Tribunal: TJSP
Processo: 1014459-16.2019.8.26.0554
Classe: Apelação / Remessa Necessária / Violação aos Princípios Administrativos
Órgão julgador: Paola Lorena
Órgão colegiado: 3a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-12-14
Data de publicação: 2020-12-17

Ementa:
Apelação e Reexame Necessário. Ação popular. Projeto de lei. Alegação de vício formal. Ausência de especificação de ato concreto lesivo ao patrimônio público. Inadequação da via eleita. Remédio constitucional incabível contra processo legislativo ou lei em tese. Carência de ação. Sentença mantida. Recurso oficial e voluntário não providos.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0001033780
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação /
Remessa Necessária no 1014459-16.2019.8.26.0554, da Comarca de
Santo André, em que são apelantes FRANCISCO DANTAS DE BRITO e
JAIME DE OLIVEIRA BATISTA e Recorrente JUÍZO EX OFFICIO, são
apelados PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ,
PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ e CÂMARA MUNICIPAL DE
SANTO ANDRÉ.
ACORDAM, em 3a Câmara de Direito Público do Tribunal
de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram
provimento ao apelo e ao reexame necessário. V.U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmos.
Desembargadores ENCINAS MANFRÉ (Presidente sem voto), JOSÉ LUIZ
GAVIÃO DE ALMEIDA E MARREY UINT.
São Paulo, 14 de dezembro de 2020.
PAOLA LORENA
RELATORA
Assinatura Eletrônica

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação / Remessa Necessária no 1014459-16.2019.8.26.0554 - Voto no 3485
2
Apelação / Remessa Necessária no 1014459-16.2019.8.26.0554
Apelantes: Francisco Dantas de Brito e Jaime de Oliveira Batista
Recorrente: Juízo Ex Officio
Apelados: Presidente da Câmara Municipal de Santo André,
Prefeitura Municipal de Santo André e Câmara Municipal de Santo
André
Comarca: Santo André
Voto no 3485

Apelação e Reexame Necessário. Ação popular.
Projeto de lei. Alegação de vício formal. Ausência
de especificação
de
ato
concreto
lesivo
ao
patrimônio
público. Inadequação
da
via
eleita.
Remédio constitucional incabível contra processo
legislativo ou lei
em
tese. Carência
de
ação.
Sentença mantida. Recurso oficial e voluntário não
providos.

Trata-se de reexame necessário e apelo voluntário
interposto por Francisco Dantas de Brito e Jaime de Oliveira Batista,
contra sentença (fls. 268/272) prolatada pelo MM. Juiz de Direito
Dr. Genilson Rodrigues Carreiro pela qual, com fundamento no artigo
485, I, do CPC, foi indeferida a petição inicial da ação popular
movida pelos apelantes em face do Prefeito do Município de Santo
André Paulo Serra e do Presidente da Câmara Municipal de Santo
André, Vereador Pedro Luiz Mattos Canhassi Botaro, conhecido
como Pedrinho Botaro.

Inconformados, os apelantes pedem a anulação da r.
sentença e
o
retorno
dos autos à origem,
determinando-se
a
intimação das autoridades apeladas para que, no prazo legal, se
manifestem nos autos, com o seguimento da demanda nos seus
ulteriores termos, sustentando o que segue: (I) ilegalidade dos atos

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação / Remessa Necessária no 1014459-16.2019.8.26.0554 - Voto no 3485
3
praticados
pelas
autoridades
apeladas e abuso
de
poder
consistentes na forma de envio e tramitação do Projeto de Lei
Ordinária no 20/2019, pela potencialidade de danos aos autores
populares apelantes e demais cidadãos andreenses, bem como por
violação a norma da Lei Orgânica do Município de Santo André (art.
36, §2o, alínea c) e do Regimento Interno da Câmara, que
exigem quórum qualificado de 2/3 dos membros da Câmara
Municipal para a aprovação de projeto de lei que disponha sobre a
concessão de serviços públicos; (II) que o PLO no 20/2019 prevê a
transferência do serviço de distribuição de água e coleta de
esgotos, da autarquia municipal SEMASA para a SABESP; (III) que
o PLO no
20/2019 não
foi submetido
ao
Conselho
Consultivo
e Deliberativo COMUGESAN (Conselho Municipal de Gestão
e Saneamento Ambiental de Santo André; IV) que a sua pretensão
está amparada pelos artigos 1o e 2o da Lei no 4.717/1965 (Lei de Ação
Popular).

