Tribunal: TJSP
Processo: 1003628-06.2019.8.26.0360
Classe: Apelação Cível / Garantias Constitucionais
Órgão julgador: Maria Laura Tavares
Órgão colegiado: 5a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-07-03
Data de publicação: 2020-07-03

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – Ex-Prefeito de Mococa que pleiteia a declaração de nulidade da Comissão Processante instaurada para apuração de suposta infração político-administrativa cometida pelo impetrante – Conjunto probatório dos autos que demonstra a existência de possíveis irregularidades na instauração e andamento da Comissão Processante – Apuração da regularidade do

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – Ex-Prefeito de Mococa que pleiteia a declaração de nulidade da Comissão Processante instaurada para apuração de suposta infração político-administrativa cometida pelo impetrante – Conjunto probatório dos autos que demonstra a existência de possíveis irregularidades na instauração e andamento da Comissão Processante – Apuração da regularidade do protocolo da denúncia que é prejudicial ao julgamento do seu mérito - Ilegalidades no caso que são aptas a ensejar o controle judicial do ato - Direito líquido e certo suficientemente demonstrado – Sentença reformada - Recurso provido.

Inteiro teor:
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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000499329
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1003628-06.2019.8.26.0360, da Comarca de Mococa, em que é apelante FELIPE NIERO
NAUFEL,
são
apelados
PRESIDENTE
DA
COMISSÃO
PROCESSANTE
e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE MOCOCA.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 5a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento ao
recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores MARIA LAURA
TAVARES (Presidente), FERMINO MAGNANI FILHO E FRANCISCO BIANCO.
São Paulo, 3 de julho de 2020.
MARIA LAURA TAVARES
Relator
Assinatura Eletrônica

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VOTO No 27.990
APELAÇÃO CÍVEL No 1003628-06.2019.8.26.0360
COMARCA: MOCOCA
APELANTE: FELIPE NIERO NAUFEL
APELADOS: PRESIDENTE DA COMISSÃO PROCESSANTE E OUTRO
Juiz de 1a Instância: Sansão Ferreira Barreto
APELAÇÃO CÍVEL MANDADO DE SEGURANÇA Ex-
Prefeito de Mococa que pleiteia a declaração de nulidade da
Comissão Processante instaurada para apuração de suposta
infração político-administrativa cometida pelo impetrante

Conjunto probatório dos autos que demonstra a existência de
possíveis irregularidades na instauração e andamento da Comissão
Processante Apuração da regularidade do protocolo da denúncia
que é prejudicial ao julgamento do seu mérito - Ilegalidades no
caso que são aptas a ensejar o controle judicial do ato - Direito
líquido e certo suficientemente demonstrado Sentença reformada
- Recurso provido.
Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por
FELIPE NIERO NAUFEL contra ato do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE
MOCOCA, Elias de Sisto, e da PRESIDENTE DA COMISSÃO PROCESSANTE No
01/2019, Valdirene Donizeti da Silva Miranda, objetivando a suspensão da
Comissão Processante instaurada para apuração de suposta infração político-
administrativa cometida pelo impetrante, decorrente de irregularidades na
formalização do Contrato Emergencial de concessão de serviço público para
transporte coletivo urbano, ou, alternativamente, que seja determinada a
oitiva e reinquirição dos indivíduos elencados na inicial, a fim de que sejam
esclarecidos os fatos alegados em Defesa Prévia pelo impetrante.
O pedido liminar foi indeferido às fls. 973/976.
O impetrante interpôs Agravo de Instrumento,

