Tribunal: TJSP
Processo: 1028259-62.2019.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Paulo Barcellos Gatti
Órgão colegiado: 4a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-05-26
Data de publicação: 2020-05-26

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO ANULATÓRIA DE MULTA ADMINISTRATIVA – MUNICÍPIO DE SÃO PAULO – DISTRIBUIÇÃO DE PERIÓDICOS NA VIA PÚBLICA – Autora que busca concessão de tutela jurisdicional com o fim de anular a multa no 12.137.670-2 lavrada em seu desfavor, bem como compelir a Administração a se abster de multar a requerente em razão de publicidade e circulação de propaganda no Jornal Resumo -

Ementa:
APELAÇÃO – AÇÃO ANULATÓRIA DE MULTA ADMINISTRATIVA – MUNICÍPIO DE SÃO PAULO – DISTRIBUIÇÃO DE PERIÓDICOS NA VIA PÚBLICA – Autora que busca concessão de tutela jurisdicional com o fim de anular a multa no 12.137.670-2 lavrada em seu desfavor, bem como compelir a Administração a se abster de multar a requerente em razão de publicidade e circulação de propaganda no Jornal Resumo - Admissibilidade – Poder de polícia municipal que não pode restringir a circulação de periódicos contendo informações juntamente com publicidade, à luz dos comandos constitucionais que garantem a liberdade de manifestação e pensamento e incentiva a profusão da informação, sem restrições pré-estabelecidas – Inconstitucionalidade do art. 26, caput, da Lei Municipal 14.517/07 de São Paulo, utilizado como fundamento para a lavratura da penalidade - Precedente do Órgão Especial do TJSP – Inteligência do art. 949, do CPC/15 – Ilegalidade do ato impugnado - Hipótese dos autos em que o "jornal" distribuído ao público se enquadra na exceção do §2o, do art. 26, da LM 14.517/07, o que torna insubsistente a penalidade aplicada em desfavor da empresa autora – Sentença de improcedência reformada – Recurso da autora provido.

Inteiro teor:
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Registro: 2020.0000366145
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados
e
discutidos
estes
autos
de
Apelação
Cível
no
1028259-62.2019.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante BENX
EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL
DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 4a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento ao
recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Desembargadores
FERREIRA
RODRIGUES (Presidente) e ANA LIARTE.
São Paulo, 26 de maio de 2020.
PAULO BARCELLOS GATTI
Relator
Assinatura Eletrônica

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4a Câmara
APELAÇÃO CÍVEL No: 1028259-62.2019.8.26.0053
APELANTE:
BENX EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS LTDA. (autora)
APELADO:
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO (réu)
ORIGEM: 14a VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE SÃO PAULO
VOTO No: 18.339
APELAÇÃO

AÇÃO
ANULATÓRIA
DE
MULTA
ADMINISTRATIVA
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

DISTRIBUIÇÃO DE PERIÓDICOS NA VIA PÚBLICA Autora
que busca concessão de tutela jurisdicional com o fim de anular a
multa no 12.137.670-2 lavrada em seu desfavor, bem como
compelir a Administração a se abster de multar a requerente em
razão de publicidade e circulação de propaganda no Jornal
Resumo - Admissibilidade Poder de polícia municipal que não
pode restringir a circulação de periódicos contendo informações
juntamente com publicidade, à luz dos comandos constitucionais
que garantem a liberdade de manifestação e pensamento e
incentiva a profusão da informação, sem restrições pré-
estabelecidas Inconstitucionalidade do art. 26, caput, da Lei
Municipal 14.517/07 de São Paulo, utilizado como fundamento
para a lavratura da penalidade - Precedente do Órgão Especial do
TJSP Inteligência do art. 949, do CPC/15 Ilegalidade do ato
impugnado - Hipótese dos autos em que o “jornal” distribuído ao
público se enquadra na exceção do §2o, do art. 26, da LM
14.517/07, o que torna insubsistente a penalidade aplicada em
desfavor da empresa autora
Sentença de improcedência
reformada Recurso da autora provido.
Vistos.
Trata-se de recurso de apelação interposto por
BENX EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS LTDA. nos autos da “ação
anulatória de multa administrativa” por ela ajuizada em
desfavor do apelado, MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, julgado

