Tribunal: TJSP
Processo: 2267415-21.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Antonio Celso Aguilar Cortez
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-06-04
Data de publicação: 2020-06-12

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Caçapava. Lei Municipal n. 5.730, de 29 de outubro de 2019, que "Inclui em toda propaganda oficial do Município de Caçapava, cujo objeto seja o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) ou seu respectivo carnê, a frase: 'Todo cidadão que possui renda familiar de até 02 (dois) salários mínimos vigentes tem direito a isenção de IPTU (conforme Lei n.

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Caçapava. Lei Municipal n. 5.730, de 29 de outubro de 2019, que "Inclui em toda propaganda oficial do Município de Caçapava, cujo objeto seja o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) ou seu respectivo carnê, a frase: 'Todo cidadão que possui renda familiar de até 02 (dois) salários mínimos vigentes tem direito a isenção de IPTU (conforme Lei n. 3672/1998)". Parametricidade. Contraste entre lei ordinária municipal e dispositivo constante da Lei Orgânica Municipal. Inadmissibilidade. Inteligência dos arts. 125, § 2o, da Constituição Federal, e 74, VI, da Constituição Paulista. Violação da reserva da Administração. Lei impugnada que importou a prática de atos de governo de caráter administrativo, próprios do Poder Executivo. Matéria cuja regulamentação está inserida na esfera privativa do Chefe do Poder Executivo. Violação dos arts. 5o, 24, § 2o, 2 e 47, II, XIV e XIX, a, da Constituição do Estado, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144 da Carta Paulista. Inconstitucionalidade caracterizada. Precedentes deste Órgão Especial. Ação procedente.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000414044
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2267415-21.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em
que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE CAÇAPAVA, é réu PRESIDENTE DA
CÂMARA MUNICIPAL DE CAÇAPAVA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, JULGARAM A AÇÃO
PROCEDENTE. VENCIDOS OS EXMOS. SRS. DES. MÁRCIO BÁRTOLI (COM
DECLARAÇÃO),
ANTONIO
CARLOS
MALHEIROS
E
JOÃO
CARLOS
SALETTI.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), ALEX ZILENOVSKI, ELCIO TRUJILLO,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY,
SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE
MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS
SANTOS,
MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO
CASCONI, RENATO SARTORELLI, FERRAZ DE ARRUDA E BERETTA DA
SILVEIRA.
São Paulo, 4 de junho de 2020.
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ
RELATOR
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Direta de Inconstitucionalidade no 2267415-21.2019.8.26.0000
Autor: Prefeito do Município de Caçapava
Réu: Presidente da Câmara Municipal de Caçapava
Comarca: São Paulo
VOTO N. 5438/20
Ação direta de inconstitucionalidade. Caçapava. Lei Municipal
n. 5.730, de 29 de outubro de 2019, que “Inclui em toda
propaganda oficial do Município de Caçapava, cujo objeto seja
o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) ou seu respectivo
carnê, a frase: 'Todo cidadão que possui renda familiar de até
02 (dois) salários mínimos vigentes tem direito a isenção de
IPTU (conforme Lei n. 3672/1998)”. Parametricidade.
Contraste entre lei ordinária municipal e dispositivo constante
da Lei Orgânica Municipal. Inadmissibilidade. Inteligência dos
arts. 125, § 2o, da Constituição Federal, e 74, VI, da
Constituição Paulista. Violação da reserva da Administração.
Lei impugnada que importou a prática de atos de governo de
caráter administrativo, próprios do Poder Executivo. Matéria
cuja regulamentação está inserida na esfera privativa do Chefe
do Poder Executivo. Violação dos arts. 5o, 24, § 2o, 2 e 47, II,
XIV e XIX, a, da Constituição do Estado, aplicáveis aos
Municípios por força do art. 144 da Carta Paulista.
Inconstitucionalidade caracterizada. Precedentes deste Órgão
Especial. Ação procedente.
V I S T O S.
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade com
pedido de medida liminar proposta pelo Prefeito do Município de Caçapava em relação à
Lei Municipal n. 5.730, de 29 de outubro de 2019, daquela localidade, sob alegação de
incompatibilidade com o disposto no art. 41, II, da Lei Orgânica de Caçapava e violação
ao princípio da separação de poderes. Narrou o autor que a citada lei municipal, cujo
projeto originou-se na Câmara dos Vereadores daquela localidade, padece de vício de
iniciativa e viola o princípio da separação de poderes, haja vista que cabe ao Poder
Executivo o planejamento, a direção, a organização e a execução de atos de governo. O
pedido de medida liminar foi indeferido (p. 33/34). A Presidente da Câmara Municipal de
Caçapava prestou informações às p. 43/44. Certificou-se o decurso do prazo para
manifestação da Procuradoria Geral do Estado (p. 46). A douta Procuradoria-Geral de
Justiça emitiu parecer pela procedência da ação (p. 49/56).
É o relatório.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Pretende o Prefeito Municipal de Caçapava ver
declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 5.730, de 29 de outubro de 2019, de
iniciativa parlamentar, que “Inclui em toda propaganda oficial do Município de Caçapava,
cujo objeto seja o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) ou seu respectivo carnê, a
frase: 'Todo cidadão que possui renda familiar de até 02 (dois) salários mínimos vigentes
tem direito a isenção de IPTU (conforme Lei n. 3672/1998)”.
Referida norma possui o seguinte teor:
“Art. 1o - Inclui em toda propaganda oficial do Município
de Caçapava cujo objeto seja o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) ou seu
respectivo carnê, a frase: 'Todo cidadão que possui renda familiar de até 02 (dois) salários
mínimos vigentes tem direito à isenção de IPTU.
Parágrafo único A frase do 'caput' deste artigo deverá
constar em tamanho não inferior a 40% (quarenta por cento) do título da respectiva
propaganda na qual esteja inserida.
Art. 2o - As despesas com a execução da presente lei
correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.
Art. 3o - Esta lei entrará em vigor na data de sua
publicação, revogadas as disposições em contrário”.
Inicialmente, cumpre consignar que o pedido não
comporta conhecimento quanto à suposta incompatibilidade da norma impugnada com o
disposto no art. 41, II, da Lei Orgânica do Município de Caçapava, haja vista que, nos
termos dos arts. 125, § 2o, da Constituição Federal, e 74, IV, e 90, da Constituição
Estadual, o controle abstrato de constitucionalidade de lei municipal opera-se unicamente
em relação à Constituição do Estado.
Nesse sentido é o entendimento deste C. Órgão
Especial:
“PARÂMETRO
DE
CONSTITUCIONALIDADE
Compatibilidade entre a Lei no 5.995, de 08.03.16, e a Lei Orgânica Municipal.
Inadmissibilidade. Aplicação dos artigos 125, § 2o, da Constituição Federal, e 74, VI, da
Constituição do Estado de São Paulo. Precedentes. Não conheço da ação quanto ao
parâmetro apontado
LOM. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei no
5.995, de 08 de março de 2016, dispondo "sobre a garantia de prioridade de vagas em
creches e escolas públicas municipais, próximas de suas residências, para crianças e
adolescentes portadores de deficiência física e para os filhos de pessoas também
portadoras de deficiência". Inadmissibilidade. Competência legislativa privativa da União.
Inocorrência. Matéria relativa à proteção à infância e à juventude. Assunto de interesse

