Tribunal: TJSP
Processo: 2000523-17.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: João Carlos Saletti
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-02-12
Data de publicação: 2020-02-21

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEGITIMIDADE ATIVA – Ação proposta por Sindicato que congrega professores do ensino oficial do Município – Irrelevância de o Sindicato não representar a totalidade dos servidores estatutários do Município, des'que representa categoria funcional, na forma de seu estatuto social, com atribuições para defender os interesses e direitos individuais e

Ementa:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEGITIMIDADE ATIVA – Ação proposta por Sindicato que congrega professores do ensino oficial do Município – Irrelevância de o Sindicato não representar a totalidade dos servidores estatutários do Município, des'que representa categoria funcional, na forma de seu estatuto social, com atribuições para defender os interesses e direitos individuais e coletivos de seus filiados, judicial ou extrajudicialmente", "promover todas as reivindicações ligadas ao vínculo funcional de seus filiados", e "prestar assistência e orientação jurídica na defesa dos direitos de seus filiados" – Pertinência temática configurada – Preliminar rejeitada.

INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – Desnecessária dilação probatória para análise das alegações contidas na inicial, bastando verificar se, como alega o autor, a constituição determina a necessidade de cálculo atuarial e se ele foi elaborado antes da majoração da alíquota – Preliminar afastada.

SUSPENSÃO DO PROCESSO – ADI que tem por objetivo a declaração de inconstitucionalidade do art. 27 da Lei 17.020/2018, que trata do aumento da contribuição dos servidores para a previdência, de 11% para 14% – Tema 933, definido pela Suprema Corte, em regime de repercussão geral, consistente em "saber quais são as balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao confisco e da razoabilidade" – Determinação do Supremo Tribunal Federal de "suspensão do processamento de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5o, do CPC/2015 e do art. 328 do RISTF" – Determinação que deve ser cumprida – Suspensão do processo, determinada.

MEDIDA LIMINAR – Remessa à decisão colegiada, pelo Relator, após a oitiva dos interessados e do Ministério Público – Necessidade de exame nesta oportunidade – (i) Pretendida suspensão dos efeitos do art. 27 da mesma lei, que elevou a alíquota da contribuição de 11% para 14% – Impossibilidade de concessão da medida cautelar – Necessidade de sopesar, de um lado, a relevância e a importância das razões deduzidas pelo Autor desta ação e, de outro, a motivação de igual quilate trazida pelo Prefeito do Município e pelo Presidente da Câmara Municipal, a justificar não se conceda medida suspensiva de eficácia da norma, assomando, por fim, o argumento, da definição das balizas constitucionais a serem levadas em conta na decisão do pleito, a cargo do STF – Precedente da Suprema Corte (decisão do Ministro Presidente em suspensão de liminar) – Liminar negada, no ponto – (ii) Norma do art. 29 da Lei 17.020/2018, dispondo viger o diploma a partir de sua publicação, sem explicitar disposição a respeito da exigência da elevação da alíquota com atenção ao tempo previsto nos artigos 195, § 6o, da CF, e 163, III, "c", da CE, impositivo de que vigore em 90 dias da vigência da lei, no mesmo exercício financeiro de sua publicação – CONCLUSÃO: Liminar deferida em parte, apenas para dar ao art. 29 interpretação conforme a Constituição, na forma explicitada.

Preliminares rejeitadas, processo suspenso, deferida em parte a medida liminar.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000130189
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2000523-17.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
SINDICATO DOS AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "AFASTARAM AS PRELIMINARES, DEFERIRAM
EM PARTE A MEDIDA LIMINAR E DECLARARAM SUSPENSO O
PROCESSO, COM DETERMINAÇÃO. V.U. IMPEDIDO O EXMO. SR. DES.
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ.", de conformidade com o voto do Relator,
que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI,
CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ALVARO PASSOS, BERETTA DA
SILVEIRA, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS, ELCIO TRUJILLO,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, ADEMIR BENEDITO,
LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO,
ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES,
EVARISTO DOS SANTOS E MÁRCIO BARTOLI.
São Paulo, 12 de fevereiro de 2020.
JOÃO CARLOS SALETTI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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São Paulo
Ação Direta de Inconstitucionalidade n.o 2000523-17.2019.8.26.0000
REQUERENTE
-
SINDICATO
DOS
AUDITORES
FISCAIS
TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
SINDAF
REQUERIDOS
-
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO
PAULO
V O T O no 30.726
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

LEGITIMIDADE ATIVA Ação proposta por Sindicato
que congrega professores do ensino oficial do Município
Irrelevância de o Sindicato não representar a totalidade dos
servidores estatutários do Município, des'que representa
categoria funcional, na forma de seu estatuto social, com
atribuições para defender os interesses e direitos individuais
e coletivos de seus filiados, judicial ou extrajudicialmente”,
“promover todas as reivindicações ligadas ao vínculo
funcional de seus filiados”, e “prestar assistência e
orientação jurídica na defesa dos direitos de seus filiados”
Pertinência temática configurada Preliminar rejeitada.
INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA Desnecessária dilação
probatória para análise das alegações contidas na inicial,
bastando verificar se, como alega o autor, a constituição
determina a necessidade de cálculo atuarial e se ele foi
elaborado antes da majoração da alíquota
Preliminar
afastada.
SUSPENSÃO DO PROCESSO ADI que tem por objetivo
a declaração de inconstitucionalidade do art. 27 da Lei
17.020/2018, que trata do aumento da contribuição dos
servidores para a previdência, de 11% para 14% Tema
933, definido pela Suprema Corte, em regime de
repercussão geral, consistente em “saber quais são as balizas
impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as
alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre
servidores públicos, especialmente à luz do caráter
contributivo do regime previdenciário e dos princípios do
equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao confisco e da
razoabilidade”
Determinação do Supremo Tribunal
Federal de “suspensão do processamento de todos os
processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem
sobre a questão e tramitem no território nacional, nos termos
do art. 1.035, § 5o, do CPC/2015 e do art. 328 do RISTF”
Determinação que deve ser cumprida
Suspensão do
processo, determinada.

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MEDIDA LIMINAR Remessa à decisão colegiada, pelo
Relator, após a oitiva dos interessados e do Ministério
Público Necessidade de exame nesta oportunidade (i)
Pretendida suspensão dos efeitos do art. 27 da mesma lei,
que elevou a alíquota da contribuição de 11% para 14%
Impossibilidade de concessão da medida cautelar

Necessidade de sopesar, de um lado, a relevância e a
importância das razões deduzidas pelo Autor desta ação e,
de outro, a motivação de igual quilate trazida pelo Prefeito
do Município e pelo Presidente da Câmara Municipal, a
justificar não se conceda medida suspensiva de eficácia da
norma, assomando, por fim, o argumento, da definição das
balizas constitucionais a serem levadas em conta na decisão
do pleito, a cargo do STF Precedente da Suprema Corte
(decisão do Ministro Presidente em suspensão de liminar)
Liminar negada, no ponto (ii) Norma do art. 29 da Lei
17.020/2018, dispondo viger o diploma a partir de sua
publicação, sem explicitar disposição a respeito da
exigência da elevação da alíquota com atenção ao tempo
previsto nos artigos 195, § 6o, da CF, e 163, III, “c”, da CE,
impositivo de que vigore em 90 dias da vigência da lei, no
mesmo
exercício
financeiro
de
sua
publicação

