Tribunal: TJSP
Processo: 1001639-30.2017.8.26.0070
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Ferreira Rodrigues
Órgão colegiado: 4a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-31
Data de publicação: 2020-09-25

Ementa:
APELAÇÃO. Improbidade Administrativa. Preliminar de prescrição. Rejeição. Conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "o termo inicial da prescrição em improbidade administrativa em relação a particulares que se beneficiam de ato ímprobo é idêntico ao do agente público que praticou a ilicitude" (REsp no 1.433.552/SP, Rel. Min. Humberto Martins, j. 25/112014). Mandato do então

Ementa:
APELAÇÃO. Improbidade Administrativa. Preliminar de prescrição. Rejeição. Conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "o termo inicial da prescrição em improbidade administrativa em relação a particulares que se beneficiam de ato ímprobo é idêntico ao do agente público que praticou a ilicitude" (REsp no 1.433.552/SP, Rel. Min. Humberto Martins, j. 25/112014). Mandato do então Prefeito que, no caso, perdurou até 31/12/2012, enquanto a ação foi ajuizada em 29/05/2017, dentro, portanto do prazo legal. MÉRITO. Ato de improbidade administrativa. Reconhecimento. Agentes públicos que direcionam licitação para beneficiar empresa que já prestava o serviço licitado de forma provisória. Necessidade, entretanto, de redução das sanções aplicadas aos réus para atendimento do princípio da razoabilidade. Recursos parcialmente providos.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000769318
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1001639-30.2017.8.26.0070, da Comarca de Batatais, em que são apelantes JOSE LUIS
ROMAGNOLI, RAIMUNDO ALVES FERNANDES, ANTONIO CLARET DAL
PICOLO JUNIOR, TADEU SOARES RAMOS CABETE, ODAIR TOBIAS DA
SILVA, JOÃO BATISTA DE MELO e SELETA MEIO AMBIENTE LTDA, é apelado
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 4a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Apresentado o voto do relator, apresentou o
Terceiro Juiz voto divergente, ao qual aderiu a Segunda Juíza. Nos termos do artigo 942
do CPC, para a ampliação do colegiado, foram convocados os Desembargadores
Ricardo Feitosa e Osvaldo Magalhães, e ambos acompanharam a divergência.
RESULTADO: Deram parcial provimento aos recursos nos termos do voto. Acórdão
com o Terceiro Juiz. Fará declaração de voto vencido o Relator Sorteado.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
FERREIRA RODRIGUES, vencedor, PAULO BARCELLOS GATTI, vencido,
FERREIRA RODRIGUES (Presidente), ANA LIARTE, RICARDO FEITOSA E
OSVALDO MAGALHÃES.
São Paulo, 31 de agosto de 2020
FERREIRA RODRIGUES
RELATOR DESIGNADO
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
APELAÇÃO CÍVEL no 1001639-30.2017.8.26.0070
APELANTES: JOSE LUIS ROMAGNOLI, RAIMUNDO ALVES FERNANDES,
ANTONIO CLARET DAL PICOLO JUNIOR, TADEU SOARES RAMOS CABETE,
ODAIR TOBIAS DA SILVA, JOÃO BATISTA DE MELO E SELETA MEIO
AMBIENTE LTDA
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
COMARCA: BATATAIS
VOTO No 35.245
APELAÇÃO. Improbidade Administrativa. Preliminar de
prescrição. Rejeição. Conforme jurisprudência do Superior
Tribunal de Justiça, “o termo inicial da prescrição em
improbidade administrativa em relação a particulares que se
beneficiam de ato ímprobo é idêntico ao do agente público que
praticou a ilicitude” (REsp no 1.433.552/SP, Rel. Min.
Humberto Martins, j. 25/112014). Mandato do então Prefeito
que, no caso, perdurou até 31/12/2012, enquanto a ação foi
ajuizada em 29/05/2017, dentro, portanto do prazo legal.
MÉRITO.
Ato
de
improbidade
administrativa.
Reconhecimento. Agentes públicos que direcionam licitação
para beneficiar empresa que já prestava o serviço licitado de
forma provisória. Necessidade, entretanto, de redução das
sanções aplicadas aos réus para atendimento do princípio da
razoabilidade. Recursos parcialmente providos.
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
ajuizou a presente ação de improbidade administrativa em face de JOSÉ LUÍS
ROMAGNOLI
(ex-prefeito
municipal
de
Batatais),
RAIMUNDO
ALVES
FERNANDES, ANTONIO CLARET DAL PICOLO JÚNIOR, TADEU SOARES
RAMOS CABETE, ODAIR TOBIAS DA SILVA, JOÃO BATISTA DE MELO
(membros da comissão da licitação) e SELETE MEIO AMBIENTE LTDA (vencedora
do certame), alegando, em suma, que no procedimento licitatório n. 07/2011, destinado
à contratar empresa para operar, manter e monitorar a Estação de Tratamento de Esgoto
do Município de Batatais, os agentes públicos inseriram diversos requisitos que
somente seriam atendidos pela SELETA (que já operava provisoriamente a Estação), de
modo que tal empresa obteve vantagem indevida sobre seus concorrentes. Sob esse
aspecto, afirma (a) que o Diretor de Planejamento TADEU SOARES RAMOS
CABETE (que também era membro da comissão de licitação) elaborou projeto básico
para a formulação do edital excessivamente genérico, não detalhando os custos para
manter operante a Estação de Tratamento de Esgoto; e (b) que, sem qualquer
fundamento, o BDI (Benefício de Despesa Indireta) e os índices de qualificação
econômica foram fixados em percentual muito acima do normalmente exigido para
serviços semelhantes. Assim, alude ao direcionamento ilegal da licitação, e pede a