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
local. Lei se refere apenas a estabelecimentos municipais. Invalidação da norma não se
justifica sob tal fundamento. Vício de iniciativa. Ocorrência. Cabe, privativamente, ao
Executivo a iniciativa legislativa de projetos que interfiram na gestão administrativa.
Precedentes. Desrespeito ao princípio constitucional da 'reserva de administração'.
Precedentes do STF. Afronta a preceitos constitucionais (arts. 5o; 47, incisos II, XI, XIV e
XIX; e 144 da Constituição Estadual). Ação procedente, na parte conhecida.” (ADI n.
2196572-36.2016.8.26.0000, Rel. Des. Evaristo dos Santos, j. 22.02.2017, g.n.).
Em relação aos demais aspectos, a despeito do elevado
propósito da lei questionada, verifica-se que a iniciativa parlamentar impôs à
Administração local a obrigação de divulgar, “em toda propaganda oficial do Município de
Caçapava cujo objeto seja o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) ou seu respectivo
carnê, a frase: 'Todo cidadão que possui renda familiar de até 02 (dois) salários mínimos
vigentes tem direito à isenção de IPTU'”.
Em assim agindo, a edilidade caçapavense incorreu em
nítida invasão de competência própria do Poder Executivo, porquanto dispôs sobre atos
de planejamento e gestão de serviço prestado pela Municipalidade, isto é, imiscuiu-se em
atividade cujo exercício é inerente ao Executivo Municipal.
Com efeito, do exame do ato normativo impugnado extrai-
se que a Lei Municipal n. 5.730, de 29 de outubro de 2019, violou a chamada reserva da
Administração, a teor do que consta do art. 47, II, XI, XIV e XIX, “a”, da Constituição
Estadual, que aludem à competência privativa para atos de gestão da administração, eis
que consubstancia inadmissível ingresso do Poder Legislativo nas atribuições afetas à
esfera Executiva.
Na precisa lição de Hely Lopes Meirelles, “Em sua
função normal e predominante sobre as demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas
abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta á sua função específica, bem
diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos concretos de administração. Já
dissemos e convém se repita que o Legislativo provê in genere, o Executivo in specie: a
Câmara edita normas gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí
não ser permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades reservadas ao
Executivo, que pedem provisões administrativas especiais manifestadas em ordens,
proibições,
concessões,
permissões,
nomeações,
pagamentos,
recebimentos,
entendimentos verbais ou escritos com os interessados, contratos, realizações materiais
da Administração e tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de execução
governamental.” (in “Direito Municipal Brasileiro” 2013 17a ed. Ed. Malheiros Cap. XI 1.2.
p. 631).

