Tribunal: TJSP
Processo: 0001537-02.2015.8.26.0650
Classe: Apelação / Remessa Necessária / Licenças
Órgão julgador: Aroldo Viotti
Órgão colegiado: 11a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-11-02
Data de publicação: 2020-11-02

Ementa:
Ação Popular movida com objetivo de anular licença de obra de natureza residencial. Alegação de lesividade à moralidade administrativa. Execução de obras em prédio escolar em área classificada como residencial. Desrespeito à Lei Municipal no 4.186/2007. Ação julgada improcedente. Ausência de lesividade ao patrimônio público, bem como de ilegalidade. Recursos oficial e voluntário improvidos.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000897314
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação / Remessa Necessária
no 0001537-02.2015.8.26.0650, da Comarca de Valinhos, em que é apelante
TÉRBIO JOSE BRANDAO CÂMARA e Recorrente JUÍZO EX OFFICIO, são
apelados PREFEITURA MUNICIPAL DE VALINHOS, FRAUZINO ALVES
FERREIRA NETO, CESAR ANDRE BARDUCHI e SILNEY FABIANO MENDES
FIORI.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 11a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram
provimento aos recursos. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra
este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores RICARDO DIP
(Presidente) e JARBAS GOMES.
São Paulo, 2 de novembro de 2020.
AROLDO VIOTTI
Relator
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação / Remessa Necessária no 0001537-02.2015.8.26.0650 -Voto no 43.411.
2
VOTO No 43.411
APELAÇÃO No 0001537-02.2015.8.26.0650, de Valinhos
APELANTE: TÉRBIO JOSÉ BRANDÃO CÂMARA
APELADOS: PREFEITURA MUNICIPAL DE VALINHOS e FLAUZINO ALVES
FERREIRA NETO
JUÍZA 1a INSTÂNCIA: DANIELLA APARECIDA SORIANO UCCELLI
Ação Popular movida com objetivo de anular licença de obra
de natureza residencial. Alegação de lesividade à moralidade
administrativa. Execução de obras em prédio escolar em área
classificada como residencial. Desrespeito à Lei Municipal no
4.186/2007.
Ação
julgada
improcedente.
Ausência
de
lesividade ao patrimônio público, bem como de ilegalidade.
Recursos oficial e voluntário improvidos.
I.
Ação Popular ajuizada por TÉRBIO JOSÉ
BRANDÃO CÂMARA, Auditor Fiscal da Receita Federal, contra o MUNICÍPIO DE
VALINHOS, CÉSAR ANDRÉ CRUZ BARDUCHI (Secretário de Planejamento e Meio
Ambiente), SILNEY FABIANO MENDES FIORI (Diretor do Departamento de
Gerenciamento de Projetos e Obras Particulares), ALEXANDRE AUGUSTO DE
MORAIS SAMPAIO SILVA (Secretário de Assuntos Jurídicos e Institucionais) e
FLAUZINO ALVES FERREIRA NETO (beneficiário do ato impugnado), objetivando
anular a licença de obra no 043/2015, referente a projeto de construção de natureza
residencial unifamiliar, que, na verdade, apresenta natureza de construção escolar.
Indeferida a liminar (fls. 74), a r. sentença de fls. 184/189, de relatório
adicionalmente adotado, julgou a ação improcedente.
Determinou-se o reexame necessário e sobreveio recurso de apelação
do autor. Nas razões de fls. 193/204, postula preliminarmente “(a) seja a sentença
considerada não fundamentada, por ela não ter enfrentado os argumentos capazes de
infirmar a conclusão adotada pelo julgador, nos termos do art. 489, § 1o, inc. IV, do
NCPC, decretando-se a nulidade da sentença por falta de fundamentação, com o
consequente julgamento do mérito, nos termos do art. 1.013, § 3o, inc. IV, do NCPC; ou
(b) seja decretada a nulidade da sentença por cerceamento do direito de produção de
prova, nos termos do art. 369 do NCPC” (fls. 204). Quanto ao mérito, busca a reforma
integral do julgado, aduzindo em suma: a) o julgador invocou “cenário futuro de

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação / Remessa Necessária no 0001537-02.2015.8.26.0650 -Voto no 43.411.
