Tribunal: TJSP
Processo: 1004071-62.2016.8.26.0650
Classe: Apelação Cível / Parcelamento do Solo
Órgão julgador: Silvia Meirelles
Órgão colegiado: 6a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-12-09
Data de publicação: 2020-12-09

Ementa:
APELAÇÃO – Ação Civil Pública – Regularização de loteamento – Clandestinidade constatada – Necessidade de regularização pelo loteador – Responsabilidade subsidiária do Município – Entendimento do C. STJ – Poder-dever de fiscalização do Município – Aplicabilidade do art. 40, da Lei 6.766/79 – Prazo fixado para regularização que se mostra razoável – Multa diária minorada - Reforma parcial

Ementa:
APELAÇÃO – Ação Civil Pública – Regularização de loteamento – Clandestinidade constatada – Necessidade de regularização pelo loteador – Responsabilidade subsidiária do Município – Entendimento do C. STJ – Poder-dever de fiscalização do Município – Aplicabilidade do art. 40, da Lei 6.766/79 – Prazo fixado para regularização que se mostra razoável – Multa diária minorada - Reforma parcial da r. sentença – Recurso parcialmente provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0001002834
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1004071-62.2016.8.26.0650, da Comarca de Valinhos, em que é apelante
PREFEITURA MUNICIPAL DE VALINHOS, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO
DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 6a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram
provimento em parte ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator,
que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores SIDNEY
ROMANO DOS REIS (Presidente sem voto), EVARISTO DOS SANTOS E LEME
DE CAMPOS.
São Paulo, 9 de dezembro de 2020.
SILVIA MEIRELLES
Relatora
Assinatura Eletrônica

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Apelação: 1004071-62.2016.8.26.0650*
Apelante: MUNICIPALIDADE DE VALINHOS
Apelado: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Interessado: COOPERATIVA HABITACIONAL DE VALINHOS -
COOPERVAL
Juiz: LUIS GUSTAVO ESTEVES FERREIRA
Comarca: VALINHOS
Voto no: 16.180 - E*
APELAÇÃO Ação Civil Pública Regularização
de loteamento
Clandestinidade constatada

Necessidade de regularização pelo loteador

Responsabilidade subsidiária do Município

Entendimento do C. STJ
Poder-dever de
fiscalização do Município
Aplicabilidade do art.
40,
da
Lei
6.766/79

Prazo fixado para
regularização que se mostra razoável Multa diária
minorada - Reforma parcial da r. sentença

Recurso parcialmente provido.
Adotado o relatório de fls. 1.120/1.121, acrescenta-
se que o recurso foi originariamente distribuído à Eg. 2a Câmara
Reservada ao Meio Ambiente (fls. 1.105), a qual se deu por
incompetente e determinou a redistribuição a uma das Egs. Câmaras de
Direito Público (fls. 1.119/1.122).
É o relatório.
Cuida-se de recurso interposto contra a r. sentença
que condenou as corrés, solidariamente, em obrigação de fazer

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consistente na regularização de loteamento, “promovendo a execução de
todas as obras de infraestrutura necessárias, o registro do loteamento e
a abertura das matrículas individualizadas no prazo máximo acima
estipulado. Eventual inviabilidade técnica deverá ser comprovada,
devendo ser verificada a respectiva extensão, para fins de compensação
ambiental e/ou conversão da obrigação em perdas e danos, se
irreparável, mediante indenização a ser objeto de oportuna liquidação
por parte dos eventuais prejudicados que se habilitarem no processo.
Diante da sucumbência experimentada, condeno as requeridas ao
pagamento das custas e despesas processuais. Incabíveis honorários
advocatícios sucumbenciais em favor do Ministério Público.”
Alega o autor, em síntese, que instarou inquérito
civil, que tramitou sob o n.o 1229/2013, no qual se constatou que a
cooperativa ré promoveu o parcelamento ilegal em solo urbano no
imóvel de sua propriedade, registrado sob matrícula n.o 13.273, no
oficial de registro de Valinhos, com área total de 40.891,60 m2.
Narra que, “embora tenha, num primeiro momento,
obtido aprovação na prefeitura, não conseguiu registro no ofício
imobiliário. O decreto de aprovação caducou. Mesmo assim, a
cooperativa comercializou direitos sobre lotes de 200 m2, celebrando
contratos, abriu e pavimentou vias, instalou iluminação pública e
autorizou ocupação do espaço por adquirentes, que construíram
edificações. As obras de infraestrutura não foram finalizadas. Fez tudo
isso sem aprovação da Cetesb, Graprohab, DAEV e prefeitura. E
continua: “A cooperativa iniciou loteamento (artigo 2o, §1o, da Lei

