Tribunal: TJSP
Processo: 1032941-60.2019.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / ITBI - Imposto de Transmissão Intervivos de Bens Móveis e Imóveis
Órgão julgador: Ricardo Chimenti
Órgão colegiado: 18a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-08-05
Data de publicação: 2020-08-05

Ementa:
Mandado de Segurança. ITBI. Base de cálculo. Sentença que concedeu a segurança pleiteada nos autos do Mandado de Segurança, a fim de determinar o recolhimento do ITBI tendo por base de cálculo o maior valor entre aquele utilizado para o IPTU e o valor de transação do imóvel. Pretensão à reforma. Desacolhimento. Normas locais que conferem ao Executivo a estimativa prévia do valor venal. Ofensa ao

Ementa:
Mandado de Segurança. ITBI. Base de cálculo. Sentença que concedeu a segurança pleiteada nos autos do Mandado de Segurança, a fim de determinar o recolhimento do ITBI tendo por base de cálculo o maior valor entre aquele utilizado para o IPTU e o valor de transação do imóvel. Pretensão à reforma. Desacolhimento. Normas locais que conferem ao Executivo a estimativa prévia do valor venal. Ofensa ao princípio da legalidade e inobservância do art. 148 do CTN. Inconstitucionalidade dos artigos 7o-A e 7o-B da Lei Municipal n.o 11.154/1991, que permitem a estimativa prévia e unilateral do valor e invertem a ordem do artigo 148 do CTN, reconhecida pelo Órgão Especial do TJSP na Arguição de Inconstitucionalidade n. 0056693-19.2014.8.26.0000. Caso concreto em que o cálculo e recolhimento do ITBI devem ter como base o valor venal dos imóveis para fins de IPTU ou o valor da transação, o que for maior, restando afastado o valor venal de referência. Recurso voluntário ao qual se nega provimento. Nada a acrescentar em sede de reexame necessário.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000612996
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados e
discutidos
estes
autos
de Apelação Cível no
1032941-60.2019.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante
PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO, é apelada ANA MARIA
ALTENFELDER SILVA MESQUITA DE SOUZA MEIRELLES.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 18a Câmara de Direito Público
do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento
ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores WANDERLEY JOSÉ
FEDERIGHI (Presidente sem voto), BEATRIZ BRAGA E HENRIQUE HARRIS
JÚNIOR.
São Paulo, 5 de agosto de 2020.
RICARDO CHIMENTI
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1032941-60.2019.8.26.0053 -Voto no 17599
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Voto n. 17599
Ano: 2020
Apelação /Remessa Necessária n. 1032941-60.2019.8.26.0053
Comarca:
São Paulo
Apelantes:
Município de São Paulo e Juízo Ex Officio
Apelada:
Ana Maria Altenfelder Silva Mesquita de Souza Meirelles
Mandado de Segurança. ITBI. Base de cálculo. Sentença que
concedeu a segurança pleiteada nos autos do Mandado de
Segurança, a fim de determinar o recolhimento do ITBI
tendo por base de cálculo o maior valor entre aquele
utilizado para o IPTU e o valor de transação do imóvel.
Pretensão à reforma. Desacolhimento. Normas locais que
conferem ao Executivo a estimativa prévia do valor venal.
Ofensa ao princípio da legalidade e inobservância do art.
148 do CTN. Inconstitucionalidade dos artigos 7o-A e 7o-B
da Lei Municipal n.o 11.154/1991, que permitem a
estimativa prévia e unilateral do valor e invertem a ordem
do artigo 148 do CTN, reconhecida pelo Órgão Especial do
TJSP
na
Arguição
de
Inconstitucionalidade
n.
0056693-19.2014.8.26.0000. Caso concreto em que o cálculo
e recolhimento do ITBI devem ter como base o valor venal
dos imóveis para fins de IPTU ou o valor da transação, o
que for maior, restando afastado o valor venal de referência.
Recurso voluntário ao qual se nega provimento. Nada a
acrescentar em sede de reexame necessário.
I Relatório
Trata-se de reexame obrigatório e de recurso voluntário de
apelação interposto pelo Município de São Paulo contra a r. sentença (p. 76/82)
que em sede de Mandado de Segurança impetrado por Ana Maria Altenfelder Silva
Mesquita de Souza Meirelles, concedeu a segurança para assegurar à impetrante o
recolhimento do ITBI e dos emolumentos/custas devidos no cartório de notas e
registro, com base no valor do IPTU ou no valor da negociação, o que for maior,
sem a aplicação de multa e juros.
Alega a municipalidade apelante, em síntese, que (i) a via eleita é
inadequada, já que a análise da matéria (eventual distorção do valor da base de
cálculo adotada para o recolhimento do ITBI) demanda produção de provas

