Tribunal: TJSP
Processo: 1000495-64.2017.8.26.0282
Classe: Apelação Cível / Violação aos Princípios Administrativos
Órgão julgador: Antonio Celso Faria
Órgão colegiado: 8a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-09-25
Data de publicação: 2020-09-25

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Município de Itatinga – Tribunal de Contas do Estado de São Paulo que emitiu parecer desfavorável das contas referentes ao exercício financeiro de 2012, sendo as contas rejeitadas pela Câmara Municipal – Mesmo tendo sido o réu alertado mais de cinco vezes pelo Tribunal de Contas sobre as irregularidades constatadas, em virtude do

Ementa:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Município de Itatinga – Tribunal de Contas do Estado de São Paulo que emitiu parecer desfavorável das contas referentes ao exercício financeiro de 2012, sendo as contas rejeitadas pela Câmara Municipal – Mesmo tendo sido o réu alertado mais de cinco vezes pelo Tribunal de Contas sobre as irregularidades constatadas, em virtude do descompasso entre receitas e despesas, não adotou quaisquer medidas para contingenciar os dispêndios, caracterizando conduta dolosa que atenta contra o equilíbrio da gestão municipal – Conjunto probatório que evidencia a conduta – Ato atentatório aos princípios da moralidade e legalidade – Violação aos princípios da Administração Pública, nos termos do artigo 11, da Lei 8.429/92, que independe da existência de efetivo dano ao erário público e da comprovação de dolo específico do agente público – Dano ao erário indireto cujo valor não pode ser determinado – Adequação das sanções de ofício, observando-se o princípio da razoabilidade e proporcionalidade, também em atenção ao artigo 12, parágrafo único da LIA. Recurso não provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000785205
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1000495-64.2017.8.26.0282, da Comarca de Itatinga, em que é apelante AILTON
FERNANDES FARIA, são apelados PREFEITURA MUNICIPAL DE ITATINGA e
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 8a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram provimento ao
recurso, sendo apenas readequadas de ofício as sanções nos termos do voto. V.U., de
conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores JOSÉ MARIA CÂMARA
JUNIOR (Presidente) e PERCIVAL NOGUEIRA.
São Paulo, 25 de setembro de 2020.
ANTONIO CELSO FARIA
Relator
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1000495-64.2017.8.26.0282 -Voto no 11550 - accof
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ACF no 11.550/2020
Apelação no 1000495-64.2017.8.26.0282
Apelante: AILTON FERNANDES FARIA
Apelado: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Comarca de Itatinga
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA

ATO
DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA Município de Itatinga Tribunal de Contas
do Estado de São Paulo que emitiu parecer desfavorável das
contas referentes ao exercício financeiro de 2012, sendo as contas
rejeitadas pela Câmara Municipal Mesmo tendo sido o réu
alertado mais de cinco vezes pelo Tribunal de Contas sobre as
irregularidades constatadas, em virtude do descompasso entre
receitas e despesas, não adotou quaisquer medidas para
contingenciar os dispêndios, caracterizando conduta dolosa que
atenta contra o equilíbrio da gestão municipal
Conjunto
probatório que evidencia a conduta Ato atentatório aos princípios
da moralidade e legalidade
Violação aos princípios da
Administração Pública, nos termos do artigo 11, da Lei 8.429/92,
que independe da existência de efetivo dano ao erário público e da
comprovação de dolo específico do agente público Dano ao
erário indireto cujo valor não pode ser determinado Adequação
das sanções de ofício, observando-se o princípio da razoabilidade
e proporcionalidade, também em atenção ao artigo 12, parágrafo
único da LIA. Recurso não provido.
Cuida-se de ação civil pública por ato de improbidade
administrativa ajuizada pelo Ministério Público em face de Ailton Fernandes
Faria, que enquanto Prefeito de Itatinga no ano de 2012, teve as contas
rejeitadas pela Câmara Municipal, conforme parecer desfavorável do
Tribunal de Contas do Estado e mesmo tendo sido o réu alertado mais de
cinco vezes pelo Tribunal de Contas acerca das irregularidades constatadas,
em virtude do descompasso entre receitas e despesas, não adotou quaisquer
medidas para contingenciar os dispêndios
A r. sentença de fls. 1423/1444, cujo relatório é adotado,
julgou parcialmente procedente a ação, condenando o réu AILTON
FERNANDES FARIA como incurso no artigo 11, caput e inciso I, da Lei
8.429/92, às seguintes sanções:
“a) Ressarcimento integral do dano;