CONCLUSÃO: Liminar deferida em parte, apenas para dar
ao art. 29 interpretação conforme a Constituição, na forma
explicitada.
Preliminares rejeitadas, processo suspenso, deferida em
parte a medida liminar.
O
libelo
inaugural
veicula
pedido
de
declaração
de
inconstitucionalidade dos arts. 27 e 29 da Lei no 17.020, de 27 de dezembro
de 2018, do Município de São Paulo, que “institui, no âmbito do Município
de São Paulo, o regime de previdência complementar de que trata o art. 40,
§§ 14 e 15, da Constituição Federal, e estabelece providências correlatas”.
Afirma o proponente: a) é parte legítima para a ação, porquanto é
entidade sindical que representa a categoria dos auditores-fiscais tributários do
Município de SP e a estes se aplica a lei mencionada; b) o art. 27 da lei alterou
o percentual de contribuição 11% para 14% sobre os subsídios e vencimentos
dos servidores para a manutenção do regime próprio de previdência social do
Município de SP; c) a norma de tributação cria progressividade e
diferenciação entre os servidores públicos e os empregados privados no que se
refere à tributação, além de violação ao princípio da vedação ao confisco,
violação à vedação do princípio da capacidade contributiva e ao fato concreto
de cálculo atuarial inexistente onde não se aponta a contribuição do próprio
município; d) a alíquota da contribuição dos servidores públicos deve guardar

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a mesma lógica da alíquota dos trabalhadores privados, tendo em vista que a
Constituição institui sistema tributário único para custear benefícios
previdenciários; e) há inconstitucionalidade pela falta prévia de fundamento
atuarial; f) a legislação estipula requisitos mínimos e procedimentos que
devem ser observados nos estudos que as definem, mas nada disso foi
contemplado na Lei 17.020/2018; por isso, há violação aos arts. 40 CF e 126
da CE; g) a justificativa do Estado se assenta tão só na alegação de “déficit
previdenciário”, fundada na necessidade de formação de caixa, ou seja,
recursos para fins outros que não a proteção social; h) o vício da ausência dos
cálculos atuariais quando da apresentação da lei é insanável na medida em que
não podem ser trazidos a posteriori; i) é inconstitucional a instituição de
alíquotas progressivas para as contribuições previdenciárias de servidores
públicos, porque depende de autorização expressa da Constituição Federal,
além de ofender o princípio da vedação da utilização de qualquer tributo com
efeito confiscatório (art. 150, VI, CF); j) a contribuição é confiscatória e não
razoável; k) pacífica no Supremo Tribunal Federal a vedação ao confisco,
valendo anotar que aquela Corte, por ocasião do julgamento da ADI MC
2010/DF (Rel. Min. Celso de Mello), considerou que o agravamento das
alíquotas da contribuição dos servidores públicos federais, previsto na Lei
9.783/99, deveria ser examinada em função da carga fiscal total sofrida pelo
contribuinte e não a partir do tributo, tomado isoladamente; l) diante disso,
demonstra-se claramente a diferença da capacidade contributiva e a sua ofensa
à igualdade e proporcionalidade; m) desrespeitada a noventena, pois as
contribuições social-previdenciárias instituídas ou modificadas, à luz da
jurisprudência do STF, devem obedecer ao princípio da anterioridade tributária
especial, sendo que o art. 29 da Lei 17.020/2018 definiu que a lei entrará em
vigor na data de sua publicação (28.12.2018); n) de acordo com o § 6o do art.
195 da CF, as contribuições social-previdenciárias (PIS, COFINS, CSLL e
outras previstas no art. 195, I a IV CF), só poderão ser exigidas decorridos 90
dias da publicação da lei que a instituiu ou a modificou, aplicando-se assim o
princípio da anterioridade nonagesimal ou mitigada a elas; no mesmo sentido
art. 163 da CE; o) assim, inconstitucional a majoração da alíquota da
contribuição previdenciária, e assim também não ter a lei respeitado a
noventena; p) com o controle concentrado, possível questionar a
constitucionalidade de lei municipal e posteriormente se insurgir por violação
à CF por meio de RE ao STF, pois as normas apontadas estão previstas na CE
e são de reprodução obrigatória por força da CF.
Requer a concessão de liminar para suspender o aumento da
alíquota (art. 27 da Lei 17.020/2018), pelo prazo de 90 dias (dado o disposto
no artigo 29 do mesmo diploma), em face da necessidade de respeito à
noventena (art. 195, § 6o, CF e na alínea “c” do inciso III do art. 163 da CE), e
a suspensão da eficácia da norma até o julgamento final da demanda. Ao final,

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requer seja julgada procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do
art. 27 da Lei no 17.020/2018.
Em nova petição, o proponente acrescentou: a) “como já
explanado na inicial, o fumus boni iuris está presente nos termos dos
precedentes do STF e no fato claro e notório de que a Lei no 17.020/2018 não
respeitou a noventena, ou seja, ofendeu tanto o art. 196, § 6o, da CF, quanto a
alínea c, do inciso III, do art. 163 da Constituição do Estado”; b) “ademais, o
periculum in mora está evidenciado no fato de que OS SERVIDORES DO
MUNICÍPIO
DE
SÃO
PAULO
ESTÃO
ÀS
PORTAS
DO
FECHAMENTO DA FOLHA SALARIAL do pagamento de 02/2019”; c)
“o dano inverso milita em favor do autor pelo fato de que é menos prejudicial
ao erário e ao servidor suspender os efeitos do art. 27 da Lei ... para evitar
milhares de pedidos de repetição de indébito em desfavor do município”.
Reitera o pedido de liminar para suspender o aumento da alíquota nos termos
do art. 27 da lei, pelo prazo de 90 dias, em face da necessidade de respeito à
noventena (arts. 195, § 6o, CF e 163, III, c, da CE). Acrescentou
posteriormente que “ainda não foi incluída a majoração da alíquota ... no
contracheque do mês de fevereiro dos servidores” (fls. 101).
Deixei de conceder a liminar pretendida (fls. 104/107).
O Prefeito do Município de São Paulo e o Município de São
Paulo prestaram informações (fls. 122/151).
Afirmam, preliminarmente: a) a existência de repercussão geral
já reconhecida no STF (ARE 875.958 RG/GO), com suspensão nacional de
processos que tratem de majoração de alíquota de contribuição previdenciária.
No mérito, sustentam: b) são constitucionais a lei e a majoração
de alíquotas de contribuição previdenciária por ela promovida; c) a existência
de estudos atuariais e financeiros que comprovam o déficit previdenciário e a
necessidade de majoração da alíquota da contribuição previdenciária do RPPS
no Município de São Paulo; d) não há violação dos princípios da isonomia
tributária e da irredutibilidade de vencimentos, nem, igualmente, de efeito
confiscatório; f) não há, na Lei Municipal 17.020/18, progressividade de
alíquotas; g) ausente, na lei, ofensa ao princípio constitucional da anterioridade
nonagesimal; h) impossibilidade de concessão de medida cautelar.
Requerem a suspensão do julgamento desta ADI até o do ARE
875.958-RG/GO pelo STF. Pedem, ao final, seja julgada improcedente a ação,
declarando-se a constitucionalidade da Lei Municipal no 17.020/2018, em
especial do seu art. 27, que promoveu a majoração de alíquota de contribuição

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previdenciária no Município de São Paulo.
O Presidente da Câmara Municipal prestou informações (fls.
399/434). Afirma: a) preliminarmente, a ausência de legitimidade ativa do
autor; b) inadequação da via eleita para dilação probatória, pois somente
ampla instrução probatória, que não se coaduna com a via eleita, seria capaz de
apreciar as complexas razões de ordem fática elencadas na peça exordial, tais
como a demonstração financeira e atuarial das contas do regime próprio de
previdência e o efeito confiscatório nos rendimentos dos servidores; c)
existência de determinação de suspensão do processo em virtude do tema de
repercussão geral 933 (RE 875.958/GO).
No mérito, sustenta: d) ausência de inconstitucionalidade na
legislação atacada, de violação aos princípios da vedação ao confisco, da
isonomia ou da capacidade contributiva, e ao da noventena; e) a majoração da
alíquota foi amparada por cálculos financeiros e atuariais (arts. 40 CF e 126
CE); f) ainda que inexistisse o cálculo financeiro e atuarial, tanto não
implicaria inconstitucionalidade da lei; g) inexiste omissão quanto à
contrapartida de custeio por parte do Município, uma vez que a redação
original da Lei Municipal 13.973/05 coaduna-se perfeitamente com a nova
redação dada aos seus arts. 1o e 2o da Lei 17.020/2018, passando a
contribuição do ente público a ser de 28%, isto é, o dobro da contribuição
imposta ao servidor; h) a lei trata de simples majoração de alíquota, não
havendo que se falar em progressividade de alíquota.
Requer, assim, o indeferimento da medida de urgência
pleiteada. Pede, também, o acolhimento das preliminares arguidas,
reconhecendo-se a ausência de legitimidade ativa do autor (arts. 90, V, CE e
102, IX, CF) e a inadequação da via processual eleita (art. 485, VI, CPC), ou,
quando não, a suspensão da demanda até que o STF aprecie o recurso
paradigma do tema 933 de repercussão geral.
Na eventual apreciação do mérito da ação, ressalta ter sido
demonstrado que o dispositivo impugnado não contraria a CE (arts. 149, caput
e § 1o; 194 e 195) e a CF (arts. 40, caput e 150, II e III, c), os últimos, de
repetição obrigatória pelos entes federados, e, por isso, ecoados nos arts. 126,
caput; 163, II e III, c, da CE, bem como coaduna-se com o disposto na Lei
Federal 9.717/98, razão pela qual requer seja julgada improcedente a demanda,
reconhecendo-se a constitucionalidade do art. 27 da Lei 17.020/2018,
pugnando, desde já, pelo enfrentamento expresso dos dispositivos
constitucionais e infraconstitucionais federais invocados para efeito de
prequestionamento da matéria.

