Tribunal: TJSP
Processo: 0000828-11.2015.8.26.0118
Classe: Apelação Cível / Revogação/Anulação de multa ambiental
Órgão julgador: Spoladore Dominguez
Órgão colegiado: 13a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-09-09
Data de publicação: 2020-09-10

Ementa:
EMBARGOS À EXECUÇÃO – TÍTULO EXTRAJUDICIAL – TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC) – IMPLANTAÇÃO DE CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSES, NO PRAZO DE 24 MESES, SOB PENA DE MULTA DIÁRIA DE MIL REAIS – Sentença de improcedência.
PRELIMINAR – Cerceamento de defesa – Inocorrência – Impertinência da oitiva de testemunhas – Matéria técnica relativa à validade do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)

Ementa:
EMBARGOS À EXECUÇÃO – TÍTULO EXTRAJUDICIAL – TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC) – IMPLANTAÇÃO DE CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSES, NO PRAZO DE 24 MESES, SOB PENA DE MULTA DIÁRIA DE MIL REAIS – Sentença de improcedência.
PRELIMINAR – Cerceamento de defesa – Inocorrência – Impertinência da oitiva de testemunhas – Matéria técnica relativa à validade do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) – Rejeição.
MÉRITO – Obrigação de implantação de centro de controle de zoonoses, assumida no último quadrimestre do mandado do ex-Prefeito, não cumprida – Execução da multa – Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) que impõe criação de órgão governamental e aumento da despesa com pessoal sem a observância do regramento do art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Assunção de obrigações não autorizadas, irregulares e, presumidamente, lesivas ao patrimônio público – Nulidade de pleno direito configurada – Inteligência dos arts. 15, e 21 e 42 da LRF – Precedentes deste E. Tribunal – Sentença reformada, para declarar a nulidade do título executivo extrajudicial e, por consequência, extinguir a execução.
– Apelo provido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000731770
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
0000828-11.2015.8.26.0118, da Comarca de Cananéia, em que é apelante
PREFEITURA MUNICIPAL DE CANANÉIA, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO
DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 13a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça
de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Afastaram a preliminar e deram provimento
ao recurso, nos termos que constarão do acórdão. V. U. Sustentou oralmente o Dr.
Rodrigo Henriques de Araujo e fez uso da palavra a Exma. Sra. Procuradora de
Justiça.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores FLORA
MARIA NESI TOSSI SILVA (Presidente) e BORELLI THOMAZ.
São Paulo, 9 de setembro de 2020
SPOLADORE DOMINGUEZ
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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São Paulo
Apelação Cível no 0000828-11.2015.8.26.0118 - Cananéia - VOTO No 12638
Voto no 12638
Apelação no 0000828-11.2015.8.26.0118
Comarca: Cananéia
Apelante: Município de Cananéia
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo
MMa. Juíza: Barbara Donadio Antunes Chinen
EMBARGOS À EXECUÇÃO TÍTULO EXTRAJUDICIAL
TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC)

IMPLANTAÇÃO DE CENTRO DE CONTROLE DE
ZOONOSES, NO PRAZO DE 24 MESES, SOB PENA DE
MULTA
DIÁRIA
DE
MIL
REAIS

Sentença
de
improcedência.
PRELIMINAR
Cerceamento de defesa
Inocorrência

Impertinência da oitiva de testemunhas
Matéria técnica
relativa à validade do Termo de Ajustamento de Conduta
(TAC) Rejeição.
MÉRITO Obrigação de implantação de centro de controle de
zoonoses, assumida no último quadrimestre do mandado do ex-
Prefeito, não cumprida Execução da multa Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC) que impõe criação de órgão
governamental e aumento da despesa com pessoal sem a
observância
do
regramento
do
art.
16
da
Lei
de
Responsabilidade Fiscal (LRF) Assunção de obrigações não
autorizadas, irregulares e, presumidamente, lesivas ao
patrimônio público Nulidade de pleno direito configurada
Inteligência dos arts. 15, e 21 e 42 da LRF Precedentes deste
E. Tribunal Sentença reformada, para declarar a nulidade do
título executivo extrajudicial e, por consequência, extinguir a
execução.
Apelo provido.
Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Município de Cananéia
contra a r. sentença de fls. 66/67vo, cujo relatório se adota, que, nos autos de embargos à

