Tribunal: TJSP
Processo: 2257754-18.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Ferreira Rodrigues
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-05-06
Data de publicação: 2020-05-08

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no 2.811, de 01 de novembro de 1990, do Município de Jacareí, que dispõe sobre diretrizes, projetos e licenciamento para exploração de recursos minerais. Alegação de ofensa às disposições do artigo 180, inciso II, e artigo 191, da Constituição Estadual. Reconhecimento. Lei impugnada que, apesar de dispor sobre desenvolvimento urbano e proteção ambiental,

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no 2.811, de 01 de novembro de 1990, do Município de Jacareí, que dispõe sobre diretrizes, projetos e licenciamento para exploração de recursos minerais. Alegação de ofensa às disposições do artigo 180, inciso II, e artigo 191, da Constituição Estadual. Reconhecimento. Lei impugnada que, apesar de dispor sobre desenvolvimento urbano e proteção ambiental, foi aprovada sem que seu projeto tenha sido (previamente) submetido à participação popular. Exigência constitucional que abrange todas as hipóteses normativas de planejamento para ocupação e uso adequado do solo, e para proteção do meio ambiente, inclusive os requisitos formais (referentes a projetos, diretrizes e contrapartidas para o licenciamento), e não apenas questões materiais. Como já foi decidido por este Órgão Especial, "a participação popular na criação de leis versando sobre política urbana local não pode ser concebida como mera formalidade ritual passível de convalidação. Trata-se de instrumento democrático onde o móvel do legislador ordinário é exposto e contrastado com ideias opostas que, se não vinculam a vontade dos representantes eleitos no momento da votação, ao menos lhe expõem os interesses envolvidos e as consequências práticas advindas da aprovação ou rejeição da norma, tal como proposta" (ADIN no 994.09.224728-0, Rel. Des. Artur Marques, j. 05/05/2010). Inconstitucionalidade manifesta. Ação julgada procedente, com modulação.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000323460
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2257754-18.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE JACAREÍ e PRESIDENTE DA CÂMARA
MUNICIPAL DE JACAREÍ.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE, COM EFEITO "EX
NUNC". V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO
CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS
BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI,
JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA,
MOREIRA VIEGAS, VICO MAÑAS, ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE
MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO E ANTONIO CARLOS
MALHEIROS.
São Paulo, 6 de maio de 2020
FERREIRA RODRIGUES
RELATOR
Assinatura Eletrônica

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Direta de Inconstitucionalidade no 2257754-18.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 2/12
Voto no 34.849
Ação Direta de Inconstitucionalidade no 2257754-18.2019.8.26.0000
Requerente: Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo
Requeridos: Prefeito e Presidente da Câmara Municipal de Jacareí
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no
2.811, de 01 de novembro de 1990, do Município de Jacareí, que
dispõe sobre diretrizes, projetos e licenciamento para exploração
de recursos minerais. Alegação de ofensa às disposições do artigo
180, inciso II, e artigo 191, da Constituição Estadual.
Reconhecimento. Lei impugnada que, apesar de dispor sobre
desenvolvimento urbano e proteção ambiental, foi aprovada sem
que seu projeto tenha sido (previamente) submetido à participação
popular. Exigência constitucional que abrange todas as hipóteses
normativas de planejamento para ocupação e uso adequado do
solo, e para proteção do meio ambiente, inclusive os requisitos
formais (referentes a projetos, diretrizes e contrapartidas para o
licenciamento), e não apenas questões materiais. Como já foi
decidido por este Órgão Especial, “a participação popular na
criação de leis versando sobre política urbana local não pode ser
concebida como mera formalidade ritual passível de convalidação.
Trata-se de instrumento democrático onde o móvel do legislador
ordinário é exposto e contrastado com ideias opostas que, se não
vinculam a vontade dos representantes eleitos no momento da
votação, ao menos lhe expõem os interesses envolvidos e as
consequências práticas advindas da aprovação ou rejeição da
norma, tal como proposta” (ADIN no 994.09.224728-0, Rel. Des.
Artur Marques, j. 05/05/2010). Inconstitucionalidade manifesta.
Ação julgada procedente, com modulação.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada
pelo PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, tendo
por objeto a Lei no 2.811, de 01 de novembro de 1990, do Município de Jacareí, que
dispõe sobre a exploração de minerais definidos pela Legislação Federal como
integrantes da Classe II, de argilas e de calcário dolomítico. O autor alega ofensa
às disposições do artigo 180, inciso II, e do artigo 191, da Constituição Estadual,
por falta de participação popular no processo legislativo.
Não consta pedido de liminar.
O Presidente da Câmara e o Prefeito Municipal foram
notificados e prestaram informações a fls. 304/308 e 390/406.
O Procurador Geral do Estado foi citado (fls. 300/301),
mas não se manifestou nos autos (fl. 388).

