Tribunal: TJSP
Processo: 1000812-84.2019.8.26.0058
Classe: Apelação Cível / Bens Públicos
Órgão julgador: Vera Angrisani
Órgão colegiado: 2a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-04-23
Data de publicação: 2020-04-23

Ementa:
ção de benfeitorias, com exceção da construção de muro na testada do imóvel e alambrado. Valor a ser apurado em liquidação. Sentença parcialmente reformada. Recurso conhecido e provido em parte.
(TJSP; Apelação Cível 1000812-84.2019.8.26.0058; Relator (a): Vera Angrisani; Órgão Julgador: 2a Câmara de Direito Público; Foro de Agudos - 1a Vara Judicial; Data do Julgamento: 23/04/2020; Data de Registro: 23/04/2020)

Classe/Assunto:

Apelação Cível / Bens Públicos

Relator(a):

Vera Angrisani

Comarca:

Agudos

Órgão julgador:

2a Câmara de Direito Público

Data do julgamento:

23/04/2020

Data de publicação:

23/04/2020

Ementa:
BENS PÚBLICOS. Reintegração de posse. Terreno localizado no Município de Agudos. Outorga do direito real de uso. LM no 4.707/14. Descumprimento das cláusulas constantes no termo de concessão. Cerceamento de defesa não configurado. Autora que, instada a especificar provas, permaneceu inerte, operando-se a preclusão. Precedente da Corte Superior. Fatos apurados em regular processo administrativo,

Ementa:
BENS PÚBLICOS. Reintegração de posse. Terreno localizado no Município de Agudos. Outorga do direito real de uso. LM no 4.707/14. Descumprimento das cláusulas constantes no termo de concessão. Cerceamento de defesa não configurado. Autora que, instada a especificar provas, permaneceu inerte, operando-se a preclusão. Precedente da Corte Superior. Fatos apurados em regular processo administrativo, cuja presunção de legitimidade não foi afastada. Demais elementos dos autos que também demonstram o inadimplemento. Pedido reconvencional de indenização. Inexistência de provas aptas a demonstrar as alegações de gastos vultosos e implementação de benfeitorias, com exceção da construção de muro na testada do imóvel e alambrado. Valor a ser apurado em liquidação. Sentença parcialmente reformada. Recurso conhecido e provido em parte.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000279532
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1000812-84.2019.8.26.0058, da Comarca de Agudos, em que é apelante COMDEZ
COMERCIAL DEZ LTDA, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE AGUDOS.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 2a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento em
parte ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores VERA ANGRISANI
(Presidente), RENATO DELBIANCO E LUCIANA BRESCIANI.
São Paulo, 23 de abril de 2020.
VERA ANGRISANI
Relator
Assinatura Eletrônica

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VOTO No 35599
APELAÇÃO No 1000812-84.2019.8.26.0058
COMARCA: AGUDOS
APELANTE: COMDEZ COMERCIAL DEZ LTDA. EPP
APELADA: PREFEITURA MUNICIPAL DE AGUDOS
MM. JUIZ: DR. ÁLVARO AMORIM DOURADO LAVINSKY
BENS PÚBLICOS. Reintegração de posse. Terreno
localizado no Município de Agudos. Outorga do direito
real de uso. LM no 4.707/14. Descumprimento das
cláusulas
constantes
no
termo
de
concessão.
Cerceamento de defesa não configurado. Autora que,
instada a especificar provas, permaneceu inerte,
operando-se a preclusão. Precedente da Corte Superior.
Fatos apurados em regular processo administrativo,
cuja presunção de legitimidade não foi afastada.
Demais elementos dos autos que também demonstram
o
inadimplemento.
Pedido
reconvencional
de
indenização. Inexistência de provas aptas a demonstrar
as alegações de gastos vultosos e implementação de
benfeitorias, com exceção da construção de muro na
testada do imóvel e alambrado. Valor a ser apurado em
liquidação. Sentença parcialmente reformada. Recurso
conhecido e provido em parte.
I- Trata-se de ação de reintegração de posse
movida pela PREFEITURA MUNICIPAL DE AGUDOS em face de
COMDEZ
COMERCIAL DEZ LTDA. Segundo relato da inicial, a
Municipalidade recebeu denúncia sobre o mau uso de áreas públicas
cedidas por meio de Concorrência como forma de fomento da indústria
e comercio local. Foi instaurado processo administrativo para apuração
dos fatos relacionados à Concorrência no 06/15, havendo notícia de
descumprimento de três cláusulas do termo de compromisso e outorga
firmado com a ré, firmado com o objetivo de utilizar o imóvel objeto da
concessão exclusivamente para exploração da atividade que consiste
em: comércio varejista de materiais de construção em geral e serviços
de engenharia; dar início às obras no local no prazo máximo de 120
dias; e providenciar e implantar a tubulação necessária para a captação
das águas pluviais, bem como dissipação.