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improcedente o pedido pelo Juízo a quo, sob o fundamento de
que a distribuição material publicitário do empreendimento da
autora configura infração ao disposto no art. 26, caput e
§1o, da Lei Municipal 14.517/2007, sendo, portanto, legal a
autuação perpetrada pela Municipalidade-ré, consoante r.
sentença de fls. 138/145, cujo relatório se adota.
Em suas razões (fls. 141/159), sustenta a
empresa que não se trata de panfleto publicitário e sim de
jornal
regularmente
registrado
em
cartório,
não
se
enquadrando na hipótese do caput do art. 26, da Lei Municipal
14.517/07, mas sim na exceção prevista no §2o desse mesmo
dispositivo,
o
que
implica
no
reconhecimento
da
insubsistência da penalidade aplicada. Ao final, pugna pelo
provimento do recurso para reformar a sentença recorrida,
julgando-se procedente a pretensão inicial.
Recurso
regularmente
processado,
preparado
(fls. 163), desafiando contrarrazões da parte apelada às fls.
166/178.
Este é, em síntese, o relatório.
VOTO
Colhe-se dos autos a Municipalidade de São
Paulo lavrou em desfavor da empresa BENX EMPREENDIMENTOS
IMOBILIÁRIOS LTDA. a multa administrativa no 12.137.670-2, no
valor de RS5.134,00, com fulcro no art. 26, caput, da Lei
Municipal 14.517/07, “por distribuir, em vias e logradouros

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públicos, folhetos, panfletos ou qualquer tipo de material
impresso veiculando mensagens publicitárias, entregues manualmente
ou lançados de veículos, aeronaves ou edificações ou oferecidos em
mostruários”.
Segundo alega a empresa, não foi ela a
responsável pela distribuição do material autuado, tendo
somente contratado espaço de publicidade para anunciar
empreendimento imobiliário no periódico denominado Jornal
Resumo, ano 9, edição no 4319, editado pela empresa Shelter
Editora Ltda., que, em tese, seria a única legitimada para
responder pela infração.
Aduz que não se trata de panfleto publicitário
e sim de jornal regularmente registrado em cartório, não se
enquadrando na hipótese do caput do art. 26, da Lei Municipal
14.517/07, o que implica no reconhecimento da insubsistência
da penalidade aplicada.
Diante
disso,
considerando
que
fora
anteriormente autuada e atualmente está sendo impedida de
livremente divulgar seus empreendimentos em jornal, a empresa
ajuizou ação em face do MUNICÍPIO DE SÃO PAULO pleiteando, em
síntese, a concessão de tutela antecipada com o fim de
compelir a Administração a se abster de multar a requerente
em razão de publicidade e circulação de propaganda no Jornal
Resumo
até
final
da
demanda;
no
mérito,
pleiteou
a
confirmação da liminar e o acolhimento da demanda para o fim
de anular a multa administrativa no 12.137.670-2 (fls.
01/24).
Na sentença, contra a qual se insurge a
requerente, o pedido foi julgado improcedente pelo Juízo a
quo, sob o fundamento de que a distribuição material

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publicitário do empreendimento da autora configura infração
ao disposto no art. 26, caput e §1o, da Lei Municipal
14.517/2007, de modo que seria legítima a autuação perpetrada
pela Administração Municipal (fls. 138/145).
Posto isso, pelo que se depreende dos autos, o
recurso comporta acolhimento.
A questão controvertida nos autos consiste em
saber se é possível a lavratura de Auto de Infração pela
Municipalidade de São Paulo em decorrência da distribuição,
nas vias públicas, de material impresso contendo informações
juntamente com publicidade.
A empresa autora foi autuada por supostamente
distribuir
material
impresso
veiculando
mensagens
publicitárias, o que teria violado o disposto no art. 26 da
LM 14.517/2007, que dispõe:
Art. 26. É proibida, nas vias e logradouros
públicos, a distribuição de folhetos, panfletos ou
qualquer tipo de material impresso veiculando
mensagens publicitárias, entregues manualmente,
lançados de veículos, aeronaves ou edificações ou
oferecidos em mostruários.
§ 1o O descumprimento ao disposto no caput deste
artigo sujeitará o beneficiário da divulgação do
produto ou serviço à multa de R$ 5.000,00 (cinco
mil reais), dobrada na reincidência e reaplicada a
partir da lavratura da primeira multa, até a
cessação da infração, sem prejuízo da apreensão do
material impresso distribuído irregularmente.
§ 2o Considerando o disposto no inciso IX do art.
5o da Constituição Federal, excetua-se da vedação
estabelecida
no
"caput"
deste
artigo
a
distribuição gratuita de jornais e periódicos que
se enquadrem na Lei Federal no 5.250, de 9 de
fevereiro de 1967. (Redação dada pela Lei no
14.583/2007)
Note-se, por oportuno, que a restrição à