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6.766/79) sem respeitar as prescrições legais aplicáveis (Lei 6.766/79;
Decreto-lei 58/37), com finalidade urbana (moradia, chácara de lazer).
O loteamento clandestino é fonte de poluição, já que não há coleta de
lixo doméstico, captação regular de água potável, nem coleta,
afastamento e tratamento de esgoto (constrói-se fossa negra, que é
ilegal à luz da Constituição do Estado, artigo 208). Por isso, promoveu-
se atividade poluidora (Lei 6.938/81, artigo 3o, III, alíneas a e c),
danosa ao meio ambiente.”
Diante destes fatos, ajuizou a presente demanda,
buscando a procedência da pretensão inicial, para o fim de que as rés
sejam obrigadas, solidariamente, “à regularização do parcelamento,
assim entendida a execução de todas as obras de infraestrutura
necessárias, registro do loteamento e abertura das matrículas
individualizadas, estabelecendo-se o prazo máximo de 24 meses para
cumprimento integral. Subsidiariamente, sendo inviável, fática ou
juridicamente, a regularização do parcelamento, requer sejam os réus
compelidos a desfazê-lo, indenizando os adquirentes dos lotes com a
devolução do valor que pagaram”.
O recurso comporta parcial provimento.
José Afonso da Silva, ao tratar do parcelamento
urbano, o definiu como sendo o “processo de urbanificação de uma
gleba, mediante sua divisão ou redivisão em parcelas destinadas ao
exercício das funções elementares urbanísticas. (...) caracteriza-se por
vários tipos de operações materiais juridicamente reguladas, que

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consistem na execução de planos de arruamento, planos de loteamento,
em desmembramentos, em desdobro de lotes ou ainda em
reparcelamento.” (in “Direito Urbanístico Brasileiro”, 2a ed. Malheiros,
p. 294).
E completa o mesmo autor que “nos Municípios,
adota-se duas metodologias sobre o processo de loteamento: ora dispõe
que se efetive em duas fases, correspondendo a primeira ao plano de
arruamento, que será submetido à aprovação e à autorização da
Prefeitura, e só após sua execução e aceitação por ela se passará à
segunda fase, com a apresentação do plano de loteamento (sentido
estrito)
à
aprovação
e
à
autorização
da
Municipalidade,
providenciando o interessado sua inscrição no registro imobiliário; ora
estabelece a possibilidade de apresentação de ambos os planos em
conjunto à aprovação da Prefeitura (...)” (ob.cit. p. 298).
No caso dos autos, encontra-se incontroversa a
clandestinidade do loteamento implantado pela cooperativa ré, tendo em
vista as provas constantes nos autos, bem como a ausência de
impugnação específica por parte daquelas.
Outrossim, a responsabilidade da cooperativa ré não
mais pode ser discutida, considerando que esta não interpôs recurso, não
devolvendo a este juízo ad quem o referido capítulo.
Postas tais premissas, verifico que incumbia ao
loteador, e não ao Município, buscar a aprovação do projeto de

