Tribunal: TJSP
Processo: 2073102-26.2020.8.26.0000
Classe: Mandado de Segurança Cível / Sistema Remuneratório e Benefícios
Órgão julgador: Moreira Viegas
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-09-16
Data de publicação: 2020-09-21

Ementa:
MANDADO DE SEGURANÇA – Impetração contra ato do Governador do Estado - Edição do Decreto Estadual 64.937/2020 que, entre outras providencias, suspendeu no âmbito da Administração direta e das autarquias a antecipação do pagamento do décimo terceiro salário aos servidores públicos civis e aos militares do Estado, em razão da Emergência em Saúde Pública causada pelo novo Coronavírus (COVID-19) –

Ementa:
MANDADO DE SEGURANÇA – Impetração contra ato do Governador do Estado - Edição do Decreto Estadual 64.937/2020 que, entre outras providencias, suspendeu no âmbito da Administração direta e das autarquias a antecipação do pagamento do décimo terceiro salário aos servidores públicos civis e aos militares do Estado, em razão da Emergência em Saúde Pública causada pelo novo Coronavírus (COVID-19) – Inexistência de ilegalidade, abusividade, tampouco inconstitucionalidade - Segurança denegada.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000756085
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Mandado de Segurança Cível no
2073102-26.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que são impetrantes
MARCO ANTONIO AZKOUL e CARLOS ALBERTO DE SÁ ROMANO, é
impetrado GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir
a seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, AFASTARAM A CARÊNCIA E
CONHECERAM
DA
IMPETRAÇÃO;
E,
POR
VOTAÇÃO
UNÂNIME,
DENEGARAM A SEGURANÇA. VENCIDOS, QUANTO À PRELIMINAR, OS
EXMOS. SRS. DES. MOREIRA VIEGAS, LUIS SOARES DE MELLO, FERREIRA
RODRIGUES, MÁRCIO BÁRTOLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA,
ALEX ZILENOVSKI E CLÁUDIO GODOY. FARÁ DECLARAÇÃO DE VOTO
VENCEDOR O EXMO. SR. DES. EVARISTO DOS SANTOS.", de conformidade
com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente sem voto), COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE
CARVALHO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE
AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA
RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS
SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO,
FERRAZ DE ARRUDA, ADEMIR BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR
CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES
SIANO, CLAUDIO GODOY E SOARES LEVADA.
São Paulo, 16 de setembro de 2020.
MOREIRA VIEGAS
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado de Segurança Cível no 2073102-26.2020.8.26.0000
Impetrantes: Marco Antonio Azkoul e outro
Impetrado: Governador do Estado de São Paulo
MANDADO DE SEGURANÇA Impetração contra ato do
Governador do Estado - Edição do Decreto Estadual
64.937/2020 que, entre outras providencias, suspendeu no
âmbito da Administração direta e das autarquias a antecipação
do pagamento do décimo terceiro salário aos servidores
públicos civis e aos militares do Estado, em razão da
Emergência em Saúde Pública causada pelo novo Coronavírus
(COVID-19)
Inexistência de ilegalidade, abusividade,
tampouco inconstitucionalidade - Segurança denegada.
VOTO No 29117
Trata-se de mandado de segurança, com pedido de
liminar, impetrado por Marco Antonio Azkoul e Carlos Alberto de Sá Romano,
contra ato comissivo praticado pelo Governador do Estado de São Paulo,
consubstanciado na edição do Decreto 64.937, de 13 de abril de 2020, que,
entre outras coisas, suspendeu no âmbito da Administração direta e das
autarquias a antecipação do pagamento do décimo terceiro salário aos
servidores públicos civis e aos militares do Estado, em razão da Emergência
em Saúde Pública causada pelo novo Coronavírus (COVID-19).
Denegada a liminar (fls. 13/14), a digna autoridade
impetrada prestou as informações solicitadas (fls. 37/44).
A Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pela
denegação da segurança com a extinção do processo sem resolução do mérito
(fls. 48/58).
É o relatório.
Pretendem
os
impetrantes
a
declaração
de

