Tribunal: TJSP
Processo: 1014622-45.2018.8.26.0161
Classe: Apelação / Remessa Necessária / Responsabilidade da Administração
Órgão julgador: Moreira de Carvalho
Órgão colegiado: 9a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-13
Data de publicação: 2020-08-17

Ementa:
"AÇÃO CIVIL PÚBLICA - OBRIGAÇÃO DE FAZER - Providenciar o AVCB - Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros realtivo à EMEB JORGE AMADO - Cabimento - Observância do Princípio da legalidade - Imposiçãode prazo de 24 (vinte e quatro) meses para o cumprimento da obrigação pela Fazenda Pública Estadual que se mostra razoável - Possibilidade de Cominação de 'astreintes' em montante

Ementa:
"AÇÃO CIVIL PÚBLICA - OBRIGAÇÃO DE FAZER - Providenciar o AVCB - Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros realtivo à EMEB JORGE AMADO - Cabimento - Observância do Princípio da legalidade - Imposiçãode prazo de 24 (vinte e quatro) meses para o cumprimento da obrigação pela Fazenda Pública Estadual que se mostra razoável - Possibilidade de Cominação de 'astreintes' em montante razoável - Redução do limite fixado para R$ 30.000,00 – Recurso do Ministério Público desprovido e provido parcialmente o reexame necessário e recurso do Município, apenas para limitação do valor fixado como astreintes."

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
9a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO
Registro: 2020.0000647730
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação / Remessa Necessária no
1014622-45.2018.8.26.0161, da Comarca de Diadema, em que é apelante/apelado
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO e Recorrente JUÍZO EX
OFFICIO, é apelado/apelante MUNICÍPIO DE DIADEMA.
ACORDAM, em 9a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão:"Recurso do Ministério Público desprovido e provido
parcialmente o reexame necessário e recurso do Município, apenas para limitação do
valor fixado como astreintes, por V.U.", em conformidade com o voto do Relator.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores CARLOS
EDUARDO PACHI (Presidente) e REBOUÇAS DE CARVALHO.
São Paulo, 13 de agosto de 2020.
Jeferson MOREIRA DE CARVALHO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação / Remessa Necessária no 1014622-45.2018.8.26.0161
Comarca: São Paulo
Juiz 1a Inst.: Claudia Maria Carbonari de Faria
Apelantes: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO E
OUTROS
Apelados: MUNICÍPIO DE DIADEMA E OUTROS

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA - OBRIGAÇÃO DE FAZER -
Providenciar o AVCB - Auto de Vistoria do Corpo de
Bombeiros realtivo à EMEB JORGE AMADO - Cabimento -
Observância do Princípio da legalidade - Imposiçãode prazo
de 24 (vinte e quatro) meses para o cumprimento da
obrigação pela Fazenda Pública Estadual que se mostra
razoável - Possibilidade de Cominação de 'astreintes' em
montante razoável - Redução do limite fixado para R$
30.000,00
Recurso do Ministério Público desprovido e
provido parcialmente o reexame necessário e recurso do
Município, apenas para limitação do valor fixado como
astreintes.”
VOTO 30114
Aação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO
PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO em face do MUNICÍPIO DE
DIADEMA, na pessoa de seu representante legal, o atual Prefeito,
objetivando compelir o Município a obrigação de providenciar o AVCB-
Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros realtivo à EMEB JORGE
AMADO, situada naquele município. Aduz que, não obstante as cobranças
feitas pelo Ministério Público, se passaram dois anos sem que o Município
tomasse todas as providências necessárias à concessão do referido AVCB,
de forma que os alunos que frequentam o referido estabelecimento escolar
encontram-se em situação perigo e desprotegidos diante das várias

