Tribunal: TJSP
Processo: 2118119-85.2020.8.26.0000
Classe: Agravo de Instrumento / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Djalma Lofrano Filho
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-11-25
Data de publicação: 2020-12-15

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. ADMISSIBILIDADE. Interposição contra decisão que deferiu o pedido de indisponibilidade de bens do agravante, ex-prefeito do Município da Estância Turística de Itu. Município que firmou com empresa privada, na gestão do réu, três contratos sem licitação, sob o manto da emergência, com o objeto de

Ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. ADMISSIBILIDADE. Interposição contra decisão que deferiu o pedido de indisponibilidade de bens do agravante, ex-prefeito do Município da Estância Turística de Itu. Município que firmou com empresa privada, na gestão do réu, três contratos sem licitação, sob o manto da emergência, com o objeto de manejo de resíduos domiciliares, comerciais e varrição de áreas públicas, com vigência total por setenta e dois meses, sendo a última prorrogação também realizada em caráter emergencial. Objeto contratado sem licitação que é de ordem regular, serviços essenciais de longa duração, sem necessidade de dispensa do procedimento de concorrência. Tribunal de Contas que reconheceu a irregularidade dos contratos firmados. Decisão agravada que não comporta reparo, porque seguiu os parâmetros estabelecidos pelo disposto no artigo 7o da Lei no 8.429/92. Valor da indisponibilidade que equivale à soma dos contratos firmados, correspondente ao alegado dano ao erário. Momento não oportuno para análise aprofundada das provas e do mérito da ação, bastando para a declaração da indisponibilidade dos bens a existência de indícios da ocorrência do ato ímprobo e de sua autoria, bem como do dolo do agente, presentes na extensa documentação que acompanha a petição inicial. Entendimento pacífico, no STJ, no sentido de que, ante sua natureza acautelatória, a medida de indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa pode ser deferida sem audiência da parte adversa e, portanto, antes da notificação a que se refere o art. 17, § 7o, da Lei n. 8.429/92. Precedentes deste E. TJSP e do C. STJ. Decisão mantida. Recurso não provido.

Inteiro teor:
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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000968770
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento no
2118119-85.2020.8.26.0000, da Comarca de Itu, em que é agravante HERCULANO CASTILHO
PASSOS JUNIOR, é agravado MUNICÍPIO DE ITU.
ACORDAM, em 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "Após os votos do relator e do 3o juiz negando provimento ao recurso,
divrgiu o 2o juiz. Por maioria de votos, negaram provimento ao recurso. Declara vencido o 2o juiz.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores FLORA MARIA NESI
TOSSI SILVA (Presidente sem voto), FERRAZ DE ARRUDA E BORELLI THOMAZ.
São Paulo, 25 de novembro de 2020.
DJALMA LOFRANO FILHO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Agravo de Instrumento no 2118119-85.2020.8.26.0000
Agravante: Herculano Castilho Passos Junior
Agravado: Município de Itu
Interessado: Ministério Público do Estado de São Paulo
Comarca: Itu
Juiz: Karla Peregrino Sotilo
RELATOR: DJALMA LOFRANO FILHO
Voto no 17865
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE
DE BENS. ADMISSIBILIDADE. Interposição contra decisão
que deferiu o pedido de indisponibilidade de bens do
agravante, ex-prefeito do Município da Estância Turística de
Itu. Município que firmou com empresa privada, na gestão do
réu, três contratos sem licitação, sob o manto da emergência,
com o objeto de manejo de resíduos domiciliares, comerciais e
varrição de áreas públicas, com vigência total por setenta e
dois meses, sendo a última prorrogação também realizada em
caráter emergencial. Objeto contratado sem licitação que é de
ordem regular, serviços essenciais de longa duração, sem
necessidade de dispensa do procedimento de concorrência.
Tribunal de Contas que reconheceu a irregularidade dos
contratos firmados. Decisão agravada que não comporta
reparo, porque seguiu os parâmetros estabelecidos pelo
disposto no artigo 7o da Lei no 8.429/92. Valor da
indisponibilidade que equivale à soma dos contratos firmados,
correspondente ao alegado dano ao erário. Momento não
oportuno para análise aprofundada das provas e do mérito da
ação, bastando para a declaração da indisponibilidade dos
bens a existência de indícios da ocorrência do ato ímprobo e
de sua autoria, bem como do dolo do agente, presentes na
extensa documentação que acompanha a petição inicial.
Entendimento pacífico, no STJ, no sentido de que, ante sua
natureza acautelatória, a medida de indisponibilidade de bens
em ação de improbidade administrativa pode ser deferida sem
audiência da parte adversa e, portanto, antes da notificação a
que se refere o art. 17, § 7o, da Lei n. 8.429/92. Precedentes
deste E. TJSP e do C. STJ. Decisão mantida. Recurso não
provido.
Vistos.
Trata-se de recurso de agravo de instrumento interposto
para reforma da r. decisão de fls. 27/29 que, em ação civil pública ajuizada pelo