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distribuição
de
panfletos,
impressos
e
espectros
em
logradouros públicos, estava também prevista nos artigos 181
e 19 da Lei 4.831/2009, do Município de São Caetano do Sul,
os quais foram declarados inconstitucionais pelo Órgão
Especial deste Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo no
julgamento
da
Arguição
de
Inconstitucionalidade
no
0022347-08.2015.8.26.0000, nos seguintes termos:
ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigos 18 e 19
da Lei no. 4.831, de 10 de dezembro de 2009, do
município de São Caetano do Sul. Restrição à
distribuição
de
“panfletos”,
“impressos”
e
“espectros”
na
urbe.
Ação
legiferante
em
descompasso com a evolução do Estado Democrático
de Direito. Livre exercício do pensamento. Afronta
aos artigos 5o, inc. IX e artigo 220, § 6o, ambos
da Constituição Federal. Inconstitucionalidade já
anunciada desde o primeiro grau de jurisdição.
Clara
e
cristalina
a
eiva.
Arguição
de
inconstitucionalidade julgada procedente.
(...)
II O enunciado atacado tem a seguinte feição:
Artigo 18 Fica expressamente vedada a distribuição
de
prospectos,
panfletos
e
impressos
em
logradouros públicos, exceção feita aos anúncios
de finalidade institucional de interesse público.
Parágrafo único Não será permitida, ainda, a
distribuição de material publicitário lançados a
esmo de veículos, aeronaves, edifícios ou qualquer
outro meio.
Artigo 19 As solicitações de autorização para
distribuição de material de cunho jornalístico
serão analisadas pelo Comitê Técnico Municipal de
Controle da Paisagem Urbana CTM-CP, criado nos
termos
do
artigo
39
desta
Lei,
devendo
o
interessado
comprovar,
na
forma
do
Decreto
regulamentador, o seguinte:
I Tiragem auditada;
II Circulação em outros municípios;
III Periodicidade;
IV Editorial;
1 Artigo 18 - Fica expressamente vedada a distribuição de prospectos, panfletos e
impressos em logradouros públicos, exceção feita aos anúncios de finalidade
institucional de interesse público.
Parágrafo
único
Não
será
permitida,
ainda,
a
distribuição
de
material
publicitário lançados a esmo de veículos, aeronaves, edifícios ou qualquer outro
meio

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V Caráter laico (cf. Lei no. 4.831/2009)
O imbróglio versa, especificamente, sobre o embate
entre a garantia constitucional a liberdade de
expressão e a autonomia do município em legislar
sobre matérias de seu interesse local.
Ora, sem maior esforço, pela simples exposição de
motivos,
percebe-se
a
clara
e
cristalina
supremacia do primeiro.
(...)
Um
dos
pilares
de
sustentação
do
Estado
Democrático
de
Direito
tem
abrigo
no
livre
exercício
do
pensamento,
indissociável
a
divergência de ideias, concepções e opiniões, até
porque vivemos em meio a uma sociedade pluralista.
(...) A diversidade de pensamentos é salutar ao
crescimento/desenvolvimento social da nação. Não
se pode, a qualquer pretexto, peneirar o conteúdo
de impressos ou panfletos a circular na praça, sob
o pretexto de coordenar o volume de informação
inserido na sociedade.
(...)
É afrontoso o texto do artigo 18, caput, da lei
objurgada, vedar por completo a circulação de
informe no município, condicionando, repita-se, a
prévio
controle.
Tal
circunstância
esbarra
frontalmente com o corpo constitucional, mais
precisamente
em
seu
art.
220,
§
6o,
ipsis
litteris:
Art. 220. A manifestação do pensamento, a criação,
a expressão e a informação, sob qualquer forma,
processo
ou
veículo
não
sofrerão
qualquer
restrição,
observado
o
disposto
nesta
Constituição.
(...)
§
6o
A
publicação
de
veículo
impresso
de
comunicação independe de licença de autoridade.
(...)
Por tais motivos, torno desnecessário maiores
divagações sobre o tema, os esforços cognitivos
formulados no presente caderno processual bem
demonstram
a
inconstitucionalidade
dos
dispositivos ora questionados.
Desnecessários maiores achegos.
Ante o exposto, pelo meu voto, julga-se procedente
a
arguição,
para
o
fim
de
pronunciar
a
inconstitucionalidade do artigo 18, caput, e do
artigo 19, da Lei no. 4.831, de 10 de dezembro de
2009,
do
município
de
São
Caetano
do
Sul,
restituindo-se os autos à Colenda 2a Câmara de
Direito Público deste Tribunal de Justiça, para