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loteamento e, após, a efetivação das obras de infraestrutura básica para
fins de sua implantação.
Isto porque é o loteador quem lucra com a venda
dos lotes, não podendo transmitir a responsabilidade de sua implantação
ao Poder Público, sob pena de infringência ao princípio que veda o
enriquecimento seu causa, que no caso é agravado por se dar em
detrimento do erário, privatizando os lucros e socializando os prejuízos.
É notoriamente sabido que os custos para
implantação das obras de infraestrutura básica do empreendimento são
consideradas para fixação do preço do lote.
Por tal razão, ainda que tenha sido constatada a
existência de danos ambientais, não cabe a condenação solidária do
Município, mas, tão somente o reconhecimento de sua responsabilidade
subsidiária.
Interpretação diversa causaria claro enriquecimento
ilícito do particular em detrimento da coletividade, pois esta é quem
arcaria com o custo de tais obras e danos, sem receber nada em troca.
Assim, torna-se clara a responsabilidade do
empreendedor em realizar e arcar com as obras de infraestrutura básica
do loteamento a ser implantado, bem como de responder pelos danos
ambientais causados.

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E
em
se
alegue
que
inexiste
qualquer
responsabilidade da Municipalidade quanto à implantação de loteameto
clandestino, tendo em vista que esta deixou de exercer efetivamente o
seu poder de polícia para evitar a sua implantação de forma irregular,
não bastando para descaracterizar a sua responsabilidade a simples
autuação, já que não adotou as medidas efetivas para impedir que os
particulares parcelassem o solo ilegalmente e causassem a degradação
ambiental, tal como se deu no caso.
Neste sentido, bem pontuou o juízo de origem:
“Consoante informado pela CETESB, o Certificado do
GRAPROHAB 243/2003 está expirado e o Auto de Infração e
Imposição
de
Penalidade
de
Advertência
AIIPA
no
05000500.4612, de 24.11.2014 foi substituído pelo AIIPA no
0500.5111 de 07.04.2017 (fl. 885).
Não bastasse, às fls. 1007, veio aos autos a informação,
veiculada por parte da CETESB, de inexistência de processo
autuado pela Cooperativa Habitacional de Valinhos ou pela
Prefeitura Municipal de Valinhos, visando à obtenção de
Parecer Técnico sobre o projeto de regularização do
Loteamento Residencial Recanto das Águas.
Procedeu-se à juntada aos autos de vistoria e respectivo laudo
atualizado sobre o Loteamento Residencial Recanto das
Águas, “ressaltando as áreas de preservação permanente
ocupadas e a presença de fossas no local”, com imposição de
penalidades administrativas (fls. 1036/1040).

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Por seu turno, às fls. 1057/1060, o Departamento de Águas e
Esgotos de Valinhos informou que o empreendimento está
apenas parcialmente ligado à rede provisória de esgoto, não
tendo as partes requeridas se dignado sequer a se manifestar
sobre aludido documento (fls. 1069).”
Desse modo, a responsabilidade do Município ficou
comprovada, pois deixou de exercer o seu poder-dever de efetiva
fiscalização.
O artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal,
estabelece que incumbe aos Municípios promover o “adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle de uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano”.
Por sua vez, o artigo 40 da Lei n.o 6.766/791 prevê
um “poder-dever” do Município em fiscalizar a ocupação do solo
urbano.
Assim, verifica-se que, em se cuidando de
loteamento clandestino ou irregular, a lei atual faculta ao Poder Público
a sua regularização, mediante ação regressiva em face do loteador,
estabelecendo a sua responsabilidade subsidiária, e não solidária.
Neste sentido, vem sendo esta a interpretação
adotada pelo C. Superior Tribunal de Justiça:

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“Embora possa sugerir uma faculdade ao Município, encerra
numa
interpretação
finalístico-sistemática
determinação
urbanística e preocupação social, pois a Lei Lehmann
pretendeu abolir as urbanizações irregulares, para proteger
os legítimos interesses, não só da coletividade urbana, mas
também dos adquirentes de lotes.” (REsp n.o 194.732, Rel.
Min. José Delgado. Djul. 21/06/99).
No mesmo sentido:
“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA.
PARCELAMENTO
DO
SOLO
URBANO.
REGULARIZAÇÃO
DE
LOTEAMENTO
PRIVADO.
RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. ART.
40
DA
LEI
N.
6.766/1979.
PROCEDIMENTO
FACULTATIVO.
1. É facultativo o procedimento previsto no art. 40 da Lei n.
6.7661979, o qual possibilita ao município o ressarcimento
dos custos financeiros pela realização de obras de infra-
estrutura em loteamento privado irregular, quando o loteador
não as realiza. Precedentes: AgRg no REsp 1310642/RS, Rel.
Ministro
Humberto
Martins,
Segunda
Turma,
DJe
09/03/2015; REsp 859.905/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell
Marques, Rel. p/ Acórdão Ministro César Asfor Rocha,
Segunda Turma, DJe 16/03/2012.
2. É subsidiária a responsabilidade do ente municipal pelas
obras de infra-estrutura necessárias à regularização de

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loteamento privado, quando ainda é possível cobrar do
loteador o cumprimento de suas obrigações. 3. Recurso
especial não provido.” (Resp 1.394.701
AC. Rel. Min.
Benedito Gonçalves. Djul. 17/09/2015).
Isto porque, como se sabe, a solidariedade advém da
lei ou de convenção entre as partes.
No caso de loteamentos privados, o legislador
atribuiu ao loteador a incumbência de implementar as condições
necessárias à regularização do empreendimento, estabelecendo, a latere,
uma faculdade para a municipalidade, que pode realizar o que for
necessário à regularização, ressarcindo-se com os recursos financeiros
provenientes das vendas.
Desse modo, o artigo 40 da Lei 6.766/1979 não
previu a responsabilidade solidária do Município, mas um procedimento
facultativo para a efetivação de suas políticas públicas, cujo
cumprimento é a prima facie do loteador (artigos 3o, 4o, 6o, 7o, 8o e 9o,
todos da lei supracitada).
Por sua vez, incumbe à Municipalidade a
fiscalização da adoção das medidas pertinentes pelo empreendedor, em
especial, no que tange à implantação da infraestrutura básica, cabendo a
averiguação de eventual responsabilidade civil, administrativa e criminal
(v.g., artigos 186 e 187 da Lei n.o 10.406/2002; artigos 50 a 52 da Lei n.o
6.766/1979 e artigo 11 da Lei n. 8.429/1992), conforme assentou o C.

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STJ no precedente supramencionado.
No entanto, constatada a omissão do loteador em
relação à efetivação das obras de infraestrutura básica, verifica-se a
responsabilidade da Municipalidade, a qual permitiu que a irregularidade
perdurasse por várioas anos, sem a adoção das medidas legais,
administrativas ou judiciais pertinentes, com a finalidade de compelir o
empreendedor a cumprir com a sua obrigação.
Nesta esteira, precioso citar trecho do v. acórdão do
C. STJ:
“Os municípios têm obrigação própria e autônoma quanto à
implementação de políticas públicas que tem por fim o
saneamento básico e a infra-estrutura urbana (artigos 23,
inciso IX, 30, inciso VIII, e 182 da Constituição Federal; e
art. 2o da Lei n. 10.257/2001).
No caso da lei de parcelamento do solo urbano, todavia, o
legislador estabeleceu um procedimento especial para a
realização de obras em loteamentos privados. O dever
constitucional do município, num primeiro momento, é
transferido ao empreendedor-loteador e, antes desse se tornar
inadimplente com suas obrigações, não há porque se exigir do
ente municipal que o empreendimento seja custeado com
recursos públicos.
Aliás, esse procedimento previsto na Lei n. 6.776/1979
estabelece o custeio com os recursos financeiros destinados