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Município da Estância Turística de Itu contra Herculano Castilho Passos Junior,
na qualidade de ex-prefeito, com fundamento no artigo 7.o, parágrafo único, da
Lei de Improbidade Administrativa, determinou a indisponibilidade dos bens do
réu até o limite de R$ 43.425.666,60, valor equivalente à soma dos valores dos
contratos irregularmente firmados, correspondente ao suposto dano acarretado ao
erário.
Inconformado, o agravante sustentou o seguinte: a)
preliminarmente, prescrição da imputação das penas por improbidade
administrativa, porque o recorrente deixou o cargo em dezembro de 2012; b) a
decisão agravada se limita a considerar a presença do “fumus bonis iuris” pelo
fato de haver reconhecimento de irregularidades nos contratos firmados pelo
TCE/SP; c) o Município autor está agindo com má-fé processual e pretende fazer
uso político do Poder Judiciário; d) todas as dispensas de licitação foram
precedidas de análises técnico-jurídicas promovidas pela Procuradoria Municipal
de Itu que, posteriormente, deflagrou incoerentemente irregularidades; e) o atual
Alcaide é inimigo do agravante e vem utilizando manobras políticas com
repercussão nas próximas eleições; f) também pratica litigância de má-fé,
deduzindo pretensão ou defesa contra texto expresso de lei ou fato incontroverso,
alterar a verdade dos fatos e usar do processo para conseguir objetivo ilegal; g) a
decisão é nula por conter vício de fundamentação, uma vez que o magistrado
equivocou-se na análise dos documentos e as referência feitas não dizem respeito
a julgamento de irregularidades de contratos que constam do objeto da presente
ação; h) a tomada de preços em que se baseou a MM. Juíza não é o procedimento
de dispensa de licitação abordado nesses autos; i) ausência de indício de dano ao
erário, tendo em vista a existência de procedimento administrativo prévio,
pesquisa de preço, valor adequado dos serviços, prestação integral do objeto; j)
alerta
para
a impossibilidade de dano presumido; k) descabida a
indisponibilidade de bens; l) descompasso entre o valor da indisponibilidade de

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bens e a vedação ao enriquecimento ilícito; m) o serviço foi prestado sem
qualquer vício, não há como se extrair dos fatos narrados qualquer indício de
prejuízo à Municipalidade; n) necessária a comprovação do dolo do agente, o)
requer o deferimento do pedido de antecipação da tutela recursal para o imediato
levantamento do bloqueio e, ao final, o provimento do agravo de instrumento.
Dispensadas as informações, o recurso foi recebido,
processado sem a atribuição de efeito ativo e respondido (fls. 1093/1104).
A douta Procuradoria de Justiça manifestou-se pelo
desprovimento do recurso (fls. 1108/1118).
É o relatório.
Cuida-se de pretensão recursal voltada à reforma de decisão
que deferiu o pedido de decretação da indisponibilidade de bens dos réus no valor
de R$ 43.425.666,60, equivalente à soma dos valores dos contratos
irregularmente firmados, correspondente ao suposto dano acarretado ao erário.
Observa-se que a questão em foco se restringe à ótica
estritamente processual, ou seja, a presença ou a ausência dos requisitos
ensejadores do pedido cautelar e antecipado de constrição dos bens dos
promovidos.
Questões outras dizem respeito ao próprio mérito da causa
e não podem ser aqui examinadas, sob pena de supressão de um grau de
jurisdição.
Muitos argumentos expostos na minuta recursal extrapolam

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o objeto do recurso, sendo prescindível sua análise para o desenvolvimento e
resolução da matéria em debate.
A medida liminar deferida é providência que assegura o
resultado útil da eventual procedência da ação, mas que não caracteriza
antecipação dos pedidos finais. Caso acolhida a pretensão jurisdicional, não será
a indisponibilidade dos bens a ser determinada, mas sim sua definitiva perda.
Sendo assim, a medida judicial postulada pelo agravante é
acautelatória e visa garantir eventual risco que o patrimônio público possa sofrer,
levando-se em consideração a preponderância do interesse público sobre o
privado, nesta fase processual.
No caso em exame, respeitadas as razões expostas na
minuta recursal, a leitura da peça vestibular e demais documentos que a
instruíram indicam a necessidade de concessão da medida liminar para o
deferimento da indisponibilidade dos bens dos réus, tal como fez o ilustre
magistrado de primeiro grau.
Diante da situação exposta pelo Município autor, na peça
vestibular da demanda, a decisão agravada é escorreita e não comporta reparo,
porque seguiu à risca os parâmetros estabelecidos pelo disposto no artigo 7o da
Lei no 8.429/92.
Anote-se que o objeto contratado sem licitação é de ordem
regular, serviços essenciais de longa duração, sem necessidade de dispensa do
procedimento de concorrência.
No entanto, o Município de Itu firmou sem licitação três