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Este Órgão Especial já assentou o entendimento de que
o poder de iniciativa de matéria relacionada à administração do Município pertence ao
Chefe do Executivo. A este incumbe, portanto, não só o exercício dos atos de gerência
das atividades municipais, como também a iniciativa das leis necessárias à execução das
tarefas que lhe cabem.
Nesse sentido, confiram-se julgamentos proferidos em
casos semelhantes:
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
Município de Ribeirão Preto. Lei no 14.296, de 1o de março de 2019, de iniciativa
parlamentar, que impõe ao Poder Executivo a obrigação de gravar nos carnês de IPTU
informações sobre o direito de isenção do imposto. Alegação de ofensa ao princípio da
separação dos poderes. Reconhecimento. Norma que institui verdadeira campanha de
exercício da cidadania, avançando sobre área de planejamento e gestão. Matéria
reservada à competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Disciplina normativa
que, nesse caso, não se confunde com o direito de acesso à informação (na acepção do
art. 5o, XXXIII, da Constituição Federal), nem com o dever de transparência ou publicidade
dos atos estatais, pois a isenção de imposto decorre de lei, e não de ato administrativo.
Hipótese de competência legislativa concorrente afastada. Ação julgada procedente.” (ADI
n. 2122419-27.2019.8.26.0000, Des. Rel. Ferreira Rodrigues, j. 18.09.2019).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI No
8.283/2014, DO MUNICÍPIO DE JUNDIAÍ, QUE DETERMINA QUE OS CARNÊS DE IPTU
INFORMEM NA CAPA E CONTRACAPA AS HIPÓTESES DE ISENÇÃO DO IMPOSTO -
NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO
DOS PODERES - OFENSA AOS ARTIGOS 5o E 47, II E XIV, DA CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL - AO PODER EXECUTIVO CABE ORGANIZAR E EXECUTAR TODOS OS
ATOS DE ADMINISTRAÇÃO
NORMA IMPUGNADA QUE IMPÕE AO EXECUTIVO
ATO CONCRETO DE GESTÃO, CONSISTENTE NA ESCOLHA DA FORMA QUE SERÁ
REDIGIDO O CARNÊ DE COBRANÇA DO IMPOSTO - INCONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA AÇÃO PROCEDENTE.” (ADI n. 2001604-35.2018.8.26.0000, Des. Rel.
Ferraz de Arruda, j. 16.05.2018).
Em arremate, colaciona-se trecho do parecer exarado
pela douta Procuradoria-Geral de Justiça:
“[...] da forma como redigida a lei impugnada violou a
separação de poderes, pois não se limitou a dizer o que fazer (promoção de publicidade
da isenção do IPTU), mas explicitou como, com séria limitação ao âmbito de ação
exclusiva do Poder Executivo, dada a previsão de obrigatoriedade de inclusão em toda

