Tribunal: TJSP
Processo: 1025243-03.2019.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Percival Nogueira
Órgão colegiado: 8a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-05-27
Data de publicação: 2020-05-27

Ementa:
ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO – Multa Administrativa por infringência ao art. 26 da Lei Municipal no 14.517/07, que proíbe a veiculação de mensagens publicidade mediante distribuição de folhetos, panfletos ou qualquer tipo de material impresso – Pretensão à anulação da infração imposta – Improcedência – Beneficiário da divulgação do produto que responde pela infração e está sujeito a pena

Ementa:
ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO – Multa Administrativa por infringência ao art. 26 da Lei Municipal no 14.517/07, que proíbe a veiculação de mensagens publicidade mediante distribuição de folhetos, panfletos ou qualquer tipo de material impresso – Pretensão à anulação da infração imposta – Improcedência – Beneficiário da divulgação do produto que responde pela infração e está sujeito a pena da multa prevista – Intenção de afastar a penalidade com a subsunção do caso à exceção à vedação aos jornais, conforme previsão inserta no § 2o do art. 26 da Lei em comento – Propaganda promovida pela autora, ao contratar editora com propósito de publicidade mercantil – Edição composta por mensagem explícita, relativa ao segmento imobiliário, bem como implícita, ao enaltecer o bairro e lazer no local onde a matéria foi veiculada – Liame estabelecido com o empreendimento – Induvidosa responsabilidade – Inexistência de ofensa à liberdade de expressão preconizada pela Constituição Federal - Higidez da multa imposta – Presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo não infirmadas pela prova dos autos – Verba honorária fixada por equidade, dotada de razoabilidade (art. 85, § 8o, do CPC), em valor capaz de remunerar condignamente o patrono da parte sem oneração excessiva do vencido – Sentença mantida – Apelo desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000373639
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1025243-03.2019.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante
CONSTRUTORA COZMAN LTDA, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE
SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 8a Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Negaram
provimento ao recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra
este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores JOSÉ MARIA
CÂMARA JUNIOR (Presidente sem voto), LEONEL COSTA E BANDEIRA
LINS.
São Paulo, 27 de maio de 2020.
PERCIVAL NOGUEIRA
Relator
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1025243-03.2019.8.26.0053 - Comarca de São Paulo - Voto no 34.035 - lt
2
Voto no 34.035
Apelação Cível no 1025243-03.2019.8.26.0053
Comarca: São Paulo
Apelante:
CONSTRUTORA COZMAN LTDA.
Apelada: PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