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contratos com empresa EPPO Saneamento Ambiental e Obras Ltda., nos valores
de R$13.197.417,00, R$13.197.417,00 e R$17.030.832,60, sob o manto da
emergência, com o objeto de manejo de resíduos domiciliares, comerciais e
varrição de áreas públicas, com vigência por setenta e dois meses, sendo a última
prorrogação também realizada em caráter emergencial.
Além disso, não se pode olvidar que o Tribunal de Contas
já reconheceu a irregularidade dos contratos firmados (fls. 947/964), reafirmando
a tese exposta pelo autor.
Convém também observar que o momento não é oportuno
para a análise aprofundada das provas, nem tampouco do mérito da ação civil
pública, bastando para a decretação da indisponibilidade dos bens a existência de
indícios da ocorrência do ato ímprobo e de sua autoria, presentes na extensa
documentação que acompanha a petição inicial.
No mais, o valor da indisponibilidade de bens, embora
elevado, corresponde à soma dos contratos e, portanto, ao montante do dano ao
erário apontado na inicial, não havendo motivo para a sua redução.
É importante ressaltar que o montante da indisponibilidade
deve ser adequado e proporcional, não se entrevendo anormalidade na espécie,
sem prejuízo de melhor aferição, posteriormente, por ocasião da sentença.
Não se olvide, ainda, que o artigo 7o da Lei n.o 8.429/92
(Lei de Improbidade Administrativa) prevê a concessão de medida de natureza
flagrantemente cautelar e provisória, que não se confunde com a sanção de perda
de bens, outro instituto jurídico, de direito material, ressalte-se.
Além disso, eventual necessidade de disponibilidade dos

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bens constritos pode ser objeto de pedido a ser formulado ao magistrado, a quem
compete avaliar o caso específico e a pertinência da medida de liberação à luz do
ordenamento jurídico.
Logo, por não importar transferência de propriedade, mas
apenas indisponibilidade momentânea, não se exige prova inequívoca da
alegação do autor, mas tão somente a plausibilidade do direito invocado, o que se
verificou na espécie.
Na hipótese em comento, está presente o fumus boni juris,
porque os atos imputados ao agravante são coerentes com a documentação que
acompanha a narrativa da peça vestibular.
No mais, não se pode olvidar que a jurisprudência atual
entende desnecessária a prova do risco de dilapidação dos bens pelo réu, uma vez
que a cautela encontra motivação na proteção da sociedade.
Confira-se, neste sentido, julgado desta 13a Câmara de
Direito Público:
“Agravo de instrumento
Improbidade administrativa -
indisponibilidade de bens Inteligência do art. 7o da lei no 8.429/92 - decretação
que não enseja apreciação do mérito da causa, nem tampouco perda de bens
medida acautelatória, que visa tão somente assegurar ressarcimento de dano em
caso de procedência do pedido, após cognição exauriente. Conforme
entendimento desta col. câmara e dos tribunais superiores, desnecessária a
comprovação de ocultação ou dilapidação patrimonial para concessão da
medida de indisponibilidade de bens. Indisponibilidade decretada na espécie, no
montante pleiteado pelo Ministério Público, uma vez que referido valor se
mostra razoável, proporcional e consentâneo às condutas imputadas ao
agravante e ao dano eventualmente experimentado. Agravo de instrumento
desprovido,
com
observação.”
(Agravo
de
instrumento
no
2101813-17.2015.8.26.0000, Relator(a): Flora Maria Nesi Tossi Silva; Comarca:

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Altinópolis; Órgão julgador: 13a Câmara de Direito Público; Data do julgamento:
02/12/2015; Data de registro: 07/12/2015).
Oportuna, ainda, a citação dos seguintes julgados, deste E.
Tribunal de Justiça:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. Ação civil pública.
Improbidade. Município de Campinas. Indícios de ocorrência de fraude à
licitação. Membro da Comissão de Licitação. Dever de examinar e julgar todos
os documentos e procedimentos relativos à licitação, sob pena de
responsabilidade solidária. Liminar determinando a indisponibilidade de bens
dos requeridos. Manutenção. Constatação de perigo de dano irreparável ou de
difícil reparação ao erário municipal, nos termos dos artigos 273, I, do CPC e
7o, parágrafo único da Lei de Improbidade Administrativa. A motivação para o
decreto de indisponibilidade de bens na ação civil pública reside na proteção da
sociedade, e não na possibilidade de dilapidação do patrimônio do réu.
Precedentes.
Recurso
desprovido.”
(Agravo
de
instrumento
no
2014884-44.2016.8.26.0000,
Relator(a):
Marcelo
Semer; Comarca:
Campinas; Órgão julgador: 10a Câmara de Direito Público; Data do julgamento:
15/02/2016; Data de registro: 17/02/2016)
“Agravo de Instrumento
Ação Civil Pública
Ato de
Improbidade Indisponibilidade dos bens Presença dos requisitos legais
Indícios e documentos relevantes juntados aos autos Fraude na contratação da
Agravante Periculum in mora implícito Desnecessidade da comprovação de
dilapidação do patrimônio Não violação à presunção de inocência - Decisão
mantida

