Tribunal: TJSP
Processo: 1003145-33.2020.8.26.0071
Classe: Apelação Cível / Atos Administrativos
Órgão julgador: Luciana Bresciani
Órgão colegiado: 2a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-12-17
Data de publicação: 2020-12-17

Ementa:
Apelação Cível – Ação declaratória de inexistência de relação jurídico-tributária e repetição de indébito – Departamento de Água e Esgoto de Bauru – Autora que controverte cobrança de contrapartidas financeiras pelo impacto causado por empreendimentos imobiliários aos sistemas públicos de água e esgoto – Alegação de inconstitucionalidade das cobranças, instituídas mediante resoluções da

Ementa:
Apelação Cível – Ação declaratória de inexistência de relação jurídico-tributária e repetição de indébito – Departamento de Água e Esgoto de Bauru – Autora que controverte cobrança de contrapartidas financeiras pelo impacto causado por empreendimentos imobiliários aos sistemas públicos de água e esgoto – Alegação de inconstitucionalidade das cobranças, instituídas mediante resoluções da Autarquia, sob o fundamento de que se trata de obrigação tributária, com natureza jurídica de taxa, a demandar previsão legal em sentido estrito – Sentença de improcedência – Decisão escorreita – Contrapartidas financeiras que ostentam a natureza jurídica de tarifa ou preço público – Superior Tribunal de Justiça que, ao examinar o tema 253 dos repetitivos, definiu que "A natureza jurídica da remuneração dos serviços de água e esgoto, prestados por concessionária de serviço público, é de tarifa ou preço público, consubstanciando, assim, contraprestação de caráter não-tributário, razão pela qual não se subsume ao regime jurídico tributário estabelecido para as taxas" – Entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que despesas destinadas a assegurar a continuidade, melhoria e expansão de um serviço público integram o preço público destinado a remunerá-lo – Pedido de repetição que encontra óbice adicional nos acordos de parcelamento, mediante os quais reconhecida a exigibilidade dos valores – Recurso desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0001033972
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1003145-33.2020.8.26.0071, da Comarca de Bauru, em que é apelante FRANZOLIN
INCORPORADORA LTDA, é apelado DEPARTAMENTO DE ÁGUA E ESGOTO
DE BAURU - DAE.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 2a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram
provimento ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra
este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores VERA
ANGRISANI (Presidente sem voto), CLAUDIO AUGUSTO PEDRASSI E
CARLOS VON ADAMEK.
São Paulo, 17 de dezembro de 2020.
LUCIANA BRESCIANI
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1003145-33.2020.8.26.0071 -Voto no 27.587
2
2.a Câmara Seção de Direito Público
Apelação Cível n.o 1003145-33.2020.8.26.0071
Apelante:
FRANZOLIN INCORPORADORA LTDA.
Apelado:
DEPARTAMENTO DE ÁGUA E ESGOTO DE
BAURU DAE
Comarca/Vara: BAURU / 2.o VARA DA FAZENDA PÚBLICA
Juiz prolator:
ELAINE CRISTINA STORINO LEONI

VOTO N.o 27.587
Apelação Cível
Ação declaratória de inexistência de
relação jurídico-tributária e repetição de indébito

Departamento de Água e Esgoto de Bauru Autora que
controverte cobrança de contrapartidas financeiras pelo
impacto causado por empreendimentos imobiliários aos
sistemas públicos de água e esgoto
Alegação de
inconstitucionalidade das cobranças, instituídas mediante
resoluções da Autarquia, sob o fundamento de que se trata
de obrigação tributária, com natureza jurídica de taxa, a
demandar previsão legal em sentido estrito Sentença de
improcedência
Decisão escorreita
Contrapartidas
financeiras que ostentam a natureza jurídica de tarifa ou
preço público
Superior Tribunal de Justiça que, ao
examinar o tema 253 dos repetitivos, definiu que “A
natureza jurídica da remuneração dos serviços de água e
esgoto, prestados por concessionária de serviço público, é
de tarifa ou preço público, consubstanciando, assim,
contraprestação de caráter não-tributário, razão pela qual
não se subsume ao regime jurídico tributário estabelecido
para as taxas”
Entendimento do Supremo Tribunal
Federal no sentido de que despesas destinadas a assegurar a
continuidade, melhoria e expansão de um serviço público
integram o preço público destinado a remunerá-lo Pedido
de repetição que encontra óbice adicional nos acordos de
parcelamento,
mediante
os
quais
reconhecida
a
exigibilidade dos valores Recurso desprovido.