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Direta de Inconstitucionalidade no 2257754-18.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 3/12
A douta Procuradoria de Justiça, com as considerações de
fls. 418/424, reiterou o pedido de declaração de inconstitucionalidade da norma
impugnada, sem modulação.
É o relatório.
A norma acoimada de inconstitucional é aquela constante
do documento de fls. 19/24, redigida da seguinte forma:
LEI No 2811, DE 01 DE NOVEMBRO DE 1.990

Art. 1°. A exploração dos minerais definidos pela Legislação Federal como
integrantes da classe II; de argila e de calcário dolomítico no Município de Jacareí
fica sujeita a prévia fixação de diretrizes, aprovação de projetos e concessão de
licença pela Prefeitura Municipal.

Art. 2°. O licenciamento da atividade está sujeito ao cumprimento de exigências
estabelecidas em fases distintas na seguinte ordem cronológica:

I - solicitação de certidão de diretrizes;

II - licença especifica com aprovação do projeto técnico;

III - alvará de instalação e funcionamento;

IV - inscrição municipal.

Art. 3°. A Prefeitura expedirá por sua Secretaria de Planejamento, ouvidas as
Secretarias do Meio Ambiente e de Obras e Viação, diretrizes no prazo de 30 (trinta)
dias úteis contados da data do protocolo do pedido, o qual deverá ser instruído com
duas (02) vias da cópia do mapa do município na escala 1:10.000, contendo:

a) localização da área da jazida pretendida;

b) rota de tráfego a ser utilizada,

Art. 4°. O projeto técnico de implantação, instalação e funcionamento deverá ser
instruído com os seguintes documentos:

I - prova de propriedade da área a ser licencia da ou autorização específica do
proprietário quanto a destinação pretendida;

II - planta planialtimétrica na escala 1:1.000 contendo a área da jazida;

III - projeto das instalações da empresa na escala 1:100;

IV - planta de aproveitamento econômico da jazida a ser explorada;

V - delimitação e dimensionamento da jazida a ser explorada;

VI - plano de recuperação da área com cronograma físico das atividades e previsão de
uso futuro;

VII - parecer do Departamento de Água e Energia Elétrica - DAEE;
(inciso revogado pela Lei no 3187/1992)

VIII - licença de instalação da Companhia Estadual de Tecnologia e Saneamento

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Direta de Inconstitucionalidade no 2257754-18.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 4/12
Básico - CETESB;
(inciso revogado pela Lei no. 3187/1992)

IX - aprovação, quando necessário, do Relatório de Impacto Ambiental pela
Secretaria de Meio Ambiente do Estado com Anotação de Responsabilidade Técnica
dos autores dos estudos;

X - Anotação da Responsabilidade Técnica (ART) de profissional legalmente
habilitado na área de mineração.

Art. 5°. O projeto técnico deverá ser aprovado pela Secretaria Municipal do Meio
Ambiente.

Parágrafo único. Todos os marcos que delimitem a área de exploração bem como
área abrangida pela jazida, deverão ser mantidos em condições de fácil acesso e
verificação.

