Tribunal: TJSP
Processo: 1003109-02.2018.8.26.0090
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Ricardo Chimenti
Órgão colegiado: 18a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-11-30
Data de publicação: 2020-11-30

Ementa:
Embargos à Execução Fiscal. Multa Administrativa. Lei 14.030/2005 e Decreto n. 46.857/2005. Disponibilização de guarda-volumes nas agências bancárias. Sentença que julgou improcedente os embargos e, em razão da sucumbência, condenou o banco embargante ao pagamento das custas e despesas processuais, bem como de honorários fixados em 10% sobre o valor da causa. Pretensão à reforma. Desacolhimento.

Ementa:
Embargos à Execução Fiscal. Multa Administrativa. Lei 14.030/2005 e Decreto n. 46.857/2005. Disponibilização de guarda-volumes nas agências bancárias. Sentença que julgou improcedente os embargos e, em razão da sucumbência, condenou o banco embargante ao pagamento das custas e despesas processuais, bem como de honorários fixados em 10% sobre o valor da causa. Pretensão à reforma. Desacolhimento. Nulidade da CDA. Inocorrência. Preenchimento dos requisitos legais. Ausência de prova de prejuízo quanto ao exercício do contraditório e da ampla defesa. Autuação pautada em descumprimento de Lei. Admissibilidade. Precedente do STF quanto à constitucionalidade de lei municipal que regula o atendimento ao público em instituições bancárias. Inteligência do art. 30, I, da CF. Sentença mantida. Recurso não provido.

Inteiro teor:
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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000983256
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1003109-02.2018.8.26.0090, da Comarca de São Paulo, em que é apelante BANCO
BRADESCO S/A, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 18a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram
provimento ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra
este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores WANDERLEY
JOSÉ FEDERIGHI (Presidente) E BURZA NETO.
São Paulo, 30 de novembro de 2020.
RICARDO CHIMENTI
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1003109-02.2018.8.26.0090 -Voto no 18543
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Voto n. 18543
Ano 2020
Apelação n. 1003109-02.2018.8.26.0090
Comarca:
São Paulo
Apelante:
Banco Bradesco S/A
Apelado :
Município de São Paulo
Embargos à Execução Fiscal. Multa Administrativa. Lei
14.030/2005 e Decreto n. 46.857/2005. Disponibilização
de guarda-volumes nas agências bancárias. Sentença que
julgou improcedente os embargos e, em razão da
sucumbência,
condenou
o
banco
embargante
ao
pagamento das custas e despesas processuais, bem como
de honorários fixados em 10% sobre o valor da causa.
Pretensão à reforma. Desacolhimento. Nulidade da
CDA. Inocorrência. Preenchimento dos requisitos legais.
Ausência de prova de prejuízo quanto ao exercício do
contraditório e da ampla defesa. Autuação pautada em
descumprimento de Lei. Admissibilidade. Precedente do
STF quanto à constitucionalidade de lei municipal que
regula o atendimento ao público em instituições
bancárias. Inteligência do art. 30, I, da CF. Sentença
mantida. Recurso não provido.

I Relatório
Trata-se de recurso de apelação (p. 73/95) interposto por
Banco Bradesco S/A em face da r. sentença de p. 68/71, que, nos autos de
Embargos à Execução Fiscal ajuizados em face do Município de São Paulo,
julgou improcedente os pedidos e, em razão da sucumbência, condenou o banco
embargante ao pagamento das custas e despesas processuais, bem como de
honorários fixados em 10% sobre o valor da causa.
Alega o banco apelante, em síntese, que (I) o processo
administrativo, do qual não foi cientificado ou notificado a responder, não foi
trazido aos autos, implicando em cerceamento de defesa e violação ao
contraditório; (II) a CDA é nula, já que não traz os requisitos previstos pela LEF
para que a dívida seja líquida, certa e exigível; (III) a autuação combatida fere o

