Tribunal: TJSP
Processo: 2237310-61.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Francisco Casconi
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-05-06
Data de publicação: 2020-05-12

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI No 5.304, DE 11 DE JULHO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE MATÃO/SP, QUE 'VEDA A NOMEAÇÃO PARA CARGOS EM COMISSÃO DE PESSOAS QUE TENHAM SIDO CONDENADAS PELA LEI FEDERAL No 11.340, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE MATÃO-SP' – LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR – TESE FIXADA EM REPERCUSSÃO GERAL NO ÂMBITO DO C. STF – TEMA NO 917 – ARE. 878.911/RJ – VÍCIO DE INICIATIVA

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI No 5.304, DE 11 DE JULHO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE MATÃO/SP, QUE 'VEDA A NOMEAÇÃO PARA CARGOS EM COMISSÃO DE PESSOAS QUE TENHAM SIDO CONDENADAS PELA LEI FEDERAL No 11.340, NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE MATÃO-SP' – LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR – TESE FIXADA EM REPERCUSSÃO GERAL NO ÂMBITO DO C. STF – TEMA NO 917 – ARE. 878.911/RJ – VÍCIO DE INICIATIVA CARACTERIZADO – VEDAÇÃO QUE INGRESSA EM MATÉRIA ATINENTE AO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS – OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES CARACTERIZADA – CRITÉRIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA, PRESTIGIADO NA NORMA IMPUGNADA, NÃO EXIME O LEGISLADOR MUNICIPAL DA OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA DAS REGRAS CONSTITUCIONAIS DO PROCESSO LEGISLATIVO – VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 5o, 24, §2o, 4, E 144 DA CONSTITUIÇÃO PAULISTA – PRETENSÃO PROCEDENTE.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
ÓRGÃO ESPECIAL
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000331044
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Direta de
Inconstitucionalidade no 2237310-61.2019.8.26.0000, da Comarca de
São Paulo, em que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATÃO, é réu
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE MATÃO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO
PROCEDENTE. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que
integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmo.
Desembargadores
PINHEIRO
FRANCO
(Presidente),
RENATO
SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, BERETTA DA
SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI,
ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO,
CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, VICO MAÑAS,
ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE,
XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, FERREIRA
RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI E JOÃO
CARLOS SALETTI.
São Paulo, 6 de maio de 2020.
FRANCISCO CASCONI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
No
2237310-61.2019.8.26.0000
COMARCA: SÃO PAULO
AUTOR:
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATÃO
RÉU:
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE MATÃO
VOTO No 35.152
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI No
5.304, DE 11 DE JULHO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE
MATÃO/SP, QUE 'VEDA A NOMEAÇÃO PARA CARGOS EM
COMISSÃO
DE
PESSOAS
QUE
TENHAM
SIDO
CONDENADAS PELA LEI FEDERAL No 11.340, NO
ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE MATÃO-SP'
LEI DE
INICIATIVA
PARLAMENTAR

TESE
FIXADA
EM
REPERCUSSÃO GERAL NO ÂMBITO DO C. STF TEMA
NO 917 – ARE. 878.911/RJ
VÍCIO DE INICIATIVA
CARACTERIZADO
VEDAÇÃO QUE INGRESSA EM
MATÉRIA ATINENTE AO REGIME JURÍDICO DOS
SERVIDORES PÚBLICOS OFENSA À SEPARAÇÃO DOS
PODERES
CARACTERIZADA

CRITÉRIO
DA
MORALIDADE ADMINISTRATIVA, PRESTIGIADO NA
NORMA IMPUGNADA, NÃO EXIME O LEGISLADOR
MUNICIPAL DA OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA DAS
REGRAS
CONSTITUCIONAIS
DO
PROCESSO
LEGISLATIVO VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 5o, 24, §2o,
4, E 144 DA CONSTITUIÇÃO PAULISTA PRETENSÃO
PROCEDENTE.
Ação de inconstitucionalidade voltada contra Lei no
5.304, de 11 de julho de 2019, do Município de Matão/SP, que
L