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condenação dos réus nas penalidades prevista no artigo 12, incisos II e III, da Lei n.
8.429/1992.
A sentença de fls. 1.517/1.529 julgou parcialmente
procedente a ação para condenar (i) JOSÉ LUIS ROMAGNOLI, RAIMUNDO ALVES
FERNANDES, ANTÔNIO CLARET DAL PICOLO JÚNIOR, TADEU SOARES
RAMOS CABETE, ODAIR TOBIAS DA SILVA, JOÃO BATISTA DE MELO nas
penalidades de suspensão por três anos dos direitos políticos; proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, pelo prazo de três anos; e multa civil no importe de 2 vezes o valor da
última remuneração percebida por cada um dos agentes; e (ii) SELETA MEIO
AMBIENTE LTDA nas penalidades de proibição de contratar com o Poder Público ou
receber incentivos ou benefícios fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda
que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de
três anos; e multa civil no valor de 1% do contrato firmado.
Inconformados, apelam os réus JOSÉ LUÍS ROMAGNOLI,
RAIMUNDO ALVES FERNANDES, ANTONIO CLARET DAL PICOLO JÚNIOR,
TADEU SOARES RAMOS CABETE, ODAIR TOBIAS DA SILVA e JOÃO
BATISTA DE MELO, com as considerações de fls. 1.581/1.609, assim como a ré
SELETA MEIO AMBIENTE LTDA, com as considerações de fls. 1.610/1.645,
buscando a reforma da decisão.
Contrarrazões a fls. 1.651/1.665.
A douta Procuradoria de Justiça opinou pelo parcial
provimento dos recursos para que sejam minoradas as sanções impostas (fls.
1.679/1690).
É o relatório.
Conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, “o
termo inicial da prescrição em improbidade administrativa em relação a
particulares que se beneficiam de ato ímprobo é idêntico ao do agente público que
praticou a ilicitude” (REsp no 1.433.552/SP, Rel. Min. Humberto Martins, j.
25/112014).
No presente caso, o mandato do então Prefeito JOSÉ LUÍS
ROMAGNOLI perdurou até 31/12/2012, enquanto a presente ação foi ajuizada em
29/05/2017, daí porque fica rejeitada a preliminar de prescrição.
Quanto ao mérito, acompanho e adoto integralmente as
razões do voto do eminente relator sorteado, no que se refere à caracterização do ato de
improbidade administrativa, sobretudo diante da decisão do Tribunal de Contas do

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Estado de São Paulo1:
“...Isso porque restou constatado pelo órgão
de fiscalização que (i) “a contratada possuía conhecimento
acerca da execução do contrato que não foi franqueado aos
demais concorrentes, visto que a contratada era a responsável
pela prestação de serviços de manutenção da Estação de
Tratamento de Esgoto” (fl. 771); e, (ii) os preços praticados
ficaram acima dos valores de mercado (fl. 770/771),
necessários para se configurar o ato de improbidade em
detrimento dos princípios norteadores da Administração
Pública (art. 11, da LIA), ou em prejuízo ao erário (art. 10, da
LIA).
Ademais, apesar do magistrado singular ter
afastado a alegação de prejuízo ao erário porque o serviço
havia sido prestado até então, destacou que melhor sorte não
os socorria no que tange à violação dos princípios da
Administração Pública, pois “(... ) os réus confirmaram, de
forma indireta, em seus depoimentos, que o projeto básico
tratava de matéria nova, razão pela qual pode-se inferir que
foi realizado de forma genérica, conforme bem apontado
pelo Tribunal de Contas do Estado em seu parecer.
Corroborando este ponto, há prova documental que
demonstra que a inserção dos requisitos no edital, da forma
como foi realizada (BDI e índice de qualificação econômico
elevados, conforme fls. 970/986; projeto básico genérico e
impreciso; e aceitação de documentação frágil apresentada
pela SELETA para se qualificar tecnicamente), denota uma
predileção dos requeridos para que a ré SELETA prestasse
o serviço, visto que já operava provisoriamente o sistema e
seria interessante que isso continuasse. O CD mencionado
pelos réus e testemunhas em seus depoimentos, o qual
conteria detalhadas especificações acerca do projeto, não foi
trazido aos autos, sendo que sua existência não foi, sequer,
minimamente demonstrada, caindo por terra a mencionada
alegação. (...)Tem-se, no mais, que as certidões fornecidas
pela
SELETA
para
se
qualificar
tecnicamente
ao
procedimento licitatório eram demasiadamente frágeis e,
mesmo assim, foram aceitas, denotando a predileção por sua
1 Conforme decisão do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo “a) orçamento básico não previu com o necessário detalhamento a
composição de todos os custos unitários, inexistindo, ainda, uma objetiva descrição do objeto licitado, nos termos do art. 40, I, da Lei de
Licitações; b) aglutinação de serviços diversos em afronta ao art. 23, parágrafo 1o, da Lei no 8.666/93; c) fixação de índices contábeis para
comprovação da situação financeira, especialmente o de garantia de participação de terceiros e solvência geral, configurando possível restrição ao
caráter competitivo; d) a dotação orçamentária que onerou o elemento econômico não atende ao preceito estabelecido pelo art. 12 da Lei no
4.320/64, pois trata-se de contratação de serviços de manutenção e monitoramento de estação de tratamento de esgoto” (fls. 15/16).

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contratação” (fl. 1.525, grifos nossos).
E prossegue, no tocante à existência de
dolo, que “(...) A atitude dos réus, assim, configura ato de
improbidade, vez que, diante da prova amealhada nos autos,
verifica-se que a intenção deles era fazer com que houvesse
restrição das propostas, com vantagem à empresa Seleta,
que foi a vencedora de um processo licitatório direcionado.
Tal atitude se mostra evidentemente proposital e dolosa,
embora nenhum prejuízo aos cofres públicos tenha de fato se
constatado, pois os serviços contratados foram prestados, o
que não significa que o ato em si considerado não seja
ímprobo, já que tantos os agentes públicos como a empresa
envolvida concorreram dolosamente à ofensa aos princípios
da Administração Pública, notadamente a isonomia,
legalidade, impessoalidade e moralidade, num ato digno de
sofrer a censura legal da Lei no 8.429/92. Constatado,
portanto, o elemento subjetivo (dolo), tanto em face do
primeiro requerido, na qualidade de prefeito e principal
gestor municipal, como também com relação aos demais
réus, na posição de funcionários públicos e membros da
comissão de licitação” (fl. 1.526), inexistindo, nos autos,
provas que afastem a referida conclusão.
Assim, embora não tenha ocorrido, de fato, qualquer dano ao
erário, já que os serviços contratados foram efetivamente prestados, a configuração do
ato de improbidade se dá por ofensa aos princípios da administração pública, nos termos
do artigo 11 da Lei no 8.429/1992, como bem definido na sentença.
Já no que se refere à dosimetria das penas entendo que os
recursos comportam provimento.
A improbidade administrativa, no caso, é reconhecida porque
o ex-Prefeito de Batatais e os membros da comissão de licitação, pretendendo manter a
contratação da empresa SELETA, que já operava provisoriamente a estação de
tratamento de esgoto, incluíram no edital exigências que ajudaram referida empresa a
vencer o certame.
Durante a fase de instrução, entretanto, ficou demonstrado
que a ilicitude praticada pelos réus ficou restrita a esse fato (o direcionamento ilícito do
qual se aproveitou a SELETA), sem outros envolvimentos de maior gravidade.
Ou seja, não houve comprovação (ou sequer alegação) de
conluio dos sócios da empresa com os agentes públicos para desviar verbas públicas,