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b) perda imediata da função pública, se, ao tempo do
trânsito em julgado, encontrar-se em exercício;
c) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de (05) cinco
anos;
d) pagamento de multa civil no valor de R$ 768.000,00
(setecentos e sessenta e oito mil reais), com correção monetária pela tabela
prática do E.T.J.E.S.P., a contar de 31/12/2012, e juros de mora de 1% ao
mês a contar da data da sentença.
e) proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário,
pelo prazo de 03 (três) anos;
f) tornar indisponíveis os bens no valor de R$
1.150.532,25 (Um milhão, cento e cinquenta mil, quinhentos e trinta e dois
reais e vinte e cinco centavos)” (fls. 1443).
Irresignado, apela o réu AILTON, conforme razões de fls.
1446/1474, requerendo, preliminarmente, a gratuidade da justiça, sob o
fundamento de que trabalhava como operador de máquinas da prefeitura,
aonde recebia R$ 1.733,25, até ser admitido no gabinete do Dep. Estadual
Fernando Cury, em janeiro de 2019, recebendo atualmente cerca de R$
2.714,62. Alega também nulidade do inquérito civil e inépcia da petição
inicial. No mérito, aduz que não há o apontamento das irregularidades no
parecer desfavorável do E. TCE e que tal tribunal não declara se tais
irregularidades seriam sanáveis; que não aponta a participação do apelante
nas supostas irregularidades e que, enquanto administrou a cidade de Itatinga,
o apelante atuou em conformidade com a ordem jurídica, bem como atentou
para todas as orientações do Tribunal de Contas. Alega ausência de dolo e

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que em momento algum desequilíbrio financeiro às contas do município.
Assim, pede a improcedência da ação.
Regularmente
processado
o
recurso,
sobrevieram
contrarrazões às fls. 1509/1512
A ilustrada Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se
pelo desprovimento do recurso (fls. 1565/1580).
É o relatório.
Preliminarmente, concede-se a gratuidade da justiça apenas
para análise do recurso de apelação, nos termos do artigo 98, parágrafo 5o do
CPC/2015 (que permite a concessão parcial a algum ato processual), de
maneira a se alcançar solução integral do mérito em prazo razoável (art. 4o do
CPC). A gratuidade quanto ao restante dos atos processuais não se justifica,
dado que o réu está devidamente empregado em gabinete de Deputado
Estadual e não há prova de que seja pessoa pobre na acepção do termo, sendo
certo que pode possuir patrimônio pessoal apto a assumir as despesas
processuais e pagamento da multa civil decorrente da condenação que será
explicitada à frente. Aquele que comete atos de improbidade não deve ser
beneficiado com o instituto da gratuidade da justiça, sob pena de serem
inócuas as próprias sanções aplicadas e de ser dar guarida às práticas ilícitas
do agente público ímprobo.
As preliminares de “nulidade do inquérito civil” e “inépcia
d inicial” sequer foram devidamente fundamentadas e também não foram
objeto de recurso no tempo oportuno. Como bem esclarecido no parecer da
PGJ, “no que concerne à ausência de contraditório no Inquérito Civil, temos
que este procedimento administrativo, criado pela lei no. 7.347/85 e,
posteriormente, acolhido pelo art. 129, III da Constituição Federal, é uma
investigação administrativa, não contraditória, onde não se aplicam

