Tribunal: TJSP
Processo: 2212372-02.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Cristina Zucchi
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-06-10
Data de publicação: 2020-06-15

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei no 2.715, de 12 de junho de 2019, do Município de Itapecerica da Serra, que dispõe sobre a obrigatoriedade da publicação do cronograma de limpeza e manutenção das áreas externas das escolas da rede municipal de ensino infantil e fundamental de Itapecerica da Serra. 1) Violação ao princípio da Separação de Poderes. Inocorrência. Norma que se restringe a

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei no 2.715, de 12 de junho de 2019, do Município de Itapecerica da Serra, que dispõe sobre a obrigatoriedade da publicação do cronograma de limpeza e manutenção das áreas externas das escolas da rede municipal de ensino infantil e fundamental de Itapecerica da Serra. 1) Violação ao princípio da Separação de Poderes. Inocorrência. Norma que se restringe a cuidar de matéria referente ao direito de acesso à informação à população local. Nítido respeito aos princípios da publicidade e transparência. Inexistência de conflito entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo. Matéria que não se encontra no rol de iniciativa reservada do Poder Executivo elencado no parágrafo 2o do artigo 24 da Constituição Estadual, bem como não impõe atribuições a órgãos públicos ou interferência na Administração do Município, e, portanto não viola o princípio da Reserva da Administração previsto no (art. 47, incisos II, XIV, XIX). 2) Irrelevante a arguição de criação de despesas. Eventual ausência de receitas acarreta, no máximo, a inexequibilidade da norma no mesmo exercício em que foi promulgada. De rigor a declaração de constitucionalidade da Lei no 2.715, de 12 de junho de 2019, do Município de Itapecerica da Serra.

Ação direta julgada improcedente.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO
Direta de Inconstitucionalidade - No 2212372-02.2019.8.26.0000
VOTO No 32694
1
Registro: 2020.0000431130
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
do
Direta
de
Inconstitucionalidade no 2212372-02.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo,
em que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ITAPECERICA DA SERRA, é
réu PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ITAPECERICA DA
SERRA.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO IMPROCEDENTE. V.U.",
de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmo. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), JACOB VALENTE, JAMES SIANO,
CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, LUIS SOARES
DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, PÉRICLES PIZA,
EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI,
FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO,
FERRAZ DE ARRUDA, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI E ELCIO TRUJILLO.
São Paulo, 10 de junho de 2020.
CRISTINA ZUCCHI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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2
Autor: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ITAPECERICA DA SERRA
Réu: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ITAPECERICA DA
SERRA
EMENTA:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Lei no 2.715, de 12 de junho de 2019, do Município de
Itapecerica da Serra, que dispõe sobre a obrigatoriedade
da publicação do cronograma de limpeza e manutenção
das áreas externas das escolas da rede municipal de
ensino infantil e fundamental de Itapecerica da Serra. 1)
Violação ao princípio da Separação de Poderes.
Inocorrência. Norma que se restringe a cuidar de matéria
referente ao direito de acesso à informação à população
local. Nítido respeito aos princípios da publicidade e
transparência. Inexistência de conflito entre o Poder
Legislativo e o Poder Executivo. Matéria que não se
encontra no rol de iniciativa reservada do Poder
Executivo elencado no parágrafo 2o do artigo 24 da
Constituição Estadual, bem como não impõe atribuições
a órgãos públicos ou interferência na Administração do
Município, e, portanto não viola o princípio da Reserva
da Administração previsto no (art. 47, incisos II, XIV,
XIX). 2) Irrelevante a arguição de criação de despesas.
Eventual ausência de receitas acarreta, no máximo, a
inexequibilidade da norma no mesmo exercício em que
foi
promulgada.
De
rigor
a
declaração
de
constitucionalidade da Lei no 2.715, de 12 de junho de
2019, do Município de Itapecerica da Serra.
Ação direta julgada improcedente.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido
liminar, promovida pelo Prefeito do Município de Itapecerica da Serra, contra a
Lei Municipal no 2.715 de 12 de junho de 2019, de iniciativa parlamentar, que
dispõe sobre a obrigatoriedade da publicação do cronograma de limpeza e
manutenção das áreas externas das escolas da rede municipal de ensino infantil e
fundamental de Itapecerica da Serra.