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incompatível com a via mandamental; (ii) se há discordância quanto ao valor
estimado, poderia a impetrante, antes de ingressar em Juízo, requerer a avaliação
especial conforme disposto impetrante no artigo 7o da Lei no 11.154/91, introduzido
pelo artigo 26 da Lei Municipal no 14.256/06, motivo pelo qual falta interesse de
agir; (iii) a disciplina do tributo, notadamente quanto à base de cálculo, consta
integral e expressamente prevista na Lei Municipal 11.154/91 (alterada pelas Leis
Municipais nos 14.125/05 e 14.256/06), não se podendo falar em ofensa ao princípio
da legalidade ou à segurança jurídica; (iv) valor venal é sinônimo de valor de
mercado, isto é, o valor que o imóvel possui no mercado, se posto à venda, em
condições normais; (v) a base de cálculo do imposto não é o valor da operação nem
o valor arbitrado para o IPTU, que pode representar valor diverso; (vi) embora a
base de cálculo seja a mesma para o IPTU e para o ITBI, cada qual possui um regime
jurídico próprio; (vii) tratando-se de autolançamento, o ITBI fica sujeito ao
lançamento por homologação ou de ofício, ao passo que o lançamento do IPTU é
efetuado, desde o início, de ofício; (viii) ante a inviabilidade de efetuar perícia para
cada imóvel, o valor do IPTU é atribuído por estimativa, o qual, em regra, fica
abaixo do verdadeiro valor venal, e somente se impugnado, é feita regular avaliação;
(ix) caso constatado que a base de cálculo utilizada não corresponda ao efetivo valor
de mercado por ocasião da transação, o Fisco deve proceder ao lançamento
complementar de ofício; (x) a Administração disponibiliza ao contribuinte, desde
logo, com base em elementos objetivos e concretos existentes em seus cadastros
acerca de pesquisas no local, levando em consideração imóveis com as mesmas
características do imóvel em discussão, qual o valor venal corretamente estimado no
momento, isto tudo respeitado o devido processo legal, mediante possibilidade de
avaliação especial, caso discorde o interessado do referido valor apontado, tudo
como previsto na legislação pertinente; (xi) a correta compreensão do regime
jurídico do ITBI deixa claro que o procedimento atualmente previsto na legislação
municipal em vigor não violou o princípio da legalidade, não criou nova base de
cálculo para o tributo, não transformou o auto lançamento em lançamento de ofício,
simplesmente possibilitou ao contribuinte requerer, em seu benefício, a prévia

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avaliação do imóvel; (xii) essa nova sistemática evita que o contribuinte
inadvertidamente recolha, como vinha ocorrendo na imensa maioria dos casos, não o
valor venal, mas simplesmente o valor tido como mínimo legal (que era o valor venal
adotado para fins de IPTU) ou mesmo o valor da operação, tornando, assim, remota
a hipótese de vir a ser surpreendido com o lançamento complementar de ofício, com
os acréscimos decorrentes em razão de eventual insuficiência do primeiro
recolhimento quando do exame do Fisco para fins de homologação do auto
lançamento; (xviii) não há fundamento jurídico para se identificar a base de cálculo
do ITBI como sendo a do IPTU; (xiv) o recolhimento do ITBI não deve ser
realizado com base no valor declarado da transação, nem com base no valor venal
para fins de IPTU, pois tal montante não corresponde ao real valor de mercado do
imóvel, conforme apurado pelo Fisco; (xv) entendimento diverso certamente causará
graves prejuízos aos cofres públicos municipais, ensejando o recolhimento do ITBI a
menor. Nestes termos, requer seja provido o apelo seja para denegar a segurança (p.
85/94).
Em suas contrarrazões, a apelada sustenta resumidamente que
sendo a controvérsia tão somente de direito, desnecessária d dilação probatória. No
mérito, pleiteia o desprovimento do apelo, nos termos do art. 932, III, “c”, do CPC,
confirmando-se a r. sentença (p. 99/102).
Dispensou-se a abertura de vista à Procuradoria Geral de Justiça,
já
que,
em
casos
semelhantes
(a
exemplo
das
apelações
n.
1003208-49.2019.8.26.0053, 1059799-65.2018.8.26.0053, 1060126-44.2017.8.26.0053
e 1019533-41.2015.8.0053), foi exarado parecer no sentido da inexigibilidade de sua
intervenção no feito, por tratar-se de direito disponível.
II Fundamentação
Inicialmente, entendo que não é o caso de aplicação do artigo
932, inciso IV, “c” do CPC, tal como requerido pela impetrante, uma vez que
algumas particularidades do caso reclamam maior ponderação para seu deslinde, o

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que afasta, por si só, a possibilidade do julgamento monocrático. Assim, e
considerando ainda que a norma expressa no artigo 932 constitui uma faculdade do
julgador, bem como que o sistema recursal brasileiro é regido pelo princípio da
colegialidade, indefiro o pedido de julgamento monocrático.
No mais, o recurso voluntário de apelação não comporta
provimento.
Primeiramente, afasta-se a preliminar de inadequação da via
eleita. Direito líquido e certo é aquele que não precisa da dilação probatória para ser
demonstrado, pois os elementos de plano apresentados ou indicados se mostram
aptos a comprovar a sua existência e o seu limite. No caso concreto, os elementos
trazidos aos autos são suficientes para a solução da controvérsia.
Afasta-se também a preliminar de falta de interesse de agir. Não
há que se falar em necessidade de prévio pedido de avaliação especial administrativa
por iniciativa do contribuinte, uma vez que foi a municipalidade que deixou de
percorrer a necessária via administrativa do arbitramento para efetivar o lançamento,
conforme será exposto a seguir. O caso concreto, portanto, é distinto daquele
analisado pelo C. STF ao julgar o RE 631.240.
No mais, a controvérsia dos autos reside em saber qual valor a
ser aplicado como base de cálculo para incidência do ITBI.
Pois bem.
Com efeito, prescreve o artigo 156, II, da Constituição Federal
de 1988, que compete aos municípios instituir imposto sobre “transmissão inter
vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou
acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem
como de cessão de direitos a sua aquisição”. O Código Tributário Nacional, por
sua vez, no artigo 35 repete a mesma disposição, ao referir à instituição de impostos
sobre transmissão inter vivos, a qualquer título, de bens imóveis.