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distribuído ao E. Des. Fermino Magnani Filho, em razão do impedimento
ocasional desta Relatora, que indeferiu o pedido liminar de atribuição de efeito
suspensivo (fls. 981/982).
A representante do Ministério Público em 1a instância
opinou pela parcial concessão da segurança (fls. 996/1006).
A r. sentença de fls. 1007/1015, cujo relatório é
adotado, julgou improcedente a ação, denegando a segurança por ausência de
direito líquido e certo. O Magistrado a quo consignou que o impetrante não
comprovou a imprescindibilidade da oitiva dos vereadores mencionados na
inicial como testemunhas de defesa, não tendo evidenciado o eventual
prejuízo sofrido com a ausência de seus depoimentos e como estes poderiam
contribuir e influenciar no julgamento do processo de investigação.
O impetrante interpôs recurso de apelação às fls.
1031/1061, alegando, em síntese, a ausência de justa causa para embasar a
denúncia e a existência de diversas nulidades no tramite da Comissão
Processante, a saber: (i) a limitação do rol de testemunhas para o número
máximo de três pessoas, nos termos da Lei Municipal no 2.972/99, de forma
que não foram ouvidas as testemunhas Guilherme de Souza Gomes, Marcio
Curvelo Chaves, Renato Granito Dias, Rener Amancio, Américo Ferraz Dias
Filho e José Roberto Costi Neto; (ii) a declaração de impedimento para depor
das testemunhas Elias de Sisto e Elisangela M. Maziero Breganoli, que foram
arroladas pelo impetrante com o objetivo de demonstrar que a verdadeira
autora da denúncia é a vereadora Elisangela M. Maziero Breganoli, de forma
que estaria impedida de participar dos atos processuais, inclusive a aceitação
da denúncia, nos termos do art. 5o, inciso I, do Decreto-lei no 201/67; (iii) o
indeferimento de todas as perguntas relacionadas à autoria e protocolo da
denúncia que originou a Comissão Processante, dirigidas as demais
testemunhas arroladas, em violação à ampla-defesa e o contraditório; e (iv) a
não apreciação pela Comissão Processante das alegações apresentadas em
Devesa Prévia, de forma que lhe foi negado o direito de realizar contraprova.

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Alega, assim, a violação aos artigos 5o, LIV, LV e
XXXV, da CF, artigo 5o, IV, do Decreto Lei no 201/67, artigo 357, VIII, letra
'h', do Regimento Interno e art. 1o, inciso II, da Lei Municipal no 2.972/99.
O d. Promotor de Justiça apresentou parecer de fls.
1078/1082, opinando pelo parcial provimento do recurso de apelação, para
que o processo administrativo questionado seja anulado a partir da audiência
de colheita da prova oral, retornando à referida fase e permitindo-se os
questionamentos a respeito da formalização da denúncia e atos subsequentes.
A
Procuradoria
Geral
de
Justiça
opinou
pelo
improvimento do recurso (fl. 1094/1096).
O recurso é regular e tempestivo (fl. 1097), foi
instruído com as contrarrazões da parte adversa (fls. 1069/1075) e é ora
recebido em seus regulares efeitos.
O impetrante manifestou anuência ao julgamento
virtual (fl. 1091).
É o relatório.
Consta dos autos que em 08/11/2019, o Sr. Renato
Granito Dias protocolou junto a Câmara Municipal de Mococa o pedido de
abertura de processo de cassação do mandato do impetrante, então Prefeito
de Mococa, alegando irregularidades na formalização do Contrato Emergencial
de concessão de serviço público para transporte coletivo urbano, firmado em
outubro de 2019 com a empresa Montano Express Transporte, Turismo e
Locadora de veículos Rodoviários Ltda. (fls. 277/302).
A denúncia foi discutida e votada em 11/11/2019,
tendo sido determinado a abertura de Comissão Processante no 01/2019 (fls.

