Tribunal: TJSP
Processo: 1017655-41.2019.8.26.0506
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Leme de Campos
Órgão colegiado: 6a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-05-01
Data de publicação: 2020-05-01

Ementa:
CERCEAMENTO DE DEFESA – Inexistência – Desnecessidade da dilação probatória almejada – Preliminar rejeitada.

ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO – MULTAS DE TRÂNSITO - TRANSERP - Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão Preto - Possibilidade de entidade privada exercer o poder de polícia no seu aspecto fiscalizatório, mas não na sua faceta sancionatória. Autos de Infrações que podem

Ementa:
CERCEAMENTO DE DEFESA – Inexistência – Desnecessidade da dilação probatória almejada – Preliminar rejeitada.

ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO – MULTAS DE TRÂNSITO - TRANSERP - Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de Ribeirão Preto - Possibilidade de entidade privada exercer o poder de polícia no seu aspecto fiscalizatório, mas não na sua faceta sancionatória. Autos de Infrações que podem ser lavrados por policial militar e através de radar eletrônico, impondo-se o reconhecimento de sua validade – Anulação incabível – Ação julgada procedente em primeira instância - Sentença reformada – Recurso provido.

Inteiro teor:
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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000307271
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1017655-41.2019.8.26.0506, da Comarca de Ribeirão Preto, em que é apelante
TRANSERP EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO
PRETO S/A, é apelado WESLEY RODRIGO DOS SANTOS.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 6a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento ao
recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores SIDNEY ROMANO DOS
REIS (Presidente) e REINALDO MILUZZI.
São Paulo, 1o de maio de 2020.
LEME DE CAMPOS
Relator
Assinatura Eletrônica

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APELAÇÃO CÍVEL No 1017655-41.2019.8.26.0506 – RIBEIRÃO PRETO.
APTE.: TRANSERP EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE
URBANO DE RIBEIRÃO PRETO S/A.
APDO: WESLEY RODRIGO DOS SANTOS.
JUIZ PROLATOR: REGINALDO SIQUEIRA.
VOTO No 35.801
CERCEAMENTO DE DEFESA Inexistência Desnecessidade
da dilação probatória almejada Preliminar rejeitada.
ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO MULTAS DE
TRÂNSITO - TRANSERP - Empresa de Trânsito e Transporte
Urbano de Ribeirão Preto - Possibilidade de entidade privada
exercer o poder de polícia no seu aspecto fiscalizatório, mas não
na sua faceta sancionatória. Autos de Infrações que podem ser
lavrados por policial militar e através de radar eletrônico, impondo-
se o reconhecimento de sua validade Anulação incabível Ação
julgada procedente em primeira instância - Sentença reformada
Recurso provido.
Cuida-se de ação declaratória de rito ordinário
ajuizada por WESLEY RODRIGO DOS SANTOS em face de TRANSERP
EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO
PRETO S/A, objetivando a declaração de nulidade das multas de trânsito
(autos de infração n. H26022737 e F26703058) aplicadas pela ré, sob a
alegação de, por se tratar aquela de sociedade de economia mista,
funcionando no regime jurídico do direito privado, não tem legitimidade para
praticar atos de poder de polícia quando verificada a ocorrência de infração
de trânsito.
A r. sentença de fls. 125/129, cujo relatório se adota,
foi proferida nos seguintes termos: “ Posto isso, e considerando o que mais
dos autos consta JULGO PROCEDENTE o pedido, extinguindo o processo

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com resolução do mérito, com base no art. 487, inciso I, do CPC/2015, para
o fim de tornar definitiva a tutela concedida a fls. 18/19, bem como para
declarar a nulidade dos autos de infração no H26022737 e F26703058,
cancelando todas as penalidades deles provenientes, inclusive a pontuação
no prontuário do autor.
Porque sucumbente, arcará a parte ré com o
pagamento das custas, despesas processuais e dos honorários advocatícios
em favor do patrono da parte adversa, que fixo em R$ 1.000,00, porque
muito baixo o valor atribuído à causa, nos termos do artigo 85,§ 8o,
CPC/2015, tudo com atualização monetária pela Tabela Prática do Tribunal
de Justiça do Estado de São Paulo - IPCA-E e, quanto aos honorários,
também incidindo juros de 1% ao mês a partir do trânsito em julgado.”
Recorre a TRANSERP (fls. 131/156), postulando,
preliminarmente, o reconhecimento da ocorrência de cerceamento de seu
direito de defesa e, no mérito, a reforma do julgado, argumentando, em
resumo, que é possível a delegação do poder de polícia de trânsito à
sociedade de economia mista integrante da administração indireta e
prestadora de serviços públicos.
Contrarrazões às fls. 161/167.
É o relatório.
Inicialmente, deve ser afastada a preliminar de
cerceamento de defesa arguida pela apelante, uma vez que a questão versada
nos presentes autos é unicamente de direito, podendo as demais provas serem
dispensadas pelo magistrado, se desnecessárias, sendo cabível a prolação da
sentença desde logo.
A apelante limitou-se a fazer afirmações genéricas

