Tribunal: TJSP
Processo: 2098733-69.2020.8.26.0000
Classe: Agravo Interno Cível / Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais
Órgão julgador: Claudio Godoy
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-08-26
Data de publicação: 2020-09-22

Ementa:
Agravo interno. Mandado de segurança. Imposição de regras de quarentena em razão da pandemia que corre. Ausência a priori de prevalência do Decreto Federal 10.282 sobre a normatização estadual referente ao exercício das atividades da impetrante, de comercialização de veículos. Necessidade de observância do chamado Plano São Paulo, independentemente da fase em que se encontre a região na qual

Ementa:
Agravo interno. Mandado de segurança. Imposição de regras de quarentena em razão da pandemia que corre. Ausência a priori de prevalência do Decreto Federal 10.282 sobre a normatização estadual referente ao exercício das atividades da impetrante, de comercialização de veículos. Necessidade de observância do chamado Plano São Paulo, independentemente da fase em que se encontre a região na qual situado o estabelecimento. Decisão revista. Recurso provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000701699
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo Interno Cível no
2098733-69.2020.8.26.0000/50000, da Comarca de São Paulo, em que é agravado T-
LINE MOTORS VEÍCULOS LTDA e Agravante ESTADO DE SÃO PAULO, são
agravados T LINE VEÍCULOS LTDA e T-LINE SJC VEÍCULOS LTDA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir
a seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, DERAM PROVIMENTO AO
AGRAVO INTERNO. ACÓRDÃO COM O EXMO. SR. DES. CLÁUDIO GODOY.
VENCIDOS OS EXMOS. SRS. DES. SOARES LEVADA (COM DECLARAÇÃO),
FERRAZ DE ARRUDA (COM DECLARAÇÃO), EVARISTO DOS SANTOS (COM
DECLARAÇÃO), XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS,
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, JACOB VALENTE, COSTABILE E
SOLIMENE E ADEMIR BENEDITO. FARÁ DECLARAÇÃO DE VOTO
VENCEDOR O EXMO. SR. DES. FERREIRA RODRIGUES. IMPEDIDO O EXMO.
SR. DES. JAMES SIANO.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores PINHEIRO FRANCO
(Presidente sem voto), MOREIRA VIEGAS, ARTUR MARQUES, LUIS SOARES DE
MELLO, RICARDO ANAFE, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES (com
declaração), MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO
CASCONI, CARLOS BUENO, ALEX ZILENOVSKI e CRISTINA ZUCCHI dando
provimento ao agravo interno; SOARES LEVADA (com declaração) e ADEMIR
BENEDITO negando provimento ao agravo interno; E, COSTABILE E SOLIMENE,
XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, EVARISTO DOS
SANTOS (com declaração), FERRAZ DE ARRUDA (com declaração), ANTONIO
CELSO AGUILAR CORTEZ e JACOB VALENTE dando provimento parcial ao
agravo interno.
São Paulo, 26 de agosto de 2020.
Claudio Godoy
RELATOR DESIGNADO
Assinatura Eletrônica

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
AGRAVO INTERNO
Processo n. 2098733-69.2020.8.26.0000/50000
Agravante: FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Impetrado: T-LINE VEÍCULOS LTDA.
Voto n. 22.196
Agravo interno. Mandado de segurança. Imposição
de regras de quarentena em razão da pandemia que corre.
Ausência a priori de prevalência do Decreto Federal 10.282
sobre a normatização estadual referente ao exercício das
atividades da impetrante, de comercialização de veículos.
Necessidade de observância do chamado Plano São Paulo,
independentemente da fase em que se encontre a região na
qual situado o estabelecimento. Decisão revista. Recurso
provido.
Adotado o relatório do voto do I. relator
sorteado, trata-se de agravo tirado de decisão que “concedeu liminar para
reabertura das atividades comerciais da impetrante, de comercialização
de veículos novos e usados, com base legal no Decreto 10.329/2020”,
assim “visando à reforma da liminar, mesmo após a edição do Decreto
6.4.994/2020, em síntese por defender a ausência de plausibilidade do
direito invocado, estar-se diante de lei em tese e a prevalência do
comando estadual determinado no Decreto 64.881/2020, inclusive por
decisão do STF na ADI 6.341. Contraminuta pela manutenção da
liminar.”

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É o relatório.
Respeitado
o
entendimento,
sempre
fundado, do I. relator, tenho deste feita de dissentir, e assim mesmo
ultrapassada a questão do próprio cabimento do mandamus, como vem
sendo a orientação predominante deste Órgão Especial, ressalvada a
posição minoritária, a que antes aderi.
O artigo 3o da Lei 13.979/20, que dispôs
sobre medidas voltadas a enfrentar emergência de saúde pública provocada
pela pandemia do coronavírus, no inciso II previu a quarentena, definida,
no artigo 2o, inciso II, justamente como a restrição de atividades, além da
separação de pessoas suspeitas de contaminação. Ao Ministério da Saúde
se cometeu, no par. 5o, inciso I, do mesmo art. 3o, a atribuição de estatuir as
condições para a quarentena, ainda no par. 7o, inciso II, prevendo-se a
possibilidade de decretação pelos gestores locais de saúde, desde que
autorizados pelo Ministério. Os parágrafos 10o e 11o ressalvaram, por fim,
as atividades essenciais.
Neste
contexto,
editou-se a Portaria
356/20, do Ministério da Saúde, cujo artigo 4o, parágrafo 1o, delega à
autoridade de saúde local a decretação da quarentena, por ato formal e
motivado.
Daí a superveniência, no âmbito do Estado,
do Decreto 64.881/20 (depois sucessivamente prorrogado) que, em seu
artigo 2o, inciso I, determinou, bem por imposição da quarentena, a

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suspensão do “atendimento presencial ao público em estabelecimentos
comerciais e prestadores de serviços”. Ressalvou, porém, no parágrafo
1o, n. 5, e entre outros, os serviços de assistência técnica automotiva,
assim o atendimento pelas oficinas mecânicas.
O mesmo decreto estadual ainda remeteu
aos serviços essenciais listados no parágrafo 1o do artigo 3o do Decreto
Federal 10.282.
E, com efeito, regulamentando a Lei
13.979/20, editado o Decreto Federal 10.282/20, cujo artigo 3o, par. 1o, se
destinou a definir as atividades essenciais por isso excepcionadas da
incidência das restrições impostas pela quarentena. Aqui já se anota que
neste rol não se continha, originariamente, a atividade de comercialização
de veículos. Somente depois nele se introduziu o inciso XLIV,
expressando essencial a atividade, entre outras, de comercialização
automotiva além de manutenção e assistência técnica , e com ressalva
que ao final se fará. Esta alteração se deu com a edição do Decreto
10.329, de 28 de abril de 2020.
A bem dizer, outros e vários acréscimos o
preceito federal recebeu, de modo a flexibilizar as medidas de
isolamento, assim por exemplo quanto às academias, salões de beleza e
barbearias, inseridas no parágrafo 1o do art. 3o do Dec. 10.282 pelo
Decreto 10.344, de 08.05.2020, ou às atividades religiosas, introduzidas
pelo Decreto 10.292, de 25.03.2020. Porém, isto em confronto com a
normatização local que, ao contrário, vedava o atendimento ou

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desenvolvimento presencial destas mesmas atividades, atualmente
sujeitas ao chamado Plano São Paulo, instituído pelo Decreto 64.994, de
28 de maio de 2020. Nos seus moldes, conforme a região e a fase nele
estabelecidas, elas podem ou não ser exercitadas, com maior ou menor
restrição.
Pois, diante deste cenário, isto é, em que
no âmbito federal se tencionava flexibilizar a regra restritiva estadual, e
chamado a deliberar, como é sabido o Supremo Tribunal Federal assentou
e preservou a competência concorrente dos Estados e Municípios para
dispor sobre medidas restritivas de proteção à saúde nestes tempos de
calamidade decretada, em razão do coronavírus. Confira-se a decisão
proferida na ADI n. 6.341:
“Decisão: O Tribunal, por maioria,
referendou a medida cautelar deferida pelo Ministro Marco Aurélio
(Relator), acrescida de interpretação conforme à Constituição ao § 9o do
art. 3o da Lei no 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de
cada esfera de governo, nos termos do inciso I do art. 198 da
Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto,
sobre os serviços públicos e atividades essenciais, vencidos, neste ponto, o
Ministro Relator e o Ministro Dias Toffoli (Presidente), e, em parte,
quanto à interpretação conforme à letra b do inciso VI do art. 3o, os
Ministros Alexandre de Moraes e Luiz Fux. Redigirá o acórdão o Ministro
Edson Fachin. Falaram: pelo requerente, o Dr. Lucas de Castro Rivas;
pelo amicus curiae Federação Brasileira de Telecomunicações