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princípio da proporcionalidade e da razoabilidade (art. 5o, LIV); (IV) a lei
municipal, ao determinar a colocação de guarda-volumes e em quantidade
suficiente para atender à demanda das agências interfere excessivamente na esfera
exclusivamente privada das instituições financeiras, cerceando sua livre
organização e modo de funcionamento; (V) as Instituições Financeiras cumprem
rigorosamente as exigências da Lei Federal 7.102/1983 e a criação de regras
estaduais casuísticas, por certo, implica em fragilização ou comprometimento do
sistema de segurança estruturado pelos Bancos; (VI) não existe qualquer
razoabilidade ou proporcionalidade no comando que determina que as agências
coloquem número suficiente de guarda-volumes para atender a demanda
existente, pois não é possível prever o afluxo de pessoas nas agências de uma
forma segura o suficiente para se determinar um número específico de guarda-
volumes que devem ficar à disposição; (VII) as atividades dos estabelecimentos
bancários, e tudo mais que diz respeito ao seu funcionamento regular, estão
inseridas na competência legislativa exclusiva da União, vedada a intervenção dos
Estados e Municípios, a teor do que prevê o artigo 192 da CF, o que demonstra a
inconstitucionalidade da lei municipal combatida; (VIII) suas agências estão em
regular funcionamento, precedentemente à edição da lei municipal ora discutida,
o que importa dizer que possuem a respectiva licença municipal e, portanto, estão
em consonância com as normas municipais; (IX) alternativamente, requer a
redução do montante relativo aos honorários advocatícios sucumbenciais.
Prequestionando toda a matéria discutida nas razões, requer a reforma da r.
sentença recorrida, nos termos das razões recursais (p. 73/95).
Em suas contrarrazões, a apelada municipalidade sustenta, em
apertada síntese, que (I) a notificação postal do embargante (que indicou o
respectivo auto de multa e, este, por sua vez, descrevera perfeitamente o fato
constitutivo da conduta infracional, que também constou da CDA em campo
específico) restou comprovada pelo aviso de recebimento que instruiu a
impugnação (p. 61); (II) a CDA que fundamenta a presente execução fiscal

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embargada preenche todos os requisitos do artigo 2o, §§ 5o e 6o da lei no
6.830/80, retratando fidedignamente o termo da inscrição;(III) o homem de
inteligência mediana, com base nos dados constantes da CDA, é perfeitamente
capaz de compreender que a dívida por ela veiculada é plenamente certa, líquida e
exigível; (IV) a multa impugnada foi lavrada após a constatação da infração por
servidor público municipal, no exercício regular de suas funções, de onde se
conclui, repise-se, que os atos por ele praticados revestem-se de presunção de
legitimidade e veracidade; (V) em se tratando de cobrança de multa
administrativa, não existe qualquer exigência legal para instauração de processo
administrativo, que apenas é autuado na hipótese em que o interessado apresente
defesa em face do auto impugnado, o que não ocorreu por opção do banco
executado, já que a sua notificação postal restou comprovada pelo aviso de
recebimento de p. 61; (VI) o embargante não exerceu seu direito de defesa e
exercício do contraditório por mera liberalidade; (VII) não há como confundir a
matéria objeto da norma em debate, perfeitamente compreendida dentre aquelas
de peculiar interesse da Administração Municipal, com questões afetas ao Sistema
Financeiro Nacional, de competência federal, não se podendo, assim, falar em
inconstitucionalidade, formal ou material. Requer o desprovimento do recurso (p.
102/114).
A r. sentença recorrida foi proferida já na vigência do
CPC/2015.
O recurso foi distribuído após a vigência da Resolução
772/2017 e não houve oposição das partes ao julgamento virtual no prazo
estabelecido.
II Fundamentação
O recurso, tempestivo (p. 73/74) e preparado (p. 95/96),
não comporta provimento.