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
propaganda institucional e, ainda, indicação do tamanho da publicidade a ser inserida no
carnê, invadindo o âmbito da reserva da administração.
A lei local impugnada confere atribuições ao Poder
Executivo e, portanto, sua iniciativa parlamentar não se acomoda ao princípio da divisão
funcional do poder (art. 5o, Constituição Estadual) por ser incompatível com os arts. 24, §
2o, 2, e 47, II, XI, XIV e XIX, a, da Constituição Estadual que, como decorrências
particulares da separação de poderes, instituem a reserva de iniciativa legislativa do
Chefe do Poder Executivo e a reserva da Administração no tocante à organização e
funcionamento que compreende a definição de atribuições de órgãos e entidades da
Administração Pública.
Em se tratando de processo legislativo é princípio que as
normas do modelo federal são aplicáveis e extensíveis por simetria às demais órbitas
federativas, como emerge de iterativa jurisprudência (STF, ADI 2.719-1-ES, Tribunal
Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, 20-03-2003, v.u.; RT 850/180; RTJ 193/832) sintetizando
que:
'As regras básicas do processo legislativo federal são de
observância obrigatória pelos Estados-membros e Municípios' (STF, ADI 2.731-ES,
Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, 02-03-2003, v.u., DJ 25-04-2003, p. 33).
Nesta conformidade, a lei local é incompatível com os
arts. 24, § 2o, 2, e 47, II, XI, XIV e XIX, a, da Constituição Estadual [...]”.
Inegável, portanto, a incompatibilidade da legislação
municipal impugnada com os artigos 5o; 24, § 2o, 2; 47, II, XIV e XIX, 'a', e 144, da
Constituição Estadual, razão pela qual deve ser declarada inconstitucional e suprimida do
ordenamento jurídico.
Ante o exposto, julga-se procedente a ação, para
declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 5.730, de 29 de outubro de 2019, do
Município de Caçapava.
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ
RELATOR

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
DECLARAÇÃO DE VOTO
Ação Direta de Inconstitucionalidade no
2267415-21.2019.8.26.0000
Caçapava
Requerente:
Prefeito
do
Município
de

Caçapava
Requerida: Presidente da Câmara Municipal de
Caçapava
Declaração de voto 42.048
1.
Trata-se
de
ação
direta
de
inconstitucionalidade ajuizada contra a Lei no 5.730, de 2 de
outubro de 2019, do Município de Caçapava, que “inclui em toda
propaganda oficial do município de Caçapava, cujo objeto seja o

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) ou seu respectivo carnê, a
frase: 'Todo cidadão que possui renda familiar de até 02 (dois)
salários mínimos vigentes tem direito a isenção de IPTU. (conforme
Lei no 3672/1998)” (fls. 17 - textual), nos seguintes termos:
“Art. 1o - Inclui em toda propaganda oficial do
município de Caçapava cujo objeto seja o Imposto Predial Territorial
Urbano (IPTU) ou seu respectivo carnê, a frase: 'Todo cidadão que
possui renda familiar de até 02 (dois) salários mínimos vigentes tem
direito a isenção de IPTU'.
Parágrafo Único
a frase do 'caput' deste
artigo deverá constar em tamanho não inferior a 40% (quarenta por
cento) do título da respectiva propaganda a qual esteja inserida.
Art. 2o - As despesas com a execução da
presente lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias,
suplementadas se necessário.
Art. 3o - Esta Lei entrará em vigor na data de
sua publicação, revogadas as disposições em contrário.” (fls. 17
textual).
2. Por este voto, ouso divergir parcialmente da

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
posição exposta pelo E. Relator, por entender que o exame do
conteúdo da lei impugnada, à luz das normas e princípios
constitucionais que devem nortear a interpretação legal, conduz à
conclusão de que a ação declaratória de inconstitucionalidade é
improcedente.
3.
A
convergência
parcial
refere-se
à
inviabilidade de análise da constitucionalidade da lei impugnada
tendo como parâmetro um dispositivo da Lei Orgânica de
Caçapava, como bem fundamentado no voto do E. Relator:
“Inicialmente, cumpre consignar que o pedido não comporta
conhecimento quanto à suposta incompatibilidade da norma
impugnada com o disposto no art. 41, II, da Lei Orgânica do
Município de Caçapava, haja vista que, nos termos dos arts. 125, §
2o, da Constituição Federal, e 74, IV, e 90, da Constituição
Estadual, o controle abstrato de constitucionalidade de lei municipal
opera-se unicamente em relação à Constituição do Estado”.
4. Contudo, ouso divergir quanto à alegada
inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. Não se
ignora a existência dos precedentes semelhantes deste Órgão
Especial sobre o tema, que foram citados no voto do E. Relator com

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
vistas à declaração de inconstitucionalidade da lei impugnada, ao
argumento de que o ato normativo decorrera de violação da
iniciativa legislativa reservada ao Poder Executivo.
No entanto, há também precedentes deste
Órgão Especial e do Supremo Tribunal Federal, em casos
análogos, que reconheceram a constitucionalidade das leis então
atacadas e que respaldam este voto divergente.
5. As matérias resguardadas à propositura
exclusiva do chefe do Poder Executivo estão regulamentadas no
artigo 61, §1o, da Constituição Federal1; no artigo 24, §2o, da
Constituição Estadual de São Paulo2.
Pela leitura dos dispositivos, infere-se que a lei
impugnada cuida de matéria não prevista no rol de temas
reservados à iniciativa legislativa do chefe do Poder Executivo,
elenco que, segundo posição pacificada pelo Supremo Tribunal
1 Constituição federal, art. 61 (...) § 1o São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...) II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria
Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.”
2 Constituição Estadual, art. 24. (...) “§ 2o - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre:
1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração;
2 criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto no artigo 47, XIX;
3 - organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública do Estado, observadas as normas gerais da União;
4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
5 - militares, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para inatividade, bem como fixação
ou alteração do efetivo da Polícia Militar;
6 - criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de registros públicos.”