Recurso
desprovido.”
(Agravo
de
instrumento
no
2073586-17.2015.8.26.0000, Relator(a): Ana Liarte; Comarca: Cananéia; Órgão
julgador: 4a Câmara de Direito Público; Data do julgamento: 14/12/2015; Data de
registro: 18/02/2016) - destaques acrescidos.
Confira-se também a ementa de julgado do Superior
Tribunal de Justiça, em sede de recurso repetitivo:
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO
ESPECIAL REPETITIVO. APLICAÇÃO DO PROCEDIMENTO PREVISTO NO
ART.
543-C
DO
CPC.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS DO
PROMOVIDO. DECRETAÇÃO. REQUISITOS. EXEGESE DO ART. 7o DA LEI

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N. 8.429/1992, QUANTO AO PERICULUM IN MORA PRESUMIDO.
MATÉRIA PACIFICADA PELA COLENDA PRIMEIRA SEÇÃO. 1. Tratam os
autos de ação civil pública promovida pelo Ministério Público Federal contra o
ora recorrido, em virtude de imputação de atos de improbidade administrativa
(Lei n. 8.429/1992). 2. Em questão está a exegese do art. 7o da Lei n. 8.429/1992
e a possibilidade de o juízo decretar, cautelarmente, a indisponibilidade de bens
do demandado quando presentes fortes indícios de responsabilidade pela prática
de ato ímprobo que cause dano ao Erário. 3. A respeito do tema, a Colenda
Primeira Seção deste Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Recurso Especial
1.319.515/ES, de relatoria do E. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Relator
para acórdão Ministro Mauro Campbell Marques (DJe 21/9/2012), reafirmou o
entendimento
consagrado
em
diversos
precedentes
(Recurso Especial
1.256.232/MG, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em
19/9/2013, DJe 26/9/2013; Recurso Especial 1.343.371/AM, Rel. Ministro
Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/4/2013, DJe 10/5/2013;
Agravo Regimental no Agravo no Recurso Especial 197.901/DF, Rel. Ministro
Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 28/8/2012, DJe 6/9/2012;
Agravo Regimental no Agravo no Recurso Especial 20.853/SP, Rel. Ministro
Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 21/6/2012, DJe 29/6/2012; e
Recurso Especial 1.190.846/PI, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma,
julgado em 16/12/2010, DJe 10/2/2011) de que, "(...) no comando do art. 7o da
Lei 8.429/1992, verifica-se que a indisponibilidade dos bens é cabível quando o
julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato
de improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora
implícito no referido dispositivo, atendendo determinação contida no art. 37, §
4o, da Constituição, segundo a qual 'os atos de improbidade administrativa
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível'. O periculum in mora, em
verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da medida
de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já apontou pelo
entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por
imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao
comando normativo do art. 7o da Lei n. 8.429/92. Assim, a Lei de Improbidade
Administrativa, diante dos velozes tráfegos, ocultamento ou dilapidação
patrimoniais, possibilitados por instrumentos tecnológicos de comunicação de
dados que tornaria irreversível o ressarcimento ao erário e devolução do
produto do enriquecimento ilícito por prática de ato ímprobo, buscou dar
efetividade à norma afastando o requisito da demonstração do periculum in
mora (art. 823 do CPC), este, intrínseco a toda medida cautelar sumária (art.
789 do CPC), admitindo que tal requisito seja presumido à preambular garantia
de recuperação do patrimônio do público, da coletividade, bem assim do
acréscimo patrimonial ilegalmente auferido". 4. Note-se que a compreensão