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“veda a nomeação para cargos em comissão de pessoas que
tenham sido condenadas pela Lei Federal no 11.340, no âmbito
do Município de Matão-SP”.
Em síntese, delineada causa petendi repousa na
alegada ofensa ao princípio da separação dos poderes,
fundamentada em vício de iniciativa do ato impugnado, que teve
gênese no parlamento local, violando, essencialmente, artigos
5o, 24, §2o, item 4, e 144 da Constituição Estadual.
A liminar pleiteada foi indeferida (fls. 97/98). Citado,
o Procurador-Geral do Estado deixou transcorrer in albis o prazo
para manifestação (fls. 189).
Informações prestadas pelo Presidente da Câmara
Municipal de Matão a fls. 107/110, discorrendo sobre o processo
legislativo.
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer
encartado a fls. 192/203, opinou pela improcedência do pedido,
defendendo a regularidade formal do ato normativo atacado e a
proporcionalidade na proibição nele instituída.
É o Relatório.
A presente ação direta de inconstitucionalidade tem
como objetivo declarar a nulidade da Lei no 5.304, de 11 de
julho de 2019, do Município de Matão/SP, que “veda a nomeação
para cargos em comissão de pessoas que tenham sido
condenadas pela Lei Federal no 11.340, no âmbito do Município
de Matão-SP” (fls. 21), verbis:
“Art. 1o. Fica vedada a nomeação, no âmbito da Administração

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pública direta e indireta, para todos os cargos em comissão de
livre nomeação e exoneração, de pessoas que tiverem sido
condenadas nas condições previstas na Lei Federal no 11.340,
de 07 de Agosto de 2006 - Lei Maria da Penha.
Parágrafo único. Inicia essa vedação com a condenação em
decisão transitada em julgado, até o comprovado cumprimento
da pena.
Art. 2o. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.”
Inicialmente, relevante salientar que o parâmetro de
aferição da constitucionalidade por este Órgão Especial recai, em
regra, sobre a Constituição do Estado de São Paulo. Exceção ao
postulado refere-se às normas previstas na Constituição da
República de reprodução obrigatória pelos Estados, situação em
que é permitido à Corte local se utilizar do parâmetro
constitucional federal, conforme entendimento adotado pelo C.
Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral1.
Inviável, pois, o contraste normativo perante a Lei Orgânica
Municipal.
A despeito da competência do Município para legislar
sobre tema de interesse eminentemente local (art. 30, inciso I,
da Constituição da República), o ato legislativo municipal deve
guardar obrigatória compatibilidade vertical com aqueles que lhe
servem de parâmetro
aspecto substancial, ou nomoestática
constitucional , sem prejuízo do rigor e estrita observância ao
processo legislativo que o antecedeu aspecto formal do ato, ou
nomodinâmica constitucional como forma de efetiva, segura e
integral inserção no ordenamento jurídico.
1 STF. Recurso Extraordinário no 650898-RS, Plenário. Rel. originário Min.
Marco Aurélio, Rel. para acórdão Min. Roberto Barroso, julgado em 01 de
fevereiro de 2017, repercussão geral.

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A Constituição da República adotou em seu artigo 61
sistema dinâmico de iniciativa das Leis (fase inicial do processo
legislativo), conferindo legitimidade ordinária a sujeitos diversos
e determinados. Todavia, o §1o do mesmo dispositivo excepciona
a regra geral, dispondo sobre matérias específicas que estão
sujeitas à iniciativa legislativa privativa do Chefe do Executivo,
as quais devem ser interpretadas em caráter restrito por opção
político-normativa.
Trata-se de norma vinculada ao princípio da simetria,
cujo conteúdo deve ser observado nas respectivas Constituições
dos Estados-Membros (art. 25 da Constituição da República),
bem como nas próprias Leis Orgânicas dos Municípios do Estado
de São Paulo. Tal interpretação é extraída do art. 144 da
Constituição do Estado, cuja redação literal se segue:
“Os
Municípios,
com
autonomia
política,
legislativa,
administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica,
atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e
nesta Constituição.”
Na hipótese, constata-se que a iniciativa legislativa
para edição do ato normativo impugnado adveio do parlamento
local (fls. 112/119), circunstância que, nos termos da inicial,
representaria invasão na esfera de competência privativa do
Prefeito Municipal.
Sobre a questão, o plenário do C. Supremo Tribunal
Federal, ao solver o “Tema 917” (ARE 878.911/RJ), sedimentou
entendimento de que há vício de iniciativa de Lei, quando
proposta por parlamentar local, por suposta interferência entre
Poderes, apenas quando a norma tratar (i) da estrutura ou
atribuição de órgãos do Executivo, (ii) ou ainda dispuser sobre o