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e muito menos de enriquecimento ilícito da empresa ou dos agentes públicos, daí
porque, no meu entendimento, são excessivas e desarrazoadas as penalidades de (i)
suspensão de direitos políticos e (ii) de proibição de contratar com o Poder Público ou
de receber incentivos ou benefícios fiscais ou creditícios, tanto que o próprio
Ministério Público, em primeira e segunda instância (fls. 1.467/1.469 e 1.679/1.690),
diante dessa peculiaridade, entendeu suficiente - para atendimento da finalidade
punitiva e pedagógica da sanção - a aplicação da pena de multa.
Trata-se de posicionamento alinhado à orientação do
Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que “a aplicação das penalidades previstas no
art. 12 da Lei 8.429/92 exige que o magistrado considere, no caso concreto, 'a extensão do
dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente' (conforme previsão
expressa contida no parágrafo único do referido artigo). Assim, é necessária a análise da
razoabilidade e proporcionalidade em relação à gravidade do ato de improbidade e à
cominação das penalidades, as quais não devem ser aplicadas, indistintamente, de maneira
cumulativa” (REsp n. 875.425/RJ, Rel. Min. Denise Arruda, DJe de 11/02/2009).
No mesmo sentido: AgInt no REsp n. 1.611.275/SC, Rel.
Min. Mauro Campbell Marques, j. 15/03/2018.
Sob esse aspecto, confira-se, ainda, a doutrina de Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo, para quem “a intensidade e a extensão do ato sancionatório
deve corresponder, deve guardar relação de proporcionalidade com a lesividade e gravidade
da conduta que se tenciona reprimir ou prevenir. A noção é intuitiva: uma infração leve deve
receber uma sanção branda; a uma falta grave deve corresponder uma sanção severa”
(“Direito Administrativo Descomplicado, Editora Impetus, edição, 2008, p. 155).
E também a lição de José dos Santos de Carvalho Filho:
“A aplicação das sanções pressupõe, como adiantamos, a
observância do princípio da proporcionalidade, exigindo-se a
correlação entre a natureza da conduta de improbidade e a
penalidade a ser imposta ao autor. A aplicação do princípio é
relevantíssima no caso de improbidade em virtude de a lei
apresentar tipos abertos, dando margem a interpretações abusiva.
Desse modo, condutas de menor gravidade não são suscetíveis
de sanções mais severas do que exige a natureza da conduta”
(grifos no original).
...
As condutas de improbidade são de tal modo amplas e variam
numa dimensão tão extensa entre os marcos de grande e
pequena gravidade que não se poderia engessar o juiz,
obrigando-o a aplicar as sanções de modo cumulativo. Tal
entendimento,
a
nosso
ver,
ofende
o
princípio
da

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razoabilidade, pois que permitiria a aplicação de sanção
gravíssima (como a suspensão de direitos políticos) para
condutas sem maior gravidade (por exemplo, a de negar
publicidade aos autos oficiais). Ao juiz, portanto, deve caber
proceder à limitação sancionatória em cada caso (Manual de
Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 20a
ed., 2008, p. 1.002-1.003 - grifos no original).
E não seria razoável, nesse caso, invocar a gravidade
abstrata do fato (que já foi considerada para caracterização do ato de
improbidade) para aplicar sanção mais gravosa do que a necessária.
É o que já decidiu o Superior Tribunal de Justiça em caso
semelhante:
“4. É inequívoco que a conduta dos recorridos encerra uma
ilicitude. No entanto, não se pode olvidar que a suspensão dos
direitos políticos é a mais drástica das sanções estipuladas pela Lei
no 8.429/92 e que sua aplicação importa impedir - ainda que de
forma justificada e temporária - o exercício de um dos direitos
fundamentais de maior magnitude em nossa ordem constitucional.
6. A suspensão dos direitos políticos do administrador público e
dos funcionários, além do impedimento de contratar com a
Administração Pública, por danos de pequena monta causados ao
erário (...) importa em sanções severas que não se coadunam com
os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade” (REsp n.
1.097.757/RS, Rel. Min. Castro Meira, j. 01/09/2009).
Não custa lembrar, ademais, que a proibição imposta pela
sentença à SELETA significaria, na prática, o próprio fechamento da empresa, porque
a natureza de suas atividades indicadas no contrato social (fl. 1.209), ou seja, coleta de
resíduos sólidos, tratamento de esgoto e similares, deixa entrever que, na maior parte,
esse tipo de serviço é prestado ao poder público.
Assim, se mantida a sanção objeto do questionamento, a
empresa encerraria suas atividades (dispensando todos os funcionários), aliás, sem
sequer receber a completa contraprestação pelos serviços prestados, pois conforme
consta do processo n. 1004215-30.2016.8.26.0070, atualmente em fase de cumprimento
de sentença, a obrigação da municipalidade (referente ao contrato em discussão) ainda
está pendente, no valor inicial (sem correção) de R$ 2.495.174,80.
Definida dessa forma a questão, resta superada, por
consequência, a preliminar nulidade da sentença, pois, uma vez decidido o mérito a
favor da parte a quem aproveitaria a decretação da nulidade, “o juiz não a pronunciará

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nem mandará repetir o ato ou suprir-lhe a falta”, conforme disposição expressa do artigo
282, § 2o, do Código de Processo Civil.
Ante o exposto, pelo meu voto, dou parcialmente provimento
aos recursos para afastar as sanções de suspensão de direitos políticos (aplicada aos
agentes públicos) e de proibição de contratação com o poder público ou receber
incentivos ou benefícios fiscais ou creditícios (aplicada a todos os réus), mantendo-se
apenas a penalidade de multa, que no caso não desborda dos padrões da razoabilidade
(2 vezes o valor da última remuneração em relação aos agentes públicos; e 1% do valor
do contrato em relação à empresa Seleta).
FERREIRA RODRIGUES
Relator Designado

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4a CÂMARA
APELAÇÃO CÍVEL N° 1001639-30.2017.8.26.0070
APELANTES: JOSÉ LUIS ROMAGNOLI, RAIMUNDO ALVES FERNANDES,
ANTÔNIO CLARET DAL PICOLO JÚNIOR, TADEU SOARES
RAMOS CABETE, ODAIR TOBIAS DA SILVA, JOÃO
BATISTA DE MELO e SELETA MEIO AMBIENTE LTDA.
APELADO:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
ORIGEM:
1a VARA CÍVEL DA COMARCA DE BATATAIS
VOTO N° 18.002
Vistos.
Trata-se de recursos de apelação interpostos
por JOSÉ LUIS ROMAGNOLI, RAIMUNDO ALVES FERNANDES, ANTÔNIO
CLARET DAL PICOLO JÚNIOR, TADEU SOARES RAMOS CABETE, ODAIR
TOBIAS DA SILVA, JOÃO BATISTA DE MELO e SELETA MEIO
AMBIENTE LTDA. nos autos da “ação de responsabilidade por
ato
de
improbidade
administrativa”
ajuizada
pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, julgada
parcialmente procedente pelo Juízo a quo para reconhecer a
prática de ato de improbidade administrativa previsto no
art. 11, da Lei n. 8.429/92 praticada pelos corréus e,
como consequência, com fundamento no art. 12, III, da
mesma lei, condenando (i) JOSÉ LUIS ROMAGNOLI, RAIMUNDO
ALVES FERNANDES, ANTÔNIO CLARET DAL PICOLO JÚNIOR, TADEU