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A alegação de cerceamento de defesa apresentada pelo banco
embargante/apelante não merece ser acolhida.
Em que pese afirmar que apenas teria tomado conhecimento
da penalidade aplicada quando da citação ocorrida na execução fiscal de origem,
verifica-se que o banco embargante foi notificado da multa por meio de envio de
carta ao endereço da agência infratora (cf. AR de p. 61), não havendo qualquer
notícia de impugnação ou recurso administrativo movido pelo banco.
A alegação de nulidade do título executivo extrajudicial
também não comporta acolhimento. A validade da certidão de dívida ativa
depende do integral preenchimento dos requisitos estabelecidos pelo artigo 202
do Código Tributário Nacional e pelo artigo 2o, § 5o, da Lei de Execução Fiscal,
adiante reproduzidos:
“Art. 202. O termo de inscrição da dívida ativa, autenticado pela
autoridade competente, indicará obrigatoriamente:
I - o nome do devedor e, sendo caso, o dos corresponsáveis, bem
como, sempre que possível, o domicílio ou a residência de um e
de outros;
II - a quantia devida e a maneira de calcular os juros de mora
acrescidos;
III - a origem e natureza do crédito, mencionada especificamente
a disposição da lei em que seja fundado;
IV - a data em que foi inscrita;
V - sendo caso, o número do processo administrativo de que se
originar o crédito.
Parágrafo único. A certidão conterá, além dos requisitos deste
artigo, a indicação do livro e da folha da inscrição.
Art. 2o- Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida
como tributária ou não tributária na Lei no 4.320, de 17 de março
de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais
de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal.
§ 5o - O Termo de Inscrição de Dívida Ativa deverá conter:
I - o nome do devedor, dos corresponsáveis e, sempre que
conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros;
II - o valor originário da dívida, bem como o termo inicial e a
forma de calcular os juros de mora e demais encargos previstos
em lei ou contrato;
III - a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da
dívida;
IV - a indicação se for o caso, de estar a dívida sujeita à

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atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e
o termo inicial para o cálculo;
V - a data e o número da inscrição, no Registro de Dívida Ativa; e
VI - o número do processo administrativo ou do auto de infração,
se neles estiver apurado o valor da dívida.
§ 6o - A Certidão de Dívida Ativa conterá os mesmos elementos do
Termo de Inscrição e será autenticada pela autoridade
competente”.
A ausência de quaisquer desses requisitos ocasiona a extinção
do processo como já adiantado acima, visto que o título executivo é requisito
indispensável para toda e qualquer execução, dele se exigindo que seja válido,
certo, líquido e exigível, nos termos dos artigos 783, 786 e 803, I, todos, do CPC.
No caso concreto, a certidão de dívida ativa (copiada às
p. 31) atende aos requisitos dos artigos 202 do CTN e art. 2o, § 5o da LEF,
uma vez que aponta se tratar de Multa de Postura Geral, inclusive
descrevendo a natureza da infração (“não manter unidades de guarda-
volume à disposição de usuário”).
Ademais, foi mencionada expressamente a legislação
local pertinente (Lei no. 0014030/05, art. 004), indicação esta que especifica
o artigo que fundamenta a cobrança da referida multa, e há a explicitação
da quantia principal e daquelas decorrentes da atualização monetária.
Igualmente, foi explicitado que sobre o valor do débito
incidem “juros de 1% ao mês e correção monetária a partir do vencimento
legal, nos termos da Lei Municipal no 10.734 de 30/06/89 e decretos
municipais no 27.842 de 30/06/89, 29.512 de 05/02/91, 31.503 de 05/05/92
e 35.854 de 01/02/96 e Lei Municipal 13.275 de 04/01/02”.
Além disso, diante das novas diretrizes processuais no sentido
de que seja priorizado o julgamento do mérito e de que os julgamentos devem
observar o princípio da razoabilidade (artigos 4o e 8o do NCPC), em interpretação
evolutiva, mostra-se necessário considerar que se trata de tributos
suficientemente identificados.
Assim, hodiernamente, a substância dos atos sobrepõe-se a

