Tribunal: TJSP
Processo: 1000209-84.2017.8.26.0412
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Heloísa Mimessi
Órgão colegiado: 5a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-06-22
Data de publicação: 2020-06-23

Ementa:
APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Imputação ao Prefeito Municipal da conduta do art. 11 da LIA. Compras governamentais de produtos básicos e peças automotivas feitas mediante dispensa de licitação.
Exigência de dolo para a tipificação da conduta. Exegese do texto legal e precedentes do C. STJ. Inteligência dos artigos 22 e 28 da LINDB. Imperatividade da consideração das dificuldades reais do

Ementa:
APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Imputação ao Prefeito Municipal da conduta do art. 11 da LIA. Compras governamentais de produtos básicos e peças automotivas feitas mediante dispensa de licitação.
Exigência de dolo para a tipificação da conduta. Exegese do texto legal e precedentes do C. STJ. Inteligência dos artigos 22 e 28 da LINDB. Imperatividade da consideração das dificuldades reais do gestor no exercício de seu cargo. Dolo não configurado. Dispensa de licitação decorrente do art. 24, II e IV, da Lei n° 8.666/93. Situação emergencial. Prefeito anterior que deixou de proceder ao abastecimento de suprimentos e manutenção da frota veicular da Prefeitura após a perda da eleição. Contratações feitas para possibilitar a execução dos serviços públicos e garantir o atendimento à população. Comprovação da situação de emergência. Inexistência, ademais, de fracionamento ilegal. Possibilidade de haver fracionamento das compras governamentais, desde que se esteja diante de evento imprevisível. Precedentes.
Sentença de improcedência mantida. Recurso não provido.

Inteiro teor:
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Registro: 2020.0000462534
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1000209-84.2017.8.26.0412, da Comarca de Palestina, em que é apelante
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, é apelado FERNANDO
LUIZ SEMEDO - PREFEITO DO MUNICIPIO DE PALESTINA.
ACORDAM, em 5a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Recurso não provido. V.U", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
MARIA LAURA TAVARES (Presidente) e MARCELO BERTHE.
São Paulo, 22 de junho de 2020.
HELOÍSA MARTINS MIMESSI
RELATORA
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000209-84.2017.8.26.0412 -Voto no 11.434
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Apelação Cível no 1000209-84.2017.8.26.0412
Apelante: Ministério Público do Estado de São Paulo
Apelado: Fernando Luiz Semedo - Prefeito do Municipio de Palestina
Comarca: Palestina
Voto no 11.434
APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
Imputação ao Prefeito Municipal da conduta do art. 11
da LIA. Compras governamentais de produtos básicos e
peças automotivas feitas mediante dispensa de licitação.
Exigência de dolo para a tipificação da conduta.
Exegese do texto legal e precedentes do C. STJ.
Inteligência
dos
artigos
22
e
28
da
LINDB.
Imperatividade da consideração das dificuldades reais
do gestor no exercício de seu cargo. Dolo não
configurado. Dispensa de licitação decorrente do art. 24,
II e IV, da Lei n° 8.666/93. Situação emergencial.
Prefeito
anterior
que
deixou
de
proceder
ao
abastecimento de suprimentos e manutenção da frota
veicular da Prefeitura após a perda da eleição.
Contratações feitas para possibilitar a execução dos
serviços públicos e garantir o atendimento à população.
Comprovação da situação de emergência. Inexistência,
ademais, de fracionamento ilegal. Possibilidade de
haver fracionamento das compras governamentais,
desde que se esteja diante de evento imprevisível.
Precedentes.
Sentença de improcedência mantida. Recurso não
provido.
Trata-se, na origem, de ação de civil pública
ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em face de
Fernando Luiz Semedo, Autopopa Rio Preto Comércio de Peças
Automotivas Ltda, Fabricio Rogério Lombardi ME e Denis Barbosa
Alves ME, via da qual pleiteia a condenação aos réus pela prática de ato
de improbidade administrativa tipificado no art. 11, LIA, referente à
aquisição de peças de veículos, gêneros de merenda escolar e
contratação de fornecedores para entrega de medicamentos sem

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licitação,
ainda
que
não
se
enquadrasse
nas
hipóteses
de
dispensa/inexigibilidade da Lei n° 8.666/93.
A fls. 3420/3423, foi extinto o feito sem resolução
de mérito com relação aos réus Autopopa Rio Preto Comércio de Peças
Automotivas Ltda, Fabricio Rogério Lombardi ME e Denis Barbosa
Alves ME, sendo determinado o seu prosseguimento apenas quanto ao
corréu Fernando Luiz Semedo.
A fls. 3983/3988, a sentença julgou improcedente a
ação, sob o fundamento de que não houve prejuízo ao erário e de que o
Prefeito Municipal não agiu dolosamente ao proceder à realização de
compras em bloco, já que vários itens tiveram de ser comprados com
urgência com fins a possibilitar a atenção de necessidades básicas da
população e que as compras, segundo o setor técnico do setor, acabaram
sendo mais vantajosas ao Município.
A fls. 3991/4002, em suas razões de apelação, o
Ministério Público do Estado de São Paulo sustenta que (i) o laudo
técnico contábil revelou que houve dirigismo e superfaturamento nas
compras municipais; (ii) o Prefeito Municipal neglilgenciou as
formalidades legais, procedendo com dispensa e inexigibilidade de
licitação fora dos casos legais ao contratar fornecedores para a entrega
de medicamentos, peças de veículos e gêneros da merenda escolar,
ofendendo os princípios da moralidade administrativa, da legalidade, da
isonomia e da transparência; (iii) a somatória dos valores de exercício
financeiro atingiu quantias superiores à dispensa permitida pelo art. 24,
II, da Lei n° 8.666/93; (iv) a aquisição de peças automotivas, ainda que
feita por pregão, foi feita em quantidade excessivamente superior à

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necessidade do ente público.
Foram apresentadas contrarrazões a fls. 4004/4028,
pela manutenção da sentença.
Parecer da D. Procuradoria Geral de Justiça a fls.
4035/4046 pelo não provimento do recurso.
Recurso distribuído por prevenção a esta relatoria,
em virtude do julgamento do Agravo de Instrumento n° 2219581-
90.2017.8.26.0000.
FUNDAMENTOS E VOTO.
Preenchidos os pressupostos de admissibilidade, o
recurso deve ser conhecido, ainda que, no mérito, não mereça
provimento.
Na origem, sustenta o Ministério Público do Estado
de São Paulo que abriu inquérito civil para apurar a aquisição, mediante
dispensa de licitação fora das hipóteses legais, de gêneros alimentícios,
higiene e limpeza, medicamentos, materiais/equipamentos médicos
hospitalares e peças/serviços automotivos por Fernando Luiz Semedo,
Prefeito Municipal de Palestina. Sustenta que a somatória dos valores de
exercício financeiro é superior os valores de dispensa indicados no art.
24, II, da Lei n° 8.666/93 e que as compras se deram de forma regular
(continuada) nos meses de janeiro/2013 e fevereiro/2013, bem como
que a compra de peças automotivas, ainda que feita por pregão, foi
excessivamente superior à necessidade do ente público. Pugna, assim,
pela condenação do requerido pelo ato de improbidade administrativa

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tipificado no art. 11, caput, da LIA.
A r. sentença assim fundamentou a improcedência
do pedido formulado pelo parquet:
De fato, a contestação foi apresentada após o prazo,
contado da juntada aos autos do mandado de citação, em
09/11/2018 (fls. 3442/3443). Entretanto, em se tratando de
improbidade administrativa, não se operam os efeitos
correntes da revelia, que, por sua vez, também se
resumiriam à presunção de veracidade documental,
restando apreciar a matéria de Direito, qual seja verificar
se
comprobatórios
de
atos
classificados
como
de
improbidade administrativa.
Sobre a tese da inexistência de prejuízo ao erário, com
razão o autor ao aduzir que a improbidade perseguida
refere-se à inobservância dos princípios da Administração
Pública. Destaco, inclusive, que as sanções requeridas, em
caso de condenação, são exclusivamente as do inciso III do
art. 12 da Lei de Improbidade, o que ratifica que não há
pedido de ressarcimento ao erário.
Quanto à dispensa supostamente indevida de licitação para
aquisição de R$ 32.176,96 de gêneros alimentícios, de
higiene e de limpeza; R$ 142.788,19 de medicamentos,
materiais e equipamentos hospitalares e de R$ 57.272,30 de
peças e serviços automotivos entre janeiro e fevereiro de
2013, a falta de procedimento licitatório fala por si.
Entretanto, embora o dano ao erário não seja requisito para
atos de improbidade pelo descumprimento de Princípios,
também não é possível penalizar o administrador que
acabou por obter valores menores que os de Pregões em
semelhantes, o que foi constatado por laudo técnico
produzido pelo Ministério Público para os dois primeiros
grupos. Para os demais itens, há que se provar seu dolo,
ainda
que
genérico,
de
descumprir
Princípios
da
Administração Pública, em especial assegurar os melhores
preços através de ampla concorrência.
Reputo justificada a aquisição sem formal licitação, nem
dispensa, ante a problemática transição de governo entre
2012 e 2013, com desligamento dos servidores de
computadores, que gerou erro no sistema e impossibilidade
de fechamento de contas no último dia do mandato do
prefeito anterior, o que restou comprovada nos depoimentos
testemunhais e no Boletim de Ocorrência de fls. 3582/3583.
José Reis disse que, em novembro de 2012, após a eleição, o