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O Setor de Obras emitiu laudo atestando o
descumprimento. Ao final do PA, oportunizado o contraditório, o Prefeito
acolheu o parecer do Diretor Geral do Departamento Jurídico e decretou
a rescisão unilateral do contrato, concedendo prazo de 10 dias para a
desocupação. Embora notificada, a ré se nega a deixar o local, daí o
ajuizamento para obter determinação judicial para a imediata
reintegração, sob pena multa diária.
Foi deferida a liminar (fls. 139/140), a qual foi
mantida em sede de agravo (fls. 233/237).
Na contestação a ré também efetuou pedido
reconvencional, destacando que recebeu um terreno com enorme
erosão e efetuou obras no local, valorizando o bem. Teria direito a
indenização pelas acessões/benfeitorias que realizou, que importariam
no valor aproximado de R$580.000,00 (fls. 176/186).
A r. sentença de fls. 253/257 julgou procedente
o pedido, confirmando a tutela de urgência para reintegração da
Municipalidade na posse do imóvel. Condenou a ré em custas e
honorários fixados em R$1.000,00. Ainda, julgou improcedente o pedido
reconvencional,
condenando
a
reconvinte
a
pagar
as
custas
correspondentes e honorários de R$1.000,00.
Inconformada, apela a ré apontando nulidade do
julgado por cerceamento de defesa e ausência de fundamentação legal,
dado que houve julgamento antecipado sem qualquer análise pericial,
especialmente no que tange à reconvenção. A questão teria contornos
eminentemente técnicos, sendo indispensável o pronunciamento de
expert. No principal, observa que o memorando interno que instruiu o

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processo administrativo é mentiroso, já que as fotos ali acostadas não
refletem a realidade, além de ter sido elaborado por servidor que se
intitula topógrafo, mas na verdade ocupa na Administração o cargo de
operador de máquinas, pelo que sem aptidão técnica. Refuta o
argumento de que teria descumprido as cláusulas do pacto, destacando
que realizava no local suas atividades cotidianas, sendo ali seu canteiro
de obras, onde os funcionários iniciavam seus trabalhos e deixavam
seus veículos particulares. Ali existiriam inúmeros equipamentos
utilizados em seus serviços, que não puderam ser retirados quando da
reintegração. O contrato previa apenas a data de início das obras, o que
foi cumprido, mas nada dizia sobre término e instalação da empresa. Já
teriam sido feitos 50% da obra de implantação da tubulação de águas
pluviais, que só não foram concluídas em razão das fortes chuvas que
atingiram a cidade à época da retomada da área. Por fim, o contrato
previa expressamente a possibilidade de indenização por benfeitorias no
caso de retomada antes do prazo de concessão, e é fato que a empresa
agiu de boa-fé ao efetuar melhoramentos no local, não se podendo
confundir benfeitorias com acessões. Pede a anulação do decisum ou
sua reforma. Subsidiariamente, pede o acolhimento da reconvenção.
A Municipalidade noticiou o descumprimento das
decisões judiciais (fls. 290/297) e ofertou contrarrazões (fls. 298/312).
Pelo Juízo foi determinada a penhora de R$2.000,00 referentes a 2 dias
de
descumprimento,
elevação
do
patamar
da
sanção
para
R$5.000,00/dia e encaminhamento de ofício ao MP para apuração de
crime de desobediência por parte dos administradores da ré (fl. 318).
Os autos foram encaminhados a esta E. Corte,
transcorrendo in albis o prazo da Resolução no 772/17.
É o relatório.