Art. 6°. É vedada:

I - a exploração dos minerais no artigo 1° desta lei:

a)
em áreas de mata natural;

b) a menos de 50 metros da margem do Rio Paraíba do Sul;

c) em área de proteção de mananciais constante de Lei Federal, Estadual ou
Municipal;

d) em áreas declaradas de interesse histórico, arqueológico ou turístico;

e) quando colocar em risco o sistema de comunicação, transporte ou abastecimento;

f) em várzeas dos rios Parateí, Comprido e Jaguari;

g) em áreas a menos de 100 metros da divisa do Município;

h) quando colocar em risco locais urbanizados ou em urbanização;

i) quando colocar em risco os trecho, dos cursos d'água, as obras de arte ou outras.

II - a utilização de materiais nocivos à saúde ou que possam, provocar dano a
paisagem, à fauna ou flora para recomposição do solo;

III - lançamento em cursos d'água de qualquer material sólido dragado;

IV - a abertura de canais laterais ou a utilização de outros meios que possam provocar
assoreamento das margens ou o desvio do leito natural de curso d'água;

V - a utilização do sistema viário interno de áreas residenciais para acesso às jazidas;

VI - a extração mineral em áreas envoltórias aos hospitais e clínicas de repouso ou
quaisquer casas de saúde, num raio de 1 (hum) Km.

Art. 7°. As atividades de mineração mencionadas no artigo 1° desta Lei deverão ser
orientadas através de fixação permanente de marcos de concreto que delimitem a área
de exploração, bem como toda área abrangida pela jazida ou cota de curso d' água,
segundo as coordenadas cartesianas, sistema de Projeção Plano-Retangular UTMfuso
23, Mc 045WGR referência do Elipsoid Internacional de Hayford.

§ 1o. Além do disposto no “caput” deste artigo, ficam os mineradores e/ou
proprietários obrigados a adotar, como medidas de segurança, o cercamento de cavas
abandonadas por empreendimentos já encerrados ou paralisados.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Direta de Inconstitucionalidade no 2257754-18.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 5/12
§ 2o. Deverão ser totalmente cercados os empreendimentos que tenham cavas em
funcionamento, de forma a impedir o acesso de pessoas estranhas ao
empreendimento.

§ 3o. O cercamento deverá ser feito de acordo com as diretrizes estabelecidas pela
Secretaria do Meio Ambiente.

§ 4o. Os mineradores e/ou proprietários deverão colocar placas indicativas de perigo
em locais estratégicos que permitam boa visibilidade.

§ 5o. O não cumprimento das medidas de segurança no prazo legal sujeitará o
infrator às penalidades previstas na presente Lei.
Parágrafos incluídos pela Lei no. 4359/2000

Art. 8°. O Plano de Recuperação deverá especificar a forma de aproveitamento da
área de exploração e a recuperação de seu entorno, cujo cronograma deverá
estabelecer seu início nos 6 (seis) primeiros meses, evolução semestral e conclusão.

§ 1°. A área de entorno engloba a faixa de preservação permanente marginal aos
cursos d'água e a faixa que separa uma jazida de outra, necessária as atividades
extrativas;

§ 2°. O plano de Recuperação da área deverá especificar medidas de proteção contra
a contaminação das águas superficiais, subterrâneas, do solo e do sub-solo;

Art. 9°. A validade do Alvará de Funcionamento fica condicionada:

I - a apresentação periódica de levantamentos barimétricos em prazos não superiores
a 6 (seis) meses;

II - ao cumprimento do Plano de Recuperação

III - ao limite de área licenciada.

Art. 10. O pedido de funcionamento e da correspondente inscrição municipal deverá
ser instruído com os seguintes documentos:

I - Autorização do Ministério da Marinha no caso de áreas pertencentes ao domínio
da União ou de margens de correntes de águas públicas, acompanhada de prova do
cumprimento das exigências da Portomarinst 31 01-A, Capítulo V, item 2.2, sub-
ítens b, c, d, e.