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prefeito eleito solicitou um governo de transição, o que foi
negado, de forma que só conheceu a situação da prefeitura
no início de 2013; não tinha ambulância senão uma com um
enorme buraco no assoalho, a ponto da TV Tem vir a
Palestina fazer uma reportagem sobre esses veículos;
quanto aos veículos escolares, em todos faltavam peças
essenciais; os computadores tiveram o sistema tirado do ar
na maioria deles, sem condições de fazer a primeira folha de
pagamento; depois disso, teve uma chuva em janeiro e
inundou o que estava bom; ele trabalhava na Prefeitura
desde 2006, mas sofreu perseguição política e demissão
após o Prefeito anterior perder a eleição, no final de 2012,
mas foi reintegrado por ordem da Justiça do Trabalho.
Contou, ainda, que, dali em diante, o Prefeito anterior não
cumpria as ordens judiciais de entrega de medicamentos;
por isso, quando o novo entrou, teve que fazer, em janeiro e
fevereiro de 2013, o que não funcionava desde três meses
antes do final do ano anterior; faltavam soro e equipo; a TV
Tem veio cobrir esses descumprimentos de ordens judiciais.
As compras de gêneros alimentícios, para o planejamento
pelos professores desde janeiro e a merenda a partir de
fevereiro, assim como de artigos de higiene tiveram o
mesmo problema da falta de transição: em escolas, postos
de saúde, todos os departamentos, faltava papel higiênico;
por isso, compraram sem licitação; acredita que isso durou
dois ou três meses até poderem fazer levantamentos e
licitação; além disso, no começo de mandado, por
desconfiança do comércio local, eram exigidos pagamentos
à vista; atestou que o prefeito teve que garantir os
pagamentos da prefeitura com cheque pessoal, que depois
lhe foram devolvidos.
Quanto às peças e serviços automotivos, o servidor João
Ernesto, que trabalhava com os processos de licitação,
afirmou que as condições da frota municipal, no final de
2012 e início de 2013, aparentemente não eram diferentes
dos demais anos, pois todo ano há demanda de reformas
antes do começo do ano letivo, para a maioria da frota, que
é escolar; a compra parte da divisão de compras e
patrimônio, mas quem identifica a necessidade é o chefe do
setor de transportes, que é o José Estevão atualmente; faz
isso junto com mecânicos e o setor de compras; recorda de
ter chegado procedimento para aquisição de peças naquele
ano, mas assegurou que nunca ouviu nada do Prefeito para
favorecer Autopopa ou Denis, nem quanto a qualquer outro
licitante. Geralmente a aquisição se dava por pregão,
publicado nos jornais, no site, no quadro de avisos.

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José Reis, que é almoxarife, mas trabalhava no
departamento de compras, explicou que, quando havia
necessidade de compra para manutenção de veículos, o
chefe de departamento solicitava e eles compravam; o
veículo era levado até a oficina da Prefeitura, para
levantamento do que precisava ser feito, a compra era livre
até certo valor por veículo e, acima dele, abririam-se
licitações; a oficina é pequena e só faz a manutenção mais
simples; no setor dele, no mínimo três orçamentos e,
dependendo do valor, não sendo caso de compra direta,
encaminhava para o setor de licitações; oito mil reais era
esse valor limite, por veículo, segundo entendimento
anterior à orientação do Tribunal de Contas, passando os
oito mil reais para a necessidade naquele momento; mas
não era possível saber se haveria outro veículo a demandar
conserto, nem em que valor; hoje é com registro de preço e
compram de acordo com a necessidade, mas, naquela época,
não havia condições de trabalhar assim. Quanto às
condições de operação dos veículos da prefeitura, contou
que são ruins, porque o Município é de grande extensão e as
Kombis trabalham na zona rural, sendo razoável 1,8 a 2
vezes ao ano as trocas de peças; passam por córregos.
Justificou cada peça da tabela de fls. 8, destacando que o
kitão, equivalente à homocinética pode ter gerado as 6,2
trocas em 10 meses, pois integra a suspensão, intimamente
ligada com a temperatura de operação do veículo.
Às perguntas do Ministério Público, respondeu que a frota
das Kombi estava sucateada, sendo que apenas uma ou duas
Kombi foram acrescidas no mandato anterior; hoje tem
previsão de manutenção dos veículos, mas não naquela
transição de governo; Wagner Liberato era quem estava no
atual lugar da testemunha, e hoje ele é motorista. Depois de
dois ou três meses do início da administração é que
organizaram um sistema de previsão de manutenção. Não
sabe se a área jurídica justificou a dispensa naquele
momento. Requisições eram feitas pelo José Estevão
Marinho, e estariam arquivadas; uma Kombi devia valer R$
15 a 20 mil, e não se teria gasto mais que isso, com
manutenção, em nenhuma delas.
Ao contrário do que afirma o autor, em matéria tão gravosa
como a improbidade administrativa, mais se aproximando
da esfera penal do que da cível em questão de distribuição
dos ônus probatórios, é ônus dele comprovar o que alega, e
não do réu em defesa.
À vista de um detalhado inventário das necessidades de
cada veículo da Prefeitura no início de 2013 (fls.

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3817/3864), caberia ao Ministério Público ao menos
planilhar e comparar com os consertos documentados na
própria oficina da Prefeitura (fls. 3866/3909), e com os
relatórios gerenciais das notas fiscais de peças adquiridas
da Autopopa e Denis Barbosa ME (fls. 3718/3816) pela
Prefeitura.
Não é suficiente insistir nas afirmativas da exordial, no
sentido de que as quantidades seriam excessivas sem
examinar as provas juntadas, que apontam no sentido de
uma frota sucateada e com necessidade de manutenção. Isso
sem poder interromper os serviços de saúde das
ambulâncias e, principalmente, o transporte de alunos pelo
extenso Município, quase todo formado de vias rurais em
condições de trânsito ruins, geradora de grandes danos à
estrutura de veículos, especialmente Kombi. Esse era o
cenário dos três primeiros meses de 2013, em que se aponta
a ilegalidade da dispensa de licitação.
Isso era especialmente recomendável se, no tal documento
do Ministério Público, ele justificava que não teria
conseguido identificar perfeitamente o destino das peças por
veículo:
Assim, com base nessas informações, tendo em vista a
grande quantidade de peças adquiridas num curto espaço de
tempo (1016 peças Apêndice A), ou seja, de agosto de 2013
a maio de 2014 10 meses (...) e a falta de transparência da
documentação de despesa apresentada que não nos permitiu
a identificação utilizada por cada veículo, apuramos, no
́Apêndice C' deste trabalho, a ́média de peças utilizadas
por veículo ́ no período, a fim de verificar se as quantidades
de peças adquiridas no Pregão foram compatíveis com a
frota do Setor da Educação (divisão da quantidade de peças
pela quantidade de veículos da frota).
E, nesse sentido, como se observa do ́Apêndice C ́,
entendemos que houveaquisição de peças em número
excessivo, visto que num período de 10 meses a quantidade
média de peças por veículo na grande maioria das vezes foi
superior à frota, indicando, pela média apurada, que
determinadas peças teriam sido substituídas mais de uma
vez em cada veículo.
Reputo perfeitamente possível que se tenham trocado as
mesmas peças mais de uma vez num período de dez meses,
valendo frisar que o período da dispensa de licitação
restringe-se a janeiro até março de 2013. Contempla as
férias escolares, quando o Município aproveita para as
manutenções que não se podem fazer durante as aulas.
Em resumo, como dito, o autor não se desincumbiu de seu

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ônus de, à vista da resposta ao ofício pela Prefeitura,
comprovar o alegado excesso quantitativo de peças
automotivas e desdizer que a situação de emergência no
início do ano de 2013 justificasse a aquisição sem um
planejamento de médio prazo, com licitação global para
todo o período.
Também não se comprovou sobrepreço nas peças
adquiridas, o que poderia ter sido feito durante esta
instrução, em complementação ao primoroso trabalho do
setor técnico, que destacou que lhe teriam faltado os
modelos para cada uma das peças. Se, ao início da ação
civil por improbidade administrativa, havia fortes indícios
de irregularidade na elaboração do referido processo
licitatório, sugerindo a ocorrência de dirigismo e de
eventual superfaturamento nas quantidades licitadas (fls.
05), eles não se transformaram em provas.
Por outro lado, com a juntada de um inventário de peças
necessárias por veículo, o autor não se desincumbiu de seu
ônus de, integrando as dúvidas que tinha, apontar eventuais
excessos, que não se podem presumir para condenar o
agente
público
por
descumprimento
de
Princípios
Administrativos. Não vislumbro provas de que as aquisições
teriam sido além do necessário, por preço incompatível, e,
principalmente, que ele tivesse agido com o dolo de
desrespeitar aqueles Princípios.
Sobre eventual indeterminação nas peças do edital, a
testemunha José dos Reis assegurou que teria esclarecido
aos interessados na época de que seriam as Kombi, de
forma que isso não teria dificultado a ampla concorrência.
Por fim, não procede que faltariam provas de que as
aquisições teriam chegado ao destino final, porque essa não
é a questão da denúncia, mas, sim, as aquisições sem a
forma licitatória exigida.
Em resumo, que não houve prejuízo ao erário, já se sabia e
nem sequer era pedido o ressarcimento; mas não restou
provada a desarrazoada troca de peças de veículos, muito
menos que o alcaide se tivesse dolosamente esquivado de um
procedimento licitatório para as compras em bloco, seja
porque recebeu a Prefeitura em situação caótica de
controle, seja porque o serviço de transporte escolar, pela
peculiaridade do Município, gerava grandes danos aos
veículos, dificilmente antecipáveis em quantitativos, sem
paralisar parte considerável da frota.
Quanto aos itens alimentícios, medicamentos e de higiene,
provou-se que tiveram que ser comprados de urgência, dado
ao estado em que encontraram a prefeitura no início de