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A douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pelo
deferimento parcial da liminar pleiteada, declarando-se que a nova alíquota
majorada somente é devida após noventa dias da publicação da Lei no
17.020/2018, do Município de São Paulo e, quanto ao mérito, seja suspenso o
processo até o julgamento da Repercussão Geral, do Tema 933, pelo STF,
conforme determinado pelo Ministro Relator Roberto Barroso (fls. 444/473).
O parecer está assim ementado:
“EMENTA:
CONSTITUCIONAL.
TRIBUTÁRIO.
PREVIDENCIÁRIO.
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 27, DA LEI o 17.020, DE
27 DE DEZEMBRO DE 2018. AUMENTO DA ALÍQUOTA DA
CONTRIBUIÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS
DE 11% PARA 14%. PRELIMINARES. LEGITIMIDADE DO
AUTOR.
PERTINÊNCIA
TEMÁTICA
DO
SINDICATO.
CABIMENTO DA AÇÃO DIRETA. DESNECESSIDADE DE
DILAÇÃO PROBATÓRIA. MÉRITO. AUSÊNCIA DE PRÉVIO
CÁLCULO
ATUARIAL.
VIOLAÇÃO
DA
ISONOMIA.
ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS. VEDAÇÃO AO CONFISCO.
CAPACIDADE
CONTRIBUTIVA.
IRREDUTIBILIDADE
DE
VENCIMENTOS. DESRESPEITO À NOVENTENA. PEDIDO
LIMINAR. DESPACHO IDENTIFICANDO A EXISTÊNCIA DE
OUTRAS
NOVE
AÇÕES
DIRETAS
SOBRE
A
MESMA
MATÉRIA.
EXISTÊNCIA
DE
REPERCUSSÃO
GERAL
RECONHECIDA PELO STF, QUE DETERMINOU A SUSPENSÃO
DO PROCESSAMENTO DE TODAS AS AÇÕES EM TRÂMITE
ACERCA DO TEMA. DETERMINAÇÃO DE MANIFESTAÇÃO
DE TODOS OS INTERESSADOS SOBRE O PEDIDO DE
LIMINAR PARA DEPOIS SER JULGADO O MÉRITO DAS
DEMANDAS,
A
CRITÉRIO
DO
ÓRGÃO
ESPECIAL,
EXCETUANDO O ARTIGO 27, QUE ALTEROU O VALOR DAS
ALÍQUOTAS. POSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LIMINAR.
MEDIDA DE URGÊNCIA. VIOLAÇÃO A SUPOSTO DIREITO
QUE
DEMANDA
ANÁLISE
IMEDIATA
PELO
PODER
JUDICIÁRIO. INCIDÊNCIA DO ARTIGO 5o, XXXV, DA CF E DO
§ 2o, DO ARTIGO 982, DO CPC. AUSENTES, NO ENTANTO, OS
REQUISITOS PARA CONCESSÃO DA LIMINAR, EXCETO EM
RELAÇÃO À NOVENTENA. INTERPRETAÇÃO CONFORME A
CONSTITUIÇÃO. LEI QUE GERA EFEITOS APÓS NOVENTA
DIAS DE SUA PUBLICAÇÃO. INCIDÊNCIA DOS ARTIGOS 195,
§ 6o, DA CF E 163, III, “C”, DA CE. MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE
DE JULGAMENTO DEFINITIVO DA CAUSA.

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1. Alegação de ilegitimidade ativa do Sindicato dos
Auditores Fiscais Tributários do Município de São Paulo SINDAF
que não merece acolhimento: norma que repercute no interesse de
todos os servidores municipais, ativos, aposentados e pensionistas,
representados pelo sindicato. Pertinência temática presente para
afirmação da legitimidade da entidade sindical;
2. Desnecessidade, ademais, de dilação probatória.
Existência ou não de cálculos atuariais verificado de plano. Cabimento
da propositura da ação direta.
3. Ação direta de inconstitucionalidade em relação ao
artigo 27, da Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, que majorou a
alíquota da contribuição dos servidores públicos municipais de 11%
para 14%.
4. Sindicato que sustenta a inconstitucionalidade da
norma pelos seguintes fundamentos: a) ausência de prévio cálculo
atuarial; b) violação a isonomia, em razão da diferença de tratamento
do valor da alíquota paga pelos empregados do setor privado; c)
impossibilidade de estabelecimento de alíquotas progressivas; d)
vedação ao confisco; e) violação ao princípio da capacidade
contributiva; f) efetiva redução dos vencimentos, considerando a
majoração da contribuição impacto no valor mensal recebido pelo
servidor; g) desrespeito à noventena.
5. Despacho inicial que identificou outras nove ações
visando à declaração de inconstitucionalidade do mesmo ato
normativo. Decisão que também ressaltou a existência de tema de
repercussão geral reconhecido pelo STF, que determinou a suspensão
do processamento de qualquer ação sobre o tema. Determinação,
todavia, para manifestação dos interessados e do Ministério Público
acerca do pedido de liminar, considerando tratar-se de conservação
dos direitos dos servidores públicos, ressaltando que o Órgão Especial
decidirá sobre o julgamento do mérito da demanda, excetuando a
questão atinente ao artigo 27, da lei impugnada (objeto da presente
demanda).
6. Tema 933 assim redigido: “balizas constitucionais
para a majoração de alíquota de contribuição previdenciária de regime
próprio de previdência social”.
7. Suspensão do processamento de qualquer ação, que
verse sobre a questão, que não impossibilita a análise da liminar, pois
o § 2o, do artigo 982, do Código de Processo Civil, prevê a concessão
de medidas urgentes durante o período de suspensão. Necessidade,
ainda, de se garantir o efetivo acesso à justiça, considerando a
alegação de violação a direito de caráter alimentar que, portanto, não
admite protelações (artigo 5o, XXXV, da CF).