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3
Trata-se de ação declaratória negativa de
relação jurídico tributária com pedido de repetição ajuizada por
FRANZOLIN
INCORPORADORA
LTDA.
em
face
de
DEPARTAMENTO DE ÁGUA E ESGOTO DE BAURU
DAE
alegando, em resumo, que é incorporadora de empreendimentos
imobiliários na cidade de Bauru. Aduz que, para aprovação e conclusão
de seus empreendimentos, vem sendo exigido pela Autarquia ré o
pagamento de contribuição de contrapartida pelo impacto causado pelos
empreendimentos imobiliários ao sistema público de água e esgoto.
Acrescenta que a contrapartida de água exigida pelo réu DAE é baseada
no art. 7o da atual Resolução 03/2014, e a contrapartida relacionada ao
esgoto foi criada pelo artigo 1.o da Resolução 05/2012, argumentando
que a cobrança é inconstitucional, pois ostenta natureza tributária e
demanda previsão legal.
O pedido foi julgado improcedente (fls.
219/223).
Apela a autora, postulando a inversão do
julgado (fls. 235/248). O recurso foi contrariado (fls. 377/404).
Não houve oposição ao julgamento virtual no
prazo estabelecido pela Resolução no 772/2017 do Órgão Especial.
É o relatório.
O recurso de apelação interposto pela autora

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deve ser desprovido.
O Município de Bauru e o Departamento de
Água e Esgoto de Bauru firmaram termo de ajustamento de conduta com
o Ministério Público do Estado de São Paulo em 14.09.2000, assumindo
a obrigação de providenciar o tratamento de efluentes coletados pela
rede de esgoto antes de lançá-los até 05.06.2004 (fls. 161/165). O ajuste
foi reiterado em outro termo de ajustamento de conduta firmado com
Ministério Público Federal em 13.11.2008, mediante o qual o Município
e a Autarquia “... obrigam-se a cumprir todas as etapas de construção e
a implementar todas as providências necessárias, inclusive obtenção de
licenças ambientais, com observância dos prazos previstos, para
concluir as obras indicadas no acordo celebrado com o Ministério
Público Estadual
Promotoria de Justiça do Meio Ambiente da
Comarca de Bauru/SP (documento em anexo), que passa a fazer parte
integrante do presente TERMO, com o objetivo de implantar Sistema
e/ou Estação para Tratamento de todo o Esgoto gerado/produzido na
Zona Urbana do Município de Bauru/SP” (fls. 155/166).
Foi editada a Lei Municipal n.o 5.357/20061,
que criou o Fundo Municipal para construção do Sistema de Tratamento
de Esgoto Urbano do Município de Bauru, que especifica em seu artigo
2.o que:
Art. 2o Constituirão receitas do FUNDO:
I
recursos provenientes de convênios
celebrados com órgãos e instituições públicas e privadas;
II

doações,
legados,
subvenções
e
1 https://sapl.bauru.sp.leg.br/sapl_documentos/norma_juridica/5542_texto_integral.pdf