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execução de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) promovidos por aquele em face
do Ministério Público do Estado de São Paulo, julgou improcedente o pedido, nos
termos do artigo 269, III, do CPC/73.
Inconformada, postula a Municipalidade o provimento do recurso,
sustentado, preliminarmente, a existência de cerceamento de defesa. No mérito, requer a
extinção da execução ou, subsidiariamente, seja ampliado o prazo para implantação do
Centro de Zoonoses para 180 dias, bem como, reduzida a multa diária do TAC (R$
1.000,00) para o valor de cem reais (fls. 93/94).
Contrarrazões nos autos (fls. 93-A/101).
Inicialmente, os autos foram distribuídos à C. 2a Câmara Reservada ao Meio
Ambiente (fl. 105), que, após manifestação da D. Procuradoria de Justiça pelo
desprovimento do recurso (fls. 148/153), declinou da competência (V. Acórdão fls.
177/181), seguindo-se a redistribuição a este subscritor (fl. 184).
Houve oposição ao julgamento virtual.
Eis o breve relato.
O apelo comporta provimento.
Cuida-se, o processo originário, de embargos à execução promovidos pelo
Município de Cananéia em face do Ministério Público Estadual, objetivando a
declaração da invalidade e inexigibilidade do título executivo, consistente no Termo de
Ajustamento de Conduta TAC, firmado entre as partes, em 15.08.2012, que impôs
àquela a obrigação de implantação de centro de controle de zoonose, no prazo de 24
meses, sob pena de cominação de multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais).
A r. sentença de fls. 66/67vo, conforme relatado, julgou improcedentes os
embargos à execução, sob o fundamento precípuo de que, “Caso o Município
verificasse a impossibilidade de cumprir o acordo, bastaria que não o assinasse e que
deixasse o Parquet adotar as providências que entendesse cabíveis”, de modo que “o
Município não é isento de pagar multa por descumprimento” (fl. 67).

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Irresignada, no entanto, apela a Municipalidade (fls. 71/94), sustentado,
preliminarmente, a existência de cerceamento de defesa. No mérito, requer a extinção
da execução ou, subsidiariamente, seja ampliado o prazo para implantação do Centro de
Zoonoses para 180 dias e reduzida a multa diária para o valor de R$ 100,00 (fls. 93/94).
Pois bem.
Inicialmente, afasta-se a preliminar de nulidade da r. sentença, por
cerceamento de defesa, porquanto impertinente a pretendida oitiva de testemunhas (fl.
73), considerando tratar-se, na espécie, de matéria essencialmente técnica, relativa à
validade do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), que impôs àquela a obrigação
de implantação de centro de controle de zoonose, sob pena de multa.
Passa-se, assim, à análise da matéria de fundo (validade do TAC).
Estabelece o artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar no 101/00):
“Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental que acarrete aumento da despesa será
acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício
em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária
anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes orçamentárias.”
Na espécie, conquanto o aludido TAC estipulasse obrigação de implantação
de centro de controle de zoonoses, com todas as despesas dali decorrentes (instalações
físicas, contratação de pessoal, aquisição de materiais, dentre outras), além de não ter
previsto estimativa do impacto orçamentário-financeiro, não houve, à época, declaração
do ordenador da despesa de que o aumento teria adequação orçamentária e financeira