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SOARES RAMOS CABETE, ODAIR TOBIAS DA SILVA e JOÃO BATISTA
DE MELO à suspensão por 03 (três) anos dos direitos
políticos; proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, pelo prazo de 03 (três) anos; e
multa civil no importe de 2 (duas) vezes o valor da última
remuneração percebida por cada um dos agentes, com
atualização em consonância com a Tabela Prática de
Atualização de Débito Judiciais do Egrégio Tribunal de
Justiça do Estado de São Paulo, e com juros moratórios de
um por cento ao ano, contados da citação; e, (ii) SELETA
MEIO AMBIENTE LTDA à proibição de contratar com o Poder
Público ou receber incentivos ou benefícios fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios
majoritários, pelo prazo de 03 (três) anos; e multa civil
no valor de 1% (um por cento) do contrato firmado, com
atualização em consonância com a Tabela Prática de
Atualização de Débito Judiciais do Egrégio Tribunal de
Justiça do Estado de São Paulo, e com juros moratórios de
um por cento ao ano, contados da citação. Diante da
sucumbência dos requeridos, os condenou ao pagamento das
custas e despesas processuais, consoante a r. sentença de
fls. 397/404, cujo relatório se adota.
Inconformados,
os
corréus
José
Luis
Romagnoli, Raimundo Alves Fernandes, Antônio Claret Dal
Picolo Junior, Tadeu Soares Ramos Cabete, Odair Tobias da
Silva e João Batista de Melo, apelaram (fls. 1.581/1.609),

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aduzindo que (i) iniciado o procedimento licitatório na
modalidade Concorrência no 07/2011, apenas 03 (três)
empresas participaram do certame e, destas, 02 (duas)
foram inabilitadas por irregularidades nas respectivas
documentações, de modo que os envelopes das propostas não
foram revelados; (ii) nenhuma empresa licitante questionou
o projeto básico e os índices de BDI - Benefício e
Despesas Indiretas e econômico; (iii) o Projeto de
construção da ETE - Estação de Tratamento de Esgoto, além
ter sido excessivamente detalhado, foi adquirido pela
Municipalidade na gestão anterior, mediante procedimento
licitatório, de modo que não houve qualquer alteração a
ensejar a conclusão de que houvera um direcionamento; (iv)
todos os concorrentes tiveram acesso ilimitado à Estação
durante o horário da visita técnica; (v) a licitação em
comento visava a prestação de serviço de operação de ETE -
Estação de Tratamento de Esgoto e não de construção; (vi)
o Índice de BDI e o Índice Econômico adotados pelo
Município consideraram o risco do sistema de tratamento
ser peculiar; (vi) “o TCESP não apontou nenhuma irregularidade
no processo emergencial, inclusive não questionou os atestados
de capacidade técnica apresentados pela empresa licitante
(certame emergencial), no caso a empresa SELETA” (fl. 1.600);
e, (vii) inexistiria dolo dos agentes públicos por falta
de experiência dos mesmos. Ao fim, requereram o provimento
do recurso para reformar a r. sentença de primeiro grau
para julgar improcedente a pretensão inicial.
Também irresignada, a corré Seleta Meio
Ambiente
Ltda.
apelou
(fls.
1.610/1.645),
alegando,

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preliminarmente, nulidade da condenação a maior do que a
pleiteada pelo Parquet, vez que a r. sentença de primeiro
grau incorreu em julgamento ultra petita, bem como
ocorrência da prescrição quinquenal, pois quando do
ajuizamento da demanda já havia superado o prazo de 5
(cinco) anos a contar do momento em que convalidado o ato
tido como ilícito, isto é, da assinatura do contrato. No
mérito, sustentando que (i) as certidões apresentadas no
processo licitatório não teriam sido impugnadas e sua
regularidade havia sido ratificada pelo Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo; (ii) outras duas empresas também
participaram do certame, porém, foram desclassificadas do
certame em razão da falha na apresentação de seus
documentos de habilitação; (iii) o Projeto Básico da ETE
apresentado no Edital de licitação estaria esmiuçado em
arquivos digitais e CD disponíveis na sede Prefeitura de
Batatais, disponível a todas as concorrentes; (iv) “não há
qualquer impedimento legal a uma empresa contratada de forma
emergencial de participar do posterior certame definitivo para a
contratação dos mesmos serviços” (fl. 1.627); (v) a aplicação
do incide de BDI em nível próximo ao teto máximo seria
necessária dada a complexidade e o tempo de duração do
contrato licitado; (vi) ainda que se considerasse que
houve
irregularidade
na
Concorrência
no
07/2011,
a
requerida não teria concorrido na condução do referido
processo administrativo; (viii) não houve prejuízo ao
Erário, pois o serviço contratado foi prestado; e, (ix)
não
houve
comprovação
de
má-fé,
dolo
ou
culpa
da
requerida. Enfim, pleiteou o provimento do recurso para
que fosse absolvida da acusação por ato de improbidade

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administrativa ou, subsidiariamente, fossem as sanções
minoradas.
Recursos
regularmente
processados,
com
preparo pela corré Seleta Meio Ambiente LTDA. (fls.
1.646/1.647) e pelos corréus José Luis Romagnoli, Raimundo
Alves Fernandes, Antônio Claret Dal Picolo Junior, Tadeu
Soares Ramos Cabete, Odair Tobias da Silva e João Batista
de Melo (fls. 1.707/1.711), com contrarrazões pelo Parquet
às fls. 1.651/1.665.
Sobreveio parecer da i. Procuradoria Geral
de Justiça, como custos legis (art. 5, §1o, da Lei no
7.347/85 e art. 178, I, do CPC/2015), pelo parcial
provimento dos recursos para reformar em parte mínima a r.
sentença de primeiro grau, minorando as sanções impostas
aos recorrentes, limitando-se à fixação da pena de multa
(fls. 1.679/1.690).
Este é, em síntese, o relatório.
VOTO
Insurgem os corréus contra a r. sentença de
primeiro
grau
que
julgou
parcialmente
procedente
a
pretensão inicial para reconhecer a prática de ato de
improbidade administrativa previsto no art. 11, da Lei n.
8.429/92 praticada pelos corréus e, como consequência, com