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sanções...”(fls. 1568). Portanto, não se verifica nenhuma nulidade do
inquérito civil, sendo certo também que a petição inicial descreve com clareza
os atos de improbidade administrativa imputados ao apelante.
NO MÉRITO, os fatos descritos na exordial estão
devidamente comprovados e caracterizam ato de improbidade administrativa,
nos termos do art. 11, caput, e inciso I, da Lei no 8.429/92, por ofensa aos
princípios da Administração.
Conforme narrado nos autos, o Ministério Público iniciou
investigação através de inquérito civil em razão de procedimento enviado
pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, sob o TC 001732/026/12,
versando acerca do resultado da apreciação das contas públicas da Prefeitura
de Itatinga no exercício financeiro de 2012,no qual apontou eventuais atos de
improbidade administrativa cometidos pelo então Prefeito Ailton Fernandes
Faria (informação complementar contida na capa dos autos do inquérito civil-
fls. 25).
Assim, conforme circunstanciadamente descrito na inicial, o
déficit financeiro ajustado no valor de R$ 6.862.303,00 em 2011 aumentou
no ano seguinte em 29,87%, atingindo a cifra de R$ 8.911.847,66, o que
equivale, segundo os órgãos técnicos, a mais de dois duodécimos da Receita
Corrente Líquida. Além do mais, há informações no sentido de que a dívida
contraída pelo Município até o dia 31 de dezembro de 2012 atingiu o elevado
montante de R$ 5.188.600,75. E o resultado econômico negativo reduziu em
13,33% a situação patrimonial do Município, muito embora tenha o requerido
sido alertado em várias oportunidades pela Corte de Contas. Disso resultou
também em um aumento correspondente a 26,33% do saldo da dívida de
curto prazo, que passou de R$ 9.656.781,30 em 2011 para 12.199.309,90 no
ano seguinte, constando-se, ainda, a falta de liquidez da municipalidade para

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o enfrentamento de tal compromisso. Consta também dos autos um
recrudescimento de 66,24% no montante da dívida de longo prazo, que
passou de R$ 298.381,06 em 2011 para R$ 496.030,77 em 2012, em razão do
aumento de débitos decorrentes de precatórios. Outro fator que contribuiu
para o cenário financeiro degradante causado pelo requerido consistiu no
socorro excessivo à abertura de créditos adicionais e à realização de
transferências, remanejamentos e transposições, atingindo o montante de R$
11.288.735,74. Segundo consta do relatório técnico: Considerando-se apenas
os valores referentes a créditos suplementares (R$ 10.988.735,74), tem-se o
percentual de 19,75% da despesa prevista (fl. 07-A do Anexo). Ao que
consta, a Lei Orçamentária Anual (Lei Municipal no. 1.812/2011) não contém
autorização para abertura de créditos suplementares em percentual compatível
com a inflação prevista para o período fiscalizado, já que referida norma deu
autorização ao Poder Executivo Municipal para abrir créditos adicionais
suplementares até o limite de 30% do orçamento. Destacou-se também que o
Conselheiro-relator da Corte de Contas, ao votar no sentido de emissão de
parecer desfavorável à aprovação das contas do ano anterior, assim se
manifestou: “A Administração, realizando a abertura de créditos adicionais,
prejudica a vontade popular, uma vez que propicia ao Executivo modificar
parte considerável do orçamento, tornando-o, em última análise, mera peça
coadjuvante”. Segundo o agente de fiscalização, o Poder Executivo
Municipal não pagou a totalidade dos precatórios cuja quitação era devida no
exercício. O montante devido a título de precatórios judiciais atingiu a cifra
de R$ 298.381,06, todavia, a municipalidade adimpliu apenas o diminuto
valor de R$ 22.255,6210, restando um saldo pendente de R$ 276.125,44. Da
falta de recolhimento de encargos patronais relativos ao Regime Geral de
Previdência Social e ao Regime Próprio de Previdência Social, bem como de

