Tribunal: TJSP
Processo: 1017791-39.2019.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Atos Administrativos
Órgão julgador: Nogueira Diefenthaler
Órgão colegiado: 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente;
Data de julgamento: 2020-02-06
Data de publicação: 2020-02-21

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO – MANDADO DE SEGURANÇA – DIREITO AMBIENTAL – LICENCIAMENTO AMBIENTAL – LE no 997/76. DE no 8.468/79, 47.397/02 e 62.973/17.
1. Trata-se de recurso de apelação interposto pela CETESB contra a r. sentença pela qual o D. Magistrado a quo concedeu a segurança em ação mandamental impetrada em face do Senhor Presidente da CETESB, a fim de afastar a metodologia de cálculo de

Ementa:
RECURSO DE APELAÇÃO – MANDADO DE SEGURANÇA – DIREITO AMBIENTAL – LICENCIAMENTO AMBIENTAL – LE no 997/76. DE no 8.468/79, 47.397/02 e 62.973/17.
1. Trata-se de recurso de apelação interposto pela CETESB contra a r. sentença pela qual o D. Magistrado a quo concedeu a segurança em ação mandamental impetrada em face do Senhor Presidente da CETESB, a fim de afastar a metodologia de cálculo de que trata o Decreto n. 62.973/2017, para o licenciamento ambiental requerido pela empresa impetrante, para determinar a expedição de taxa nos termos da legislação anterior.
2. Ao estabelecer o conceito de "área integral" para cálculo do preço de licenciamento, o DE no 62.973/17 incluiu na definição de 'área integral do terreno' não apenas a área ocupada pelo empreendimento, mas determinou o cômputo da área toda, implicando no caso presente à elevação exorbitante do preço do licenciamento, contudo deve ser considerada como 'área integral' apenas a área interna e externa ocupada pelo empreendimento ou atividade, conforme o sistema anterior. Questões preliminares de ilegitimidade passiva e de inadequação da via eleita afastadas. Manutenção da r. sentença.
Recurso desprovido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000126739
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1017791-39.2019.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante CETESB -
COMPANHIA DE TECNOLOGIA DE SANEAMENTO AMBIENTAL, são apelados
GILMAR NICOLIELO, WALTER LUIS NICOLIELO e ANTONIO CARLOS
NICOLIELO.
ACORDAM, em 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Deram provimento ao recurso. V. U.",
de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
NOGUEIRA DIEFENTHALER (Presidente), MARCELO BERTHE E OTAVIO ROCHA.
São Paulo, 6 de fevereiro de 2020
NOGUEIRA DIEFENTHALER
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1017791-39.2019.8.26.0053 - São Paulo - VOTO No 2/10
Voto 37047
Processo: 1017791-39.2019.8.26.0053
Apelante: CETESB Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental
Apelados: Gilmar Nicolielo e outros
Juiz Prolator: Cynthia Thomé
Comarca de São Paulo
1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente
RECURSO DE APELAÇÃO MANDADO DE SEGURANÇA
DIREITO AMBIENTAL LICENCIAMENTO AMBIENTAL
LE no 997/76. DE no 8.468/79, 47.397/02 e 62.973/17.
1. Trata-se de recurso de apelação interposto pela CETESB contra
a r. sentença pela qual o D. Magistrado a quo concedeu a
segurança em ação mandamental impetrada em face do Senhor
Presidente da CETESB, a fim de afastar a metodologia de cálculo
de que trata o Decreto n. 62.973/2017, para o licenciamento
ambiental requerido pela empresa impetrante, para determinar a
expedição de taxa nos termos da legislação anterior.
2. Ao estabelecer o conceito de “área integral” para cálculo do
preço de licenciamento, o DE no 62.973/17 incluiu na definição de
'área integral do terreno' não apenas a área ocupada pelo
empreendimento, mas determinou o cômputo da área toda,
implicando no caso presente à elevação exorbitante do preço do
licenciamento, contudo deve ser considerada como 'área integral'
apenas a área interna e externa ocupada pelo empreendimento ou
atividade, conforme o sistema anterior. Questões preliminares de
ilegitimidade passiva e de inadequação da via eleita afastadas.
Manutenção da r. sentença.
Recurso desprovido.
Vistos,
Trata-se de recurso de apelação interposto pela
COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO contra a r.
sentença de fls. 205/211 pela qual a DD. Magistrada a quo concedeu
a segurança em ação mandamental impetrada por GILMAR
NICOLIELO,
ANTONIO
CARLOS
NOCOLIELO
e
WALTER
LUIS
NICOLIELO, a fim de afastar a metodologia de cálculo de que trata o