II - Licença de funcionamento expedida pela Companhia Estadual de Tecnologia e
Saneamento Básico - CETESB.

Art. 11. As atividades de mineração mencionadas no artigo 1° desta Lei, sujeitam-se
ao oferecimento de garantia real da fidejussória as quais consistirão exclusivamente
de:

I - depósito em dinheiro;

II - caução de título da dívida pública do Estado de São Paulo ou de União;

III - fiança bancária;

IV - seguro garantia;

V - bens imóveis situados no Município de Jacareí.
Inciso alterado pela Lei no. 3386/1993
Inciso alterado pela Lei no. 3100/1992

VI - outra espécie de garantia prevista em lei.
Inciso incluído pela Lei no. 3100/1992

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Direta de Inconstitucionalidade no 2257754-18.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 6/12
§ 1°. Em se tratando das garantias mencionada nos incisos I, II, III e IV, o seu valor,
transformado em Valor de Referência do Município - VRM, deverá corresponder à
previsão semestral orçada no Plano de Recuperação da área e será objeto de caução
na Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal.

§ 2°. Se, durante a atividade de mineração, constatar-se que a garantia é insuficiente
passa a execução do Plano de Recuperação da Área, o seu valor deverá ser
complementado no prazo de trinta dias, contados da respectiva notificação, segundo
estimativa orçamentárias do órgão competente da municipalidade, sob pena de
suspensão das atividades de extração até que a obrigação seja atendida.

Art. 12. Do Termo da Garantia, ou da escritura de hipoteca, constarão
obrigatoriamente todas as obrigações e exigências legais quanto à execução do Plano
de Recuperação da Área.

Art. 13. Apuradas as responsabilidades decorrentes das atividades de mineração,
após o decurso do prazo fixado no Plano de Recuperação da Área, reverterão em
favor do Município os valores das garantias mencionadas nos incisos I, II, III, IV e V
do artigo II, no limite das obras não executadas, segundo seu custo na data da
reversão.

Parágrafo único. Na hipótese do “caput” deste artigo a Municipalidade promoverá
por via administrativa, o recebimento dos valores até o montante devido, se
insuficientes promoverá a cobrança administrativa ou judicial do remanescente.

Art. 14. É de responsabilidade do empreendedor a indenização por danos causados
ao meio ambiente; ao patrimônio público, situados nas áreas de exploração e de
recuperação, bem como naquelas indiretamente afetadas por suas atividades.

Art. 15. Ao outorgar a autorização mencionada no inciso I da artigo 4°, o
proprietário obriga-se a permitir a ação do Poder Público, visando a recuperação da
área, se ocorrida a inadimplência do empreendedor.

Art. 16. Fica a Prefeitura Municipal autorizada a celebrar convênio com órgãos ou
empresas públicas e ou privadas para cumprimento das disposições desta Lei.

Art. 17. Sem prejuízo da fiscalização da União e do Estado, segundo suas
atribuições, é de competência da Secretaria do Meio Ambiente da Prefeitura
Municipal de Jacareí a fiscalização do cumprimento das disposições desta Lei.

Art. 18. Constitui infração a inobservância a qualquer dispositivo da presente Lei, ou
o descumprimento de qualquer obrigação imposta, ficando o infrator, sem prejuízo da
aplicação de legislação estadual e federal pertinentes, sujeito a multa de 100 (cem) a
1.000 (mil) Valores de Referência do Município VRM, cuja graduação levará em
consideração a natureza, a gravidade e as conseqüências lesivas da conduta à
coletividade.
Artigo alterado pela Lei no. 3443/1993

§ 1°. Em se tratando de irregularidade sanável, o infrator será notificado para saná-la
no prazo de 30 (trinta) a 180 (cento e oitenta) dias, a critério do Prefeito Municipal,
sem prejuízo da aplicação da multa estabelecida no “caput” deste artigo e da
suspensão das atividades até a correção da irregularidade.