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despesas administrativas. E apesar das reiteradas advertências feitas pelos
órgãos de fiscalização da Corte de Contas, o requerido reiterou nas condutas
ilegais no exercício financeiro de 2012, demonstrando indubitável, e
insistente, vontade livre e consciente de agir ilicitamente. Por fim, anotou que
a Câmara dos Edis de Itatinga, órgão competente para apreciação das contas
do Chefe do Poder Executivo, acolheu o parecer da Corte de Contas do
Estado de São Paulo, rejeitando as contas relativas ao exercício de 2012.
As provas produzidas pelo Ministério Público, notadamente
a prova documental enviada pelo Tribunal de Contas e constante do inquérito
civil, evidencia que o réu desprezou os vários alertas proferidos pela Corte de
Contas, deixando de honrar débitos, tumultuando a prestação de contas do
Município, denotando evidentes práticas irregulares, notadamente quando ao
não pagamento de precatórios e falta de recolhimento de encargos patronais.

O julgado deve ser mantido por seus próprios e jurídicos
fundamentos, consoante permite o art. 252, do Regimento Interno deste
Tribunal de Justiça, que assim dispõe: “Nos recursos em geral, o relator
poderá limitar-se a ratificar os fundamentos da decisão recorrida, quando,
suficientemente motivada, houver de mantê-la”.
Assim, o duto julgador analisou detalhadamente as provas
produzidas, inclusive estabelecendo tópicos destacados das irregularidades,
com citação jurisprudencial, e da seguinte forma: “I) Déficit da execução
orçamentária; déficit financeiro; aumento das dívidas; II) Reiterada falta
de pagamento de precatórios; III) Não recolhimento de encargos
patronais ao RGPS e ao RPPS”.
Também como anotou a ilustre Procuradora de Justiça:
“Não bastassem tamanhas irregularidades, o apelante
ainda não efetuou os recolhimentos a título de contribuição obrigatória ao

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Regime Geral e Próprio de Previdência Social, nos valores respectivos de R$
220.950,49 e R$ 308.230,12, bem como não fez o recolhimento das despesas
administrativas no total de R$ 66.324,17. Referidos valores foram objeto de
parcelamento pela administração posterior, fato que implicou acréscimos
legais da mora (valor atualizado de R$ 801.843,30 de encargos patronais e
R$ 167.359,35 de despesas administrativas) e comprometeu os orçamentos
futuros, onerando indevidamente os cofres públicos. Conforme se verifica,
portanto, a má-gestão do apelante causou um grave desiquilíbrio nas contas
públicas, causando danos ao erário. A má-fé é patente, já que o apelante foi
alertado por diversas vezes pelo Tribunal de Contas, estando, portanto,
ciente das ilegalidades, mas resolveu manter-se inerte”.(parecer- fls. 1577 ).
O dolo decorre da imoralidade, ilegalidade e ineficiência
das condutas adotadas, em desprezo aos compromissos financeiros do
Município. Analisando a moral em relação ao objeto do ato administrativo,
Maria Sylvia Zanella di Pietro1 afirma que:
“Não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto
resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo do determinado ato
contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça,
respeito à dignidade do ser humano, à boa fé, ao trabalho, à ética das
instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins
a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela
auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os
encargos impostos à maioria dos cidadãos”.

Mesmo tendo sido o réu alertado mais de cinco vezes pelo
Tribunal de Contas sobre as irregularidades constatadas, em virtude do
descompasso entre receitas e despesas, não adotou quaisquer medidas para
1 Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1988, p. 111, S. Paulo, Atlas, 1991.

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contingenciar os dispêndios, caracterizando conduta que atenta contra o
equilíbrio da gestão municipal.
Ainda quanto ao dolo, já se pronunciou o Colendo Superior
Tribunal de Justiça:

“ (...) 3. O dolo que se exige para a configuração de
improbidade administrativa reflete-se na simples vontade consciente de
aderir à conduta descrita no tipo, produzindo os resultados vedados pela
norma jurídica ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao
Direito quando o agente público ou privado deveria saber que a conduta
praticada a eles levaria, sendo despiciendo perquirir acerca de finalidades
específicas. Precedentes. 4. Tem-se claro, diante da análise do acórdão
recorrido, que houve bem descrita a conduta típica, cuja realização do tipo
exige ex professo a culpabilidade. Dito de outro modo, violar princípios é
agir ilicitamente. Como bem expresso pela Corte estadual, a culpabilidade é
ínsita à própria conduta ímproba.” (AgRg no RE no 1214254/MG, Relator
Ministro Humberto Martins, 2a Turma, j. 15.02.2011).