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260/268).
O
impetrante
então
impetrou
o
Mandado
de
Segurança
no
1003628-06.2019.8.26.0360,
alegando
a existência de
nulidades na Comissão Processante, notadamente com relação à limitação do
número de testemunhas arroladas, ao indeferimento de perguntas realizadas
às testemunhas de defesa que supostamente não guardavam relação com os
fatos apurados e ao fato de que a vereadora Elisangela M. Maziero Bregagnoli
teria sido a real denunciante, de forma que estaria impedida de participar no
procedimento.
Não obstante, foi publicada no Diário Oficial do Poder
Legislativo de Mococa do dia 31/01/2020 a designação da data de 04/02/2020
para a realização da 'Sessão Extraordinária Especial para discussão e
deliberação a respeito do Parecer da Comissão Processante no 01/2019'.
Diante desse novo fato, o impetrante impetrou o
Mandado de Segurança no 1000005-14.2020.8.26.0613 no plantão judiciário,
a fim de suspender o trâmite da Comissão Processante, sob os mesmos
argumentos
aduzidos
no
Mandado
de
Segurança
no
003628-06.2019.8.26.0360.
Assim, sendo os presentes autos relacionados com o
Mandado de Segurança no 1000005-14.2020.8.26.0613, os processos foram
reunidos para julgamento simultâneo dos respectivos recursos de apelação.
Inicialmente, não há que se falar em nulidade da r.
sentença por supostamente o Dr. Gabriel Marson, Promotor de Justiça de
Mococa, estar impedido. Isso porque, conforme consta à fl. 571, não prestou
depoimento como testemunha na Comissão Processante, alegando que
“membros do Ministério Público não podem depor sobre fatos que venham a
apurar ou a saber em razão de sua própria investigação”, bem como que
“nada soube, no âmbito de sua vida privada, que possa interessar a esta

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Comissão Processante, à qual compete, s.m.j., indeferir diligências inúteis ou
protelatórias”.
Em 02/02/2020, o impetrante interpôs Agravo de
Instrumento em face da decisão de fls. 980/982, que indeferiu o pedido
liminar. O Recurso foi distribuído ao Plantão Judiciário, tendo sido concedida a
antecipação de tutela pelo E. Des. José Orestes de Souza Nery, para
suspender a realização da “sessão extraordinária especial para discussão e
deliberação a respeito do Parecer da Comissão Processante no 01/2019” até o
julgamento do agravo de instrumento ou do mandado de segurança de que se
origina, o que ocorrer primeiro (fls. 989/993).
Após o julgamento desfavorável dos Mandados de
Segurança em 1a instância, houve a cassação do mandato de prefeito do
impetrante, fato que busca reverter agora em sede de apelação.
O recurso comporta provimento.
O impetrante alega o cerceamento de defesa e do
contraditório no âmbito do processo de cassação do seu mandato, uma vez
que apresentou um rol com 9 (nove) testemunhas em sua defesa prévia, mas
houve a restrição do número de testemunhas para 3 (três) pelo Presidente da
Comissão Processante no 01/2019, conforme Ofício de fl. 527.
No entanto, a própria legislação municipal, ao tratar
do processo para cassação de mandato de Prefeito e Vice-Prefeito, determina
que o denunciado poderá indicar o rol de testemunhas até o máximo de três,
conforme se depreende do art. 3o, inciso VIII, alínea 'd' da Lei Municipal no
2.973/99 (fls. 594/599):
Art. 3o. Nas hipóteses previstas no artigo anterior,
o processo de cassação obedecerá o seguinte rito:
(...)
VIII
entregue o processo ao Presidente da

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Comissão seguir-se-á o seguinte procedimento:
(...)
d) uma vez notificado, pessoalmente ou por edital, o
denunciado terá direito de apresentar defesa prévia
por escrito no prazo de 10 (dez) dias indicando as
provas que pretende produzir e o rol de testemunhas
que deseja sejam ouvidas no processo, até o
máximo de 03 (três);
Assim, não há que se falar em uma restrição
irregular do número de testemunhas que o denunciado pode apresentar, eis
que consta da própria lei municipal que rege o procedimento.
O impetrante alega que o objetivo da oitiva das
testemunhas arroladas em sua Defesa Prévia (fls. 508/525) era demonstrar
que a Vereadora Elisângela M. Maziero Breganoli foi quem na realidade fez a
denúncia e foi responsável pelo respectivo protocolo. Sustenta que a referida
vereadora estaria, portanto, impedida de deliberar, votar e praticar qualquer
ato na Comissão Processante.
Isso porque, paralelamente ao oferecimento de
denúncia contra o impetrante, então Prefeito de Mococa, foi apresentada
notícia-crime contra a Vereadora Elisângela M. Maziero Breganoli, sob a
alegação de que teria cometido o crime de falsidade ideológica (fls. 269/275).
Consta na notícia-crime que a referida vereadora
teria falsificado a data do protocolo da denúncia contra o impetrante a fim de
que constasse como se havia sido protocolado em 08/11/2019 e não em
11/11/2019, para que fosse posta em votação na sessão do próprio dia
11/11/2019.
Isso
porque,
no
mesmo
dia
11/11/2019,
foi
protocolada denúncia contra a própria vereadora Elisângela M. Maziero
Breganoli, de forma que a alteração da data de protocolo da denúncia contra o