§ 2° VETADO

§ 3°. Quando a irregularidade for insanável, a multa será aplicada de imediato, tendo
o infrator atividade paralisada, quando for o caso, a sua licença específica será
cassada.

§ 4°. A licença específica concedida pelo Prefeito Municipal poderá ser por este
cassada a qualquer momento mediante parecer fundamentado da Secretaria de meio
Ambiente ou de danos não reparados na forma do parágrafo primeiro.

§
5° As
multas
decorrentes
da
reincidência
será
aplicadas
em
dobro,

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Direta de Inconstitucionalidade no 2257754-18.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 7/12
progressivamente.

Art. 19. Das multas aplicadas em decorrência de infração às disposições desta Lei
caberão recurso, no praza de 15 (quinze) dias, contidos da data da ciência da
imposição, o qual somente será conhecido mediante o depósito prévio do valor da
multa.

Parágrafo único. Ocorrendo provimento ao recurso e conseqüente cancelamento da
penalidade, o valor depositado será restituído, corrigido monetariamente segundo a
variação mensal do Bônus do Tesouro Nacional (BTN).

Art. 20. Toda pessoa física ou jurídica autorizada pela Prefeitura a promover a
exploração dos minerais mencionados no artigo 1° da presente Lei, fica obrigada, sob
pena de multa, a identificar seus empreendimentos através da colocação de placa à
entrada da área objeto da exploração, da qual deverá constar seu nome ou razão
social, local de seu domicilio ou sede, tipo de atividade e a área de exploração
autorizada; o número dos respectivos alvarás de funcionamento expedido pelos
órgãos federais, estaduais e municipais e o nome do técnico responsável, com o
número da devida anotação de responsabilidade técnico (ATM).

Art. 21. As pessoas naturais ou jurídicas que exerçam atividades de pesquisa, lavra,
beneficiamento, distribuição, consumo ou industrialização de recursos minerais, são
obrigadas a facilitar aos agentes dos órgãos públicos competentes a inspeção de
instalações, equipamentos e trabalhos, bem como a fornecer-lhes informações sobre:

I - volume da produção e características qualitativas dos produtos;

II - condições técnicas e econômicas da execução dos serviços ou da exploração das
atividades mencionadas no "caput” deste artigo;

III - quantidade e condições técnicas e econômicas do consumo de produto minerais.

Art. 22. Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão
publicados no jornal oficial do Município, bem como em um periódico regional de
grande circulação.

Art. 23. Os mineradores que já estavam em atividade no Município antes da
promulgação desta Lei, ficam autorizados a permanecer instalados e em
funcionamento desde que o rescedimento de apreciação do EIA/RIMA e Plano de
Recuperação junto à Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo - SEMA
através de processo próprio.

§ 1°. A comprovação exigida, será feita mediante a exibição à Prefeitura Municipal
de Jacareí, de cópia dos processos específicos apresentados e cópia autêntica do
protocolo expedido pela Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo -
SEMA.
§ 2°. Os mineradores de que trata o "caput" deste artigo, terão um prazo máximo de
60 (sessenta) dias, contados da publicação da apreciação do EIA/RIMA e Plano de
Recuperação pela Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo - SENA,
para adaptar suas atividades de acordo com as disposições contidas nesta legislação.
Parágrafo alterado pela Lei no. 3004/1991
Prazo prorrogado pela Lei no. 2919/1991