SECRETARIA DO GOVERNO DO MUNICÍPIO
JUÍZA: Gilsa Elena Rios
ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO Multa
Administrativa por infringência ao art. 26 da Lei Municipal
no 14.517/07, que proíbe a veiculação de mensagens
publicidade mediante distribuição de folhetos, panfletos ou
qualquer tipo de material impresso Pretensão à anulação
da infração imposta Improcedência Beneficiário da
divulgação do produto que responde pela infração e está
sujeito a pena da multa prevista Intenção de afastar a
penalidade com a subsunção do caso à exceção à vedação
aos jornais, conforme previsão inserta no § 2o do art. 26 da
Lei em comento Propaganda promovida pela autora, ao
contratar editora com propósito de publicidade mercantil
Edição composta por mensagem explícita, relativa ao
segmento imobiliário, bem como implícita, ao enaltecer o
bairro e lazer no local onde a matéria foi veiculada Liame
estabelecido com o empreendimento
Induvidosa
responsabilidade Inexistência de ofensa à liberdade de
expressão preconizada pela Constituição Federal - Higidez
da multa imposta Presunção de legitimidade e veracidade
do ato administrativo não infirmadas pela prova dos autos
Verba
honorária
fixada
por
equidade,
dotada
de
razoabilidade (art. 85, § 8o, do CPC), em valor capaz de
remunerar condignamente o patrono da parte sem oneração
excessiva do vencido
Sentença mantida
Apelo
desprovido.
Trata-se
de
recurso
de
apelação
tempestivamente
interposto, às fls. 174, pela Construtora Cozman Ltda., contra a r.
sentença de fls. 167/172, cujo relatório se adota, que julgou
improcedente a ação anulatória ajuizada em face da Prefeitura
Municipal de São Paulo Secretaria do Governo Municipal, na qual se
postula a anulação da multa no 187.845-2, imposta por infração ao art.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1025243-03.2019.8.26.0053 - Comarca de São Paulo - Voto no 34.035 - lt
3
26 da Lei no 14.517/07.
Condenou-a ao pagamento das custas, despesas processuais
e honorários advocatícios fixados por equidade em R$ 3.000,00 (três
mil reais).
Inconformada,
reitera
a
apelante
suas
anteriores
argumentações, arguindo preliminarmente ilegitimidade para figurar
como infratora, uma vez que atua no ramo de construção civil, não
produz materiais jornalísticos e publicitários, não foi a responsável pela
distribuição do material autuado e, nessa ordem, e não pode ser
penalizada pela atividade comercial de terceiros na publicação de
“jornal resumo” editado pela Shelter Editora, sobre o qual não tem
controle das matérias veiculadas.
No mérito, aduz que o art. 26 da Lei no 14.517/07 veda a
distribuição de folhetos e panfletos, e não de jornal regularmente
registrado em órgãos competentes que possui atividade garantida pela
Constituição Federal.
Afirma, em linhas gerais, que o anúncio em “Jornal
Resumo” devidamente legalizado, não pode ser considerado ilícito.
Repisa a tese de que o jornal impresso, além de conteúdo publicitário
traz matérias jornalísticas com dicas de decoração, cinema, paisagismo,
além de notas sobre atividades da Prefeitura de São Paulo e atualidades,
e sua circulação não configura, desse modo, a apontada ofensa à Lei a
autorizar a sanção.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1025243-03.2019.8.26.0053 - Comarca de São Paulo - Voto no 34.035 - lt
4
Acrescenta que a Lei no 14.517/07, com os acréscimos da
Lei no 14.583/07, estabeleceu exceção à vedação do caput do art. 26 da
norma em comento e à aplicação das penalidades aos jornais e
periódicos, nos termos assegurados pela Constituição Federal.
Amolda-se a ora recorrente na hipótese ressalvada na novel
legislação, não sendo permitido ao Município, no exercício do poder de
polícia, regular o conteúdo de matéria jornalística por falta de
competência constitucional, pena de ocorrência de abuso de poder e
censura.
Postula o reconhecimento do direito em permitir a
distribuição da publicidade de seus empreendimentos em jornais,
impondo-se a anulação da multa aplicada.
Subsidiariamente,
pretende
seja
minorada
a
verba
honorária
arbitrada
em
valor
abusivo
e
desarrazoado,
em
desconformidade com a legislação processual civil em vigor,
notadamente ao artigo 85, § 8o, do Código de Processo Civil (fls.
175/190).
Contrarrazões ofertadas pugnando inicialmente pelo não
conhecimento do recurso por falta de pressuposto recursal de
admissibilidade, e, no mérito, por seu desprovimento (fls. 195/213).
É o relatório.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1025243-03.2019.8.26.0053 - Comarca de São Paulo - Voto no 34.035 - lt
5
Por proêmio, refuta-se a preliminar de não conhecimento
por falta de pressupostos processuais arguida em contrarrazões, à
medida que, não obstante a reiteração de teses defendidas na inicial,
através do recurso o apelante manifestou fundamentadamente seu
inconformismo com o não acolhimento dessas mesmas teses,
proporcionando, inclusive, o oferecimento de respostas a atacar o
mérito recursal. Transpondo-se, porém, ao teor do recurso de apelo, a
r. sentença combatida mostra-se incensurável.
Cinge-se a controvérsia na legalidade da multa imposta à
autora Construtora Cozman Ltda., por infração ao disposto no artigo 26
da Lei Municipal no 14.517/2007, em virtude da veiculação de
publicidade relativa ao seu empreendimento imobiliário mediante
distribuição de periódico local editado por Schelter Mídia Publicações.
Em razão da ocorrência foi lavrado auto de infração e
emitida guia de pagamento no valor de R$ 5.201,50 (cinco mil,
duzentos e um reais e cinquenta centavos) ora impugnada.
Discute-se a incidência da multa por infração à vedação
imposta no art. 26 da lei e os limites da exceção inserta no parágrafo
segundo, a saber:
Art. 26. É proibida, nas vias e logradouros públicos, a distribuição
de folhetos, panfletos ou qualquer tipo de material impresso
veiculando
mensagens
publicitárias,
entregues
manualmente,
lançados de veículos, aeronaves ou edificações ou oferecidos em
mostruários.
§ 1o. O descumprimento ao disposto no "caput" deste artigo sujeitará
o beneficiário da divulgação do produto ou serviço à multa de R$
5.000,00 (cinco mil reais), dobrada na reincidência e reaplicada a
partir da lavratura da primeira multa, até a cessação da infração,