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II- Como visto, trata-se de ação de reintegração
de posse movida pela Prefeitura de Agudos tendo por objeto um terreno
concedido à ora apelante após concorrência pública para outorga do
direito real de uso gratuito, concessão esta cujo objetivo era fomentar a
atividade empresarial na cidade. Com a promulgação da LM no
4.707/14, que autorizou o Poder Executivo a outorgar as concessões
(fls. 29/30), foi lançado o edital da Concorrência no 06/15 (fls. 45 e
ss.). A apelante sagrou-se vencedora e firmou com a Municipalidade o
termo de compromisso pertinente em 30.03.15 (fls. 08/10).
Na inicial a Prefeitura alega descumprimento das
cláusulas, conforme teria apurado em processo administrativo, o que
levou à rescisão unilateral do contrato. Como a empresa, embora
notificada, não desocupou a área, pediu a reintegração.
Esta última, na contestação, além de refutar a
tese de descumprimento, efetuou em caráter subsidiário pedido
reconvencional com o fito de, nos termos do próprio termo de
compromisso, ser ressarcida pelas acessões realizadas no imóvel.
Acolhido
o
pedido
inicial
e
rejeitada
a
reconvenção, insurge-se a ré alegando de início nulidade do julgado, eis
que o julgamento na forma do art. 355, I do CPC lhe tolheu o direito de
defesa. Repisou as teses postas na contestação para pugnar pela
reforma integral da sentença ou, ao menos, o acolhimento do pedido
reconvencional subsidiário.
Pois bem. De início cabe afastar a tese de
nulidade por cerceamento de defesa.

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Instadas as partes a especificar provas (fls.
242), a Prefeitura requereu o julgamento antecipado (fls. 246/248),
enquanto a ré quedou-se inerte (fls. 249). Portanto, não havia óbice ao
imediato julgamento, como já decidiu o C. STJ:
“AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO
ESPECIAL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS
MATERIAIS E MORAIS. 1. ESPECIFICAÇÃO DE
PROVAS. INÉRCIA DA PARTE. PRECLUSÃO.
APLICAÇÃO DA SÚMULA 83/STJ. 2. CONCLUSÃO
DO ACÓRDÃO RECORRIDO PELA FALTA DE
REQUERIMENTO DO DEPOIMENTO PESSOAL DO
REPRESENTANTE LEGAL DA REQUERIDA, ALÉM
DE NÃO TER HAVIDO PREJUÍZO DECORRENTE DA
JUNTADA DA CARTA DE PREPOSIÇÃO APÓS A
REALIZAÇÃO
DA
AUDIÊNCIA.
REVISÃO.
INVIABILIDADE.
SÚMULA
7/STJ.
3.
AGRAVO
INTERNO DESPROVIDO.
1. De fato, "esta Corte já firmou entendimento que
preclui o direito à prova se a parte, intimada para
especificar as que pretendia produzir, não se
manifesta oportunamente, e a preclusão ocorre mesmo
que haja pedido de produção de provas na inicial ou
na contestação, mas a parte silencia na fase de
especificação" (AgRg no AREsp 645.985/SP, Rel.
Ministro Moura Ribeiro, Terceira Turma, julgado em
16/06/2016, DJe 22/06/2016). Incidência da Súmula n.
83/STJ,
por
ambas
as
alíneas
do
permissivo
constitucional.
2. A revisão da conclusão estadual - acerca da falta de
requerimento do depoimento pessoal do representante
legal da requerida na especificação de provas, a qual
também não foi ordenada, de ofício, pelo Juízo a quo,
assim como da inexistência de prejuízo decorrente da
juntada da carta de preposição depois da realização da
audiência e da desnecessidade da inversão do ônus
probatório
-
demandaria,
necessariamente,
o
revolvimento do acervo fático-probatório dos autos,
providência vedada na via estreita do recurso especial,
ante o óbice disposto na Súmula 7/STJ.
3. Agravo interno desprovido.” (AgInt no AREsp