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fundamento no art. 12, III, da mesma lei, condenando (i)
JOSÉ LUIS ROMAGNOLI, RAIMUNDO ALVES FERNANDES, ANTÔNIO
CLARET DAL PICOLO JÚNIOR, TADEU SOARES RAMOS CABETE, ODAIR
TOBIAS DA SILVA e JOÃO BATISTA DE MELO à suspensão por 03
(três) anos dos direitos políticos; proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo
prazo de 03 (três) anos; e multa civil no importe de 2
(duas) vezes o valor da última remuneração percebida por
cada um dos agentes, com atualização em consonância com a
Tabela Prática de Atualização de Débito Judiciais do
Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, e com
juros moratórios de um por cento ao ano, contados da
citação; e, (ii) SELETA MEIO AMBIENTE LTDA à proibição de
contratar com o Poder Público ou receber incentivos ou
benefícios
fiscais
ou
creditícios,
direta
ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica
da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de 03 (três)
anos; e multa civil no valor de 1% (um por cento) do
contrato firmado, com atualização em consonância com a
Tabela Prática de Atualização de Débito Judiciais do
Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, e com
juros moratórios de um por cento ao ano, contados da
citação. Diante da sucumbência dos requeridos, os condenou
ao pagamento das custas e despesas processuais.
Porém, pelo que se depreende do acervo
fático-probatório colacionado aos autos, os recursos não
comportam provimento.

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De proêmio, em breve relato acerca da
cronologia dos fatos desencadeadores do presente recurso,
registre-se que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO
PAULO ajuizou ação civil pública por ato de improbidade
administrativa contra JOSÉ LUIS ROMAGNOLI, RAIMUNDO ALVES
FERNANDES, ANTÔNIO CLARET DAL PICOLO JÚNIOR, TADEU SOARES
RAMOS CABETE, ODAIR TOBIAS DA SILVA, JOÃO BATISTA DE MELO
e
SELETA
MEIO
AMBIENTE
LTDA.,
pela
prática
de
irregularidade atinente ao direcionamento do Procedimento
Licitatório no 07/2011 - destinado à contratação de
empresa para operar, manter e monitorar a Estação de
Tratamento de Esgoto do Município de Batatais -, com a
inserção
de
diversos
requisitos
que
somente
seriam
atendidos pela última requerida, obtendo vantagem indevida
no certame, apurada por meio do Inquérito Civil no
14.0207.0000869/2016-2 (fls. 11/1.112), baseado nas cópias
extraídas
dos
autos
do
Tribunal
de
Contas
no
000696/006/13,
que,
segundo
alega
o
Parquet,
teria
importado prejuízo ao Erário do Município de Batatais e
violação aos princípios da Administração Pública.
Neste sentido, de acordo com o que se
depreende da documentação acostada aos autos, o Município
de Batatais construiu, em duas etapas (módulos um e dois),
uma estação de tratamento de esgoto a qual recebeu o nome
de Cap. João Gaspar Gomes.
Entretanto, por ordem do então Prefeito de
Batatais, JOSE LUIS ROMAGNOLI responsável pela abertura

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do certame licitatório (fls. 41 e 77), pela homologação
(fl. 694) e pela assinatura do contrato -, a prestação dos
serviços de operação, manutenção e monitoramento seria
concedido
à
iniciativa
privada
por
intermédio
de
procedimento licitatório na modalidade Concorrência no
07/2011 (fls. 78/115).
Com efeito, segundo alega, para alcançar o
seu mister, o Diretor do Departamento de Planejamento,
TADEU SOARES RAMOS CABETE, elaborou projeto básico para a
formulação do edital de licitação (fls. 37/38), que
mostrou-se excessivamente genérico, não detalhando os
custos para manter operante a Estação de Tratamento de
Esgoto, tais como o número de funcionários necessários,
matéria prima e serviços exigidos (fls. 96/100).
Verificou-se, também, que o BDI (Benefício
de Despesa Indireta) índice destinado a cobrir todas as
despesas
que,
num
empreendimento,
segundo
critérios
claramente definidos, classificam-se como indiretas foi
fixado em percentual muito acima do normalmente exigido
para serviços semelhantes ao licitado, sem qualquer
fundamento para tanto.
Ainda,
apurou-se
que
os
índices
de
qualificação econômica exigidos no certame (fls. 129/134)
também
foram
fixados
em
percentual
acima
do
que
normalmente se exige, mesmo após impugnação de algumas
empresas interessadas na licitação (fls. 119/127, 136/138

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e 206/212), violando o disposto no artigo 31, §15, da Lei
no 8.666/93.
Nesse sentido, os membros da comissão de
licitação, RAIMUNDO ALVES FERNANDES, ANTÔNIO CLARET DAL
PICOLO JÚNIOR, ODAIR TOBIAS DA SILVA, JOÃO BATISTA DE MELO
e TADEU SOARES RAMOS CABETE rejeitaram as impugnações das
empresas concorrentes OHL MEIO AMBIENTE INIMA BRASIL LTDA.
(fls. 129/134) e PONTO FORTE CONSTRUÇOES E EMPRRENDIMENTOS
LTDA. (fl. 214), mantido o indeferimento pelo ex-Prefeito,
JOSE LUIS ROMAGNOLI (fls. 135 e 215), acolhendo apenas em
parte a impugnação da TRANSDREGS AMBIENTAL LTDA. no
sentido de “formular as alterações no memorial descritivo e
cronograma físico-financeiro” (fls. 140 e 141).
Ademais, comprovou-se que o edital exigia
que somente empresas que já houvessem prestado o mesmo
serviço
anteriormente,
mediante
a
apresentação
de
atestados, poderiam participar do certame, sendo que, no
caso da empresa-corré, seu atestado foi dado pela própria
Municipalidade de Batatais, dado que a recorrente operava
provisoriamente a ETE antes da licitação.
Apesar de 26 (vinte e seis) empresas terem
acessado o edital de Concorrência no 07/2011, apenas 3
(três) empresas apresentaram suas propostas
PLANTERRA
ANALISES, MEIO AMBIENTE E SERVIÇOS LTDA
EPP, RIOVIVO
AMBIENTAL LTDA. e SELETA MEIO AMBIENTE LTDA. (fl. 235) ,
sagrando-se vencedora a corré SELETA MEIO AMBIENTE LTDA.