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com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes orçamentárias, a fim de se comprovar a efetiva disponibilidade financeira para
a implementação do projeto, que constitui medida necessária, aliás, registre-se, para
justificar excepcional intervenção nos atos típicos do Poder Executivo, conforme já
decidido por esta C. Câmara (Apelação no 1000258-52.2015.8.26.0459, Relator
Desembargador DJALMA LOFRANO FILHO, j. 28.08.2019).
Nesse sentido, inclusive, asseverou a Municipalidade, ora apelante, que:
“... esse aumento de despesas e expansão governamental não foi
acompanhado do obrigatório estudo de impacto orçamentário
financeiro exigido no artigo 16, inciso I da LRF, como também,
não existiu declaração do ordenador de despesas à época sobre
a adequação orçamentária e financeira do aumento das
despesas, exigido no artigo 16, inciso II, da mesma lei federal”
(fl. 117)
Nessas condições, em que pese o entendimento do Juízo “a quo” (fls.
66/67vo), é forçoso reconhecer que tais obrigações foram assumidas irregularmente pelo
Município de Cananéia e, portanto, devem ser consideradas não autorizadas, irregulares
e, presumidamente, lesivas ao patrimônio público, sendo nulo, de pleno direito, o
aludido Termo de Ajustamento de Conduta, porquanto impõe criação de órgão
governamental e aumento da despesa com pessoal, sem a observância dos requisitos
legais, consoante regramento dos artigos 15 e 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal,
respectivamente:
“Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e
lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou
assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16
e 17.

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[...]
Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da
despesa com pessoal e não atenda:
I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o
disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da
Constituição” (d.n.)
Com efeito, deveria o Ministério Público, na condição de parte do TAC e
fiscal da lei, exigir da Administração o efetivo cumprimento e respeito aos ditames da
Lei de Responsabilidade Fiscal por ocasião da assinatura do referido termo, fato este
inocorrente, destaque-se, consoante admite o próprio “Parquet”, ao simplesmente
afirmar que, “se o Município não cuidou de garantir recursos necessários na lei
orçamentária por ele mesmo elaborada, então é obvio que está em mora” (fl. 152).
Não bastasse isso, consta dos autos que a obrigação foi assumida por ex-
Prefeito no último quadrimestre de seu mandato (1o.01.2009 a 31.12.2012 fls.
124/126), isto é, em 15.08.2012, sem que, como visto, pudesse ser integralmente
cumprida naquele período, ou que houvesse disponibilidade de caixa suficiente para o
exercício seguinte, o que constitui prática vedada, nos termos do artigo 42 da Lei de
Responsabilidade Fiscal:
“Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art.
20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair
obrigação
de
despesa
que
não
possa
ser
cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas
no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de
caixa para este efeito.” (d.n.)
A matéria, aliás, não constitui novidade neste E. Tribunal de Justiça,
consoante se extrai de precedente da C. 4a Câmara de Direito Público, firmado no

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julgamento do Agravo de Instrumento no 2209129-89.2015.8.26.0000, de relatoria do
Exmo. Desembargador PAULO BARCELLOS GATTI, em 25.04.2016:
“Cabia ao Ministério Público, na condição de fiscal da lei e
parte integrante do Termo de Ajustamento de Conduta, exigir
do administrador municipal o efetivo cumprimento e respeito
aos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal na ocasião da
assinatura do instrumento, o que não ocorreu.
Portanto, verificada a ausência de preenchimento dos requisitos
exigidos para o incremento de despesas previstas na Lei de
Responsabilidade Fiscal, é de rigor a reforma da decisão
agravada para o fim de acolher a exceção de pré-executividade
e declarar a nulidade absoluta do Termo de Ajustamento de
Conduta celebrado entre o Município de Miracatu e o
Ministério Público em 03.08.2012 (fls. 45/61), extinguindo-se,
por consequência, a ação de execução proposta pelo Parquet.
Permitir o prosseguimento do feito implicaria por penalizar
duplamente os munícipes de Miracatu, os quais já sofrem com a
omissão municipal no âmbito dos serviços de saúde e, com a
determinação de pagamento da elevada quantia de R$
2.000.000,00 destinada ao Fundo Estadual de Defesa dos
Interesses Difusos -, seriam ainda mais prejudicados.
Ressalte-se, por fim, que o Município de Miracatu, ainda que a
destempo, juntou aos autos relatório detalhado sobre o
cumprimento das medidas acordadas com o Parquet (fls.
389/399).
Caso o Ministério Público conclua não terem sido suficientes as
explicações e medidas adotadas pela Administração Municipal,
caberá àquela instituição ingressar com medida para o

