Tribunal: TJSP
Processo: 1038320-27.2018.8.26.0114
Classe: Apelação Cível / Atos Administrativos
Órgão julgador: Evaristo dos Santos
Órgão colegiado: 6a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-07-06
Data de publicação: 2020-07-15

Ementa:
PRELIMINARES
Acompanho o I. Relator quanto às preliminares, corretamente afastadas.
Preliminares afastadas.

AÇÃO POPULAR
Suposto ato lesivo ao patrimônio público ao prever isenção proporcional de IPTU referente à parcela de imóvel cedido para uso da Administração Pública, através de contrato de comodato, nos termos da cláusula 9.1. Ausência dos pressupostos legais. Regularidade do Termo

Ementa:
PRELIMINARES
Acompanho o I. Relator quanto às preliminares, corretamente afastadas.
Preliminares afastadas.

AÇÃO POPULAR
Suposto ato lesivo ao patrimônio público ao prever isenção proporcional de IPTU referente à parcela de imóvel cedido para uso da Administração Pública, através de contrato de comodato, nos termos da cláusula 9.1. Ausência dos pressupostos legais. Regularidade do Termo de Comodato no 004/2017 firmado entre as partes, inclusive quanto à isenção parcial do IPTU da área utilizada pelo Município. Inocorrência da ilegalidade e lesividade. Precedentes. Correta a r. sentença.
Recurso não provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000517764
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1038320-27.2018.8.26.0114, da Comarca de Campinas, em que são apelantes NELSON
SANTINI NETO e MARCELO DUCHOVNI SILVA, são apelados PREFEITURA
MUNICIPAL DE CAMPINAS, JONAS DONIZETTE FERREIRA, MICHEL ABRÃO
FERREIRA,
AGV
CAMPINAS
EMPREENDIMENTOS
LTDA,
RICARDO
ANVERSA, TOMAZ ALEXANDRE VITELLI e ROBERTO MAGGI.
ACORDAM, em 6a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Após o voto do Relator rejeitando as
preliminares e dando parcial provimento aos recursos oficial e voluntário, apresentou
divergência o Terceiro Juiz, também rejeitando as preliminares, porém negando
provimento aos recursos, que foi acompanhado pelo Segundo, Quarto e Quinto Juízes.
Acórdão com o Terceiro Juiz e declarará voto divergente o Relator Sorteado. Sustentou
oralmente a Dra. Thais Piechottka.", de conformidade com o voto do Relator, que
integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
EVARISTO DOS SANTOS, vencedor, REINALDO MILUZZI, vencido, SIDNEY
ROMANO DOS REIS (Presidente), MARIA OLÍVIA ALVES E LEME DE CAMPOS.
São Paulo, 6 de julho de 2020
EVARISTO DOS SANTOS
RELATOR DESIGNADO
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
AC n° 1.038.320-27.2018.8.26.0114 – Foro de Campinas – 1a Vara da Fazenda Pública
Voto no 36.943
Aptes. NELSON SANTINI NETO E OUTROS (AJ)
Apdos. PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS E OUTROS
(Proc. n° 1.038.320-27.2018.8.26.0114)
Rel. Des. REINALDO MILUZZI Voto no 29.842
PRELIMINARES
Acompanho o I. Relator quanto às preliminares, corretamente
afastadas.
Preliminares afastadas.
AÇÃO POPULAR
Suposto ato lesivo ao patrimônio público ao prever isenção
proporcional de IPTU referente à parcela de imóvel cedido
para uso da Administração Pública, através de contrato de
comodato, nos termos da cláusula 9.1. Ausência dos
pressupostos legais. Regularidade do Termo de Comodato no
004/2017 firmado entre as partes, inclusive quanto à isenção
parcial do IPTU da área utilizada pelo Município.
Inocorrência da ilegalidade e lesividade. Precedentes. Correta
a r. sentença.
Recurso não provido.
1.
Relatório já nos autos (fls. 578/579).
2.
Restringe-se a divergência ao mérito da ação.
Trata-se de ação popular de Nelson Santini Neto e Marcelo Duchovni
Silva contra ato lesivo ao patrimônio público supostamente praticado por Jonas
Donizette Ferreira, Michel Abrão Ferreira, AGV Campinas Empreendimentos Ltda.,
Ricardo Anversa, Roberto Maggi e Tomaz Alexandre Vitelli ao prever isenção
proporcional de IPTU referente à parcela de imóvel cedido para uso da Administração
Pública, através de contrato de comodato, nos termos da cláusula 9.1.
Segundo os autores, o imóvel possui uma área total de 85.865m2, mas
somente 1.270m2 são utilizados pelo Município, todavia, afirmam constar do Termo de
Comodato firmado “a isenção de IPTU de uma área de 84.592m2 que não está sendo
usado pela administração pública, em total infringência ao inciso IV, do art. 4o, da Lei
no 11.111/2001.” (fl. 07).