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Federal e por diversas decisões deste Órgão Especial3, é taxativo.
Assim decide o Supremo Tribunal Federal:
“Afasto, desde logo, a alegada inconstitucionalidade formal por vício
de iniciativa, já que, ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei
atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração
Pública local. Também não procede a alegação de que qualquer
projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe
do Executivo estadual. As hipóteses de limitação da iniciativa
parlamentar estão previstas, em 'numerus clausus', no artigo
61 da Constituição do Brasil, dizendo respeito às matérias
relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente
no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Não se
pode ampliar aquele rol, para abranger toda e qualquer
situação que crie despesa para o Estado-membro, em especial
quando a lei prospere em benefício da coletividade.” (STF, ADI
3.394/AM, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, j. 02/04/2007, DJe
152 15/08/2008 - grifado)
Igualmente:
“O
respeito
às
atribuições
resultantes da divisão funcional do Poder constitui pressuposto de
3TJSP, Órgão Especial, Adin no 0250357-83.2012.8.26.0000, Rel. Des. Kioitsi Chicuta, j. em 08/05/2013; Adin no 0270082-58.2012.8.26.0000, Rel. Designado
Des. Paulo Dimas, j. em 26/06/2013; Adin no 0269431-26.2012.8.26.0000, Rel. Des. Roberto Mac Cracken, j. em 05/06/2013.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
legitimação material das resoluções estatais, notadamente das leis.
- Prevalece, em nosso sistema jurídico, o princípio geral da
legitimação concorrente para instauração do processo legislativo.
Não se presume, em conseqüência, a reserva de iniciativa, que
deve resultar - em face do seu caráter excepcional - de
expressa previsão inscrita no próprio texto da Constituição,
que define, de modo taxativo, em "numerus clausus", as
hipóteses em que essa cláusula de privatividade regerá a
instauração do processo de formação das leis” (ADI 776
MC/RS, Pleno, Min. Rel. Celso de Mello, DJ 15/12/2006 - grifado).
Igualmente em RE 702848, Rel. Min. Celso de Mello, j. 29/04/2013,
DJe 089 - 14/05/2013)
6. Sendo exaustivas e excepcionais as
hipóteses de competência privativa do Prefeito para deflagrar o
processo de formação das leis, não se pode presumir ou
tampouco ampliar o sentido dos temas definidos pelos
constituintes federal e estadual.
Em nosso ordenamento jurídico, em respeito
ao princípio da separação dos poderes, a regra é que o processo
legislativo seja impulsionado pelo Poder Legislativo. A reserva de

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
algumas matérias à iniciativa do Poder Executivo é sem dúvida
uma limitação ao poder legiferante e, consequentemente, ao
exercício de função típica do Legislativo, devendo ter sempre
caráter excepcional.
Esse é o entendimento ratificado pelo Supremo
Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário em
Agravo no 878.911, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes,
reconhecida a repercussão geral (Tema 917): “O Supremo Tribunal
Federal firmou o entendimento no sentido de que as hipóteses de
limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no
art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do
Chefe do Poder Executivo. Não se permite, assim, interpretação
ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar
matérias
além
daquelas
relativas
ao
funcionamento
e
estruturação da Administração Pública, mais especificamente,
a servidores e órgãos do Poder Executivo.” (grifado).
Em suma, a iniciativa de projetos de atos
normativos pelo Poder Legislativo é regra e pelo Poder
Executivo é exceção. Como tal, em respeito à indiscutível
diretriz hermenêutica, as normas que estabelecem exceções

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
devem ser interpretadas restritivamente, por exemplo aquelas
que regulamentam o impulso normativo pelo Executivo.
7. O acórdão do ARE no 878.911 (Tema 917)
foi assim ementado: “Recurso extraordinário com agravo.
Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade
estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro.
Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias.
3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência
privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não
usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo
lei que, embora crie despesa para a Administração Pública,
não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos
nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão
geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte.
5. Recurso extraordinário provido.” (STF, ARE 878.911-RJ,
Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 29/09/2016, DJe
11/10/2016 - grifado).
Tal qual no precedente paradigmático, a
inclusão da frase sobre a isenção de IPTU nos carnês e nas
propagandas oficiais relacionados a este tributo, prevista pela lei