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Decreto no 62.973/2017, para o licenciamento ambiental requerido
pela parte impetrante, bem como determinar a expedição de taxa
nos termos da legislação anterior.
A parte recorrente, em síntese, por meio das
razões recursais, em sede preliminar suscita as teses de ilegitimidade
passiva do Presidente da CETESB e de não-cabimento de ação
mandamental contra lei em tese. Quanto ao mérito, após traçar as
atribuições da CETESB, por meio do poder de polícia, assevera a
legalidade da alteração dos preços. Afirma, outrossim, que a
natureza
jurídica
dos
valores
cobrados
nos
processos
de
licenciamento ambiental conduzidos pela CETESB é de 'preço de
análise' e 'não de taxa', ou seja, destina-se a cobrir os custos da
Companhia. Por fim, ressalta a potencialidade lesiva no caso de
manutenção da r. sentença recorrida e a necessidade de preservação
da ordem pública ambiental e de seus elementos (segurança pública
ambiental; salubridade pública ambiental e tranquilidade pública
ambiental)
Acha-se
o
recurso
em
ordem,
devidamente
processado e instruído com as contrarrazões da parte adversa e com
manifestação da D. Procuradoria Geral de Justiça, opinando no sentido
do pelo desprovimento recursal. Vieram os autos conclusos e acham-
se prontos para julgamento.
É o breve relatório. Passa-se ao voto.
1.
Inicialmente anoto estarem presentes os
pressupostos de recorribilidade, reunindo o recurso condições de
cognoscibilidade. Passo ao exame do mérito recursal.

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2.
Por primeiro, afasta-se a preliminar de
ilegitimidade passiva do Sr. Presidente da CETESB, primeiro porque
compete à referida autoridade apontada como coatora a aplicação
do decreto editado pelo Governador do Estado, na cobrança das
taxas de licenciamento ambiental; e mesmo que assim não fosse
seria o caso de aplicação da teoria da encampação, conforme bem
fundamentado pela instância de origem a fls. 207:
A preliminar de ilegitimidade passiva não prospera, pois tendo a
autoridade indicada defendido o mérito da impetração, acabou assumindo
com tal conduta processual posição de impetrado, descabendo, só por isso
a declaração de extinção do processo.
Destaque-se que o C. Superior Tribunal de Justiça já se
pronunciou neste sentido:
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO
DE SEGURANÇA. LEI No 8.480/02 E DECRETO No 8.451/04.
REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD
CAUSAM. SECRETÁRIO DA EDUCAÇÃO. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO.
APLICAÇÃO. PRECEDENTES. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. 1. O
Secretário da Educação é parte legítima para figurar no pólo passivo
da presente relação processual, uma vez que ao prestar suas
informações a autoridade coatora entrou no mérito do ato
impugnado, aplicando-se, nesse caso, a teoria da encampação. 2. No
caso, não há falar em decadência, tendo em vista que a omissão da
autoridade coatora em promover o enquadramento dos inativos
conforme o disposto na Lei n.o 8.480/02 se renova continuamente,
não se verificando, assim, o transcurso do prazo decadencial previsto

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no art. 18 da Lei no 1.533/51. 3. Agravo desprovido. (AgRg no Ag.
1082531/BA, Rel. Ministro OG FERNANDES, Sesta Turma, julgado em
02/04/2009, DJe 27/04/2009).
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO
RECURSO
ESPECIAL.
MANDADO
DE
SEGURANÇA.
ICMS.
LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO.
VIOLAÇÃO DO ART. 1o DA LEI 1.533/51. SÚMULA 7/STJ. 1. Segundo a
Teoria da Encampação, adotada por esta Corte, a autoridade
hierarquicamente superior, apontada como coatora nos autos de
mandado de segurança, que adentra o mérito da ação mandamental
ao prestar informações, torna-se legitimada para figurar no pólo
passivo do writ. 2. Aferir se há necessidade ou não de dilação
probatória para configurar a presença do direito líquido e certo,
enseja o revolvimento do suporte fático-probatório dos autos.
Incidência da Súmula 7/STJ. 3. Agravo regimental não-provido. (AgRg
no REsp 777.178/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
Segunda Turma julgado em 19/02/2009, DJe 25/03/2009).
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM
RECURSO
ESPECIAL.
RAZÕES.
INOVAÇÃO.
NÃO-CABIMENTO.
MANDADO DE SEGURANÇA. AUTORIDADE COATORA. LEGITIMIDADE.
TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. 1. É incabível a inovação na
argumentação lançada nas razões do Agravo Regimental. 2. A
jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido
de que, se a autoridade apontada como coatora, em suas
informações, não se limita a argüir a sua ilegitimidade passiva
defendendo o ato impugnado, aplica-se a Teoria da Encampação. A
autoridade indicada passa a ter legitimidade para a causa e não há