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8. Ausentes, no caso, os requisitos autorizadores do
deferimento da medida de urgência.
9. Existência de cálculos apresentado pelo Instituto de
Previdência Municipal de São Paulo que evidenciam o déficit
previdenciário.
10. Sistemas previdenciários diferentes, que possibilitam
o tratamento desigual entre beneficiários de sistemas distintos.
11. Legislação que não prevê progressividade das
alíquotas: previsão de único índice (agora majorado) para contribuição
previdenciária dos servidores.
12. Majoração de tributo ou contribuição previdenciária
que não caracteriza redução dos vencimentos, conforme orientação da
Suprema Corte.
13. Majoração da alíquota que, apesar do substancial
valor que o servidor passará a contribuir, não possibilita a concessão
da medida liminar em razão o alegado confisco e violação da
capacidade
contributiva.
Situação
limítrofe.
Necessidade,
no
momento, até a questão seja definida pelo Supremo Tribunal Federal,
de sopesar o déficit previdenciário por todos suportado e os direitos
supostamente violados dos servidores municipais. Precedentes do
STF.
14. Legislação municipal que ainda está de acordo com o
disposto no § 1o, do artigo 149, da Constituição Federal, com a
previsão de contribuição social, cobrada de seus servidores, para
custeio e em benefícios destes, cuja alíquota não é inferior à
contribuição dos servidores efetivos da União.
15. Alegação de violação à noventena, todavia, que não
está inserida no tema de repercussão geral e merece acolhida. Violação
ao disposto nos artigos 195, § 6o, da Constituição Federal e 163, III,
“c”, da Carta Paulista. Interpretação conforme a Constituição
declarando-se que a nova alíquota majorada somente é devida após
noventa dias da publicação da Lei no 17.020, de 27 de dezembro de
2018, do município de São Paulo.
16. Impossibilidade de julgamento definitivo da questão,
tendo em vista que o exame acerca da constitucionalidade da matéria
necessariamente analisará as balizas constitucionais para o aumento da
alíquota previdenciária, nos termos do Tema 933 acima transcrito.
Necessidade de suspensão do processamento da ação após a análise da
medida de urgência.
17. Parecer para concessão parcial da liminar, apenas
para observância da noventena, bem como para a suspensão do
processamento da ação, até decisão final do Supremo Tribunal Federal
acerca da Repercussão Geral reconhecida (Tema 933).”

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O Município de São Paulo apresentou “memoriais” (fls.
476/482) requerendo a “extinção das ADI propostas pela FASP
(2012877-74.2019.8.26.0000;
2015621-42.2019.8.26.0000;
3005995-
96.2019.8.26.0000;
2012893-28.2019.8.26.0000;
e
2015633-56.2019.8.26.0000), a suspensão do processamento das demais
ações até o julgamento do ARE 875.958/GO (tema 933 de repercussão geral
do STF). E quanto ao mérito, a total improcedência de todas as ADI propostas
contra a Lei Paulistana 17.020/18.
É o relatório.
1. De início, anoto que a questão objeto desta causa é visada
também noutras ações diretas de inconstitucionalidade, com pedidos de
suspensão de eficácia, ora do artigo 27 (elevação da alíquota), ora dos arts. 6o e
27, ora do art. 1o, § 1o, ora do art. 1o, § 2o, ora do inciso I do art. 22, ora do art.
23 da Lei no 17.020/2018, ora, ainda, de todo o diploma. Foram ajuizadas por
pessoas jurídicas diversas:
a) ADI no 2276315-27.2018.8.26.0000 (SINDICATO
DOS
PROFISSIONAIS
EM
EDUCAÇÃO
NO
ENSINO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINPEEM; ref. a todo o diploma);
b) ADI no 2000523-17.2017.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES-FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 27);
c)
ADI
2001476-78.2019.8.26.0000
(DIRETÓRIO
ESTADUAL DO PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE PSOL;
ref. a todo o diploma; alternativamente arts. 6o e 27);
d) ADI 2005995-96.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
PROFISSIONAIS
DE
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO FASP; ref. ao
art. 27);
e) ADI 2009957-30.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
GUARDAS CIVIS METROPOLITANOS DE SÃO PAULO; ref. ao
art. 27);
f) ADI 2012893-28.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO

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DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. ao art, 1o, § 1o);
g) ADI 2012877-74.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. inciso I do art. 22);
h) ADI 2015621-42.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 23);
i) ADI 2015633-56.2019.8.26.0000 (FEDERAÇÃO
DAS
ASSOCIAÇÕES
SINDICAIS
E
PROFISSIONAIS
DE
SERVIDORES DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO FASP; ref. art. 1o, § 2o);
j) ADI 2015785-07.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
PROFESSORES E FUNCIONÁRIOS MUNICIPAIS DE SÃO
PAULO APROFEM; ref. a todo o diploma);

k) ADI 2034648-11.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
ESPECIALISTAS DE EDUCAÇÃO DO ENSINO PÚBLICO
MUNICIPAL DE SÃO PAULO SINESP; ref. art. 27);
l) ADI 2091498-85.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
SERVIDORES DA CÂMARA MUNICIPAL E TRIBUNAL DE
CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SINDILEX; ref. § 1o,
do art. 1o);
m) ADI 2113814-92.2019.8.26.0000 (SINDICATO
DOS AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO SINDAF; ref. art. 22, I);
n) ADI 2113936-08.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO SINDAF; ref. art. 23, caput e parágrafo único); e
o) ADI 2113957-81.2019.8.26.0000 (SINDICATO DOS
AUDITORES FISCAIS TRIBUTÁRIOS DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO; ref. art. 1o, § 1o).

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Além das ações referidas, foi impetrado o MANDADO DE
SEGURANÇA
no
2125403-81.2019.8.26.0000
pela
ASSOCIAÇÃO
MUNICIPAL DOS AUDITORES DE CONTROLE INTERNO DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
AMACISP em face do Prefeito do
Município de São Paulo, buscando a concessão de liminar “para possibilitar
desde logo o ingresso dos servidores no Regime de Previdência
Complementar previsto na Lei 17.020/18, limitando, consequentemente, os
descontos realizados a título de contribuição previdenciária somente até o
limite máximo do teto do RGPS, devendo a impetrada providenciar o
necessário para o cumprimento da medida no prazo de 30 dias”. Ao final,
requer “seja o presente pedido julgamento inteiramente procedente para
afastar a aplicação do § 1o do art. 1o da Lei no 17.020/2018 e para determinar
que a impetrada possibilite o ingresso no Regime de Previdência
Complementar previsto na Lei no 17.020/2018, desde a sua vigência, aos
filiados que exercerem seu direito de opção”.
Os temas veiculados por essas demandas, de algum modo ligados
à chamada Reforma da Previdência de âmbito nacional, acham-se na ordem do
dia de discussões em todo o País, e já objeto da Emenda Constitucional no 103,
de 12 de novembro de 2019, promulgada pelas Mesas da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal.
Tocam aos direitos dos trabalhadores de um modo geral, e dos
servidores públicos em particular, objeto da lei questionada nas ações
relacionadas.
2. A Lei no 17.020, de 27 de dezembro de 2018, do Município
de São Paulo, que “institui, no âmbito do Município de São Paulo, o regime
de previdência complementar de que trata o art. 40, §§ 14 e 15, da
Constituição Federal, e estabelece providências correlatas” (fls. 72/81),
dispõe no impugnado art. 27:
““Art. 27. O “caput” e o § 1o do art. 1o e o “caput” do art. 2o,
todos da Lei no 13.973, de 12 de maio de 2005, passam a vigorar com as
seguintes alterações:
“Art. 1o. A contribuição social dos servidores
públicos titulares de cargos efetivos, regidos pela Lei no 8.989, de
29 de outubro de 1979, e alterações, para a manutenção do regime
próprio de previdência social do Município de São Paulo,
incluídas suas autarquias e fundações, será de 14% (quatorze por
cento), incidentes sobre a totalidade da base de contribuição.
§ 1o. Para os fins desta lei, entende-se como base de

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contribuição o total dos subsídios e vencimentos do servidor,
compreendendo o vencimento do cargo, acrescido das vantagens
pecuniárias que a ele se integram, nos termos da lei, ou por outros
atos concessivos, bem como os adicionais de caráter individual, e
quaisquer outras vantagens, excluídas:
I as diárias para viagens;
II o auxílio-transporte;
III o salário-família;
IV o salário-esposa;
V o auxílio-alimentação;
VI parcelas remuneratórias pagas em decorrência
de local de trabalho;
VII
a parcela percebida em decorrência do
exercício de cargo em comissão ou de função de confiança;
VIII terço de férias;
IX hora suplementar;
X o abono de permanência;
XI
outras vantagens instituídas em lei, não
passíveis de incorporação aos vencimentos ou subsídios do
servidor.
....................................”(NR)
Art. 2o. Os aposentados e os pensionistas do
Município, inclusive os de suas autarquias e fundações, cujos
benefícios previdenciários sejam concedidos com base em
situações funcionais regidas pela Lei no 8.989, de 29 de outubro de
1979, contribuirão com 14% (quatorze por cento), incidentes sobre
o valor da parcela dos proventos de aposentadorias e pensões que
supere o limite máximo estabelecido p ara os benefícios do regime
geral de previdência social.
........................................” (NR).”
3. PRELIMINARES
Afasto a preliminar de ausência de legitimidade ativa suscitada
pelo Presidente da Câmara Municipal, preliminar essa fundada em que o
proponente não representa a integralidade dos servidores públicos estatutários
do Município, tem composição heterogênea, congregando servidores não
estatutários e, ainda, porque não demonstrada de forma expressa a pertinência
temática (interesse jurídico no caso).
Dispõe a Constituição do Estado, em seu art. 90, inciso V:
“Art. 90. São partes legítimas para propor ação de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais,