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ilegalidade e inconstitucionalidade de certas determinações constantes de
decreto estadual, a fim de obstar a sua aplicação. No entanto, tenho para mim,
que o Decreto no 64.937, de 13.04.2020, é uma norma geral e abstrata, não
passível de ser impugnável através deste remédio constitucional conforme a
Súmula no 266 do Supremo Tribunal Federal: “Não cabe mandado de
segurança contra lei em tese".
Neste sentido, já decidiu este Órgão Especial nos
Mandados
de
Segurança
no
2070778-63.2020.8.26.0000
e
2080577-33.2020.8.26.0000, que tinham por objeto o mesmo Decreto
64.937/2020:
MANDADO DE SEGURANÇA Impetração contra
ato imputado ao Governador do Estado de São
Paulo, consistente na edição do o Decreto Estadual
64.937/2020
Inadmissibilidade
Aplicação da
Súmula na 266 do STF
Segurança denegada.
(TJSP;
Mandado
de
Segurança
Cível
2070778-63.2020.8.26.0000; Relator (a): Antonio
Carlos Malheiros; Órgão Julgador: Órgão Especial;
Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do
Julgamento:
19/08/2020;
Data
de
Registro:
20/08/2020)
"MANDADO DE SEGURANÇA Incisos I, II e V do
art. 1o do Decreto Estadual no 64.937, de 13-4-2020,
que 'Dispõe sobre medidas de redução de despesas
com pessoal e encargos sociais, durante a vigência
do estado de calamidade pública decorrente da
Emergência em Saúde Pública Internacional, no
contexto
da
pandemia
da
COVID-19
(Novo
Coronavírus)' Alegada violação aos princípios da

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isonomia e do direito adquirido - Mandado de
segurança impetrado contra ato normativo em tese
Inadmissibilidade Enunciado da Súmula no 266 do
STF
Precedentes deste Órgão Colegiado -
Segurança denegada - Processo extinto sem
resolução de mérito." (TJSP; Mandado de
Segurança
Cível
2080577-33.2020.8.26.0000;
Relator (a): Carlos Bueno; Órgão Julgador: Órgão
Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data do Julgamento: 26/08/2020; Data de Registro:
31/08/2020)
Na mesma esteira, no Mandado de Segurança no
2.055.199-75.2020.8.26.0000. Transcrevo trecho do voto ali proferido pelo
Desembargador Ferreira Rodrigues:
“O ato objeto da impugnação,
no caso, é o Decreto
Estadual no 64.864, de 16 de março de 2020
(45/51), editado pelo Governador
do Estado para
estabelecer

medidas
de
caráter
temporário
e
emergencial

de
prevenção
de
contágio
pelo
COVID19.
Entretanto,
como esse ato é dotado de ampla
generalidade
e abstração, possuindo conteúdo
tipicamente
normativo, sua validade não pode ser
impugnada
por meio de mandado de segurança”
em
face
do
óbice
da
Súmula
266/STF
-
(RMS
44.529/TO,
Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira
Turma, julgado em 19/04/2016,
DJe 12/05/2016).
Não custa lembrar, sob esse aspecto, que Mandado
de Segurança contra lei em tese é todo aquele que
tenha por objeto ato normativo abstratamente

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considerado
(AgInt no AREsp no 963.188/RS,
Rel.
Min. Herman Benjamin, j. 22/11/2016)
ou, conforme
já se manifestou
a Suprema Corte, "quando a
impetração

nada
indica,
em
concreto,
como
representativo
de ameaça de lesão à esfera jurídica
do impetrante"
(RE 99.416/SP,
Primeira Turma, Min.
Rafael Mayer, Dj de 22/04/1983).
(...) Não custa lembrar, ademais, 'a autoridade
coatora, no mandado de segurança,
é aquele que
pratica o ato, não a que genericamente
orienta os
órgãos subordinados
a respeito da aplicação da lei
no âmbito administrativo
(MS no 4.839/DF, Rel. Min.
Ari
Pargendler,

DJU
de
16/02/1998),

daí
o
reconhecimento
de carência da ação também sob
esse aspecto. Ante o exposto, julgo extinto o
processo, sem resolução do mérito, nos termos do
art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil,
denegando-se
a segurança,
com fundamento
no art.
6o, § 5o, da Lei no 12.016/2009 ”.
Estas, em suma, as razões pelas quais negava a
segurança, sem resolução do mérito do processo. Meu entendimento, no
entanto, não vingou, prevalecendo o entendimento da maioria de que a
hipótese exigiria o julgamento do mérito, por se tratar de ato normativo de
efeito concreto.
Rendo-me a deliberação da douta maioria e passo a
analisar o mérito da causa, antecipando que o resultado prático da medida
será o mesmo, qual seja, a denegação da segurança.
O Governador do Estado de São Paulo editou o

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Decreto no 64.937, de 13-4-2020, DOE de 14-4-2020, que dispõe sobre
medidas de redução de despesas com pessoal e encargos sociais, durante a
vigência do estado de calamidade pública decorrente da Emergência em
Saúde Pública Internacional, no contexto da pandemia da COVID-19 (Novo
Coronavírus).
Eis a redação do decreto:
Artigo 1o - Enquanto perdurar o estado de
calamidade pública reconhecido pelo Decreto no 64.879, de 20 de março de
2020, e pelo Decreto Legislativo no 2.493, de 30 de março de 2020, ficam
suspensos, no âmbito da Administração direta e das autarquias:
I - antecipação do pagamento do décimo terceiro
salário aos servidores públicos civis e aos militares
do Estado, prevista no Decreto no 42.564, de 1o de
dezembro de 1997;
II - a conversão, em abono pecuniário, de um terço
das férias do empregado público, prevista no artigo
143 da Consolidação das Leis do Trabalho e no
artigo 8o, parágrafo único, da Medida Provisória no
927, de 22 de março de 2020;
Vejam Excelências, que o decreto impugnado,
apenas suspendeu a antecipação do pagamento das referidas verbas, nada
dispondo acerca de sua supressão, isto é, não houve supressão do direito
estabelecido no art. 1o da Lei Complementar Estadual no 644/89, assim
disposto:
Artigo 1o - O décimo terceiro salário de que trata o
artigo 39, § 2o, combinado com o artigo 7o, inciso VIII
da Constituição Federal, será pago anualmente, em