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falar em violação do art. 267, VI, do CPC. 3. Agravo Regimental não
provido. (AgRg no REsp 975.893/RJ, Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN,
Segunda
Turma,
julgado
em
05/02/2009,
DJe
19/03/2009). (fls. 153/154)
Ademais, observe-se que se aplica a teoria da
encampação quando a autoridade apontada como coatora, ao prestar
suas informações, não se limita a alegar sua ilegitimidade, mas
defende o mérito do ato impugnado, requerendo a denegação da
segurança, assumindo a legitimatio ad causam passiva, exatamente
como ocorre no caso em testilha.
Da mesma forma, não merece guarida a questão
preliminar referente à inadequação da via mandamental para o caso
presente. A alegação da parte apelante no sentido da impossibilidade
de impetração de mandado de segurança contra lei em tese, nos
termos da Súmula n.o 266 do STF, soçobra porquanto a insurgência
da impetrante é voltada contra ato administrativo concreto1 que
condiciona a renovação das licenças ambientais aos índices abusivos
e ilegais do Decreto n. 62.973/2017. Assim, repilo as teses
preliminares aventadas.
3.
Quanto
ao
mérito,
não
comporta
provimento o apelo interposto.
Pois bem.
1Vide, por ex., fl. 230: “o último valor pago pela impetrante, para renovação da mesma licença, foi
de R$ 2.443,18, ao passo que após o Decreto foi surpreendida com a emissão de boleto no valor
de R$ 8.939,49.”.

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Ratifico a conclusão exarada pelo r. Juízo a quo
quanto ao deslinde da causa, sobretudo, porque o Decreto Estadual
no 62.973/17 ao regulamentar a Lei estadual no 997/76, definiu, em
seu art. 4o2, área integral de fonte de poluição, e passou a
considerar a área de edificação não ocupada pela atividade
licenciada, ou seja, aquela que não é fonte de poluição, como base
de cálculo, extrapolando, assim, o art. 5o, §1o da Lei Estadual no
997/76:
Artigo 5°: A instalação, a construção ou a ampliação, bem como a
operação ou o funcionamento das fontes de poluição que forem
enumeradas no Regulamento desta lei, ficam sujeitos à prévia
autorização do órgão estadual de controle da poluição do meio-
ambiente, mediante expedição, quando for o caso, de Licença
Ambiental Prévia (LAP), de Licença Ambiental de Instalação (LAI) e/ou
de Licença Ambiental de Operação (LAO). § 1o: Para os fins do disposto
neste artigo, considera-se "fonte de poluição" qualquer atividade,
sistema, processo, operação, maquinária, equipamento ou dispositivo,
móvel ou não, previsto no Regulamento desta lei, que cause ou possa
causar poluição ambiental através da emissão de poluentes.
Ademais, há de se ressaltar que o referido decreto
estadual inovou ao disciplinar novo procedimento para cálculo dos
preços das licenças ambientais, aumentando consideravelmente, e
de forma desarrazoada, o preço das licenças ambientais, implicando,
em alguns casos, aumento de mais 400% dos valores em relação à
licença anteriormente concedida o que implica oneração exagerada
para a apelada, que, in casu, verificou-se o aumento de cerca de
800% (fl. 06). Indubitável é, no caso concreto, o desrespeito à
2 DE 62.973/17, art. 4o Artigo 4o - São consideradas fontes de poluição todas as obras, atividades,
instalações, empreendimentos, processos, dispositivos, móveis ou imóveis, ou meios de
transportes que, direta ou indiretamente, causem ou possa causar poluição ao meio ambiente.
Parágrafo Único - Para efeito da aplicação deste artigo, entende-se como fontes móveis todos os
veículos automotores, embarcações e assemelhados, e como fontes estacionárias, todas as
demais.