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1472415/SP, rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, DJe
22.08.19) grifos nossos.
Passa-se
agora
à
análise
do
mérito
propriamente dito, ou seja, se houve ou não descumprimento do termo
de compromisso a ensejar a rescisão e consequente retomada.
Na vestibular a Municipalidade apontou de modo
específico ofensa às seguintes cláusulas: “1- CLÁUSULA PRIMEIRA: (...)
PARÁGRAFO PRIMEIRO: O imóvel objeto da presente concessão deverá ser
utilizado exclusivamente para exploração da atividade que consiste em:
COMÉRCIO VAREJISTA DE MATERIAIS DE CONSTRUÇÃO EM GERAL E
SERVIÇOS DE ENGENHARIA, mantendo durante o prazo de concessão a
quantidade mínima de 50 (cinquenta) empregos diretos.
(...)
PARÁGRAFO TERCEIRO: A concessionária deverá
dar início às obras no local no prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias e
funcionar no local no prazo mínimo de 10 (dez) anos, sob pena de reversão do
imóvel ao domínio da concedente, independente de indenização pelas benfeitorias
introduzidas.
(...)
CLÁUSULA
DÉCIMA
PRIMEIRA:
Serão
ainda
obrigações da CONCESSIONÁRIA: (...) g) Devido à erosão existente no local a
concessionária deverá providenciar e implantar a tubulação necessária para a
captação das águas pluviais, bem como sua dissipação, com a aprovação e
acompanhamento da Secretaria de Obras do Município”.
O termo foi assinado em 30.03.2015, e a
concessão teria vigência até 29 de março de 2025 (cláusula segunda).
Em memorando interno da Prefeitura, o Setor

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de Obras informou que, após diligência no local já no ano de 2019
(praticamente 4 anos após a assinatura do termo), foi observado que
não havia nenhuma empresa do ramo de comércio varejista de
materiais de construção no local, mas apenas entulhos e objetos de
resíduos de construção civil. Também havia uma placa com os dizeres
“COMDEZ AMBIENTAL (triagem, separação e destino correto de resíduo
sólido)”, o que caracterizaria descumprimento do §1o da cláusula
primeira (fls. 109). As fotos de fls. 110/113 confirmam o relato da
fiscalização. Instaurado processo administrativo para apuração do
descumprimento das cláusulas, houve notificação da empresa (fls.
114/117), à qual foi oportunizada defesa, inclusive com dilação de
prazo (fls. 121/126). Ao final se concluiu pela rescisão unilateral (fls.
128/138).
Nota-se que houve respeito ao contraditório,
não havendo máculas formais no PA.
Após ser deferida a liminar de reintegração, a
ora apelante atravessou petição pugnando por sua revogação,
rebatendo os argumentos da inaugural (fls. 143/148). Para reforçar
seus argumentos, apresentou um laudo técnico (fls. 155/167) intitulado
“Memorial de caracterização de empreendimento”, pelo qual se pretendia “(...)
comprovar a existência de atividade no empreendimento instalado na cidade de
Agudos SP, que tem como objetivo a gestão, atividade principal da empresa:
Comércio Varejista de Materiais de Construção e Prestação e Serviços em geral,
conforme Contrato Social e Cartão de CNPJ (...)” (fls. 157). Mais adiante se
afirmou que no terreno existe “(...) um canteiro de obras em andamento no
qual está sendo utilizado com a finalidade de comércio e prestação de serviços no
seguimento da Construção Civil, onde consta a existência de um depósito para
compra e venda de material básico para construção civil, sendo areia, pedra, tijolos