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1025243-03.2019.8.26.0053 - Comarca de São Paulo - Voto no 34.035 - lt
6
sem prejuízo da apreensão do material impresso distribuído
irregularmente.
§ 2o. Considerando o disposto no inciso IX do art. 5o da Constituição
Federal, excetua-se da vedação estabelecida no 'caput' deste artigo a
distribuição gratuita de jornais e periódicos que se enquadrem na
Lei Federal no 5.250, de 9 de fevereiro de 1967.(g.n.)
Refuta-se a arguida ilegitimidade da apelante para
responder pela infração, uma vez que nos termos expressos do § 1o do
art. 26 da Lei 14.517/2007, o descumprimento à vedação expressa no
caput da norma sujeita o beneficiário da divulgação dou produto ou
serviço à multa prevista, dobrada na reincidência e reaplicada até a
cessação da infração.
Como bem destacou o MM. Juiz sentenciante: “(...) ainda
que não tenha sido a responsável direta pela divulgação do material em
questão, a autora deliberadamente contratou uma empresa para fazer a
publicidade sob as vestes de jornal de notícias, o que demonstra que
conhecia da ilicitude que praticava e não apenas assumiu o risco, mas
tentou se esquivar do ilícito que cometia, fazendo-se passar por simples
anúncio em instrumento publicitário que se auto intitula 'jornal'” (fls.
171).
De fato, não há como a ora apelante se escusar de sua
responsabilidade e consequente pagamento da multa imposta em
conformidade com o texto legal. Indubitavelmente foi favorecida por
meio da publicação com informativos e imagens de cunho mercantil,
destinadas a público determinado, a fim de despertar interesse para
eventual aquisição de uma das unidades do empreendimento
imobiliário. Portanto, possui legitimidade para responder pelo ato e

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1025243-03.2019.8.26.0053 - Comarca de São Paulo - Voto no 34.035 - lt
7
responsabiliza-se pela infração.
A defesa da pretensão inicial vem arregimentada na tese de
exceção à vedação prevista na lei para os jornais, embasada na proteção
constitucional à liberdade de manifestação do pensamento e da
informação, incapaz, contudo, de afastar o decreto de improcedência.
De fato, o material foi impresso foi distribuído como
“jornal resumo”, mas seu conteúdo o descaracteriza como um veículo
de matéria pretensamente jornalística. Há que se atentar para a real
natureza do conteúdo panfletário, voltado à publicidade do segmento
imobiliário da recorrente.
Infere-se do acervo probatório que a própria empresa
autora autorizou a distribuição do panfleto como “jornal”, mas com
publicação de conteúdo predominantemente publicitário, e não
informativo. Na prática, o teor do folheto enaltece o empreendimento
imobiliário, sua localização e oportunidade de moradia ímpar, tecendo
um liame com as atividades de decoração e lazer com o
empreendimento e sua localização. Desnatura a caraterização do jornal
informativo que goza de proteção constitucional.
Pertinente na espécie as ponderações do e. desembargador
Rubens Rihl em julgamento de questão análoga: “Por certo que a
proteção constitucional da livre manifestação de pensamento não
autoriza que, sob pretexto desta garantia constitucional, promova-se
disseminação de qualquer conteúdo, pois, deste modo, haverá