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Alega o autor, em síntese, que a matéria tratada pela lei
impugnada cria obrigações ao Poder Executivo, referente à organização
administrativa, bem como interfere na gestão orçamentária, acarretando aumento
de despesas sem indicação de recursos disponíveis, de modo que é de iniciativa
exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Sendo assim, aduz que a iniciativa da lei
impugnada pelo Poder Legislativo fere o princípio da Separação dos Poderes.
Diante disso requereu, liminarmente, a suspensão da vigência
e eficácia da Lei no 2.715 de 12 de junho de 2019, do Município de Itapecerica da
Serra, até o final julgamento desta ação, sob o argumento de que restou
devidamente demonstrado o fumus boni juris, ante a patente inconstitucionalidade
da norma impugnada, e que o periculum in mora está caracterizado pelo “do fato de
que os munícipes poderão ajuizar ação popular para questionar a colaboração e a ingerência do
Poder Público, uma vez que tal relação envolveria verbas públicas e é vedada tanto pela
Constituição Federal como pela Lei Orgânica do Município de Itapecerica da Serra”.
A liminar requerida foi indeferida, nos seguintes termos: “Em
exame perfunctório próprio deste momento processual, não vislumbro presentes os pressupostos
legais para a concessão da liminar (art. 10, § 3o, da Lei 9.868/99). Isto porque, sem avançar sobre
o mérito da causa, verifica-se que a norma impugnada se restringe a cuidar de matéria referente à
informação e publicidade governamental, a afastar, a princípio, a alegada violação à Reserva da
Administração. Assim, não sendo flagrante a alegada inconstitucionalidade, de rigor a
manutenção da eficácia da lei impugnada até final julgamento.” (fls. 35/36).
Requisitadas informações, o Sr. Presidente da Câmara
Municipal de Itapecerica da Serra se manifestou às fls. 44/69, pela improcedência
da ação, invocando os arts. 5o, 6o, 18, 30, 37 e 198 da Constituição Federal.
Regularmente citada (fls. 41/42), a douta Procuradora-Geral
do Estado não ofertou manifestação (fl. 109).

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O i. Subprocurador-Geral de Justiça manifestou-se às fls.
114/124, pela improcedência da ação. Constou da ementa do r. parecer:
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 2.715, DE 12 DE JUNHO DE
2.019, DO MUNICÍPIO DE ITAPECERICA DA SERRA, QUE
“DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DA PUBLICAÇÃO DO
CRONOGRAMA DE LIMPEZA E MANUTENÇÃO DAS ÁREAS
EXTERNAS DAS ESCOLAS DA REDE MUNICIPAL DE ENSINO
INFANTIL E FUNDAMENTAL DE ITAPECERICA DA SERRA”.
INICIATIVA
PARLAMENTAR.
CONSTITUCIONALIDADE.
TRANSPARÊNCIA
GOVERNAMENTAL.
INICIATIVA
CONCORRENTE. IRRELEVÂNCIA DO IMPACTO FINANCEIRO-
ORÇAMENTÁRIO DECORRENTE DA EXECUÇÃO DA LEI.
IMPROCEDÊNCIA.
1. A matéria ventilada na lei local não é reservada ao Chefe do Poder
Executivo, nem se encontra na reserva da Administração, disciplinando
apenas - em homenagem ao princípio da publicidade, insculpido no art.
37, caput, da Constituição Federal, que vincula todos os entes federativos,
e prestigiando a transparência governamental, que é de iniciativa
concorrente a obrigação sobre a publicação no site oficial da Prefeitura
Municipal de cronograma de limpeza e manutenção de áreas externas de
escolas da rede municipal, sendo irrelevante, nesse caso, a repercussão
financeira-orçamentária na jurisdição constitucional.
2. Precedente: TJSP, ADI 2190686-85.2018.8.26.0000, Rel. Des. Carlos
Bueno, julgada em 13/02/2019.
3. Improcedência do pedido, declarando-se constitucional a Lei n. 2.715,
de 12 de junho de 2.019, do Município de Itapecerica da Serra”.
É o relatório.
A Lei no 2.715, de 12 de junho de 2019, do Município de
Itapecerica da Serra, de iniciativa parlamentar, que determina a obrigatoriedade da
publicação do cronograma de limpeza e manutenção das áreas externas das escolas
da rede municipal de ensino infantil e fundamental de Itapecerica da Serra, ostenta
a seguinte redação:
“Art. 1° - - Fica o Poder Executivo obrigado a publicar, em seu sítio
eletrônico, o cronograma de limpeza e manutenção das áreas externas das
escolas da rede municipal de ensino infantil e fundamental de Itapecerica
da Serra:
Parágrafo único - A publicação mencionada no caput deste artigo será