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acima foi confirmada pela referida Seção, por ocasião do julgamento do Agravo
Regimental nos Embargos de Divergência no Recurso Especial 1.315.092/RJ,
Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 7/6/2013. 5. Portanto, a medida
cautelar em exame, própria das ações regidas pela Lei de Improbidade
Administrativa, não está condicionada à comprovação de que o réu esteja
dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo, tendo em vista que o
periculum in mora encontra-se implícito no comando legal que rege, de forma
peculiar, o sistema de cautelaridade na ação de improbidade administrativa,
sendo possível ao juízo que preside a referida ação, fundamentadamente,
decretar a indisponibilidade de bens do demandado, quando presentes fortes
indícios da prática de atos de improbidade administrativa. 6. Recursos especiais
providos, a que restabelecida a decisão de primeiro grau, que determinou a
indisponibilidade dos bens dos promovidos. 7. Acórdão sujeito ao regime do art.
543-C do CPC e do art. 8o da Resolução n. 8/2008/STJ.” (REsp 1366721/BA,
Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Ministro
OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/02/2014, DJe
19/09/2014) - destaques acrescidos.
Ainda do Superior Tribunal de Justiça: Consolidou-se no
Superior Tribunal de Justiça a orientação de que o deferimento da medida
constritiva não está condicionado à comprovação de que os réus estejam
dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo, tendo em vista que o
'periculum in mora' está implícito no comando legal e, portanto, é presumido
pela mera existência de fundados indícios de responsabilidade na prática de ato
de improbidade que cause dano ao Erário. (STJ 2a T. REsp 1313093/MG
Rel. Herman Benjamin j. 27.08.2013).
Por fim, prevalece nos Tribunais Superiores a orientação no
sentido de que a indisponibilidade dos bens, por ser medida de natureza
acautelatória, pode ser deferida antes da oitiva da parte contrária e mesmo antes
da notificação a que se refere o art. 17, § 7o, da Lei no 8.429/92.
Neste
sentido:
“Pacífico
nesta
Corte
Superior
o
entendimento segundo o qual, ante sua natureza acautelatória, a medida de
indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa pode ser
deferida sem audiência da parte adversa e, portanto, antes da notificação a que
se refere o art. 17, § 7o, da Lei n. 8.429/92” (STJ 2a T. REsp. 862.679 Rel.
Mauro Campbell Marques DJE 4.10.2010), como procedido nos autos.
Sendo assim, em sede de cognição sumária própria dessa

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fase do procedimento, e sem prejuízo de mais aprofundado exame ao final, estão
presentes os requisitos da medida objurgada, ficando inteiramente mantida a
decisão de primeiro grau.
Diante do exposto, nega-se provimento ao recurso de
agravo de instrumento.
DJALMA LOFRANO FILHO
Relator

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Agravo de Instrumento no 2118119-85.2020.8.26.0000
DECLARAÇÃO DE VOTO DIVERGENTE No 39.890
AGRAVO DE INSTRUMENTO
INTERPOSIÇÃO CONTRA
DECISÃO QUE, EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA,
DECRETOU
A
INDISPONIBILIDADE DE BENS DOS RÉUS
AUSÊNCIA DE
DEMONSTRAÇÃO DA EFETIVA LESÃO OU DANO AO
PATRIMÔNIO
PÚBLICO
PARA
A
MEDIDA
DE
INDISPONIBILIDADE DE BENS
DECISÃO REFORMADA -
RECURSO PROVIDO.
Cuida-se de agravo de instrumento interposto por Herculano
Castilho Passos Junior contra os termos da r. decisão interlocutória de págs.
1.024/1.026 que, em sede de ação civil pública por ato de improbidade
administrativa promovida pelo Município da Estância Turística de Itu, deferiu o
pedido liminar para decretar a indisponibilidade dos respectivos bens até o limite
de R$ 43.425.666,00, resultante da soma dos contratos administrativos
emergenciais julgados irregulares pelo Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo.
Consoante a MM. Juíza, o órgão de fiscalização integrante do
Poder Executivo julgou irregulares os procedimentos de dispensa de licitação nos
11/2009, 02/2010 e 07/2010, que resultaram na celebração dos contratos
emergenciais sob nos 132/2009 (no valor de R$ 13.197.417,00), 41/2010 (no

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valor de R$13.197.417,00) e 150/2010 (no valor de R$ 17.030.832,60) entre o
Município de ITU e a empresa EPPO Saneamento Ambiental e Obras Ltda e, por
conseguinte, na prorrogação indevida de contrato de prestação de serviços
outrora originalmente celebrado em 72 meses (págs. 947/964), donde resultaria
também presumido o dano ao erário e, por conseguinte, o fumus boni juris. Não
se faz necessária, outrossim, a demonstração do periculum in mora, que é
presumido pelo legislador em casos de improbidade administrativa que redunde
enriquecimento ilícito ou lesão ao erário.
Em síntese, sustenta o agravante que o Município de Itu, à época,
procedeu
previamente
às
análises
técnico-jurídicas
viabilizadoras
dos
procedimentos de dispensa de licitação, procedimentos estes, diga-se de
passagem, foram exauridos pela Procuradoria Municipal (págs. 293/306, 558/572
e 812/815); que o atual Prefeito, Sr. Guilherme dos Reis Gazzola, é seu opositor
político e, tão logo soube das decisões proferidas pelo TCE, alardeou-as à
população, restando configurada, por conseguinte, manobra política sobejamente
reforçada pela exclusão da empresa contratada do polo passivo da presente
demanda; ausência de dano ao erário, na medida em que os serviços foram
precedidos de procedimentos administrativos prévios de dispensa de licitação
fundados em pesquisa de preço e integralmente prestados por preço adequado,
sem prejuízo, outrossim, da ausência de alegação de superfaturamento, pelo
autor; a impossibilidade de dano presumido e, por fim, a prescrição da ação
fundada no art. 23, I da LIA, eis que seu mandato findou no ano de 2012.