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dezembro, a todos os servidores públicos civis e
militares do Estado, devendo ser calculado com
base na remuneração integral ou no valor dos
proventos de aposentadoria ou reforma a que
fizerem jus naquele mês.
Notem, ainda, que os incisos VIII e XVII do artigo 7o
da Constituição Federal que versam sobre décimo terceiro salário e adicional
de férias, aplicáveis aos servidores públicos por força do seu artigo 39, § 3o,
não estabelecem termo ou prazo precisos para o pagamento de tais verbas. E
que a Lei Complementar Estadual n. 644/89 prevê que o décimo terceiro
salário será pago anualmente, em dezembro, a todos os servidores públicos
civis e militares do Estado. Por sua vez, o artigo 1o da Lei Complementar
Estadual n. 817/96 assim determina:
O pagamento do 13o salário de que trata o artigo 39,
§ 2o, combinado com o artigo 7o, inciso VIII, da
Constituição
Federal,
regulamentado
pela
Lei
Complementar no 644, de 26 de dezembro de 1989,
poderá, de acordo com a disponibilidade do Tesouro
do Estado, ser antecipado na forma a ser disciplinada
em decreto.
Cumpre-se então aceitar ser legitima a faculdade do
Chefe do Poder Executivo, a antecipação ou não do pagamento do décimo
terceiro salário. Essa discricionariedade, por obvio, não é absoluta e rende-se
à métrica para evitar arbitrariedade, consistente na conditio juris da
disponibilidade financeira.
Ressalto, outrossim, que a antecipação dos 50%
(cinquenta por cento) do 13o salário aos servidores do Estado de São Paulo foi
medida administrativa adotada pelo próprio Governo do Estado por meio do

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Decreto no 42.564/97:
Artigo 1.o - O 13.o salário de que trata o artigo 39, §
2.o, combinado com o artigo 7.o, inciso VIII, da
Constituição
Federal,
regulamentado
pela
Lei
Complementar n.o 644, de 26 de dezembro de 1989,
será pago aos servidores públicos do Estado, a
partir
do
exercício
de
1998,
na
seguinte
conformidade:
I - no 5.o (quinto) dia útil do mês em que o servidor
fizer aniversário, 50% (cinquenta por cento) dos
vencimentos, salários ou remuneração percebidos
no
mês
imediatamente
anterior,
a
título
de
antecipação do 13o salário;
II - em dezembro, a diferença apurada entre os
valores calculados com base na Lei Complementar
n.o 644, de 26 de dezembro de 1989, e o inciso I
deste artigo.
Mas não é só.
O Supremo Tribunal Federal, embora em decisão
preliminar, já afirmou a constitucionalidade de norma semelhante a que agora
examinamos:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -
LIMINAR
-
PANDEMIA
-
CORONAVÍRUS
-
PROVIDÊNCIAS - DIREITO DO TRABALHO E
SAÚDE
NO
TRABALHO
-
CONSTITUIÇÃO
FEDERAL - MALTRATO - RELEVÂNCIA E RISCO -
INEXISTÊNCIA - INDEFERIMENTO.

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[...]
No artigo 8o, consta disciplina alusiva à concessão
de férias durante o estado de calamidade pública,
prevendo-se que a satisfação do adicional de um
terço poderá ocorrer até a data na qual devida a
gratificação natalina. Tem-se disposição legal,
voltada a fazer frente às consequências da
calamidade,
que
objetiva,
sopesados
valores,
viabilizar a continuidade do vínculo empregatício,
mitigando ônus.
A norma contida no inciso XVII do artigo 7o da
Constituição Federal - gozo de férias anuais
remuneradas com, pelo menos, um terço a mais
considerado o salário normal - direciona ao
reconhecimento de período visando a recuperação
de forças pelo prestador dos serviços.
Diante de situação excepcional verificada no País,
não se afastou o direito às férias, tampouco o gozo
destas de forma remunerada e com o adicional de
um terço.
Apenas houve, com o intuito de equilibrar o setor
econômico-financeiro, projeção do pagamento do
adicional, mesmo assim impondo-se limite a data da
satisfação da gratificação natalina.
O parágrafo único rege a conversão do terço das
férias em abono pecuniário. A teor da legislação
vigente, o fenômeno depende da concordância do
empregador.
De qualquer forma, no que concerne a essa
conversão, a ocorrer mediante provocação do