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realizada trimestralmente.
Art. 2° - Para efeitos desta lei, considera-se limpeza e manutenção de
áreas externas, os trabalhos de capinação, jardinagem e podas de árvores.
Art. 3° - No cronograma deverão constar:
I - a listagem de todas as escolas da rede municipal de ensino infantil e
fundamental de Itapecerica da Serra.
II - a respectiva previsão das datas que serão realizados os trabalhos de
cada unidade.
Art. 4o - As eventuais despesas decorrentes com a execução desta lei
correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas, se
necessário.
Art. 5o - Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as
disposições em contrário..” (fls. 15).
Alega
o
requerente,
em
síntese,
que
a
norma
é
inconstitucional por violação à Separação dos Poderes, com invasão pelo
Legislativo em matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, ou
seja, matéria que envolva ato típico de gestão administrativa, com criação de
atribuições a órgãos do Poder Executivo, no caso, a Secretaria da Educação.
Afirma, ainda, que a norma é inconstitucional por onerar os cofres públicos, sem a
necessária previsão orçamentária.
Pois bem. Como cediço, as leis de iniciativa reservada ao
Chefe do Poder Executivo são aquelas cujas matérias estão indicadas no § 2o do
artigo 24 da Constituição Estadual1 (aplicados aos Municípios por força do
artigo 144 do mesmo diploma legal), sendo, por exclusão, as demais matérias de
1 Constituição Estadual. “Art. 24:
(...)
§ 2o: Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre:
1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como a
fixação da respectiva remuneração;
2 - criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto no artigo 47,
XIX;
3 - organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública do Estado, observadas as normas gerais da
União;
4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;(NR);
5 - militares, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência
para inatividade, bem como fixação ou alteração do efetivo da Polícia Militar;
6 - criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de registros públicos.”

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competência concorrente de “qualquer membro ou Comissão da Assembleia
Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de
Justiça e aos cidadãos”, conforme dispõe o caput do referido art. 24.
Este o entendimento do C. Supremo Tribunal Federal a
respeito:
“A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se
presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que por
implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo deve
necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca2”
No processo legislativo, a regra é a iniciativa da lei pelo
Poder Legislativo; exceção é a atribuição de reserva de certas matérias a outro
Poder. Assim, repita-se, a iniciativa reservada do Chefe do Executivo é exceção e
só se configura nos expressos casos previstos na Carta Estadual e que devem ser
interpretados restritivamente (art. 24, § 2o).

Quanto ao tema, ensina Hely Lopes Meirelles:
“Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus vereadores
são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e
privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais
devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, § 1o, e 165 da
CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de
iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo local, os
projetos de leis que disponham sobre criação, estruturação e atribuição das
secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria
de organização administrativa e planejamento de execução de obras e
serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na
Administração direta, autárquica e fundacional do Município; regime
jurídico e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de
sua remuneração; plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento
anual e créditos suplementares e especiais. Os demais projetos competem
concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental3”.
2 ADI-MC 724/RS, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27/04/2001
3 Direito Municipal Brasileiro. 18a ed. São Paulo: Malheiros, 2017, p. 646

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No caso, a norma guerreada se restringe a dar efetividade ao
direito de acesso à informação à população local (art. 5o, inciso XXXIII, da
Constituição Federal4), especificamente quanto à questão de saúde pública
(limpeza e manutenção das áreas externas das escolas da rede municipal de ensino
infantil e fundamental).
Verifica-se, pois, que a norma impugnada não dispõe sobre:
“1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e
autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração; 2
criação e extinção das
Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto no artigo 47, XIX;
3 - organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pública do Estado, observadas
as normas gerais da União; 4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria; 5 - militares, seu regime jurídico, provimento de cargos,
promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para inatividade, bem como
fixação ou alteração do efetivo da Polícia Militar; 6 - criação, alteração ou supressão de
cartórios notariais e de registros públicos”; portanto, a matéria tratada na lei municipal
não está dentre aquelas reservadas exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo
em numerus clausus (§ 2o do art. 24 da Constituição Bandeirante), a se concluir
que se trata de competência legislativa concorrente, não havendo que se falar,
portanto, em inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa.
Ademais, dos termos da lei impugnada não se verifica
qualquer imposição de atribuições a órgãos públicos ou interferência na
Administração do Município, eis que a norma apenas visa a divulgação de
informações de interesse da coletividade que já estão no poder da Secretaria da
Educação, de tal sorte que descabida a afirmação do autor de ofensa ao princípio
da Reserva da Administração. A divulgação diz respeito a atos que já são
praticados pela Administração, no âmbito de sua competência. Nenhuma
4 Constituição Federal. “Art. 5o
(...)
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo
ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