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que prossiga o julgamento do recurso de apelação.
(Arguição
de
Inconstitucionalidade
no
0022347-08.2015.8.26.0000,
Rel.
Péricles
Piza,
Órgão Especial, j. 01.07.2015)
Tal como bem observado pelo i. Des. Claudio
Augusto
Pedrassi
no
julgamento
da
Apelação
Cível
no
4001306-36.2013.8.26.0565, “não cabe ao Poder Público Municipal
obstar o exercício do direito de liberdade de expressão, mas
apenas, se o caso, sancionar posteriormente quem no exercício do
referido direito ultrapassar os limites, seja por atingir a honra
de pessoas, seja por provocar sujeira na cidade. Note-se que o
controle prévio defendido pela Municipalidade vai além da mera
regulamentação da atividade, razão pela qual, notadamente em
virtude do reconhecimento da inconstitucionalidade do art. 18,
caput e art. 19 da Lei Municipal no pelo C. Órgão Especial, deve
ser mantida a procedência da ação cautelar e da ação ordinária
ajuizadas pelo Apelado, devendo a Apelante abster-se de embaraçar
ou impedir a distribuição de prospectos, panfletos e impressos da
parte autora em logradouros públicos”.
Assim,
considerando
a
definição
da
tese
jurídica pelo Órgão Especial, bem como o disposto no art.
949, parágrafo único, do CPC/2015, dispõe que “os órgãos
fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário ou ao órgão
especial a arguição de inconstitucionalidade quando já houver
pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal Federal
sobre
a
questão”,
imperioso
o
reconhecimento
da
inconstitucionalidade do art. 26 da Lei Municipal 14.517/2007
de São Paulo, já que a inteligência desse dispositivo é
exatamente a mesma do art. 18 da Lei Municipal 4.831/2009 de
São Caetano do Sul.
Ato contínuo, ante a inconstitucionalidade do
dispositivo legal que deu base à autuação da Administração

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Municipal (art. 26 da Lei Municipal 14.517/2007 de São
Paulo), outra conclusão não há senão a de que insubsistente a
multa administrativa no 12.137.670-2.
Mas, ainda que assim não fosse, depreende-se a
partir da leitura do supracitado art. 26, caput e §2o, da LM
14.517/2007 que o legislador municipal de São Paulo objetivou
proibir a distribuição de material publicitário nas vias
públicas, mas ressalvou a possibilidade de entrega gratuita
de “jornais e periódicos”, a fim de resguardar o direito à
livre informação dos munícipes.
Note-se, por oportuno, que o trecho final do
§2o2, ao remeter à “Lei Federal no 5.250/1967”, está
prejudicado, tendo em vista que o STF, no julgamento da ADPF
no
130/DF,
concluiu
que
a
Lei de
Imprensa
não foi
recepcionada pela Constituição Federal. Mas, ainda que a lei
federal estivesse vigente e fosse plenamente eficaz, a
realidade é que em nenhum de seus dispositivos destinava-se a
conceituar “jornais” e “periódicos”.
Sendo assim, o fato é que não há na legislação
municipal a previsão de um critério seguro para determinar o
que se enquadra no conceito de “jornais e periódicos”, sendo
imperioso analisar o caso concreto para concluir se os
impressos autuados pela Municipalidade configuram exceção à
proibição prevista no caput do art. 26, da LM 14.517/2007.
Tal exegese, frise-se, deve ser feita à luz
dos comandos constitucionais que garantem a liberdade de
manifestação
e
pensamento
e
incentiva
a
profusão
da
informação, sem restrições pré-estabelecidas:
2 § 2o Considerando o disposto no inciso IX do art. 5o da Constituição Federal,
excetua-se da vedação estabelecida no "caput" deste artigo a distribuição
gratuita de jornais e periódicos que se enquadrem na Lei Federal no 5.250, de 9
de fevereiro de 1967. (Redação dada pela Lei no 14.583/2007)