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empregado, apenas se projetou a satisfação para a
data referida na cabeça do artigo.
(STF, ADI 6.342-MC/DF, Relator Ministro Marco
Aurélio, DJe 30/03/2020).
Ademais, é fato público e notório que os efeitos
reflexos da pandemia viral e da quarentena ordenada - que atuam em círculo
vicioso - desestimularam a arrecadação financeira, configurando situação que
remete ao uso comedido da faculdade de antecipação de pagamento de
parcela do décimo terceiro salário, o que compreende, de acordo com as
regras da boa administração, inspiradas sobretudo pelas virtudes de
prudência, parcimônia e responsabilidade na gestão dos dinheiros públicos, a
inaplicabilidade da própria antecipação.
Logo, considerando que o Decreto Estadual n.
64.937/2020
não
contraria
a
Constituição
Federal,
legislação
infraconstitucional ou entendimento do Supremo Tribunal Federal, não cabe
falar em ato ilegal passível de correção pela via mandamental.
Ante o exposto, denega-se a segurança. É o meu
voto.
JOÃO FRANCISCO MOREIRA VIEGAS
Relator

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MS no 2.073.102-26.2020.8.26.0000 – São Paulo
Voto no 43.368
Imptes. MARCO ANTONIO ASKOUL E OUTRO
Impdo. GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO
(Decreto no 64.937/2020)
Rel. Des. MOREIRA VIEGAS Voto no 29.117
DECLARAÇÃO DE VOTO VENCEDOR

1. Relatório já nos autos.

2. Entendo ser caso de denegar a ordem, porém, por fundamento diverso.
Em consequência, afasto a carência (falta de interesse de agir na modalidade
adequação) para, não vislumbrando direito líquido e certo a amparar, denegar a
ordem enfrentando a matéria de fundo.
Trata-se de mandado de segurança (fls. 01/21) de servidores estaduais
Delegados de Polícia contra ato do Governador do Estado de São Paulo, ao
suspender, por meio do Decreto no 64.937/2020, a antecipação do pagamento da parcela
do décimo terceiro salário no mês de seus respectivos aniversários.
O I. Rel. Des. MOREIRA VIEGAS apresentou voto pela extinção do
feito sem julgamento de mérito e consequente denegação da ordem, sob o fundamento
da provável incidência da Súmula no 266 do STF, por se tratar de norma geral e
abstrata.
Com a devida vênia, entendo ser o caso de conhecer da impetração.
a) Impetração contra lei em tese inocorrência.
Ressalto, inicialmente, ter analisado, em anterior ocasião, impetração do
Sindicato dos Funcionários do Sistema Prisional do Estado de São Paulo SIFUSPESP
contra o Governador do Estado de São Paulo pretendendo afastar os efeitos, quanto ao
servidores de sua base de representação sindical, de determinados dispositivos do
mesmo Decreto no 64.937/20 (MS no 2.073.144-75.2020.8.26.0000 d.m. de 20.04.20)
oportunidade em que monocraticamente, deneguei a ordem, exatamente por se tratar de
impetração contra lei em tese. Isso porque, naquele mandamus cuja pretensão era
abranger todos os servidores de sua base de representação sindical não havia
demonstração de incidência direta na esfera jurídica das pessoas interessadas, sequer
descritas individualmente na inicial.

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Idêntica a situação dos precedentes invocados pelo Relator - MS no
2.070.778-63.2020.8.26.0000 v.u. j. de19.08.20 Rel. Des. ANTONIO CARLOS
MALHEIROS e MS no 2.055.199-75.2020.8.26.0000 d.m. de 25.03.20 Rel. Des.
FERREIRA RODRIGUES, impetrados também por associações de classe, de forma
genérica a indiscriminada.
Diversa, no entanto, a situação aqui em exame, quando tratada, em tese,
de lesão a direito subjetivo e individual, no caso, de cada um dos impetrantes.
Pois bem.
Dispõe a Súmula no 266, aprovada em 13.12.1963: “Não cabe mandado
de segurança contra lei em tese”.
Sobre o alcance do enunciado, entende o Pretório Excelso ser inviável
impetração contra normas em tese, caracterizadas pela generalidade, impessoalidade e
abstração:
“... normas em tese - assim entendidos os preceitos estatais qualificados
em função do tríplice atributo da generalidade, impessoalidade e abstração -
não se expõem ao controle jurisdicional pela via do mandado de segurança,
cuja utilização deverá recair, unicamente, sobre os atos destinados a dar
aplicação concreta ao que se contiver nas leis, em seus equivalentes
constitucionais ou, como na espécie, em regramentos administrativos de
conteúdo normativo (...).” (grifei - MS no 32.809/AgR v.u. DJ-e 30.10.14
Rel. Min. CELSO DE MELLO).
De outra parte, porém, em se tratando de atos normativos leis ou
decretos de efeitos concretos, inequívoco o cabimento do mandado de segurança.
Isso porque tais atos não apresentam o triplo predicado das normas em
tese generalidade, impessoalidade e abstração.
Ao contrário, incidem diretamente na esfera jurídica das pessoas por
eles atingidas, podendo acarretar, portanto, lesões concretas e efetivas a direitos
subjetivos individuais ou coletivos.
Ou seja: em se tratando de ato normativo de efeitos concretos, não incide
a Súmula no 266 do STF.
Assim é a jurisprudência pacífica do C. Superior Tribunal de Justiça:
“... se a lei gera efeitos concretos quando é publicada, ferindo direito
subjetivo, é o mandado de segurança via adequada para impugná-la.” (grifei -
RMS 19.521/RJ v.u. j. de 08.11.05 Rela. Mina. ELIANA CALMON).
“O
efeito
concreto
é
aquele
que
atinge,
imediatamente,
e