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ingerência há, portanto, nesta seara.
Pelo princípio da Reserva da Administração, estabelecido
expressamente no art. 47, incisos II, XIV, XIX5 da Constituição Estadual,
aplicável aos Município, em razão do quanto disposto no art. 144 da referida
Constituição, cabe essencialmente à Administração Pública a função de
administrar, que se revela em atos de planejamento, organização, direção e
execução de atividades inerentes ao Poder Público.
Inegável, pois, que as disposições da norma impugnada não se
situam no domínio da Reserva da Administração, pois não impõem ao Poder
Executivo tarefas próprias da Administração, tais como o planejamento, a
organização e funcionamento dos serviços públicos e da administração, bem como
não promovem alteração na estrutura e atribuição dos órgãos da Administração
Pública. Trata-se, como já afirmado, de questão meramente ligada à publicidade
mediante informação destinada ao público em geral, quanto ao cronograma de
limpeza e manutenção das áreas externas das escolas da rede municipal, portanto
informação sobre atividade exercida pela Administração.
O exame do conteúdo da lei impugnada demonstra que se
trata de norma de caráter geral e abstrata, que visa proteger interesses da
comunidade local, que poderá ser implementada pelo Poder Executivo, no âmbito
da sua competência administrativa, respeitadas a conveniência e oportunidade da
Administração Pública, sem extrapolar o que já há estabelecido pelo Poder
5 Constituição Estadual “Art. 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta
Constituição:
(...)
II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;
(...)
XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;
(...)
XIX - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou
extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos”.

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Executivo local a respeito, apenas dando publicidade a isto, promovendo o acesso
à população à gestão administrativa levada a efeito.
Nem mesmo a estipulação de periodicidade constante do
parágrafo único do artigo 1o deve ser entendida como uma imposição à
Administração, eis que referida periodicidade é inerente à obrigação da
Administração de divulgar as informações de interesse da coletividade. A fixação
da periodicidade pela norma não constitui uma imposição à Administração, mas
sim a indicação do melhor período para que as informações referentes ao
cronograma de limpeza e manutenção das áreas externas das escolas da rede
municipal de ensino infantil e fundamental de Itapecerica da Serra sejam
prestadas, a completar, assim, o sentido da norma. A essencialidade da
periodicidade, in casu, se constata porquanto ausente periodicidade prevista na
norma, pelo que esta restará fadada ao descumprimento.
Em casos análogos ao dos autos, este C. Órgão Especial, em
ações diretas de inconstitucionalidade, reconheceu serem constitucionais artigos de
Lei Municipal, de iniciativa parlamentar, que previam, no âmbito da matéria
discutida,
a
periodicidade
da
sua
realização.
Confira-se:
ADIN
no
2245388-49.2016,
Rel.
Des.
Sergio
Rui,
j.
22.03.20176;
ADIN
no
2122744-02.2019.8.26.0000, Rel. Des. Ricardo Anafe, j. 02.10.20197; ADIN no
2097432-24.2019.8.26.000, Rel. Des. Carlos Bueno, j. 21.08.20198.
Incide na espécie a tese de Repercussão Geral no 917, na qual
restou fixado que “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei
6 Lei Municipal que estipula a obrigação do Poder Executivo em divulgar, até o dia 10 (dez) de cada mês, informações
sobre: I - O número total de multas aplicadas do Município e os valores arrecadados, nas infrações aplicadas pelos agentes
de trânsito; II - O valor total arrecadado mensalmente com multas de trânsito.
7 Lei Municipal que estabelece que o Poder Executivo assegure a realização trimestral de coleta de amostras para análise
de águas dos reservatórios das escolas e creches.
8 Lei Municipal que institui no calendário oficial de eventos do município, a 'Festa do Pentecostes', que se realizará, pelo
Poder Executivo, a cada dois anos, no mês de maio, e dá outras providências.