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Estabelece o art. 38 do CTN que a base de cálculo do ITBI é o
valor venal dos bens ou direitos transmitidos, enquanto o artigo 33 do mesmo
Código traz que a base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel.
Assim, em tese, o valor venal que serve de base de cálculo do
IPTU deveria representar o valor de mercado do imóvel para uma venda à vista em
condições normais, sendo exatamente esse valor que a legislação estipula como
sendo a base de cálculo do ITBI.
É notório, contudo, que nem sempre o valor venal calculado
com base em plantas genéricas de valores (sistemática razoável para lançamentos de
ofício, como é o caso do IPTU) representa, de fato, o valor de mercado de um
imóvel para fins de ITBI, tributo geralmente submetido ao lançamento por
homologação e cujo procedimento permite ao Fisco arbitramento de valor diverso,
se observadas as regras e o momento do artigo 148 do CTN. Nesse sentido, aliás, é o
entendimento exposto no RESP 1.199.964.
Destaque-se que o tempo da alienação de um imóvel
normalmente é diverso do tempo do lançamento do IPTU (em regra, considerado o
primeiro dia do ano, com observância da Súmula 397 do STJ), circunstância que
pode justificar a existência de bases de cálculo diversas.
Vale ressaltar que, em casos como o presente, a jurisprudência do
Superior Tribunal de Justiça tem-se inclinado no seguinte sentido:
“Processual civil e tributário. Embargos de declaração
recebidos como agravo regimental. ITBI. IPTU. Apuração da
base de cálculo. Valor venal. Inexistência de vinculação.
1. A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que 'o
valor venal do imóvel apurado para fins de ITBI não coincide,
necessariamente, com aquele adotado para lançamento do
IPTU'. Precedentes: AgRg no REsp 1.226.872/SP, Rel.
Ministro Castro Meira, DJe 23/4/2012; AgRg no AREsp
36.740/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, DJe 22/11/2011;
AgRg no Ag 1.120.905/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin,
DJe 11/9/2009.
2. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental
a que se nega provimento”. (EDcl no AREsp 424555 / SP,
Ministro OG Fernandes, Segunda Turma, DJe 20/02/2014)

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sem grifos no original
“Tributário. ITBI. Base de cálculo. Exame de Lei Municipal.
Impossibilidade. Súmula 280 do STF.
1. Prevalece nesta Corte o entendimento de que a forma de
apuração da base de cálculo e a modalidade de lançamento do
IPTU e do ITBI são diversas, razão que, em princípio, justifica
a não vinculação dos valores desses impostos.
2. Examinar lei municipal é medida inviável no âmbito do
apelo nobre, consoante orientação firmada na Súmula 280 do
Supremo Tribunal Federal: Por ofensa a direito local não cabe
recurso extraordinário.
3. Recurso especial não conhecido”. (REsp 1411462 / SP,
Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 20/11/2013)
sem grifos no original
No caso dos autos, contudo, a Lei Municipal n. 11.154/1991,
que dispõe sobre o imposto sobre transmissão de bens inter vivos, assim estabelece:
“Art. 7o - Para fins de lançamento do Imposto, a base de cálculo
é o valor venal dos bens ou direitos transmitidos, assim
considerado o valor pelo qual o bem ou direito seria negociado à
vista, em condições normais de mercado.
§ 1o Não serão abatidas do valor venal quaisquer dívidas que
onerem o imóvel transmitido.
§ 2o Nas cessões de direitos à aquisição, o valor ainda não pago
pelo cedente será deduzido da base de cálculo. (Redação dada
pela Lei no 14256/2006)
Art. 7o A - A Secretaria Municipal de Finanças tornará públicos
os valores venais atualizados dos imóveis inscritos no Cadastro
Imobiliário Fiscal do Município de São Paulo.
Parágrafo Único - A Secretaria Municipal de Finanças deverá
estabelecer a forma de publicação dos valores venais a que se
refere o "caput" deste artigo. (Redação acrescida pela Lei no
14256/2006)
Art. 7o B - Caso não concorde com a base de cálculo do imposto
divulgada pela Secretaria Municipal de Finanças, nos termos de
regulamentação própria, o contribuinte poderá requerer
avaliação especial do imóvel, apresentando os dados da
transação e os fundamentos do pedido, na forma prevista em

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portaria da Secretaria Municipal de Finanças, que poderá,
inclusive, viabilizar a formulação do pedido por meio eletrônico.
(Redação acrescida pela Lei no 14256/2006)
Referida Lei atualmente é regulamentada pelo Decreto n.
55.196/2014 (com vigência a partir de 11.06.2014), o qual estabelece, em seu art. 7o:
Art. 7o A base de cálculo do Imposto é o valor venal dos bens ou
direitos transmitidos, assim considerado o valor pelo qual o bem
ou direito seria negociado à vista, em condições normais de
mercado.
§ 1o Na apuração do valor venal do bem transmitido ou do seu
respectivo direito, considera-se o valor das benfeitorias e
construções nele incorporadas.
§ 2o Não serão abatidas do valor venal quaisquer dívidas que
onerem o imóvel transmitido.
§ 3o Nas cessões de direitos à aquisição, o valor ainda não pago
pelo cedente será deduzido da base de cálculo.
§ 4o Não se considera na apuração da base de cálculo do
Imposto o valor das benfeitorias e construções incorporadas ao
bem imóvel pelo adquirente ou cessionário, desde que
comprovada, à Administração Tributária, na forma e condições
estabelecidas pela Secretaria Municipal de Finanças e
Desenvolvimento Econômico, que a incorporação foi efetivada
por tais agentes.
Note-se que o artigo acima transcrito atribui ao Poder Executivo,
especificamente à Secretaria Municipal de Finanças, a apuração de tal valor de
mercado e sua publicação periódica, sem explanar quais critérios seriam utilizados
para tanto.
O decreto supramencionado, em verdade, ao transcrever as
disposições do Decreto 46.228/20051, manteve os vícios que fundamentaram o
reconhecimento da inconstitucionalidade deste último pelo Órgão Especial do
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em razão de violação ao princípio da
reserva legal (Arguição de Inconstitucionalidade n. 994.06.098335-3, suscitada pela
15a Câmara de Direito Público, julgada em 16 de julho de 2010).
1 Revogado em 14.07.2010 pelo Decreto 51.627/2010