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impetrante faria com que fosse posto a votação antes, adiando, assim, a
votação do recebimento da denúncia contra a vereadora.
No entanto, consta dos autos que a vereadora
Elisângela M. Maziero Breganoli e o vereador Elias de Sisto alegaram que
estariam impedidos de atuar como testemunha, uma vez que participaram da
votação que acatou a denúncia, nos termos do art. 447, §2o, inciso III, do
Código de Processo Civil (fls. 572/573).
A
alegação de impedimento foi acatada pela
Comissão Processante que, ademais, se manifestou por diversas vezes nos
autos no sentido de que não cabe a ela investigar os fatos relacionados à
notícia-crime (fl. 582).
Sob
este
mesmo
argumento,
foram
também
indeferidas perguntas feitas pelo denunciado, ora impetrante, que buscavam
averiguar quem teria feito o protocolo da denúncia (fls. 616/633).
No
entanto,
é
certo
que
a
apuração
das
circunstâncias que envolvem o protocolo da denúncia contra o impetrante é
relevante para o consequente julgamento da Comissão Processante, de forma
que houve irregularidade, cerceamento de defesa e desrespeito ao
contraditório no âmbito administrativo.
Isso porque, são relevantes os argumentos lançados
pelo impetrante, inclusive as preliminares de nulidade alegadas em sede de
Defesa Prévia no âmbito administrativo, uma vez que consta da Ata de
Depoimento de fls. 600/607 que, embora tenha afirmado que foi ele quem
preparou a denúncia, o Sr. Remato Granito Dias não a protocolou, não tendo
identificado a pessoa que o fez.
Assim, ao que tudo indica, a denúncia pode ter sido
protocolada pela vereadora Elisângela M. Maziero Breganoli, fato que precisa

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ser devidamente apurado, por duas razões relevantes:
(i) Em primeiro lugar, se a denúncia foi protocolada
pela referida vereadora, ela estaria impedida de participar a Comissão
Processante no 01/2019 e demais atos processuais, nos termos do artigo 3o,
inciso II, Lei Municipal no 2.973/99 (fls. 594/599):
Art. 3o. Nas hipóteses previstas no artigo anterior,
o processo de cassação obedecerá ao seguinte rito:
(...)
II
Se o denunciante for Vereador, não poderá
participar, sob pena de nulidade, da liberação
plenária sobre o recebimento da denúncia e sobre o
afastamento
do
denunciado,
da
Comissão
Processante, dos atos processuais e do julgamento
do acusado, caso em que o Vereador impedido será
substituído pelo respectivo Suplente, o qual não
poderá integrar a Comissão Processante;
(ii) Em segundo lugar, se houve alteração na data
de protocolo da denúncia contra o impetrante para 08/11/2019, ao invés de
11/11/2019, a fim de que fosse posta em votação na sessão do mesmo dia,
há grave e evidente irregularidade na instauração e no trâmite da Comissão
Processante, uma vez que, em sendo este o caso, a denúncia contra o
impetrante deveria ter sido posta em votação no mesmo dia que a denúncia
protocolada pelo Sr. Marcio Curvelo Chaves (fls. 269/275) contra a própria
vereadora Elisângela M. Maziero Breganoli.
Dessa forma, houve patente cerceamento de defesa
e contraditório no âmbito administrativo, diante do irregular indeferimento da
produção de provas, análise dos pedidos feitos pelo impetrante em sede de
Defesa Prévia e indeferimento das perguntas feitas pelo denunciado às
testemunhas, a fim de comprovar a irregularidade de protocolo, imputada à
vereadora Elisângela M. Maziero Breganoli.