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proporcionalidade e à razoabilidade dos novos valores, a caracterizar
a abusividade/ilegalidade alegada nesta ação mandamental.
No mesmo sentido, destaco o seguinte julgado:
MANDADO DE SEGURANÇA MEIO AMBIENTE PREVENÇÃO E CONTROLE DE
POLUIÇÃO
RENOVAÇÃO DE LICENÇA AMBIENTAL
DECRETO ESTADUAL No
62.973/2017, QUE DEU NOVA REDAÇÃO A DISPOSITIVOS DO REGULAMENTO DA LEI
No 997, DE 31 DE MAIO DE 1976 ALTERAÇÃO NAS FÓRMULAS DE CÁLCULO DAS
LICENÇAS AMBIENTAIS, DOCUMENTOS, AUTORIZAÇÕES E PARECERES TÉCNICOS A
SEREM EMITIDOS PELA CETESB NOVA BASE DE CÁLCULO DO PREÇO DA LICENÇA,
DECORRENTE DA ALTERAÇÃO DA DEFINIÇÃO DE "ÁREA INTEGRAL DE FONTE DE
POLUIÇÃO" - INADMISSIBILIDADE - OFENSA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO

COMPROVAÇÃO SEGURANÇA CONCEDIDA SENTENÇA MANTIDA APELOS NÃO
PROVIDOS. Considerando-se que o Decreto Estadual no 62.973/2017, que deu nova
redação a dispositivos do Regulamento da Lei no 997/1976, alterou as fórmulas de
cálculo para expedição de licenças ambientais, documentos, autorizações e
pareceres técnicos a serem emitidos pela CETESB, dando nova redação, inclusive, à
definição de "área integral de fonte de poluição", o que, consequentemente, alterou
os valores da base de cálculo do preço dessas licenças, majorando-os de forma
desproporcional e abusiva, em nítida violação à ordem, economia, saúde e
segurança públicas, restam demonstradas a ofensa a direito líquido e certo e a
ilegalidade ou abuso de poder por parte da autoridade, sendo de rigor, portanto, a
concessão da ordem. Sentença mantida. (TJSP; Apelação / Remessa Necessária
1042131-81.2018.8.26.0053; Relator (a): Paulo Ayrosa; Órgão Julgador: 2a Câmara
Reservada ao Meio Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 14a Vara
de Fazenda Pública; Data do Julgamento: 13/06/2019; Data de Registro:
16/06/2019)
RECURSOS DE APELAÇÃO E EX OFFICIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. MEIO
AMBIENTE. PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. 1. PRELIMINAR. ILEGITIMIDADE
PASSIVA. Inocorrência. Ato coator caracterizado na cobrança de taxa à realização de
atividade de licenciamento ambiental, atribuição institucional delegada pelo Estado.
2. PRELIMINAR. INADEQUAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL. Hipótese em que se não
verifica inadequação da via mandamental. Ato coator que se volta contra a cobrança
de taxa em valor abusivo para a realização do licenciamento ambiental específico.
Adequação da via eleita. 3. TAXA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. ÁREA INTEGRAL
DA FONTE POLUIDORA. A Lei Estadual no 977/76, no seu art. 5o, define a fonte de
poluição e exige licenciamento ambiental. A base de cálculo era feita com base no
Decreto Estadual no 8.468/79 que repetida a disposição legal levando em conta a
área da fonte de poluição. Referido decreto foi revogado pelo Decreto Estadual no
47.397/02 e o ente fazendário continuou a proceder da mesma forma. Após a
Decisão da Diretoria no 315/2015/C pela CETESB foi editado o Decreto Estadual no
62.973/17 com redação confusa e passou-se a tomar com base de cálculo a área
integral do empreendimento. Impossibilidade de ampliação daquilo que foi
expressamente previsto em lei em sentido estrito. Desproporcionalidade na