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(fls. 689/690), tendo as demais sido inabilitadas pela
Comissão Licitante (fl. 604).
Diante de tal situação, por considerar
ilegal o direcionamento do procedimento licitatório em
benefício da corré SELETA MEIO AMBIENTE S/A, requereu o
Parquet, a consequente condenação dos requeridos “(...) de
forma solidária, nas penalidades previstas no artigo 12, incisos
II e III, da LIA” (fls. 01/10).
Pois bem.
Ab initio, não encontra amparo a questão
prejudicial apresentada pela corré SELETA MEIO AMBIENTE S/A
fundamentada na suposta nulidade da r. sentença de
primeiro grau por determinar condenação a maior do que a
pleiteada pelo Parquet, incorrendo em julgamento ultra
petita.
Conforme abalizada doutrina de FREDIE DIDIER
JR.:
“(...) Diz-se ultra petita a decisão que (i)
concede ao demandante mais do que ele pediu,
(ii) analisa não apenas os fatos essenciais
postos pelas partes como também outros fatos
essenciais ou (iii) resolve a demanda em relação
aos sujeitos que participaram do processo, mas
também em relação a outros sujeitos, não-
participantes. (...) Daí se vê que, na decisão
ultra
petita,
há
uma
parte
que
guarda
congruência com o pedido ou com os fundamentos
de fato e outra que os excede. Por isso se diz
que, nesses casos, o juiz exagera na solução
apresentada ou nos fundamentos invocados em suas

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razões de decidir”2.
Nos casos de sentença extra, ultra ou citra
petita
(vícios
de
congruência
da
sentença),
CASSIO
SCARPINELLA BUENO leciona que:
“Todos esses casos são de nulidade absoluta da
sentença que, se não corrigidos no processo em
curso,
dão
ensejo
à
propositura
de
ação
rescisória com esteio no art. 485, V, do CPC.
Durante o processo, é possível a correção desses
vícios peça oportuna oposição de embargos de
declaração (CPC, art. 535) que, reconhecendo o
vício,
terão,
inegavelmente,
efeitos
modificativos. Ultrapassada a oportunidade da
oposição dos declaratórios, o vício é passível
de correção por recurso de apelação ou, até
mesmo, por recurso extraordinário e/ou especial
quando presentes seus pressupostos próprios.
(...) Nos casos de excesso de sentença, isto é,
de julgamentos ultra ou extra petita, sua
correção significará, na medida do possível, e
desde
que
isso
não
acarrete
supressão
de
instância, a redução ao que e por que foi pedido
pelas partes”3.
Assim, cumpre ressalvar que o Ministério
Público pleiteou “a condenação dos requeridos, de forma
solidária, nas sanções previstas no art. 12, II e III, da LIA”
(fl. 10), tendo o MM. Juízo a quo, respeitando os limites
objetivos traçados pela pretensão inicial, condenado os
2 DIDIER JR., FREDIE, Curso de Direito Processual Civil, Vol. 2, 9a Ed.,
Salvador, Jus PODIVM, 2014, pp. 309/310.
3 BUENO, CASSIO SCARPINELLA, Código de Processo civil Interpretado. Antônio
Carlos Marcato (coord.). São Paulo: Atlas, 3a Ed., 2008, n. 2 ao art. 460, p.
1.457.

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corréus nas penalidades prescritas naquele artigo.
Outrossim, também não prospera a alegação de
prescrição da pretensão punitiva, haja vista que o prazo
de 05 (cinco) anos é contado do fim do mandato eletivo,
conforme prevê o art. 23, inciso I, da LIA.
Frise-se, de um lado, que a ação movida pelo
Ministério Público, de natureza eminentemente civil, não
está sujeita às regras de prescrição aplicáveis na seara
criminal,
encontrando
regulamentação
própria
na
inteligência do art. 23, da LF no 8.429/92, in verbis:
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos
as
sanções
previstas
nesta
lei
podem
ser
propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício
de mandato, de cargo em comissão ou de função
de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em
lei
específica
para
faltas
disciplinares
puníveis
com
demissão a bem do serviço
público, nos casos de exercício de cargo
efetivo ou emprego.
III - até cinco anos da data da apresentação à
administração pública da prestação de contas
final pelas entidades referidas no parágrafo
único do art. 1o desta Lei.
Na
hipótese
sub
examine,
trata-se
de

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imputação de atos ímprobos em detrimento de ex-servidores
(sentido lato) e particular, atraindo a aplicação dos
incisos I a III do referido dispositivo da legislação
extravagante.
Deste modo, as ações voltadas à aplicação
das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa
(no 8.429/92) somente prescrevem após o decurso de cinco
anos contados da data do término do exercício da função ou
do mandato pelo agente público, logo, considerando que o
mandato do Prefeito do Município de Batatais à época, JOSE
LUIS ROMAGNOLI, perdurou até 31/12/2012, e tendo a ação
sido proposta em 29/05/2017, não há falar em prescrição.
Superadas as questões prejudiciais, passa-se
a análise do meritum causae.
A Constituição Federal, ao abrir o capítulo
destinado à Administração Pública, predispõe em seu art.
37, caput:
Art. 37. A administração pública
direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios
obedecerá
aos
princípios
de
legalidade,
impessoalidade,
moralidade,
publicidade e eficiência (...).
Ao discorrer sobre o tema MARIA SYLVIA ZANELLA
DI PIETRO ensina que:
“(...), a inserção do princípio da

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moralidade na Constituição é coerente com a
evolução do princípio da legalidade (...),
evolução essa que levou à instituição do Estado
Democrático de Direito, consagrado no preâmbulo
da Constituição e em seu artigo 1o. Isso
significou repulsa ao positivismo jurídico e a
ampliação do princípio da legalidade, que passou
a
abranger
valores
outros,
como
os
da
razoabilidade, boa-fé, moralidade, economicidade
e tantos outros consagrados na doutrina, na
jurisprudência e mesmo em regras expressas na
Constituição e em normas infraconstitucionais. O
objetivo foi o de reconquistar o conteúdo
axiológico do direito, perdido em grande parte
com o positivismo jurídico”4.
Para o ilustre JOSÉ AFONSO
DA SILVA, o
princípio da moralidade administrativa, norteador dos
demais princípios administrativos, já que impõe uma
determinada
linha
de
conduta
a
ser
seguida
pela
Administração como um todo, com fins a alcançar o
interesse público, ainda faz exsurgir um outro dever aos
gestores da res publica: o dever de probidade.
“A moralidade é definida como um
dos princípios da Administração Pública (art.
37). (...) A ideia subjacente ao princípio é a
de
que
a
moralidade
administrativa
não
é
moralidade comum, mas moralidade jurídica. Essa
consideração não significa necessariamente que o
ato legal seja honesto. (...) A lei pode ser
cumprida moralmente ou imoralmente. Quando sua
execução é feita, por exemplo, com o intuito de
4 DI PIETRO, Maria Sylvia, Direito Administrativo, 22a Ed., São Paulo: Atlas,
2009, p. 804.