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regime jurídico dos servidores públicos. Nesse sentido:
“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação
Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do
Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de
monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade
formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder
Executivo
municipal.
Não
ocorrência.
Não
usurpa
a
competência privativa do chefe do Poder Executivo lei
que, embora crie despesa para a Administração Pública,
não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus
órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4.
Repercussão
geral
reconhecida
com
reafirmação
da
jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”
(STF. Tribunal Pleno. Repercussão Geral no Recurso
Extraordinário com Agravo no 878.911/RJ, rel. Min.
GILMAR MENDES, j. em 29 de setembro de 2016,
destacado).
Rogata
máxima
venia
a
posicionamentos
contrários, tenho como inafastável o vício de iniciativa de ato
normativo com gênese no Legislativo que ingresse em matéria
atinente ao regime jurídico dos servidores públicos. Ao que
parece, é o que ocorre in casu.
A despeito de seu caráter geral e do evidente anseio
de moralizar o quadro de integrantes da máquina pública, a Lei
no 5.309, de 11 de julho de 2019, do Município de Matão/SP,
estabelece nítida e objetiva proibição
rectius, comando de
“não fazer” endereçado à esfera da Administração, tolhendo a
prática de ato inerente às suas prerrogativas constitucionais
relacionadas aos servidores públicos (nomeação de pessoas a
cargos comissionados).
Regime
jurídico,
segundo
JOSÉ
DOS
SANTOS

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CARVALHO FILHO, deve ser entendido como o “conjunto de
regras de direito que regulam determinada relação jurídica”
(“Manual de Direito Administrativo” Ed. Atlas 2012 p. 592').
E, na linha da jurisprudência do C. Supremo Tribunal
Federal, no que toca especificamente ao regime jurídico dos
servidores públicos, compreende-se:
“Trata-se, em essência, de noção que, em virtude da extensão
de sua abrangência conceitual, compreende todas as
regras pertinentes (a) às formas de provimento; (b) às
formas de nomeação; (c) à realização do concurso; (d) à
posse; (e) ao exercício, inclusive as hipóteses de afastamento,
de dispensa de ponto e de contagem de tempo de serviço; (f) às
hipóteses de vacância; (g) à promoção e respectivos critérios,
bem como avaliação do mérito e classificação final (cursos,
títulos, interstícios mínimos); (h) aos direitos e às vantagens de
ordem pecuniária; (i) às reposições salariais e aos vencimentos;
(j) ao horário de trabalho e ao ponto, inclusive os regimes
especiais de trabalho; (k) aos adicionais por tempo de serviço,
gratificações,
diárias,
ajudas
de
custo
e
acumulações
remuneradas; (l) às férias, licença em geral, estabilidade,
disponibilidade, aposentadoria; (m) aos deveres e proibições;
(n)
às
penalidades
e
sua
aplicação;
(o)
ao
processo
administrativo.”
(STF
ADI no 766/RS MC, DJ de 27.05.1994 Rel. Min.
CELSO DE MELLO, destacado).
“SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DO REGIME JURÍDICO DOS
SERVIDORES PÚBLICOS (CIVIS E MILITARES)
A locução
constitucional 'regime jurídico dos servidores públicos'
corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os
diversos
aspectos
das
relações,
estatutárias
ou
contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes.
Nessa matéria, o processo de formação das leis está
sujeito, quanto à sua válida instauração, por efeito de
expressa reserva constitucional, à exclusiva iniciativa do

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Chefe do Poder Executivo. Precedentes.”
(STF
ADI 2442, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO,
Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2018, ACÓRDÃO
ELETRÔNICO
DJe-045
DIVULG
06-03-2019
PUBLIC
07-03-2019, destacado)
Logo, tratando a lei impugnada sobre nomeação de
servidores públicos, a deflagração do processo legislativo
competia, privativamente, ao Chefe do Executivo Municipal, à luz
do que dispõem os artigos 24, §2o (“Compete, exclusivamente,
ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham
sobre”), item 4 (“servidores públicos do Estado, seu regime
jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria”)
c.c. artigo 144 da Constituição Estadual. A consequência desta
invasão de atribuição constitucional acarreta em mácula ao
princípio da separação dos poderes, insculpido no art. 5o da
Constituição Paulista.
Vale consignar, não se pretende, aqui, infirmar a
pertinência
e
a
proporcionalidade
da vedação normativa
pretensamente instituída
de conteúdo louvável
, tampouco
afastar a honorabilidade como fator preponderante no acesso de
pessoas aos seletos cargos comissionados da Administração
local, ou, menos ainda, assegurar ao Chefe do Executivo
intangível liberdade no ato de nomeação de servidores públicos.
Indubitável, mais, que o princípio constitucional da moralidade
(artigo 37, CR, e artigo 111, CE), de aspecto fundamental,
ostenta densidade suficiente a não apenas iluminar a prática da
gestão administrativa, mas essencialmente dirigir qualquer ação
do Poder Público como um todo.
Tais premissas, todavia, não eximem o legislador
pátrio da observância das regras constitucionais atinentes ao