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2013, sem que se pudesse atribuir dolo ao novo Prefeito, que
chegou a garantir novas compras com cheques seus,
segundo a testemunha José Reis.
Assim, considero justificadas as dispensas fáticas de
licitação para aquisição de medicamentos, peças de veículos
e gêneros para a merenda escolar, num total de R$
232.237,45, ausente dolo de descumprir Princípios da
Administração Pública. Pelo contrário, em situação de
emergência, visaram possibilitar que as necessidades
básicas dos cidadãos restassem atendidas e, além disso,
segundo o setor técnico do autor, acabaram sendo mais
vantajosas ao Município quanto a medicamentos e
alimentos.
Pelo exposto, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO, sem
condenação em custas nem honorários, dada à natureza da
ação. Por aplicação analógica da primeira parte do art. 19
da Lei n.o 4.717/1965, com base no julgamento do EREsp
1220667/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Primeira
Seção, DJe 30/6/2017, ao reexame necessário.
Neste juízo de convicção mais exauriente, entendo
não se ter caracterizado a prática de improbidade, por quaisquer dos
envolvidos.
É que, para o enquadramento do ato do
administrador público - e dos particulares que com ele tenham
concorrido - nas hipóteses previstas pela Lei de Improbidade
Administrativa, é necessária a demonstração de que este ato seja
efetivamente ímprobo, sendo insuficiente a sua mera irregularidade.
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella di Pietro, “o
enquadramento na lei de improbidade exige culpa ou dolo por parte
do sujeito ativo. Mesmo quando algum ato ilegal seja praticado, é
preciso verificar se houve culpa ou dolo, se um mínimo de má-fé que
revele realmente a presença de um comportamento desonesto. A
quantidade de leis, decretos, medidas provisórias, regulamentos,
portarias torna praticamente impossível a aplicação do velho princípio

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de que todos conhecem a lei. Além disso, algumas normas admitem
diferentes interpretações e são aplicadas por servidores estranhos à
área jurídica. Por isso mesmo, a aplicação da lei de improbidade exige
bom-senso, pesquisa da intenção do agente, sob pena de
sobrecarregar-se o Judiciário com questões irrelevantes, que podem
ser adequadamente resolvidas na própria esfera administrativa. A
própria severidade das sanções previstas na Constituição está a
demonstrar que o objetivo foi o de punir infrações que tenham um
mínimo de gravidade, por apresentarem consequências danosas para
o patrimônio público (em sentido amplo), ou propiciarem benefícios
indevidos para o agente ou para terceiros. A aplicação das medidas
previstas na lei exige a observância do princípio da razoabilidade, sob
seu aspecto de proporcionalidade entre meios e fins”. (Direito
Administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 919; grifou-se).
No mesmo sentido, o ensinamento de Wallace
Paiva Martins Júnior, para quem “o art. 11 preocupa-se com a
intensidade do elemento volitivo do agente, pune condutas dolosas e
culposas (aqui entende a culpa grave). De outra parte, deve-se
considerar, ainda, que é mister a ocorrência de grave e inequívoca
violação aos princípios e deveres administrativos, notadamente
legalidade e moralidade, que revele a falta de ética e não meras
irregularidades que não configurem dano aos princípios e deveres
administrativos. Na linha de entendimento de que mera irregularidade
ou ilegalidade, por si só, não constituem improbidade administrativa,
colhem-se algumas decisões” (Probidade Administrativa, 4a edição,
página 286, Saraiva, 2009; Grifou-se).

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Nessa mesma perspectiva, o C. STJ possui
entendimento pacificado no sentido de que é inadmissível a
responsabilidade objetiva na aplicação da Lei 8.429/1992, exigindo-se a
presença de dolo nos casos dos arts. 9o e 11 (que coíbem o
enriquecimento ilícito e o atentado aos princípios administrativos,
respectivamente) e ao menos de culpa nos termos do art. 10, que
censura os atos de improbidade por dano ao Erário.
Por todos, confiram:
AgRg no REsp 1500812/SE, Rel. Ministro
MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em
21/05/2015, DJe 28/05/2015; AgRg no REsp 968447/PR, Rel. Ministro
NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado
em 16/04/2015, DJe 18/05/2015; REsp 1238301/MG, Rel. Ministro
SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/03/2015, DJe
04/05/2015; AgRg no AREsp 597359/MG, Rel. Ministro HUMBERTO
MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/04/2015, DJe
22/04/2015; REsp 1478274/MT, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN,
SEGUNDA TURMA, julgado em 03/03/2015, DJe 31/03/2015; AgRg
no REsp 1397590/CE, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES,
SEGUNDA TURMA, julgado em 24/02/2015, DJe 05/03/2015; AgRg
no AREsp 560613/ES, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 20/11/2014, DJe 09/12/2014; REsp 1237583/SP,
Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA,
julgado em 08/04/2014, DJe 02/09/2014.
Nas palavras do Ministro Benedito Gonçalves, “É
cediço que a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo.

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Consequentemente, a ilegalidade só adquire status de improbidade
quando a conduta ilícita do agente fere os princípios constitucionais da
Administração Pública, a par de sua má-fé” (AREsp 112889, j.
10/03/2014).
Nessa mesma linha:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. LEI
8.429/92.
ELEMENTO
SUBJETIVO DA CONDUTA.
IMPRESCINDIBILIDADE.
1. A ação de improbidade administrativa, de matriz
constitucional (art.37, § 4o e disciplinada na Lei 8.429/92),
tem natureza especialíssima, qualificada pelo singularidade
do seu objeto, que é o de aplicar penalidades a
administradores ímprobos e a outras pessoas - físicas ou
jurídicas - que com eles se acumpliciam para atuar contra a
Administração ou que se beneficiam com o ato de
improbidade. Portanto, se trata de uma ação de caráter
repressivo, semelhante à ação penal, diferente das outras
ações com matriz constitucional, como a Ação Popular (CF,
art. 5o, LXXIII, disciplinada na Lei 4.717/65), cujo objeto
típico
é
de
natureza
essencialmente
desconstitutiva
(anulação de atos administrativos ilegítimos) e a Ação Civil
Pública para a tutela do patrimônio público (CF, art. 129,
III e Lei 7.347/85), cujo objeto típico é de natureza
preventiva, desconstitutiva ou reparatória.
2. Não se pode confundir ilegalidade com improbidade. A
improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo
elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a
jurisprudência dominante no STJ considera indispensável,
para a caracterização de improbidade, que a conduta do
agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas
nos artigos 9o e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos culposa,
nas do artigo 10 (v.g.: REsp 734.984/SP, 1 T., Min. Luiz
Fux, DJe de 16.06.2008; AgRg no REsp 479.812/SP, 2a T.,
Min. Humberto Martins, DJ de 14.08.2007; REsp
842.428/ES, 2a T., Min. Eliana Calmon, DJ de 21.05.2007;
REsp 841.421/MA, 1a T., Min. Luiz Fux, DJ de 04.10.2007;
REsp 658.415/RS, 2a T., Min. Eliana Calmon, DJ de
03.08.2006; REsp 626.034/RS, 2a T., Min. João Otávio de
Noronha, DJ de 05.06.2006; REsp 604.151/RS, Min. Teori
Albino Zavascki, DJ de 08.06.2006).
3. É razoável presumir vício de conduta do agente público
que pratica um ato contrário ao que foi recomendado pelos

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órgãos técnicos, por pareceres jurídicos ou pelo Tribunal de
Contas. Mas não é razoável que se reconheça ou presuma
esse vício justamente na conduta oposta: de ter agido
segundo aquelas manifestações, ou de não ter promovido a
revisão de atos praticados como nelas recomendado, ainda
mais se não há dúvida quanto à lisura dos pareceres ou à
idoneidade de quem os prolatou. Nesses casos, não tendo
havido conduta movida por imprudência, imperícia ou
negligência, não há culpa e muito menos improbidade. A
ilegitimidade do ato, se houver, estará sujeita a sanção de
outra natureza, estranha ao âmbito da ação de improbidade.
4. Recurso especial do Ministério Público parcialmente
provido.
Demais recursos providos.
(REsp 827.445/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, Rel. p/
Acórdão
Ministro
TEORI
ALBINO
ZAVASCKI,
PRIMEIRA
TURMA, julgado
em 02/02/2010,
DJe
08/03/2010)
Nessa esteira, para a configuração do ato de
improbidade enquadrado no art. 11 da LIA é necessária a demonstração
de dolo do agente público e do particular que com ele concorreu para a
prática do ato ímprobo, não bastando, portanto, a mera ocorrência de
ato ilícito, mas probo, ou a prática de ato ímprobo meramente culposo.
Cinge-se à controvérsia, portanto, à caracterização
do ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11 da LIA
(violação a princípios da administração pública) na contratação,
mediante dispensa de licitação (art. 25, III, da Lei n° 8.666/93), de
produtos diversos para abastecimento dos serviços públicos municipais
de Palestina, e a contratação de quantidade reputada excessiva de peças
automotivas destinadas à manutenção dos veículos da frota municipal.
De início, as inovações trazidas pela Lei no
13.655/18 à Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro foram
explícitas, quanto à imprescindibilidade de dolo ou erro grosseiro, para
a responsabilização do agente público (art. 28), prevendo, ademais, que

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“na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os
obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas
públicas a seu cargo, sem prejuízo do direito dos administrados” (art.
22). E, diante das circunstâncias concretas enfrentadas pelo Prefeito
Municipal de Palestina, nota-se que era razoável a dispensa de licitação
dos bens comprados, ainda que não se tenha atendido ao art. 26 da Lei
n° 8.666/93 quanto aos procedimentos formais para a dispensa.
De fato, nota-se que a contratação mediante
dispensa de licitação, no caso concreto, era realmente necessária, uma
vez que visava a sanar estado de completa emergência no abastecimento
da Municipalidade no tocante a gêneros alimentícios, produtos de
higiene e limpeza, medicamentos, materiais/equipamentos médicos
hospitalares e peças automotivas destinadas à manutenção e reparos da
frota veicular. Tanto é verdade que, como apontado pelo autor em sua
inicial, os fatos ocorreram nos dois primeiros meses de mandato de
Fernando Luiz Semedo, o qual, ao assumir a Prefeitura de Palestina, a
encontrou em estado caótico e desprovida de condição de atender
adequadamente aos Munícipes.
A
testemunha
José
Reis,
funcionário
do
almoxarifado municipal, relata com clareza o estado de penúria
enfrentado por Fernando ao assumir a Prefeitura Municipal de
Palestina, indicando que o antecessor, ao perder as eleições para
Fernando, interrompeu a contratação de bens essenciais e serviços para
a Prefeitura, deixando de proceder à reposição de estoque e manutenção
de veículos, o que apenas veio a ser descoberto após a posse de
Fernando. Verbis:

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Advogado-Réu: Esclarecimento de fato, excelência... o que
hoje, depois de tudo o que aconteceu, com os problemas que
tiveram, a administração adotou registro de preços. Então
faz a licitação, registra o preço e compra de acordo com a
necessidade. Porque de outra forma não seria possível
fazer...
Juíza: É...
Advogado-Réu: Senhor José, nessa linha de entendimento,
de que não era possível exercer essa futurologia, essa
previsão, se antecipar a fato, gostaria que o senhor nos
dissesse, que esclarecesse ao Juízo, quais as condições da
frota municipal em janeiro/2013 quando o Prefeito
Municipal Fernando Luiz Semedo tomou posse em seu
cargo.
José Reis: Então, em janeiro/2013... na verdade, eu vou
falar um pouco antes de janeiro/2013... em novembro/2012,
logo após a eleição, o Prefeito, junto com a sua equipe
jurídica, pediu ao Prefeito da época para que se fizesse um
governo de transição, para que ele tomasse ciência o que
tava acontecendo na Prefeitura. Então o Prefeito só
conseguiu avaliar os danos que havia na Prefeitura só a
partir de 01/01/2013. E nós encontramos toda a frota, toda
a frota, sem exceção, toda a frota sucateada, sem condições
de uso. Não tinha ambulância em condições de uso,
inclusive tinha uma ambulância que tava conseguindo rodar
e que tava um enorme buraco no assoalho, em que o
paciente conseguia ver o asfalto, a rodovia, ao ponto da TV
Tem fazer uma entrevista com o Prefeito em relação a esses
veículos. E por não ter tido um governo de transição, não
teve tempo suficiente de fazer um levantamento do que cada
veículo precisava, do que era preciso consertar. Não havia
veículo para transporte escolar, não havia veículo pra levar
paciente...
Juíza: Nenhum? Como estava especificamente o transporte
escolar?
José Reis: Totalmente parado. Todos os veículos...
Juíza: Não tinha veículos?
José Reis: Um ou outro... mas assim, o que o cambio tava
bom, tava com defeito no motor. O que tava o motor e o
cambio funcionando, não tinha pneu. Então tava numa
situação deplorável. A situação foi tão grave na época que
todos os computadores da Prefeitura, do paço municipal,
tiveram seus sistemas apagados. Então isso prejudicou
muito até um levantamento, não tínhamos condições de
saber quantos veículos tinha, quantos veículos tavam com

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defeito, nada...
Juíza: Antes do outro prefeito sair, ele tirou o sistema do
ar?
José Reis: Não sei se foi ele que tirou, nós que encontramos
a maioria dos computadores do paço municipal com o
sistema todo apagado, inclusive não teve nem condições de
fazer a folha de pagamento dos funcionários.
Juíza: A primeira folha?
José Reis: A primeira folha... e depois teve também o
episódio que choveu, em janeiro, no comecinho, dia 10 ou
15 de janeiro, salvo engano, teve uma chuva enorme na
cidade que acabou de agravar o quadro, molhou os
computadores do paço municipal, ficou meio impedido de
fazer tudo...
[Inaudível]
José Reis: Não, eu tô na Prefeitura desde 1996. Mas o
prefeito da época acabou me tirando do almoxarifado, me
mandou pra outros lugares por perseguição política, eu
entrei com uma ação trabalhista, voltei pro cargo, ele tirou
novamente, voltei com outra ação trabalhista e isso até o
finalzinho de 2012, quando ele perdeu a eleição, me mandou
embora e eu voltei por determinação da Justiça do
Trabalho.
Advogado-Réu: Ele chegou a demitir o senhor?
José Reis: Sim, após a eleição de 2012.
Seu relato também dá conta da privação verificada
em outros setores da Prefeitura, e não apenas na garagem municipal:
Advogado-Réu: Tá certo, podemos passar pra outra,
Excelência...
Juíza: Sobre os medicamentos...
Advogado-Réu: Então tá bom. Gêneros alimentícios e de
higiene. Como que foram feitas essas compras no início do
exercício de 2013, senhor José?
José Reis: Então, foi a mesma questão das peças. Por não
ter havido governo de transição, por não ter havido
conhecimento da situação, chegamos a pegar locais que não
tinha nada, não tinha papel higiênico, não tinha um
sabonete, não tinha álcool pra higienizar o posto de saúde,
em todos os departamentos foi assim... não tinha nada, tinha
departamento que não tinha condições de trabalhar porque
não tinha papel higiênico pro funcionário ou pro paciente
usar o banheiro. Então foi feito de uma forma, dessa forma
até mesmo sem licitação, pra atender a população, ou teria

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que fechar a prefeitura e não atender ninguém, porque não
tinha condições.
Advogado-Réu: Quanto tempo ficou sem fazer licitação?
José Reis: Eu acredito que com dois meses, no máximo, já
se fez todo o levantamento e já se começou a fazer as
licitações.
Advogado-Réu: Dois ou três meses?
José Reis: Acredito que sim...
Advogado-Réu: O senhor falou de higiene. Houve problema
com os gêneros alimentícios também?
José Reis: Sim.
Advogado-Réu: As escolas geralmente dão merenda. Isso
também faltou?
José Reis: Também. Isso em fevereiro, né, porque as aulas
começam em fevereiro né, as escolas tavam totalmente
desabastecidas...
os
professores
que
voltaram
pro
planejamento, em janeiro, não tinham nem condições de
trabalhar.
Advogado-Réu: Nem pro planejamento em janeiro, né?
José Reis: Nem pro planejamento...
Advogado-Réu: É normal a Prefeitura trabalhar com um
estoque desses gêneros alimentícios e estoque, assim, pra
muitos dias, trinta dias, dois meses? Tem estoque hoje? Na
época tinha?
José Reis: Na verdade, quando eu entrei na Prefeitura, era
normal ter estoque. Depois, por uma orientação do TCE,
deixou de se ter estoque desse tipo de alimentos, até por uma
questão de estoque, de armazenamento desses produtos,
porque a Prefeitura não tem condições de armazenar esses
produtos.
Do mesmo depoimento também se extrai que, após
a derrota nas eleições, o antigo prefeito também deixou de proceder à
compra de medicamentos e insumos para a saúde, inclusive aqueles
referentes ao cumprimento de ordens judiciais:
Advogado-Réu: Em relação ao Fundo Municipal de Saúde,
que está apontado aqui que gastou com material médico em
dispensa de licitação... o que o senhor pode nos dizer sobre
isso e porque que foi foram feitas as compras sem a
licitação nesse valor?
José Reis: Em relação a medicamentos, assim que o ex-
Prefeito perdeu a eleição, ele deixou de atender os

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mandados judiciais, as ordens judiciais, e ficou três meses
sem atender... inclusive deu reportagem da TV TEM porque
os pacientes não estavam sendo atendidos...
Advogado-Réu: Deixa eu entender... o Prefeito anterior
descumpria os mandados...
José Reis: Foram três meses sem atender
Advogado-Réu: Depois que ele perdeu a eleição, é isso?
José Reis: Depois que ele perdeu a eleição, não atendeu
mais. Em janeiro, quando a nova administração assumiu,
teve que fazer tudo isso daí, atender esses três meses, os
pacientes precisavam dos medicamentos, então foram
atendidos. Tudo o que não foi feito nos últimos três meses do
ex prefeito a gente teve que fazer em janeiro e fevereiro, até
ter um levantamento pra saber o que era ordem judicial, o
que teria que ser cumprido e tudo o mais, sem contar
também na questão da saúde, não tinha nada... não tinha
soro, não tinha equipo, não tinha nada...
Advogado-Réu: O senhor disse que a TV Tem esteve aqui
fazendo reportagem?
José Reis: Sim, sobre o não cumprimento das ordens
judiciais.
Advogado-Réu: Então o que estava sendo representado não
era só o mandado judicial daquelas pessoas que entraram
com ações, mas a própria rotina da prefeitura que tava
represado também, os munícipes tavam sem atendimento?
José Reis: Exato.
Advogado-Réu: Nada mais, excelência.
[...]
Promotor: E com relação a medicação, os remédios que
foram licitados... como que está a organização da compra
dessas medicações?
José Reis: Hoje, todas as compras de medicamento, tanto
para atender as ordens judiciais como para atender a
população e no dia a dia é feito com licitação. Uma empresa
que participou de um pregão e ganhou e fornece hoje. No
caso dos medicamentos com ordem judicial, sempre estamos
fazendo, porque sempre entra novos mandados. A gente
aguarda, atende a primeira compra, que é ordem judicial, e
em seguida já manda pro departamento de licitação pra
fazer uma licitação incluindo esse medicamento.
Promotor: E antes?
José Reis: No mandado anterior eu não sei falar... antes,
porque não tinha todo esse levantamento, a gente não sabia
nem quantas ordens judiciais existiam... a pessoa chegava e
falava assim, ia no departamento de saúde ou mesmo no
almoxarifado reclamar “olha aqui, eu tenho um mandado, o