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Apelação Cível no 1017791-39.2019.8.26.0053 - São Paulo - VOTO No 9/10
cobrança baseada na área total. Sentença mantida. Recursos desprovidos. (TJSP;
Apelação / Remessa Necessária 1054426-53.2018.8.26.0053; Relator (a): Marcelo
Berthe; Órgão Julgador: 1a Câmara Reservada ao Meio Ambiente; Foro Central -
Fazenda Pública/Acidentes - 5a Vara de Fazenda Pública; Data do Julgamento:
06/06/2019; Data de Registro: 07/06/2019)
LICENCIAMENTO AMBIENTAL. LE no 997/76. DE no 8.468/79, 47.397/02 e 62.973/17.
Decisão da Diretoria da CETESB no 315/2015/C. Preço. Base de cálculo.
1.
Licenciamento. Área integral. O licenciamento ambiental incide sobre a fonte de
poluição (LE no 997/76, art. 5o), e assim sempre foi feito pelo órgão ambiental na
vigência do DE no 8.468/76 e até mesmo após a revogação pelo DE no 47.397/02,
que não trouxe a definição de 'área integral' para efeitos de licenciamento; e nem
havia necessidade, pois o licenciamento é da "atividade, sistema, processo,
operação, maquinaria, equipamento ou dispositivo, móvel ou não, previsto no
Regulamento desta lei" (LE no 997/76, art. 5o, § 1o), bem como foge à razoabilidade
a consideração de área desvinculada do empreendimento que se quer licenciar para
cálculo do preço do licenciamento. A área do terreno da empresa não ocupada pela
atividade e que não abriga qualquer fonte de poluição não pode ser computada para
o cálculo do preço do licenciamento ambiental. O DE no 62.793/17 extrapola seu
poder normativo regulamentador ao ampliar definição que já se depreendia da lei
regulamentada. 2. Licenciamento. Majoração do 'preço'. O DE no 62.973/17 não só
modificou a definição da 'área integral', como também alterou a fórmula de cálculo
do valor para a expedição da licença. O licenciamento ambiental possui natureza
jurídica de taxa, conforme art. 5o e 77 do CTN, por ser a cobrança exercida em razão
do poder de polícia delegado à CETESB e compulsória àqueles que praticam as
atividades que demandam licenciamento; ou de preço público, conforme afirma a ré,
questão de desnecessário deslinde neste momento ante a conformidade da agência
com a decisão. Sendo a taxa tributo precipuamente cobrado conforme o custo da
própria atividade a ser exercida, há necessidade de guardar a correspondência entre
o valor exigido a título do licenciamento ambiental e o custo real do exercício dessa
atividade; é o que também prevê o art. 13, § 3o da LC no140/11. A nova fórmula
majora substancialmente os valores a serem pagos. Segurança concedida. Recurso
oficial desprovido. (TJSP; Remessa Necessária Cível 1055549-86.2018.8.26.0053;
Relator (a): Torres de Carvalho; Órgão Julgador: 1a Câmara Reservada ao Meio
Ambiente; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 3a Vara de Fazenda Pública;
Data do Julgamento: 06/06/2019; Data de Registro: 06/06/2019)
MEIO AMBIENTE. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA A
DIRETORIA DA "CETESB". ORDEM CONCEDIDA PELO MM. JUÍZO DE ORIGEM.
RECURSO DE APELAÇÃO INTERPOSTO PELA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
PAULISTA. PRETENSÃO RECURSAL DESACOLHIDA. ILEGALIDADE DA COBRANÇA
DA TAXA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL BASEADA NO DECRETO ESTADUAL N°
62.973/2017. ATO NORMATIVO QUE CONFERE MAIOR AMPLITUDE E
EXTRAPOLA O CONCEITO DE "FONTE DE POLUIÇÃO" PREVISTA NA LEI N°
997/76.
MAJORAÇÃO
DESPROPORCIONAL
DO
VALOR
DO
TRIBUTO.
DETERMINAÇÃO PARA QUE A AUTORIDADE COATORA SE ABSTENHA DE
APLICAR NORMA IMPUGNADA COMO PARÂMETRO PARA O CÁLCULO DO
PREÇO DA LICENÇA AMBIENTAL. PRECEDENTES DESTA CÂMARA SOBRE A

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Apelação Cível no 1017791-39.2019.8.26.0053 - São Paulo - VOTO No 10/10
MATÉRIA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. (autos de processo n.
1034182-06.2018.8.26.0053; julgado pela 2a Câmara Reservada ao Meio
Ambiente do TJSP; no dia 15.01.2019; Des. Rel. Paulo Alcides Amaral Salles)
Vale ressaltar, também relevante, excerto proferido
quando do julgamento do feito n. 1020723-34.2018.8.26.0053 (de
09.05.2019; registrado sob o n. 20190000377636): “Desta forma, o
Decreto no 62.973/2017 traz definição absolutamente diferente da lei,
extrapolando seus limites de ato regulamentador. Em momento algum,
a lei menciona 'fonte de poluição' como sinônimo da área integral do
imóvel onde ela se encontra. Não se pode aceitar, salvo se nova lei for
editada, a área total do imóvel para o cálculo dos valores solicitados
como taxa de licenciamento, o que imporia sua ilegal majoração”.
Diante
do
exposto,
afastadas
as
questões
preliminares,
voto
no
sentido do desprovimento
recursal,
mantendo-se incólume a r. sentença recorrida.
NOGUEIRA DIEFENTHÄLER
Relator