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que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou
da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos”9.
Assim, ao tratar de tema de interesse local, sem qualquer
relação com matéria estritamente administrativa afeta ao Poder Executivo (art. 24,
§ 2o, 47, II, XIV, XIX, aplicáveis ao ente local por expressa imposição da norma
do artigo 144 da mesma Carta Bandeirante), perfeitamente possível a iniciativa
parlamentar da lei, não havendo que se falar em vício de iniciativa.
De se registrar ainda que, ao exigir a publicação do
cronograma de limpeza e manutenção das áreas externas das escolas da rede
municipal de ensino infantil e fundamental de Itapecerica da Serra, a norma
impugnada, longe de interferir em atos de gestão administrativa, prestigiou os
princípios constitucionais da publicidade e transparência (art. 111 da Constituição
Paulista, reprodução do art. 37, da Constituição Federal), bem como o acesso à
informação (art. 5o, inciso XXXIII, da Constituição Federal), princípios estes que
vinculam todos os entes federativos.
A propósito do tema, leciona Celso Antônio Bandeira de
Mello:
“Consagra-se nisto [o princípio da publicidade] o dever administrativo de
manter plena transparência em seus comportamentos. Não pode haver em
um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art.
1o, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos
assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos
individualmente afetados por alguma medida10.”
Constata-se, pois, o interesse público na divulgação dos atos
administrativos, como meio de concretização das determinações constitucionais de
publicidade, informação e transparência, tarefa que deve ser satisfeita pelos órgãos
9 STF, ARE 878.911-RJ, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, 29-09-2016, m.v., DJe 11-10-2016.
10 Curso de Direito Administrativo, 23a edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2006, p. 110.

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estatais, nos diferentes níveis federativos, conforme análise de Gilmar Ferreira
Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco sobre o princípio da publicidade:
“O princípio da publicidade está ligado ao direito de informação dos
cidadãos e ao dever de transparência do Estado, em conexão direta com o
princípio democrático, e pode ser considerado, inicialmente, como
apreensível em duas vertentes: (1) na perspectiva do direito à informação
(e de acesso à informação), como garantia de participação e controle
social dos cidadãos (a partir das disposições relacionadas no art. 5o,
CF/88), bem como (2) na perspectiva da atuação da Administração
Pública em sentido amplo (a partir dos princípios determinados no art. 37,
caput, e artigos seguintes da CF/88).
A Constituição Federal de 1988 é exemplar na determinação de
participação cidadã e publicidade dos atos estatais ( ... ).
Nesse sentido, a Constituição abriu novas perspectivas para o exercício
ampliado do controle social da atuação do Estado, com destacada
contribuição da imprensa livre, de organizações não governamentais e da
atuação individualizada de cada cidadão.
Ao mesmo tempo, os novos processos tecnológicos oportunizaram um
aumento
gradativo
e
impressionante
da
informatização
e
compartilhamento de informações dos órgãos estatais, que passaram, em
grande medida, a ser divulgados na Internet, não só como meio de
concretização
das
determinações
constitucionais
de
publicidade,
informação e transparência, mas também como propulsão de maior
eficiência administrativa no atendimento aos cidadãos e de diminuição
dos custos na prestação de serviços.
A criação dos Portais de Transparência dos diversos entes estatais, nos
diferentes níveis de governo, tem proporcionado a experimentação social
da relação cidadão-Estado e o exercício do controle social dos gastos
públicos em novas perspecitivas.
( ... ) A despeito desse avanço positivo, não se olvida que o tratamento
dos dados e informações públicos e a sua divulgação devem ter como
meta a transmissão de uma informação de interesse público ao cidadão
(individual ou coletivamente), desde que inexista vedação constitucional
ou legal. ( ... )
Em outros termos, o art. 5o, XXXIII, da Constituição condiciona a
divulgação de informações de interesse público individual, coletivo ou
geral à segurança da sociedade e do Estado. (...).
Ressalte-se que o dever de transparência com os atos estatais deve se
pautar pela maior exatidão e esclarecimento possíveis, pois, conforme a
doutrina de Rafaelle de Giorgi, uma característica marcante da sociedade
moderna está relacionada à sua paradoxal capacidade tanto de controlar
quanto de produzir indeterminações.
Contudo, a forma como a concretização do princípio da publicidade, do
direito de informação e do dever de transparência será satisfeita constitui
tarefa dos órgãos estatais, nos diferentes níveis federativos, que dispõem
de liberdade de conformação, dentro dos limites constitucionais (...)
Assim, diante do dinamismo da atuação administrativa para reagir à
alteração das situações fáticas e reorientar a persecução do interesse
público, segundo novos insumos e manifestações dos servidores, do