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juiz mandou pra atender esse medicamento” e a gente não
tinha a informação.
Promotor: E não tinha cadastrado o número mensal sobre a
quantidade, a demanda de uma determinada medicação, por
exemplo, genericamente falando, dipirona ou paracetamol,
não era possível prever só com os dados dos meses
anteriores, saber a demanda que o município tinha?
José Reis: Dr., a gente passou a ter esse levantamento após
o longo do tempo que tá a administração atual, antes disso
nós não tínhamos nenhum levantamento, a maior parte dos
computadores da Prefeitura foram apagados os arquivos,
nós não sabíamos nem quantos pacientes tinham no
Município. E eu lembro, até hoje tem uma certa dificuldade
porque, porque há aquele morador que tá aqui no
Município, ele vive no Município e vai embora pra Bahia e
volta, vai pro Ceará e volta, então nem sempre esse gasto é
previsto. Mas hoje é feito uma licitação, a gente pega uma
quantidade estimativa, faz-se uma estimativa, por exemplo o
senhor falou em dipirona, quanto de dipirona a gente gastou
no ano passado, a gente pega esse valor, coloca 10% a mais
e faz um pregão presencial. E conforme a necessidade do
setor, ele manda essa requisição pro departamento de
compras, a gente manda pra empresa, ele manda esse
produto com a nota fiscal e fica no posto de saúde, no
exemplo das mil dipironas.
Juíza: Então a empresa só fatura quando efetivamente vocês
fazem o pedido?
José Reis: Isso.
Do depoimento da testemunha José Reis, portanto,
se extrai que a Prefeitura Municipal se encontrava completamente
desabastecida e sem a menor condição de atender adequadamente aos
munícipes, por conta de uma falha de planejamento ou, em hipótese
mais extremada, de má-fé
do Prefeito anterior. Resta, assim,
configurada a situação de “emergência ou calamidade pública” prevista
no art. 24, IV, da Lei n° 8.666/93, uma vez que a realização de licitação,
in casu, seria prejudicial aos munícipes, que ficariam desprovidos dos
serviços municipais básicos, como saúde e educação.
Destaque-se que a licitação não pode ser vista

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apenas como um processo de contratação e compras governamentais,
mas sim como um importante artifício destinado a maximizar os
benefícios a serem obtidos pela Administração Pública. De acordo com
Marçal Justen Filho1, “esses benefícios [da licitação] consistem em que
a Administração efetivará (em tese) contratação mais vantajosa do que
realizaria a licitação tivesse existido. A dispensa de licitação decorre do
reconhecimento por lei de que os custos inerentes a uma licitação
superam os benefícios que dela poderiam advir. A lei dispensa a
licitação para evitar o sacrifício dos interesses coletivos e
supraindividuais”.
O mesmo autor, mais adiante2, disserta acerca das
peculiaridades da hipótese de dispensa de licitação prevista no art. 24,
IV, da Lei n° 8.666/93, trecho o qual convém transcrever:
9. Contratação em situação emergencial ou de calamidade
pública (inc. IV)
A hipótese merece interpretação cautelosa. A contratação
administrativa pressupõe atendimento às necessidades
coletivas e supraindividuais. Isso significa que a ausência
da contratação representaria um prejuízo para o bem
público. Se inexistisse um interesse em risco, nem caberia
intervenção do Estado. A atividade pública não pode ser
suprimida ou diferida para o futuro. Afinal, essas são
características inerentes à Administração Pública.
Na generalidade dos casos em que se dispõe a contratar, o
Estado visa evitar um dano potencial a um algum bem ou
interesse.
Uma
interpretação
ampla
do
inciso
IV
acarretaria, por isso, a dispensa de licitação como regra
geral. O argumento da urgência sempre poderia ser
utilizado. Ora, a ausência de licitação não constitui a regra,
mas a exceção. O inciso IV deve ser interpretado à luz desse
princípio.
1 Marçal Justen Filho. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 17a edição. pp.
468/469
2 Marçal Justen Filho. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 17a edição. pp.
475/479

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22
O dispositivo enfocado refere-se aos casos em que o decurso
de tempo necessário ao procedimento licitatório normal
impediria a adoção de medidas indispensáveis para evitar
danos irreparáveis. Quando fosse concluída a licitação, o
dano já estaria concretizado. A dispensa de licitação e a
contratação imediata representam uma modalidade de
atividade acautelatória dos interesses que estão sob a tutela
estatal.
9.1. O conceito de emergência
Todos os ramos do Direito contêm regras específicas a
propósito de situações emergenciais. No direito público, é
ainda maior a relevância do fenômeno. Trata-se de
manifestação do instituto do “estado de necessidade”. Nele
estão abrangidas todas essas situações de excepcionalidade,
caracterizadas pelo risco de danos em virtude da demora na
adoção de uma providência acauteladora destinada a
impedir o sacrifício de bens, interesses e valores protegidos
pelo Direito.
Observe-se que o conceito de emergência não é meramente
“fático”. Ou seja, emergência não é simplesmente uma
situação fática anormal. A emergência é um conceito
relacional entre a situação fática anormal e a realização de
certos valores. Somente se pode entender o conceito de
emergência quando compreendemos a natureza teleológica
das regras jurídicas. O direito (público, especialmente) é
posto para assegurar a realização de certos valores.
Quando se constrói a norma jurídica, considera-se uma
certa situação fática e se elegem certas condutas como
obrigatórias, proibidas ou facultadas. Presume-se que,
através dessa disciplina, atingir-se-á a satisfação de certos
valores. Essa é a regra para a situação de normalidade. A
emergência consiste em ocorrência fática que produz
modificação na situação visualizada pelo legislador como
padrão. A ocorrência anômala (emergência) conduzirá ao
sacrifício de certos valores se for mantida a disciplina
jurídica estabelecida como regra geral. A situação
emergencial põe em risco a satisfação dos valores buscados
pela própria norma ou pelo ordenamento em seu todo.
No caso específico das contratações diretas, emergência
significa necessidade de atendimento imediato a certos
interesses. Demora em realizar a prestação produziria risco
de sacrifício de valores tutelados pelo ordenamento jurídico.
Como a licitação pressupõe certa demora para seu trâmite,
submeter a contratação ao processo licitatório propiciaria a
concretização do sacrifício a esses valores.
9.2. Pressupostos da contratação direta

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Para dispensa da licitação em situação emergencial ou de
calamidade pública, incumbe à Administração avaliar a
presença
de
dois
requisitos:
a
previsibilidade
de
concretização de um dano e a aferição de que a contratação
é apta a evitar evitá-lo.
9.2.1.) Demonstração concreta e efetiva da potencialidade
de dano
Deve ser evidenciada a situação concreta existente,
indicando-se os dados que evidenciam a urgência. A
urgência deve ser concreta e efetiva. Não se trata de
urgência simplesmente teórica. Suponha-se, por exemplo,
uma aquisição de medicamentos a ser efetivada pela
Administração Pública. Colocada a questão em termos
gerais, nunca caberia a licitação. Sempre seria possível
argumentar que a demora na aquisição de medicamentos
traria prejuízos à saúde pública. Como decorrência, a
aquisição de medicamentos nunca se sujeitaria à prévia
licitação. A solução é claramente equivocada, eis que o
fundamental consiste na relação entre a necessidade a ser
atendida e a solução concreta adequada. Em muitos casos,
a Administração dispõe de tempo suficiente para realizar a
licitação e promover o contrato que atenderá à necessidade.
O problema reside na impossibilidade de aguardar o tempo
necessário à licitação para adquirir os remédios. A
demonstração da necessidade concreta significa que a
Administração deve indicar as quantidades necessárias de
medicamentos para atender aos doentes e as quantidades de
que dispõe em estoque.
Por outro lado, há hipóteses em que natureza da prestação a
ser executada exige, necessariamente, uma delonga
temporal que poderá propiciar a realizar da licitação.
Mas não se poderá adotar essa interpretação se, já
elaborados os estudos preliminares, se verificar a
necessidade emergencial de execução do objeto.
A expressão “prejuízo” deve ser interpretada com cautela,
por comportar significações muito amplas. Não é qualquer
prejuízo que autoriza dispensa de licitação. O prejuízo
deverá ser irreparável. Cabe comprovar se a contratação
imediata evitará prejuízos que não possam ser recompostos
posteriormente. O comprometimento à segurança significa o
risco de destruição ou de sequelas à integridade física ou
mental de pessoas ou, quanto a bens, o risco de seu
perecimento ou deterioração.
9.2.2.) Demonstração de que a contratação é via adequada e
efetiva para eliminar o risco
A contratação imediata apenas será admissível se restar

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evidenciado que será instrumento adequado e eficiente de
eliminar o risco. Se o risco de dano não for suprimido
através da contratação, inexiste cabimento da dispensa de
licitação. Trata-se, portanto, de expor a relação de
causalidade entre a ausência de contratação e a ocorrência
de dano ou, mais precisamente, a relação de causalidade
entre a contratação e a supressão do risco de dano.
Em
última
análise,
aplica-se
o
princípio
da
proporcionalidade. A contratação deverá ser o instrumento
satisfatório de eliminação do risco de sacrifício dos
interesses envolvidos, mas não haverá cabimento em
promover contratações que ultrapassem a dimensão e os
limites da preservação e realização dos valores em risco.
A contratação deverá inserir-se em uma linha de atuação
mais ampla da Administração Pública. Em um país de
enormes carências como o Brasil, há emergências e
urgências permanentes. Não basta alegar a existência da
emergência, mas é necessário demonstrar que a contratação
se afigura como instrumento efetivo de atendimento a tais
carências. Suponha-se a existência de determinada doença,
com caracteres endêmicos, vivenciada desde longa data por
parcelas da população. Não se justifica que a Administração
Pública invoque a urgência se nunca adotara sistemática
ampla e racional destinada a combater a doença. Não se
admite que a fome seja invocada para aquisição de
alimentos sem licitação quando a Administração não aponta
o destino que dará aos produtos adquiridos. A contratação
deve prestar-se a evitar a concretização do dano. Isso exige
que a Administração demonstre não apenas a necessidade
da contratação, mas também sua utilidade. Ou seja, deverá
indicar as medidas concretas através das quais a
contratação evitará a concretização do dano. A contratação
deve ser precedida de todas as justificativas não apenas
sobre a emergência, mas sobre a viabilidade concreta de
atender à necessidade pública. Sob esse ângulo, vale a
ressalva de Antônio Carlos Cintra do Amaral, no sentido de
que não se pode ignorar que a urgência da contratação
retrata a urgência na execução do contrato. Portanto, a
Administração deve adotar a solução compatível com a
necessidade que conduz à contratação. (Grifei)
E ainda que se adote entendimento contrário de
que a eventual dispensa de licitação não se justificaria pela hipótese do
art. 24, IV, mas sim pela hipótese do art. 24, II -, também tenho que não