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eventuais defeitos de ordem formal. A interpretação mais consentânea com a
realidade leva em conta a efetividade do processo e o princípio da
instrumentalidade dos atos processuais, não tendo mais espaço para o formalismo
exacerbado que, longe de contribuir para a aplicação da justiça, a dificulta.
Nesse sentido, aliás, é a jurisprudência do C. STJ:
"A nulidade da CDA não deve ser declarada por eventuais falhas
que não geram prejuízos para o executado promover a sua a
defesa, informado que é o sistema processual brasileiro pela regra
da instrumentalidade das formas (pas des nullités sans grief)."
(EDcl no AREsp 213903/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda
Turma, DJe de 17/9/2013).
A conclusão, portanto, é de que a CDA não contém vícios
capazes de macular a execução fiscal embargada.
Cumpre destacar, ainda, que a juntada de cópia dos autos do
procedimento administrativo referente ao auto de multa aplicado não é exigência
legal, de forma que a sua ausência não implica em nulidade da CDA.
No mais, está pacificado o entendimento perante o E. STF
quanto à constitucionalidade de lei municipal que regula o atendimento ao
público em instituições bancárias, matéria de interesse local e de proteção ao
consumidor, não relacionadas com os serviços financeiros em si, estes sim de
competência da União. O precedente mais recente, aliás, trata da
constitucionalidade de lei municipal que obriga agências bancárias a instalarem
divisórias entre os caixas e o espaço reservado para os clientes que aguardam
atendimento, cuja ratio decidendi se aplica à exigência de guarda-volumes.
Nesse sentido, as seguintes ementas:
a) Agravo Regimental no recurso extraordinário com agravo.
Representação por inconstitucionalidade. Lei no 4.344, de 29 de
abril de 2010, do Município de Contagem/MG, que obriga
agências bancárias a instalarem divisórias entre os caixas e o
espaço reservado para os clientes que aguardam atendimento. Lei
de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa.
Matéria de interesse local. Competência municipal. Precedentes.
1. A lei impugnada não dispõe sobre nenhuma das matérias

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sujeitas à iniciativa legislativa reservada do chefe do Poder
Executivo previstas no art. 61, § 1o, da Constituição Federal,
cuidando, tão somente, de impor obrigações a entidades privadas,
quais sejam, as agências bancárias do município, que deverão
observar os padrões estabelecidos na lei para a segurança e o
conforto no atendimento aos usuários dos serviços bancários, de
modo que o diploma em questão não incorre em vício formal de
iniciativa.
2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no
sentido de que os municípios detêm competência legislativa para
dispor sobre segurança, rapidez e conforto no atendimento de
usuários de serviços bancários, por serem tais matérias assuntos
de interesse local (art. 30, inciso I, Constituição Federal),
orientação ratificada no julgamento da Repercussão Geral no RE
no 610221-RG, de relatoria da Ministra Ellen Gracie (DJe de
20/08/10). Precedentes.
3. Agravo regimental não provido (ARE 756593 AgR / MG - Minas
Gerais - Ag. Reg. no Recurso Extraordinário com Agravo
Relator(a): Julgamento de 16/12/2014, 1a Turma do STF).
(b) Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo.
Direito Administrativo. Atendimento Bancário. Competência do
Município para legislar sobre assunto de interesse local.
Possibilidade. Repercussão geral reconhecida pelo Plenário virtual
no RE 610.221-RG para ratificar a jurisprudência da Corte. Tema
272 da gestão por temas.
1. Os municípios têm competência para regulamentar o
atendimento ao público em instituições bancárias, uma vez que se
trata de matéria de interesse local.
2. A repercussão geral da matéria foi reconhecida pelo Plenário da
Corte, que na oportunidade ratificou a jurisprudência do Tribunal
sobre o tema. Precedente: RE n. 610.221-RG, Relatora a Ministra
Ellen Gracie, DJe de 20.8.2010.
3. In casu, o acórdão recorrido assentou: “Indenização por danos
morais Fila de Banco demora no atendimento pela instituição
bancária
permanência comprovada por prazo superior a 45
(quarenta e cinco) minutos
ausência de evidência em sentido
contrário
Constitucionaliade da Lei Municipal 4.069/01
Ato
ilícito configurado
danos morais configurados
Valor da
indenização proporcional e razoável
sentença Mantida pelos
próprios fundamentos.”
4. Agravo regimental não provido. (ARE 715138 AgR, Relator(a):
Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 18/12/2012, Acórdão
Eletrônico DJe-032 Divulg 18-02-2013 Public 19-02-2013)
(c) Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo.
Administrativo. Atendimento Bancário. Regulamentação por
normas infraconstitucionais locais. Possibilidade. Repercussão
Geral reconhecida para ratificar a jurisprudência da Corte.
Processo
administrativo.
Recrudescimento
da
sanção
administrativa em recurso do administrado. Princípio da
autotutela. Possibilidade.