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prejudicar alguém deliberadamente, ou com o
intuito de favorecer alguém, por certo que se
está produzindo um ato formalmente legal, mas
materialmente comprometido com a moralidade
administrativa. A probidade administrativa é uma
forma de moralidade administrativa que mereceu
consideração especial da Constituição, que pune
o ímprobo com a suspensão se direitos políticos
(art. 37, §4o). A probidade administrativa
consiste no dever de o 'funcionário servir a
Administração com honestidade, procedendo no
exercício de suas funções, sem aproveitar os
poderes ou facilidades delas decorrentes em
proveito pessoal ou de outrem a quem queira
favorecer'. O desrespeito a esse dever é que
caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-
se
de
uma
imoralidade
administrativa
qualificada”5.
Ressalve-se, assim, que nem todo ato de
imoralidade enseja a improbidade (disposta no art. 37,
§4o, da CF/88). Para que esta se verifique, necessária se
faz a figura do dolo, ou ao menos de culpa inescusável,
enquanto elemento subjetivo norteador da conduta do agente
em detrimento do Erário ou dos princípios norteadores da
Administração Pública. Sem imoralidade qualificada pelo
enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário, pratica de ato
atentatório aos princípios da Administração Pública, não
há
que
se
falar
em
improbidade
administrativa
de
repercussão na esfera civil e criminal, mas tão somente em
ilícito administrativo, sujeito exclusivamente às regras
deste microssistema.
Art. 37. (...)
§ 4o - Os atos de improbidade
administrativa
importarão
a
suspensão
dos
5 AFONSO DA SILVA, José, Curso de Direito Constitucional Positivo, 33a Ed.,
São Paulo: Malheiros, 2010, pp. 668-669.

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direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
erário, na forma e gradação previstas em lei,
sem prejuízo da ação penal cabível.
Em sequência, insta observar que a Carta
Magna atribuiu à legislação ordinária a regulamentação dos
atos ímprobos sendo que, em cumprimento a este comando
constitucional,
em
02.06.1992,
editou-se
a
Lei
no
8.429/92, a qual assim elencou os atos considerados de
improbidade administrativa.
Seção I
Dos Atos de Improbidade Administrativa que
Importam Enriquecimento Ilícito
Art.
9°
Constitui
ato
de
improbidade
administrativa importando enriquecimento ilícito
auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida
em
razão
do
exercício
de
cargo,
mandato,
função,
emprego
ou
atividade
nas
entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e
notadamente: (...)
Seção II
Dos Atos de Improbidade Administrativa que
Causam Prejuízo ao Erário
Art.
10.
Constitui
ato
de
improbidade
administrativa
que
causa
lesão
ao
erário
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que
enseje perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento
ou
dilapidação
dos
bens
ou
haveres das entidades referidas no art. 1o desta
lei, e notadamente: (...)
Seção III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que

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Atentam Contra os Princípios da Administração
Pública
Art.
11.
Constitui
ato
de
improbidade
administrativa que atenta contra os princípios
da
administração
pública
qualquer
ação
ou
omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade,
legalidade,
e
lealdade
às
instituições, e notadamente: (...)
Na hipótese dos autos, o Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo, em decisão irrecorrível, constatou
as seguintes falhas na Concorrência no 07/2011 e no
respectivo Contrato: “(...) a) orçamento básico não previu
com o necessário detalhamento a composição de todos os
custos
unitários,
inexistindo,
ainda,
uma
objetiva
descrição do objeto licitado, nos termos do art. 40, I, da
Lei de Licitações; b) aglutinação de serviços diversos em
afronta ao art. 23, parágrafo 1o, da Lei no 8.666/93; c)
fixação de índices contábeis para comprovação da situação
financeira, especialmente o de garantia de participação de
terceiros
e
solvência
geral,
configurando
possível
restrição
ao
caráter
competitivo;
d)
a
dotação
orçamentária que onerou o elemento econômico não atende ao
preceito estabelecido pelo art. 12 da Lei no 4.320/64,
pois trata-se de contratação de serviços de manutenção e
monitoramento de estação de tratamento de esgoto” (fls.
15/16).
Isso porque restou constatado pelo órgão de
fiscalização que (i) “a contratada possuía conhecimento acerca

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da execução do contrato que não foi franqueado aos demais
concorrentes, visto que a contratada era a responsável pela
prestação de serviços de manutenção da Estação de Tratamento de
Esgoto” (fl. 771); e, (ii) os preços praticados ficaram
acima dos valores de mercado (fl. 770/771), necessários
para se configurar o ato de improbidade em detrimento dos
princípios norteadores da Administração Pública (art. 11,
da LIA), ou em prejuízo ao erário (art. 10, da LIA).
Ademais, apesar do magistrado singular ter
afastado a alegação de prejuízo ao erário porque o serviço
havia sido prestado até então, destacou que melhor sorte
não os socorria no que tange à violação dos princípios da
Administração Pública, pois “(... ) os réus confirmaram, de
forma indireta, em seus depoimentos, que o projeto básico
tratava de matéria nova, razão pela qual pode-se inferir que foi
realizado de forma genérica, conforme bem apontado pelo Tribunal
de Contas do Estado em seu parecer. Corroborando este ponto, há
prova documental que demonstra que a inserção dos requisitos no
edital,
da
forma
como
foi
realizada
(BDI
e
índice
de
qualificação econômico elevados, conforme fls. 970/986; projeto
básico genérico e impreciso; e aceitação de documentação frágil
apresentada pela SELETA para se qualificar tecnicamente), denota
uma predileção dos requeridos para que a ré SELETA prestasse o
serviço, visto que já operava provisoriamente o sistema e seria
interessante que isso continuasse. O CD mencionado pelos réus e
testemunhas em seus depoimentos, o qual conteria detalhadas
especificações acerca do projeto, não foi trazido aos autos,
sendo
que
sua
existência
não
foi,
sequer,
minimamente
demonstrada, caindo por terra a mencionada alegação. (...)Tem-
se, no mais, que as certidões fornecidas pela SELETA para se