3
utilização de obra” para afastar a lesividade à moralidade administrativa provocada
pela concessão de licença de obra; b) a licença de obra é ato jurídico perfeito, não
sujeito a condição suspensiva; c) o julgador ignorou que a lesividade da licença de
obra decorre de sua obtenção fraudulenta, da falsa declaração da natureza da obra, da
improbidade administrativa dos servidores municipais que a autorizaram e a
expediram; d) “o direito de construir (materializado na licença de obra) e o direito de
uso (materializado no alvará de funcionamento) estão intimamente vinculados, de sorte
que o direito de construir só pode ser reconhecido pela Administração se estiver em
consonância com o direito de uso, conforme disposto no Código de Obras do Município
de Valinhos, lei municipal no 2.977/1996, art. 2o.” (fls. 201); e) diversos fatos inverídicos
levaram o julgador à conclusão errônea; f) não houve regularização da obra no sentido
de alterar sua natureza de construção escolar para residencial; g) as vistorias referidas
pela 4a Promotoria de Justiça foram realizadas em julho e setembro de 2015, enquanto
a licença foi concedida em fevereiro de 2015.
O recurso foi contrariado a fls. 212/213 (Municipalidade), fls. 220/225
(Flauzino) e fls. 227/231 (César e Silney), subindo os autos. Nesta Instância, a D.
Procuradoria Geral de Justiça opinou pelo improvimento (fls. 236/243). Este, em
síntese, o relatório que se agrega ao já constante dos autos.
II.
Os recursos oficial e voluntário não comportam
acolhimento.
Por primeiro, não há falar em nulidade da sentença por cerceamento de
defesa ou por falta de fundamentação, pois a prova trazida aos autos era de sobejo
suficiente ao deslinde da causa e a r. sentença examinou toda a matéria posta em
discussão. Certo é que não estava o julgado adstrito a examinar um a um todos os
argumentos elencados pela parte, se se ateve a fundamentos que “ipso facto” os
excluíam. Foi o que assinalou com propriedade o Procurador de Justiça oficiante, Dr.
Lauro Luiz Gomes Ribeiro (fls. 239): “2.2.1 O r. decisum desenvolve raciocínio lógico e
analisa suficientemente os documentos acostados aos autos pelas partes, concluindo-se pela
não demonstração da ilegalidade e lesividade apontadas. 2.2.2 Com relação à não apreciação
das provas documentais, não há que se falar em cerceamento da produção de provas. As
provas documentais acostadas constituem justamente a base pela qual o r. juiz monocrático
formou a sua convicção, conforme se extrai de rápida análise da sentença, às fls. 187/188.”.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação / Remessa Necessária no 0001537-02.2015.8.26.0650 -Voto no 43.411.
4
Ademais, ao Juiz destinatário da prova compete determinar, à luz dos
fatos e circunstâncias constantes dos autos, aquelas provas úteis à instrução,
afastando as que reputar desnecessárias ou simplesmente protelatórias, sem que
desse mero comportamento possa derivar algum cerceamento de defesa. Portanto, “A
decisão pela necessidade, ou não, de produção da prova é uma faculdade do magistrado, a
quem caberá avaliar se há nos autos elementos e provas suficientes para formar sua
convicção.” (REsp 970.817/DF, 2a Turma, Rel. o Min. CASTRO MEIRA, j. 04.10.07 in
Apelação Cível no 934.586-5/7-00, 11a Câmara de Direito Público, Rel. o Des.
FRANCISCO VICENTE ROSSI, j. 26.10.09).
