Tribunal: TJSP
Processo: 2122881-47.2020.8.26.0000
Classe: Mandado de Segurança Cível / Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais
Órgão julgador: Jacob Valente
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-10-21
Data de publicação: 2020-11-03

Ementa:
ção por Decreto Estadual para dar enfrentamento efetivo contra a evolução da pandemia do COVID-19, com a determinação de várias ações, obrigações e restrições que atingem a esfera jurídica de pessoas físicas e jurídicas, assemelhando-se, justificadamente, como uma espécie de 'estado de defesa epidemiológica' – Norma que não tem caráter geral e abstrato, mas de inequívoca concretude e com efeitos imediatos – Inaplicabilidade, ao caso, da premissa da Súmula 266 do S.T.F. – Revisões periódicas no Plano São Paulo que podem implicar em regressão de fase, voltando a restringir a atividade econômica do impetrante, de modo que somente haverá perda do interesse processual com a extinção do plano – COLEGIALIDADE – Circunstância em que a maioria do colegiado do Colendo Órgão Especial do TJSP se posicionou no sentido da ausência de direito líquido e certo para a flexibilização de atividade econômica exercida por pessoas físicas e jurídicas que estão enquadradas no Decreto Estadual no 64.994/20, ressalvada a posição especial do Relator - Segurança denegada.*
(TJSP; Mandado de Segurança Cível 2122881-47.2020.8.26.0000; Relator (a): Jacob Valente; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 21/10/2020; Data de Registro: 03/11/2020)

Classe/Assunto:

Mandado de Segurança Cível / Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais

Relator(a):

Jacob Valente

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

21/10/2020

Data de publicação:

03/11/2020

Ementa:
*AGRAVO INTERNO – Oposição pela Procuradoria Geral do Estado contra a concessão de tutela cautelar para autorizar o funcionamento de escritório de advocacia no Município de Taboão da Serra, durante o Plano São Paulo - Julgamento do mérito da ação principal – Recurso prejudicado.

*MANDADO DE SEGURANÇA – Impetração por advogado postulando em causa própria alegando impedimento do exercício da

Ementa:
*AGRAVO INTERNO – Oposição pela Procuradoria Geral do Estado contra a concessão de tutela cautelar para autorizar o funcionamento de escritório de advocacia no Município de Taboão da Serra, durante o Plano São Paulo - Julgamento do mérito da ação principal – Recurso prejudicado.

*MANDADO DE SEGURANÇA – Impetração por advogado postulando em causa própria alegando impedimento do exercício da profissão ao não ter acesso ao seu escritório físico em razão do Plano São Paulo (Decreto Estadual 64.994 que alterou o de no 64.881/2020), inviabilizando a prestação de serviços de advocacia aos seus clientes, bem como a própria subsistência pessoal – Informes do impetrado e parecer da PGJ no sentido da carência de ação pela perda superveniente do interesse de agir, em razão da mudança de fase do Município de Taboão da Serra de vermelho para amarelo, além de não se admitir mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266 do S.T.F.), apontando, no mérito, ausência de ilegalidades - PLANO SÃO PAULO – Implementação por Decreto Estadual para dar enfrentamento efetivo contra a evolução da pandemia do COVID-19, com a determinação de várias ações, obrigações e restrições que atingem a esfera jurídica de pessoas físicas e jurídicas, assemelhando-se, justificadamente, como uma espécie de 'estado de defesa epidemiológica' – Norma que não tem caráter geral e abstrato, mas de inequívoca concretude e com efeitos imediatos – Inaplicabilidade, ao caso, da premissa da Súmula 266 do S.T.F. – Revisões periódicas no Plano São Paulo que podem implicar em regressão de fase, voltando a restringir a atividade econômica do impetrante, de modo que somente haverá perda do interesse processual com a extinção do plano – COLEGIALIDADE – Circunstância em que a maioria do colegiado do Colendo Órgão Especial do TJSP se posicionou no sentido da ausência de direito líquido e certo para a flexibilização de atividade econômica exercida por pessoas físicas e jurídicas que estão enquadradas no Decreto Estadual no 64.994/20, ressalvada a posição especial do Relator - Segurança denegada.*