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
em questão, não altera a estrutura da Administração Pública local
nem trata do regime jurídico de seus servidores. Portanto, não se
vislumbra
vício
de
iniciativa
e,
consequentemente,
inconstitucionalidade formal do ato normativo em questão.
8.
A
legislação
impugnada
regulamenta
publicidade administrativa, matéria não reservada à ignição
exclusiva do chefe do Poder Executivo, pois não prevista nos
referidos róis taxativos (da CF e da CE). Decide o Supremo Tribunal
Federal: “Lei disciplinadora de atos de publicidade do Estado, que
independem de reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo
estadual, visto que não versam sobre criação, estruturação e
atribuições dos órgãos da Administração Pública. Não-incidência de
vedação constitucional (CF, artigo 61, § 1o, II, e).” (STF, ADI-MC
2.472-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Maurício Correa, 12/03/2002,
DJe 03/05/2002).
O diploma legal, ao suplementar a legislação
federal e estadual, no que efetivamente cabe ao Município, deu
ainda mais concretude ao princípio constitucional da publicidade e
ao direito fundamental à informação, de acordo com competência
desse ente federativo prevista no artigo 30, inciso II, da Constituição

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Federal.
Aliás, espera-se das autoridades municipais
que,
de
acordo
com
sua
competência
e
autonomia
constitucionalmente garantidas4, informem ao munícipe e à
sociedade, da forma mais ampla e transparente possível, quais são
seus direitos e os instrumentos estatais disponíveis para as
hipóteses de violação daqueles. A lei atacada parece trilhar esta
senda.
Assim, o comando legal ora atacado nada mais
fez do que divulgar informação pública relevante e fomentar o
exercício da cidadania.
9.
Ao
discorrer
sobre
os
princípios
constitucionais do Direito Administrativo, Celso Antônio Bandeira
de Mello elucida a conexão umbilical entre o princípio da
publicidade e o direito à informação sobre a coisa pública, e com os
fundamentos do Estado brasileiro: “não pode haver em um Estado
Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1o,
parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados
dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação
aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida. Tal
4 Constituição do Estado de São Paulo, “Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei
orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição”