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Destaca-se a ementa do julgado:
“Arguição de Inconstitucionalidade - Município de São Paulo -
Decreto Municipal n. 46.228/2005 - ITBI (Imposto sobre
transmissão de bens imóveis inter vivos) - Aumento da base de
cálculo - art. 150 da Constituição Federal - Inconstitucionalidade
reconhecida. Na veiculação de temas de direito tributário que
concernem às relações entre o Estado e o contribuinte, sujeita-se
o Poder Público ao principio constitucional da reserva de Lei,
disposto no artigo 150 da Constituição Federal, que veda à
União, Estados ou Municípios a exigência ou aumento de
tributo sem lei que o estabeleça. Tendo em vista que, ao teor do
art. 38, do CTN, a base de cálculo para o lançamento tributário é
o valor venal dos bens e títulos transmitidos, para se atribuir
outro valor ao imóvel, que não o decorrente do anterior, mister a
existência de uma lei que o autorize, não bastando para isso,
simples decreto”
Em arremate à controvérsia, oportuno consignar que o C. Órgão
Especial deste E. Tribunal de Justiça, ao julgar em 25.03.2015 a Arguição de
Inconstitucionalidade n. 0056693-19.2014.8.26.00002, declarou a inconstitucionalidade
dos artigos 7o-A e 7o-B, da Lei Municipal no 11.154/91, mantendo, contudo, o quanto
estabelecido no art. 7o, diante da ausência de mácula constitucional.
Vale ressaltar que o principal argumento do voto condutor da
arguição de inconstitucionalidade é no sentido de que o valor venal do imóvel para
fins de ITBI não se confunde com aquele lançado para fins de IPTU, de modo que
nada há de ilegal no art. 7o, que prevê a base de cálculo com fulcro no valor da
transação declarado pelo próprio contribuinte.
A tese que fundamenta o julgamento da arguição de
constitucionalidade parte da premissa já adiantada, entendimento esse firmado pelo
C. Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que:
“[...] por considerar a base de cálculo do ITBI o valor de
mercado do imóvel objeto do negócio jurídico, pacificou-se a
orientação no sentido de que tal grandeza não se confunde,
2 Suscitada por esta C. Câmara no julgamento da Apelação n.o 9249806-86.2008.8.26.0000, de relatoria do Des. Wanderley José
Federighi.

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necessariamente, com a que serve de parâmetro para o cálculo
do IPTU” (v. AgRg no AResp no 547.755/PR, 2a Turma, relator
Ministro Herman Benjamin, j. 16/10/2014, DJe 30/10/2014).
Nesse sentido, vale transcrever trecho da ementa do voto, cuja
relatoria foi designada ao Des. Paulo Dimas Mascaretti:
“Incidente de Inconstitucionalidade - Artigo 7o da Lei no 11.154,
de 30 de dezembro de 1991, com a redação dada pelas Leis nos
14.125, de 29 de dezembro de 2005, e 14.256, de 29 de dezembro
de 2006, todas do Município de São Paulo, que estabelece o
valor pelo qual o bem ou direito é negociado à vista, em
condições normais de mercado, como a base de cálculo do
Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) Acórdão
que, a despeito de não manifestar de forma expressa,
implicitamente também questionou as disposições dos artigos 7o-
A, 7o-B e 12 da mesma legislação municipal Valor venal
atribuído ao imóvel para apuração do ITBI que não se confunde
necessariamente com aquele utilizado para lançamento do
IPTU Precedentes do STJ Previsão contida no aludido artigo
7o que, nessa linha, não representa afronta ao princípio da
legalidade, haja vista que, como regra, a apuração do imposto
deve ser feita com base no valor do negócio jurídico realizado,
tendo em consideração as declarações prestadas pelo próprio
contribuinte, o que, em princípio, espelharia o “real valor de
mercado do imóvel” 'Valor venal de referência', todavia, que
deve servir ao Município apenas como parâmetro de verificação
da compatibilidade do preço declarado de venda, não podendo
se prestar para a prévia fixação da base de cálculo do ITBI
Impossibilidade, outrossim, de se impor ao sujeito passivo do
imposto, desde logo, a adoção da tabela realizada pelo
Município Imposto municipal em causa que está sujeito ao
lançamento por homologação, cabendo ao próprio contribuinte
antecipar o recolhimento Arbitramento administrativo que é
providência excepcional, da qual o Município somente pode
lançar mão na hipótese de ser constatada a incorreção ou
falsidade na documentação comprobatória do negócio jurídico
tributável Providência que, de toda sorte, depende sempre da
prévia instauração do pertinente procedimento administrativo,
na forma do artigo 148 do Código Tributário Nacional, sob pena
de restar caracterizado o lançamento de ofício da exação, ao
qual o ITBI não se submete Artigos 7o-A e 7o-B que, nesse
passo, subvertem o procedimento estabelecido na legislação
complementar tributária, em afronta ao princípio da legalidade
estrita, inserido no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal
[...]