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irregularidades constatadas no prédio. Requereu, liminarmente, concessão
da tutela de urgência, sob pena de multa diária pelo descumprimento no
valor de R$100,00, e, ao final a procedência da ação, fixando o prazo
máximo de 120 dias para que o requerido comprove que a escola possui o
AVCB. Juntou documentos e requereu a produção de todas as provas
admitidas em direito.
A sentença de fls. 74/78, cujo relatório se adota,
JULGOU PROCEDENTE EM PARTE a presente ação, nos termos do
art.487, I, do CPC, para tornar definitiva a tutela provisória de urgência,
com exceção do prazo para cumprimento, que nesta oportunidade, majorou
para 24 (VINTE E QUATRO) MESES. CONDENOU a Municipalidade de
Diadema na obrigação de apresentar o AVCB relativo à EMEB JORGE
AMADO, sob pena de multa de R$100,00 por dia de descumprimento da
determinação judicial, limitada a R$100.000,00, que poderá ser ampliada,
com objetivo de compelir o requerido ao cumprimento da obrigação
fixada, sem prejuízo da responsabilização do agente ou servidor público
desidioso pelo crime de desobediência e de periclitação à vida ou à saúde.
Há reexame necessário.
Apela o Ministério Público às fls. 83/89. Pleiteia seja o
recurso conhecido e, no mérito, provido, para que seja reformada em parte
a respeitável sentença, a fim de que o termo inicial para cumprimento da
obrigação pelo Município seja a data da intimação da ordem liminar e que

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o prazo para a apresentação do AVCB seja o de 12 (doze) meses.
Apela o Município às 90/106. Requer seja o presente
recurso de apelação conhecido e provido em todos os seus termos, a fim de
que seja reformada a r. sentença, julgando improcedentes os pedidos
formulados na presente demanda. Subsidiariamente, caso seja mantida a r.
sentença, requer a alteração da obrigação de fazer imposta, para condenar
o Município de Diadema em obrigação de fazer consistente iniciar e
implementar a contratação do objeto postulado na forma da lei de
licitações; o afastamento da multa diária imposta, ou, subsidiariamente, a
diminuição do valor fixado.
Houve apresentação de contrarrazões ao recurso (fls.
153/157). A douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pelo
provimento do apelo ministerial e desprovimento do reexame necessário e
recurso do município.
RELATEI.
Analiso conjuntamente os recursos.
A questão debatida nesta Ação Civil Pública está
circunscrita à possibilidade de intervenção do Poder Judiciário para
imposição de medidas ao Município de Diadema, para que se observe a
Legislação que regula a segurança contra incêndios em imóveis públicos

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com e compelir o Município a obrigação de providenciar o AVCB-Auto
de Vistoria do Corpo de Bombeiros destinados às Escolas Públicas
Municipais, em especial a EMEB JORGE AMADO, localizada no
Município de Diadema.
Não há que se falar em ingerência do Poder Judiciário
em atos de gestão pública ao Poder Executivo Municipal, mas apenas a
sujeição do ente público às obrigações legais que regem a segurança
mínima para utilização do prédio público que abriga a referida escola, com
a emissão dos AVCB (Auto de Vistoria do Corpo de bombeiros), que tem
por finalidade a garantia da segurança e integridade física de alunos e
professores, cuja inviolabilidade do direito à vida não pode ser fragilizada
em razão de alegada dificuldade orçamentária genericamente afirmada nos
autos, mormente quando se está apenas a exigir o cumprimento de
obrigação legal que atende a interesse público.
As provas contidas nos autos, dão conta que antes do
Ministério Público intentar a presente ação, foi instaurado inquérito civil
para a apuração das irregularidades em escolas municipais tendo sido a
Secretaria de Estado da Educação compelida pelo Ministério Público do
Estado de São Paulo a adotar providências para regularização da referida
edificação. Não se deve ignorar de que a segurança dos prédios públicos,
com a expedição de licença ou autorização para a sua utilização também
devem ser respeitada pelos imóveis utilizados pelo ente público, não
estando isento do dever legal que institucionalizou normas e padrões de

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segurança contra incêndio das edificações.
O art. 182, da Constituição Federal, estabelece os
seguintes critérios:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano,
executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais
fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Já o Estatudo da Cidade, Lei no 10.257/01, assim
dispõe:
Art. 1o. Na execução da política urbana, de que tratam
os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta
Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei,
denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e
interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem
coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do
equilíbrio ambiental.
Por seu turno, a Lei Complementar Estadual no
1.257/15, que instituiu o Código Estadual de Proteção Contra Incêndios e
Emergências, dá outras providências correlatas:
Art. 22. Nas edificações e áreas de risco é de inteira
responsabilidade do proprietário ou usuário, a qualquer título: I - utilizar
a edificação de acordo com o uso para o qual foi projetada; II - adotar as
providências cabíveis para a adequação da edificação e das áreas de risco