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como “a necessidade de comprovar os fatos impeditivos, modificativos e
extintivos do direito do autor”, sem sequer demonstrar quais seriam os fatos
que pretendia provar. E em se tratando de caso que envolve matéria
unicamente de direito, não há qualquer reparo necessário na sentença, nesse
ponto.
No mesmo sentido, é assente a jurisprudência de
nossos tribunais:
“A tutela jurisdicional deve ser prestada de modo a
conter todos os elementos que possibilitem a compreensão da controvérsia,
bem como as razões determinantes de decisão, como limites ao livre
convencimento do Juiz, que deve formá-lo com base em qualquer dos meios
de prova admitidos em direito material, hipótese em que não há que se falar
cerceamento de defesa pelo julgamento antecipado da lide”, e que “o
magistrado tem o poder-dever de julgar antecipadamente a lide, desprezando
a realização de audiência para a produção de prova testemunhal, ao
constatar que o acervo documental acostado aos autos possui suficiente força
probante para nortear e instruir seu entendimento” (REsp no 102303/PE,
Rel. Min. VICENTE LEAL, DJ de 17/05/99). (grifou-se).
E está correto o insigne julgador de primeiro grau,
pois os elementos trazidos a lume na presente situação são suficientes à
formação de juízo acerca do mérito do litígio, sendo absolutamente
despiciendas outras provas para a solução do caso em apreço.
Assim, não há se falar em cerceamento de defesa se
o magistrado a quo, convencido plenamente pelo conjunto probatório contido
nos autos, considerou dispensável para o julgamento da causa a dilação
probatória pretendida pela apelante.
Afasto, pois, a preliminar.

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No que toca ao pedido de suspensão do processo,
em consulta junto ao sítio eletrônico desta Egrégia Corte, vê-se que há ordem
de sobrestamento apenas na fase do recurso extraordinário. A hipótese,
portanto, não reclama a paralização do feito.
Passo ao mérito.
A autuação hostilizada, diz respeito a supostos
ilícitos de trânsito cujas autuações foram aplicadas pela TRANSERP
EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO
PRETO S/A, pessoa jurídica de direito privado, com seu definido escopo
de desempenhar atividade econômica e cujas receitas se acham, nos termos de
sua lei institutiva, as decorrentes de atividades operacionais e resultantes da
prestação de serviços que lhe forem atribuídas pelo Município de Ribeirão
Preto.
Assim, o cerne da questão gira em torno da
legitimidade dessa empresa para exercer o poder de polícia, aplicando aos
administrados autuações infracionais de trânsito.
No caso em testilha, a TRANSERP Empresa de
Transporte Urbano de Ribeirão Preto S.A., vinculada como entidade da
administração indireta à Prefeitura do Município de Ribeirão Preto, com o
advento da Lei Complementar no 998/2000 assumiu o gerenciamento do
trânsito municipal passando a figurar como entidade executiva de trânsito,
conforme se infere da dicção do caput do art. 1o da lei:
“Artigo 1o - Compete à TRANSERP Empresa de Transporte
Urbano de Ribeirão Preto, como órgão municipal executivo
de trânsito, nos termos do artigo 24 do Código de Trânsito
Brasileiro, Portaria no 25/99 do DENATRAN - Departamento
Nacional de Trânsito, Resolução no 64, de 23 de setembro de
1998 do CONTRAN - Conselho Nacional de Trânsito, lei
complementar Municipal no 462/95 e legislação pertinente,