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contribuições de qualquer natureza, de pessoas físicas e de entidades
nacionais e internacionais, organizações governamentais e não-
governamentais;
III transferências governamentais;
IV dotações orçamentárias do Município e
recursos adicionais que a lei vier a estabelecer;
V receitas de aplicações financeiras oriundas
de recursos do FUNDO, realizadas na forma da lei;
VI
recursos provenientes da execução de
prestação de serviços pelo DAE a terceiros relativos a infra-estrutura de
esgoto;
VII
os recursos oriundos das obrigações
legais de terceiros na implantação e execução de projetos de infra-
estrutura de água e esgoto no Município, necessários à implantação de
empreendimentos imobiliários que, por acordo das partes e respeitado
o interesse público, possam ser assumidos pela Autarquia;
VIII
recursos provenientes de convênios
celebrados com órgãos e instituições públicas ou privadas, inclusive
incorporadoras e loteadoras em projetos próprios ou de terceiros;
IX outras receitas legalmente instituídas.
A Autarquia editou a Resolução n.o 11, de 08
de novembro de 2012 (fls. 15/21), revogada pela Resolução n.o 03, de 24
de fevereiro de 2014 (fls. 22/35), que deu novo tratamento à matéria,
estabelecendo uma contrapartida pelo impacto nos sistemas de
fornecimento
de
água,
decorrente
de empreendimentos como
loteamentos, conjuntos habitacionais, condomínios horizontais ou
verticais. Editou também a Resolução n.o 05, de 19 de setembro de 2012
(fls. 36/39), que “regulamenta a participação de empreendimentos tais
como loteamentos, conjuntos habitacionais, condomínio horizontais ou
verticais e outros no FTE, com aplicação de recursos em substituição a
construção de ETEs conforme previsto no TAC”.
A autora sustenta, em síntese, que a cobrança

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das contrapartidas pelo impacto de empreendimentos nos sistemas de
água e de esgoto ostenta natureza tributária, configurando taxa, o que
demandaria previsão em Lei em sentido estrito. Sustentam a
inconstitucionalidade
da
contrapartida
exigida
pela
Autarquia,
argumentando que:
“Estabeleceu
o
réu
contribuição
de
contrapartida para o sistema de água mediante ato administrativo. Não
veio a referida Resolução 03/2014 em seu art. 7o e seguintes (nem a
revogada 11/2012), regulamentar contribuição criada por lei, pois
sequer lei existe para tal.
Já a contribuição de contrapartida do impacto
pela produção de esgoto foi criada pela Resolução 05/2012 'com base
no art. 2o e incisos da Lei Municipal 5.357 de 28 de abril de 2006', que
criou o FTD do Município de Bauru/SP, veja: (...)
Contudo, como se depreende do art. 2o citado
da lei municipal 5.357/2006 (juntada na íntegra, com as resoluções), os
incisos mencionados apenas informam quais são os recursos que
constituirão o fundo, inexistindo na referida lei a criação de qualquer
contribuição neste sentido ou sua base de cálculo, pelo contrário; fica
claro no seu inciso VII que tais recursos devem ser 'oriundos de
obrigações legais', inexistindo lei que institua também aludida
contribuição ou obrigue a seu pagamento”.
Pois bem.
O
Supremo
Tribunal
Federal
possui
entendimento pacífico no sentido de que as cobranças relativas aos
serviços de água e esgoto não possuem natureza tributária:
Agravo regimental em recurso extraordinário
com agravo. 2. Direito Tributário. 3. A cobrança pelos serviços de água
e esgoto não consubstancia tributo. Natureza jurídica de tarifa ou preço
público. Precedentes. 4. Falta de interesse processual na cassação do

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acórdão por ofensa à clausula de reserva de plenário. Matéria de fundo
relativa à natureza do valor cobrado dos usuários pelos serviços de
água e esgoto cuja apreciação redundaria em resultado desfavorável ao
recorrente. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão
agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem
majoração da verba honorária (ARE 995762 AgR, Relator(a):
GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 29/11/2019,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-272 DIVULG 09-12-2019 PUBLIC
10-12-2019).
Na mesma linha, o Superior Tribunal de
Justiça, examinando o Tema 253 dos repetitivos, que envolvia a questão
referente à definição da natureza jurídica da remuneração cobrada pelo
fornecimento de água e esgoto por concessionária de serviço público (se
taxa ou tarifa/preço público) para fins de fixação do prazo prescricional,
fixou a tese no sentido de que “A natureza jurídica da remuneração dos
serviços de água e esgoto, prestados por concessionária de serviço
público, é de tarifa ou preço público, consubstanciando, assim,
contraprestação de caráter não-tributário, razão pela qual não se
subsume ao regime jurídico tributário estabelecido para as taxas”.
A apelante argumenta, contudo, que a hipótese
dos autos não guarda relação com o entendimento das Cortes Superiores
sobre a questão, afirmando que (fls. 212):
“Não
se
contesta
que
tarifa
é
a
contraprestação devida pelo usuário beneficiário do serviço de água e
coleta e esgoto prestado pela Entidade Pública. Tem-se água e coleta de
esgoto, paga-se tarifa por estes serviços. Entretanto, reitera-se, na
presente ação pretende a autora que seja reconhecida a ausência de
obrigação jurídico tributária do pagamento das contrapartidas ao
sistema de água e esgoto criadas pelas Resoluções 05/2011 e 03/2014
da Presidência do réu, mero ato administrativo, sem previsão em Lei