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individualmente, uma situação jurídica de uma pessoa determinada, numa
relação jurídica estabelecida em geral entre o administrado e a Administração.
(...) A lei de efeito concreto é aquela que produz um ato administrativo
concreto.” (voto do Min. TEORI ZAVASCKI, no RMS no 24.719-PR Rel.
Min. DENISE ARRUDA).
“O Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que é
possível a impetração de mandado de segurança contra ato normativo de
efeitos concretos que incida diretamente na esfera jurídica do impetrante.”
(...)
“Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça, na linha do pacífico
entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, não admite a
impetração de mandado de segurança contra atos normativos abstratos, assim
qualificados aqueles cujos efeitos jurídicos ainda não ocorreram no mundo dos
fatos nem se tem prova a respeito de eventual e futura ocorrência.”
“Nesse sentido, foi editado o enunciado da Súmula 266 do STF,
segundo o qual 'não cabe mandado de segurança contra lei em tese'”.
“Entretanto, esse entendimento não se aplica aos casos em que o
próprio ato normativo tem potencial suficiente para, na prática, produzir
efeitos concretos sobre o alegado direito do impetrante. Isso porque, caso o
titular do direito tenha justo receio de que haverá sua violação por ocasião da
aplicação do ato normativo abstrato, havendo provas suficientes à
demonstração da liquidez e certeza do direito, ele terá à sua disposição o
mandado de segurança 'preventivo'; hipótese diversa daquela a que se refere a
Súmula 266 do STF.” (grifei AgInt no RMS no 45.260/MG v.u. DJ-e
24.04.20 Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES).

No mesmo sentido, precedentes do Eg. Supremo Tribunal Federal:
“Se o decreto é, materialmente, ato administrativo, assim de efeitos
concretos, cabe contra ele mandado de segurança.” (MS no 21.274 v.u. d.j.
08.04.94 Rel. Min. CARLOS VELLOSO).
“Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Decreto 8.616/205,
Lei Complementar 148/2014 e Lei 9.496/1997. Adequação da via eleita.
Admissibilidade de mandado de segurança contra decreto de efeitos concretos.
3. Agravo regimental provido para determinar o processamento do mandado. 4.
Índice de correção da dívida dos Estados. Anatocismo. Princípio da isonomia.
SELIC. 5. Medida liminar deferida para que os impetrados abstenham-se de
impor quaisquer sanções ao impetrante” (grifei MS no 34.023 AgR/DF
p.m.v. DJ-e 13.10.17 Rel. Designado Min. GILMAR MENDES).
Sequer a referência ao AgRg no MS no 31.647 quando decidiu que “... a
circunstância de serem produzidos efeitos pelo ato normativo não é suficiente para
legitimar a via do mandado de segurança para contestar diretamente sua validade.” é
suficiente a inviabilizar o cabimento da impetração contra leis com efeitos concretos,
como a seguir se demonstrará, e é o caso dos autos.