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000898514
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Mandado de Segurança
Cível no 2122881-47.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é impetrante
WALDEMAR LIMA RODRIGUES DA SILVA, é impetrado GOVERNADOR DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "DENEGARAM A SEGURANÇA. V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente sem voto), JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY,
SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES
DE CARVALHO, ARTUR MARQUES, CAMPOS MELLO, LUIS SOARES DE
MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, MÁRCIO BARTOLI,
JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, FERRAZ DE ARRUDA,
ADEMIR BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX
ZILENOVSKI E CRISTINA ZUCCHI.
São Paulo, 21 de outubro de 2020.
JACOB VALENTE
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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PODER JUDICIÁRIO
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Mandado de Segurança Cível no 2122881-47.2020.8.26.0000 - voto no 32.112a
MANDADO DE SEGURANÇA no
2122881-47.2020.8.26.0000
AGRAVO INTERNO Final 50000
Impetrante: WALDEMAR LIMA RODRIGUES DA SILVA
Impetrado: GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO
VOTO No 32.112
*AGRAVO INTERNO Oposição pela Procuradoria Geral
do Estado contra a concessão de tutela cautelar para
autorizar o funcionamento de escritório de advocacia no
Município de Taboão da Serra, durante o Plano São Paulo -
Julgamento do mérito da ação principal
Recurso
prejudicado.
*MANDADO DE SEGURANÇA
Impetração por
advogado
postulando
em
causa
própria
alegando
impedimento do exercício da profissão ao não ter acesso ao
seu escritório físico em razão do Plano São Paulo (Decreto
Estadual 64.994 que alterou o de no 64.881/2020),
inviabilizando a prestação de serviços de advocacia aos seus
clientes, bem como a própria subsistência pessoal

Informes do impetrado e parecer da PGJ no sentido da
carência de ação pela perda superveniente do interesse de
agir, em razão da mudança de fase do Município de Taboão
da Serra de vermelho para amarelo, além de não se admitir
mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266 do
S.T.F.), apontando, no mérito, ausência de ilegalidades -
PLANO SÃO PAULO
Implementação por Decreto
Estadual para dar enfrentamento efetivo contra a evolução
da pandemia do COVID-19, com a determinação de várias
ações, obrigações e restrições que atingem a esfera jurídica
de
pessoas
físicas
e
jurídicas,
assemelhando-se,
justificadamente, como uma espécie de 'estado de defesa
epidemiológica'
Norma que não tem caráter geral e
abstrato, mas de inequívoca concretude e com efeitos
imediatos
Inaplicabilidade, ao caso, da premissa da
Súmula 266 do S.T.F. Revisões periódicas no Plano São
Paulo que podem implicar em regressão de fase, voltando a
restringir a atividade econômica do impetrante, de modo que
somente haverá perda do interesse processual com a
extinção do plano COLEGIALIDADE Circunstância em
que a maioria do colegiado do Colendo Órgão Especial do
TJSP se posicionou no sentido da ausência de direito líquido
e certo para a flexibilização de atividade econômica exercida
por pessoas físicas e jurídicas que estão enquadradas no