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Municipal, ou seja, exação de notória natureza tributária com a
natureza de taxa, não com a finalidade de fornecer água e coleta de
esgoto, mas de supostamente, financiar a ampliação do sistema. Sua
natureza prevista expressamente nas redações das Resoluções seria o
“investimento em infraestrutura de produção, reservação, adução,
distribuição e controle de perdas de água” (art. 7o da Resolução
03/2014 do DAE), ficando absolutamente clara a sua natureza
tributária: (...)”
No entanto, o Supremo Tribunal Federal possui
entendimento no sentido de que a política tarifária não abrange apenas a
contraprestação
propriamente
dita,
mas
também
investimentos
necessários para expansão e melhorias do sistema, conforme ementa e
excerto do voto adiante transcritos:
TRIBUTÁRIO.
ENERGIA
ELÉTRICA.
ENCARGOS CRIADOS PELA LEI 10.438/02. NATUREZA JURÍDICA
CORRESPONDENTE
A
PREÇO
PÚBLICO
OU
TARIFA.
INAPLICABILIDADE DO REGIME TRIBUTÁRIO. AUSÊNCIA DE
COMPULSORIEDADE NA FRUIÇÃO DOS SERVIÇOS. RECEITA
ORIGINÁRIA
E
PRIVADA
DESTINADA
A
REMUNERAR
CONCESSIONÁRIAS,
PERMISSIONÁRIAS
E
AUTORIZADAS
INTEGRANTES DO SISTEMA INTERLIGADO NACIONAL. RE
IMPROVIDO. I - Os encargos de capacidade emergencial, de aquisição
de energia elétrica emergencial e de energia livre adquirida no MAE,
instituídos pela Lei 10.438/02, não possuem natureza tributária. II -
Encargos
destituídos
de
compulsoriedade,
razão
pela
qual
correspondem a tarifas ou preços públicos. III - Verbas que constituem
receita originária e privada, destinada a remunerar concessionárias,
permissionárias e autorizadas pelos custos do serviço, incluindo sua
manutenção, melhora e expansão, e medidas para prevenir momentos
de escassez. IV - O art. 175, III, da CF autoriza a subordinação dos
referidos encargos à política tarifária governamental. V - Inocorrência
de afronta aos princípios da legalidade, da não-afetação, da
moralidade, da isonomia, da proporcionalidade e da razoabilidade. IV -
Recurso extraordinário conhecido, ao qual se nega provimento.
(...)

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De fato, tanto a taxa quanto o preço público
constituem um pagamento realizado em troca da fruição de um serviço
estatal, divisível e específico. Os preços também configuram uma
contrapartida à aquisição do bem público. A distinção entre ambos esta
em que a primeira caracteriza-se pela nota da compulsoriedade, porque
resulta de uma obrigação legal, ao passo que o segundo distingue-se
pelo traço da facultatividade, por decorrer de uma relação contratual.
Ademais, enquanto as receitas das taxas ingressam nos cofres do
Estado, as provenientes dos preço públicos integram o patrimônio
privado dos entes que atuam por delegação do Estado.
Segundo é possível concluir da Exposição de
Motivos que acompanhou a MP 14/01, convertida na Lei 10.438/02, e
do próprio texto desses diplomas normativos, as ações financiadas com
a receita decorrente desses encargos tiveram como escopo assegurar o
aumento da capacidade de geração e oferta de energia elétrica, bem
como evitar interrupções abruptas em seu fornecimento, além de
garantir o pleno atendimento da demanda.
Forçoso é convir, também, que tais encargos
representavam uma contraprestação pecuniária pelo consumo de
energia elétrica advinda do Sistema Interligado Nacional, além de
constituir um meio para custear a continuidade da prestação do serviço.
E não há nenhuma novidade nisso. Recordo
que esta Suprema Corte já decidiu que as despesas destinadas a
assegurar a continuidade, melhoria e expansão de um serviço público
integram o preço público destinado a remunerá-lo.
(...)