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Observe-se que o próprio I. Relator, Min. ROBERTO BARROSO, no seu
voto, logo após o trecho acima reproduzido, indica em que hipótese é possível mandado
de segurança contra lei de efeitos concretos ao assim decidir:
“Todo ato normativo produz, em princípio, efeitos concretos, assim
como a respectiva pronúncia de nulidade. Mas o que pretende a agravante,
como dito, não é o afastamento de determinado efeitos concreto decorrente do
ato normativo, mas o reconhecimento da nulidade do próprio ato.”
No caso julgado no Pretório Excelso, a pretensão atacava a validade do
Decreto no 7.742/17, visando a sua nulidade. Aqui, requereram os impetrantes
expressamente: “... que a ordem seja concedida liminarmente, assegurando aos
impetrantes/pacientes os direitos adquiridos consagrados no artigo 5, inciso XXXVI ,
de receberem os seus estipêndios, ou seja, a metade dos seus 13 salários/ vencimentos,
que fazem JUS, nos meses dos seus aniversários , tal qual os outros servidores nos
meses anteriores já perceberam (nos meses janeiro à abril de 2020).” (fl. 08).
Ora, explicitamente admitiu-se segurança contra lei de efeitos concretos
quando se pretende, repita-se, “... o afastamento de determinado efeito concreto
decorrente do ato normativo...”.
Assim, razoável se elencar dentre os julgados do Colendo Supremo
Tribunal Federal como de admissão de mandado de segurança contra leis de efeitos
concretos, também o AgReg em MS no 31.647/DF Rel. Min. ROBERTO BARROSO
- Pleno - v.u. j. de 21.08.17.
Lecionam GILMAR FERREIRA MENDES e PAULO GUSTAVO
GONET BRANCO:
“A jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal entende não
ser cabível mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266/STF).”
“Embora seja medida compreensível no contexto do sistema difuso, é
certo que o sistema de proteção jurídica sofreu profunda alteração com o
advento da Constituição de 1988. No próprio âmbito do mandado de segurança
surgiu o mandado de segurança coletivo, destinado à proteção de direitos de
pessoas integrantes de um dado grupo ou associação. As ações coletivas
assumem caráter igualmente abrangente no contexto da representação ou da
substituição processual.”
“Assim, é de indagar se ainda subsistem razões para a mantença dessa
orientação restritiva, pelo menos em relação àquelas leis das quais decorrem
efeitos diretos e imediatos para as diversas posições jurídicas.”
“No âmbito da Corte Constitucional alemã tem-se mitigado o significado
do princípio da subsidiariedade aplicável ao recurso constitucional
(Verfassungsbeschuierde) para admitir a impugnação direta de leis que afetem
posições jurídicas de forma direta, desde que não se afigure razoável aguardar
a exaustão das instâncias. Reconhece-se, por outro lado, que leis que alteram a

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denominação de cargos ou proíbem o exercício de uma profissão no futuro são
dotadas de eficácia imediata e mostram-se aptas para afetar direito subjetivo e,
por isso, podem ser impugnadas diretamente. Assim, em tais casos, afigura-se
razoável que se cogite da superação da súmula referida ou, pelo menos, que se
adote um distinguishing para afirmar que as leis que afetam posições
jurídicas de forma imediata poderão ser impugnadas em mandado de
segurança.”
“Nesse contexto, parece já não mais haver razão para a preservação
da Súmula 266, pelo menos na sua expressão literal,"(grifei “Curso de
Direito Constitucional” 2018 13a edição Ed. Saraiva p. 467/468).
Não discrepam INGO WOLFGANG SARLET, LUIZ GUILHERME
MARINONI e DANIEL MITIDIERO:
“A possibilidade de impetração de mandado de segurança preventivo,
visando a obtenção de tutela inibitória, não se confunde com a impetração de
mandado de segurança contra lei em tese, situação sabidamente não permitida
pela jurisprudência pacífica do STF (Súmula 266). Em primeiro lugar, é
importante notar que não há qualquer proibição contra impetração de
mandado de segurança contra leis de efeitos concretos. Quando a legislação
desde logo afeta a posição jurídica do impetrante, por ser a ele endereçada
concretamente, é perfeitamente possível a impetração de mandado de
segurança. Em segundo lugar, é preciso perceber que o mandado de segurança
preventivo pode justamente visar a impedir a violação da esfera jurídica do
impetrante em face da incidência de legislação de aplicação vinculada. O que
diferencia essa hipótese daquela não permitida pela jurisprudência do STF é
justamente a descrição da ameaça na petição inicial com ligação concreta à
esfera jurídica do impetrante. Vale dizer: o fato de a legislação ser de aplicação
vinculada pelo administrador já constitui elemento suficiente para afastar a
cogitação de se tratar de mandado de segurança contra lei em tese.” (grifei
“Curso de Direito Constitucional 2016 Ed. Revista dos Tribunais p. 810)
Finalmente, segundo GEORGES ABBOUD:
“O MS não pode ser usado para atacar lei em tese, conforme explana a
súmula 266 do STF. Todavia, o writ será cabível em face de leis de efeito
concreto que atingirem diretamente a esfera jurídica do impetrante.”
(...).
“Tendo em vista a dificuldade de se precisar o que seria uma lei de efeitos
concretos, consideramos possível o manojo do MS para se obter uma ordem a ser
imposta contra o Poder Público para fazer ou não fazer, tendo por causa de pedir
a inconstitucionalidade da lei.”
“Se a inconstitucionalidade for exclusivamente a causa de pedir, pouco
importa se a lei atacada tem ou não efeitos concretos. Nesse ponto, vale a
argumentação desenvolvida acerca da possibilidade de se realizar controle difuso
de constitucionalidade em ação coletivo (v. Item 3.20.1). O que é vedado é
transformar o MS em sucedâneo de ADIn.” (grifei - “Processo Constitucional