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controle social e do controle oficial, por exemplo, deve o poder público
perseguir diuturnamente o aperfeiçoamento do modo de divulgação dos
dados e informações, bem como a sua exatidão e seu maior
esclarecimento possível. ( ... )
A sociedade de massas, ou sociedade midiática, permite que o
conhecimento dos atos praticados possa se dar por outros meios,
principalmente os meios cibernéticos, e experiências desta natureza têm se
tornado eficientes, como o Portal da Transparência no âmbito da
Administração Pública Federal.
Nesse mesmo sentido, em 2011 entrou em vigor a denominada Lei de
Acesso à Informação (Lei n. 12.527/2011), que dispõe sobre os
procedimentos a serem observados pelos entes federativos com a
finalidade de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXII do
art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição
Federal. Trata-se de importante marco para a observância da publicidade
como preceito geral e do sigilo como exceção, por meio de medidas que
devem ser executadas de acordo com os princípios básicos da
Administração Pública e por diretrizes que zelam e incentivam a ampla
transparência11”.
Com efeito, lei que disciplina informação e publicidade
administrativa, consubstanciando a transparência governamental, trata de matéria
que prestigia princípios constitucionais e, portanto, não demanda iniciativa
reservada do Chefe do Poder Executivo.
Assim, por mais esta razão, não há que se falar em vício de
iniciativa da norma ora impugnada, de iniciativa parlamentar.
Assim já decidiu o C. Supremo Tribunal Federal:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA ESTADUAL. LEI
MUNICIPAL. DIVULGAÇÃO DE DADOS SOBRE MULTAS DE
TRÂNSITO NO MUNICÍPIO. (...)
8. A propósito, a publicidade dos atos da Administração e a transparência
da gestão pública são princípios constitucionais de direta aplicação aos
Municípios - como a qualquer outra esfera federativa (CF/88, art. 37,
caput e § 1o) -, sendo fundamentais, também, para a participação dos
cidadãos da atuação administrativa e para o controle social sobre o Poder
Público (CF/88, art. 37, § 3o; art. 74, § 4o, c/c art. 75 e art. 31, § 3o; art.
163, V).
9. Quanto à iniciativa privativa, o acórdão recorrido está alinhado com a
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que lei de
11 “Curso de direito constitucional”. 11. ed. rev . e atual. São Paulo : Saraiva, 2016, Cap.8, II, 2.6.

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iniciativa parlamentar pode dispor sobre a publicidade de atos
administrativos do Poder Executivo. (...)12” (n/ grifo).
No mesmo sentido, o parecer do i. Membro do Ministério
Público, nos seguintes termos:
“(...) Não se vislumbra qualquer inconstitucionalidade em normas
que,
prestigiando
o
princípio
da
publicidade,
dispõem
e
pormenorizam a transparência governamental, como, no caso dos
autos, da lei municipal, que impôs a obrigatoriedade da publicação no
site oficial da Prefeitura Municipal do cronograma de limpeza e
manutenção das áreas externas das escolas da rede municipal de
ensino infantil e fundamental locais.
É que a matéria tratada na lei objurgada não se submete às hipóteses
taxativamente arroladas de reserva de iniciativa legislativa do Chefe do
Poder Executivo ou de reserva da Administração.
A iniciativa legislativa reservada é matéria de direito excepcional, sendo
impositiva sua interpretação restritiva que não permite dilatação nem
presunção. Por outro lado, a produção normativa não pode transitar à
margem das regras inerentes ao processo legislativo, cujas normas
constitucionais centrais são de observância obrigatória (RT 850/180; RTJ
193/832).
Regra é a iniciativa legislativa pertencente ao Poder Legislativo ou
comum ou concorrente; exceção é a atribuição de reserva a certa categoria
de agentes, entidades e órgãos, e que, por isso, não se presume. Corolário
é a devida interpretação restritiva às hipóteses de iniciativa legislativa
reservada (MC 724- RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ
27-04-2001; RT 866/112). (...)
Ora, os dispositivos da lei impugnada que consubstanciam a transparência
governamental não se arrolam nas hipóteses de reserva de iniciativa do
Chefe do Poder Executivo nem da reserva da Administração. Em linhas
gerais, dizem respeito à transparência de dados de limpeza e manutenção
de áreas externas de escolas da rede municipal, mediante informação mais
ágil destinada aos munícipes.
Como já escrevi (“Princípio da publicidade”, in Princípios de Direito
Administrativo, São Paulo: Atlas, 2012, pp. 233-258, organização Thiago
Marrara), em linha de princípio, a disciplina legislativa da publicidade
administrativa não se revela como matéria que mereça trato normativo por
impulsão exclusiva do Chefe do Poder Executivo, porque seu objeto se
situa na iniciativa legislativa comum ou concorrente que é a regra,
enquanto é excepcional a atribuição de reserva a certa categoria de
agentes, entidades e órgãos.
Com efeito, a lei que disciplina a publicidade administrativa, prevista no
art. 37, caput, da Constituição Federal e que vincula todos os entes
federativos, não demanda iniciativa reservada do Chefe do Poder
Executivo. (...).” (fls. 116/118).
12 STF, RE 770.329- SP, Rel. Min. Roberto Barroso, 29-05-2014, DJe 05-06-2014.