(RE
541511,
Relator(a):
RICARDO
LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 22/04/2009, DJe-118
DIVULG 25-06-2009 PUBLIC 26-06-2009 EMENT VOL-02366-06
PP-01184 RTJ VOL-00210-02 PP-00870).
Conclui-se, portanto, que a cobrança das
contrapartidas pelo impacto nos sistemas de água e esgoto locais
possuem a natureza jurídica de tarifa, que não demanda fixação por Lei
em sentido estrito. Ante o exposto, não vinga a tese da
inconstitucionalidade.

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Julgados recentes desta Seção de Direito
Público vão na mesma linha:
AÇÃO
ANULATÓRIA.
Contraprestação
relativa ao serviço de infraestrutura para o aumento da demanda de
água potável em decorrência de empreendimento imobiliário. Natureza
Jurídica. TARIFA. Ausência de compulsoriedade. Inocorrência de
ofensa ao princípio da legalidade estrita e da isonomia. Precedentes.
Sentença
reformada.
Recurso
provido
(Apelação
Cível
n.o
1007650-29.2017.8.26.0344; Relator (a): Moacir Peres; Órgão Julgador:
7a Câmara de Direito Público; Foro de Marília - Vara da Fazenda
Pública; Data do Julgamento: 23/06/2020; Data de Registro:
15/07/2020).
PROCESSO
Cobrança
-
Tarifa
de
contrapartida Empreendimento de alta complexidade - Condomínio
vertical
Certidão de diretrizes técnicas emitida pela autarquia
municipal Exigência - Possibilidade: - Tarifa que não se confunde
com aquela cobrada pelo consumo de água, nem tem natureza tributária
de taxa, destinando-se à contrapartida ao impacto causado pelo
empreendimento no sistema público de abastecimento de água, com
investimentos ao DAE, com a finalidade de ampliar e melhorar o
sistema (Apelação Cível 1033945-49.2017.8.26.0071; Relator (a):
Teresa Ramos Marques; Órgão Julgador: 10a Câmara de Direito Público;
Foro de Bauru - 1a Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento:
16/06/2020; Data de Registro: 16/06/2020).
Registro, outrossim, que a Turma Especial e as
Câmaras Especializadas em Tributos Municipais desta Seção de Direito
Público entendem que a competência para julgamento de ações
assemelhadas é das 1.a a 13.a Câmaras, justamente por não se tratar de
cobrança com natureza tributária, senão vejamos:
Conflito de competência a envolver Câmara de
Direito Público Comum e Câmara Especializada em ações referentes a

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tributos municipais e execuções fiscais tributárias ou não. Apelação.
Ação de conhecimento condenatória. Cobrança de tarifa por
interligação de empreendimento imobiliário à rede pública e pela
contrapartida do sistema de água e fundo de tratamento de esgoto. Não
caracterização de tributo, mas, isso sim, de tarifa ou preço público.
Inexistência de inscrição em dívida ativa. Precedentes do Supremo
Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça. Artigo 3o, II, da
Resolução 623/2013 do Tribunal de Justiça de São Paulo. Competência
de Câmara não Especializada da Seção de Direito Público. Conflito de
competência
procedente
(Conflito
de
competência
cível
n.o
0015588-86.2019.8.26.0000; Relator: Encinas Manfré; Órgão Julgador:
Turma Especial - Publico; Foro de Bauru - 1a Vara da Fazenda Pública;
Data do Julgamento: 27/09/2019; Data de Registro: 02/10/2019).
APELAÇÃO
AÇÃO CONDENATÓRIA