FEBRATEL, o Dr. Felipe Monnerat Solon de Pontes Rodrigues; pelo

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interessado, o Ministro André Luiz de Almeida Mendonça, Advogado-
Geral da União; e, pela Procuradoria-Geral da República, o Dr. Antônio
Augusto Brandão de Aras, Procurador-Geral da República. Afirmou
suspeição o Ministro Roberto Barroso. Ausente, justificadamente, o
Ministro Celso de Mello. Plenário, 15.04.2020.”
E este o teor da liminar referendada:
“Liminar: Embora o pedido de medida de
urgência esteja direcionado à imediata glosa dos preceitos impugnados,
cumpre, na fase atual, enquanto não aparelhado o processo, aferir tão
somente a pertinência, ou não, de suspensão da eficácia dos dispositivos.
A cabeça do artigo 3o sinaliza, a mais não poder, a quadra vivenciada, ao
referir-se ao enfrentamento da emergência de saúde pública, de
importância internacional, decorrente do coronavírus. Mais do que isso,
revela o endosso a atos de autoridades, no âmbito das respectivas
competências, visando o isolamento, a quarentena, a restrição excepcional
e temporária, conforme recomendação técnica e fundamentada da Agência
Nacional de Vigilância Sanitária, por rodovias, portos ou aeroportos de
entrada e saída do País, bem como locomoção interestadual e
intermunicipal. Seguem-se os dispositivos impugnados. O § 8o versa a
preservação do exercício e funcionamento dos serviços públicos e
atividades essenciais. O § 9o atribui ao Presidente da República, mediante
decreto, a definição dos serviços e atividades enquadráveis. Já o § 10
prevê que somente poderão ser adotadas as medidas em ato específico, em
articulação prévia com o órgão regulador ou o poder concedente ou
autorizador. Por último, o § 11 veda restrição à circulação de

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trabalhadores que possa afetar o funcionamento de serviços púbicos e 4
Supremo Tribunal Federal Documento assinado digitalmente conforme
MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo
endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o
código 07EC-27BF-8B9A-B2E0 e senha 10C8-A34A-3F38-288E ADI
6341 MC / DF atividades essenciais. Vê-se que a medida provisória, ante
quadro revelador de urgência e necessidade de disciplina, foi editada com
a finalidade de mitigar-se a crise internacional que chegou ao Brasil,
muito embora no território brasileiro ainda esteja, segundo alguns
técnicos, embrionária. Há de ter-se a visão voltada ao coletivo, ou seja, à
saúde pública, mostrando-se interessados todos os cidadãos. O artigo 3o,
cabeça, remete às atribuições, das autoridades, quanto às medidas a serem
implementadas. Não se pode ver transgressão a preceito da Constituição
Federal. As providências não afastam atos a serem praticados por
Estado, o Distrito Federal e Município considerada a competência
concorrente na forma do artigo 23, inciso II, da Lei Maior. Também não
vinga o articulado quanto à reserva de lei complementar. Descabe a
óptica no sentido de o tema somente poder ser objeto de abordagem e
disciplina mediante lei de envergadura maior. Presentes urgência e
necessidade de ter-se disciplina geral de abrangência nacional, há de
concluir-se que, a tempo e modo, atuou o Presidente da República Jair
Bolsonaro ao editar a Medida Provisória. O que nela se contém repita-
se à exaustão não afasta a competência concorrente, em termos de
saúde, dos Estados e Municípios. Surge acolhível o que pretendido, sob o
ângulo acautelador, no item a.2 da peça inicial, assentando-se, no campo,
há de ser reconhecido, simplesmente formal, que a disciplina decorrente

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da Medida Provisória no 926/2020, no que imprimiu nova redação ao
artigo 3o da Lei federal no 9.868/1999, não afasta a tomada de
providências normativas e administrativas pelos Estados, Distrito Federal
e Municípios. 3. Defiro, em parte, a medida acauteladora, para tornar
explícita, no campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência
concorrente. 4. Esta medida acauteladora fica submetida, tão logo seja
suplantada 5 Supremo Tribunal Federal Documento assinado digitalmente
conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser
acessado
pelo
endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o
código 07EC-27BF-8B9A-B2E0 e senha 10C8-A34A-3F38-288E ADI
6341 MC / DF a fase crítica ora existente e designada Sessão, ao crivo do
Plenário presencial. Remetam cópia desta decisão ao Presidente do
Supremo ministro Dias Toffoli , aos demais Ministros, aos Presidentes
da República, da Câmara e do Senado, procedendo-se de idêntica forma
quanto ao Procurador-Geral da República. Sem prejuízo da submissão ao
Colegiado, solicitem informações, colham a manifestação do Advogado-
Geral da União e o parecer do Procurador-Geral da República. 5.
Publiquem. Brasília residência , 24 de março de 2020.” (g.n.)
Mas a Suprema Corte teve ocasião, logo
depois, em 08 de abril de 2020, de enfrentar novamente a matéria, na
ADPF n. 672, rel. o Min. Alexandre de Moraes. A ação foi ajuizada “em
face de atos omissivos e comissivos do Poder Executivo federal, praticados
no contexto da crise de saúde pública decorrente da pandemia do
COVID-19 (Coronavírus)”, ainda particularmente tratando-se da colidência
de medidas relativas ao isolamento tomadas, diferentemente, na esfera

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federal e local.
Pois, igualmente em decisão liminar, então
se decidiu o seguinte:
“Não
compete
ao
Poder
Judiciário
substituir o juízo de conveniência e oportunidade realizado pelo
Presidente
da
República
no
exercício
de
suas
competências
constitucionais, porém é seu dever constitucional exercer o juízo de
verificação da exatidão do exercício dessa discricionariedade executiva
perante a constitucionalidade das medidas tomadas, verificando a
realidade dos fatos e também a coerência lógica da decisão com as
situações concretas. Se ausente a coerência, as medidas estarão viciadas
por infringência ao ordenamento jurídico constitucional e, mais
especificamente, ao princípio da proibição da arbitrariedade dos poderes
públicos que impede o extravasamento dos limites razoáveis da
discricionariedade, evitando que se converta em causa de decisões
desprovidas de justificação fática e, consequentemente, arbitrárias.
Por
outro
lado,
em
respeito
ao
Federalismo e suas regras constitucionais de distribuição de competência
consagradas constitucionalmente, assiste razão à requerente no tocante ao
pedido de concessão de medida liminar, `para que seja determinado o
respeito às determinação dos governadores e prefeitos quanto ao
funcionamento das atividades econômicas e as regras de aglomeração`.”
(g.n.)
Segue o decisum:

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“As regras de repartição de competências
administrativas e legislativas deverão ser respeitadas na interpretação e
aplicação da Lei 13.979/20, do Decreto Legislativo 6/20 e dos Decretos
presidenciais 10.282 e 10.292, ambos de 2020, observando-se, de
“maneira explícita”, como bem ressaltado pelo eminente Ministro
MARCO AURÉLIO, ao conceder medida acauteladora na ADI 6341, ́no
campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência concorrente`.
Dessa maneira, não compete ao Poder
Executivo federal afastar, unilateralmente, as decisões dos governos
estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas competências
constitucionais, adotaram ou venham a adotar, no âmbito de seus
respectivos territórios, importantes medidas restritivas como a imposição
de
distanciamento/isolamento
social,
quarentena,
suspensão
de
atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à
circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente
eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, como
demonstram a recomendação da OMS (Organização Mundial de Saúde)
e vários estudos técnicos científicos, como por exemplo, os estudos
realizados pelo Imperial College of London, a partir de modelos
matemáticos (The Global Impact of COVID-19 and Strategies for
Mitigation
and
Suppression,
vários
autores;
Impact
of
non-
pharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID19 mortality and
healthcare demand, vários autores).” (g.n.)
Fica claro, portanto, que a sequência de
alterações da lista do Decreto 10.282, dispostas de modo a flexibilizar