Contrarrazões às fls. 331/338 e 347/388

Parecer da douta Procuradoria Geral de Justiça às
fls. 396/408, pelo provimento do recurso.

Sentença sujeita ao reexame necessário, nos termos
do artigo 19 da Lei 4.717/1965.

É o relatório.

Da matéria trazida à apreciação desta Corte e
mesmo de toda a matéria posta em juízo, a primeira questão a ser
dirimida é a possibilidade do manejo da ação popular para
impugnação do processo legislativo por vício formal.

Sobre o tema, a ação popular vem prevista na
Constituição Federal de 1.988, em seu artigo 5o, inciso LXXIII e pode
ser definida, de acordo com o que se extrai desse preceito

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação / Remessa Necessária no 1014459-16.2019.8.26.0554 - Voto no 3485
4
constitucional, como o instrumento jurídico posto à disposição de
qualquer
cidadão, para
impugnação
dos atos
administrativos,
omissivos ou comissivos, ilegais ou lesivos aos interesses garantidos
constitucionalmente, quais sejam, ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Sob essa ótica, tal como ocorre no mandado de
segurança (Súmula no 266/STF), a ação popular não é via adequada
para a impugnação de ato legislativo em tese, sob pena burla à via
da ação direta de inconstitucionalidade, como pretendem, em
última análise, os autores, ora apelantes. O tema já foi objeto de
análise pelo Superior Tribunal de Justiça, conforme trechos em
destaque, do julgado colacionado a seguir:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL.
RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO.
SÚMULAS 282/STF E 211/STJ. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO
CPC. NÃO-OCORRÊNCIA. AÇÃO POPULAR. LEI 9.531/97
(FUNDO
DE
GARANTIA
PARA
A
PROMOÇÃO
DA
COMPETITIVIDADE-FGPC). INEXISTÊNCIA DE INDICAÇÃO
DE ATOS LESIVOS ESPECÍFICOS PARA A CONFIGURAÇÃO
DO EFEITO CONCRETO DA NORMA. DESCABIMENTO DA
AÇÃO POPULAR CONTRA LEI EM TESE. USURPAÇÃO DE
COMPETÊNCIA
DO
SUPREMO
TRIBUNAL
FEDERAL.
RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA
PARTE, PROVIDO.
1. A ausência de prequestionamento dos dispositivos
legais tidos como violados torna inadmissível o recurso
especial. Incidência das Súmulas 282/STF e 211/STJ.
2. Inexiste violação do art. 535, II, do Código de Processo
Civil, quando o aresto recorrido adota fundamentação
suficiente
para
dirimir
a
controvérsia,
sendo
desnecessária a manifestação expressa sobre todos os
argumentos apresentados pelos litigantes.
3. Os Tribunais Superiores têm admitido, majoritariamente,
a possibilidade, em ações coletivas (v.g. ação civil
pública),
da
declaração
incidental
de
inconstitucionalidade de lei, em controle difuso, desde
que o ato normativo seja impugnado como causa de
pedir, e não como o próprio pedido.
4. Todavia, na hipótese examinada, apesar de o autor da
ação
popular
afirmar
que
a
declaração
de

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação / Remessa Necessária no 1014459-16.2019.8.26.0554 - Voto no 3485
5
inconstitucionalidade da Lei 9.531/97 é formulada
apenas "em nível de fundamento da ação", mas contra
todo o sistema de repasses o objetivo da presente ação
popular não está relacionado à anulação de atos
específicos previstos na mencionada lei, inexistindo a
especificação de um ato concreto lesivo ao patrimônio
público, requisito necessário para autorizar a sua
impugnação
por
meio
da
referida
ação.
Tal
consideração, por si só, afasta o cabimento da ação
popular,
pois
equivaleria
à
declaração
de
inconstitucionalidade de lei em tese, em manifesta
usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal
para
efetuar
o
controle
em
abstrato
da
constitucionalidade das leis.
5. "(...) na ação popular, é indispensável que o seu autor
descreva, na petição inicial, os fatos e os fundamentos
jurídicos do pedido, indicando, assim, um específico
fenômeno concreto de incidência da norma. Portanto,
não cabe ação popular contra lei em tese. Se além de
atacar lei em tese, o fundamento é, simplesmente, o da
sua inconstitucionalidade, o descabimento da ação
teria um motivo adicional: ela estaria substituindo a ação
própria
de
controle
concentrado
de
constitucionalidade." (ZAVASCKI, Teori Albino.
"Processo Coletivo", 1a edição, São Paulo: Ed. Revista dos
Tribunais, 2006, p. 255).
6. Precedentes do STF e STJ.
7. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa
parte, provido, para restabelecer a r. sentença que
extinguiu o processo sem julgamento do mérito.
(REsp 441.761/SC, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 05/12/2006, DJ 18/12/2006, p. 306)