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Brasileiro” 2018 Ed. Revista dos Tribunais p. 761).
Em suma, cabível o mandado de segurança contra ato normativo de
efeitos concretos, dada sua aptidão para atingir diretamente a esfera jurídica das
pessoas sujeitas à norma.
No presente caso, o Decreto no 64.937/20, adotando “... medidas de
redução de despesas com pessoal e encargos sociais, durante a vigência do estado de
calamidade pública decorrente da Emergência em Saúde Pública Internacional, no
contexto da pandemia da COVID-19 (Novo Coronavírus) ...” suspendendo, dentre
outras providências, a antecipação do pagamento do décimo terceiro salário aos
servidores públicos civis e aos militares do Estado (inciso I do art. 1o), apresenta,
inequivocamente, a qualidade de ato normativo de efeitos concretos.
Ora, medida incide diretamente na esfera jurídica dos impetrantes que
deixarão de receber nos meses de seu aniversário, a antecipação do décimo terceiro
salário como prevê o Decreto no 42.564, de 1o.12.97. Vale dizer, terão postergado o
pagamento de benefício pecuniário.
A propósito, a situação ora em discussão foi objeto de análise por HELY
LOPES MEIRELLES em seu clássico estudo sobre mandado de segurança.
O douto administrativista concluiu que normas proibindo o desempenho
de atividades ou o exercício de determinados direitos como, no caso dos autos, o
recebimento de parcela do décimo terceiro salário (metade) no mês de aniversário do
servidor, devem ser consideradas atos de efeitos concretos, podendo ser impugnadas
pelo remédio constitucional:
“O objeto do mandado de segurança será sempre a correção de ato ou
omissão de autoridade, desde que ilegal e ofensivo a direito individual ou
coletivo, líquido e certo, do impetrante.”
“Este ato ou omissão poderá provir de autoridade de qualquer um dos
três Poderes. Só não se admite mandado de segurança contra atos meramente
normativos (lei em tese), contra a coisa julgada e contra os atos interna
corporis de órgãos colegiados.”
(...)
“Vê-se, portanto, que o objeto normal do mandado de segurança é o ato
administrativo específico, mas por exceção presta-se a atacar as leis e decretos
de efeitos concretos, as deliberações legislativas e as decisões judiciais para as
quais não haja recurso com efeito suspensivo, capaz de impedir a lesão ao
direito subjetivo do impetrante.”
“A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável por
mandado de segurança (STF, Súmula 266), pela óbvia razão de que não lesa,
por si só, qualquer direito individual. Necessária se toma a conversão da norma
abstrata em ato concreto para se expor à impetração, mas nada impede que na
sua execução venha a ser declarada inconstitucional pela via do mandamus.
Somente as leis e decretos de efeitos concretos se tomam passíveis de mandado

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de segurança desde sua publicação, por serem equivalentes a atos
administrativos nos seus resultados imediatos.
“Por 'leis e decretos de efeitos concretos' entendem-se aqueles que
trazem em si mesmos o resultado específico pretendido, tais como as leis que
aprovam planos de urbanização, as que fixam limites territoriais, as que criam
Municípios ou desmembram Distritos, as que concedem isenções fiscais, as que
proíbem atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam
bens, os que fixam tarifas, os que fazem nomeações, e outros dessa espécie. Tais
leis ou decretos nada têm de normativos; são atos de efeitos concretos,
revestindo a forma imprópria de leis ou decretos por exigências
administrativas. Não contêm mandamentos genéricos, nem apresentam
qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente, como
qualquer ato administrativo de efeitos específicos, individuais ou coletivos,
razão pela qual se expõem ao ataque pelo mandado de segurança.”
“Em geral, as leis, decretos e demais atos proibitivos são sempre de efeitos
concretos, pois atuam direta e imediatamente sobre seus destinatários.” (grifei
HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR
FERREIRA MENDES “Mandado de Segurança e Ações Constitucionais”
2019 38a edição Ed. Malheiros pp. 41/42).
Inequívoco, pois, o cabimento da impetração.
Afasto, assim, a falta de interesse processual na modalidade adequação
para viabilizar o enfrentamento da matéria de fundo da presente impetração.
b) Mérito denegação da ordem.
Pretenderam os impetrantes “... Receber(em) os seus estipêndios, ou
seja, a metade dos seus 13 salários/ vencimentos, que fazem JUS, nos meses dos seus
aniversários, tal qual os outros servidores nos meses anteriores já perceberam (nos
meses janeiro a abril de 2020).” (fl. 08). Alegaram ser arbitrária a medida imposta sem
qualquer aviso prévio, maxime quando de verba alimentar se trata. Argumentaram
ainda, com a violação ao princípio da isonomia.
Todavia, sem razão.
No Estado de São Paulo o décimo terceiro salário foi regulamentado pela
Lei Complementar no 644, de 26.12.94, com o pagamento anual, no mês de
dezembro. Confira-se:
“Artigo 1o - O décimo terceiro salário de que trata o artigo 39, § 2o,
combinado com o artigo 7o, inciso VIII da Constituição Federal, será pago
anualmente, em dezembro, a todos os servidores públicos civis e militares do
Estado, devendo ser calculado com base na remuneração integral ou no valor
dos proventos de aposentadoria ou reforma a que fizerem jus naquele mês.”
(grifei).