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às exigências das Instruções Técnicas que integram o Regulamento de
Segurança Contra Incêndios das edificações e áreas de risco no Estado de
São Paulo.
Art. 23. O proprietário do imóvel ou o responsável
pelo uso é obrigado a manter as medidas de segurança contra incêndio em
condições de utilização, providenciando sua adequada manutenção,
estando sujeito às penalidades da legislação em vigor, sem prejuízodas
responsabilidades civis e penais cabíveis.
Art.24. A fiscalização das edificações e áreas de risco,
por meio de vistorias técnicas com o objetivo de verificar o cumprimento
das medidas de segurança contra incêndios e emergências, previstas na
legislação em vigor, se realizará mediante: I - solicitação do proprietário,
responsável pelo uso, responsável pela obra ou responsável técnico; II -
planejamento próprio do CBPMESP ou em cumprimento à requisição de
autoridade competente.
A Lei 13.425/17, que estabelece diretrizes gerais sobre
medidas de prevenção e combate a incêndio e a desastres em
estabelecimentos, edificações e áreas de reunião de público; altera as Leis
nos 8.078, de 11 de setembro de 1990, e 10.406, de 10 de janeiro de 2002 e
dá outras providências:
Art. 2o O planejamento urbano a cargo dos Municípios
deverá observar normas especiais de prevenção e combate a incêndio e a
desastres para locais de grande concentração e circulação depessoas,
editadas pelo poder público municipal, respeitada a legislação estadual
pertinente ao tema.
§ 1o As normas especiais previstas no caput deste
artigo abrangem estabelecimentos, edificações de comércio e serviços e
áreas de reunião de público, cobertos ou descobertos, cercados ou não,
com ocupação simultânea potencial igual ou superior a cem pessoas.
O Decreto no 56.819/2011, institui o Regulamento de
Segurança contra Incêndio das Edificações e Áreas de Risco no Estado de

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São Paulo e estabelece outras providências:
Art.10 O AVCB será expedido pelo Corpo de
Bombeiros, desde que as edificações e as áreas derisco estejam com suas
medidas de segurança contra incêndio executadas de acordo com a
regulamentação do CBPMESP.
§ 1o A vistoria nas edificações e áreas de risco pode
ser realizada:
I de ofício;
II
mediante
solicitação
do
proprietário,
do
responsável pelo uso, do responsável técnico ou da autoridade
competente.
§ 2o na vistoria, compete ao CBPMESP a verificação
da execução das medidas de segurança contra incêndio previstas nas
edificações e nas áreas de risco, não se responsabilizando pela instalação,
manutenção ou utilização indevida.
§ 3o Após a emissão do AVCB, constatada
irregularidade nas medidas de segurança contra incêndio previstas neste
Regulamento, o CBPMESP iniciará procedimento administrativo regular
para sua cassação.
§ 4o O AVCB terá prazo de validade pré-determinado
de acordo com a regulamentação do CBPMESP
Por fim, o Decreto no 63.911/2018, institui o
Regulamento de Segurança Contra Incêndios das edificações e áreas de
risco no Estado de São Paulo:
Art. 4o - As medidas de segurança contra incêndio
previstas neste Regulamentose aplicam às edificações e áreas de risco no
Estado de São Paulo, devendo ser observadas, em especial, por ocasião
da:
I - construção de uma edificação ou área de risco;
II - reforma de uma edificação que implique alteração
de leiaute;
III - mudança de ocupação ou uso;
IV - ampliação de área construída;