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Confira-se, a seguir, o raciocínio desenvolvido no voto condutor:
“Ora, o artigo 38 do Código Tributário Nacional estabelece
textualmente que a base de cálculo do Imposto sobre a
Transmissão de Bens Imóveis 'é o valor venal dos bens ou
direitos transmitidos', sendo exatamente nesse mesmo sentido a
redação original do artigo 7o da Lei Municipal no 11.154/91.
Segundo De Plácido e Silva, valor venal é o 'valor de venda, ou o
valor mercantil, isto é, o preço por que as coisas foram, são ou
possam ser vendidas' (v. “Vocabulário Jurídico”, 27a edição, Rio
de Janeiro, Forense, 2006, p. 1.459).
Daí decorre que, segundo estabelece o Código Tributário
Nacional, a base de cálculo do ITBI corresponde ao valor da
transação realizada com o imóvel objeto da operação tributada,
previsão que encontra eco na disposição legal municipal ora
questionada.
Com a superveniência das Leis Municipais nos 14.125/2005 e
14.256/2006, a redação do caput do artigo 7o da Lei Municipal no
11.154/1991 foi modificada, para considerar como valor venal o
valor de mercado do imóvel objeto do negócio jurídico
tributável, assim entendido aquele preço pelo qual seria
negociado à vista, em condições normais de transação.
E não se vislumbra nessa disposição legal municipal qualquer
afronta ao princípio da legalidade, inserido no artigo 150, inciso
I, da Constituição Federal, ou à segurança jurídica, pois a leitura
dessa norma conduz à interpretação de que, como regra, a
apuração do imposto deve ser feita com base no valor do
negócio
jurídico
realizado,
tendo
em
consideração
as
declarações prestadas pelo próprio contribuinte, o que, em
princípio, espelharia, efetivamente, o real valor de mercado do
bem comercializado.
Entretanto, para aplicação desse conceito de 'valor pelo qual o
bem ou direito seria negociado à vista, em condições normais de
mercado', acrescentou-se à legislação municipal os artigos 7o- A
e 7o-B; o primeiro (7o-A) atribuiu à Secretaria Municipal de
Finanças a apuração periódica dos valores venais atualizados
dos imóveis inseridos em sua base cadastral, mediante a
pesquisa e coleta de amostras no mercado imobiliário; e o
segundo dispositivo citado (7o-B), carreou ao contribuinte o
dever de impugnar a avaliação prévia assim realizada, caso com
ela não concorde.
Na verdade, tais comandos legais padecem dos vícios de
inconstitucionalidade alardeados pelo autor, por afronta ao

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artigo 150, inciso I, da Constituição Federal e ao princípio da
segurança jurídica.
Com efeito, o 'valor venal de referência', ao qual faz alusão o
preceito do artigo 7o-A da Lei Municipal no 11.154/91, pode
servir ao Município tão somente como parâmetro de verificação
da compatibilidade da base de cálculo obtida a partir do preço
declarado de venda do imóvel, na transação objeto da exação,
com a realidade do mercado imobiliário; não pode se prestar à
prévia fixação daquele montante tributável, obrigando o
contribuinte ao recolhimento respectivo.
O ente público local, à evidência, não está impedido de criar
uma tabela de valores venais de referência, mas não pode impor
ao contribuinte sua adoção sistemática para a apuração do
tributo devido.
Ademais, segundo a disposição do artigo 7o- B da legislação
municipal examinada, o contribuinte deve se submeter à base de
cálculo do imposto divulgada pela Secretaria Municipal de
Finanças, facultada a possibilidade de impugnação, com o
requerimento de avaliação especial do imóvel, o que claramente
desconsidera princípios estabelecidos no Código Tributário
Nacional.
É de se considerar aqui o teor da manifestação do próprio
Município de São Paulo, na qual perfeitamente destacado 'que o
ITBI é imposto sujeito a lançamento por homologação, assim
entendido aquele 'que ocorre quanto aos tributos cuja legislação
atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem
prévio exame da autoridade administrativa', e que 'opera-se pelo
ato em que a referida autoridade, tomando conhecimento da
atividade assim exercida pelo obrigado, expressamente a
homologa' (Código Tributário Nacional, art. 150)' (v. fl. 428).
Nessa linha, em relação ao ITBI cabe ao próprio contribuinte
declarar a base de cálculo e antecipar o recolhimento do
imposto, restando ao poder tributante, posteriormente, examinar
a operação, homologando-a ou não.
É de se ressaltar, portanto, que, por ocasião do registro das
escrituras públicas de compra e venda, não poderá ser exigido o
recolhimento do ITBI segundo um valor venal de referência;
nessa oportunidade, o contribuinte deverá proceder ao
recolhimento do imposto apurado com base no valor do negócio
jurídico tributado, cabendo à Administração lançar mão do
procedimento previsto no artigo 148 do Código Tributário
Nacional, caso discorde das declarações prestadas pelo sujeito
passivo.”.
Referida decisão ratifica o entendimento de que, embora os
critérios de apuração de base de cálculo agora estejam fundados em lei, o fato é que