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1025243-03.2019.8.26.0053 - Comarca de São Paulo - Voto no 34.035 - lt
8
verdadeiro desvirtuamento do direito fundamental” (Apelação Cível no
1029002-72.2019.8.26.0054, 1a Câmara de Direito Público, Relator: Rubens Rihl j.
27.02.2020).
Frise-se: a proteção à liberdade de manifestação do
pensamento e da informação não comporta confusão com a
disseminação de qualquer conteúdo, ou o uso da garantia constitucional
como mecanismo escuso para burla à lei.
Nessa ordem de ideias, convém destacar as considerações
esposadas em sede de contrarrazões:
Obviamente, não basta que se designe um determinado material
impresso como 'jornal' e se registre essa denominação em cartório,
para que, com conteúdo eminentemente publicitário, esteja liberada
sua distribuição indiscriminada pelas ruas e logradouros públicos de
São Paulo.
A tentativa espúria não merece a chancela do Poder Judiciário, pois
representa clara intenção de desvio de finalidade, uma manobra
absolutamente óbvia para tentar burlar a proibição de distribuição
de panfletos publicitários nas ruas.
A diferenciação entre jornais e panfletos publicitários, especialmente
em casos como o presente, é facilmente feita pela fiscalização, em
sua apreciação no âmbito da discricionariedade administrativa,
tendo em vista uma variedade de indícios que indicam a efetiva
finalidade do material produzido pela autora.
É comum andar pelas ruas desta Capital, mormente nos finais de
semana, e receber, nas paradas dos semáforos, inúmeros 'jornais'
nos quais há uma mínima parcela de informação, geralmente na
capa, sendo o seu interior recheado de mensagens publicitárias,
principalmente de venda de imóveis e carros. (fls. 195/213).
Nesse cenário, chama atenção a contratação pela recorrente
da empresa Shelter Mídia Publicações para fins de confecção e
distribuição de material preponderantemente de cunho publicitário, a
apontar, com segurança, sua responsabilidade pela infração à Lei

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1025243-03.2019.8.26.0053 - Comarca de São Paulo - Voto no 34.035 - lt
9
Municipal no 14.517/07 e, autorizar, por conseguinte, a imposição de
multa, que se mostra revestida de inquestionável higidez e merece
prevalecer porquanto não infirmada a presunção de legitimidade que a
reveste.
Em igual sentido já se manifestou essa Egrégia Corte de
Justiça:
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO PROCEDIMENTO
COMUM ANULATÓRIA ATO ADMINISTRATIVO - MULTA
DISTRIBUIÇÃO DE FOLHETOS E PANFLETOS PROPAGANDA
DISSIMULADA LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO.
Pretensão à anulação de autuação e de penalidade aplicada por
infração ao art. 26 da Lei no 14.517/07. Inadmissibilidade. Multa
aplicada em decorrência da distribuição de folhetos com nítido
caráter publicitário. Não caracterização de hipótese de exceção
prevista do art. 26, § 2o, da Lei no 14.517/07. Presunção de
legalidade e veracidade do ato administrativo. Precedentes. Pedido
improcedente. Sentença mantida. Recurso desprovido.” (Apelação
Cível no 1013037-54.2019.8.26.0053, Rel. Des. Décio Notarangeli, j.
13.04.2020).
Ato administrativo Nulidade de auto de infração Vedada
distribuição de folhetos, panfletos ou qualquer tipo de material
impresso veiculando mensagens publicitárias nas vias e logradouros
públicos Imputação de multa - Inteligência do art. 26,§1o da Lei
Municipal no 14.517/07 Exceção prevista no §2o do art. 26 da
supracitada lei municipal que não se aplica diante da desvirtuação
da finalidade prestada pelo jornal Flagrante cunho publicitário
Direitos constitucionais de livre circulação dos jornais respeitados
Sentença de improcedência mantida Recurso desprovido.
(Apelação Cível 1025240-48.2019.8.26.0053; Relator: Souza
Meirelles; 12a Câmara de Direito Público; j. 30/04/2020).
APELAÇÃO. Ação de cognição. Multa administrativa. Violação ao
artigo 26, da Lei no 14.517/07, do Município de São Paulo.
Distribuição de folheto ou panfleto em via pública contendo material
publicitário. Pretensa desconstituição da penalidade. Sentença de
primeiro grau que julgou improcedente o pedido. 1. Prova dos autos
que permite concluir com clareza hialina tratar-se de veiculação que
busca, de fato, publicidade mercantil, em especial publicidade da