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Decreto Estadual no 64.994/20, ressalvada a posição especial
do Relator - Segurança denegada.*
1-) Trata-se de Mandado de Segurança
impetrado por advogado postulando em causa própria,
contra ato do Governador que, mediante os Decretos 64.862
e 64.881/20, este último com sua vigência prorrogada até
15/06/2020 pelo de no 64.994, de 28 de maio de 2020,
impedia
o
funcionamento
normal
do
seu
escritório,
inviabilizando a prestação de serviços de advocacia aos
seus clientes, bem como da própria subsistência pessoal.
Tece
considerações
sobre
a
natureza
essencial da sua atividade profissional, considerando que
este Tribunal de Justiça, por meio do Provimento CSM
2.254/2020 determinou a retomada dos prazos processuais a
partir de 04/05/2020, o que lhe obriga a manter o
escritório aberto para poder cumprir os atos e obter
documentos dos clientes, sendo que o CNJ determinou a
retomada de atividades presenciais a partir de 15/06,
conforme sua Resolução no 322/20. Pondera que o plano de
reabertura feito pelo impetrado o enquadra apenas na fase
4 (verde), ou seja, sem qualquer previsão. Aduz, ao fim
sobre os princípio que regem a Administração Pública, bem
como as prerrogativas da advocacia nos termos da Lei
8.906/94.
Houve a concessão de antecipação de
tutela em caráter cautelar para a imediata retomada da
sua atividade profissional no Município de Taboão da
Serra (fls. 25/30), o que rendeu interposição de Agravo
Interno pela Procuradoria Geral do Estado de São Paulo,
tramitado no apenso eletrônico.
Informações
prestadas
pelo
Governador do Estado de São Paulo as fls. 35/44,
aduzindo, em síntese, que: a-) não cabe mandado de
segurança contra 'lei em tese', segundo a Súmula
266 do S.T.F.; b-) a quarentena estabelecida no
Plano São Paulo (Decretos 64.881 e 64.994/20), em
conjunto com outras medidas, foi editado com o
escopo de dar enfrentamento efetivo à propagação
do novo coronavírus, em conformidade com a Lei
Federal no 13.979/2020 e com decisões do S.T.F.; c-

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) o Município de Taboão da Serra se encontrava na
fase
'vermelha',
portanto,
sem
qualquer
possibilidade
de
flexibilização;
d-)
O
Poder
Judiciário não pode avançar sobre o campo da
discricionariedade,
da
conveniência
e
da
oportunidade
das
condutas
governamentais
referentes ao enfrentamento da pandemia COVID-19,
ficando
adstrito
ao controle
de legalidade
e
constitucionalidade dos atos normativos emanados
do Estado.
Por fim, a douta Procuradoria Geral
de Justiça, em seu parecer de fls. 47/52, opinou,
em primeiro lugar, pela carência da ação diante da
perda
superveniente
do
interesse
de
agir
do
impetrante, eis que sua DRS progrediu de fase,
permitindo o atendimento presencial nas atividades
da advocacia, bem como que o Plano São Paulo ser
caracterizado 'lei em tese', segundo Súmula 266 do
S.T.F, e, no mérito, pela denegação da segurança
pela ausência de ilegalidade ou abuso de poder das
autoridades impetradas.
É o breve relatório.
2.1 DO PLANO SÃO PAULO
Segundo informes do Governador do
Estado de São Paulo, e é de conhecimento notório,
a partir das premissas dos artigos 2o, inciso II e
3o, incisos II e seu § 7o, e III, da Lei Federal
no 13.979/2020 foi editado o Decreto Estadual no
64.881/2020, o qual foi posteriormente alterado
pelo de no 64.994 para instituir o chamado 'Plano
São
Paulo),
que
tem
por
objetivo
crucial
'implementar
e
avaliar
ações
e
medidas
estratégicas
de
enfrentamento
à
pandemia
decorrente da COVIF-19' (artigo 1o).
Nesse plano, o território paulista
foi dividido em 16 departamentos regionais de
saúde (DRS), segregando-os por fases (vermelha,
laranja,
amarela,
verde
e
azul),
segundo
indicadores que avaliam a capacidade do sistema de
saúde (taxa de ocupação de leitos por infectados
covid e quantidade disponível deste por faixa de
100 mil habitantes) e a evolução da pandemia
(número de casos, quantidade de internações e
óbitos, nos últimos 7 dias).