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V - aumento na altura da edificação;
VI - regularização das edificações ou áreas de risco.
Como se denota da vasta legislação acima transcrita, a
regularidade das edificações não está ao arbítrio do proprietário ou
ocupante do imóvel, principalmente quando se tratar de imóvel que
abrigue Escolas Públicas Municipais, que devem seguir diretrizes de
segurança contra incêndio, cuja exigência do AVCB é imposição legal, e
desrespeito impõe grave violação ao princípio da legalidade, de modo que
a intervenção do Poder Judiciário não está a se imiscuir em qualquer ato de
gestão pública, sem ofensa a critérios de conveniência e oportunidade da
Administração pública, mas a impor a estrita observância à Legislação de
regência que cria obrigações que garantem direitos fundamentais à vida e
segurança dos usuários destes prédios públicos, sob pena de
responsabilização pelos desastres ocasionados a partir de omissão quanto a
este dever de fiscalização e regularização de edificações no combate ao
incêndio.
Nem se diga quanto à existência de obstáculos
orçamentários, cuja Teoria da reserva do possível não serve como
motivação para se ignorar a Lei, ou isentar o ente público de suas
responsabilidades, o que atentaria contra a inviolabilidade do direito à vida
e segurança dos cidadãos. O que se deve ponderar nestes casos em que o
administrador está submetido à irrestrita observância da legislação que
estabelece critérios de segurança contra incêndio é que os atos

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administrativos estão vinculados ou regrados à Lei, sem esta liberdade
discricionária do administrador, que sob critérios de conveniência e
oportunidade possa descumprir a Lei.
Sobre a referida matéria aqui em discussão esta
Câmara do mesmo modo já decidiu, como se verifica dos julgados a
seguir:
REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
Município de Pindorama e Câmara Municipal de Pindorama. Obrigação
de fazer. Pedido formulado pelo órgão ministerial no sentido de que sejam
realizadas no prédio público que abriga a Câmara Municipal e a
Biblioteca Municipal obras concernentes à segurança do edifício e, em
especial, adaptações que garantam acessibilidade aos portadores de
necessidades especiais. Sentença de primeiro grau que julgou procedente
a ação. 1. Direito constitucional e urbanístico. Prédio público que abriga
a Câmara Municipal e a Biblioteca de Pindorama. Constatação de que o
edifício público não cumpre as normas relativas à segurança, tampouco as
adaptações exigidas pela legislação de regência no que toca à
acessibilidade das pessoas portadoras de necessidades especiais.
Imposição de adequação do prédio público às normas atinentes à
segurança e acessibilidade das pessoas portadoras de necessidades
especiais que é medida de rigor. Incidência, no caso, dos ditames do
artigo 227, § 2o, da Constituição Federal, do artigo 280, da Constituição
do Estado de São Paulo, bem como do artigo 2o, da Lei no 7.853/89 e,
ainda, da Lei Estadual no 12.907/2008. Omissão do Poder Público
constatada, impondo-se a intervenção do Poder Judiciário, conquanto
guardião da Lei Maior, não havendo se falar em violação ao primado da
separação dos poderes. Precedentes desta Corte. 2. Multa diária. Fixação
em patamar condizente com a natureza da obrigação a ser cumprida. 3.
Sentença mantida. Reexame necessário não acolhido. (Apelação no
0011976-84.2009.8.26.0132
Rel. Des. Oswaldo Palu
j. Em
08/02/2017).