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e resíduos de construção civil que após serem selecionados, são fornecidos para as
obras (...)” (fls. 159).
Mas as fotos insertas às fls. 159/160 só
mostram a área externa do terreno, já murado, e o esqueleto de um
prédio, tanto que no último parágrafo de fls. 160 destacou-se que no
local existem “(...) obras já realizadas, com muro de alvenaria, alambrado, e
caracterização imobiliária (...)”.
Às fls. 163 o laudo particular aponta que foi
iniciado o “(...) processo de edificação do escritório, loja e oficina, que ainda está
em construção, mas para suprir essa finalidade (...) o proprietário alocou
containers no local, para servir de escritório administrativo, no qual realiza as
mais diversas atividades demandadas pelo empreendimento, ato que caracteriza
frequente atividade no local (...)” (fls. 163).
Por fim, às fls. 165, no item “3 Caracterização do
trabalho realizado no local”, descreveu-se que “(...) o empreendimento exerce
um trabalho de reaproveitamento, que retira todos os dias, um volume
considerável de resíduos da construção civil, que anteriormente eram descartados
e hoje são reutilizados, evitando que toneladas de lixo reaproveitável sejam
despejados no meio ambiente (...)”.
O que se nota de modo claro é que a própria
empresa fez prova de que não foi cumprida a obrigação expressa na
cláusula primeira, parágrafo primeiro do termo de concessão, que era
utilizar exclusivamente o imóvel para exploração da atividade de
comércio varejista de materiais de construção em geral e serviços de
engenharia. O terreno vinha sendo utilizado, como inclusive consta de
placa afixada pela empresa na entrada e admitido no laudo que esta

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produziu, como local de separação de material reciclável, conforme o
fluxograma de fls. 198. Tanto assim que, apesar de sustentar que ali
praticaria o comércio e prestaria serviços no seguimento da Construção
Civil, havendo um depósito para compra e venda de material básico,
não foi apresentada, seja naquela primeira petição, seja com a
contestação ou no curso do feito, uma única nota fiscal de venda de
materiais ou de prestação de serviços, mesmo passados 4 anos desde a
assinatura do contrato. A consequência da omissão era mesmo a
rescisão do pacto:
“CLÁUSULA TERCEIRA: O descumprimento do que
determina PARÁGRAFOS PRIMEIRO, SEGUNDO, e TERCEIRO da CLÁUSULA
PRIMEIRA do presente Termo de Compromisso, acarretará a cassação da
concessão de direito real de uso ora ajustada, através de processo administrativo,
assegurando à CONCESSIONÁRIA ampla defesa.
CLÁUSULA QUARTA: O imóvel objeto da presente
concessão será destinado exclusivamente para a atividade definida no
PARÁGRAFO PRIMEIRO da CLÁUSULA PRIMEIRA, ficando terminantemente
proibido a utilização do imóvel para qualquer outro fim.
(...)
CLÁUSULA
OITAVA:
O
presente
Termo
de
Compromisso será rescindido de pleno direito e independente de notificação ou
interpelação de qualquer natureza, nas hipóteses seguintes: a) Alteração, pela
CONCESSIONÁRIA, da destinação do imóvel prevista para utilização do imóvel;
(...) c) Inadimplemento de qualquer das obrigações assumidas em decorrência do
presente
Termo
de
Compromisso,
firmado
pela
CONCESSIONÁRIA,
principalmente, aquelas previstas nos PARÁGRAFOS PRIMEIRO, SEGUNDO, e
TERCEIRO DA CLÁUSULA PRIMEIRA e CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA.”.
Seria até desnecessário analisar se as demais
cláusulas também foram descumpridas. De qualquer modo, importa