Pretensão ao recebimento da "tarifa de contrapartida ao fundo de
tratamento de esgoto" Ação de conhecimento relativa a crédito não
tributário Hipótese não configurada no art. 3o, inciso II, da Resolução
no 623/2013, do Órgão Especial do TJS Incompetência desta Câmara
Especializada Remessa dos autos para redistribuição Recurso não
conhecido (Apelação Cível n.o 1005039-83.2016.8.26.0071; Relator (a):
Octavio Machado de Barros; Órgão Julgador: 14a Câmara de Direito
Público; Foro de Bauru - 1a Vara da Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 12/09/2019; Data de Registro: 12/09/2019).
Apelação - Ação condenatória - Pretensão ao
recebimento da contrapartida da tarifa de participação ao Fundo
Municipal para Construção do Sistema de Tratamento de Esgoto
Urbano, criado pela Lei no 5.357/2006 - Declaração de viabilidade
técnica, cobrança e pagamento pela interligação efetuada nos termos da
Resolução 15/2005. Resolução 623/2013, art. 3o, II, do TJSP, que
determina competência preferencial das 14.a, 15.a e 18.a Câmaras de
Direito Público como sendo de ações relativas a tributos municipais e
execuções fiscais municipais Questão que não se enquadra nesse rol por
não se configurar em tributo e tampouco estar inscrita em dívida ativa -
Competência recursal para apreciação do recurso que é de qualquer
uma das C. Câmaras não especializadas da Seção de Direito Público -
Recurso não conhecido com redistribuição (Apelação Cível n.o
1001752-15.2016.8.26.0071; Relator (a): Burza Neto; Órgão Julgador:
18a Câmara de Direito Público; Foro de Bauru - 1a Vara da Fazenda

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Pública; Data do Julgamento: 23/01/2019; Data de Registro:
23/01/2019).
No que diz respeito ao pleito de repetição,
verifica-se que as cobranças foram objeto de acordos de parcelamento
(fls. 45/48, 54/56 e 60/62), mediante os quais a apelante reconheceu a
obrigação como devida. No caso concreto, não se vislumbra vício de
consentimento capaz de justificar a anulação dos ajustes, o que reforça o
entendimento pela improcedência desse pedido.
Nesse sentido:
APELAÇÃO. TARIFA DE INTERLIGAÇÃO.
Departamento de Água e Esgoto de Bauru. Ação de cobrança proposta
visando ao recebimento de valores referentes à tarifa de contrapartida
ao fundo de tratamento de esgoto. Celebração de "Termo de Acordo
para Ligação Provisória no 001/2011". Ocorrência. Ausência de
demonstração da ocorrência de vício no consentimento. Ajuste que não
pode ser alterado, sob pena de se caracterizar o axioma "venire contra
factum
proprium
non
potest".
PRESCRIÇÃO
DECENAL.
Caracterização. Prestação de serviços de esgoto. Incidência do art. 205
do Código de Civil. Entedimento jurisprudencial do C. STJ e desta C. 8a
Câmara de Direito Público, deste E. TJSP. RECURSO DESPROVIDO
(Apelação Cível n.o 1005069-21.2016.8.26.0071; Relator (a): Antonio
Celso Faria; Órgão Julgador: 8a Câmara de Direito Público; Foro de
Bauru - 1a Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 27/11/2019;
Data de Registro: 09/12/2019).
Por esses fundamentos, pelo meu voto, nego
provimento ao recurso.
Ante o desprovimento do recurso, a verba
honorária fica majorada para 11% do valor da causa, observada a

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decisão de fls. 456/457.
Para fins de pré-questionamento, tem-se por
inexistente
violação
a
qualquer
dispositivo
constitucional
ou
infraconstitucional invocado e pertinente à matéria em debate.
LUCIANA ALMEIDA PRADO BRESCIANI
Relatora