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14
A discussão também não é nova neste C. Órgão Especial:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei no 3.277, de
16 de julho de 2019, do Município de Nova Odessa, que dispõe sobre a
publicação
no
site
oficial
da
Prefeitura
Municipal
de informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os
respectivos editais e resultados, bem como todos os contratos celebrados
Inobservância
do
princípio
da publicidade,
que
dispõem
sobre
a transparência governamental - Ação improcedente13”.
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no 6.468, de 1o
de outubro de 2018, que institui Programa de Transparência Pública dos
recursos destinados aos Canis do Município de Sertãozinho. ALEGAÇÃO
DE VÍCIO DE INICIATIVA E OFENSA AO PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DOS PODERES. Rejeição, em parte. Lei impugnada, de
iniciativa parlamentar, que busca apenas garantir efetividade ao direito de
acesso à informação e ao princípio da publicidade e transparência dos atos
do Poder Público, nos termos do art. 5o, inciso XXXIII, e art. 37, caput, da
Constituição Federal e artigo 111 da Constituição Estadual. Princípio da
reserva de administração que, nesse caso, não é diretamente afetado,
mesmo porque "o fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si
só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa" do Prefeito (ADI
2444/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 06/11/2014). (...)14”
“DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI 4.086/2019, DO
MUNICÍPIO
DE
POÁ

INICIATIVA
PARLAMENTAR

DETERMINAÇÃO DE QUE O EXECUTIVO (ADMINISTRAÇÃO
DIRETA E INDIRETA) MENCIONE EM SEUS ANÚNCIOS
PUBLICITÁRIOS O RESPECTIVO VALOR DESPENDIDO NORMA
QUE
PRESTIGIA
O
PRINCÍPIO
DA PUBLICIDADE E
A
TRANSPARÊNCIA
NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA

COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO MUNICÍPIO MATÉRIA QUE
NÃO SE SUJEITA À INICIATIVA RESERVADA DO CHEFE DO
EXECUTIVO (...)15”
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no 5.062, de
11 de setembro de 2015, do Município de Taubaté, que "dispõe sobre a
obrigatoriedade de afixação de placas contendo os números dos telefones
dos conselhos tutelares e dá outras providências". ALEGAÇÃO DE
VÍCIO DE INICIATIVA E OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO
DOS PODERES. Rejeição. Lei impugnada, de iniciativa parlamentar que
diversamente de interferir em atos de gestão administrativa busca
apenas garantir efetividade ao direito de acesso à informação, nos termos
do art. 5o, inciso XXXIII, da Constituição Federal. Princípio da reserva de
administração que, nesse caso, não é diretamente afetado, mesmo porque
"o fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica
13 ADIN 2176155-57.2019.8.26.0000, Rel. Antonio Carlos Malheiros, j. 06.11.2019.
14 ADIN no 2126201-42.2019.8.26.0000, Rel. Ferreira Rodrigues, j. 11.09.2019.
15 ADIN no 2144956-17.2019.8.26.0000, Rel. Ferraz de Arruda, j. 02.10.2019.

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15
que ela deva ser de iniciativa privativa" do Prefeito (ADI 2444/RS, Rel.
Min. Dias Toffoli, j. 06/11/2014). (...)16”
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei no 5.965/15,
do Município de Jacareí, que dispõe sobre a colocação de placas
indicativas de obras públicas I. Legislação que não interfere na gestão
administrativa do Município Poder de suplementar a legislação federal e
estadual, dando cumprimento ao princípio da publicidade e ao dever de
transparência na Administração Pública
Inexistência de vício de
iniciativa (...) Ação julgada parcialmente procedente”17.
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei no 3.478, de 16 de julho de
2015, do Município de Santana do Parnaíba. Obrigatoriedade de
divulgação no 'site' da Prefeitura de alvarás de funcionamento referentes
aos estabelecimentos situados naquela cidade. Alegação de vício formal,
por ofensa à Lei Orgânica Municipal. Impossibilidade de utilização da
referida lei como parâmetro de controle. Não configurada violação à
iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Executivo. Hipóteses
taxativas. Norma de caráter geral e abstrato editada com vistas à
transparência da administração e à segurança da comunidade local.
Direito à informação de interesse da coletividade. Estímulo ao exercício
da cidadania. Inexistência de ofensa à regra da separação dos poderes.
Ação julgada improcedente18”
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei no 9.800, de 15 de março de
2016, do Município de Santo André. Diploma de origem parlamentar que
manda divulgar no Portal da Transparência da Prefeitura informação
sobre os programas sociais. Ofensa à reserva de iniciativa do Prefeito não
caracterizada. Artigos 24 § 2o e 47 da Constituição estadual que não
admitem interpretação extensiva. Inocorrência, ademais, de imposição de
despesa nova ou de alteração no funcionamento da administração, eis que
os dados já estão na posse do gestor, assim como a página da internet.
Município que detém a prerrogativa de suplementar legislação atinente à
publicidade dos atos oficiais, segundo o interesse local e desde que não
contrarie a disciplina geral19”
Por fim, o autor também argumenta que a lei municipal
impugnada é inconstitucional, por criar despesa para o Município, sem a
correspondente dotação orçamentária.
Contudo, também sob este enfoque, não padece a lei
questionada do vício da inconstitucionalidade. E isso se dá considerando o
16 ADIN no 2128723-76.2018.8.26.0000, Rel. Ferreira Rodrigues, j. 10.10.2018.
17 ADIN no 2240871-35.2015.8.26.0000, Rel. Des. Moacir Peres, j. 27.04.2016.
18 ADIN no 2240898-18.2015.8.26.0000, Rel. Des. Márcio Bartoli, j. 30.03.2016.
19 ADIN no 2075689-60.2016.8.26.0000, Rel. Des. Arantes Theodoro, j. 29.11.2016.