Vislumbrando ilegalidade e lesividade ao patrimônio público, cidadãos
pleitearam a anulação da “cláusula 9.1, do Termo de Comodato no 04/2017,
determinando-se que a isenção dos tributos alcance somente a área cedida, vale dizer,
os 1.270,00m2;” (fls. 01/12).

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Desacolhida a pretensão, recorreram os autores.
O I. Relator acolheu, em parte, o inconformismo porque entendeu que
“... dada a generalidade da disposição, há margem para alteração do entendimento
administrativo, de modo a conceder o benefício de forma abrangente, e não
proporcionalmente, à área ocupada pelo Arquivo Municipal”.
Todavia, data maxima venia, entendo ser o caso de manter a sentença
de improcedência.
Como lá consignado:
“A cláusula 9.1 do Termo de Comodato 04/2017, cuja nulidade é
pleiteada na presente ação popular, assim dispõe: 'Nos termos da Lei Municipal
no 11.111 de 26/12/01, alterada pela Lei Municipal no 13.209 de 21/12/07,
regulamentada pelo Decreto Municipal no 16.274 de 03/07/08, artigo 15, e pela
Instrução Normativa no 02/08, publicada no Diário Oficial do Município em
21/06/08, o imóvel cedido para uso da Administração Pública Municipal é
isento do pagamento do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana IPTU, proporcionalmente ao tempo que perdurar o contrato de
comodato, sendo que caberá à Secretaria Gestora cientificar a Secretaria
Municipal de Finanças do início e término do referido contrato' (fls. 136).”
“O imóvel cedido em comodato pela terceira requerida ao Município é
'um prédio com 1.270 m2 de área construída e 3.400 m2 de terreno no seu
entorno em área maior do terreno do imóvel localizado à Rua José Oscar
Gratti, no 100 Swiss Park Campinas/SP CEP 13049-256, objeto da
matrícula no 155.551 do 3o Registro de Imóveis de Campinas/SP' (fls. 134).”
“O imóvel de matrícula 155.551 do 3o CRI tem área total de 85.865 m2
(fls. 140), de modo que a área cedida (3.400 m2) corresponde a apenas quatro
por cento da área total.”
“Da redação da cláusula 9.1 seria em tese possível a interpretação de
que a totalidade do imóvel seria isenta de IPTU e taxas, mesmo quando somente
uma parte dele fosse cedido ao Município.”
“Contudo, a decisão administrativa que concedeu a isenção, publicada
no Diário Oficial do Município de 20/06/2017, deixa claro que esta foi
concedida 'proporcionalmente ao objeto do contrato de comodato n 04/2017,
qual seja: um prédio de 1.270 m2 de área construída e 3.400 m2 de terreno,
cadastrado no código cartográfico 3452.24.76.0001.01001 para os próximos 36
(trinta e seis) meses, a contar de 22/03/2017' (fls. 270).”
“Não se mostra necessário retificar a redação da cláusula 9.1, quando
em nenhum momento a Administração lhe emprestou o sentido alegado pelos
autores populares.”
“Como esclarece a Fazenda em contestação, o tributo remanescente,
deduzida a área cedida em comodato, se encontra com a exigibilidade suspensa
(fls. 199), porém por outro fundamento.” (fls. 488/489).