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contestados em face desta Constituição ou por omissão de medida
necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta Constituição,
no âmbito de seu interesse:
(...)
V
as entidades sindicais ou de classe, de atuação
estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso;
(...)”
Conforme seu Estatuto Social (fls. 43/60), o autor SINDAF
Sindicato dos Auditores Fiscais Tributários do Município de São Paulo Ensino
Municipal-SP SP, é “organização Sindical representativa da categoria
profissional dos Auditores-Fiscais Tributários do Município de São Paulo,
com base territorial do Município de São Paulo e duração do prazo
indeterminado ...” (art. 2o), tendo por finalidade, entre outras, “defender os
interesses e direitos individuais e coletivos de seus filiados, judicial ou
extrajudicialmente”, “promover todas as reivindicações ligadas ao vínculo
funcional de seus filiados”, e “prestar assistência e orientação jurídica na
defesa dos direitos de seus filiados” (art. 3o).

A norma impugnada alterou o sistema previdenciário dos
servidores do Município de São Paulo e o Sindicato representa os interesses
dos Auditores Fiscais Tributários do Município de São Paulo, por ela
atingidos, como destinatários do mesmo diploma são igualmente os
funcionários de outras categorias profissionais.
Demonstrada a relação entre a questão debatida e os interesses
defendidos pelo autor, presente a pertinência temática necessária à propositura
desta ação.
Esse requisito, o da
“pertinência temática que se traduz na relação de
congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos
estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o
conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato
foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria
legitimidade ativa ad causam para efeito de instauração do processo
objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade” (STF-
Pleno, ADI 1.157-MC, Min. Celso de Mello, j. 1.12.94, um voto
vencido, DJU 17-11-06)”
in THEOTÔNIO NEGRÃO e
Continuadores, op. cit., nota 8 ao artigo 2o da Lei 9.868, de 10.11.99,
p. 1.196.

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Aludindo às entidades de classe ou confederações sindicais,
ALEXANDRE DE MORAES, mencionando precedente do Supremo Tribunal
Federal, assinala que, para análise de sua legitimidade, deve verificar-se,
também, “tratar-se de entidade na defesa de uma categoria profissional, cujo
conteúdo seja 'imediatamente dirigido à ideia de profissão entendendo-se
classe no sentido não de simples segmento social, de classe social, mas de
categoria profissional'” (Direito Constitucional, 27a ed., Atlas, p. 769).
Portanto, o Sindicato autor, por representar a categoria
profissional dos professores municipais, é parte legítima para figurar no polo
ativo desta ação, estando configurada pertinência temática, dados os termos de
seu estatuto constitutivo.
Na mesma linha de pensamento, assinala a douta Procuradoria
Geral de Justiça:
“Ressalte-se ser inegável haver pertinência temática,
que, conforme pontua a doutrina é:
““... a demonstração do interesse de agir, diante da
necessidade da demonstração de uma relação lógica entre a
questão versada na lei ou ato normativo impugnado e os
interesses defendidos por esses legitimados”. (Controle de
Constitucionalidade Teoria e Prática Dirley da Cunha Júnior,
9a ed., Salvador: Jus Podivm, 2017, pág. 216).
(...)
“Por outro lado, o sindicato está legitimado a propor
ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal contestada em
face da Constituição do Estado, desde que observada a pertinência
temática, como no caso, independentemente de autorização ou
anuência dos filiados. É desnecessária, até mesmo, a relação nominal
dos associados. (destaquei)
“A legitimidade de sindicato para ingressar com ação
direta de inconstitucionalidade decorre de texto constitucional
expresso, que apenas exige pertinência temática, nos termos do art. 90,
da Constituição do Estado:
““O sindicato está legitimado a propor ação direta
de inconstitucionalidade de lei municipal contestada em face da
Constituição do Estado, em matéria que envolva interesse de

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seus filiados (art. 90, V, da CE), independentemente de
autorização ou anuência destes, nos termos do art. 90, V, da
Constituição do Estado. Esse entendimento já foi consolidado
pelo S.T.F. (M.C. no 1931-8/DF)” (TJSP Ação Direta de
Inconstitucionalidade
de
no
9029764-68.2006.8.26.0000,
Relator(a): Oscarlino Moeller, 13/07/2007).
EMENTA:
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORDINÁRIA 9656/98.
PLANOS DE SEGUROS PRIVADOS DE ASSISTÊNCIA À
SAÚDE. MEDIDA PROVISÓRIA 1730/98. PRELIMINAR.
ILEGITIMIDADE
ATIVA.
INEXISTÊNCIA.
AÇÃO
CONHECIDA. INCONSTITUCIONALIDADES FORMAIS E
OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. OFENSA
AO
DIREITO
ADQUIRIDO
E
AO
ATO
JURÍDICO
PERFEITO. 1. Propositura da ação. Legitimidade. Não depende
de autorização específica dos filiados a propositura de ação
direta de inconstitucionalidade. Preenchimento dos requisitos
necessários ... (STF
ADI 1931 MC / DF
DISTRITO
FEDERAL, Relator(a): Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno,
21/08/2003).
“Enfim, não merece acolhida a preliminar arguida”.
Em remate, rejeito a preliminar de ilegitimidade de parte.
4. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
Não merece acolhimento a preliminar de inadequação da via
eleita, porquanto não é necessária dilação probatória para análise das alegações
contidas na petição inicial.
Basta verificar se, previamente à majoração da alíquota, foi
realizado cálculo atuarial, como determina a Constituição. O estudo atuarial é
indispensável à verificação da necessidade de elevação da alíquota (de que se
cuida neste caso), com o fito de evitar a formação de déficit ou de promover a
sua redução ou eliminação.
Como bem ressalta a douta Procuradoria Geral de Justiça:
“Também
não
merece
acolhida
a
alegação
de
inadequação da via eleita, pois seria necessária dilação probatória para
análise dos argumentos expostos na inicial.

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“Ora, alega-se violação a texto constitucional expresso,
inclusive em relação ao cálculo atuarial, que incluiu o valor do déficit
previdenciário.
“Diz-se que a norma constitucional determina a
realização do cálculo atuarial para a majoração da alíquota do tributo.
Assim, para a solução da questão basta verificar se decorre da
Constituição a necessidade de realização do cálculo atuarial e, em caso
positivo, se o cálculo foi elaborado antes da majoração da alíquota.
“Não há, portanto, necessidade de dilação probatória,
razão pela qual a presente ação direta realmente é a mais adequada
para a análise da constitucionalidade do tema”.
Enfim, a demanda é adequada ao desiderato perseguido pelo
autor.
5. SUSPENSÃO DO PROCESSO.
O Prefeito do Município e o Presidente da Câmara
Municipal alegam ser necessário suspender o trâmite da ação diante do
decidido no ARE 875.958-RG/GO pelo STF, em sede de repercussão geral
(determinada suspensão das ações, individuais e coletivas que versem sobre as
balizas para majoração da alíquota da contribuição previdenciária tema 933),
pois um dos temas centrais desta ADI é a constitucionalidade da majoração de
11% para 14% da alíquota da contribuição previdenciária incidente sobre
vencimentos e proventos de servidores públicos ativos, inativos e de
pensionistas, prevista no art. 27 da lei impugnada.
Aludida decisão da Suprema Corte toca à elevação da alíquota de
contribuição previdenciária.
A questão atinente à elevação da alíquota é objeto de
Repercussão Geral, Tema 933, pelo C. Supremo Tribunal Federal (“Balizas
constitucionais para a majoração de alíquota de contribuição previdenciária de
regime próprio de previdência social”), leading case ARE 875958 RG/GO,
Relator Ministro ROBERTO BARROSO. O Acórdão que reconheceu a
repercussão geral está assim ementado (j. 17.12.2017, DJe 24.02.2017):
“EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO
PREVIDENCIÁRIO.
RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
LEI
ESTADUAL QUE ELEVA AS ALÍQUOTAS DA CONTRIBUIÇÃO