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qualificar
tecnicamente
ao
procedimento
licitatório
eram
demasiadamente frágeis e, mesmo assim, foram aceitas, denotando
a predileção por sua contratação” (fl. 1.525, grifos nossos).
E prossegue, no tocante à existência de
dolo, que “(...) A atitude dos réus, assim, configura ato de
improbidade, vez que, diante da prova amealhada nos autos,
verifica-se que a intenção deles era fazer com que houvesse
restrição das propostas, com vantagem à empresa Seleta, que foi
a vencedora de um processo licitatório direcionado. Tal atitude
se mostra evidentemente proposital e dolosa, embora nenhum
prejuízo aos cofres públicos tenha de fato se constatado, pois
os serviços contratados foram prestados, o que não significa que
o ato em si considerado não seja ímprobo, já que tantos os
agentes
públicos
como
a
empresa
envolvida
concorreram
dolosamente à ofensa aos princípios da Administração Pública,
notadamente a isonomia, legalidade, impessoalidade e moralidade,
num ato digno de sofrer a censura legal da Lei no 8.429/92.
Constatado, portanto, o elemento subjetivo (dolo), tanto em face
do primeiro requerido, na qualidade de prefeito e principal
gestor municipal, como também com relação aos demais réus, na
posição de funcionários públicos e membros da comissão de
licitação” (fl. 1.526), inexistindo, nos autos, provas que
afastem a referida conclusão.
Não bastasse isso, a i. Procuradoria Geral
de Justiça se manifestou no sentido da procedência da
demanda, ressalvando a possibilidade redução das sanções
impostas, pois “(...) os próprios apelantes confirmaram, de
forma
indireta,
durante
seus
depoimentos
pessoais,
a
generalidade dos termos do edital, bem como a adoção de índices
de qualificação econômica e BDI elevados (fls. 1.453/1.454).

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Elucidativas, neste ponto, são as declarações do apelante Tadeu
Soares Ramos Cabete e da testemunha José Leandro (engenheiros
públicos municipais), os quais afirmaram que, por se tratar de
serviço novo, não tinham experiência suficiente para compreendê-
lo, buscando essas informações em poucas estações que tinham o
mesmo sistema e através de informações apresentadas pela SELETA,
durante a operação emergencial do serviço. (...) Assim, por
qualquer ângulo que se analise a questão, verifica-se ter
havido, de fato, direcionamento do certame, tendo os recorrentes
objetivado mitigar a competitividade do procedimento licitatório
para viabilizar a contratação da apelante Seleta Meio Ambiente
Ltda., que já vinha prestando o serviço de operação da ETE de
forma provisória” (fls. 1.686/1.687, grifos nossos), isto é,
houve comprovação da existência de ofensas à isonomia, à
legalidade,
à
impessoalidade
e
à
moralidade
administrativas na conduta dos corréus, afinal, restou
comprovada o efetivo direcionamento do certame em favor da
empresa-ré.
A verificação da culpa (em sentido estrito),
enquanto
violação
a
um
dever
objetivo
de
cuidado,
pressupõe, de acordo com as lições de SÉRGIO CAVALIERI FILHO,
a análise de dois momentos distintos: “Num primeiro momento,
de caráter fundamentalmente intelectual ou de conhecimento, o
agente é chamado a descobrir o comportamento adequado para
atingir o fim que lhe é proposto. O esforço de vontade exerce-se
sobre a própria inteligência, levando-a a conhecer as diversas
atuações possíveis que perante o agente se deparam e a
concentrar-se na ponderação das vantagens e inconvenientes de
cada uma, provocando, assim, um estado de vigilância e atenção
ao cumprimento do dever. No segundo momento, depois de conhecido

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o comportamento devido, a vontade exerce-se de novo para
determinar o agente a efetivamente adotar esse comportamento. De
se destacar, ainda, que no grau de diligência ou cautela
exigível deve ser levado em conta não só o esforço da vontade
para avaliar e determinar a conduta adequada ao cumprimento do
dever, mas também os conhecimentos e a capacidade ou aptidão
exigíveis das pessoas. (...) Exprime um juízo de reprovabilidade
sobre a conduta do agente, por ter violado dever de cuidado
quando, em face das circunstâncias específicas do caso, devia e
podia ter agido de outro modo”6.
Por todo exposto, restou demonstrado, nos
autos, o elemento subjetivo indispensável - dolo e/ou
culpa, a depender da hipótese -, isto é “(...) Os apelantes
Raimundo Alves Fernandes, Antônio Claret Dal Picolo Júnior,
Tadeu Soares Ramos Cabete, Odair Tobias da Silva e João Batista
de Melo, repise-se, seja quando da elaboração do edital de
licitação, seja durante o seu trâmite, por ocasião do julgamento
das impugnações ofertadas pelas demais empresas interessadas no
certame, insistiram na manutenção de requisitos que limitavam a
competitividade. Fizeram isso, conforme apontam as provas
carreadas aos autos, de forma a beneficiar a empresa apelante. O
recorrente José Luis Romagnoli, por sua vez, na qualidade de
Prefeito Municipal e representante legal da municipalidade,
mesmo tendo sido provocado a regularizar os itens do edital que
restringiam a competição, durante as impugnações aviadas por
algumas empresas, assim não procedeu, consentindo com o parecer
emitido pelos membros da Comissão Licitante e mantendo as
irregularidades acima destacadas. Já a apelante Seleta Meio
Ambiente Ltda. beneficiou-se deliberadamente da fraude ora
6 CAVALIERI FILHO, Sérgio, Programa de Responsabilidade Civil, 10a Ed., São
Paulo: Atlas, 2012, pp. 33-34.

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apontada, tendo inclusive, por meio de seus prepostos, auxiliado
na elaboração do projeto básico impugnado e que serviu de base
para a elaboração do edital, conforme apontado no depoimento do
próprio Tadeu Soares Ramos Cabete.” (fl. 1.688, grifos
nossos).
Enfim, as perplexidades salientadas pelo
Ministério Público conduzem ao referido direcionamento do
certame em prol da empresa-corré e, tal como destacado
linhas
atrás,
reconhecida
a
prática
de
improbidade
administrativa, a penalidade não deve almejar, tão-
somente, o caráter ressarcitório, mas também alcançar a
finalidade punitiva, de modo a coibir a repetição de tais
práticas, razão pela qual não se mostra adequado limitar
as sanções ao mero pagamento de multa civil.
Com força nestas premissas, de rigor a
manutenção da r. sentença de primeiro grau, tal como
lançada.
Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO aos recursos
de apelação interpostos pelos corréus, de modo a MANTER a
r. sentença de primeiro grau por seus próprios e jurídicos
fundamentos.
PAULO BARCELLOS GATTI
RELATOR

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
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1
7
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Eletrônicos
FERNANDO ANTONIO FERREIRA RODRIGUES
12953C7B
8
28
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Votos
PAULO BARCELLOS GATTI
12A0C404
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