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exercer as seguintes atribuições:
I - gerenciar o sistema de trânsito municipal, bem como os
serviços de guincho e pátio de recolhimento de veículos;
II - administrar os bolsões e o sistema de "Área Azul";
III - fiscalizar os serviços de taxis, mototaxis, escolares e
serviços de transporte de aluguel;
IV - propor, normatizar, fiscalizar e autorizar a exploração
dos serviços de taxis, mototaxis, escolares e serviços de
transporte de aluguel;
V - promover e coordenar campanhas educativas de trânsito.
Parágrafo único - Os direitos e obrigações patrimoniais e
financeiros decorrentes da arrecadação e/ou prestação de
serviços oriundos da execução direta ou indireta das
competências ora atribuídas, serão transferidos à TRANSERP
- Empresa de Transporte Urbano de Ribeirão Preto, a partir
da publicação da presente lei.”
E, segundo a norma do art. 24, Código de Trânsito
Brasileiro (Lei no 9.503, de 23-9-1997), compete aos órgãos e entidades
executivos dos Municípios, no âmbito de cada uma das correspondentes
circunscrições municipais:
“executar a fiscalização de trânsito, autuar e
aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação,
estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do
Poder de Polícia de Trânsito entre outros atos, impor a penalidade de multa
por infrações de trânsito” (inc. VI).
Lê-se no caput do art. 25 do mesmo Código de
Trânsito Brasileiro que: “os órgãos e entidades executivos do Sistema
Nacional de Trânsito poderão celebrar convênio delegando as atividades
previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à segurança para os

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usuários da via”.
Cabe apreciar se a delegação, objeto do art. 25 do
Código, abrange todas as atividades que competem no Direito de Trânsito, à
Administração Pública, bem como se tais atividades podem ser delegadas de
forma ilimitada tanto a órgãos públicos, quanto a particulares.
Vale ponderar, inicialmente, que o poder de polícia
é atividade pública típica que se funda na supremacia geral decorrente do
poder extroverso do Estado, que o legitima ir além dos seus limites e atingir
esferas juridicamente alheias, condicionando o uso dos bens, o exercício de
atividades e de liberdades individuais.
Assim, uma vez que as atividades que envolvem a
consecução do poder de polícia podem ser sumariamente divididas em quatro
grupos, a saber: (i) legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv)
sanção, temos que no âmbito da limitação do exercício da propriedade e da
liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece
normas genéricas e abstratas para a obtenção da Carteira Nacional de
Habilitação (legislação); a emissão da carteira corporifica a vontade do Poder
Público (consentimento); a Administração instala equipamentos eletrônicos
para verificar se há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e
também a Administração penaliza aquele que não guarda observância ao
CTB (sanção).
Sobre o assunto, prevalece na doutrina e na
jurisprudência que somente os atos relativos ao consentimento e à
fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção
derivam do poder de coerção do Poder Público.
Frise-se, assim que, em tese, temos que a atividade
de emitir carteiras (consentimento), bem como a instalação de equipamentos

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eletrônicos para verificação de respeito à velocidade estabelecida em lei
(fiscalização), consistem em atos delegáveis.
Por isso, ainda que se admita a delegação de atos
relativos ao consentimento e à fiscalização a particulares, não é possível,
todavia, delegar-lhes atos que constituam a expressão coercitiva própria do
poder público (legislação e à sanção).
Importa, portanto, diferenciar os atos possíveis de
delegação das atividades que envolvem a consecução do poder de polícia no
âmbito da limitação do exercício da propriedade e da liberdade no trânsito.
No caso em apreço, o autor pretende anular autos de
infração lavrados por radar eletrônico e por policial militar (autos de infração
n. H26022737 e F 26703058 fls. 46/48).
E especificamente sobre o tema, a doutrina segue
firme no sentido de que os atos materiais que precedem atos jurídicos de
polícia podem ser praticados por particulares mediante delegação, por
consistirem em atividades meramente fiscalizatórias.
Em essência, às empresas públicas e sociedade de
economia mista delegatárias da “fiscalização” da propriedade e da liberdade
no trânsito, fica a incumbência de verificar a situação fática, apreciar a
subsunção às normas de trânsito, materializar os autos, com a descrição
(antecedente) e a cominação da sanção (consequente).
Tal fiscalização, em geral, pode ser realizada por: (i)
agente civil de trânsito (contratado diretamente pela sociedade de economia
mista); (ii) policial militar; (iii), por meio de radares eletrônicos.
Ocorre que, no caso das atuações realizadas através
de equipamentos eletrônicos, diante da imparcialidade e exatidão do aparelho
em questão, não haveria que se falar em conflito de interesses público e