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Pugnou a concessão de efeito suspensivo-ativo ao recurso e, no
mérito, o respectivo provimento, a fim de que seja determinado o imediato
levantamento do decreto de indisponibilidade de bens em seu benefício.
O efeito suspensivo ativo foi indeferido (págs. 1.083/1.085).
Tempestivo, o recurso foi contra-arrazoado (págs. 1.093/1.104).
A Douta Procuradoria Geral de Justiça, em segundo grau de
jurisdição, sugeriu o desprovimento do recurso (págs. 1.108/1.118).
É O RELATÓRIO.
DECIDO.
Tão grave quanto causar dano ao patrimônio público é a medida
que torna indisponível o patrimônio privado daquele contra o qual se imputa ser o
causador do dano, considerando que praticamente esta medida reduz a
capacidade civil do sujeito de agir livremente.
Assim sendo, a indisponibilidade patrimonial como meio de
assegurar a recomposição do dano ao erário deve ser tomada quando os
elementos de prova trazidos com a inicial evidenciam de forma mais ou menos
forte a ocorrência do fato imputado nos termos do artigo 7o e parágrafo único, da
Lei 8.429/92, in verbis:
Art. 7° - Quando o ato de improbidade causar lesão ao
patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito,
caberá a autoridade administrativa responsável pelo

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inquérito representar ao Ministério Público, para a
indisponibilidade dos bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o
caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o
integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo
patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.
Já o artigo 10, da citada Lei, dispõe que:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que
causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou
culposa,
que
enseje
perda
patrimonial,
desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou
haveres das entidades referidas no art. 1o desta lei, e
notadamente:

Nesse passo, é de se reconhecer que a petição inicial do
Município da Estância Turística de Itu trata de fatos em tese praticados pelos ora
agravante, consubstanciados em supostas irregularidades em licitações que foram
julgadas irregulares pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.
Mais precisamente, aquilata a causa de pedir que o órgão de
fiscalização do Poder Executivo julgou irregulares os procedimentos de dispensa
de licitação nos 11/2009, 02/2010 e 07/2010 que, como cediço, precederam a
celebração de contratos emergenciais com a empresa EPPO Saneamento

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Ambiental e Obras Ltda. sob nos 132/2009 (no valor de R$ 13.197.417,00),
41/2010 (no valor de R$13.197.417,00) e 150/2010 (no valor de R$
17.030.832,60), pelo prazo de 180 dias cada e que resultaram na prorrogação
indevida do contrato de prestação de serviços outrora originalmente celebrado
aos 24/10/2003, em 72 meses (págs. 947/964).
Consoante o autor, ora agravado, o TCE apontou, em resumo: i)
a ausência de pesquisa de preços, da fonte e da data-base utilizados como
parâmetros das contratações; ii) a fuga do processo licitatório e; iii) a falta de
planejamento e eficiência da Administração, que, nos termos do art. 2o , XV e
XXVII da Lei Complementar no 709/93, justificariam a apuração das
irregularidades, a imposição de sanções administrativas e de ressarcimento de
dano ao erário, sem prejuízo do pagamento de multa no importe de 500 UFESPs
em decorrência de violação, pelo ex-alcaide, do disposto nos arts. 104, II, da
indigitada Lei Complementar no 709/93, art. 37, caput, da Constituição Federal e
arts. 3o, 24, IV e 26, II e III da Lei Federal no 8.666/93.
Com este quadro, vislumbrando a prática de atos ímprobos que
resultaram em prejuízo ao erário e violação aos princípios da Administração
Pública eis que o réu, de maneira incontroversa, dispensou o procedimento
licitatório sem fazer cotação de preços em contraponto à manifesta inexistência
de situação emergencial que, em verdade, configurou ineficiência e ausência de
planejamento pela Administração Pública, pugnou o ente federativo a concessão
de medida liminar de indisponibilidade de bens em montante não inferior à soma