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há que se cogitar de irregularidade.
Isto porque, ao contrário do que sustenta
efusivamente o autor tanto na sua exordial como em suas razões de
apelação, o montante indicado neste dispositivo (R$8.000,00)3 não se
refere ao somatório de valores para o exercício financeiro (tese
aventada a fls. 3997), mas sim ao valor global do serviço/compra. E, em
verdade, a doutrina, como bem expõe Marçal Justen Filho4, admite a
possibilidade de, diante de evento imprevisível, determinada compra ser
fracionada, de modo a atender a necessidade superveniente detectada.
Verbis:
7.2.) Somatório de parcelas
Cabe uma explicação sobre uma alteração ocorrida na
redação do inciso I. No texto original, aludia-se a
contratações que pudessem ser realizadas “simultânea ou
sucessivamente”. A lei 8.883/1994 eliminou dos incisos I e II
do art. 24 a ressalva quanto à sucessividade. O tema tem
estrita relação com o problema do fracionamento das
contratações, objeto de disciplina no art. 23, §5°. Bem por
isso, os comentários deduzidos a proposito daquele
dispositivo aplicam-se ao art. 24, I e II.
Ou seja, é perfeitamente válido (eventualmente, obrigatório)
promover fracionamento de contratações. Não se admite,
porém, que o fracionamento conduza à indevida dispensa de
licitação. É inadmissível que se promova dispensa de
3 Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão
determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:
II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior:
a) convite - até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);
Art. 24. É dispensável a licitação:
II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a",
do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se
refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada
de uma só vez;
4 Marçal Justen Filho. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 17a edição. pp.
472

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licitação fundando-se no valor de contratação que não é
isolada. Existindo pluralidade de contratos homogêneos, de
objeto similar, considera-se seu valor global tanto para
fins de aplicação do art. 24, I e II, como relativamente à
determinação da modalidade cabível de licitação.
A regra ora examinada alude a projetos que possam ser
realizados conjunta e concomitantemente. Qual a solução
para contratações previstas para execução sucessiva? Não
há resposta absoluta. Depende das circunstâncias, tal como
exposto a propósito do art. 23, §5°. Significa que, sendo
previsíveis diversas aquisições de objetos idênticos, deve
considerar-se o valor global para avaliar a exigência de
licitação. A regra subordina a Administração ao dever de
prever todas as contratações que realizará no curso do
exercício. Não se vedam contratações isoladas ou
fracionadas
proíbe-se que cada contratação seja
considerada isoladamente, para fim de determinação do
cabimento de licitação ou da modalidade cabível. Se a
contratação superveniente derivar de evento não previsível,
porém, nenhum vício existirá em tratar-se os dois contratos
como autônomos e dissociados. (Grifei)
O traço distintivo entre o fracionamento regular e o
fracionamento irregular, para fins de dispensa de licitação, é a
previsibilidade do evento que ocasionou o fracionamento. Assim, não
há que se cogitar de irregularidade na hipótese de compras com o
mesmo objeto serem realizadas sucessivamente de forma fracionada ,
mas tão somente porque houve fato imprevisível que impedia a
contratação global.
E, sem dúvidas, é este o caso dos autos.
O depoimento da testemunha José Reis, já
transcrito, dá conta de que era impossível para a equipe do réu
Fernando conhecer da situação real do abastecimento da Prefeitura
Municipal de Palestina quando de sua posse. Não apenas os softwares
dos computadores foram apagados (tese confirmada pelo Boletim de
Ocorrência de fls. 3582/3583) ponto não impugnado pelo Ministério

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Público como não foi dada a oportunidade aos eleitos para realizar um
governo de transição. Tais fatores, somados à situação absolutamente
combalida das contas públicas e à necessidade de se regularizar o
atendimento aos munícipes
que estava comprometido em áreas
básicas, como saúde, transporte e educação são aptos a justificar a
compra fracionada dos serviços.
Não se olvide que a documentação juntada aos
autos (fls. 72/744) não deixa dúvidas de que as contratações fracionadas
se deram (i) apenas no primeiro bimestre do ano de 2013, ou seja, logo
após a posse de Fernando no cargo de Prefeito (ocorrida em
01/01/2013) e (ii) não extrapolaram, individualmente, o valor de
R$8.000,00,
havendo
inclusive
compras
de
baixíssimo
valor
(exemplificativamente, a fls. 120, 157, 161, 189 e 297, há compras com
valor inferior a R$500,00).
E, especificamente na questão da compra de
autopeças para manutenção da frota escolar, verifica-se que houve
especial atenção do Prefeito Municipal para tentar solucionar os
problemas encontrados antes do início do ano-letivo (em fevereiro),
razão pela qual o maior volume de contratação destas se deu em janeiro.
O relato das duas testemunhas é bastante claro
nesse sentido. O servidor João Ernesto Macedo, diretor de recursos
humanos da Prefeitura, afirmou que a condição dos veículos era
bastante precária, em virtude das condições adversas das estradas e dos
próprios veículos, já que alguns deles eram bastante antigos:
Advogado/Réu: O senhor se recorda se no final de 2012,
início de 2013, como as condições da frota municipal em

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relação a manutenção... as condições de uso da frota
municipal... o senhor se recorda sobre a necessidade de
reforma dessa frota?
João Ernesto: É... todo ano eles fazem reforma nas peruas
que... geralmente, principalmente na frota escolar, né... pro
começo do ano letivo, tudo então tem que ser feito, a maior
parte das estradas é de chão de terra, então geralmente elas
chegam no final do ano e as condições de estado estão...
precisa da manutenção sim, precisa reformar.
Advogado/Réu: Quando essa manutenção é necessária,
inicialmente, quem que identifica isso e qual que é o
procedimento de mandar consertar ou de comprar peças? É
o senhor que faz lá no departamento de licitações ou é outro
setor que faz?
João Ernesto: A compra parte lá do divisão de Compras e
Patrimônio e eu acredito que quem identifica junto com o
pessoal do Compras lá é o chefe do setor de Transporte que
coordena o transporte.
Advogado/Réu: O senhor se recorda no início de 2013, por
volta de abril ou maio de 2013, se houve a necessidade de se
fazer uma licitação para aquisição de peças e serviços de
manutenção de automóvel?
João Ernesto: Não sei se foi... eu lembro que no começo lá
foi feito, agora eu não me lembro a data certa, mas foi feito
sim uma vez lá no Setor de Compras a requisição para abrir
um procedimento para a aquisição de peças.
Advogado/Réu: E o senhor se recorda se já havia sido
mandado consertar, arrumar diversos ou algum veículo da
municipalidade sem a licitação, o senhor se recorda disso?
João Ernesto: Eu não me recordo, porque essa época se foi
feito algum conserto/compra sem licitação, ai não passa por
mim lá esse tipo de compra... compra feita no departamento
de compras... quando vem pra mim lá, já tem a requisição
pra dar sequencia no processo de licitação.
Advogado/Réu: Só pra encerrar, ultima pergunta que vou
fazer, é... o senhor se recorda das condições de manutenção
da frota no final de 2012, início de 2013? O prefeito quando
chegou, tomou posse lá, tava tudo funcionando, tudo
bonitinho? Ou tava tudo parado, necessitando consertar, o
senhor se recorda disso?
João Ernesto: Senhor, dizer que me recordo que tava dessa
forma, que a frota tava sucateada... eu não tenho contato
com a frota. Eu sei que todo ano tem que dar manutenção e
já ouvi o pessoal dizer que realmente a frota fica bem
deteriorada em razão das estradas, que a maioria é estrada
de chão, de terra e precisa ser feito o reparo, porque logo

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em seguida tem o ano letivo... então precisa recuperar a
frota.
Advogado/Réu: Qual o início do ano letivo?
João Ernesto: Fevereiro... geralmente é fevereiro, começo
do ano...
Advogado/Réu: Quando o senhor fez a licitação para a
compra de peças de automóvel e serviços de manutenção, é,
como é que foi feito o levantamento da necessidade disso,
das peças, dos serviços?
João Ernesto: Das peças, a requisição, a relação de peças,
a requisição parte lá do setor de compras... ela chega pra
mim e eu atendo, eu dou sequência, com o edital... a
relação, quantidade de peças, essas coisas, vem do setor de
compras.
Advogado/Réu: Eu disse que era a última, mas não é a
última...
quando
vocês
realizaram
a
licitação
no
departamento, o Prefeito em algum momento se dirigiu ao
senhor ou a alguém lá da divisão para que a licitação fosse
direcionada para o Denis Barbosa Alves ME, Fabricio
Rogerio Lombardo ME ou Autopopa Rio Preto Comércio de
Peças Automotivas Ltda... “ó João, é pra favorecer essa ou
essa empresa aqui, essa ou essa empresa tem que ganhar a
licitação”, alguma vez isso aconteceu na Prefeitura?
João Ernesto: Não... não... não...
Do mesmo teor, o depoimento da testemunha José
Reis, que relata em detalhes que os veículos escolares da Prefeitura
rodavam grandes distâncias em estradas de terra e que era comum a
quebra de partes desses veículos (freio de mão, suspensão, etc.) por
conta de tais situações adversas:
Advogado-Réu: Continuando, excelência, [inaudível] eu sou
advogado e não tenho esse conhecimento técnico, no sentido
do que se faz necessário mesmo. Me esclareça se, o
Ministério Público diz que foi feito pregão em 2013 e a
quantidade foi excessivamente superior à necessidade da
Prefeitura, certo? E que as peças foram adquiridas das
empresas que participaram desse pregão [inserir nome das
empresas]. Eu pergunto: em quais condições de uso e
operação são colocados os veículos da Prefeitura? Kombis,
ônibus, especialmente em relação, mais ai, com maior
especificidade, os veículos da educação. Eles rodam só em