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as Leis Municipais n. 14.125 e 14.256/06, que alteraram em parte a redação da Lei
11.154/91, não definem critérios para a obtenção de valor venal, atribuindo tal valor
a ato do Executivo que antecede o próprio negócio imobiliário, em afronta,
novamente, à legalidade tributária, conforme se depreende nos artigos introduzidos
pelo novel diploma legal (art. 7-A e 7-B).
Sobre o princípio da legalidade tributária, vale, ainda, destacar as
lições de Luis Eduardo Schoueri:
“[...] não se contenta o legislador complementar em exigir que o
tributo seja genericamente previsto na lei; tampouco lhe basta a
definição da hipótese tributária na lei; também o consequente
normativo, isto é o “na” e o “quantum debeatur”, representados
pela definição do sujeito passivo, da base de cálculo e da
alíquota, todos devem ser previstos na própria lei.” (Direito
Tributário, São Paulo, Saraiva, 2011, p. 280).
Deve-se observar, também, o disposto na Constituição Federal
(art. 150, I) e, especificamente, o disposto no artigo 97, inciso II e § 1o Código
Tributário Nacional:
“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municípios:
I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;
[...]”
“Art. 97. Somente a lei pode estabelecer:
[...]
II - a majoração de tributo, ou sua redução, ressalvado o
disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65
[...];
§ 1o. Equipara-se à majoração do tributo a modificação da sua
base de cálculo, que importe em torná-lo mais oneroso.
[...]”
Portanto, mostra-se clara a violação ao princípio da legalidade
tributária, uma vez que a base de cálculo do ITBI não pode depender de mero ato do
Poder Executivo, sem critérios previamente definidos em lei, com absoluta

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subversão do disposto no artigo 148 do CTN e às técnicas do lançamento por
homologação. É que o procedimento adotado pela Municipalidade parte de uma
estimativa (que é antecedente à transmissão imobiliária) e impõe ao contribuinte a
eventual impugnação, enquanto a sistemática do art. 148 do CTN estabelece a
possibilidade do arbitramento (adotado por exceção e instaurado após as
informações prestadas pelo contribuinte), respeitando a sistemática do lançamento
por homologação, a boa-fé presumida do contribuinte e os princípios do
contraditório e da ampla defesa.
O critério ora adotado pela Municipalidade de São Paulo ofende
o princípio da legalidade e ultrapassa os limites de sua competência legislativa, já que
não pode a lei local, sob o argumento de suplementar a lei federal, desrespeitar os
parâmetros fixados pelas normas gerais de direito tributário (art. 146, III, “b” da CF),
no caso concreto, a sistemática do artigo 148 do CTN.
Nesse sentido foi a conclusão do voto condutor do julgamento
da arguição de constitucionalidade:
“O arbitramento administrativo do valor da exação, destarte, é
providência excepcional e tem lugar apenas na hipótese de ser
constatada eventual incorreção ou falsidade na documentação
comprobatória do negócio jurídico tributável, dependendo
sempre da prévia instauração do competente procedimento
administrativo, na forma do art. 148 do Código Tributário
Nacional.”.
No caso dos autos, os documentos que instruíram a
exordial demonstram que o imóvel de que trata a petição inicial (sob
inscrição municipal n. 083.226.0489-0 e matrícula imobiliária n. 18338 do 13o
Cartório de Registro de Imóveis da Capital, p. 14/16), o qual foi
transacionado, em outubro/1997, por meio do instrumento particular de
compromisso de venda compra, pelo valor total, à época, de R$ 50.000,00 (p.
10/13), apresenta valor venal para fins de IPTU/2019 de R$ 1.620.394,00 (p.
17) e valor venal de referência para fins de ITBI em jun/2019 de R$

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2.133.180,00 (p. 18).
Assim, em conformidade com as premissas acima
estabelecidas e com a ratio decidendi da tese fixada no IRDR extraído do AI
2243516-62.2017.8.26.0000, no caso, o cálculo e recolhimento do ITBI do
imóvel descrito na petição inicial devem ter como base o valor venal utilizado
para fins de IPTU ou o valor efetivo da transação imobiliária (devidamente
atualizado pelo IPCA-e, desde a aquisição até a data da apresentação do
título de transmissão junto ao registro imobiliário), aquele que for maior,
como concluiu o juízo a quo.
Em casos semelhantes, assim tem decidido esta C.18a Câmara de
Direito Público do TJSP:
“Reexame Necessário e Apelação - Mandado de Segurança -
Base de cálculo do ITBI, nos termos da Lei municipal n.
14.256/06 de São Paulo - Utilização pela Municipalidade do
valor venal de referência - Inadmissibilidade - Pretensão ao
recolhimento do imposto sobre o valor da transação - Valor
venal entendido como aquele que o imóvel seria negociado à
vista, em condições normais de mercado - Sistemática legal que
delega sua fixação prévia ao Poder Executivo - Afronta ao
princípio da legalidade, insculpido no art. 150, I, da CF/88 -
Violação do direito líquido e certo demonstrado - Precedentes
do C. Órgão Especial deste Egr. TJSP - IRDR cadastrado sob o
n.o 2243516-62.2017.8.26.0000 Tema 19 do TJSP Tese: "Base
de cálculo do ITBI, devendo corresponder ao valor venal do
imóvel ou ao valor da transação, prevalecendo o que for maior" -
Caso concreto em que o valor venal do IPTU é superior ao da
transação Sentença mantida em reexame necessário e recurso
do Município desprovido”. (TJSP; Apelação / Remessa
Necessária
1061873-58.2019.8.26.0053;
Relator
(a): Roberto
Martins de Souza; Órgão Julgador: 18a Câmara de Direito
Público; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 6a Vara de
Fazenda Pública; Data do Julgamento: 29/05/2020; Data de
Registro: 29/05/2020)
“Mandado de Segurança. Discussão sobre a base de cálculo do
ITBI incidente sobre a aquisição imobiliária descrita nos autos.
Controvérsia acerca da legalidade do chamado "valor venal de