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Repisa-se, ademais, que não há que se acolher o
argumento de que as questões que envolvem as circunstâncias do protocolo
da denúncia contra o impetrante devem ser analisadas apenas no momento
em que for instaurado procedimento no âmbito da denúncia contra a
vereadora Elisângela M. Maziero Breganoli.
Isso porque, há uma relação prejudicial e preliminar
entre as alegadas irregularidades que envolvem o protocolo da denúncia
contra o impetrante e a regularidade da Comissão Processante no 01/2019.
Por outras palavras, a regularidade da Comissão
Processante no 01/2019 depende da apuração da regularidade do protocolo da
denúncia contra o então Prefeito.
Ressalta-se que a atuação do Poder Judiciário se
restringe ao controle da legalidade e da legitimidade do ato impugnado, sendo
que, no caso dos autos, há prova relevante de que a recusa na apuração dos
fatos que envolvem o protocolo da denúncia tenha sido arbitrária.
A respeito do tema, Maria Sylvia Zanella di Pietro
leciona:
“A rigor, pode-se dizer que, com relação ao ato
discricionário, o Judiciário pode apreciar os aspectos
da legalidade e verificar se a Administração não
ultrapassou os limites da discricionariedade; neste
caso, pode o Judiciário invalidar o ato, porque a
autoridade ultrapassou o espaço livre deixado pela
lei e invadiu o campo da legalidade.
Algumas teorias têm sido elaboradas para fixar
limites ao exercício do poder discricionário, de modo
a ampliar a possibilidade de sua apreciação pelo
Poder Judiciário.

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Uma das teorias é a relativa ao desvio de poder,
formulada com esse objetivo; o desvio de poder
ocorre
quando
a
autoridade
usa
do
poder
discricionário para atingir fim diferente daquele que
a lei fixou. Quando isso ocorre, fica o Poder
Judiciário autorizado a decretar a nulidade do ato, já
que
a
Administração
fez
uso
indevido
da
discricionariedade,
ao
desviar-se
dos
fins
de
interesse público.
Outra é a teoria dos motivos determinantes, já
mencionada: quando a Administração indica os
motivos que a levaram a praticar o ato, este
somente
será
válido
se
os
motivos
forem
verdadeiros. Para apreciar esse aspecto, o Judiciário
terá
que
examinar
os
motivos,
ou
seja,
os
pressupostos de fato e as provas de sua ocorrência.
Por exemplo: quando a lei pune um funcionário pela
prática de uma infração, o Judiciário pode examinar
as provas constantes do processo administrativo,
para verificar se o motivo (a infração) realmente
existiu. Se não existiu ou não for verdadeiro, anulará
o ato.” (Direito Administrativo, 20a edição, São
Paulo: Atlas, 2007, pp. 202/203)
Sob o enfoque da teoria do desvio de poder, há
indícios de que a instauração da Comissão Processante no 01/2019 esteja
permeada de irregularidades e tenha se afastado dos fins amplos de interesse
público e do fim específico punitivo previsto na lei, dando ensejo a finalidades
pessoais dos envolvidos.
Ademais, é firme o entendimento, no âmbito do STJ,
no sentido de que a atuação do Poder Judiciário no controle jurisdicional do
Processo Administrativo limita-se ao exame da regularidade do procedimento
e a legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e
do devido processo legal, sendo-lhe vedada a incursão no mérito

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administrativo a impedir a análise e valoração das provas constantes no
processo administrativo.
Neste sentido: MS no 21.985/DF, Rel. Min. Benedito
Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/5/2017; MS no 20.922/DF, Rel.
Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 8/2/2017; MS no
20.348/DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em
12/08/2015.
Dessa forma, a r. sentença deve ser reformada, a
fim de conceder a segurança pleiteada na inicial, para que seja reconhecida a
nulidade do procedimento administrativo a partir da fase de produção de
provas, determinando-se a retomada da Comissão Processante no 01/2019 a
partir de então e permitindo-se os questionamentos a respeito da formalização
da denúncia e atos subsequentes.
Eventuais recursos interpostos contra este julgado
estarão sujeitos a julgamento virtual, devendo ser manifestada a discordância
quanto a essa forma de julgamento no momento da interposição dos recursos.
Maria Laura de Assis Moura Tavares
Relatora