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PREVIDENCIÁRIA
DOS
SERVIDORES.
ALEGAÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. PRESENÇA DE REPERCUSSÃO
GERAL.
1. Constitui questão constitucional saber quais são as
balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as
alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores
públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime
previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da
vedação ao confisco e da razoabilidade.
2. Repercussão geral reconhecida”.
Para possibilitar a uniformidade de pensamento e decisão dos
diversos órgãos do Poder Judiciário nacional, que o regime da Repercussão
Geral objetiva, o Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO, Relator, assim
decidiu e determinou (16.03.2017):
“Em razão do reconhecimento da repercussão geral,
determino a suspensão do processamento de todos os processos
pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e
tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5o do
CPC/2015 e do art. 328 do RISTF”.
Induvidoso, por conseguinte, deva ser suspenso o processo.
Poder-se-ia pensar na aplicação da regra inovadora do artigo 356
do Código de Processo Civil, consistente em que “o juiz decidirá parcialmente
o mérito quando um ou mais dos pedidos formulados ou parcela deles” “I
mostrar-se incontroverso”, ou “II
estiver em condições de imediato
julgamento, nos termos do art. 355”.
O instituto está assentado na ideia, presente no Código de
Processo Civil de 1973, de que a vocação do processo é desaguar na decisão
de mérito da causa. Daí o sistema daquele tempo impor ao juiz que resolvesse
as questões processuais e incidentais surgidas no curso do feito, desde a
petição inicial, para proferir decisão terminativa do processo ou definitiva da
causa (artigos 283, 295, 329 e 330, v.g.) ou, quando não, designasse audiência
de conciliação, resolvesse as questões processuais pendentes e avançasse com
as medidas de instrução (art. 331).
O novo estatuto processual avançou nesse aspecto, para permitir
ao juiz (a lei, em verdade, foi escrita no imperativo: “o juiz decidirá

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parcialmente o mérito ...”) o “julgamento antecipado parcial do mérito”. Se
parte da demanda já encontra no processo todos os elementos necessários para
a decisão final (as referidas hipóteses do artigo 355), melhor que o juiz a
julgue e a defina desde logo. Veja-se, a propósito, importante e longo estudo a
respeito do tema procedido por EDUARDO TALAMINI (Comentários ao
Código de Processo Civil, obra coordenada por CÁSSIO SCARPINELLA
BUENO, 1a ed. Saraiva, 2017, pp. 168 e segs).
Segundo o novo instituto, a outra parte da ação, que reclame a
prolação de despacho saneador e abertura do procedimento instrutório, será
julgada mais adiante, ao encerramento da instrução.
Na ação direta de inconstitucionalidade tais situações processuais
já não ocorrem. O processo é objetivo, tem por escopo a declaração final de
inconstitucionalidade da norma questionada ou a improcedência da ação. Não
há revelia, não se apresenta pedido incontroverso, reconhecimento do pedido,
nem, igualmente, necessidade de instaurar dilação probatória.
Não há, por conseguinte, possibilidade de cisão do julgamento,
para julgar o mais da demanda que não dependa de aguardar a decisão do C.
Supremo Tribunal Federal na Repercussão Geral mencionada.
Não bastasse, o artigo 1o da Lei 9.868/98 é expresso em que
“esta lei dispõe sobre o processo da ação direta de
inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade
perante o Supremo Tribunal Federal”.
Por se tratar de lei especial, que regula “inteiramente a matéria”
do processo da ação de que se cuida, a esse feito não se aplicam as disposições
gerais do processo civil, voltados ao das ações em geral, diversas da
declaratória de inconstitucionalidade.
Não custa observar não conter a Lei 9.868/99 disposição
resguardando a aplicação subsidiária das disposições do Código de Processo
Civil, malgrado formas procedimentais sejam adotadas tomando emprestado as
disposições próprias desse estatuto (v.g. a das intimações). Nem poderia ser
diferente.
De resto, da decisão que antecipa o julgamento parcial do mérito,
na forma do artigo 356 do Código de Processo Civil, é suscetível, não de
apelação, porque o processo continua na instância de origem, mas de agravo
de instrumento (§ 5o do art. 356, e art. 1.015, II).

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Observa EDUARDO TALAMINI (op. cit., p. 175) que
“O capítulo da decisão que julga parte do mérito não é
sentença, pois a fase cognitiva prosseguirá para a instrução probatória
do restante do mérito, ainda não julgado. Trata-se de decisão
interlocutória (art. 203, § 2o).
“Seu conteúdo, de qualquer modo, equivalerá ao de uma
sentença de mérito.
(...).
“Por versar sobre a solução dada a parte do mérito da
causa, o agravo de instrumento submeter-se-á à incidência de
determinadas regras aplicáveis à apelação. (...)”.
Ora, do acórdão não cabe apelação nem agravo de instrumento,
senão recursos especial e extraordinário. O agravo dirigido às Cortes
Superiores, previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil cabe apenas da
decisão do presidente ou do vice-presidente do tribunal nas hipóteses que
elenca, todas relacionadas ao recurso extraordinário ou especial, sobrestado ou
inadmitido (art. 1.035, § 6o, e 1.036. §2o, referidos no art. 1.042, I).
Em suma, não é possível cindir o julgamento para, de um lado,
suspender o processo para aguardar definição do tema ligado ao percentual de
contribuição a ser pago pelos servidores e, de outro, julgar o restante da lide,
quanto às demais normas questionadas da Lei 17.020/2018, do Município de
São Paulo, não objeto da repercussão geral.
Em remate, a hipótese é de suspensão do processo, em
cumprimento de determinação expressa do C. Supremo Tribunal Federal.
6. MEDIDA LIMINAR.
Suspenso o processo, julgo necessário enfrentar o pedido de
concessão de medida liminar.
Ao examinar esse pedido e negar a liminar, acentuei no despacho
inicial, após lembrar a decisão do C. Supremo Tribunal Federal sobre o Tema
933, acima referido:
“Não obstante essa determinação
que deve ser
cumprida penso ser necessário, aqui e agora, o exame do pedido de
liminar, posto destinar-se à preservação de direitos dos servidores

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públicos, pelas razões invocadas em cada demanda.
O interesse, não há dúvida, é de caráter geral de toda a
comunidade de servidores do Município de São Paulo, de um lado, e
do próprio Município, de outro, dada a necessidade, afirmada na
ampla e fundamentada justificativa ofertada pelo Chefe do Poder
Executivo à Câmara Municipal, na apresentação do projeto
(http://documentacao.saopaulo.sp.leg.br/iah/fulltext/justificativa/JPL0
621-2016.pdf).
Refiro o tema desde logo para que não se perca de vista
a determinação da Corte Suprema, no que concerne à tramitação das
ações, ao menos no tocante à majoração da alíquota, após a
resolução da medida da medida liminar.
(...) Considerando a relevância dos temas postos em
discussão e sua repercussão nos interesses e direitos, seja do
Município, seja de seus servidores públicos, em particular, é
recomendável possibilitar a oitiva das Autoridades e Instituições que,
necessariamente, devem se manifestar, antes de resolver os pleitos de
concessão de medidas liminares de qualquer natureza ou extensão
(...)”.
Pois bem. Ouvidos os interessados e o Ministério Público,
procedo ao exame do pleito liminar.
Suspenso o processo, julgo necessário enfrentar o pedido de
concessão de medida liminar de suspensão do art. 27 da Lei 17.020/2018, do
Município de São Paulo, que elevou de 11% para 14 ̈% a alíquota de
contribuição.
Não é caso de concessão de liminar.
Em primeiro lugar porque, contrariamente ao sustentado, como
afirmam o Prefeito Municipal e o Presidente da Câmara Municipal, há cálculos
atuariais elaborados pelo Instituto de Previdência Municipal de São Paulo, que
instruíram a apresentação do projeto e convenceram a vereança a aprova-lo,
assentada a premissa de que presente grande déficit do sistema previdenciário
do servidor público municipal, e na necessidade premente de reduzi-lo, para o
que necessária a contribuição de todos os servidores a ele filiados. Isso, em
que pese a resolução do tema exija, evidentemente, também a consideração de
ser devida a proteção aos vencimentos dos servidores públicos, já atingidos
pela pesada carga tributária sobre a renda, especialmente.