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1025243-03.2019.8.26.0053 - Comarca de São Paulo - Voto no 34.035 - lt
10
autuada, a qual, mesmo não sendo a responsável pela edição e
distribuição do folheto, é diretamente beneficiada pela veiculação
deste. Violação ao artigo 26, da Lei Municipal no 14.517/07,
caracterizada. 2. Sentença mantida, majorados os honorários de
sucumbência na forma do § 11, do artigo 85, do CPC/2015. Recurso
não provido. (Apelação Cível 1028703-95.2019.8.26.0053;
Relator: Oswaldo Luiz Palu; 9a Câmara de Direito Público; j.
12/03/2020).
APELAÇÃO Ação ordinária. Anulação de auto de infração.
Veiculação de publicidade disfarçada, em desacordo com o art. 26
da Lei Municipal n° 14.517/07. Caracterizada a responsabilidade da
autora que, contratando empresa distribuidora, promove a
propaganda do empreendimento imobiliário. Hipótese legal que
admite a distribuição de material impresso por via de entrega
manual quando se tratar de jornais e periódicos. Não recepção da
Lei Federal n° 5.250/67 pela Carta Maior. Julgamento proferido
pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF n° 130/DF que não
prejudica a eficácia do requisito contido na norma municipal.
Legislação federal que não continha previsão do conceito legal de
jornal ou periódico. Necessidade da análise qualitativa acerca do
conteúdo veiculado. Critérios adotados pela Prefeitura que se
revelam hábeis a distinguir material publicitário de publicação
derivada de atividade de imprensa. Caso concreto em que se
verificam todos os elementos delineados. Matérias em grande parte
genéricas e aleatórias, excetuando-se aquelas que versam sobre a
região onde o empreendimento imobiliário está sediado, em que se
denota claro intuito de apenas enaltecer as qualidades do bairro.
Caráter publicitário configurado. Recurso desprovido. (Apelação
Cível no 1060209-26.2018.8.26.0053, Rel. Des. Bandeira Lins, j.
19.09.2019).
“EMENTA LEI MUNICIPAL QUE PROÍBE DISTRIBUIÇÃO DE
PANFLETOS EM VIA PÚBLICA (LEI 14.517/2007 DO MUNICÍPIO
DE SÃO PAULO)
AÇÃO ANULATÓRIA DE SANÇÃO
ADMINISTRATIVA

AUTORA
QUE
ALEGA
FALTA
DE
EMBASAMENTO LEGAL EM RAZÃO DO RESULTADO DA ADPF
130, UMA VEZ QUE A NORMA MUNICIPAL REMETE AO
CRITÉRIO DA LEI DE IMPRENSA PARA DISTINÇÃO ENTRE
PANFLETO E JORNAL Lei Municipal que deixa claro seu fim de
proibir a distribuição de panfletos Material apreendido que é
suscetível de ser considerado panfleto independentemente de
subjetivismo, pois, de suas quatro páginas, duas eram destinadas à
publicidade de uma mesma empresa e assim também a metade das
outras duas, sendo que a matéria “jornalística” diz respeito,
precisamente, às novas invenções do fabricante dos produtos da
empresa

Violação
do
princípio
da
legalidade

Não
reconhecimento Inteligência do art. 5o da LEI DE INTRODUÇÃO

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 1025243-03.2019.8.26.0053 - Comarca de São Paulo - Voto no 34.035 - lt
11
ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO
Sentença de
improcedência mantida - Apelo desprovido.” (Apelação Cível no
1014308-11.2013.8.26.0053, Rel. Des. João Carlos Garcia, j.
05.11.2014).
Por fim, tem-se por adequados os honorários advocatícios
fixados em R$ 3.000,00 (três mil reais) com supedâneo no artigo 85, §
8o, do CPC. Cumpre obtemperar que a legislação processual civil, ao
admitir a possibilidade de arbitramento dos honorários por equidade nas
causas em que o proveito econômico for inestimável ou irrisório, o fez
para evitar situações de injustiças com valores não condizentes com o
trabalho desenvolvido pelo causídico.
No caso dos autos, considerando a complexidade da
questão posta a julgamento, e o tempo de transcurso do processo, o
valor dos honorários fixados pelo Juízo por equidade revela-se capaz de
remunerar condignamente o patrono da parte vencedora, sem oneração
excessiva da parte contrária. Consectário lógico do decaimento recursal
é a majoração da verba honorária fixada, para R$ 3.150,00 (três mil,
cento e cinquenta reais), nos termos do art. 85, § 11, do CPC.
Com tais considerações, meu voto rejeita a preliminar e
nega provimento ao recurso.
JOSÉ PERCIVAL ALBANO NOGUEIRA JÚNIOR
Relator
(assinatura eletrônica)