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1. Os municípios têm competência para regulamentar o
atendimento ao público em instituições bancárias, uma vez que se
trata de matéria de interesse local.
2. A jurisprudência da Corte sobre a matéria foi ratificada pelo
Plenário desta Corte quando do julgamento do RE 610.221, da
Relatoria da E. Min. Ellen Gracie, cuja Repercussão Geral restou
reconhecida.
3. A possibilidade da administração pública, em fase de recurso
administrativo,
anular,
modificar
ou
extinguir
os
atos
administrativos
em
razão
de
legalidade,
conveniência
e
oportunidade, é corolário dos princípios da hierarquia e da
finalidade, não havendo se falar em reformatio in pejus no âmbito
administrativo, desde que seja dada a oportunidade de ampla
defesa e o contraditório ao administrado e sejam observados os
prazos prescricionais.
4. In casu, o acórdão recorrido assentou: “Administrativo -
Funcionamento dos Bancos
Exigências Contidas em Lei
Estadual e Municipal Legalidade. 1. A jurisprudência do STF e
do STJ reconheceu como possível lei estadual e municipal fazerem
exigências quanto ao funcionamento das agências bancárias, em
tudo que não houver interferência com a atividade financeira do
estabelecimento (precedentes). 2. Leis estadual e municipal cuja
arguição de inconstitucionalidade não logrou êxito perante o
Tribunal de Justiça do Estado do RJ. 3. Em processo
administrativo não se observa o princípio da "non reformatio in
pejus" como corolário do poder de auto tutela da administração,
traduzido no princípio de que a administração pode anular os seus
próprios atos. As exceções devem vir expressas em lei. 4. Recurso
ordinário desprovido.”
5. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo a
que se nega provimento. (ARE 641054 AgR, Relator(a): Min. Luiz
Fux, Primeira Turma, julgado em 22/05/2012, Acórdão Eletrônico
DJe-124 Divulg 25-06-2012 Public 26-06-2012)
Deste modo, as questões relacionadas à atividade bancária, no
caso, a segurança de seus clientes, enquadram-se no interesse local e, portanto,
compete ao Município legislar a respeito, nos termos do artigo 30, inciso I, da
Constituição Federal, que busca a segurança da população.
Com relação, especificamente, à colocação de guarda-volumes
nas dependências das agências bancárias, tal obrigatoriedade objetiva facilitar
tanto a entrada do cliente que eventualmente carregue consigo diversos pertences,
quanto a fiscalização, caso o estabelecimento possua acesso com detector de
metais.
Quanto a esse tema, destacam-se os seguintes julgados deste

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Tribunal Estadual:
Apelação - Execução Fiscal
Multa, exercício de 2013

Município de Jales
Estabelecimento bancário
Lei que
determina a instalação de guarda volumes nas agencias bancárias
Constitucionalidade da lei
Competência do Município para
legislar sobre matéria de interesse local - Sentença mantida -
Recurso improvido. (Ap. 0007389-67.2013.8.26.0297; Relator(a):
Rodrigues de Aguiar; Comarca: Jales; Órgão julgador: 5a Câmara
Extraordinária
de
Direito
Público; Data do julgamento:
27/10/2016; Data de registro: 03/11/2016)
Embargos à Execução Fiscal
Multas impostas em razão de
inexistência de guarda-volumes no interior de agência bancária -
Demanda visando à extinção da ação Descabimento Alegação
de prescrição e decadência que não merece conhecimento, em
razão de ser extremamente genérica
Inocorrência de
cerceamento
de
defesa
constatada