Quanto ao mais, a pretensão do autor consistia na anulação da licença
de obra no 042/2015 (fls. 18). Relatou na inicial que o corréu Flauzino e sua esposa
Margarete Fernandes Gracino Alves são proprietários dos lotes nos 8 e 9 da quadra 36,
da Avenida Doutor Antonio Bento Ferraz, nos 1650 e 1680, Loteamento Residencial
Chácaras São Bento, bairro Country Club, no município de Valinhos. No lote no 8,
contíguo ao lote no 9, foi instalada a “Escola de Educação Infantil e Ensino
Fundamental Turma da Maggie Ltda.”, de propriedade da esposa e da filha de
Flauzino.
Em 10.09.2013, Flauzino solicitou licença de obra residencial para o lote
no 8 (fls. 29/30). As obras foram inicialmente embargadas pela Municipalidade, dando
ensejo à impetração de mandado de segurança, no qual foi denegada a ordem em
14.01.2015 (fls. 34/37). O trânsito em julgado ocorreu em 23.03.2015 (cf. consulta ao
endereço eletrônico deste Tribunal de Justiça - www.tjsp.jus.br).
Em virtude do funcionamento da escola em zona residencial, foi feita
denúncia pela Associação dos Moradores do Country Club à Municipalidade e ao
Ministério Público. O Sr. Flauzino compareceu aos autos do inquérito civil afirmando
que o estabelecimento se instalou no local anteriormente à vigência da Lei no
4.186/2007, possuindo direito adquirido à permanência (fls. 45/57). Em 22.01.2014,
assinou termo de responsabilidade, no qual declarou que se tratava de construção
residencial (fls. 58). A Municipalidade apresentou manifestação a fls. 59/64 e, alterando
seu posicionamento, deferiu a licença de obra em 02.02.2015 (fls. 18). Assinala o autor
que o Município renunciou ao seu poder fiscalizatório, desaprovando o exame anterior
feito por seus próprios agentes, considerando a declaração do particular como verdade
absoluta, o que configura ato lesivo à moralidade administrativa, além de causar
prejuízos aos moradores do bairro, aos alunos que frequentam a instituição de ensino e

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação / Remessa Necessária no 0001537-02.2015.8.26.0650 -Voto no 43.411.
5
aos seus pais. Atribui a responsabilidade pela concessão da licença aos servidores
municipais César (Secretário de Planejamento e Meio Ambiente), Silney (Diretor do
Departamento de Gerenciamento de Projetos e Obras Particulares) e Alexandre
(Secretário de Assuntos Jurídicos e Institucionais). Daí o ajuizamento desta ação em
que busca a anulação da referida licença.
A teor do artigo 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal, “LXXIII

qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao
meio ambiente e a patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé,
isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;”.
Por sua vez, dispõe o artigo 1o da Lei no 4.717, de 29.6.1965, que regula
a ação popular: “Art. 1o Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a
declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos
Estados,
dos
Municípios,
de
entidades
autárquicas,
de
sociedades
de
economia
mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União
represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de
instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou
concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas
incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de
quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.”.
Requisitos para o acolhimento de ação popular são a ilegalidade ou
ilegitimidade do ato impugnado que se deseja invalidar, e a lesividade desse ato ao
patrimônio público. Lesivo
soa a melhor doutrina
“... é todo ato ou omissão
administrativa que desfalca o erário ou prejudica a Administração, assim como o que
ofende bens ou valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais ou históricos da
comunidade. E essa lesão tanto pode ser efetiva como legalmente presumida, visto que a
Lei regulamentar estabelece casos de presunção de lesividade (art. 4o), para os quais
basta a prova da prática do ato naquelas circunstâncias, para considerar-se lesivo e nulo
de pleno direito. Nos demais casos, impõe-se a dupla demonstração de ilegalidade e da
lesão efetiva ao patrimônio protegível pela ação popular” (HELY LOPES MEIRELLES,
“Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção,
'Habeas Data'”, R.T. 13a edição, pág. 91).
Não há nenhuma demonstração de ato lesivo ao patrimônio público. E
ainda que se supere, como se fez em primeiro grau, a presença de condição para
propositura da ação especial, não assiste razão ao apelante.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação / Remessa Necessária no 0001537-02.2015.8.26.0650 -Voto no 43.411.