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O exame do Tema 933 levará o C. Supremo Tribunal Federal a
definir as “balizas constitucionais para a majoração de alíquota de
contribuição previdenciária de regime próprio de previdência social”,
podendo resultar, no exame final desta causa (observadas as balizas que forem
traçadas), tanto na redução do percentual adotado pelo legislador local, como
na sua aprovação.
O parecer do douto Procurador de Justiça trouxe à colação
importante pronunciamento do C. Supremo Tribunal Federal, em v. acórdão
relatado pelo Ministro JOAQUIM BARBOSA. Vale a pena a transcrição, por
valiosa, a colaboração e o aporte de relevantes fundamentos, para a decisão
liminar:
“No momento, restrito à análise dos requisitos para
concessão da tutela de urgência, observa-se que devem ser sopesadas
as duas situações: necessidade de diminuição imediata do déficit
previdenciário e proteção da higidez dos vencimentos dos servidores.
O Supremo Tribunal Federal, em decisão bem
fundamentada proferida pelo Ministro Joaquim Barbosa, ponderou os
dois aspectos, concluindo pela impossibilidade da concessão da
liminar em caso semelhante. Merece transcrição parte da decisão
proferida:
“Trata-se de pedido de suspensão da liminar
concedida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do
Rio Grande do Sul nos autos da ADI 70051297778, proposta pela
União Gaúcha em Defesa da Previdência Social e Pública contra a
LCe 13.757/2011 e 13.758/2011.
O acórdão atacado recebeu a seguinte ementa:

AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
LEIS
COMPLEMENTARES
ESTADUAIS No. 13.757-2011 (ART. 10-A E ART. 14) E No.
13.758-2011 (ART. 10-A E ART. 15). PREVIDÊNCIA PÚBLICA.
MAJORAÇÃO
DA
ALÍQUOTA
DA
CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA NO ESTADO. REGIME FINANCEIRO DE
REPARTIÇÃO SIMPLES E REGIME FINANCEIRO DE
CAPITALIZAÇÃO. MEDIDA LIMINAR. SUPENSÃO DA
APLICAÇÃO
IMEDIATA
DOS
DISPOSITIVOS
LEGAIS
INQUINADOS.
A contribuição previdenciária, por força de sua

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natureza de tributo, subordina-se aos princípios constitucionais
gerais de direito tributário e em especial aos princípios da
correlação (art. 195, §5o, da CF), da finalidade (art. 149, §1o, da
CF), do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40 da CF) e da vedação
ao confisco (art. 150, inciso IV, da CF).
Por se subordinar a tais princípios constitucionais,
a majoração da alíquota da contribuição previdenciária deve vir
amparada em minucioso cálculo atuarial.
Os cálculos atuariais existentes nos autos, no
entanto, a par de intempestivos, porquanto elaborados após a edição
e sanção das leis complementares inquinadas, aparentemente
trazem severas inconsistências que, em princípio, retiram a
legitimação
da
majoração
da
alíquota
da
contribuição
previdenciária no Estado.
Assim, presentes o fumus boni iuris da autora e o
periculum in mora, afigura-se prudente o deferimento da medida
liminar para o efeito de suspender a aplicação imediata do disposto
nos artigos 10-A e 14, ambos da Lei Complementar no.
13.757-2011, e nos artigos 10-A e 15, ambos da Lei Complementar
no. 13.758-2011 até o julgamento do mérito da presente ação direta
de inconstitucionalidade.
MEDIDA LIMINAR DEFERIDA, POR
MAIORIA'.
(...)
É o relatório.
Decido.
A Constituição estabelece que o sistema de custeio
previdenciário do servidor público será solidário (art. 40), ao passo
em que a legislação infraconstitucional por vezes adota solução
híbrida para o modelo de participação, com base nas sistemáticas
de repartição simples e de repartição dos capitais de cobertura.
Em termos diretos, os modelos adotados no Brasil
não equivalem à poupança forçada, no qual cada segurado é o único
responsável por formar os recursos que servirão para o pagamento
dos benefícios. Na forma do art. 40 da Constituição, a intensidade
da contribuição não se traduz em contrapartida linear no cálculo do
benefício, pois os contribuintes da atualidade são responsáveis pelo
custeio dos benefícios pagos aos inativos que lhes são

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contemporâneos
(“inativos
e
pensionistas
de hoje”). Em
contrapartida pela solidariedade, os contribuintes da atualidade tem
a perspectiva de, uma vez inativos no serviço público, ter parte dos
recursos necessários ao custeio dos próprios benefícios recolhidos
pelos servidores ativos de amanhã.

A estrita relação de proporcionalidade entre o
custeio individual e o respectivo benefício somente seria condição
de validade da cobrança se o modelo brasileiro fosse de exclusiva
capitalização. Os modelos de capitalização caracterizam-se pela
formação de contas individuais, abastecidas preponderantemente
pelos recursos da parte-interessada, numa espécie de poupança,
como registrei. Dito modelo de capitalização é adotado apenas no
campo
das
relações
contratuais
próprias
da
previdência
complementar, de forma que a previdência social pública e de
participação obrigatória é baseada na solidariedade.
Esta Corte já rejeitou a tese da retributividade
isométrica estrita, por ocasião do julgamento da tributação dos
servidores públicos inativos (ADI 3.128, red. p. acórdão min. César
Peluso), de modo a afastar a pretensão dos servidores inativos de
permanecerem
imunes
ao
pagamento
da
contribuição
previdenciária.
Contudo, a adoção do modelo solidário de custeio
da previdência está longe de chancelar todo e qualquer tipo de
aumento da base de tributação. Portanto, passo a examinar, ainda
que em caráter liminar, os requisitos constitucionais específicos
necessários à instituição e à cobrança de contribuição social,
espécie tributária autônoma que somente se legitima em função de
sua finalidade.
Segundo a estrutura constitucional das contribuições
sociais, essa espécie tributária se distingue a partir da destinação
específica prévia do produto da arrecadação. Por isso, o controle de
constitucionalidade das contribuições sociais leva em consideração
essa destinação específica, da seguinte forma:
a) A contribuição social deve ser motivada em uma
causa de interesse público, comprovada e atual (necessidade);
b) A atividade, programa ou iniciativa custeados
devem ser teoricamente capazes de enfrentar essa causa pública
(utilidade-abstrata);
c) Desvios de finalidade dos recursos ou das
atividades custeadas minam o fundamento constitucional da exação