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Sem os três requisitos condição de eleitor, ilegalidade e lesividade ,
“... que constituem os pressupostos da demanda, não se viabiliza a ação popular.”
(grifei HELY LOPES MEIRELLES “Mandado de Segurança” Ed. Malheiros
2008 p. 129).
Ainda que comprovada a condição de eleitor (fls. 15/16), não vislumbro
ilegalidade e lesividade.
Ensina WALDO FAZZIO JÚNIOR:
“O princípio da legalidade administrativa representa a projeção, no
ordenamento positivo, do princípio nuclear do Estado de Direito, e o
fundamento de todas as condutas gerenciadoras do interesse público, tanto no
plano do patrimônio público econômico, quanto no da probidade
administrativa.” (“Atos de Improbidade Administrativa” Ed. Atlas 2007 p.
7).
Ora, nada de ilegal consta do Termo de Comodato no 004/2017 (fls.
134/139) firmado entre as partes, sequer quanto à isenção parcial do IPTU da área
utilizada pelo Município.
Já o terceiro requisito da ação popular lesividade há de ser “... ao
patrimônio público” (HELY op. cit. idem p. 814), busca-se coibir atos da “...
atividade administrativa lesiva do patrimônio público, assim entendidos os bens e
direitos de valor econômico, artístico, estético ou histórico” (HELY op. cit. idem
p. 815) o que, no presente caso, não ocorre.
Ora, cláusula 9.1 do contrato (fl. 136) se refere claramente ao “imóvel
cedido”, enquanto a 1.1 define que “o bem objeto do presente contrato de comodato é
um prédio com 1.270m2...” (fl. 134).
Como já ressaltado pelo MM. Juiz a quo, a Administração nunca deu
interpretação extensiva ao restante do imóvel referente à isenção de IPTU, o que se pode
constatar pelo disposto no Diário Oficial do Município de Campinas (“...concedo a
isenção do IPTU e das Taxas de Lixo e de Sinistro, proporcionalmente ao objeto do
contrato de comodato no 004/2017, qual seja: um prédio de 1.270 m2 de área
construída
e
3.400
m2
de
terreno,
cadastrado
no
cartográfico
no
3452.24.76.0001.01001, para os próximos 36 (trinta e seis) meses, a contar de
22/03/2017...” fl. 270).
Não restou evidenciada, no caso em apreço, qualquer lesão ao
patrimônio público. Sequer de ofensa à legalidade e à moralidade se cogita (RN no
1003870-41.2018.8.26.0152 v.u. j. de 1o.02.19 Rel. Des. SILVIA MEIRELLES).
Ensina DANIEL NOBRE MORELLI:
“... o cumprimento dos requisitos atinentes à ação popular é

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fundamental para que a demanda não perca as suas características previstas na
Constituição Federal e na legislação regulamentadora e acabe por ser utilizada
sem qualquer critério por pessoas interessadas em obter benefícios próprios, o
que, por conseguinte, acabaria por desvirtuar o próprio instituto jurídico.”
(“Ação Popular” Coordenadores ANA FLÁVIA MESSA e JOSÉ CARLOS
FRANCISCO Ed. Saraiva 2013 p. 371).
Nesse sentido já decidiu este Col. Tribunal de Justiça:
“Como se vê, a função precípua da ação popular é a anulação ou a
declaração de nulidade dos atos lesivos ao patrimônio público.”
“Do referido conceito, extrai-se que é questão pacífica e tida como
verdadeira a lesividade da conduta. Em outras palavras, não se admite dúvida
ou suposição quanto aos prejuízos econômicos acarretados para a
Administração Pública.” (AC no 1004960-57.2015.8.26.0292
v.u. j. de
27.11.19 Rel. Des. DJALMA LOFRANO FILHO).
“AÇÃO POPULAR CONTRATO PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
DE PREPARO E FORNECIMENTO DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR
AUSÊNCIA DE PROVA DE ILEGALIDADE E LESIVIDADE DEMANDA
PARCIALMENTE PROCEDENTE RECURSOS DE CORRÉUS PROVIDOS.”
(AC no 0026505- 97.2005.8.26.0278 v.u. j. de 17.02.20 Rel. Des. RICARDO
FEITOSA).
“No caso, a conduta descrita pelo autor na ação popular não configura
ato lesivo ao patrimônio público, restando ausente o abuso de autoridade
caracterizado pelo desvio de finalidade ou interesse pessoal. Ademias, há mera
expectativa de incremento da receita, não se justificando incremento
orçamentário.” (RN no 1000444- 90.2018.8.26.0032 v.u. j. de 20.02.20 Rel.
Des. ANTONIO CELSO FARIA).
Portanto, ausente o conjunto de seus pressupostos legais ilegalidade e
lesividade , de rigor a manutenção da r. sentença.
3.
Pelo meu voto, acompanho o i. Relator para afastar as preliminares
e, quanto ao mais, nego provimento ao recurso.
EVARISTO DOS SANTOS
Relator Designado
(assinado eletronicamente)