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regras estaduais de restrição ao exercício de atividades presenciais, a elas
não se pode sobrepor, como imperativo de garantia mesmo da repartição de
competências e de preservação de suas ações para enfrentamento do risco
de colapso ao sistema primariamente local de atendimento à saúde.
Sintomático, nesta esteira, que na organização do SUS caiba aos Estados a
execução das ações de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 17, I, a e
b, da Lei 8.080/90). É no seu âmbito que se refletem de modo mais
próximo e candente as consequências de crescimento do contágio e a
necessidade cada vez maior de atendimento pela rede local de saúde.
Ainda a propósito, não passa ao largo a
constatação de que, quando editado o próprio Decreto Federal 10.329 que
trouxe a atividade de comercialização automotiva ao rol do art. 3o, par. 1o,
do Decreto 10.282 em seus “considerandos” expressamente se tenham
referido as ações constitucionais acima indicadas, e decisões nela
proferidas. Destarte, à luz do que então se dispunha na norma. Natural
esperar, pois, que seu conteúdo a tanto se adequasse. E, por isso, cuja
interpretação não pode ser de sobreposição à legislação estadual.
Neste sentido, ademais, o parágrafo 9o do
mesmo Decreto Federal 10.329 textualmente ressalvou que o quanto nele
disposto “não afasta a competência ou a tomada de providências
normativas e administrativas pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios, no âmbito de suas competências e de seus respectivos
territórios, para os fins do disposto no art. 3o, da Lei 13.979, de 2020”.
Ora, de novo então, não se entende possa

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ser tomada a lista acrescida do artigo 3o, parágrafo 1o, do Dec. Federal
10.282, de sorte a superar normativa estadual; e que, de resto, nem mesmo
veda a comercialização em si de veículos, senão sua consumação mediante
atendimento presencial no estabelecimento e, mesmo assim, agora com o
Plano São Paulo conforme a região e a fase em que ela se encontre.
De outro lado, cabe remarcar ainda que o
inciso (acrescido) XLIV do parágrafo 1o do art. 3o do Dec. 10.282 nem
parece comportar elastério mais amplo. Segundo seu texto, na íntegra, são
consideradas essenciais as “atividades de comércio de bens e serviços,
incluídas
aquelas
de
alimentação,
repouso,
limpeza,
higiene,
comercialização, manutenção e assistência técnica automotivas, de
conveniência e congêneres, destinadas a assegurar o transporte e as
atividades logísticas de todos os tipos de carga e de pessoas em rodovias e
estradas.” (g.n.). Ou seja, ligam-se todas as atividades elencadas
particularmente ao atendimento da necessidade aí sim logística e do
transporte por rodovias e estradas, o que revela propósito específico e que
não se entrevê fosse o de liberar o comércio presencial de qualquer tipo de
veículo, assim que não voltado a transportar cargas e pessoas pelo País.
Por fim, pondera-se ser caso de provimento
pura e simplesmente , mesmo que sobrevindo o Plano São Paulo e,
conforme a fase (nele prevista) em que se encontra a região na qual situado
o impetrante, a possibilidade de retomada das atividades (e ainda assim
com restrições). O que a rigor se discute, e se pretende com a impetração, é
a admissão de sobreposição da normatização federal à estadual, e de modo
a se admitir a essencialidade da atuação da impetrante, destarte de maneira

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plena e sem as mesmas restrições. Bem o que se refutou; e, por isso, a
denegação.
As fases do plano estabelecido no Estado
correspondem a uma só norma, com critérios de progressão e regressão.
Não se está a decidir se a impetrante se sujeita (ou tem direito) a uma ou
outra fase, mas se se sujeita à norma estadual como um todo. Neste sentido,
e nos lindes da presente impetração, ou se considera aplicável
primariamente a norma estadual (qualquer que seja a fase dentre aquelas
por ela estabelecidas) ou a federal, como se pretende, assim
independentemente de o impetrante hoje se colocar na Fase Amarela, de
resto sempre com a possibilidade de regredir a outra anterior.
E é exatamente esta a questão, insista-se. A
impetrante quer que se aplique à sua situação a regra federal e a
consideração da essencialidade, lá prevista, para suas atividades. Mas se se
decide, ao contrário, e mesmo que nesta sede provisória, que ela se
submete de forma primária à regra estadual mais restritiva, hoje o Plano
São Paulo, e independentemente da fase em que se encontre, o caso então é
de provimento. O problema seja dada a figuração é qualitativo (atinente
à norma aplicável) e não quantitativo (da extensão das restrições a
enfrentar).
Ante o exposto, pelo meu voto, DÁ-SE
PROVIMENTO ao interno.
CLAUDIO GODOY

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Relator Designado

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Voto no 40911
Agravo Interno Cível no 2098733-69.2020.8.26.0000/50000
Comarca: São Paulo
Agravados: T-line Motors Veículos Ltda
Agravante: Estado de São Paulo
Agravados: T Line Veículos Ltda e T-line Sjc Veículos Ltda
Interessados: GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO,
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP, PREFEITO DO
MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS/SP e Município de São Paulo
DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO No 40911
Mandado de Segurança. Agravo Interno interposto
pela PGE de decisão concessiva de liminar que acolheu pedido
de reabertura das atividades comerciais da Impetrante, com base
no Decreto Federal no 10.329/2020. Ausência de decisão de
manifesta ilegalidade ou abuso de poder. Decisão mantida.
Agravo interno rejeitado. Voto vencido.
Visto.
1. Da decisão deste Relator que concedeu liminar para
reabertura das atividades comerciais da Impetrante, de comercialização de
veículos novos e usados, com base legal no Decreto 10.329/2020, agrava a
douta PGE, internamente, visando à reforma da liminar, mesmo após a edição
do Decreto 64.994/2020, em síntese por defender a ausência de plausibilidade
do direito invocado, estar-se diante de lei em tese e a prevalência do comando
estadual determinado no Decreto 64.881/2020, inclusive por decisão do STF
na ADIn 6.341. Contraminuta pela manutenção da liminar.

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Sintetizados, decide-se.
2. Preliminarmente, não se vislumbra estar diante de
combate a lei em tese e sim aos efeitos concretos decorrentes do Decreto
Estadual 64.881/2020, muito além de um exame abstrato da norma. O decreto,
ato administrativo, faz incidir a lei 13.979/20 ao caso concreto. Passa-se ao
mérito.
3. No âmbito de um Agravo Interno, entende-se que a
cognição é perfunctória e sumária, dizendo-se mesmo que “Em sede de
agravo regimental só se justifica a alteração do posicionamento emprestado
pelo ato judicial combatido quando maculada a decisão de manifesta
ilegalidade ou abuso de poder” (MS no 2092165-37.2020.8.26.0000, relator o
ilustre Des. Renato Sartorelli).
4. A reabertura concedida o foi com base no Decreto
Federal no 10.329/2020, que considerou essencial a atividade de venda de
veículos novos e usados; também se enfatizou que as atividades acessórias,
de assistência técnica e de oficinas mecânicas, foi considerada como essencial
mas não as atividades principais, de comercialização, propriamente, dos
veículos e embarcações.
5. Logo, conquanto polêmicas as questões, sem qualquer
dúvida, não se vislumbra manifesta ilegalidade ou abuso de poder a justificar,
nesse momento, a reforma da decisão liminar, devendo o julgamento meritório
oportuno do MS aprofundar a análise de todos os aspectos levantados
fundamentadamente pela douta Procuradoria-Geral do Estado, a ratificar ou
não a liminar e, no mérito, a conceder ou denegar a ordem, mesmo após a
edição do Decreto no 64.994, que estabeleceu o “Plano São Paulo”.
6. Meu voto propõe a rejeição do Agravo Interno,
respeitosamente, nada obstante o entendimento da douta maioria.