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(utilidade-concreta);
e) Independentemente da necessidade e da utilidade,
a exação deve ser proporcional, não atentar contra outros princípios
ou regras constitucionais e não ter efeito confiscatório.
Para atender à relação entre o custeio e a finalidade,
o objeto da exação deve ser necessário e útil. Ao contrário do que
sustentado no acórdão atacado, a criação de novo benefício ou o
aumento dos benefícios existentes não são a única motivação
constitucional da majoração da fonte de custeio. O desequilíbrio
atuarial também justifica o ajuste do cálculo do valor devido, na
medida em que o tributo provê recursos para os benefícios devidos
aos servidores inativos contemporâneos ao contribuinte que é
servidor ativo.
Nesse ponto, é imprescindível firmar que o simples e
isolado déficit previdenciário não é motivação constitucional
idônea suficiente para justificar o aumento da exação. O
desequilíbrio atuarial do RPPS federal tem origens históricas e
legais inconfundíveis com os problemas de caixa do Regime Geral
de Previdência Social RGPS.
Dentre outros motivos, o desequilíbrio atuarial
contemporâneo
do
RPPS
é
agravado
pela
falta
de
proporcionalidade entre as fontes de custeio e os benefícios
concedidos. Embora o esforço legislativo atual prossiga no sentido
da correção de tais distorções, seus efeitos ainda se prolongam no
tempo.
Por exemplo, o servidor público federal passou a
contribuir efetivamente para custear sua previdência somente a
partir da publicação da Lei 8.688/1993 (EC 03/1993).
Por outro lado, antes da reforma promovida pela EC
41/2003 e efetivada pela Lei 10.887/2004 (MP 167/2004), o
benefício devido ao servidor inativo era equivalente ao valor total
da última remuneração recebida em atividade. Em outras palavras,
o benefício não tinha relação com a remuneração média do
servidor, ou, pior, com o montante das contribuições efetuadas ao
longo do período de atividade.
No caso do Estado do Rio Grande do Sul, o voto-
condutor descreve a situação temerária das fontes de custeio da
previdência do servidor público local:

(...)

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O voto-condutor não nega a existência da causa
(déficit), mas, não obstante, afirma que ao Estado caberia responder
pelos prejuízos a que deu origem por sua imprevidência,
inabilidade ou má-fé.
Esse argumento é relevante e deve ser apreciado
profundamente no momento oportuno. Porém, para fins da
suspensão de liminar, a manutenção do quadro é mais perniciosa à
confiança no sistema jurídico do que sua reversão.
Se o estado-requerente não puder reduzir o déficit do
RPPS com a solidariedade dos servidores públicos, esses valores
serão cobrados de toda a sociedade. A União já reconheceu que
assim procede, em sustentação oral (ADI 2.556, rel. min. Joaquim
Barbosa, Pleno, DJe de 20.09.2012), como bem afirma o estado-
requerente:
“[a suspensão do tributo obriga] que cada vez mais
os recursos oriundos do Caixa Único que deveriam ser aplicados
nas áreas de saúde, educação e segurança públicas, sejam alocados
para o pagamento dos benefícios previdenciários dos servidores
públicos estaduais, já que constitui fato notório inexistência de
equilíbrio entre contribuição e benefícios previdenciários.” (Doc.
01, p. 16).
Esta não é a ocasião adequada para exame da
legitimidade
da
“partilha
do
custo
decorrente
da
inconstitucionalidade normativa, negociada com a sociedade” como
solução constitucional válida. Mas, segundo a racionalidade do
próprio argumento utilizado pelo TJ/RS, se o servidor público não
deveria responder pelos supostos erros do Estado na condução de
sua política previdenciária, muito menos legitimado estaria o
cidadão comum a ser chamado para contribuir com benefícios que
nunca lhe foram, nem serão, concedidos.

Do risco real de insolvência prática decorre o
interesse direto dos servidores-beneficiários na regularidade das
finanças públicas do Regime Próprio de Previdência.
Portanto, reconheço que há fundada pertinência
pessoal entre o grupo de contribuintes (servidores) e a finalidade da
exação, ao mesmo tempo em que inexiste qualquer relação entre os
segurados do Regime Geral de Previdência Social e o tributo
destinado a corrigir o déficit do RPPS.
Parece-me bem demonstrado que a manutenção da

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liminar implicaria apenar os segurados do RGPS e demais pessoas
que não sejam servidoras públicas vinculadas ao RPPS local.
Ante o exposto, concedo a medida pleiteada, para
suspender temporariamente a medida liminar concedida pelo
Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul nos autos do Processo
70051297778, até seu trânsito em julgado.

A medida que ora se concede é precária e efêmera,
podendo ser revista a qualquer momento, se demonstrada a
alteração do quadro fático-jurídico que embasa esta decisão”. (STF,
SL 684-RS, Min. Joaquim Barbosa, 03/04/2013).
Essas razões, claramente expressas na v. decisão do Ministro
Presidente do Supremo Tribunal Federal em pedido de Suspensão de Liminar,
servem para sopesar, também aqui, de um lado a relevância e a importância
das razões deduzidas pelo Autor desta ação e, de outro, a motivação de igual
quilate trazida pelo Prefeito do Município e pelo Presidente da Câmara
Municipal, a justificar não se conceda a medida suspensiva de eficácia
desejada, no aguardo, assoma o argumento, da definição de quais as balizas
constitucionais a serem levadas em conta na decisão do pleito.
Indefiro, portanto, a medida cautelar, no que concerne ao artigo
27 da Lei 17.020/2018.
7. NOVENTENA.
Pede o autor se conceda a medida, no pormenor, para que a
elevação da alíquota prevista no artigo 27 vigore apenas noventa dias após a
vigência da lei.
O artigo 29 da Lei 17.020/2018, em foco, estatui que “esta lei
entrará em vigor na data de sua publicação”.
Afirmam as dignas Autoridades que prestaram informações que a
lei, em realidade, passaria a gerar efeitos somente após 90 dias de sua
publicação, como de fato sucedeu, segundo se sabe.
No entanto, como a lei não explicitou norma a respeito, há
fundada dúvida acerca do exato cumprimento do disposto nos artigos 195, §
6o, da Constituição Federal, e 163, III, “c”, da Constituição do Estado de São
Paulo, o segundo dispondo de conformidade com o primeiro , que, sem
prejuízo “de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado ao
Estado” “cobrar tributos” “antes de decorridos noventa dias da data em que

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haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumento, observado o disposto na
alínea b”, ou seja, “no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada
a lei que os instituiu ou aumentou”.
Desse modo, na omissão da lei que, no entanto, deve ser
cumprida de conformidade com o disposto na Constituição Federal e, também,
na Estadual, mister conceder a medida liminar, e nesse passo como propõe o
douto Procurador de Justiça, ou seja, “para que a norma seja interpretada
conforme a Constituição, declarando-se que a nova alíquota majorada
somente é devida após noventa dias da publicação da Lei no 17.020, de 27 de
dezembro de 2018, do município de São Paulo” (fls. 472).
8. Registro, por fim, que o Município de São Paulo peticionou
requerendo a extinção do processo, ao menos na parte relativa à
SAMPAPREV, por ter celebrado convênio com a PREVCOM (Fundação de
Previdência Complementar do Estado de São Paulo, já aprovado pela PREVIC
(Superintendência Nacional de Previdência Complementar), “para que a
fundação estadual ofereça e administre os planos de previdência complementar
dos servidores paulistanos”. Em razão disso, a ADI em pauta teria perdido
parte de seu objeto.
Não obstante a notícia, certo é que a Lei 17.020/2018 continua
em vigor em sua integralidade, especialmente os seus artigos 5o e 6o, que
tratam da criação, organização e fundamento da SAMPAPREV.
Como essas normas são questionadas, é de mister conhecer e
julgar a ação, a menos venham a ser revogadas, de sorte que o pleito
formulado não pode ser atendido.
9. Ante o exposto, (a) defiro parcialmente a medida liminar para
interpretar o artigo 29 da Lei 17.020/2018, do Município de São Paulo,
“conforme a Constituição”, “declarado que a nova alíquota majorada
somente é devida após noventa dias da publicação da Lei no 17.020, de 27 de
dezembro de 2018, do município de São Paulo”, e (b) declaro suspenso o
processo, determinando se aguarde o julgamento da ARE 875958 RG/GO,
Relator Ministro ROBERTO BARROSO (j. 17.12.2017, DJe 24.02.2017), nos
termos do art. 1.035, § 5o, do CPC e do art. 328 do RISTF.
É meu voto.
JOÃO CARLOS SALETTI
Relator
assinado digitalmente