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consignar ainda que no termo constava a existência de erosão no local,
e que por isso deveria a empresa implantar a tubulação necessária para
captação de águas pluviais, bem como sua dissipação, com a aprovação
e acompanhamento da Secretaria de Obras do Município (cláusula 11,
item “g”). Mas não foi trazido aos autos qualquer termo de aprovação,
indicando que também esta obrigação não foi cumprida. Nem pode ser
alegado o descumprimento em virtude das chuvas (fls. 179, último
parágrafo), já que passados 4 anos.
Como já observado, a rescisão contratual foi
precedida de regular procedimento administrativo. Este goza de
presunção relativa de legitimidade, sendo certo que a ora apelante não
trouxe aos autos elemento algum que pudesse afastar tal presunção. Ao
contrário, praticamente fez ela prova contra si, de que a área não foi
destinada ao fim pactuado. É o quanto basta para o acolhimento do
pedido de reintegração.
Quanto ao pedido reconvencional, parcial razão
assiste à apelante.
Isto porque o Termo de Concessão contém
cláusulas imprecisas sobre a indenização de eventuais benfeitorias. Ao
mesmo tempo em que estabelece, na cláusula nona, que as benfeitorias
necessárias, úteis ou voluptuárias realizadas pela concessionária
ficariam incorporadas ao imóvel, sem direito à retenção ou qualquer
indenização, seja a que título for, ressalva o previsto no §1o da cláusula
sétima. Este, de seu turno, dispõe que “Caso o MUNICÍPIO DE AGUDOS
vier a revogar a concessão ou retomar o imóvel, antes do término do prazo de
concessão, deverá indenizar as benfeitorias úteis e necessárias nele introduzidas
e/ou construídas pela CONCESSIONÁRIA”.

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Ao defender seu direito de retenção, a apelante
afirmou ter gasto aproximadamente R$580.000,00 com “(...) acessões que
transformaram terra nua em um canteiro de obras e infraestrutura para instalação
da sede da requerida (...)” (sic, fls. 183), as quais viabilizaram a
conservação e utilização do imóvel, tudo demonstrado no laudo que
instruiu aquela peça. Mas tal laudo (fls. 187/199), na verdade, é o
mesmo que já havia sido apresentado com o pedido de revogação da
liminar. Como este não traz qualquer elemento concreto que especifique
as obras realizadas ou seu custo, em especial quanto à contenção de
processo erosivo, e a apelante permaneceu inerte ao ser intimada para
especificar provas, inviável acolher o pleito na extensão em que
formulado.
À míngua de outras provas, os únicos itens que
se mostram passíveis de indenização são o muro erguido na testada do
imóvel e o alambrado que se vê nas fotos de fls. 164/165. Como estes
não constavam da matrícula (fls. 18/19) e nem da descrição do bem
inserta no termo de concessão, conclui-se que foram erguidos pela
empresa. Trata-se de benfeitorias necessárias, na dicção do art. 96,
§3o, do Código Civil, já que sua finalidade é conservar o bem,
demarcando-o e impedindo invasões. Assim, com o fito de evitar
enriquecimento sem causa da Prefeitura e em vista do disposto no pacto
e das provas (não) produzidas, reconhece-se tão somente o direito da
apelante ao ressarcimento dos valores gastos com a construção do
muro e alambrado, tudo a ser apurado em liquidação com observância
do decidido pelo C. STF no julgamento do RE no 870947 Tema 810.
Assim, o apelo deve ser conhecido e provido em
parte, reformando-se a sentença no ponto relativo à reconvenção, que
deve ser parcialmente acolhida nos termos supra especificados.

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Para fins de prequestionamento, observo que a
solução da lide não passa necessariamente pela restante legislação
invocada e não declinada. Equivale a dizer que se entende estar dando
a adequada interpretação à legislação invocada pelas partes. Não se faz
necessária a menção explícita de dispositivos, consoante entendimento
consagrado no Eg. Superior Tribunal de Justiça, nem o Tribunal é órgão
de consulta, que deva elaborar parecer sobre a implicação de cada
dispositivo legal que a parte pretende mencionar na solução da lide,
uma vez encontrada a fundamentação necessária.
Pelo exposto, conhece-se e dá-se provimento
parcial ao apelo. Como o êxito recursal foi mínimo, os honorários totais
devidos à Prefeitura são majorados para R$3.000,00 nos termos do §11
do art. 85 do CPC.
VERA ANGRISANI
Relatora