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ao
loteador.
E,
quando
insuficientes,
autoriza
a
municipalidade a cobrar a diferença.
Nessa linha, dentro da sistemática criada pela Lei n.
6.766/1979,
a
responsabilidade
do
município
pela
regularização lato sensu do loteamento é subsidiária, pois é
necessário, primeiro, cobrar do loteador o cumprimento das
obrigações que a legislação de regência lhe impõe para,
depois, em caso de inadimplemento, exigir do Poder Público
Municipal o cumprimento de seu dever, à luz do princípio da
indisponibilidade do interesse público.” (Resp 1.394.701

AC).
Saliente-se que não se está responsabilizando a
Municipalidade por ato de terceiro, o que não seria possível, mas, sim,
pelo descumprimento injustificado de seu dever de fiscalização, ao qual
estava vinculada, por força de lei.
Como dito alhures, a Municipalidade tem o dever
constitucional de ordenar e fiscalizar o uso e a ocupação do solo urbano,
bem como de zelar pela observância das normas de direito ambiental,
não subsistindo qualquer margem para discriocionariedade nestes
aspectos.
Sobre a matéria, segue o seguinte precedente do C.
STJ:
“Nesse contexto, forçoso concluir que o Município tem o

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dever de cumprir as normas urbanísticas por ele próprio
formuladas colimando resguardar os interesses coletivos de
modo a evitar a degradação ambiental ou qualquer outra
forma de atentado ao bem-estar dos munícipes. Tratando-se
de loteamento constatadamente irregular, à Municipalidade
compete
vinculadamente
e
não
sob
o
pálio
da
discricionariedade, proceder a regularização do loteamento
sob o ângulo do interesse público, e, 'in casu', sob o crivo
judicial. (...) Nesse particular, frise-se que as administrações
municipais possuem mecanismos de autotutela, podendo
obstar a implantação imoderada de loteamentos clandestinos
e irregulares, sem necessitarem recorrer a ordens judiciais
para coibir abusos decorrentes da especulação imobiliária,
encerrando uma verdadeira 'contraditio in terminis' a
Municipalidade opor-se a regularizar situações de fato já
consolidadas, sem alternativa alguma de retorno ao 'statu quo
ante'(...) Forçoso concluir que a Municipalidade tem o dever e
não a faculdade de regularizar o uso, no parcelamento e na
ocupação do solo, para assegurar o respeito aos padrões
urbanísticos e o bem-estar da sociedade, porquanto a
regularização decorre do interesse público e este é
indisponível”. (REsp n.o 448.216/SP, Rel. Min. Luiz Fux.
Djul. 14/10/03).
Sob
este
prisma,
considerando-se
os
fatos
patentemente demonstrados pelo autor, restou incontroversa a ausência
de efetiva implementação das obras de infraestrutura básica do

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loteamento, sem que qualquer providência fosse efetivamente adotada
pelo município contra o responsável para fins de sua regularização, em
claro prejuízo aos adquirentes e a toda a população que se vê privada de
regularização no ordenamento urbano, disso resultando em danos
ambientais.
Assim, a r. sentença merece ser mantida neste
aspecto, ou seja, pelo reconhecimento da responsabilidade de ambas as
corrés quanto à necessidade de regularização da situação irregular
verificada, apenas com uma única correção quanto à responsabilidade
do Poder Público municipal, a qual não é solidária, mas, sim, subsidiária,
como visto supra.
O prazo fixado para implantação da infraestrutura
básica mostra-se razoável, pois a situação irregular se encontra há anos
aguardando uma solução efetiva, impondo riscos irrazoáveis à
população local interessada, em especial, aos compradores de lotes, bem
como ao meio ambiente saudável.
Por fim, no que tange à multa diária aplicada,
merece esta ser minorada.
As chamadas “astreintes”, de origem francesa,
encontram previsão em nosso ordenamento jurídico no codex
processual, sendo que não há previsão legal que impeça a aplicação
deste instituto às Pessoas Jurídicas de Direito Público.