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Por seu turno, a Lei Complementar no 817, de 12.11.96, possibilitou a
antecipação do pagamento, se, disponíveis recursos financeiros a tanto:
“Artigo 1o - O pagamento do 13o salário de que trata o artigo 39, § 2o,
combinado com o artigo 7o, inciso VIII, da Constituição Federal, regulamentado
pela Lei Complementar no 644, de 26 de dezembro de 1989, poderá, de acordo
com a disponibilidade do Tesouro do Estado, ser antecipado na forma a ser
disciplinada em decreto.” (grifei)
Regulamentando a questão, editou-se o Decreto no 42.564, de 01.12.17:
“Artigo 1.o - O 13.o salário de que trata o artigo 39, § 2.o, combinado
com o artigo 7.o, inciso VIII, da Constituição Federal, regulamentado pela Lei
Complementar n.o 644, de 26 de dezembro de 1989, será pago aos servidores
públicos do Estado, a partir do exercício de 1998, na seguinte conformidade:”
“I - no 5.o (quinto) dia útil do mês em que o servidor fizer aniversário,
50% (cinqüenta por cento) dos vencimentos, salários ou remuneração
percebidos no mês imediatamente anterior, a título de antecipação do 13.o
salário;”
“II - em dezembro, a diferença apurada entre os valores calculados com
base na Lei Complementar n.o 644, de 26 de dezembro de 1989, e o inciso I
deste artigo.”
O termo 'poderá' facultas agendi constante da Lei Complementar
no 817, de 12.11.96 indica que a Administração Pública não está obrigada a antecipar o
pagamento, mas, havendo disponibilidade financeira, é possível antecipar.
Trata-se de benefício instituído em favor dos servidores de acordo com a
disponibilidade financeira do Estado.
Assim, a suspensão da antecipação do pagamento não configura
arbitrariedade ou violação ao princípio da isonomia, na medida em que o pagamento
integral ocorrerá no mês de dezembro, sem maiores prejuízos aos servidores.
Inobstante, medida teve por objeto reduzir as despesas com pessoal
diante da situação pandêmica decorrente do COVID-19 que ainda assola o mundo.
Como é sabido, inúmeras as vítimas da propagação do COVID-19 no
Estado de São Paulo (32.104 óbitos e 874.754 casos confirmados até 10.09.20 segundo
dados obtidos no site www.saopaulosp.gov.br) que ainda conta com muitos doentes em
tratamento e recuperação. Situação demandou a adoção de medidas emergenciais na
área da saúde com a priorização de investimento de recursos para combate e prevenção
da doença.
Justificada, assim, a medida.
Como bem pontuou a Douta Procuradoria:

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“... é faculdade do Chefe do Poder Executivo, segundo a norma
supracitada, a antecipação do pagamento do décimo terceiro salário. Essa
discricionariedade não é absoluta e rende-se à métrica para evitar
arbitrariedade, consistente na conditio juris da disponibilidade financeira.”
“É fato público e notório que os efeitos reflexos da pandemia viral e da
quarentena ordenada - que atuam em círculo vicioso - desestimularam a
arrecadação financeira, configurando situação que remete ao uso comedido
da faculdade de antecipação de pagamento de parcela do décimo terceiro
salário, o que compreende, de acordo com il dovere bi buonna
amministrazione,
inspirado sobretudo pelas virtudes de prudência, parcimônia e
responsabilidade na gestão dos dinheiros públicos, a inaplicabilidade da
própria antecipação.”
“Acrescente-se que mesmo se o nível de arrecadação financeira fosse
regular ou normal, afigurar-se-ia correta a cessação temporária da
antecipação para canalização do fluxo financeiro ao atendimento de
necessidades mais imediatas e urgentes durante o estado de pandemia, em
especial as derivadas de ações e políticas públicas de saúde e assistência
social.” (fl. 57).
Não há direito líquido e certo a amparar.
Pelo meu voto, denego a ordem, porém por não vislumbrar direito
líquido e certo a amparar, logo, por motivo diverso do apontado pelo I. Relator.
Custas na forma da lei.

Descabidos honorários (art. 25, da Lei no 12.016, de 07.08.09, Súmula
no 502 do STF e Súmula no 105 do STJ).
3.
Afasto a carência. Denego a ordem.
EVARISTO DOS SANTOS
Desembargador
(assinado eletronicamente)

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