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
princípio está previsto expressamente no art. 37, caput, da Lei
Magna, ademais de contemplado em manifestações específicas do
direito à informação sobre os assuntos públicos, quer pelo cidadão,
pelo só fato de sê-lo, quer por alguém que seja pessoalmente
interessado. É o que se lê no art. 5o, XXXIII (direito à informação)
(...).”5
10. Ante a preocupação cada vez maior das
autoridades públicas, em todas as esferas, de implementar medidas
que deem efetividade aos direitos à informação e à publicidade, foi
editada a Lei federal no 12.527/2011, conhecida como “Lei de
Acesso à Informação6”. Como diretrizes7, a norma prevê: “I -
observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como
exceção; II - divulgação de informações de interesse público,
independentemente de solicitações; III - utilização de meios de
comunicação viabilizados pela tecnologia da informação; IV -
fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na
administração pública; V - desenvolvimento do controle social da
administração pública.” (grifado).
O artigo 8o da Lei no 12.527/2011 impõe, dentre
5 Curso de Direito Administrativo, 29a edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2012, p. 117, grifado.
6 Regula o acesso à informação previsto no previsto no inciso XXXIII do artigo 5o, no inciso II do § 3o do artigo 37 e no § 2o do artigo 216 da Constituição
Federal.
7 Artigo 3o, Lei no 12.527/2011.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
outros, o dever dos órgãos e entidades públicas de “promover,
independentemente de requerimentos, a divulgação em local de
fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de
interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiada”
(grifado).
11. Sendo certo que essas normas gerais se
aplicam a todos os entes da federação, vale observar que o novo
ato legislativo de Caçapava facilita o acesso de informação
sobre um direito garantido às parcelas economicamente
menos favorecidas da população, que são justamente o grupo
com menor acesso aos meios de comunicação.
Assim, as regras nacionais de amplo acesso da
população às informações de interesse público tornam induvidosa a
adequação da lei municipal de Caçapava às Constituições Estadual
e Federal.
12. Importante lembrar que ao Executivo e ao
Legislativo correspondem, tipicamente, funções específicas e
separadas. Consta da obra “Direito Municipal Brasileiro”, de Hely
Lopes Meirelles: “em sua função normal e predominante sobre as
demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
obrigatórias de conduta. Esta é sua função específica, bem
diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos concretos de
administração. Já dissemos
e convém se repita
que o
Legislativo provê in genere, o Executivo in specie; a Câmara edita
normas gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares
ocorrentes. Daí não ser permitido à Câmara intervir direta e
concretamente nas atividades reservadas ao Executivo, que pedem
provisões administrativas especiais manifestadas em ordens,
proibições, concessões, permissões, nomeações, pagamentos,
recebimentos,
entendimentos
verbais
ou
escritos
com
os
interessados, contratos, realizações materiais da Administração e
tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de execução
governamental”.
E arremata o autor: “A Câmara não administra
o Município; estabelece, apenas, normas de administração. Não
executa obras e serviços públicos; dispõe, unicamente, sobre sua
execução.”8
13. Indubitável que a lei em debate não se
constitui em ato concreto de administração. Cuida-se de norma
geral obrigatória de conduta a ser seguida pelo Município, a quem
8 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Municipal Brasileiro, 17a edição, atualizada por Adilson Abreu Dallari (Coordenador), Malheiros Editores, p. 631, grifado.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
caberá implementá-la por meio de provisões especiais, com
respaldo no seu poder regulamentar9 (cf. artigos 84, IV, CF, e 47,
III,
CE),
respeitadas
a
conveniência
e
oportunidade
da
Administração Pública.
Sendo assim, não se pode afirmar que houve
usurpação das atribuições do Poder Executivo. Se já evidenciado,
inclusive com amparo em precedentes do Supremo Tribunal
Federal, que a matéria veiculada na Lei no 5.730/2019 de Caçapava
não está reservada à iniciativa do Chefe do Executivo e muito
menos consiste em ato de gestão, é inadmissível afirmar-se a sua
inconstitucionalidade formal ou material.
14. Em casos análogos ao presente, já decidiu
este Órgão Especial.
No
julgamento
da
ADI
no
0088286-03.2013.8.26.0000, realizado em 11 de dezembro de
2013, este Colegiado considerou constitucional uma lei de iniciativa
do Legislativo de Bertioga que tornou obrigatória a afixação de
“aviso ao público em geral que é direito do idoso permanecer com
seu acompanhante em caso de internação”.
9 De acordo com os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello, “melhor seria designar tal atribuição como 'dever regulamentar', pois o que o Chefe do
Executivo tem é o dever de regulamentar as leis que demandam tal providência, e não meramente um 'poder' de fazê-lo” (Curso de Direito Administrativo, 29a
edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2012, p. 357).

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
No mesmo sentido foram os julgamentos da
ADI no 0081889-25.2013.8.26.0000, em 11 de setembro de 2013, e
da ADI no 0080977-28.2013, em 28 de agosto de 2013, impugnando
leis que tornaram obrigatória a afixação de placas informativas em
obras públicas.
Ainda nesta esteira decidiu este Órgão na ADI
no 0202793-74.2013.8.26.0000, julgada em 26 de março de 2014,
que julgou constitucional uma lei municipal que determinava a
colocação de cartazes informativos sobre crime de pedofilia e
número do disque-denúncia em escolas.
Por
fim,
em
precedente
recente
deste
Colegiado,
decidiu-se,
por
unanimidade:
“DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL QUE DETERMINA
A AFIXAÇÃO DE CARTAZES INFORMATIVOS DOS NÚMEROS
DO DISQUE-DENÚNCIA NAS ESCOLAS DAS REDES PÚBLICA E
PRIVADA DE RIBEIRÃO PRETO - INCONSTITUCIONALIDADE NA
EXPRESSÃO 'DA REDE PÚBLICA' CONTIDA NO ARTIGO 1o, DA
LEI MUNICIPAL No 14.191/2018 NÃO VERIFICADA - NÃO
CARACTERIZAÇÃO DE UMA DAS HIPÓTESES EXCEPCIONAIS
DE INICIATIVA LEGISLATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO -