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No entanto, a sua aplicação merece pequeno reparo,
tendo em vista ser este o entendimento majoritário desta Egrégia Sexta
Câmara e do Colendo Superior Tribunal de Justiça, como se pode
verificar:
“PROCESSUAL
CIVIL.
AGRAVO
REGIMENTAL
NO
RECURSO ESPECIAL. CUMPRIMENTODE SENTENÇA.
MULTA
DIÁRIA.
ASTREINTES.
VALOR.
EXCESSO.RAZOABILIDADE.
PROPORCIONALIDADE.
POSSIBILIDADE
DE
REDUÇÃO.
AUSÊNCIA
DE
SIMILITUDE
FÁTICA
ENTRE
OS
CASOS
CONFRONTADOS. 1. A questão referente à possibilidade de
redução da multa cominatória encontra respaldo no art. 461,
§ 6o, do CPC. In casu, o Tribunal a quo, por entender que o
quantum fixado inicialmente atingiu valor demasiadamente
exorbitante, mais de R$ 1.400.000,00 (mais de um milhão e
quatrocentos reais) reduziu a quantia para R$50.000
(cinquenta mil reais). 2. Segundo a jurisprudência do STJ, é
possível reduzir as astreintes fixadas fora dos parâmetros de
razoabilidade
e
proporcionalidade,
evitando-se
enriquecimento sem causa. (...)” (STJ. AgRg no REsp
1318332 PB 2012/0071642-0. Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN. Data de Julgamento: 26/06/2012. T2 -
SEGUNDA TURMA) (grifos meus).
Quanto ao valor arbitrado, entende a grande maioria
desta Egrégia Câmara que este deve ser fixado em um montante razoável

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que não onere o erário público, mas sem que o valor seja insignificante a
ponto de se permitir demora no cumprimento do comando judicial, ainda
mais nesta espécie de direito (proteção do meio ambiente).
Sob esta ótica, verifica-se que o valor arbitrado pelo
juízo a quo não foi razoável (RS 10.000,00), devendo ser minorado para
R$ 5.000,00 (cinco mil reais), por dia de descumprimento, sem se
olvidar que a execução em face da Municipalidade apenas poderá se dar
de forma subsidiária, em caso de impossibilidade total de cumprimento
por parte do loteador.
Anote-se que não se impõe limite para a aplicação
da multa diária, tendo em vista a complexidade da obrigação imposta,
bem como a ausência de previsibilidade objetiva para o dispêndio total
para a sua consecução.
Ademais, não há qualquer prejuízo na ausência de
fixação de limite de incidência, pois valor acima fixado pode ser a
qualquer tempo revisto, modificado ou excluído, conforme o C. STJ
decidiu no REsp 1.333.988-SP, em sede de recurso repetitivo. Na
mesma esteira prevê o art. 537 § 1o do NCPC.
Destarte, reforma-se a r. sentença nos pontos
supracitados, mantendo-se-a, no mais, inalterada.
Em sede recursal, deixo de majorar os honorários
advocatícios, uma vez que não foram preenchidos todos os requisitos

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fixados pelo C. STJ no EDcl no Ag Int no REsp 1.573.573/RJ.
Ressalto que o presente acórdão enfocou as matérias
necessárias à motivação do julgamento, tornando claras as razões do
decisum, e rebatendo todas as teses levantadas pelas partes capazes de
infirmar a conclusão adotada pelo julgador, em observação ao que
dispõe o artigo 489, § 1o, do NCPC (STJ. EDcl no MS 21.315-DF,
julgado em 8/6/2016 - Info 585).
Todavia, para viabilizar eventual acesso às vias
extraordinária e especial, considero prequestionada toda matéria
suscitada, observando-se que não houve afronta a nenhum dispositivo
infraconstitucional e constitucional.
Ante o exposto, pelo meu voto, dá-se parcial
provimento ao recurso.
SILVIA MEIRELLES
Relatora