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Diante disso, como a implementação
do aludido plano prevê hipóteses de regressão de
fases, no caso de piora de índices epidemiológicos
ou mesmo de uma 'segunda onda', não há que se
falar na perda superveniente do objeto da ação em
função da respectiva DRS ter avançado nas faixas
de restrição.
Assim,
é
inegável
que
o
Decreto
Estadual
no
64.881/2020,
alterado
pelo
de
no
64.994/2020,
não
tem
a
eiva
de
dar
simples
regulamentação
à
Lei
Federal 13.979/2020,
mas
introduz
no
ordenamento
jurídico
regime
de
'quarentena' bem mais restritiva do que do que
aquela
almejada
no artigo
2o, inciso II, da
sobredita Lei Federal e o artigo 3o da Portaria do
Ministério da Saúde no 356/2020, eis que coloca em
isolamento social pessoas não contaminadas ou com
indícios de suspeita.
Referido Decreto Estadual 64.881/20
atua
concretamente
nas
esferas
jurídicas
das
pessoas, físicas e jurídicas, que estão inseridas
em determinada DRS, ao ponto de impedi-las, total
ou
parcialmente,
de
exercerem
liberdades
ou
atividades econômicas, a despeito dos fundamentos
dos
valores
sociais
do
trabalho
e
da
livre
iniciativa
que
constituem
a
nossa
república
federativa (artigo
1o, inciso IV), o que se
aproxima bastante das exceções de um estado de
defesa (artigo 136, § 1o, da Carta Maior), no
caso, com justificativa epidemiológica.
Notadamente, se há a intenção clara
e expressa do Estado de São Paulo, manifestada
reiteradamente pelo seu Governador e secretariado,
em
lives
diárias
com
transmissão
aberta
ao
público, sobre as medidas de enfrentamento da
pandemia,
centralizadas
pelo
Plano
São Paulo,
reclamando
adesão
compulsória
de
prefeitos
e
população, não há que se falar em 'norma geral e
abstrata', como se fosse um plano futuro para
alguma
contingência
de
saúde,
mas
atos
administrativos
dotados
de
concretude
e
imperatividade, logo, passíveis de impugnação pela
via mandamental, não se enquadrando, assim, na
orientação da Súmula 266 do S.T.F..
Aliás, em ação mandamental análoga à

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presente,
nos
autos
no
2070296-18.2020,
foi
vencedora a tese divergente do Des. Soares Levada,
em
julgamento
feito neste Órgão Especial
aos
29/07/2020, de cujo voto se extrai o seguinte
excerto:
“...Calha como luva a lição de Alice
Saldanha
Villar,
baseada
em
sólida
doutrina: 'Por fim, importa registrar
que
se
admite
mandado
de
segurança
contra
lei
ou
decreto
de
efeitos
concretos, assim entendidos aqueles que
trazem
em
si
mesmos
o
resultado
específico
pretendido,
tais
como
as
leis que aprovam planos de urbanização,
as que fixam limites territoriais, as
que
criam
municípios
ou
desmembram
distritos,
as
que
concedem
isenções
fiscais, as que proíbem atividades ou
condutas individuais, os decretos que
desapropriam
bens,
os
que
fixam
tarifas,
os
que
fazem
nomeações
e
outros dessa espécie' (Cf. Meirelles,
Hely
Lopes,
apud
Mendes,
Gilmar
Ferreira e outros; Curso de Direito
Constitucional,
4a
ed.,
São
Paulo,
Saraiva;
2009,
p.
579)
(https:
//alice.jusbrasil.com.br/artigos/239804
248/a-vedação-do-cabimento-de-mandadode-
segurança-contra-lei-em-tese).
No mesmo sentido a lição objetiva e
clara de Eurico Ferraresi ('Do Mandado
de
Segurança',
Edit.
Forense,
Rio,
2010, p. 13) falando do MS preventivo e
lei em tese:
'A
Súmula
no
266
da
jurisprudência
dominante do STF assevera que não cabe
mandado
de
segurança
contra
lei
em
tese. Claro que o mandado de segurança
não tem a característica de um processo
objetivo,
isto
é,
de
mecanismo
de
controle
abstrato
da
constitucionalidade
de
leis
ou
atos
normativos.
Ademais,
sabe-se
que
a
norma
jurídica
é
dotada
das
características
de
generalidade
e
abstração, não ferindo especificamente
ninguém.
Porém,
sempre
que
a
lei
prejudique
a
situação
perfeitamente
individualizada de determinada pessoa
ou
determinado
grupo,
permite-se
o
manejo da segurança. De fato, se, por