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dos valores contratados (R$ 43.425.666,60), acrescido de multa civil
correspondente a 2 (duas) vezes sobredito montante (R$ 86.851.333,20),
totalizando quantum equivalente a R$ 130.276.999,80.
Postulou também a condenação do réu, ora agravante, em
improbidade administrativa fulcrada no art. 10, I, VII, X, XI, XII e XIII, art. 11,
caput e incisos II e III, sem prejuízo da imposição das penalidades cominadas
pelo art. 12, II e III da Lei Federal no 8.429/93, a saber: i) ressarcimento integral
do dano ao erário, no importe de R$ 43.425.666,60; ii) perda da função pública
atual; iii) suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos; iv) pagamento de
multa civil correspondente a 2 (duas) vezes o valor do dano e; v) proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por pessoa jurídica de que seja
sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos.
Entretanto, em sede de cognição sumária que se faz nesse
momento da lide, não vislumbro, com a certeza necessária, quais foram os
prejuízos financeiros reais sofridos pelo erário em decorrência das alegadas
contratações emergenciais, considerando que o Município autor, ora
agravado, não os apontou. Também não vislumbro a ocorrência de
enriquecimento ilícito do réu, à míngua de dedução de causa de pedir.
A própria decisão agravada invocou, tão somente, razões
genéricas para a decretação da indisponibilidade, deixando de apontar no que
consistiram os indícios suficientes da prática de ato de improbidade por parte do

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ora agravante.
Como cediço, o Colendo Superior Tribunal de Justiça, no
julgamento do REsp no 1.366.721-BA em regime de recursos repetitivos (Tema
701), firmou entendimento de que justifica-se o decreto de indisponibilidade de
bens apenas na presença de fortes indícios de improbidade administrativa, in
verbis:
“PROCESSUAL
CIVIL
E
ADMINISTRATIVO.
RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. APLICAÇÃO DO
PROCEDIMENTO PREVISTO NO ART. 543-C DO
CPC.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
CAUTELAR
DE
INDISPONIBILIDADE
DOS
BENS
DO
PROMOVIDO.
DECRETAÇÃO.
REQUISITOS.
EXEGESE DO ART. 7o DA LEI N. 8.429/1992,
QUANTO AO PERICULUM IN MORA PRESUMIDO.
MATÉRIA
PACIFICADA
PELA
COLENDA
PRIMEIRA SEÇÃO.
1. Tratam os autos de ação civil pública promovida pelo
Ministério Público Federal contra o ora recorrido, em
virtude
de
imputação
de
atos
de
improbidade
administrativa (Lei n. 8.429/1992).
2. Em questão está a exegese do art. 7o da Lei n.
8.429/1992 e a possibilidade de o juízo decretar,
cautelarmente,
a
indisponibilidade
de
bens
do
demandado quando presentes fortes indícios de
responsabilidade pela prática de ato ímprobo que
cause dano ao Erário.

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3. A respeito do tema, a Colenda Primeira Seção deste
Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Recurso Especial
1.319.515/ES, de relatoria do em. Ministro Napoleão
Nunes Maia Filho, Relator para acórdão Ministro Mauro
Campbell
Marques
(DJe
21/9/2012),
reafirmou
o
entendimento
consagrado
em
diversos
precedentes
(Recurso Especial 1.256.232/MG, Rel. Ministra Eliana
Calmon, Segunda Turma, julgado em 19/9/2013, DJe
26/9/2013; Recurso Especial 1.343.371/AM, Rel. Ministro
Herman
Benjamin,
Segunda
Turma,
julgado
em
18/4/2013, DJe 10/5/2013; Agravo Regimental no Agravo
no Recurso Especial 197.901/DF, Rel. Ministro Teori
Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 28/8/2012,
DJe 6/9/2012; Agravo Regimental no Agravo no Recurso
Especial 20.853/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves,
Primeira Turma, julgado em 21/6/2012, DJe 29/6/2012; e
Recurso Especial 1.190.846/PI, Rel. Ministro Castro
Meira, Segunda Turma, julgado em 16/12/2010, DJe
10/2/2011) de que, "(...) no comando do art. 7o da Lei
8.429/1992, verifica-se que a indisponibilidade dos bens
é cabível quando o julgador entender presentes fortes
indícios de responsabilidade na prática de ato de
improbidade que cause dano ao Erário, estando o
periculum in mora implícito no referido dispositivo,
atendendo determinação contida no art. 37, § 4o, da
Constituição, segundo a qual 'os atos de improbidade
administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível'. O
periculum in mora, em verdade, milita em favor da