§ 3°. Ficará automaticamente cancelada a autorização de funcionamento, nas
seguintes hipóteses:

a) deixar de ser aprovado pelo SEMA o respectivo Plano de Recuperação ou seu
substitutivo;

b) se for descumprido o Plano de Recuperação; e

c) expirar o prazo previsto no § 2°, deste artigo.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Direta de Inconstitucionalidade no 2257754-18.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 8/12
Art. 24. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as
disposições em contrário especialmente a Lei n° 2.030, de 17.01.81.
O autor alega que essa norma é incompatível com
dispositivos da Constituição Estadual por ausência (durante o processo
legislativo) de participação popular sobre a matéria (envolvendo desenvolvimento
urbano e proteção ambiental).
Já o Presidente da Câmara e o Prefeito Municipal, em suas
informações de fls. 305/308 e 390/406, defendem a validade da lei, afirmando: (i)
que, embora não conste (no processo legislativo) registro de atas de audiências
públicas, há menção de datas de reuniões para discussão da matéria; (ii) que,
portanto, não há como presumir a não ocorrência de audiências públicas; (iii) que
na época da edição da lei (há quase 30 anos) não existiam atos normativos ou
qualquer orientação jurisprudencial indicando o que poderia ser considerado
participação popular; (iv) que, mesmo assim, o requisito pode ser considerado
preenchido, com a realização das alegadas reuniões, e com os convites enviados à
Associação das Indústrias de Mineração e Extração de Areia do Vale do Paraíba,
ao Prefeito Municipal e aos Secretários Municipais, e ainda com as sugestões
recebidas do Departamento Nacional de Produção Mineral e da Secretaria da
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico Estadual, por meio de órgãos
técnicos; e (v) que, independentemente disso, a norma impugnada não trata
tecnicamente de exploração de recursos minerais, nem envolve questões materiais
de direito ambiental, mas apenas de requisitos para o licenciamento da atividade
de exploração minerária.
Sob esse aspecto, entretanto, não lhes assiste razão, pois a
necessidade de participação popular abrange todas as hipóteses normativas de
planejamento para ocupação e uso adequado do solo, inclusive as exigências
formais para licenciamento de atividades (poluidoras), como ocorre no presente
caso.
Assim, o objeto da lei impugnada (envolvendo questão de
desenvolvimento urbano e de proteção do meio ambiente), deveria ter sido
submetido à divulgação e prévia discussão junto à comunidade local, o que,
entretanto, não ocorreu, já que nenhuma referência (expressa e comprovada) ao
cumprimento desse requisito consta do trâmite do processo legislativo.
Não supre a falta, sob esse aspecto, a colaboração técnica
disponibilizada por órgãos do governo federal e estadual, e muito menos a
simples emissão de ofícios a uma associação (que representa as indústrias) e aos
secretários municipais, com convite para participar das discussões sobre a matéria,
pois, de modo algum, isso pode significar que tenha havido debate com a
comunidade afetada pelo projeto.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Direta de Inconstitucionalidade no 2257754-18.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 9/12
Como já foi decidido por este Órgão Especial, “a
participação popular na criação de leis versando sobre política urbana local não pode ser concebida
como mera formalidade ritual passível de convalidação. Trata-se de instrumento democrático onde
o móvel do legislador ordinário é exposto e contrastado com ideias opostas que, se não vinculam a
vontade dos representantes eleitos no momento da votação, ao menos lhe expõem os interesses
envolvidos e as consequências práticas advindas da aprovação ou rejeição da norma, tal como
proposta” (TJSP, ADIN no 994.09.224728-0, Rel. Des. Artur Marques, j. 05/05/2010).
Vale dizer, a participação popular (prevista como
condição de validade de normas dessa natureza) decorre de exigência da
Constituição Estadual1, e seu cumprimento não pode ser presumido e muito
menos relevado, ainda que se tente argumentar com a antiguidade da lei, pois
conforme
entendimento
do
Supremo
Tribunal
Federal,
as
situações
inconstitucionais não se consolidam pelo decurso do tempo (RE/Ag no 943.787,
Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 06/11/2018), daí o reconhecimento de
inconstitucionalidade da norma impugnada, por ofensa às disposições dos
artigos 180, II, e 191, da Constituição Estadual.
É o que tem decidido este C. Órgão Especial em casos
semelhantes:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no
4.095, de 18.10.17 do município de Aparecida dispondo sobre
regularização de bens imóveis localizados no bairro Jardim Paraíba.
Falta de participação popular. Imprescindível a efetiva participação da
comunidade, por suas entidades representativas. A Constituição
Estadual prevê a necessidade de participação comunitária em matéria
urbanística. Precedentes deste C. Órgão Especial. Inconstitucional o
ato normativo impugnado. Estudo prévio. Necessidade. Se no âmbito
do Executivo esse planejamento ou prévios estudos se fazem
necessários, de igual forma se justificam idênticas medidas para
modificar a regra original. Precedentes. Procedente a ação” (ADIn
no 2.182.25392.2018.8.26.0000, Rel. Des. Evaristo dos
Santos, j. em 13 de fevereiro de 2019).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no
14.124, de 07 de fevereiro de 2018, do Município de Ribeirão Preto,
que dispõe sobre a Política Municipal de Coleta, Tratamento e
Reciclagem de Óleos e Gorduras de Origem Vegetal ou Animal e de
1 "Art. 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios
assegurarão:
...............
II - a participação das respectivas entidades comunitárias no estudo, encaminhamento e solução dos problemas, plano,
programas e projetos que lhes sejam concernentes;