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privado.
Nas palavras de Diógenes Gasparini:
“Não se imagine violada a indelegabilidade da
atribuição de polícia com a execução de atividades materiais prévias e
indispensáveis à formalização do ato de polícia por empresas particulares,
que alugam e operam certos equipamentos destinados, por exemplo, à
fiscalização de trânsito. Nesse caso, sequer se trata de delegação da
atribuição de polícia, na medida em que a empresa é apenas, por contrato,
prestadora de serviço à Administração Pública, fornecendo-lhe todos os
dados e muitas vezes até o auto de infração, obtidos por meio de máquinas de
modo preciso e impessoal, para o exercício do poder de polícia. Não há
nessa atividade qualquer vontade do representante da empresa contratada,
pois tudo é feito por máquina aferida pelos órgãos públicos de
controle.”(Direito Administrativo, Diógenes Gasparini, 11a Edição, Editora
Saraiva, 2006)
No mesmo sentido, nos elucida Raquel Melo
Urbano de Carvalho:
“Aplicando-se tal entendimento à polícia de
trânsito, pode-se inferir que, na aplicação de penalidades cabíveis em face de
ilícitos como excesso de velocidade, é lícito o uso de radares fotográficos
móveis de propriedade de particulares. No entanto, somente um servidor
público lotado em um órgão público ou entidade administrativa de direito
público poderia aferir a visibilidade da fotografia, a ocorrência do excesso
de velocidade e lavrar o auto de infração cabível...”(CURSO DE DIREITO
ADMINISTRATIVO, RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO,
EDITORA PODIUM, 2008, PAG. 344)

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E, ainda, nos dizeres de Celso Antônio Bandeira de
Mello:
“A restrição à atribuição de atos de polícia a
particulares funda-se no corretíssimo entendimento de que não se lhe pode,
ao menos, em princípio, cometer o encargo de praticar atos que envolvem o
exercício de misteres tipicamente públicos quando em causa liberdade e
propriedade, porque ofenderiam o equilíbrio entre os particulares em geral,
ensejando que uns oficialmente exercessem supremacia sobre outros.
Daí não se segue, entretanto, que certos atos
materiais que precedem atos jurídicos de polícia não possam ser praticados
por particulares mediante delegação, propriamente dita, ou em decorrência
de um simples contrato de prestação. Em ambos os casos (isto é, com ou sem
delegação), às vezes, tal figura aparecerá sob o rótulo de “credenciamento”.
Adílson Dallari, em interessantíssimo estudo, recolhe variado exemplário de
“credenciamentos”. É o que sucede, por exemplo, na fiscalização do
cumprimento de normas de trânsito mediantes equipamentos fotossensores,
pertencentes e operados por empresas privadas contratadas pelo Poder
Público, que acusam a velocidade do veículo ao ultrapassar determinado
ponto e lhe captam eletronicamente a imagem, registrando dia e momento da
ocorrência.
Para execução desta atividade material, objetiva,
precisa por excelência, e desde que retentora de dados para controle
governamental e dos interessados, nada importa que os equipamentos
pertençam ou sejam geridos pelo Poder Público ou que pertençam e sejam
geridos por particulares, aos quais tenha sido delegada ou com os quais
tenha sido meramente contratada. É que as constatações efetuadas por tal
meio caracterizam-se pela impessoalidade (daí por que não interfere o tema

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do sujeito, da pessoa) e asseguram, além de exatidão, uma igualdade
completa no tratamento dos administrados, o que não seria possível obter
com o concurso da intervenção humana.” (CELSO ANTÔNIO BANDEIRA
DE MELLO, CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO, 19a EDIÇÃO,
MALHEIROS, PÁG. 775/776)
Ora, no termos do art. 280 do Código de Trânsito
Brasileiro:
“Art. 280. Ocorrendo infração prevista na legislação de
trânsito, lavrar-se-á auto de infração, do qual constará:
I - tipificação da infração;
II - local, data e hora do cometimento da infração;
III - caracteres da placa de identificação do veículo, sua
marca e espécie, e outros elementos julgados necessários à
sua identificação;
IV - o prontuário do condutor, sempre que possível;
V - identificação do órgão ou entidade e da autoridade ou
agente autuador ou equipamento que comprovar a infração;
VI - assinatura do infrator, sempre que possível, valendo esta
como notificação do cometimento da infração.
§ 1o (VETADO)
§ 2o A infração deverá ser comprovada por declaração da
autoridade ou do agente da autoridade de trânsito, por
aparelho eletrônico ou por equipamento audiovisual, reações
químicas
ou
qualquer
outro
meio
tecnologicamente
disponível, previamente regulamentado pelo CONTRAN.
...
§ 4o O agente da autoridade de trânsito competente para