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sociedade, representada pelo requerente da medida de
bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já
apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de
indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta
ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao
comando normativo do art. 7o da Lei n. 8.429/92.
Assim, a Lei de Improbidade Administrativa, diante dos
velozes tráfegos, ocultamento ou dilapidação patrimoniais,
possibilitados
por
instrumentos
tecnológicos
de
comunicação de dados que tornaria irreversível o
ressarcimento ao erário e devolução do produto do
enriquecimento ilícito por prática de ato ímprobo, buscou
dar efetividade à norma afastando o requisito da
demonstração do periculum in mora (art. 823 do CPC),
este, intrínseco a toda medida cautelar sumária (art. 789 do
CPC), admitindo que tal requisito seja presumido à
preambular garantia de recuperação do patrimônio do
público, da coletividade, bem assim do acréscimo
patrimonial ilegalmente auferido".
4. Note-se que a compreensão acima foi confirmada pela
referida Seção, por ocasião do julgamento do Agravo
Regimental nos Embargos de Divergência no Recurso
Especial 1.315.092/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell
Marques, DJe 7/6/2013.
5. Portanto, a medida cautelar em exame, própria das
ações regidas pela Lei de Improbidade Administrativa, não
está condicionada à comprovação de que o réu esteja
dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo,
tendo em vista que o periculum in mora encontra-se
implícito no comando legal que rege, de forma peculiar, o
sistema de cautelaridade na ação de improbidade

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administrativa, sendo possível ao juízo que preside a
referida
ação,
fundamentadamente,
decretar
a
indisponibilidade de bens do demandado, quando
presentes fortes indícios da prática de atos de improbidade
administrativa.
6. Recursos especiais providos, a que restabelecida a
decisão
de
primeiro
grau,
que
determinou
a
indisponibilidade dos bens dos promovidos.
7. Acórdão sujeito ao regime do art. 543-C do CPC e do
art. 8o da Resolução n. 8/2008/STJ.
(REsp 1366721/BA, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES
MAIA
FILHO,
Rel.
p/
Acórdão
Ministro
OG
FERNANDES,
PRIMEIRA
SEÇÃO,
julgado
em
26/02/2014, DJe 19/09/2014)”
(destaques e grifos nossos)
Muito embora se prescinda da certeza absoluta no exame da
petição inicial no que se refere aos fatos, a verdade é que a lei, e agora também
o sobredito precedente vinculante, não dispensam a prova inequívoca do
dano ao erário para que se confira a probabilidade do direito hábil ao
deferimento da medida extrema de indisponibilidade de bens.
Mesmo porque, dano não pode e não deve ser presumido.
Ora, no caso presente, extrai-se do voto condutor do processo
administrativo de fiscalização outrora em trâmite perante o TCE - o qual foi
inclusive mencionado na petição inicial
que, não obstante a ausência de
planejamento da Administração Pública que, aparentemente, teve tempo

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suficiente para deflagar o regular processo licitatório, a empresa contratada
para a prestação de serviço essencial direcionado ao manejo de resíduos
domiciliares, comerciais e varrição de ruas em caráter emergencial, atuou de
boa-fé, eis que “(...) apresentou proposta comercial e desempenhou os serviços
contratados, sendo sua remuneração devida em razão disso” (pág. 9).
Além disso, o TCE justificou a exclusão da mencionada
contratada do indigitado procedimento fiscalizatório em razão de “(...) ela
ter oferecido o menor preço entre as demais empresas consultadas” (pág. 10
destaques e grifos nossos).
Em sendo assim, constatando-se que os serviços emergenciais
foram exauridos integral e adequadamente pela empresa EPPO Saneamento
Ambiental e Obras Ltda.; ausente alegação de superfaturamento pelo próprio
Município em contrapartida ao pleno reconhecimento, pelo órgão fiscalizador, no
sentido de que os preços pela mesma oferecidos, à época, era menores que os
consultados junto a empresas similares
justificando, inclusive, o
reconhecimento de sua boa-fé e possibilitando-lhe a exclusão do processo de
fiscalização e também, de eventuais imposições de penalidades administrativas
pela Administração Pública-, hei por bem concluir pela inexistência dos fortes
indícios de improbidade administrativa que, nos termos do precedente vinculante
e da norma de regência, justificariam o deferimento liminar da medida constante
do art. 7o, único, da LIA.
De fato, não há falar, no caso concreto, de indícios de dano ao

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erário, tampouco de plausibilidade de enriquecimento ilícito do agente público,
sequer alegado na petição inicial.
Desse modo, afasto a determinação de indisponibilidade de bens.
De rigor, assim, a cassação da liminar questionada.
Isto posto, dou provimento ao recurso.
FERRAZ DE ARRUDA
2o Juiz

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DJALMA RUBENS LOFRANO FILHO
135CC7F9
12
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Votos
AUGUSTO FRANCISCO MOTA FERRAZ DE
ARRUDA
138A5CD1
Para conferir o original acesse o site:
https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
2118119-85.2020.8.26.0000 e o código de confirmação da tabela acima.