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AÇÃO CIVIL PÚBLICA OBRIGAÇÃO DE FAZER
Ministério Público do Estado de São Paulo que objetiva a imposição de
obrigação legal ao Estado de São Paulo para regularização do prédio
público utilizados pela Escola Estadual Erasmo Batista Silva de Almeida
no Município de Diadema, para obtenção do AVCB (Auto de Vistoria do
Corpo de Bombeiros), a fim de atestar segurança contra incêndio do
referido imóvel público
Cabimento - Observância do Princípio da
legalidade (art. 182, da CF; art. 1o, par. Único, da Lei no 10.257/01;
artigos 22, 23 e 24, da Lei Complementar Estadual no 1.257/15; art. 2o,
'caput, par. 1o, da Lei no 13.425/17; art. 3o, VIII, art. 10, parágrafos 1o, 2o,
3o e 4o, do Decreto Estadual no 56.819/11; e art. 4o, do Decreto Estadual
no 63.911/18)
Princípio da separação dos poderes preservado -
Precedentes deste E. Tribunal de Justiça Imposição de prazo de 24 (vinte
e quatro) meses para o cumprimento da obrigação pela Fazenda Pública
Estadual que se mostra razoável
Possibilidade de Cominação de
'astreintes' em montante razoável e limitado ao Ente Público por eventual
descumprimento de ordem judicial, conforme pacificado pelo C.STJ, em
Recurso Repetitivo (Resp no 1.474.665-RS) - Contudo, o limite fixado de
R$ 100.000,00 (cem mil reais) para a astreintes se mostra excessivo e deve
ser reduzido para R$ 30.000,00 (trinta mil reais) Procedência parcial da
ação mantida Recurso voluntário do Ministério Público improvido e
recurso oficial e apelo da Fazenda do Estado parcialmente providos.
(Apelação no 1016468-97.2018.8.26.0161
Rel. Des. Rebouças de
Carvalho j. Em 28/02/2020).
Por fim, quanto ao prazo para o cumprimento da
obrigação de fazer, consistente na regularização do prédio público em
testilha, para o fim da obtenção do Auto de Vistoria do Corpo de
Bombeiros (AVCB) referente à EMEB JORGE AMADO, no Município de
Diadema, consigne-se que o período de 24 (vinte e quatro) meses,
contados a partir da intimação da r. sentença, se mostra bastante razoável,
ante a provável necessidade da realização pelo Município de processo
licitatório para efetivação das obras necessárias à obtenção do referido

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alvará.
Impossível alterar o objeto da obrigação, como quer o
Município, porque seria uma decisão extra petita, e, portanto, nula.
Quanto as astreintes fixadas pela r. sentença, ao
contrário do ventilado, possível é a fixação de multa diária contra o ente
público, em caso de descumprimento da ordem, especialmente no presente
caso, que envolve assunto atinente à vida, além de outros preceitos e
axiomas constitucionais, tendo tal imposição o escopo de coação hábil a
compelir a parte litigante a efetivar o que restou estipulado por decisão judicial.
Não se fundamenta, desta feita,o afastamento da
multa,visto que sua aplicação é legítima, conforme entendimento da
jurisprudênciado C. Superior Tribunal de Justiça:
“PROCESSUAL
CIVIL.
ADMINISTRATIVO.
RECURSO
ESPECIAL.TRATAMENTO DE SAÚDE E FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS A
NECESSITADO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FAZENDA PÚBLICA. INADIMPLEMENTO.
COMINAÇÃO
DE
MULTA
DIÁRIA.
ASTREINTES.
INCIDÊNCIA
DO
MEIO
DECOERÇÃO.(...) A função das astreintes é vencer a obstinação do devedor ao
cumprimento da obrigação e incide a partir da ciência do obrigado e da sua recalcitrância.
'In casu',consoante se inferidos autos, trata-se obrigação de fazer, consubstanciada no
fornecimento de medicamento a pessoa portadora de cirrose biliar primária, cuja
imposição das astreintes objetiva assegurar o cumprimento da decisão judicial e
consequentemente resguardar o direito à saúde.” (STJ - Resp no 715.974/RS. Rel.
Min.Luiz Fux.Julg. 08/11/05, DJU 28/11/05)
No entanto, o limite de R$ 100.000,00 (cem mil
reais) fixado a título de astreintes, nos termos do art. 537, do CPC,
com o objetivo coercitivo de constranger o ente público a
praticar o ato determinado por decisão judicial, se mostra excessivo
e deve ser reduzido para R$ 30.000,00 (trinta mil reais), devendo a

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sentença ser reformada neste ponto.
Ocorrendo
isto,
NEGO
PROVIMENTO
AO
RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO, E DOU PARCIAL
PROVIMENTO AO REEXAME NEESSÁRIO E AO RECURSO DO
MUNICÍPIO ,tão somente para reduzir de R$ 100.000,00 (cem mil
reais) para R$30.000,00 (trinta mil reais) o limite fixado a título de
astreintes, nos termos acima mencionados.
Jeferson MOREIRA DE CARVALHO
Relator
(assinatura eletrônica)
ED