Ausência
de
inconstitucionalidade da Lei Municipal no 14.030/05 - Assunto de
interesse local - Inteligência do art. 30, I, da Constituição Federal
Precedentes jurisprudenciais - Verba honorária correta e
moderadamente fixada em primeiro grau - Sentença mantida

Recurso desprovido. (Ap. 9000029-35.2011.8.26.0090; Relator(a):
Wanderley José Federighi; Comarca: São Paulo; Órgão julgador:
18a Câmara de Direito Público; Data do julgamento: 02/06/2016;
Data de registro: 03/06/2016)
Execução Fiscal
Multa Administrativa
Exercício de 2006

Município de São Paulo - Embargos à Execução julgados
improcedentes Não colocação de guarda-volumes nas agências
dotadas de acesso com detector de metais - Lei Municipal no
14.030/05
Constitucionalidade
Assunto de interesse local

Inteligência do art. 30, I, da Constituição Federal - Precedentes
jurisprudenciais

Recurso
improvido.
(Ap.
0107969-
90.2008.8.26.0100; Relator(a): Erbetta Filho; Comarca: São Paulo;
Órgão julgador: 15a Câmara de Direito Público; Data do
julgamento: 20/10/2015; Data de registro: 21/10/2015)
A multa não merece ser anulada, nem deve ser reduzida, eis
que o caráter sancionatório a justifica. Destaque-se, por oportuno, que não se
verifica violação ao princípio da capacidade econômica ou ao princípio da
vedação ao confisco, sendo a multa proporcional ao descumprimento da lei
municipal e à capacidade econômica do infrator.
A esse respeito, sustenta Hugo de Brito Machado que:

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“a multa, para alcançar sua finalidade, deve representar um ônus
significativamente pesado, de sorte a que as condutas que
ensejam sua cobrança restem efetivamente desestimuladas.”
(Machado, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário, 26a ed,
Malheiros, 2005, p. 61).
Em síntese, a lei em questão não interfere na ordem
econômica e o entendimento jurisprudencial é de que as questões relacionadas à
segurança e ao conforto no atendimento bancário enquadram-se no interesse
local, de forma que cabe ao Município legislar a respeito, desde que observada a
forma legal, nos termos do art. 30, inciso I, da Constituição Federal.
Por fim, quanto ao pedido subsidiário de redução do valor
fixado a título de honorários advocatícios, verifica-se, no caso concreto, que o
mesmo foi fixado no percentual mínimo previsto nos §§ 2o e 3o do art. 85 do
CPC, levando em consideração o valor da causa, de forma que tal montante não
se mostra abusivo.
Destarte, mais não é preciso dizer e, ausentes motivos
para sua reforma, deve ser mantida a r. sentença recorrida que julgou
improcedentes os presentes Embargos à Execução Fiscal.
Quanto aos honorários advocatícios sucumbenciais, diante do
resultado do presente recurso e observadas as regras previstas pelo art. 85 do
CPC/2015 (§§ 1o, 2o, 3o e 11), fica fixado o percentual de 12%, no total (para o
primeiro e segundo graus) sobre o valor atualizado da causa (correspondente ao
proveito econômico declarado pela parte embargante).
A fim de evitar o ritual de passagem estabelecido no artigo
1.025
do
CPC/2015,
a
multiplicação
dos
embargos
de
declaração
prequestionadores e os prejuízos deles decorrentes, nos termos do artigo 8o (em
especial dos princípios da razoabilidade e da eficiência) e do artigo 139, II
(princípio da duração razoável do processo), ambos do CPC/2015, para fins de
“prequestionamento ficto” desde logo considero incluídos neste acórdão os
elementos que cada uma das partes suscitou nas suas razões e nas suas

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contrarrazões de recurso.
III Conclusão
Diante do exposto, nega-se provimento ao recurso.
RICARDO CHIMENTI
Relator
(Assinatura Eletrônica)