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Apelação Cível no 1038320-27.2018.8.26.0114
Comarca: Campinas
Apelantes: Nelson Santini Neto e Marcelo Duchovni Silva
Apelados: Prefeitura Municipal de Campinas, Jonas Donizette Ferreira,
Michel Abrão Ferreira, Agv Campinas Empreendimentos Ltda, Ricardo
Anversa, Tomaz Alexandre Vitelli e Roberto Maggi
6a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
APEL.No: 1038320-27.2018.8.26.0114
RECTE : JUÍZO EX OFFICIO
APTES. : NELSON SANTINI NETO E OUTROS
APDOS. : JONAS DONIZETTE FERREIRA E OUTROS
COMARCA: CAMPINAS 1a VARA DA FAZENDA PÚBLICA
JUIZ : MAURO IUJI FUKUMOTO
DECLARAÇÃO DE VOTO PARCIALMENTE DIVERGENTE No: 29842
EMENTA
LEGITIMIDADE PASSIVA
Sócios da empresa que firmou
Termo de Comodato que não respondem por demanda
pleiteando
a
anulação
de
cláusula
do
contrato

Reconhecimento da ilegitimidade passiva mantido Preliminar
rejeitada.
INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA
Cláusula contestada cuja
redação implica perda arrecadatória e, portanto, prejuízo ao
erário Inteligência dos arts. 5o, LXVIII, da CF, e 1o da Lei
4.717/65 Preliminar rejeitada.
INÉPCIA DA PETIÇÃO DO RECURSO Razões expostas de
forma clara e objetiva, sem inovação recursal
Preliminar
rejeitada.
AÇÃO POPULAR
Município de Campinas
Termo de
Comodato que prevê a utilização de parcela de terreno
pertencente à empresa requerida e, em contrapartida, isenção
de IPTU sobre o imóvel Cláusula ambígua, que autoriza, em
tese, a concessão de isenção para o imóvel inteiro, e não
apenas para a parcela objeto de comodato Cláusula que deve
ser
anulada
por
sua
generalidade,
dando
margem
a
interpretação mais abrangente, podendo causar prejuízos ao
erário - Recursos voluntário e oficial parcialmente providos.

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Considera-se interposto o reexame necessário, nos termos
do art. 19 da Lei 4.717/65.
Inicialmente, anoto que a extinção da ação em relação aos
réus Ricardo Anversa, Roberto Maggi e Tomaz Alexandre deve ser mantida.
Isso porque o simples fato de serem sócios da empresa
beneficiada com a isenção de IPTU impugnada nos autos não significa que
devam responder pela demanda, que trata de termo de comodato pactuado
entre o Município e a empresa AGV Campinas Empreendimentos Ltda., que
possui personalidade jurídica própria, que não se confunde com a de seus
membros e sócios.
Ademais, não há indícios de fraude ou dolo, ou mesmo
tentativa de confundir as esferas de direito dos sócios e da pessoa jurídica, a
autorizar sua desconsideração.
Escorreita, pois, a decisão no que se refere à extinção da
ação por ilegitimidade passiva com relação a estes réus.
Os apelados levantaram preliminares de inadequação da
via processual eleita e os apelados AGV Campinas Empreendimentos Ltda.,
Ricardo Anversa, Roberto Maggi e Tomaz Alexandre Vitelli levantaram
preliminar de inépcia das razões recursais.
Rejeito, de proêmio, a preliminar de inadequação da via
recursal.
De acordo com o disposto nos arts. 5o, LXXIII, da
Constituição Federal, e 1o da Lei 4.717/65, a ação popular visa, dentre outros
objetivos, à anulação de atos lesivos ao patrimônio público.
E, conforme o raciocínio exposto na petição inicial, a