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SOARES LEVADA
Voto Vencido

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Voto no 35.303
Agravo Interno Cível no 2098733-69.2020.8.26.0000/50000
Comarca: São Paulo
Agravados: T-line Motors Veículos Ltda
Agravante: Estado de São Paulo
Agravados: T Line Veículos Ltda e T-line Sjc Veículos Ltda
Interessados: GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO,
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP, PREFEITO DO
MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS/SP e Município de São Paulo
DECLARAÇÃO DE VOTO
Nesses casos envolvendo o Decreto Estadual n. 64.881, de 22
de março de 2020, o meu posicionamento é pela denegação da segurança ou pelo
indeferimento de liminares (em que se postula a reabertura de estabelecimentos
comerciais durante a pandemia do COVID-19). Os fundamentos que tenho adotado para
defesa desse posicionamento, no geral, são no sentido de que:
(a) o Decreto do Governador estabelece regras abrangentes de
quarentena para todo Estado de São Paulo - com suspensão geral dos serviços e
atividades não essenciais durante a pandemia do COVID-19, ou seja, é dotado de
ampla generalidade e abstração, daí porque - possuindo conteúdo tipicamente
normativo - sua validade (como norma de conduta sobre isolamento social) não pode ser
impugnada por meio de mandado de segurança, conforme enunciado da Súmula 266 do
Supremo Tribunal Federal;
(b) ainda que se admitisse a impetração do mandado de
segurança para questionar norma genérica e abstrata, com base em alegados efeitos
concretos, mesmo assim o processo haveria de ser extinto, sem resolução do mérito, por
outro fundamento (a ilegitimidade de parte), pois se a impetrante não está impugnando a
validade do decreto, mas apenas os atos (ou possíveis atos) destinados a dar aplicação
concreta à norma, ou seja, caso esteja se referindo ao receio de sofrer autuação,
cassação de licença e encerramento das atividades, por causa do ato normativo, então
deveria impetrar a ordem em face da autoridade com competência para impor (e
eventualmente desfazer) essas penalidades, e não contra a autoridade que editou a
norma genérica e abstrata (Governador);
(c) nos casos de restaurantes de beira de rodovia, o artigo 2o, §
1o, do Decreto no 64.881, de 22 de março de 2020, com as alterações introduzidas pelo
Decreto no 64.975, de 13 de maio de 2020, no seu item 6, já excluiu do rol de restrições
(por considerá-las essenciais) “as demais atividades relacionadas no § 1o do artigo 3o
do Decreto Federal no 10.282, de 20 de março de 2020”, o que inclui o inciso XLIV
(acrescido pelo Decreto Federal n. 10.329, de 28 de abril de 2020), que considera

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essenciais as “atividades de comércio de bens e serviços, incluídas aquelas de
alimentação, repouso, limpeza, higiene, comercialização, manutenção e assistência
técnica automotivas, de conveniência e congêneres, destinadas a assegurar o
transporte e as atividades de logísticas de todos os tipos de carga e de pessoas em
rodovias e estradas”, o que significa que o ato do Governador do Estado, ao
contrário de proibir, passou a permitir expressamente o funcionamento dos
restaurantes localizados às margens de Rodovia, o que afasta qualquer hipótese de
ilegalidade;
d) na avaliação das medidas de combate à pandemia
adotadas pelo Governo Estadual (porque embasadas em estudos científicos e
específicos da situação emergencial) não há espaço para reconhecer eventuais
ilegalidades na estreita via mandamental, seja em relação ao Decreto 64.881/2020, ou
em relação ao Plano Estadual de flexibilização (superveniente à impetração), porque tal
plano é constituído de várias fases, dependendo da capacidade de resposta do sistema de
saúde; e porque a avaliação das condições epidemiológicas e estruturais é feita
periodicamente pelo Secretário Estadual de Saúde, possibilitando alterações com
novas classificações e evolução (ou regressão) de fases por região e por setores;
e) sem comprovação de manifesta ilegalidade, o Poder
Judiciário não pode interferir em atos do Poder Executivo para avaliar a
oportunidade e conveniência das decisões adotadas, sobretudo para decidir quais
estabelecimentos ou quais municípios ou regiões comportam, ou não, medidas de
flexibilização, ou para revisar o enquadramento já efetuado pelo Governo, considerando
as várias fases de classificação, com diferentes graus de restrição para retomada gradual
de serviços e atividades. Tal atribuição é exclusiva da Administração, porque
somente ela detém informações e dados específicos (e científicos) para agir em
situações como essa (de calamidade pública) seja para estabelecer restrições ou para
flexibilizar as medidas já implantadas;
d) em situações dessa natureza, se for possível à
Administração adotar duas ou mais medidas igualmente razoáveis, então ao Poder
Judiciário é vedado dizer qual delas mais atenderia ao interesse público.
e) o Supremo Tribunal Federal também se posicionou nesse
sentido, proclamando que “em função da gravidade da situação, exige-se a tomada de
medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, não se podendo privilegiar determinado
segmento da atividade econômica em detrimento de outro, ou mesmo do próprio Estado, a
quem incumbe, precipuamente, combater os nefastos efeitos decorrentes dessa pandemia.
Assim, não cabe ao Poder Judiciário decidir qual ramo de atividade econômica pode ou não
abrir suas portas, ou mesmo quais as medidas profiláticas que devem ser adotadas, em caso
positivo, substituindo-se aos gestores responsáveis pela condução dos destinos do Estado,
neste momento. Apenas eventuais ilegalidades ou violações à ordem constitucional vigente
devem merecer sanção judicial, para a necessária correção de rumos, mas jamais repita-se
promover-se a mudança das políticas adotadas, por ordem de quem não foi eleito para tanto e
não integra o Poder Executivo, responsável pelo planejamento e execução dessas medidas.
Não se mostra admissível que uma decisão judicial, por melhor que seja a intenção de seu
prolator ao editá-la, venha a substituir o critério de conveniência e oportunidade que rege a

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edição dos atos da Administração Pública, notadamente em tempos de calamidade como o
presente, porque ao Poder Judiciário não é dado dispor sobre os fundamentos técnicos que
levam à tomada de uma decisão administrativa” (SS 5377-MC/SP, Min. Dias Toffoli, j.
06/05/2020).
Ante o exposto, pelo meu voto, dou provimento ao agravo.
FERREIRA RODRIGUES
Desembargador

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ARg no 2.098.733-69.2020.8.26.0000/50000 – São Paulo
Voto no 43.314
Agte. GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO
Agdo. T- LINE VEÍCULOS LTDA.
(Decreto no 64.881/2020)
Rel. Des. SOARES LEVADA Voto no 40.911
DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO

1. Relatório já nos autos.

2. Dou provimento, em parte, ao agravo.

Trata-se de agravo interno contra decisão concedendo liminar em
mandado de segurança (fls. 231/236 do principal) de grupo de empresas
concessionárias de veículos por ato imputado ao Governador do Estado de São Paulo,
Prefeito Municipal de São Paulo e Prefeito Municipal de São José dos Campos,
pleiteando retomar o exercício regular de sua atividade, a despeito do isolamento social
decretado no Estado.
Deferida a liminar pelo I. Relator (fls. 231/236 do principal), agravou a
FESP.
O I. Rel. Des. SOARES LEVADA apresentou voto negando provimento
ao agravo.
Com a devida vênia ao entendimento do I. Relator, entendo ser caso de
provimento, em parte, do recurso.
Entendo que a impetração prosseguir, com a manutenção da liminar
concedida, mas restrita aos ditames do “Plano São Paulo”, para posterior exame
exauriente das demais condições da ação e do mérito pelo D. Colegiado.
a) Correta interpretação da Súmula no 266/STF possível mandado
de segurança contra ato normativo de efeitos concretos.
Dispõe a Súmula no 266, aprovada em 13.12.1963: “Não cabe mandado
de segurança contra lei em tese”.
Sobre o alcance do enunciado, entende o Pretório Excelso ser inviável
impetração contra normas em tese, caracterizadas pela generalidade, impessoalidade e