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exemplo, determinado ato, ao ser posto
em prática, atingir a esfera jurídica
do
impetrante,
torna-se
cabível
o
mandado de segurança preventivo' (MS no
9.410/DF, relatora Min. Eliana Calmon,
Primeira Seção, j. em 14.09.2005, DJ
03.10.2005, p. 113).
E
em
artigo
específico
sobre
a
impetração do MS e a lei em tese,
ensina
Vitório
Garcia
Marini:
'Conceitualmente, lei em tese é toda
lei observada em seu aspecto puramente
material
(lei
material),
portanto
genérica e abstrata, que dá comandos
sem definir (individualizar, nominar)
em
seu
suporte
fático
quais
os
destinatários. É a lei em sua acepção
mais
costumeira,
na
qual
não
se
preordenam
os
destinatários
da
prescrição
normativa
ou
da
sanção
contida na norma, porque o legislador,
ao
não
vislumbrar
a
necessidade
de
explicitar
na
lei
o
nome
dos
destinatários, deixa essa etapa para o
fenômeno da incidência em concreto da
lei (sua aplicação).'
E continua, explicitando: 'A incidência
se dá a partir da formalização de um
ato
administrativo
editado
por
autoridade
administrativa
(art.
1o,
caput, da Lei no 12.016/2009) que, na
função
tipicamente
executiva,
aplica
(executa)
a
lei
em
concreto,
ocasionando, consequentemente, a lesão
ao direito líquido e certo (note-se, o
direito de alguém não é lesado pela lei
em si, mas sim pelo ato administrativo
que aplica a lei em concreto (...))' (A
lei
em
tese
e
a
lei
de
efeitos
concretos
na
impetração
coletiva:
definições a partir da teoria da norma
jurídica de Norberto Bobbio; Revista da
Assejur, pp. 25 e 38).
E a incidência se dá, no caso concreto,
quando o Decreto Estadual 64.881, de 22
de março de 2020, impõe concretamente
os efeitos gerais e abstratos da lei
federal
no
13.979/20
(e
o
Decreto
Estadual no 64.994, de 28 de maio de
2.020, ao instituir o Plano São Paulo
aprofundou e minudenciou esses efeitos

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concretos, em cada região do Estado), o
que caracteriza o ato administrativo
capaz de ferir o direito líquido e
certo do Impetrante, pois como ensina
Maria
Silvia
Zanella
di
Pietro,
'O
decreto só pode ser considerado ato
administrativo propriamente dito quando
tem efeito concreto. O decreto geral é
ato normativo, semelhante, quanto ao
conteúdo e quanto aos efeitos, à lei'
(Direito
Administrativo,
10a
ed.,
Atlas, São Paulo, 1999, p. 192). Com o
devido
respeito,
os
decretos
questionados na impetração atingem em
cheio a esfera jurídica do Impetrante,
concreta e não abstratamente.
Não
se
trata
de
norma
abstrata
de
conduta a hipótese dos autos, portanto.
No âmbito do quanto autorizado pela Lei
13.979/20,
o
Decreto
Estadual
no
64.881, de 22 de março de 2020 gerou e
continua
gerando
efeitos
nocivos
concretos àqueles por ele atingidos, no
caso,
restaurantes,
na
suspensão
de
consumo local pessoal, ressalvados os
serviços
de
entrega
(delivery)
e
entrega no local (drive thru). Tem-se,
pois,
por
rejeitada
a
alegação
de
ausência de interesse processual.” (MS
2070296-18.2020, j. 29/07/2020)
Neste
aspecto,
segundo
decisão
liminar do Ministro Alexandre de Moraes, prolatada
aos 08/04/2020 no S.T.F., no bojo da Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental no 672,
manejado pela Ordem dos Advogados do Brasil, os
governos estaduais e municipais têm autonomia para
determinar
o
isolamento
social,
sem
qualquer
ingerência do Poder Executivo Federal. No entanto,
aquela mesma Corte Suprema, nos autos da ADI
6.341, pelo seu plenário, e em maioria, ratificou
medida
cautelar
concedida pelo Ministro
Marco
Aurélio,
para
explicitar
que,
preservada
a
atribuição de cada esfera de governo, nos termos
do inciso I do artigo 198 da CF, o Presidente da
República poderá dispor, mediante decreto, sobre
os serviços públicos e atividades 'essenciais'.
Em
suma:
o
entendimento
deste
Relator, externado em processos anteriores que