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entendimento sedimentado pelo E. Supremo Tribunal Federal no sentido de que “a
falta de indicação da fonte de custeio para a execução do quanto disposto em um ato normativo
não o eiva de inconstitucionalidade, mas apenas obsta sua execução no exercício em que editada.
Prevista a despesa no orçamento seguinte, passa-se à aplicação do comando normativo”20.
Inexistente, assim, ofensa ao parâmetro constitucional
estadual, disposto no artigo 25.
Nesse sentido, também, já decidiu este C. Órgão Especial:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no 11.445, de
25 de outubro de 2016, de origem parlamentar, que acrescentou
dispositivos à Lei Municipal no 7.935, de 05 de outubro de 2006,
obrigando a Administração Pública do Município de Sorocaba a
disponibilizar, nas unidades de saúde do Município, profissionais da área
de saúde capacitados para atender, acolher e orientar pacientes nas
situações de violência doméstica sexual, física ou psicológica, obrigando-
a, ainda, a manter profissionais para acompanhamento das vítimas destas
situações em plantões policiais. Promulgação da norma sem a
especificação de dotação orçamentária ou indicação de sua fonte de
custeio impede, quando muito, a exequibilidade dentro do mesmo
exercício. Vício de iniciativa. (...)”21. (n/ grifo)
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n° 4.155/2014, do Município
de Guarujá, que proíbe a emissão de comprovantes em papel
termossensível, cuja versão não seja certificada pelo Instituto de Pesquisas
Tecnológicas do Estado de São Paulo (...) Afronta ao artigo 25, da
Constituição Paulista. Não ocorrência. A norma em tela tem como
principais destinatários os particulares, de modo que desnecessária a
indicação de suas fontes de custeio. Ademais, é pacífico o entendimento
segundo o qual a ausência de apontamento ou a indicação genérica
das fontes de custeio de determinado diploma normativo não gera sua
inconstitucionalidade, mas, apenas, mera inexequibilidade no mesmo
exercício orçamentário de sua promulgação. Precedentes deste Colegiado
e do Supremo Tribunal Federal. (...)22” (n/ grifo)
Ainda, no âmbito do Egrégio Supremo Tribunal Federal: “A
20 ADIn 1440-SC, Rel. Min. Teori Zavascki, j. 15.10.14; ADIn 3599-DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 21.05.07; ADIn
2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim, j. 13.06.03; ADIn 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 01.06.01.
21 ADIN 2089253-38.2018.8.26.0000, Rel. Xavier de Aquino, j. 26.09.2018.
22 ADIN 2213363-46.2017.8.26.0000, Rel. Márcio Bartoli, j. 29.08.2018.

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ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de
inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício
financeiro.23”.
Assim, destituída de razão a acusação de vício de
inconstitucionalidade da lei impugnada por criar despesa para a Administração do
Município de Itapecerica da Serra..
Diante do quanto exposto, de rigor o reconhecimento de
constitucionalidade da Lei Municipal no 2.715, de 12 de junho de 2019, de
Itapecerica da Serra, por não vislumbrar violação a dispositivos da Constituição
Paulista.
Ante o exposto, julgo a ação improcedente, nos termos do v.
acórdão.
CRISTINA ZUCCHI
Relatora
23 STF Tribunal Pleno ADI no 3.599/DF Rel. Min. Gilmar Mendes j. em 21.05.2007.