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abstração:
“... normas em tese - assim entendidos os preceitos estatais qualificados
em função do tríplice atributo da generalidade, impessoalidade e abstração -
não se expõem ao controle jurisdicional pela via do mandado de segurança,
cuja utilização deverá recair, unicamente, sobre os atos destinados a dar
aplicação concreta ao que se contiver nas leis, em seus equivalentes
constitucionais ou, como na espécie, em regramentos administrativos de
conteúdo normativo (...).” (grifei - MS no 32.809/AgR v.u. DJ-e 30.10.14
Rel. Min. CELSO DE MELLO).
De outra parte, porém, em se tratando de atos normativos leis ou
decretos de efeitos concretos, inequívoco o cabimento do mandado de segurança.
Isso porque tais atos não apresentam o triplo predicado das normas em
tese generalidade, impessoalidade e abstração.
Ao contrário, incidem diretamente na esfera jurídica das pessoas por
eles atingidas, podendo acarretar, portanto, lesões concretas e efetivas a direitos
subjetivos individuais ou coletivos.
Ou seja: em se tratando de ato normativo de efeitos concretos, não incide
a Súmula no 266 do STF.
Assim é a jurisprudência pacífica do C. Superior Tribunal de Justiça:
“... se a lei gera efeitos concretos quando é publicada, ferindo direito
subjetivo, é o mandado de segurança via adequada para impugná-la.” (grifei -
RMS 19.521/RJ v.u. j. de 08.11.05 Rela. Mina. ELIANA CALMON).
“O
efeito
concreto
é
aquele
que
atinge,
imediatamente,
e
individualmente, uma situação jurídica de uma pessoa determinada, numa
relação jurídica estabelecida em geral entre o administrado e a Administração.
(...) A lei de efeito concreto é aquela que produz um ato administrativo
concreto.” (voto do Min. TEORI ZAVASCKI, no RMS no 24.719-PR Rel.
Min. DENISE ARRUDA).
“O Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que é
possível a impetração de mandado de segurança contra ato normativo de
efeitos concretos que incida diretamente na esfera jurídica do impetrante.”
(...)
“Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça, na linha do pacífico
entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, não admite a
impetração de mandado de segurança contra atos normativos abstratos, assim
qualificados aqueles cujos efeitos jurídicos ainda não ocorreram no mundo dos
fatos nem se tem prova a respeito de eventual e futura ocorrência.”
“Nesse sentido, foi editado o enunciado da Súmula 266 do STF,

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segundo o qual 'não cabe mandado de segurança contra lei em tese'”.
“Entretanto, esse entendimento não se aplica aos casos em que o
próprio ato normativo tem potencial suficiente para, na prática, produzir
efeitos concretos sobre o alegado direito do impetrante. Isso porque, caso o
titular do direito tenha justo receio de que haverá sua violação por ocasião da
aplicação do ato normativo abstrato, havendo provas suficientes à
demonstração da liquidez e certeza do direito, ele terá à sua disposição o
mandado de segurança 'preventivo'; hipótese diversa daquela a que se refere a
Súmula 266 do STF.” (grifei AgInt no RMS no 45.260/MG v.u. DJ-e
24.04.20 Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES).

No mesmo sentido, precedentes do Eg. Supremo Tribunal Federal:
“Se o decreto é, materialmente, ato administrativo, assim de efeitos
concretos, cabe contra ele mandado de segurança.” (MS no 21.274 v.u. d.j.
08.04.94 Rel. Min. CARLOS VELLOSO).
“Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Decreto 8.616/205,
Lei Complementar 148/2014 e Lei 9.496/1997. Adequação da via eleita.
Admissibilidade de mandado de segurança contra decreto de efeitos concretos.
3. Agravo regimental provido para determinar o processamento do mandado. 4.
Índice de correção da dívida dos Estados. Anatocismo. Princípio da isonomia.
SELIC. 5. Medida liminar deferida para que os impetrados abstenham-se de
impor quaisquer sanções ao impetrante” (grifei MS no 34.023 AgR/DF
p.m.v. DJ-e 13.10.17 Rel. Designado Min. GILMAR MENDES).

Sequer a referência ao AgRg no MS no 31.647 quando decidiu que “... a
circunstância de serem produzidos efeitos pelo ato normativo não é suficiente para
legitimar a via do mandado de segurança para contestar diretamente sua validade.” é
suficiente a inviabilizar o cabimento da impetração contra leis com efeitos concretos,
como a seguir se demonstrará, e é o caso dos autos.
Observe-se que o próprio I. Relator, Min. ROBERTO BARROSO, no seu
voto, logo após o trecho acima reproduzido, indica em que hipótese é possível mandado
de segurança contra lei de efeitos concretos ao assim decidir:
“Todo ato normativo produz, em princípio, efeitos concretos, assim
como a respectiva pronúncia de nulidade. Mas o que pretende a agravante,
como dito, não é o afastamento de determinado efeitos concreto decorrente do
ato normativo, mas o reconhecimento da nulidade do próprio ato.”

No caso julgado no Pretório Excelso, a pretensão atacava a validade do
Decreto no 7.742/17, visando a sua nulidade. Aqui, requereu a impetrante
expressamente: “... se digne, inaudita altera pars, LIMINARMENTE antecipar a tutela
CONCEDENDO-SE AO IMPETRANTE A SEGURANÇA, para autorizar o
funcionamento do estabelecimento, servindo refeição no local, aos clientes que
necessitarem ...” (fl. 12 dos autos).

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Ora, explicitamente admitiu-se segurança contra lei de efeitos concretos
quanto se pretende, repita-se, “... o afastamento de determinado efeito concreto
decorrente do ato normativo...”.

Assim, razoável se elencar dentre os julgados do Colendo Supremo
Tribunal Federal como de admissão de mandado de segurança contra leis de efeitos
concretos, também o AgReg em MS no 31.647/DF Rel. Min. ROBERTO BARROSO
- Pleno - v.u. j. de 21.08.17.

Orientação jurisprudencial encontra respaldo na mais autorizada doutrina
constitucional.
Lecionam GILMAR FERREIRA MENDES e PAULO GUSTAVO
GONET BRANCO:
“A jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal entende não
ser cabível mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266/STF).”
“Embora seja medida compreensível no contexto do sistema difuso, é
certo que o sistema de proteção jurídica sofreu profunda alteração com o
advento da Constituição de 1988. No próprio âmbito do mandado de segurança
surgiu o mandado de segurança coletivo, destinado à proteção de direitos de
pessoas integrantes de um dado grupo ou associação. As ações coletivas
assumem caráter igualmente abrangente no contexto da representação ou da
substituição processual.”
“Assim, é de indagar se ainda subsistem razões para a mantença dessa
orientação restritiva, pelo menos em relação àquelas leis das quais decorrem
efeitos diretos e imediatos para as diversas posições jurídicas.”
“No âmbito da Corte Constitucional alemã tem-se mitigado o significado
do princípio da subsidiariedade aplicável ao recurso constitucional
(Verfassungsbeschuierde) para admitir a impugnação direta de leis que afetem
posições jurídicas de forma direta, desde que não se afigure razoável aguardar
a exaustão das instâncias. Reconhece-se, por outro lado, que leis que alteram a
denominação de cargos ou proíbem o exercício de uma profissão no futuro são
dotadas de eficácia imediata e mostram-se aptas para afetar direito subjetivo e,
por isso, podem ser impugnadas diretamente. Assim, em tais casos, afigura-se
razoável que se cogite da superação da súmula referida ou, pelo menos, que se
adote um distinguishing para afirmar que as leis que afetam posições
jurídicas de forma imediata poderão ser impugnadas em mandado de
segurança.”
“Nesse contexto, parece já não mais haver razão para a preservação
da Súmula 266, pelo menos na sua expressão literal,"(grifei “Curso de
Direito Constitucional” 2018 13a edição Ed. Saraiva p. 467/468).
Não discrepam INGO WOLFGANG SARLET, LUIZ GUILHERME
MARINONI e DANIEL MITIDIERO:

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“A possibilidade de impetração de mandado de segurança preventivo,
visando a obtenção de tutela inibitória, não se confunde com a impetração de
mandado de segurança contra lei em tese, situação sabidamente não permitida
pela jurisprudência pacífica do STF (Súmula 266). Em primeiro lugar, é
importante notar que não há qualquer proibição contra impetração de
mandado de segurança contra leis de efeitos concretos. Quando a legislação
desde logo afeta a posição jurídica do impetrante, por ser a ele endereçada
concretamente, é perfeitamente possível a impetração de mandado de
segurança. Em segundo lugar, é preciso perceber que o mandado de segurança
preventivo pode justamente visar a impedir a violação da esfera jurídica do
impetrante em face da incidência de legislação de aplicação vinculada. O que
diferencia essa hipótese daquela não permitida pela jurisprudência do STF é
justamente a descrição da ameaça na petição inicial com ligação concreta à
esfera jurídica do impetrante. Vale dizer: o fato de a legislação ser de aplicação
vinculada pelo administrador já constitui elemento suficiente para afastar a
cogitação de se tratar de mandado de segurança contra lei em tese.” (grifei
“Curso de Direito Constitucional 2016 Ed. Revista dos Tribunais p. 810)
Finalmente, segundo GEORGES ABBOUD:
“O MS não pode ser usado para atacar lei em tese, conforme explana a
súmula 266 do STF. Todavia, o writ será cabível em face de leis de efeito
concreto que atingirem diretamente a esfera jurídica do impetrante.”
(...).
“Tendo em vista a dificuldade de se precisar o que seria uma lei de efeitos
concretos, consideramos possível o manojo do MS para se obter uma ordem a ser
imposta contra o Poder Público para fazer ou não fazer, tendo por causa de pedir
a inconstitucionalidade da lei.”
“Se a inconstitucionalidade for exclusivamente a causa de pedir, pouco
importa se a lei atacada tem ou não efeitos concretos. Nesse ponto, vale a
argumentação desenvolvida acerca da possibilidade de se realizar controle difuso
de constitucionalidade em ação coletivo (v. Item 3.20.1). O que é vedado é
transformar o MS em sucedâneo de ADIn.” (grifei - “Processo Constitucional
Brasileiro” 2018 Ed. Revista dos Tribunais p. 761).
Em suma, cabível o mandado de segurança contra ato normativo de
efeitos concretos, dada sua aptidão para atingir diretamente a esfera jurídica das
pessoas sujeitas à norma.
b) Decreto no 64.881/20 norma de efeitos concretos.
No presente caso, o Decreto no 64.881/20, instituindo a quarentena no
Estado, “... consistente em restrição de atividades de maneira a evitar a possível
contaminação ou propagação do coronavírus” (art. 1o), apresenta, inequivocamente, a
qualidade de ato normativo de efeitos concretos.

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Como se sabe, o exercício de atividade econômica demanda licença,
materializada por alvará, concedida ao particular pelo Poder Público.
Trata-se de ato administrativo vinculado: uma vez demonstrado o
cumprimento dos requisitos legais necessários ao desempenho da atividade, o
interessado adquire direito subjetivo ao seu exercício direito esse que, em regra,
ostenta natureza permanente, devendo perdurar enquanto estiverem sendo observados
os pressupostos legais para tanto.
Leciona JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO:
“Alvarás. Alvará é o instrumento formal expedido pela Administração,
que, através dele, expressa aquiescência no sentido de ser desenvolvida certa
atividade pelo particular. Seu conteúdo é o consentimento dado pelo Estado, e
por isso se fala em alvará de autorização, alvará de licença, etc.” (p. 143)
(...)
“Licença. Podemos definir licença como o ato vinculado por meio do
qual a Administração confere ao interessado consentimento para o desempenho
de certa atividade. Não são todas as atividades que reclamam a licença do
Poder Público. Há, no entanto, algumas atividades que o indivíduo só pode
exercer de forma legítima se obtiver o necessário ato administrativo de licença.
Através da licença, o Poder Público exerce seu poder de polícia fiscalizatório,
verificando, em cada caso, se existem, ou não, óbices legais ou administrativos
para o desempenho da atividade reivindicada.”
(...)
“Trata-se de ato vinculado, porque o agente não possui qualquer
liberdade quanto à avaliação de sua conduta. Se o interessado preenche os
requisitos legais para a concessão de licença, tem ele direito a obtê-la, e, se
houver denegação, admissível será até mesmo mandado de segurança para
superar o abuso (art. 5o, LXIX, CF).”
(...)
“Sendo a licença um ato vinculado, deveria ela sempre ter o caráter de
definitividade. Atos vinculados são definitivos, ou seja, uma vez consignado
em lei o direito à atividade desejada pelo administrado, a licença,
reconhecendo-lhe a possibilidade de exercício desse direito, não mais pode ser
desfeita por ato posterior da Administração, salvo quando a própria lei
estabelece prazo para a eficácia da licença. Se a lei não o faz, a licença será
definitiva.” (grifei “Manual de Direito Administrativo” 2018 32a edição
Ed. Atlas pp.143/148).
Ora, no presente caso, o Decreto no 64.881/20, ao restringir o exercício
da atividade econômica da empresa impetrante, acarretou, na prática e concretamente,
a cassação ou, ao menos, a suspensão dos efeitos do alvará de licença obtido pelo
estabelecimento.
Em
outras
palavras,
a
norma
impugnada
atingiu,
direta
e
concretamente, efeitos de ato administrativo vinculado (e, em princípio, de natureza

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permanente) concedido em favor do impetrante.
Desnecessário aguardar a edição de novos atos administrativos ou a
prática de atos materiais, por agentes do Estado, impedindo o regular funcionamento do
estabelecimento. Prejuízo individual decorre imediatamente da mera edição do decreto
impugnado.
A propósito, a situação ora em discussão foi objeto de análise por HELY
LOPES MEIRELLES em seu clássico estudo sobre mandado de segurança.
O douto publicista concluiu que normas proibindo o desempenho de
atividades devem ser consideradas atos de efeitos concretos, podendo ser impugnadas
pelo remédio constitucional:
“O objeto do mandado de segurança será sempre a correção de ato ou
omissão de autoridade, desde que ilegal e ofensivo a direito individual ou
coletivo, líquido e certo, do impetrante.”
“Este ato ou omissão poderá provir de autoridade de qualquer um dos
três Poderes. Só não se admite mandado de segurança contra atos meramente
normativos (lei em tese), contra a coisa julgada e contra os atos interna
corporis de órgãos colegiados.”
(...)
“Vê-se, portanto, que o objeto normal do mandado de segurança é o ato
administrativo específico, mas por exceção presta-se a atacar as leis e decretos
de efeitos concretos, as deliberações legislativas e as decisões judiciais para as
quais não haja recurso com efeito suspensivo, capaz de impedir a lesão ao
direito subjetivo do impetrante.”
“A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável por
mandado de segurança (STF, Súmula 266), pela óbvia razão de que não lesa,
por si só, qualquer direito individual. Necessária se toma a conversão da norma
abstrata em ato concreto para se expor à impetração, mas nada impede que na
sua execução venha a ser declarada inconstitucional pela via do mandamus.
Somente as leis e decretos de efeitos concretos se tomam passíveis de mandado
de segurança desde sua publicação, por serem equivalentes a atos
administrativos nos seus resultados imediatos.
“Por 'leis e decretos de efeitos concretos' entendem-se aqueles que
trazem em si mesmos o resultado específico pretendido, tais como as leis que
aprovam planos de urbanização, as que fixam limites territoriais, as que criam
Municípios ou desmembram Distritos, as que concedem isenções fiscais, as que
proíbem atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam
bens, os que fixam tarifas, os que fazem nomeações, e outros dessa espécie. Tais
leis ou decretos nada têm de normativos; são atos de efeitos concretos,
revestindo a forma imprópria de leis ou decretos por exigências
administrativas. Não contêm mandamentos genéricos, nem apresentam
qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente, como
qualquer ato administrativo de efeitos específicos, individuais ou coletivos,
razão pela qual se expõem ao ataque pelo mandado de segurança.”