6
O ato impugnado está respaldado em lei municipal. Consta dos
documentos trazidos aos autos, que a escola iniciou suas atividades em 1o.03.2006,
estando em conformidade com as diretrizes estabelecidas na lei de zoneamento
vigente à época (Lei Municipal no 2.979, de 16.07.1996
Código de Obras do
Município de Valinhos fls. 65/66).
A Lei Municipal no 4.186, de 2007 (que dispõe sobre a ordenação do uso
e ocupação do solo no Município), revogadora da Lei Municipal no 2.979/96, estabelece
no artigo 5o:
“Art. 5o - Para os usos do solo existentes na data da promulgação da presente
Lei, quanto ao grau de adequação ao zoneamento, observadas as disposições constantes dos
Anexos I, II e III, proceder-se-á ao seguinte enquadramento:
I - USOS CONFORMES OU PERMITIDOS: os já enquadrados ou aqueles que
vierem a ser objeto de futuro enquadramento nas categorias previstas no zoneamento da área;
I - USOS DESCONFORMES: os já existentes, porém não enquadrados nas
categorias previstas no zoneamento da área de que trata esta Lei.”.
Por sua vez, o artigo 6o dispõe:
“Art. 6o - Quanto aos usos desconformes de que trata o inciso II, do artigo
anterior, adotar-se-á o seguinte critério:
I-àqueles já existentes e regularmente enquadrados no zoneamento anterior à
vigência desta Lei, terão asseguradas suas permanências, permitindo-se-lhes, inclusive,
ampliações até as taxas ora admitidas, desde que não seja agravada a situação de
desconformidade;” (sublinhei).
Também não há falar em lesão ao patrimônio público, tanto assim que o
Ministério Público determinou o arquivamento dos inquéritos civis (fls. 142/153).
A r. sentença, muito bem lançada, julgou improcedente a pretensão, e
merece confirmação pelos próprios fundamentos. Nesse sentido também o parecer da
D. Procuradoria Geral de Justiça, do qual se colhe o seguinte trecho:
“Percebe-se, assim, que a escola já em funcionamento se enquadra no art.
5o, II e no art. 6o, I, da Lei 4.186/2007, podendo inclusive ser ampliada desde que não seja
agravada a situação de desconformidade com o local.
Entretanto, o pedido de autorização para construção formulado perante a
Prefeitura Municipal e concedido através da licença n. 043/2015 diz respeito a ampliação de

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação / Remessa Necessária no 0001537-02.2015.8.26.0650 -Voto no 43.411.
7
obra residencial em área vizinha à Escola de Educação Infantil e Ensino fundamental Turma
da Maggie Ltda., estando o apelado totalmente vinculado a essa finalidade.
Conforme apontado pelo apelante, as obras inicialmente realizadas no imóvel
foram embargadas por estarem em desconformidade com o projeto aprovado pela Prefeitura
(foi construído segundo andar e banheiros em quantidade distinta do projeto autorizado).
Posteriormente o apelado adequou as obras ao projeto, e em razão das
vistorias realizadas subscreveu termo de responsabilidade por meio do qual declarou que as
obras realizadas no lote 08 seriam destinadas a residência unifamiliar, o que levou o
requerido Alexandre a proferir parecer favorável à expedição da licença n. 043/2015 (fls. 58;
59/64; 145/153 e 18).
Assim, em caso de eventual uso diverso do quanto permitido pela licença
obtida, caberá ao Poder público Municipal promover os atos necessários ao desfazimento
das irregularidades, no exercício do seu poder-dever de polícia. Até o momento e de acordo
com o quanto consta dos autos, não houve tal uso indevido.” (fls. 241/242).
Não se vislumbra, portanto, reparo a lançar à r. sentença, que merece
subsistir.
III.
Por todo o exposto, nega-se provimento ao
reexame necessário e à apelação do autor.
Eventual inconformismo em relação à presente decisão será objeto de
julgamento virtual, ficando cientes as partes de que discordância quanto a essa
modalidade de julgamento deverá ser manifestada quando da interposição do recurso.
AROLDO VIOTTI