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Direta de Inconstitucionalidade no 2257754-18.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 10/12
Uso Culinário, bem como dá outras providências. Lei municipal de
iniciativa parlamentar que disciplina matéria ínsita ao meio
ambiente. Cerceamento à participação popular e comunitária durante
o processo legiferante respectivo. Ofensa aos artigos 180, inciso II, e
191,
ambos
da
Constituição
do
Estado
de
São
Paulo.
Inconstitucionalidade
formal
configurada”
(ADIN
no
2115531-76.2018.8.26.0000, Rel. Des. Geraldo Wohlers, j.
17/10/2018).
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
Lei
Complementar no 286, de 18.02.16 do município de Suzano, de
iniciativa parlamentar, alterando preceitos da Lei Complementar no
025, de 01.03.96, que dispõe sobre zoneamento, uso e ocupação do
solo, ao incluir normas de acessibilidade, consistente em instalação de
elevadores, em edificações residenciais coletivas, com mais de dois
pavimentos. Vício de iniciativa. Ausência de vício. Competência
concorrente para a iniciativa de projetos de lei versando sobre regras
gerais e abstratas de zoneamento, uso e ocupação do solo urbano.
Precedentes. Fonte de custeio. Ausente violação aos arts. 25 e 176
da CF. Inexistência de despesa pública. Precedente. Causa petendi
aberta. Possível análise de outros aspectos constitucionais da
questão. Falta de participação popular. Imprescindível a efetiva
participação da comunidade, por suas entidades representativas,
máxime quando, como no caso, o ônus com o cumprimento da nova
exigência, ainda que em favor da acessibilidade, será suportado pela
população. A Constituição Estadual prevê a necessidade de
participação comunitária em matéria urbanística. Precedentes deste
C. Órgão Especial. Inconstitucional o ato normativo impugnado.
Procedente a ação” (ADIN no 2256300-08.2016.8.26.0000,
Rel. Des. Evaristo dos Santos, j. 24/06/2017).
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.

Lei
Complementar no 2.751, de 12 de janeiro de 2016, do Município de
Ribeirão Preto, que “dispõe sobre regularização de construções, e dá
outras providências”. Ato normativo que por seu conteúdo, dependia
de prévios estudos de planejamento e efetiva participação popular,
exigências reservadas às situações indicadas no artigo 181 da
Constituição Estadual. Violação aos artigos 144, 180, inciso II, 181 e
191, da Constituição do Estado de São Paulo. Pedido procedente
(Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade
no
2227144-72.2016.8.26.0000. Rel. Des. Ricardo Anafe, j. 21 de
junho de 2017).
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
Leis
Complementares no 164, de 21 de dezembro de 2001 e no 239, de 10
de maio de 2006, ambas do Município de Caçapava, “frutos de
iniciativa parlamentar, que alteram regras constantes da Lei