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cumprimento das obrigações de fazer e não fazer em prol do
direito constitucional à saúde de que são titulares os munícipes
de Miracatu, conduta esta que melhor atende aos interesses
dessa comunidade.”
Nesse sentido, também já decidiu esta C. 13a Câmara de Direito Público, no
Agravo de Instrumento 2092970-29.2016.8.26.0000, de relatoria deste subscritor, j.
20.09.2017:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO EXECUÇÃO FUNDADA EM
TÍTULO EXTRAJUDICIAL TERMO DE AJUSTAMENTO DE
CONDUTA
(TAC)

IMPLEMENTAÇÃO
DE
OBRAS
(CONSTRUÇÃO,
AMPLIAÇÃO/REFORMA)
PARA
PROMOÇÃO
DA
ACESSIBILIDADE
A
PESSOAS
PORTADORAS
DE
NECESSIDADES
ESPECIAIS

CONVERSÃO DE OBRIGAÇÃO EM PERDAS E DANOS.
Decisão que, acolhendo o pedido do "Parquet", converteu, em
perdas e danos, a obrigação de fazer prevista na cláusula 11 do
TAC, nos termos da cláusula 13 da aludida avença, no importe
de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais). Insurgência da
Municipalidade-executada. Cabimento. Termo de Ajustamento
de Conduta que impõe expansão da ação governamental, sem,
contudo, observar os requisitos do artigo 16 da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/2000).
Assunção de obrigação, dessa maneira, é considerada não
autorizada,
irregular
e
lesiva
ao patrimônio público.
Inteligência do art. 15 da LRF. Decisão reformada, declarando-
se nulo o respectivo título executivo extrajudicial e, por

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consequência, extinguindo-se a execução subjacente. Recurso
provido.”
E, mais recentemente, na Apelação Cível no 1000508-26.2017.8.26.0262,
também de relatoria desde subscritor, j. 13.03.2019:
“EMBARGOS À EXECUÇÃO Execução fundada em título
extrajudicial
Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)
Obrigação de criação de Procuradoria Jurídica Municipal, com
a realização de concurso público e posse dos aprovados
Execução de multa em razão do cumprimento extemporâneo
TAC que impõe criação de órgão governamental e aumento da
despesa com pessoal sem a observância, todavia, do
regramento do art. 16 da LRF Assunção de obrigações não
autorizadas, irregulares e, presumidamente, lesivas ao
patrimônio público Nulidade de pleno direito configurada
Inteligência dos arts. 15 e 21 da LRF Sentença reformada,
para declarar a nulidade do título executivo extrajudicial e, por
consequência, extinguir a execução por quantia certa
subjacente. Apelo provido.”

Assim, ante a ausência de preenchimento dos requisitos exigidos para o
incremento de despesas previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, de rigor
reconhecer a nulidade do Termo de Ajustamento de Conduta celebrado, em 15.08.2012,
entre o Município de Cananéia e o Ministério Público do Estado de São Paulo.
Impõe-se, portanto, a reforma da r. sentença de fls. 66/67vo, para, acolhendo

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os embargos à execução opostos pelo Município de Cananéia, declarar a nulidade do
título executivo extrajudicial (TAC subjacente) e, por conseguinte, extinguir o
respectivo processo de execução.
Sem condenação em honorários (art. 18, Lei no 7.347/85).
Para efeito de prequestionamento, cumpre assinalar que foram apreciadas
todas as questões invocadas e não ter havido violação a qualquer dispositivo
constitucional ou infraconstitucional.
Observa-se, por fim, que eventuais embargos de declaração serão julgados
em ambiente virtual (Resolução 549/2011, deste E. Tribunal de Justiça, com a redação
dada pela Resolução 772/2017).
Ante o exposto, REJEITADA a preliminar, DÁ-SE PROVIMENTO ao
apelo, para declarar a nulidade do título executivo extrajudicial subjacente e, por
consequência, extinguir a respectiva execução, como acima constou.
SPOLADORE DOMINGUEZ
Relator