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asfalto ou eles rodam em estrada de terra? Eles rodam mais
em asfalto e menos em estrada de terra? Menos em asfalto e
mais em estrada de terra? Um veículo que roda nessas
condições, o senhor pode nos dizer... em quais condições de
operação os veículos da Prefeitura trabalham no dia a dia e
se é comum uma peça de suspensão, uma peça de câmbio
quebrar com rotineira facilidade?
Juíza: Mais de uma vez em dez meses, pra ser específico.
José Reis: Sim, porque...
Juíza: Aqui tem uma tabela de Kombis da educação que
mudaram de amortecedor, por exemplo, 1,8, 2 vezes em dez
meses. Isso é razoável?
José Reis: Sim, porque o Município é muito grande em
termos de extensão e a maior parte dessas kombi busca os
alunos da área rural, da zona rural, e tem todo o tipo de
situação. A estrada de terra, há lugares em que a pirua
precisa passar por córregos e acaba passando uma pirua
que, por exemplo, tá com um feixe de molas e ele quebra,
isso é normal.
Juíza: Então 1,8 a 2 vezes em dez meses a mesma... o mesmo
amortecedor numa kombi o senhor entende razoável?
José Reis: Eu acredito... não é minha área excelência, mas
eu acredito que sim. De todo esse tempo que tenho na
Prefeitura, é uma troca comum.
Juíza: Cabo de freio de mão chegou a 2,3 vezes em dez
meses para o mesmo veículo
José Reis: Sim...
Juíza: Ahn... embuxamento de manga de eixo, o senhor sabe
pra que que serve?
José Reis: Sim.
Juíza: É pra que?
José Reis: A parte de suspensão da Kombi.
Juíza: Tem a ver com a suspensão também... aqui chegou a
3,6 em dez meses, eixo de mola, três vezes...
José Reis: Tudo depende... o local que esses veículos
normalmente tá transitando é local de terra, é muito
irregular o terreno, isso quebra mesmo.
Juíza: E [inaudível]?
José Reis: Também quebra. Porque é torção. Quando muda
a temperatura, tamo no calor, se começar a fazer frio, ela
também quebra, é normal...
Juíza: Integra a suspensão e é relacionado com a
temperatura, o desgaste?
José Reis: (Anui positivamente com a cabeça).
Advogado-Réu: Sr. José, essas kombis é comum elas
passarem por mata burro?

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José Reis: Sim...
Advogado-Réu: Mata burro, riacho... as estradas estão em
perfeitas condições? Ou tem buraco, pedregulho?
José Reis: Principalmente porque tem muito transporte de
cana na nossa região e os caminhões pesados danificam as
estradas.
Advogado-Réu: E o mata burro? O senhor acha que
danifica muito a suspensão?
José Reis: Muito. É... é um veículo que transporte 12, no
máximo 12, tem até 14 lugares, 14 pessoas dentro de um
veículo, de uma kombi, o desgaste dela é natural.
Advogado-Réu: Certo... eu vou insistir só em uma outra
situação porque o senhor disse, respondendo a uma
pergunta que a Dra. fez ao senhor, que “essa é uma compra
que sempre foi rotina na Prefeitura, é uma quantidade
absolutamente comum”. Eu gostaria que o senhor nos
dissesse, com mais ênfase, nessa questão, é comum mesmo,
essa quantidade, essa média de peças por veículo, cabo de
vela, cabo de velocímetro, isso é muito comum estar
quebrando duas, tres vezes no ano por veículo?
José Reis: Sim...
Advogado-Réu: Tem uma relação feita aqui pelo Ministério
Público que a grande maioria dos indicativos, das peças
indicadas aqui se referem ao funcionamento tanto do motor
quanto da parte de suspensão: embuxamento da manga de
eixo, feixe de mola, filtro de combustível... esse filtro de
combustível talvez... o que o senhor acredita que possa ser...
a poeira, as estradas que passa, exige muito freio, exige
muito... como que o senhor nos explica essa compra fora da
média, mas não da média da Prefeitura, fora da média de
um particular como eu, como o promotor, como a Dra,
como o senhor... isso era fora da média pelas condições
adversas?
José Reis: Como eu disse, isso não é minha área, mas pelo
tempo que tenho de prefeitura, é uma coisa normal... é uma
quantidade razoável pela maneira que os veículos trabalha,
pelas condições que os veículos enfrentam no dia a dia...
Desse modo, também não vislumbro haver conduta
dolosa na compra das peças para os veículos, seja mediante dispensa de
licitação (como ocorreu nos dois primeiros meses do ano) ou mediante
o Pregão n° 14/2013 (fls. 801/802 e 1066/1084), também questionado
pelo Ministério Público. Ficou suficientemente demonstrado pela prova

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testemunhal que havia justificativa plausível para a compra das peças,
uma vez que os veículos se deterioravam rapidamente mais do que a
média esperada pela ausência de infraestrutura nas estradas e pelo
próprio desgaste natural dos veículos, agravado pelo tempo. Verbis:
Advogado-Réu: Só uma questão... é que... é que o que se
mostrou mais exagerado foi a questão das peças
automotivas... só mais uma questão quanto as peças
automotivas, é que não havia como selecionar a proposta
tendo em vista a ausência de indicativo de código das peças
adquiridas. Eu queria que o senhor nos dissesse como que
funciona, como que funcionou essa licitação no tocante às
peças que foram objeto do pregão. Como que foi?
Juíza: Parece que aqui, o que faltou foi dizer pra qual carro
era e ai teve que fazer uma média. “Verificamos que aqui
consta...”.
Advogado-Réu: [inaudível] em relação aos veículos,
exatamente por que me parece que não havia identificação
das peças e aos veículos que elas se destinaram para
fornecer os preços específicos, não havendo no anexo 1 um
único código ou lugar com numero do rito, provavelmente
de uso interno da Administração. Então é isso que eu
gostaria que o senhor nos explicasse. Como que funcionou,
como que os licitantes souberam qual peça tava sendo
licitada para que pudesse oferecer seus preços?
José Reis: Olha, fizemos esse levantamento e, feito o
levantamento e publicado o edital, verificamos que faltou
realmente dizer pra qual veículo que era. Colocou “cabo de
freio de mão” mas não identificou pra qual veículo que era
porque o veículo era só pra kombi... então o departamento
de licitação entrou em contato com o departamento de
compras e, como não houve impugnação do edital, ficou
acordado que todos os interessados que procurassem o
departamento de licitação iriam ao departamento do
almoxarifado, departamento de compras, retirar uma lista
com todas as características do veículo que eram as peças.
Juíza: Mas todas eram para as kombis?
José Reis: Todos para Kombi.
Juíza: Mesmo assim tinha características diferentes?
José Reis: É porque assim... kombi é... cada kombi... tinha
kombi antiga e kombi moderna. Quem tinha interesse, após
retirar o edital no departamento de licitações era orientado
a procurar o almoxarifado e fornecíamos uma lista com

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todas as características dos veículos, então nenhum ficou
impossibilitado de participar...
Juíza: Então isso não atrapalhou?
José Reis: Não atrapalhou em nada.
Além disso, é de se ressaltar que a “irregularidade”
encontrada no Edital do Pregão n° 14/2013, acerca da inexistência de
indicativo de veículo para o qual se destinava cada peça, foi
solucionada a contento pela Prefeitura, razão pela qual, à luz do art. 22,
§§1° e 2° da LINDB, também não é possível vislumbrar a conduta
lesiva e calcada em má-fé que tipifica a improbidade administrativa.
No mesmo sentido, deve-se ressaltar que o
Ministério Público não juntou provas hábeis a infirmar tais afirmações,
quais sejam, que a frota municipal não se encontrava deteriorada e que,
a despeito de eventual deterioração, a compra daquela quantidade de
peças continuaria sendo reputada abusiva (o que ensejaria a produção
de prova pericial, não postulada pelo Ministério Público em seu
requerimento de fls. 3531).
Assim, e considerando que as peças automotivas
poderiam ser estocadas o que, devido à constância da necessidade de
reparos e o intuito da Prefeitura Municipal de que eles fossem feitos na
própria oficina do Município -, bem como inexistindo indicativo de
superfaturamento ou desvio de finalidade na edição do Pregão n°
14/2013, não é possível vislumbrar, no tocante a esse procedimento
licitatório, dolo na conduta do Prefeito Municipal.
Nessa perspectiva, à falta de clara demonstração de
afronta a princípios da administração pública, não há de se falar em
improbidade administrativa, sendo de rigor a declaração de

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improcedência da ação.
Convém, por fim, transcrever trecho do julgamento
da Apelação n° 3003183-27.2013.8.26.0145 (Rel. Des. Ferreira
Rodrigues, 4a Câmara de Direito Público, j. 27/05/2019), referente à
caso análogo ao ora analisado e que evidencia a impossibilidade de se
condenar o Prefeito Municipal por, diante de uma situação calamitosa,
em que a falta de suprimentos decorrentes de má-gestão anterior (ou,
como aparenta ser o caso destes autos, do dolo do próprio administrador
anterior) impede a própria manutenção dos serviços públicos, a atitude
do Administrador, ainda que em desconformidade com a Lei de
Licitações, não pode ser reputada como dolosa. Verbis:
Assim, em casos dessa natureza, eventual condenação só
poderia decorrer de um juízo de certeza respaldado por
provas significativamente seguras quanto à prática de
conduta ilícita.
Não custa lembrar, sob esse aspecto, que o Superior
Tribunal de Justiça tem posicionamento consolidado no
sentido de que “para que seja reconhecida a tipificação da
conduta do réu como incurso nas prescrições da Lei de
Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração
do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os
tipos previstos nos artigos 9o e 11 e, ao menos, pela culpa,
nas hipóteses do artigo 10” (AgInt no REsp 1484219/SP,
Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 06/03/2018). No mesmo
sentido: AgRg no AREsp 514865/SP, Rel. Min. Gurgel de
Faria, Primeira Turma, DJe 28/6/2017; REsp 1.674.354/RS,
Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe
13/9/2017.
Significa que a ilegalidade só adquire o status definido na
Lei 8.429/92 quando a conduta antijurídica é qualificada
pela má-fé do administrador, já que a improbidade
administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir,
necessariamente, a falta de boa-fé, a desonestidade, por
mais complexa que seja a demonstração desse elemento
subjetivo, de forma que “a incidência das sanções previstas
na lei carece de um plus, traduzido no evidente propósito de
auferir vantagem, causando dano ao erário, pela prática de