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Direta de Inconstitucionalidade no 2257754-18.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 11/12
Complementar no 109/99 de Caçapava” Não efetivação de estudos
prévios, planejamento técnico e efetiva participação da comunidade.
Exigências que, impostas à edição do plano diretor e ao zoneamento,
devem ser observadas igualmente em sua alteração Desrespeito,
configurado, aos arts. 180, caput, e inciso II, 181, caput, e § 1o e 191,
da Constituição Estadual, assim como, por força do art. 144 desse
diploma, os princípios constitucionais estabelecidos nos arts. 182,
caput, e § 1o, e o art. 30 e inciso VIII, da Constituição Federal Vício,
ademais, de iniciativa (arts. 47, II e XIV, da CE), porquanto se trata
de matéria relativa à gestão da cidade (“reserva de administração”)
Necessidade de modulação, para preservar situações jurídicas e de fato
já consolidadas Efeito da declaração que se produz a contar da
publicação do acórdão. Ação direta de inconstitucionalidade julgada
procedente,
com
modulação”
(ADIN
no
2228709-42.2014.8.26.0000, Rel. Des. João Carlos Saletti, j.
26/08/2015).
“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei do Município de Bauru
que regulamenta o uso, o parcelamento do solo e a construção de
residências dentro de zonas de indústria, comércio e serviços.
Legítimo
o
exercício
da
competência
legislativa
municipal
suplementar em matéria de direito urbanístico. Indispensável,
contudo, a participação popular na discussão sobre o projeto de lei.
Violação do artigo 180, II, da Constituição Estadual. Vício formal
reconhecido. Precedentes deste Órgão Especial. Pedido julgado
procedente,
com
modulação
de
efeitos”
(ADIN
no
2032995-13.2015.8.26.0000, Rel. Des. Márcio Bártoli, j.
12/08/2015).
Impõe-se, entretanto, a modulação dos efeitos do julgado,
em atenção aos princípios da segurança jurídica e da boa-fé, pois a lei impugnada
já vem sendo aplicada, sem questionamentos, há quase 30 anos, o que faz
presumir uma quantidade significativa de licenciamentos nesse período. Dessa
forma, caracterizada hipótese de excepcional singularidade, e ponderando-se os
valores postos em discussão, a melhor solução em se tratando de vício formal - é
preservar
situações
já
consolidadas,
mediante
reconhecimento
da
inconstitucionalidade da lei com efeito “ex nunc”.
Conforme lição de Luís Roberto Barroso, “a ponderação de
valores é a técnica pela qual o intérprete procura lidar com valores constitucionais que se
encontrem em linha de colisão. Como não existe um critério abstrato que imponha a supremacia de
um sobre o outro, deve-se, à vista do caso concreto, fazer concessões recíprocas, de modo a produzir-
se um resultado socialmente desejável, sacrificando o mínimo de cada um dos princípios ou
direitos fundamentais em oposição. O legislador não pode, arbitrariamente, escolher um dos
interesses em jogo e anular o outro, sob pena de violar o texto constitucional. Relembre-se: as
regras incidem sob a forma do 'tudo ou nada' (Dworkin), ao passo que os princípios

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Direta de Inconstitucionalidade no 2257754-18.2019.8.26.0000 - São Paulo - VOTO No 12/12
precisam ser sopesados” (“Temas de Direito Constitucional, pp. 65-8).
Ante o exposto, julga-se procedente a ação para declarar a
inconstitucionalidade da Lei no 2.811, de 1o de novembro de 1990, do Município de
Jacareí, modulando-se os efeitos da decisão, nos termos do artigo 27 da Lei no
9.868/1999, para que a declaração de inconstitucionalidade tenha eficácia somente
a partir da data do presente julgamento (efeito “ex nunc”).
FERREIRA RODRIGUES
Relator