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lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil,
estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado
pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no
âmbito de sua competência.
Veja, em que pese o entendimento esposado pelo
MM. Juízo de primeiro grau, a infração de trânsito deverá ser comprovada
por declaração: (i) da autoridade ou, (ii) do agente da autoridade de
trânsito, (iii) por aparelho eletrônico ou por equipamento audiovisual,
nos exatos termos do art. 280 do CTB.
Desse modo, sempre que a atuação se der por meio
de equipamento eletrônico, hipótese que se verifica no presente caso (fls.
46/47), os incisos do artigo 280 do CTB, no que concerne a atuação, são
aferidos independentemente de intervenção humana, ou seja, a entidade
executiva de trânsito exerce a sua função em sua faceta fiscalizatória,
inexistindo, portanto, delegação do poder coercitivo pelo Poder Público.
De outro lado, quando aferido por policial militar
designado pela autoridade de trânsito (auto de infração n. F26703058 fl. 48)
com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência, também, não há
ilegalidade, posto que estão cumpridos os requisitos previstos na legislação
mencionada.
Nesse
diapasão,
seguem
os
precedentes
jurisprudenciais deste Egrégio Tribunal de Justiça de São Paulo:
“Apelação
Cível

Administrativo

Ação
declaratória de nulidade de auto de infração de trânsito com pedido de
antecipação de tutela Auto de infração lavrado por sociedade de economia

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mista (Transerp)
Sentença de procedência
Recurso da Transerp

Provimento de rigor. 1. Por primeiro, não prospera a preliminar de nulidade
Não há cerceamento de defesa pelo julgamento antecipado da lide e não
produção de provas adicionais
Lícito ao Magistrado proceder ao
julgamento desde logo da lide sendo suficiente a prova colacionada pelas
partes bem como por envolver matéria essencialmente de direito e suficiente
a prova colacionada Inteligência do art. 330, I, do CPC Precedentes da
Corte. 2. No Mérito, o Município tem competência para legislar sobre
assuntos de interesse local e para suplementar a legislação federal e estadual
(art. 30, incs. I e II, CF), o que autoriza a celebração de convênios ou
credenciamentos com órgãos e entidades em matéria de trânsito Delegação
de função pelo Poder Público com o objetivo de controlar e sancionar o
infrator de trânsito - Legalidade da lavratura dos autos de infração pela
TRANSERP,
desde
que
expedidos
por
Policial
Militar
ou
equipamento eletrônico (radar)
Precedentes - Questão controversa

Reconhecimento de repercussão geral no ARE no 662.186-MG pelo E. STF -
Presunção de legalidade e legitimidade do ato administrativo que deve
prevalecer Provimento para afastar a declaração de nulidade dos autos
lavrados por radar. 3. Ônus de sucumbência invertidos. Sentença reformada
Preliminares rejeitadas, provido o recurso de Apelação da Transerp.” (AC
4000151-78.2013.8.26.0506, rel. Des. SIDNEY ROMANO DOS REIS, j.
31.08.2015).
“APELAÇÃO
Ação ordinária
Nulidade
de multa de trânsito aplicada
por
sociedade
de
economia
mista

Procedência
Cerceamento de defesa
Inocorrência - Julgamento
antecipado da lide autorizado, nos termos do artigo 330, I, do CPC
Pretensão de inversão do julgamento
Possibilidade, em parte -

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Competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local e
suplementar a legislação federal e estadual (art. 30, I e II, CF)

Possibilidade de celebração de convênios para delegar a fiscalização
do trânsito Presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo -
Inocorrência de ilegalidade, quanto às autuações lavradas por policial
militar ou registradas por equipamento eletrônico Insubsistência, contudo,
quanto às autuações realizadas por agente civil de trânsito Descabida
delegação do poder coercitivo ao particular
Precedentes
Pedido
parcialmente procedente Sentença reformada, repartidas as disposições
sucumbenciais Rejeição da matéria preliminar Parcial provimento do
recurso.” (AC. no 4004096-73.2013.8.26.0506, Des. Rel. MARIA OLIVIA
ALVES, j. 15.06.2015).
De rigor, portanto, a reforma da r. sentença a fim de
que sejam mantidos os autos de infração, tomando-se em conta o fato de
terem sido lavrados por radar eletrônico e por policial militar, invertendo-se
os ônus sucumbenciais fixados na r. sentença.
Por fim, já é entendimento pacifico não estar
obrigado o julgador a citar todos os artigos de lei e da Constituição Federal
para fins de prequestionamento. Nessa esteira, ficam consideradas
prequestionadas todas as matérias e disposições legais discutidas pelas partes.
Diante do exposto, superada a preliminar suscitada,
dá-se provimento ao recurso.
LEME DE CAMPOS
Relator