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tratam
da
matéria,
é
de
que
no
sistema
constitucional de competências concorrentes o ente
Estadual,
na eventual inércia
da União, pode
editar regras gerais (Plano São Paulo), mas não
poderia adentrar na autonomia municipal sobre a
sua aplicação local de enfrentamento da pandemia
COVID-19,
desde
que
fundada
em
índices
epidemiológicos próprios justificadores. E, nesse
caso, o Plano São Paulo seria norma de efeitos
concretos sobre a esfera jurídica das pessoas
físicas e jurídicas por ele atingidos, inclusive o
próprio ente federativo municipal que teria um
certo cerceamento
na sua atividade de gestão
administrativa.
Dito isso, não há nenhuma dúvida
deste Relator de que a advocacia, como atividade
essencial à administração da justiça, segundo o
artigo
133
da
Constituição
Federal,
estaria
excepcionada
(obviamente
com
reservas)
de
restrição
total
implementada
por
quarentenas
locais,
eis
que
o
advogado
deve
exerce-la,
livremente, em todo do território nacional (artigo
7o, inciso I, da Lei 8.904/94). Nesse caso, não
parece que o exercício da advocacia exclusivamente
pelo
meio
virtual
junto
ao
Poder
Judiciário
implique na obstrução da comunicação pessoal e
presencial entre cliente e advogado, desde que em
ambiente
reservado
e
sem
aglomerações,
como
normalmente ocorre na profissão, e respeitadas as
advertências dos gestores de saúde sobre medidas
de bloqueio sanitário para evitar a propagação do
coronavírus.
No entanto, ressalvada essa posição
pessoal
deste
Relator,
a
douta
maioria
do
colegiado deste Órgão Especial se posicionou no
sentido
de
que
pessoas
físicas
e
jurídicas
domiciliadas
no
território
paulista
devem
se
enquadrar
nos
ditames
do
citado
Decreto
no
64.994/20
(Plano
São
Paulo),
seguindo
rigorosamente
as
flexibilizações
e
restrições
correspondentes a cada fase de categorização das
DRS's,
segundo
parâmetros
e
estratégias
implementadas pelo Governador.
Assim, em respeito ao princípio da
colegialidade para estabilização da jurisprudência
nos Tribunais, segundo artigos 926 e 927, inciso
IV, do NCPC, é o caso de reconhecer inexistir

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direito líquido e certo violado no presente caso.
2.2 - ANÁLISE FINAL
Estabelecida a fundamentação analítica
determinada pelo artigo 489, § 1o, do Novo C.P.C., pelo
meu voto, e ressalvada minha posição pessoal sobre a
matéria, denego a segurança, revogando a tutela concedida
as fls. 25/30.
E, considerando o julgamento do mérito da
demanda, dou por prejudicado o Agravo Interno.
Custas na forma da lei e sem verba
honorária (Súmula 512 do S.T.F. e 105 do S.T.J.).
3.
Destarte,
nos
termos
acima
especificados, denega-se a segurança, prejudicado o
agravo interno.
JACOB VALENTE
Relator