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referência" adotado pela municipalidade tributante. A sentença
concedeu a segurança para assegurar aos impetrantes o direito
de recolher o ITBI incidente sobre a transmissão imobiliária
descrita na inicial, utilizando como base de cálculo o valor venal
para fins de IPTU ou o valor do negócio, se maior. De fato, é
antijurídica a utilização pela municipalidade paulistana do
chamado
"valor
venal
de
referência",
diante
da
inconstitucionalidade das normas que permitem a estimativa
prévia e unilateral do valor venal, reconhecida pelo Órgão
Especial deste Tribunal (Incidente no 0056693-19.2014.8.26.0000,
artigos 7o-A e 7o-B da Lei Municipal 11.154/91). Nesta senda,
cabe à Administração proceder ao previsto no artigo 148 do CTN
se discordar das declarações prestadas pelo contribuinte.
Vislumbra-se, dessarte, a liquidez e a certeza do direito do
contribuinte em afastar a sistemática adotada pelo município. A
sentença concessiva da ordem deve ser mantida. Nega-se
provimento o apelo voluntário e ao reexame necessário, nos
termos do acórdão”. (TJSP; Apelação / Remessa Necessária
1008610-77.2020.8.26.0053; Relator (a): Beatriz Braga; Órgão
Julgador: 18a Câmara de Direito Público; Foro Central - Fazenda
Pública/Acidentes - 2a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 29/05/2020; Data de Registro: 29/05/2020)
“Mandado de Segurança Base de cálculo do ITBI - Deve ser
calculado sobre o valor do negócio jurídico realizado ou sobre o
valor venal do imóvel para fins de IPTU, aquele que for maior,
afastando o "valor de referência"
Constitucionalidade do
artigo 7° da Lei Municipal de São Paulo n. 11.154/91,
reconhecida pelo Órgão Especial deste Tribunal na Arguição de
Inconstitucionalidade
n.
0056693-19.2014.8.26.0000;
Circunstâncias em que, na oportunidade do julgamento do
referido incidente foi pronunciada a inconstitucionalidade
somente dos artigos 7°-A, 7° -B e 12, da Lei n. 11.154/91 -
Ilegalidade da apuração do valor venal como previsto no
Decreto Municipal 51.627/2012 - Ofensa ao principio da
legalidade tributária, artigo 150, inciso I da CF Precedentes
Recursos Improvidos”. (TJSP; Apelação / Remessa Necessária
1064671-89.2019.8.26.0053;
Relator (a): Burza Neto; Órgão
Julgador: 18a Câmara de Direito Público; Foro Central - Fazenda
Pública/Acidentes - 3a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 14/05/2020; Data de Registro: 14/05/2020)
“Apelação e Remessa Necessária Mandado de segurança
ITBI Diversidade de valores para cálculo do IPTU e do ITBI
Inadmissibilidade Art. 33 c/c art. 38 do CTN Cálculo feito
com base no valor venal adotado para cálculo do IPTU ou no

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valor da transação, se este for superior àquele Afastamento do
valor venal de referência previsto na Lei Municipal no 11.154/91
Recurso e Remessa Necessária desprovidos”. (TJSP; Apelação /
Remessa
Necessária
1067709-12.2019.8.26.0053;
Relator
(a): Henrique Harris Júnior; Órgão Julgador: 18a Câmara de
Direito Público; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 16a
Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 01/03/2012;
Data de Registro: 11/05/2020)
“Apelação - Mandado de Segurança ITBI Município de São
Paulo - Discussão acerca da correta base de cálculo do referido
imposto - Majoração indevida, por meio de Decretos, da base de
cálculo fixada na Lei Municipal no 11.154/91 Base de cálculo
que deve corresponder ao valor venal do imóvel ou ao valor da
transação, prevalecendo o que for maior - Ilegalidade da
apuração do valor venal com base no valor de referência -
Inconstitucionalidade dos artigos 7o-A e 7o-B da Lei Municipal
n.o 11.154/1991 reconhecida pelo Órgão Especial deste Egrégio
Tribunal, os quais permitem a estimativa prévia e unilateral do
valor e invertem a ordem do artigo 148 do CTN Manutenção
da r. sentença de primeiro grau que se impõe Recursos ex
officio e voluntário desprovidos”. (TJSP; Apelação / Remessa
Necessária 1027628-26.2016.8.26.0053; Relator (a): Wanderley
José Federighi; Órgão Julgador: 18a Câmara de Direito Público;
Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 10a Vara de Fazenda
Pública; Data do Julgamento: 13/03/2020; Data de Registro:
13/03/2020)
E o entendimento das 14a e 15a Câmaras de Direito Público
desta Corte Estadual:
“Apelação Cível Ação de Repetição de Indébito Tributário
ITBI
Municipalidade de São Paulo
Afastamento da
preliminar de falta de interesse de agir da apelada

