que o Município
cumpriu o TAC, no que tange ao enquadramento dos gastos de pessoal no
limite prudencial determinado pela Lei Complementar n. 101/2000, razão
pela qual o presente feito merece ser extinto."
Diante do requerimento formulado pelo Ministério Público, a
execução realmente foi extinta, conforme sentença prolata naqueles autos.
Pois bem. Considerando que a presente ação tem como fim
exclusivo apurar o descumprimento do TAC, face ao descontrole dos gastos
com pessoal e, tendo em vista a extinção da execução justamente pelo
cumprimento das metas legais quantos aos referidos gastos, não entendo
mais presentes os motivos ensejadores da presente demanda. Entendo
patente a falta de interesse processual em face da perda de objeto, daí
porque não há outro caminho que não seja a rejeição de plano da inicial...”
(fls. 318/320).

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Com o devido respeito à posição adotada na r. sentença, não
era hipótese rejeição da petição inicial.
Impende ressalvar que para o processamento da ação de
improbidade administrativa não se exige que desde o início o autor comprove de
forma inequívoca a autoria e a materialidade do ato ímprobo apontado, mas sim
que apresente indícios fortes e concretos de sua existência, que sejam
suficientes a autorizar o prosseguimento da ação, com vistas à abertura da
instrução probatória, tendente à demonstração cabal das alegações.
Nessa direção, julgado do E. Superior Tribunal de Justiça:
“PROCESSUAL
CIVIL.
ADMINISTRATIVO.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
AGRAVO
INTERNO
NO
RECURSO
ESPECIAL. AGRAVO QUE NÃO ATACADA, ESPECIFICAMENTE,
O FUNDAMENTO DA DECISÃO AGRAVADA. ALEGAÇÃO
GENÉRICA DE AFRONTA AO ART. 535 DO CPC/1973.
INCIDÊNCIA,
POR
ANALOGIA,
DA
SÚMULA
182/STJ.
RECEBIMENTO DA INICIAL. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO.
NÃO OCORRÊNCIA. 1. Inviável a apreciação do agravo interno
que deixa de atacar especificamente, o fundamento da decisão
agravada, referente à tese de afronta ao art. 535 do CPC/1973,
incidindo, quanto ao ponto, a Súmula 182/STJ, por analogia. 2. A
jurisprudência desta Corte tem asseverado que 'é suficiente a
demonstração de indícios razoáveis de prática de atos de
improbidade e autoria, para que se determine o processamento da
ação, em obediência ao princípio do in dubio pro societate, a fim de
possibilitar o maior resguardo do interesse público' (REsp
1.197.406/MS, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe
22/08/2013). 3. A decisão que recebe a petição inicial não
representa cognição exauriente acerca da efetiva prática de ato de
improbidade administrativa, mas apenas fase inicial de todo o
deslinde probatório da demanda, motivo pelo qual não se exige,
nesta etapa, a demonstração cabal dos fatos narrados na petição
inicial. 4. O Superior Tribunal de Justiça tem compreensão firmada
no sentido de que 'não há ausência de fundamentação a
postergação para sentença final da análise da matéria de mérito'
(AgInt no AREsp 910.840/RN, Rel. Ministro Humberto Martins,
Segunda Turma, DJe 30/08/2016). 5. Havendo indícios bastantes
da existência do ato ímprobo historiado pelo Parquet autor, o
encaminhamento
judicial
deverá
operar
em
favor
do
prosseguimento da demanda, exatamente para se oportunizar a
ampla produção probatória, tão necessária ao pleno e efetivo
convencimento do julgador. 6. Agravo interno parcialmente
conhecido e, nessa parte, não provido” (v. AgInt. no AREsp. no
858.446/MG, Primeira Turma, relator Ministro SÉRGIO