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cláusula contratual ora contestada pode implicar a perda de arrecadação pelos
cofres públicos, gerando, indiretamente, danos ao erário.
Assim, os autores possuem interesse de agir na
propositura da ação popular, visando à anulação da cláusula 9.1 do Termo de
Comodato, cuja redação, a seu ver, é incompatível com os interesses públicos.
Não prospera, igualmente, a preliminar de inépcia da
petição da apelação.
As razões recursais foram expostas de forma clara e
objetiva, não havendo inovação recursal, porquanto repisados os argumentos
pela anulação da cláusula contratual.
Quanto ao mérito, ouso divergir da douta maioria.
Os autores propuseram ação popular com a pretensão de
suspender a cláusula 9.1 do Termo de Comodato sob o no 04/2017, na parte
que isenta do pagamento do IPTU, bem como a taxa de lixo de todo o imóvel
objeto da matrícula no 155.551, do 3o Registro de Imóveis de Campinas.
O referido termo foi celebrado entre o Município de
Campinas, comodatário, e a AGV Campinas Empreendimentos Ltda.,
comodante, tendo por objeto parcela do imóvel de matrícula no 155.551, do 3o
Registro de Imóveis de Campinas, do qual se destaca as seguintes cláusulas:
“PRIMEIRA DO OBJETO
1.1. O bem objeto do presente contrato de comodato é um prédio com
1.270m2 de área construída 3.400m2 de terreno no seu entorno em área
maior do terreno do imóvel localizado na Rua José Oscar Gratti, no 100 -
Swiss Park - Campinas/SP - CEP 13049-256, objeto da matrícula no 155.551
do 3o Registro de Imóveis de Campinas/SP, podendo o COMODANTE
desenvolver projeto na área remanescente do imóvel, de propriedade do
COMODANTE
e
que
neste
ato
tem
sua
posse
transferida
ao

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COMODATÁRIO para que este possa usar e gozar do bem, respeitada a
destinação do imóvel.
“NONA DA ISENÇÃO DO IPTU
9.1. Nos termos da Lei Municipal no 11.111 de 26/12/01, alterada pela Lei
Municipal no 13.209 de 21/12/07, regulamentada pelo Decreto Municipal no
16.274 de 03/07/08, artigo 15, e pela Instrução Normativa no 02/08, publicada
no Diário Oficial do Município em 21/06/08, o imóvel cedido para uso da
Administração Pública municipal é isento do pagamento do Imposto
Sobre
a
Propriedade
Predial
e
Territorial
Urbana

IPTU,
proporcionalmente ao tempo que perdurar o contrato de comodato,
sendo que caberá à Secretaria Gestora cientificar a Secretaria Municipal
de Finanças do início e término do referido contrato.” (fls. 134/139-
grifado)
Como se denota da redação da cláusula 9.1, não há
especificação no termo da parcela do terreno que será beneficiada pela
isenção de IPTU, constando apenas que “o imóvel cedido para uso da
Administração Pública municipal é isento do pagamento do Imposto Sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU, proporcionalmente ao tempo
que perdurar o contrato de comodato”.
Assim, embora tenha a Municipalidade demonstrado que
foi publicada no Diário Oficial do Município a isenção apenas da parcela do
terreno ocupada pelo Município (fls. 197/199), é certo que a cláusula é dúbia,
determinando apenas que sobre o imóvel recairá a benesse.
Conforme anotou o d. Procurador de Justiça, “Os autores
foram precisos ao apontar que o imóvel possui uma área total de 85.865m2,
enquanto que a área utilizada pelo Município é de 1.270m2. Não há qualquer
justificativa ou razoabilidade para conceder isenção sobre a área total” (fls.
577).
Portanto, a cláusula 9.1 do Termo de Comodato deve ser

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declarada nula no que diz respeito à isenção total concedida sobre a área em
que se localiza o imóvel cedido, recaindo proporcionalmente sobre o prédio
destinado ao Arquivo Municipal (1.270,00m2), sendo de incumbência dos
contratantes nova redação ou aditamento, se for o caso.
E nem se diga que a decisão administrativa que define a
área da isenção dispensa a anulação da cláusula.
Isso porque, dada a generalidade da disposição, há
margem para alteração do entendimento administrativo, de modo a conceder o
benefício de forma abrangente, e não proporcionalmente, à área ocupada pelo
Arquivo Municipal.
De rigor, portanto, a reforma da sentença neste ponto.
Ante o exposto, pelo meu voto, rejeito as preliminares e
dou parcial provimento aos recursos oficial e voluntário.
REINALDO MILUZZI
Relator Sorteado (vencido)

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1163DE8D
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1038320-27.2018.8.26.0114 e o código de confirmação da tabela acima.