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Apelação Cível no 1000209-84.2017.8.26.0412 -Voto no 11.434
35
ato desonesto, dissociado da moralidade e dos deveres de
boa administração, lealdade e boa-fé” (REsp. 269.683-SC,
Rel. Min. LAURITA VAZ, DJU 03.11.04, p. 168).
No presente caso, o réu alega e a própria sentença
reconhece (com base na prova testemunhal) que as compras
ocorreram em caráter excepcional e emergencial para não
interromper a merenda nas escolas, e não para favorecer
terceiros, daí porque afastadas as hipóteses de dolo,
enriquecimento indevido ou dano ao erário o caso é de
improcedência da ação, mesmo que o réu tenha demorado
para regularizar a situação.
Afinal, “o objetivo da Lei de Improbidade é punir o
administrador público desonesto, não o inábil”. (Mauro
Roberto Gomes de Mattos, “O Limite da Improbidade
Administrativa”, Ed. América Jurídica, 2a ed. pp. 7 e 8).
De arremate, confira-se a jurisprudência deste E.
Tribunal de Justiça em casos análogos, firme em entender que, diante da
excepcionalidade da situação enfrentada pelo administrador e ausente
seu dolo, não é possível a condenação por ato de improbidade
administrativa tipificado no art. 11 da LIA:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Fraude à lei de
licitações. Aquisição de gêneros alimentícios. Alegado
fracionamento com o fim de burlar exigência legal.
Ausência de má-fé, dolo, prejuízo ao erário municipal e não
comprovação de enriquecimento ilícito de qualquer dos
demandados. Ato ímprobo não demonstrado. Sentença
reformada.
Recursos
providos. ( Apelação
Cível
n.
1004196-33.2016.8.26.0358,
Relator
Desembargador
Coimbra Schmidt, 7a Câmara de Direito Público, j.
30/09/2019)
Apelação. Ação Civil Pública por ato de improbidade
administrativa. Dispensa indevida de licitação. Aquisições
de materiais de limpeza, produtos de higiene e gêneros
alimentícios sem licitação. Mercadorias efetivamente
entregues, sem qualquer indício de superfaturamento no
preço. Ausência de prejuízo ao erário. Dolo, má-fé, culpa
inescusável
ou
desonestidade
dos
envolvidos
não
comprovados. Ato ímprobo não configurado. Precedentes.
Sentença
de
improcedência
mantida.
Recurso

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Apelação Cível no 1000209-84.2017.8.26.0412 -Voto no 11.434
36
improvido. (Apelação Cível n. 1003257-08.2017.8.26.0297,
Relatora Desembargadora Paola Lorena, 3a Câmara de
Direito Público, j. 10/09/2019)
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AQUISIÇÃO DE
PEÇAS
AUTOMOTIVAS,
SEM
LICITAÇÃO
OU
PROCESSO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. Ex-Prefeita
do Município de Rosana. Aquisição de peças automotivas,
no ano de 2011, sem prévio procedimento licitatório ou
processo de dispensa de licitação. Peças destinadas à
manutenção da frota municipal de mais de cem veículos
usados. Impossibilidade de determinação da necessidade
com antecedência. Ausência de documentos das compras
nos
autos.
Impossibilidade
de
maior
análise
das
características das operações. Decisão do Tribunal de
Contas do Estado que apenas reconheceu a irregularidade
na forma da compra, sem indicações de dano ao erário,
enriquecimento ilícito e/ou favorecimento de terceiros.
Compras feitas mediante cotação. Ausência de dolo ou má-
fé.
Improbidade
administrativa
não
caracterizada.
RECURSO
PROVIDO. ( Apelação
Cível
n.
1000002-67.2017.8.26.0515, Relator Desembargador Alves
Braga Junior, 2a Câmara de Direito Público, j. 08/04/2019)
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ILICITUDE NA DISPENSA DE
LICITAÇÃO.
DANO
AOS
COFRES
PÚBLICOS.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
Inocorrência.
Aquisição de produtos e serviços para reparação e
manutenção automotiva e de construção em geral por
compra direta. Ilicitude por dispensa indevida de licitação
que, por si, não basta para caracterização do ato de
improbidade administrativa. Prejuízo ao erário não
demonstrado. Ausência de dolo na conduta dos responsáveis
pelas transações em nome do Município. RECURSO NÃO
PROVIDO. (Apelação Cível n. 3002132-87.2013.8.26.0627,
Relator Desembargador Alves Braga Junior, 2a Câmara de
Direito Público, j. 30/10/2013)
Ação Civil Pública
Improbidade administrativa

Aquisição, sem prévia licitação, de livros didáticos

Cerceamento de defesa não configurado
Alegação de
inexigibilidade
do
procedimento
licitatório,
com
apresentação de carta de exclusividade cuja idoneidade é
questionada pelo Ministério Público O artigo 10, caput,
da Lei no 8.429/1992 exige a caracterização do elemento
subjetivo (dolo ou culpa) e do elemento objetivo (dano ao

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erário) Na dispensa indevida de licitação considera-se o
dano "in re ipsa" Precedentes Confusão entre mera
ilegalidade e improbidade administrativa, a qual exige, além
da ilegalidade, a configuração do elemento subjetivo

Ausência de dolo ou culpa grave
Ato ímprobo não
caracterizado - Sentença de parcial procedência da ação
Provimento parcial dos recursos, para o decreto de
improcedência da ação, não sendo o caso de condenação em
honorários
advocatícios.
( Apelação
Cível
n.
1004732-86.2014.8.26.0302,
Relator
Desembargador
Osvaldo Magalhães, 4a Câmara de Direito Público, j.
30/07/2018)
AÇÃO DE RESPONSABILIDADE POR IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA Demanda que foi ajuizada com vistas ao
reconhecimento de ilegalidade na realização de sucessivas
aquisições de material de higiene e limpeza sem o prévio
procedimento licitatório Procedência decretada em primeiro
grau Decisório que não merece subsistir Operações que,
conquanto sucessivas, ao longo de um ano, não superaram
individualmente o limite imposto no artigo 24, inciso II, da
Lei de Licitações (Lei no 8.666/93), sendo dispensável a
realização
de
concurso
para
escolha
da
empresa
fornecedora
dos produtos
Fato
da
somatória
dos
pagamentos realizados superarem aludido limite legal que
não tem o condão de caracterizar a ilegalidade aduzida na
petição inicial da ação, visto que os contratos devem ser
considerados de forma autônoma e isolada, ante a
inexigibilidade de contratação integral dos produtos a
serem utilizados durante todo o exercício, podendo, em
princípio, ser realizadas as compras segundo o surgimento
das respectivas necessidades Ausência, ademais, de prova
de que os preços de venda dos produtos tenham superado
aqueles regularmente praticados no mercado, arredando a
pertinência da indicação da prática de ato de improbidade
administrativa pelos acionados Não demonstração, de
qualquer modo, de que os corréus agiram com dolo e má-fé,
visando a lesar o erário Agente público que só pode ser
responsabilizado com base na Lei de Improbidade
Administrativa se demonstrada sua má-fé Objetividade
jurídica da lei aludida que é a defesa da probidade e da
fidelidade na administração do patrimônio público,
merecendo então uma interpretação cuidadosa os seus arts.
9o a 11 que definem as modalidades de atos de improbidade,
haja vista a gravidade das sanções cominadas, não se
podendo prescindir da análise do elemento subjetivo Apelos

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação Cível no 1000209-84.2017.8.26.0412 -Voto no 11.434
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dos acionados Carlos Siqueira Ribeiro e Antônio Celestino
da Silva providos para o fim de julgar improcedente o
pedido, com a extensão dessa solução aos demais corréus,
por aplicação da regra do art. 509 do Código de Processo
Civil. (Apelação
Cível
n.
0239935-54.2009.8.26.0000,
Relator Desembargador Paulo Dimas Mascaretti, 8a Câmara
de Direito Público, j. 29/11/2011)
Em face do exposto, NEGA-SE PROVIMENTO
AO RECURSO.
Sem condenação em honorários, nos termos da
LACP.
Para
viabilizar
eventual
acesso
às
vias
extraordinária e especial, considera-se prequestionada toda matéria
infraconstitucional e constitucional, observado o pacífico entendimento
do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, tratando-se de
prequestionamento, é desnecessária a citação numérica dos dispositivos
legais, bastando que a questão posta tenha sido decidida (EDROMS
18205 / SP, Ministro FELIX FISCHER, DJ 08.05.2006, p. 240).
Sujeitam-se à forma de julgamento virtual em
sessão permanente da 5a Câmara de Direito Público eventuais recursos
previstos no art. 1o da Resolução no 549/2011 deste E. Tribunal
deduzidos contra a presente decisão. No caso, a objeção deverá ser
manifestada no prazo de cinco dias assinalado para oferecimento dos
recursos mencionados no citado art. 1o da Resolução. A objeção, ainda
que imotivada, sujeitará aqueles recursos a julgamento convencional.
HELOÍSA MIMESSI
Relatora