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processo de formação de leis, notadamente porque relacionadas
ao aspecto material da norma aqui impugnada.
Nada parece justificar, ademais, transgressão a
princípio elementar ao Estado Democrático de Direito (separação
dos poderes) sob o pretexto de enaltecer outro (moralidade
administrativa), em norma local, notadamente quando relevância
e imediata incidência deste último são aspectos já consagrados
no próprio texto constitucional.
Por fim, sem olvidar existência de precedentes
contrários, traz-se à colação os seguintes julgados em abono ao
entendimento aqui exposto, mutatis mutandi:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Jacareí. Lei no
6.226, de 13.11.18, alterando a Lei no 3.874, de 13.05.11,
dispondo sobre regras gerais de moralidade administrativa para
investidura dos agentes públicos no âmbito da Administração
Direta e Indireta do Município e estabelece situações impeditivas
de nomeação nos termos que especifica Inconstitucionalidade
por vício de iniciativa na espécie ingerência na organização
administrativa. Ocorrência de afronta à separação dos Poderes,
à isonomia e à garantia da livre nomeação e exoneração.
Precedentes. Violação aos arts. 5o, 24, § 2o, item 4; 47, incisos
II, XI e XIV e 144, todos da Constituição Estadual. Procedente a
ação.”
(TJSP;
Direta
de
Inconstitucionalidade
2268897-38.2018.8.26.0000; Relator (a): Evaristo dos
Santos; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de
Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento:
11/09/2019; Data de Registro: 20/09/2019)
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE

LEI
COMPLEMENTAR No 946/2018, DO MUNICÍPIO DE CATANDUVA,
DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE ALTEROU DISPOSITIVO DA

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10/11
LC MUNICIPAL No 927/18 PARA MODIFICAR REQUISITO DO
CARGO DE VICE-DIRETOR DE ESCOLA (PERTENCENTE À
SECRETARIA
MUNICIPAL
DE
EDUCAÇÃO)

VÍCIO
DE
INICIATIVA CARACTERIZADO
AO CHEFE DO EXECUTIVO
COMPETE A INICIATIVA DE LEI QUE DISCIPLINA CARGOS NA
ADMINISTRAÇÃO DIRETA OFENSA AO DISPOSTO NO ARTIGO
24, §2o, 1 E 4, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - VIOLAÇÃO AO
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES INSCULPIDO NO
ARTIGO
5o
DA
MESMA
CARTA
ESTADUAL

INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA DA LC 946/2018, DO
MUNICÍPIO DE CATANDUVA AÇÃO PROCEDENTE.”
(TJSP;
Direta
de
Inconstitucionalidade
2003981-42.2019.8.26.0000;
Relator
(a):
Ferraz
de
Arruda; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de
Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento:
15/05/2019; Data de Registro: 21/05/2019)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Guarujá. Lei no
4.087, de 24.03.14, alterando a Lei no 3.874, de 13.05.11,
dispondo sobre a nomeação para cargos em comissão no âmbito
dos órgãos do Poder Executivo. Ato normativo, de autoria
parlamentar, impondo ao Prefeito a obrigação de escolher seus
auxiliares
diretos
Secretários
Municipais
dentre
pessoas
residentes naquele Município. Inconstitucionalidade por vício de
iniciativa na espécie ingerência na organização administrativa.
Ocorrência de afronta à separação dos Poderes, à isonomia e à
garantia da livre nomeação e exoneração. Precedentes. Violação
aos arts. 5o, 24, § 2o, 111, 115, II e 144, todos da Constituição
Estadual. Procedente a ação.”
(TJSP;
Direta
de
Inconstitucionalidade
2046932-27.2014.8.26.0000; Relator (a): Evaristo dos
Santos; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de
Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento:
15/10/2014; Data de Registro: 16/10/2014)
Ante o exposto, julgo procedente a pretensão para
declarar a inconstitucionalidade da Lei no 5.304, de 11 de julho

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Direta de Inconstitucionalidade no 2237310-61.2019.8.26.0000 - VOTO No 35.152
11/11
de 2019, do Município de Matão/SP.
Des. FRANCISCO CASCONI
Relator
Assinatura Eletrônica