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“Em geral, as leis, decretos e demais atos proibitivos são sempre de
efeitos concretos, pois atuam direta e imediatamente sobre seus destinatários.”
(grifei HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR
FERREIRA MENDES “Mandado de Segurança e Ações Constitucionais”
2019 38a edição Ed. Malheiros pp. 41/42).
Inequívoco, pois, o cabimento da impetração.
Convém destacar decisão do Eg. Superior Tribunal de Justiça em caso
análogo:
“COMERCIANTE VAREJISTA. LEI MUNICIPAL. PERÍODO DE
ABERTURA DAS LOJAS. NORMA DE EFEITOS CONCRETOS.
MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA.”
“I - Lei municipal que impede a abertura de lojas de específico ramo
de atividade empresarial durante determinados períodos da semana tem efeitos
concretos, produzidos desde a sua vigência. Portanto, o mandado de segurança
impetrado com vistas a superar esta vedação sujeita-se ao prazo decadencial de
120 dias disposto no artigo 18 da Lei no 1.533/51.”
“II - Recurso especial improvido.”
(...)
“... a recorrente volta-se contra Lei de efeitos concretos, pois se trata de
norma proibitiva, a qual produz efeitos desde a sua vigência, prescindindo de
ato administrativo posterior que lhe confira operatividade.” (grifei REsp no
1.097.754/PR p.m.v. DJ-e 06.08.09 Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO).
Possível, também, localizar precedentes similares deste Eg. Tribunal:
“APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA
Decisão
sujeita ao duplo grau de jurisdição - Inteligência do artigo 14, parágrafo §1o,
da Lei no 12.016/09 - Impetração fundada em lei de efeitos concretos (aquela
que já traz em si as consequências imediatas de sua atuação) - Discussão de
lei em tese não verificada - Pretensão ao desempenho de atividades sem
observância da escala de plantões instituída pela Lei Complementar n.o 69/93
Impossibilidade - Fixação de horário de funcionamento de farmácias e
drogarias que compete ao Município - Exegese do artigo 30, inciso I, da
Constituição Federal - Plantões instituídos com o objetivo de garantir ao
consumidor o atendimento de suas necessidades emergenciais e de evitar a
dominação do mercado por oligopólio - Princípios da livre concorrência, da
isonomia e da liberdade de trabalho não vulnerados por aludido diploma -
Precedentes - Reexame necessário e recurso voluntário providos.”
(...)
“Observe-se que o presente 'writ' está fundado no justo receio de
violação a direito líquido e certo, na medida em que a recorrida almeja o
funcionamento de seu estabelecimento aos domingos e feriados sem as
restrições da escala de plantão instituída pela Lei Complementar no 69/93,
podendo, por isso, ser penalizada.”

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“Em outras palavras, a impetrante volta-se contra lei de efeitos
concretos, isto é, aquela que já traz em si as consequências imediatas de sua
atuação (resultado específico pretendido), porquanto materialmente se
equipara a atos administrativos.”
“Ora, sendo possível o manejo do “mandamus” para questionar leis de
tal natureza, não há que se falar em impetração contra lei em tese.” (AC no
9.180.978-04.2009.8.26.0000 v.u. j. de 15.02.12 Rel. Des. OSVALDO DE
OLIVEIRA).
“Agravo de instrumento. Mandado de segurança. Decreto de efeitos
concretos. Limitação do horário de funcionamento de estabelecimento
comercial licenciado. Desconformidade do ato em relação ao direito
urbanístico e processual local. Arts. 751, 752, e 754, inciso V, 783 e segs. da LC
no 07/91 de Taubaté. Relevância da argumentação exposta. Art. 7o, inciso III, da
Lei do Mandado de Segurança. Liminar ora deferida. Recurso provido.” (AI no
2.148.490-03.2018.8.26.0000
v.u. j. de 08.10.18
Rel. Des. LUIS
FERNANDO CAMARGO DE BARROS VIDAL).
Em suma, o Decreto no 64.881/20 atinge diretamente os efeitos jurídicos
da licença para funcionamento das empresas concessionárias impetrantes, causando-
lhes, ao menos em tese, prejuízo concreto a direito individual.
Inaplicável a Súmula no 266 do STF.
Assim, com a devida vênia, não caracterizada falta de interesse
processual na modalidade adequação.
c) Perda de objeto inocorrência.
Tampouco caracterizada a perda superveniente do interesse processual.
A edição de atos normativos mais recentes notadamente o Decreto no
64.994/20 não retira a utilidade do provimento jurisdicional pleiteado.
Segundo consta da inicial, a impetrante requereu: “para que seja
autorizado que às Impetrantes procedam a imediata reabertura e restabelecimento das
atividades de venda de veículos novos e usados em seus estabelecimentos e não apenas
assistência técnica respectiva” (fl. 66).
Ora, como é sabido, o chamado “Plano São Paulo”, instituído pelo
Decreto no 64.994/20, autorizou a reabertura gradual dos setores econômicos do Estado,
mantendo, porém, em todas as suas “faixas” (vermelha, laranja, amarela e verde), uma
série de restrições ao exercício das atividades.
A título de exemplo, a atual fase do Departamento Regional de Saúde de

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Taubaté XVII (amarela), onde é localizado o estabelecimento impetrante, limita o
funcionamento de restaurantes a 40% de sua capacidade, além de restringir a abertura a
seis horas diárias (Anexo III do Decreto no 64.994/20).
Assim, como se vê, tanto em seu pedido liminar quanto no principal, a
impetrante requer a tutela de direitos mais abrangentes do que aqueles concedidos pelo
atual “Plano São Paulo”.
Além disso, não se pode desconsiderar a possibilidade de regressão do
DRS da capital para fases mais restritivas (de amarela para laranja ou vermelha), nos
termos dos arts. 5o e 6o da norma, a indicar a persistência da utilidade da impetração.
Em suma, com a devida vênia, subsiste o interesse em ter o mérito da
impetração apreciado.
d) Do efeito liminar.
Impõe-se, por ora, viabilizar a retomada do funcionamento da
impetrante, mas nos estritos termos estabelecidos pelo Governo Estadual no “Plano
São Paulo” Decreto no 64.994/20.
De início, impende observar que o Eg. Supremo Tribunal Federal, na
recente ADI no 6.341/DF, deu respaldo ao exercício da competência normativa e
administrativa dos Estados na implementação de medidas restritivas de combate à
pandemia do coronavírus.
Com efeito, ao apreciar o pedido cautelar, o I. Rel. Min. MARCO
AURÉLIO concluiu que a atuação a União, por meio de medida provisória, “... não
afasta a competência concorrente, em termos de saúde, dos Estados e Municípios” DJ-
e 25.03.20.
A medida foi referendada, por maioria, pelo Plenário, em decisão de
15.04.20. Embora o v. acórdão ainda esteja pendente de elaboração, já se encontra
disponível no website do Pretório Excelso resumo da decisão:
“O Tribunal, por maioria, referendou a medida cautelar deferida pelo
Ministro Marco Aurélio (Relator), acrescida de interpretação conforme à
Constituição ao § 9o do art. 3o da Lei no 13.979, a fim de explicitar que,
preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do
art. 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante
decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais, vencidos, neste
ponto, o Ministro Relator e o Ministro Dias Toffoli (Presidente), e, em parte,
quanto à interpretação conforme à letra b do inciso VI do art. 3o, os Ministros
Alexandre de Moraes e Luiz Fux. Redigirá o acórdão o Ministro Edson Fachin”
(grifei).
Assim, em tese, legítima a atuação do Poder Executivo Estadual ao

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editar decretos implementando medidas restritivas no combate à pandemia.
A propósito, o Tribunal de Justiça, em todos os seus segmentos
dentre eles este Eg. Órgão Especial e a D. Presidência
, vem reiteradamente
mantendo as medidas restritivas decretadas pelo Governo Estadual, considerando a
gravidade da atual situação 558.685 casos e 23.317 óbitos até o momento no Estado
(cf. https://www.seade.gov.br/coronavirus/ , acesso em 03.08.20).
Como tenho observado em casos similares, é preciso sopesar o crescente
número de casos de infectados pelo COVID-19, convindo destacar estudos científicos
concluindo pela eficácia do isolamento social como importantíssimo fator de redução
no incremento da doença.
Há informações sobre a eficácia da quarentena como importantíssimo
fator de redução no incremento da doença. “O pesquisador brasileiro Maurício Féo,
engenheiro Ph.D em Física de Partículas em Genebra, na Suíça, autor do vídeo
“enigma da vitória régia”, voltou a publicar em seu canal no YouTube um novo vídeo
com uma análise estatística sobre os gráficos de evolução da curva da pandemia do
coronavírus. Féo disse que o Brasil tem uma "ótima notícia". Apesar do aumento do
número de casos, ele afirma que as medidas de isolamento frearam o crescimento
exponencial da curva. Fazendo questão de ressaltar que seu trabalho é apenas uma
análise educativa, o engenheiro diz que se o Brasil não tivesse implementado medidas
como a quarentena e o trabalho em home-office, a tragédia seria muito maior. 'Confie
na ciência. Não duvide da eficácia da quarentena. Nessas duas últimas semanas, você
não ficou preso em casa; você ficou a salvo em sua casa, e adicionalmente você está
salvando vidas', orienta.” (https://www.todapalavra.info/post/covid-19-engenheiro-
d%C3%A1-%C3%B3tima-not%C3%ADcia-e-bolsonaro-mau-exemplo). Ele apresenta,
em vídeo, como a curva ascendente deixou de ser exponencial, a partir no momento em
que, no caso do Brasil, implantou-se a quarentena em São Paulo, com igual resultado
quanto
idêntica
providência
foi
usado
nos
Estado
Unidos
(https://www.youtube.com/watch?time_continue=11&v=cyEGb1Osu0k&feature=emb_
logo).
No mesmo sentido, confiram-se recentes comentários a estudo científico
publicado pela revista Science em 23.07.20 apontando a importância de medidas
restritivas como o distanciamento social e o uso de máscaras na contenção da
epidemia:
https://piaui.folha.uol.com.br/lupa/2020/07/31/lupa-na-ciencia-isolamento-
brasil/;
e
https://science.sciencemag.org/content/early/2020/07/22/science.abd2161?rss=1.
Por fim, convém reiterar que outras decisões de integrantes do Eg.
Órgão Especial vêm igualmente impedindo a flexibilização das medidas restritivas, em
razão da disseminação do vírus pelo Estado: ADIn no 2.080.078-48.2020.8.26.000 de
29.04.20 - Rel. Des. CARLOS BUENO; ADIn no 2.079.532-91.2020.8.26.0000
despacho
de
30.04.20