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KUKINA, j. 12/12/2017, DJe 02/02/2018).
A rejeição da petição inicial é cabível em determinadas
hipóteses, que, contudo, não se verificam no caso.
Ademais, a evolução do processo como instrumento de
realização prática da Justiça recomenda, senão impõe, que só em última análise
se faça o indeferimento da petição inicial.
E porque pertinentes, adoto como razões deste voto parte do
judicioso parecer do Douto Procurador Geral de Justiça, Dr. Nilton Luiz de Freitas
Baziloni:
" A municipalidade, outrora com descontrole de gastos com pessoal
e ainda na anterior gestão firmou um termo de ajustamento de conduta com o
Ministério Público (TAC) no Inquérito Civil no 14.0436.0000534/2016-0, em
outubro de 2016 visando adequar o fato à Lei de Responsabilidade Fiscal.
Considerando o descumprimento do acordo já na gestão do atual
prefeito ANTONIO MARCOS DOS SANTOS foi proposta a execução n.o
1002805-19.2017, e, sem prejuízo foi intentada esta demanda, visando sua
condenação de por atos de improbidade administrativa, não apenas pela não
observância do TAC, mas sim por agir dolosamente contra ele.
A inicial é expressa nesse sentido mostrando que “além da violação
aos princípios que regem a administração (que será abaixo esmiuçado), o
descumprimento do acordo firmado gerou significativos prejuízos ao erário,
conforme será adiante aduzido. Isso porque, ao anular o concurso e recontratar
novo pessoal a título precário, novo processo seletivo teve de ser realizado, o
que, indubitavelmente, gerou novas despesas arcadas pelo Executivo de
Areiópolis. Além disso, o incremento de despesas com horas-extras, em
detrimento da contratação de pessoal para exercício da jornada efetiva de
trabalho, gerou prejuízos aos cofres públicos, na medida em que as horas extras
são pagas com ágio de, no mínimo, 50% da remuneração normal do funcionário
público” (fls.07/08).
“No caso dos autos, ao ignorar o termo de ajustamento de

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Conduta, aumentar as despesas com pessoal e anular injustificadamente do
certame, causou o réu significativo prejuízo ao município de Areiópolis,
incorrendo, pois, em ato de improbidade administrativa” (fls.08).
A
sentença,
nesse
ponto,
entendeu
que
a
improbidade
administrativa está alicerçada tão somente em eventual descumprimento de
Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, tanto que tal descumprimento gerou a
propositura da ação de execução de título executivo extrajudicial, posteriormente
extinta, concluindo pela falta de interesse do autor, o que, entretanto, não é
verdade.
São situações distintas:
a) O descumprimento do TAC gerou a execução e posterior
extinção, pelo fato de o item descumprido ter sido sanado.
b) com aumento de despesas com pessoal, realização de novo
concurso, dispensa do anterior, pagamento de horas-extras teria ocorrido ato de
improbidade com prejuízo ao erário.
c) imputou-se, ainda, violação aos princípios da administração
pública pois ao anular concurso público que estava em discussão judicial
firmado no TAC visou apenas atender a seus anseios políticos e de forma
expressa apontou que “a portaria do prefeito justificou-se em ato inexistente
desta Promotoria e desse Juízo. Todavia, como é de conhecimento de todos,
nenhuma determinação nesse sentido existiu” (fls.12).
A documentação anexada permite concluir pela plausibilidade do
direito, e nesta fase vige o princípio do in dubio pro societate...”
De outro lado, o apelado alega que a atual gestão não
praticou qualquer ilegalidade.
Todavia, as questões que se referem ao mérito da causa
deverão ser decididas no processo, sob o crivo do contraditório. Se cometeu ou
não ato ímprobo, é questão a ser decidida no momento oportuno, não cabendo
tal análise nesta sede.
Vale dizer, para o decreto de improcedência da ação, nesta

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fase, nos termos do art. 17, § 8o, da Lei 8.429/92, é necessário que, no plano
fático ou legal, seja ela manifestamente infundada, o que não é o caso.
Por conseguinte, a ação deve ter seu regular processamento.
Ante o exposto, pelo meu voto, dou provimento ao recurso
para afastar o decreto de extinção da ação e determinar o retorno dos autos
à Vara de origem para que tenha seu regular curso.
REINALDO MILUZZI
Relator