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
ATIVIDADE LEGIFERANTE QUE PERTENCE, EM REGRA, AO
LEGISLATIVO
-
LEI
MUNICIPAL
QUE
PRESTIGIA
A
PUBLICIDADE ADMINISTRATIVA - AÇÃO IMPROCEDENTE.” (ADI
no 2154897-25.2018.8.26.0000, Rel. Des. FERRAZ DE ARRUDA,
Órgão Especial, julg. 30/01/19).
15. Ademais, consoante precedentes do Órgão
Especial e do Supremo Tribunal Federal, não se constata qualquer
contrariedade à Constituição unicamente por gerar a lei ônus à
Administração Pública.
O exercício do poder de polícia e a execução
das leis são atividades típicas do Poder Executivo e inerentes à sua
atuação, sendo lícito ao Poder Legislativo Municipal impor ao
Executivo local o exercício dessas funções, desde que não crie
programas
abrangentes
de
fiscalização
ou
submeta
a
Administração a prazos ou cronogramas rígidos.
16. No caso concreto, verifica-se, ainda, que o
aumento do gasto público será inexistente ou no máximo
irrisório. Isso porque a Lei municipal no 5730 de Caçapava sequer
prevê a realização de um número maior de propagandas oficiais
relacionadas ao IPTU ou exige sua veiculação em determinados

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
meios de comunicação. A Lei simplesmente determina que, nas
propagandas oficiais que já seriam realizadas e nos carnês
de IPTU que já seriam emitidos , conste uma única frase a
mais.
E tudo isso para conscientizar a população de
um direito que possuem frente ao estado, um objetivo nobre, em
tempos de instrumentalização dos meios de comunicação para
tantas finalidades espúrias.
Em termos práticos, manejar uma ação direta
de inconstitucionalidade contra uma medida de conscientização de
uma isenção tributária parece muito menos uma preocupação com
o devido respeito à iniciativa legislativa privativa e muito mais um
receio com uma eventual diminuição arrecadatória caso o direito à
isenção seja reclamado pelos cidadãos.
17.
É
responsabilidade
de
todos
os
administradores dar efetividade ao direito à informação sobre os
assuntos públicos como isenções tributárias. Este é um dogma de
aplicabilidade imediata10 estampado nas Constituições Federal e/ou
10 Cf. Constituição Federal, artigo 5o:
(...)
§1o - “As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.” (grifado).
§2o - “Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados
internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte”.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Estadual11.
A respeito de norma que materializa preceito
constitucional de aplicabilidade imediata, decidiu o Supremo
Tribunal
Federal:
“EMENTA:
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 39 DA LEI N. 10.741, DE 1o DE
OUTUBRO DE 2003 (ESTATUTO DO IDOSO), QUE ASSEGURA
GRATUIDADE DOS TRANSPORTES PÚBLICOS URBANOS E
SEMI-URBANOS AOS QUE TÊM MAIS DE 65 (SESSENTA E
CINCO)
ANOS.
DIREITO
CONSTITUCIONAL.
NORMA
CONSTITUCIONAL DE EFICÁCIA PLENA E APLICABILIDADE
IMEDIATO.
NORMA
LEGAL
QUE
REPETE
A
NORMA
CONSTITUCIONAL
GARANTIDORA
DO
DIREITO.
IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. O art. 39 da Lei n. 10.741/2003
(Estatuto do Idoso) apenas repete o que dispõe o § 2o do art. 230
da Constituição do Brasil. A norma constitucional é de eficácia
plena e aplicabilidade imediata, pelo que não há eiva de invalidade
jurídica na norma legal que repete os seus termos e determina que
se concretize o quanto constitucionalmente disposto. 2. Ação direta
11 Artigos 5o, XXXIII; 37, caput e §1o, todos da Constituição Federal e 111 da Constituição Estadual

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
de inconstitucionalidade julgada improcedente.”12.
18. No caso presente, o objeto da lei
impugnada configura um verdadeiro instrumento para dar
aplicabilidade à norma tributária. Ousa-se dizer que a mera
previsão legal da isenção de imposto à população economicamente
mais necessitada não tem qualquer serventia se essa mesma
população não for informada sobre seu direito, e nos mecanismos
que chegam até ela, como o carnê de IPTU.
Em outras palavras, se for criada a isenção
de imposto, mas aqueles que fazem jus a ela não forem
adequadamente informados, o tributo continuará sendo
indevidamente cobrado, fazendo letra morta da norma
tributária.
19. Ante o exposto, por este voto, julga-se
improcedente a ação direta de inconstitucionalidade.
Márcio Bartoli
12STF, Pleno, Min. Relatora Carmen Lucia, ADIN no 3.768-4/DF, j. em 19 de setembro de 2007.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Este documento é cópia do original que recebeu as seguintes
assinaturas digitais:
Pg.
inicial
Pg.
final
Categoria
Nome do assinante
Confirmação
1
6
Acórdãos
Eletrônicos
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ
10DEF097
7
25
Declarações
de Votos
MARCIO ORLANDO BARTOLI
F77CBB9
Para conferir o original acesse o site:
https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
2267415-21.2019.8.26.0000 e o código de confirmação da tabela acima.