Rela.
Desa
CRISTINA
ZUCCHI;
ARg
no
2.080.246-51.2020.8.26.0000/50000
despacho de 07.05.20
Rel. Des. ELCIO
TRUJILLO; ADIn no 2.088.084-45.2020.8.26.0000 despacho de 08.05.20 Rel. Des.

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CLAUDIO GODOY; ARg no 2.080.019-61.2020.8.26.0000/50000 v.u. j. de 22.07.20
Rel. Des. JOÃO CARLOS SALETTI.
Daí a necessidade de observar as medidas restritivas implementadas pelo
Poder Executivo Estadual no combate à pandemia, de modo a resguardar o direito à
vida e à saúde.

Em suma, em uma análise perfunctória, viável permitir a reabertura nos
exatos termos do “Plano São Paulo”.
Cumpre dar prosseguimento à impetração, mantendo-se, por ora, a
liminar concedida pelo I. Des. SOARES LEVADA, porém desde que cumpridos os
ditames do “Plano São Paulo”.
Demais questões atinentes às condições da ação como o interesse
processual na modalidade necessidade, à luz do Decreto Federal no 10.329/20 , bem
como ao mérito da impetração, deverão ser examinadas oportunamente quando do
julgamento definitivo da ação pelo Eg. Órgão Especial.
Assim, era mesmo caso de concessão da liminar pleiteada, mas com
observância ao “Plano São Paulo”.
Mais não é preciso acrescentar.
3. Dou provimento, em parte, ao agravo.

EVARISTO DOS SANTOS
Desembargador
(assinado eletronicamente)

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Agravo Interno Processos nos 2098733-69.2020.8.26.0000/50000 e 50001
Relator(a): Soares Levada
Agravantes: Governador do Estado de São Paulo e Prefeito do Município de
São Paulo
Agravado: T-Line Veículos Ltda.
DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO no 39.658
Ressalvo, ab initio, meu entendimento no sentido do
descabimento da impetração que se dá contra lei em tese.
Já firmei em julgamentos anteriores meu posicionamento de que
os Decretos estaduais que instituíram e vêm prorrogando a quarentena para
prevenção do contágio da população pelo Novo Coronavírus, possuem
características de impessoalidade e generalidade que o assemelham à lei e
impedem a invocação de direito líquido e certo contra seus termos.
Tendo, no entanto, restado vencido, em votações “apertadas”
ocorridas nas últimas sessões deste Órgão Especial, apresento a presente
divergência parcial para que se imponha à impetrante a observância do
regramento estadual, conforme exponho a seguir.
Com efeito, adotado o relatório exposto pelo douto Relator
Desembargador Soares Levada, faço a presente declaração para impor à
impetrante/agravada a observação das restrições e protocolos impostos pela

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normativa estadual.
Trata-se de mandado de segurança manejado por loja de veículos
com estabelecimentos localizados na cidade de São Paulo - Capital e São José
dos Campos, postulando ordem para retomar a atividade de vendas, além da
autorizada assistência técnica.
Divirjo do Relator com relação à normativa aplicável espécie.
A impetrante, como empresa sediada em municípios do Estado
de São Paulo (São Paulo e São José dos Campos) está sujeita a toda normativa
expedida pelo Governador, por meio de Decretos, para regular as medidas de
prevenção ao contágio pelo Novo Coronavírus à população do Estado.
O C. Supremo Tribunal Federal deixou recentemente assentado
que o exercício da competência da União para legislar, em resumo, deve sempre
resguardar a autonomia federativa dos estados e municípios para edição de
normas sanitárias (cf. ADI 6341/DF Liminar concedida pelo Rel. Ministro
Marco Aurélio e referendada pela maioria do Pleno, DJe 16/04/2020 e ADPF
672/DF, decisão monocrática do Ministro Alexandre de Moraes, de 08/04/2020).
O Estado de São Paulo, no exercício dessa competência, editou
decretos emergenciais dispondo sobre saúde pública, especialmente em discussão
aqui os que estabeleceram e vêm prorrogando a quarentena para prevenção do
contágio pelo Novo Coronavírus, e que restringem e regulam o funcionamento de
estabelecimentos tais como o da impetrante, por todo o território Paulista.

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Assim sendo, reconhecida a autonomia administrativa dos entes
federativos, o tema da saúde pública emergencial, pode e deve ser normatizado
por decretos de forma autônoma pelo Estado em relação aos decretos federais da
União, levando é, certo, como parâmetro a Lei Federal no 13.979, de 6 de
fevereiro de 2020 que decretou estado nacional de emergência e as formas de
enfrentamento da pandemia.
Com efeito, editado aos 22/03/2020 o Decreto no 64.881, que
instituiu a quarentena no Estado de São Paulo, considerou, segundo se depreende
de seu preâmbulo, a Portaria MS no 188, de 3 de fevereiro de 2020; a Lei Federal
no 13.979, de 6 de fevereiro de 2020; a Portaria MS no 356, de 11 de março de
2020; o Decreto Federal no 10.282, de 20 de março de 2020
Visando à retomada das atividades comerciais e econômicas, o
Estado desenvolveu o chamado Plano São Paulo (instituído pelo Decreto
Estadual no 64.994, de 28 de maio de 2020), visando a liberação e retomada das
atividades, de forma gradativa, respeitando a vulnerabilidade econômica e
empregatícia, bem como considerando a disseminação da doença, a capacidade
do sistema de saúde, a capacidade de testagem e a adoção dos protocolos de
saúde e higiene de cada região em que foi dividido o Estado.
Considerando a última atualização do plano, divulgada no último
dia 21 de agosto de 2020, as regiões onde localizados os estabelecimentos da
impetrante estão situadas na fase amarela de progressão do plano de

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flexibilização.
Neste estágio, o comércio tem seu funcionamento permitido com
algumas restrições:
?
Capacidade 40% limitada
?
Horário reduzido (8 horas)
?
Adoção de protocolos geral e setorial específico (todos descritos
no sítio eletrônico: https://www.saopaulo.sp.gov.br/planosp/
Para que tais restrições fossem fielmente observadas, é que dava
parcial provimento ao recurso.
FERRAZ DE ARRUDA
Desembargador

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Declarações
de Votos
CLAUDIO ANTONIO SOARES LEVADA
12578F9A
18
20
Declarações
de Votos
FERNANDO ANTONIO FERREIRA
RODRIGUES
126FA08B
21
32
Declarações
de Votos
GETULIO EVARISTO DOS SANTOS NETO
12932592
33
36
Declarações
de Votos
AUGUSTO FRANCISCO MOTA FERRAZ DE
ARRUDA
128B21DC
Para conferir o original acesse o site:
https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
2098733-69.2020.8.26.0000/50000 e o código de confirmação da tabela acima.