Evidente também que o pagamento de precatórios e a
indiferença quanto aos alertas emitidos pelo Tribunal de Contas eram de
responsabilidade do chefe do Poder Executivo Municipal. A alegação de que
o processo do Tribunal de Contas não aponta o réu AILTON como
responsável, poderia indicar algum grau de ignorância estrondoso, mas, na
verdade, trata-se de alegação totalmente desconforme com a análise racional e
imparcial dos fatos que levaram à reprovação das contas do ano de 2012. Ou
seja, as razões de apelo limitam-se à formulação de alegações genéricas de
cumprimento da legislação do Município, enquanto que a prova produzida é
contundente em sentido contrário.

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Acrescente-se, ainda, que a violação aos princípios da
Administração Pública, nos termos do artigo 11, da Lei 8.429/92, independe
da existência de efetivo dano ao erário público. No caso concreto, ao deixar
de pagar precatórios ou obrigações patronais, o Prefeito tumultua as contas do
Município e cria déficits financeiros que só são percebidos nas gestões
posteriores. Entretanto, não há como fixar um valor determinado para o dano
causado, devendo a multa civil ser fixada com base na remuneração
percebida pelo agente.
Restando configurada a infração ao art. 11, caput, e
inciso I, da Lei no 8.429/92, são aplicáveis as penalidades passíveis de
imposição previstas no art. 12, III, da Lei de Improbidade Administrativa. A
ilegalidade na conduta do réu, sem qualquer sinal de arrependimento ou de
consciência funcional acerca dos fatos, justifica a imposição das sanções,
cabendo, entretanto, a adequação das sanções, observados o caput e o
parágrafo único do art. 12 da LIA.
Como o recurso não aborda acerca das sanções aplicadas,
procede-se a readequação de ofício, de maneira que sejam observados os
princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
No caso dos autos, em que pesem todas as irregularidades
já mencionadas, e como já foi dito, não há como se afirmar qual o exato valor
do dano causado ao erário. Certamente, cidadãos que esperavam o pagamento
de seus precatórios foram prejudicados, bem como prefeitos que assumiram
passivos decorrentes da gestão irresponsável do réu tiveram que arcar com o
pagamento dos débitos, acrescidos de juros e correção monetária. Entretanto,
como parte dos recursos permaneceram à disposição da Administração, não
há como se manter a condenação de “ressarcimento integral do dano” e nem
há como fixar a multa civil que na sentença foi estipulada em R$ 768.000,00
(setecentos e sessenta e oito mil reais). As informações indicam que o réu não

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mais exerce a função pública de prefeito, não se justificando também a
manutenção desta sanção.

Assim são fixadas seguintes as sanções, com
fundamento no art. 12, III, da Lei 8.429/92:
a) suspensão dos direitos políticos de 3 (três) anos;
b) pagamento de multa civil de 10 (dez) vezes o valor da última
remuneração recebida da Administração como Prefeito, incidente
atualização monetária (tabela prática TJ/SP) desde a data do evento
danoso e juros de mora de 1% ao mês, a partir da publicação da
sentença;
c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica do qual seja sócio majoritário, pelo prazo
de 3 (três anos).

Embora não sendo sanção prevista na Lei 8.429/92, resta
mantida a indisponibilidade dos bens determinada na sentença, que é medida
válida à efetividade da sentença, por ora correspondente a dez vezes o valor
atual dos vencimentos do prefeito, podendo, evidentemente, tal medida ser
revista pelo juízo “a quo”, conforme seja necessário por ocasião da execução.
Ante o exposto, nega-se provimento ao recurso, sendo
apenas readequadas de ofício as sanções nos termos do voto.

Antonio Celso Faria
Relator