Desnecessidade de discussão administrativa previamente à via
judicial Imóvel arrematado em leilão extrajudicial Tributo
exigido sobre o valor venal de referência
Existência de
diferenças importantes entre leilões judiciais e extrajudiciais O
leilão extrajudicial se assemelha a uma transação entre
particulares Inexistência de vedação ao preço vil Aplicação
do entendimento consolidado neste Tribunal de que prevalece,
para o cálculo do ITBI, ou o valor da transação, ou o valor venal
para fins de IPTU, o que for maior Inexistência de litigância
de má-fé da apelante
Sentença mantida
Sucumbência
recursal
Recurso da Municipalidade não provido”. (TJSP;

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Apelação Cível 1050107-08.2019.8.26.0053; Relator (a): Silvana
Malandrino Mollo; Órgão Julgador: 14a Câmara de Direito
Público; Foro Central - Fazenda Pública/Acidentes - 7a Vara de
Fazenda Pública; Data do Julgamento: 01/06/2020; Data de
Registro: 01/06/2020)
“Apelação. Mandado de segurança. Imposto sobre transmissão
inter vivos de bens imóveis. Base de cálculo. Valor venal
consignado no último lançamento do imposto predial e
territorial urbano ou o valor de transação do bem atualizado, o
que for maior. Ilegalidade da apuração do valor venal como
previsto no Decreto Municipal 55.196/14. Aplicação do estatuído
no artigo 38 do Código Tributário Nacional, bem como nos
artigos 7o e 8o da Lei Municipal 11.154/91. Inconstitucionalidade
dos artigos 7o-A e 7o-B da Lei Municipal 11.154/91 proclamada
pelo Órgão especial desta corte. Sentença mantida. Recurso
denegado”. (TJSP;
Apelação
/
Remessa
Necessária
1060339-79.2019.8.26.0053; Relator (a): Geraldo Xavier; Órgão
Julgador: 14a Câmara de Direito Público; Foro Central - Fazenda
Pública/Acidentes - 15a Vara da Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 21/05/2020; Data de Registro: 21/05/2020)
“Apelação Repetição de Indébito Município de São Paulo -
ITBI

Reconhecimento
de
valor
recolhido
a
maior
indevidamente Cobrança do tributo com base no valor venal do
imóvel utilizado para fins de IPTU, ou no valor da transação, o
que for maior - Ilegalidade na adoção de valor de referência
como base de cálculo - Lei Municipal no 14.256/06 - Declaração
de inconstitucionalidade dos artigos 7o-A, 7o-B e 12, da Lei no
11.154/91, do Município de São Paulo, pelo Órgão Especial do
Tribunal de Justiça Sentença que julgou procedente o pedido
inicial para condenar a requerida à repetição dos valores pagos a
maior pela autora a título de ITBI, correspondentes à diferença
entre o valor efetivamente recolhido e o devido tomando por
base o valor venal para fins de IPTU e, por conseguinte,
extinguiu o processo com resolução do mérito, nos termos do
artigo 487, inciso I do Código de Processo Civil, mantida
Recurso
Improvido”.
(TJSP;
Apelação
Cível
1058037-77.2019.8.26.0053; Relator (a): Rezende Silveira; Órgão
Julgador: 15a Câmara de Direito Público; Foro Central - Fazenda
Pública/Acidentes - 13a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 02/06/2020; Data de Registro: 02/06/2020)
“Apelação Cível/Reexame Necessário - Mandado de Segurança
- ITBI. 1) Preliminar de inadequação da via eleita afastada. 2)

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Cobrança do tributo com base no valor "venal de referência"
instituído pela Lei Municipal no 14.256/2006 - Impossibilidade -
Declaração de inconstitucionalidade dos artigos 7o -A, 7o-B e 12,
da Lei no 11.154/91, do Município de São Paulo, pelo Órgão
Especial do Tribunal de Justiça - Base de cálculo que deve
corresponder ao valor venal do imóvel para fins de IPTU ou ao
valor da transação, prevalecendo o que for maior - Tese fixada
em IRDR pelo 7o Grupo de Câmaras de Direito Público -
Sentença mantida - Recursos improvidos”. (TJSP; Apelação
Cível 1001043-92.2020.8.26.0053; Relator (a): Eutálio Porto;
Órgão Julgador: 15a Câmara de Direito Público; Foro Central -
Fazenda Pública/Acidentes - 9a Vara de Fazenda Pública; Data
do Julgamento: 27/05/2020; Data de Registro: 27/05/2020)
Destarte, mais não é preciso dizer, devendo ser mantida a
concessão da segurança, para determinar à autoridade impetrada que, no caso, o
cálculo e recolhimento do ITBI devem ter como base o valor venal do imóvel para
fins de IPTU ou o valor (atualizado) da transação, o que for maior, restando afastado
o valor venal de referência, observando-se que o presente julgado não caracteriza
impedimento para que seja regularmente instaurado o procedimento autorizado pelo
art. 148 do CTN, se tempestivo e pertinente.
Por derradeiro, com o intuito de evitar o ritual de passagem
estabelecido no artigo 1.025 do CPC/2015, a multiplicação dos embargos de
declaração prequestionadores e os prejuízos deles decorrentes, nos termos do artigo
8o (em especial dos princípios da razoabilidade e da eficiência) e do artigo 139, II
(princípio da duração razoável do processo), ambos do CPC/2015, para fins de
“prequestionamento ficto” desde logo considero incluídos neste acórdão os
elementos que cada uma das partes suscitou nas suas razões e nas suas contrarrazões
de recurso.

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III Conclusão
Diante do exposto, nega-se provimento ao recurso
voluntário. Nada a acrescentar em sede de reexame necessário (art. 14, § 1o,
da Lei 12.016/2009).
RICARDO CHIMENTI
Relator
(Assinatura Eletrônica)