No mesmo sentido é o entendimento assentado desta
colenda Corte de Justiça, conforme arestos que seguem (grifos
nossos):

I. Ação popular. Projeto de lei. Vício substancial. Vício de
tramitação na casa legislativa. Inexistência de aptidão
para a produção de efeitos concretos. Extinção do
processo
sem
resolução
do
mérito.
Sentença
mantida. Recurso improvido. (TJSP; Apelação / Remessa
Necessária 1019900-94.2017.8.26.0053; Relator (a): Luis
Fernando Camargo de Barros Vidal; Órgão Julgador: 4a
Câmara de Direito Público; Foro Central - Fazenda
Pública/Acidentes - 5a Vara de Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 05/02/2018; Data de Registro: 14/02/2018)

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação / Remessa Necessária no 1014459-16.2019.8.26.0554 - Voto no 3485
6

II. Apelação Cível. Processual Civil. Ação Popular

Anulação da venda e/ou arrematação, em leilão, de
imóvel público - Alegada fraude para pagamento de
credores do município
Pedido principal, contudo, de
declaração de inconstitucionalidade do Anexo III da LM
no 5.528/2013
Pedido parcialmente procedente -
Carência reconhecida Ação que não é sucedâneo de
Ação Direta de Inconstitucionalidade Art. 485, VI, e § 3o
do CPC
Extinção do processo, sem resolução do
mérito, prejudicada a remessa oficial. Julga-se extinto o
processo, sem resolução de mérito, prejudicada a
remessa oficial. (TJSP; Apelação Cível 1004437-88.2015.8.
26.0019; Relator (a): Ricardo Anafe; Órgão Julgador: 13a
Câmara de Direito Público; Foro de Americana - 2a Vara
Cível; Data do Julgamento: 17/10/2018; Data de Registro:
06/11/2018)

III. APELAÇÃO.
AÇÃO
POPULAR.
CONTROLE
JURISDICIONAL DO PROCESSO LEGISLATIVO. Ausência de
interesse de agir, na modalidade inadequação da ação
(e não ausência de interesse de agir superveniente).
Impossibilidade de manejo de ação popular contra
trâmite de projeto de lei. Precedentes. Sentença extinta
revista em parte, para afastamento da condenação em
honorários e adequação da modalidade extintiva.
Reexame necessário desprovido. Recurso voluntário
prejudicado. (TJSP; Apelação / Remessa Necessária
1003196-44.2017.8.26.0590; Relator (a): Heloísa Martins
Mimessi; Órgão Julgador: 5a Câmara de Direito Público;
Foro de São Vicente - Vara da Fazenda Pública; Data do
Julgamento: 03/02/2020; Data de Registro: 06/02/2020)

Nessa toada, não pode restar dúvida no sentido de
que a ação popular é instrumento flagrantemente inadequado ao
exercício do controle da legalidade ou constitucionalidade de lei,
seja no seu aspecto substancial, seja no aspecto do seu processo
legislativo, tal como decidido pelo MM. Juízo de primeiro grau.

No caso destes autos, o objetivo da ação popular não
está relacionado à anulação de atos específicos, mas à anulação
do
processo
legislativo
relativo
ao PLO
no
20/2019,
porque
supostamente tramitou em violação à Lei Orgânica do Município de
Santo
André, sem
especificação
de ato administrativo concreto

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Apelação / Remessa Necessária no 1014459-16.2019.8.26.0554 - Voto no 3485
7
lesivo ao patrimônio público.

Essa consideração, por si só, afasta o cabimento da
ação
popular, porque
evidencia o
desvirtuamento
da
ação
constitucional manejada.

Assim sendo, evidente a carência de ação por
ausência de interesse processual, porquanto a ação popular se
afigura via inadequada para questionar o processo legislativo
do projeto de lei que resultou na aprovação e sanção da Lei
Municipal no 10.173/2019.

Nessa linha, não comporta reparo a r. sentença pela
qual a petição inicial foi indeferida e extinto o processo sem
julgamento de mérito.
Pelo exposto, nego provimento aos recursos oficial e
voluntário.

PAOLA LORENA
Relatora