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Constituição Federal
Art. 5o. (...) IX - É livre a expressão da
atividade intelectual, artística, científica e de
comunicação,
independentemente
de
censura
ou
licença.
Art. 220. A manifestação do pensamento, a criação,
a expressão e a informação, sob qualquer forma,
processo
ou
veículo
não
sofrerão
qualquer
restrição,
observado
o
disposto
nesta
Constituição.
§ 1o Nenhuma lei conterá dispositivo que possa
constituir
embaraço
à
plena
liberdade
de
informação jornalística em qualquer veículo de
comunicação social, observado o disposto no art.
5o, IV, V, X, XIII e XIV.
(...)
§
6o
A
publicação
de
veículo
impresso
de
comunicação independe de licença de autoridade.
Na hipótese vertente, a empresa autora juntou
cópia do periódico denominado “Jornal Resumo, Ano 9, Edição
4319, abril de 2017” e demonstrou que é editado pela empresa
Shelter Mídia Publicações Ltda, tendo sido registrado sob o
no 25.223 no 9o Cartório Oficial de Registro de Títulos e
Documentos de São Paulo (fls. 42/44).
Trata-se,
é
verdade,
de
um
informativo
simplório de 03 páginas, sendo que na 1a enaltece a região do
bairro de Vila Leopoldina, na 2a confere destaque para o
lançamento imobiliário da empresa autora naquela região de
São Paulo e traz duas pequenas matérias (investimento em
imóveis e pilates), e na 3a e última página traz nova matéria
sobre alimentação e sobre a cultura e gastronomia da zoa
oeste.
Ainda que simples, permeado por matérias
superficiais, algumas inclusive direcionando o leitor para

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11
melhor
conhecimento
acerca
da
região
no
entorno
do
empreendimento imobiliário, não se pode afirmar que o
material
em
análise
detém
caráter
exclusivamente
publicitário, circunstância que, se presente, atrairia a
aplicação do caput do art. 26, da LM 14.517/2007.
E, sendo assim, apesar da publicidade nele
contida, prevalece o conteúdo informativo, razão pela qual há
motivos suficientes para que o documento seja enquadrado no
conceito de “jornais e periódicos” previsto como exceção no
§2o, do art. 26 da LM 14.517/2007.
Como bem apontado pelo Des. Marrey Uint em
decisão
proferida
no
Agravo
de
Instrumento
no
2038657-50.2018.8.26.0000, “'jornais' onde haja publicidade e
informação, em princípio, não podem ser tolhidos pelo poder de
polícia administrativo, com pálio no art. 26, da Lei 14.517/17,
visto que não há expressa e objetiva vedação legal; neste cenário,
onde não existe proibição explícita, o particular pode atuar,
obedecendo às regras jurídicas impostas”.
Nessas
condições,
independentemente
do
responsável pela distribuição do periódico, não se vislumbra
ilegalidade na conduta da empresa demandante ao contratar
anúncio no Jornal Resumo, a ponto de justificar a lavratura
de auto de infração com fulcro no supracitado art. 26, caput,
da LM 14.517/07.
Confira-se, nessa linha, precedente desta
Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça Estadual em
caso análogo:
Agravo interno tirado de decisão que deferiu a
antecipação dos efeitos da tutela recursal -
Agravo interno prejudicado. Agravo de instrumento
tirado de decisão que, nos autos de pretensão
anulatória, indeferiu o pedido de antecipação dos

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12
efeitos da tutela que almeja a abstenção (poder de
polícia) da Municipalidade de multar o jornal
impresso da Agravante, até o final da lide -
Direito Administrativo e Constitucional - "Jornal"
impresso customizado - Poder de polícia afastado
sobre o jornal impresso da Agravante diante do
tipo administrativo previsto no art. 26, da Lei
Municipal no 14.517/07 - O tipo administrativo
(art. 26) deve sofrer interpretação restritiva -
Não cabe ao interprete acrescentar disposições
inexistentes em texto unívoco - O dispositivo
almeja
proibir
a
divulgação
de
material
exclusivamente publicitário, em verdade, a medida
tem
escopo
urbanístico
e,
secundariamente,
ambiental - O tipo administrativo não coíbe a
exposição
de
informação
juntamente
com
a
publicidade,
isto
porque,
a
publicidade
é
essencial
para
a
sobrevivência
econômica
do
veículo impresso, assim como das demais mídias -
Inteligência do art. 5o, IV e art. 220, §6o, ambos
da CF/88 Recurso provido. (Agravo de Instrumento
2038657-50.2018.8.26.0000. Rel. Des. Marrey Uint,
3a Câmara de Direito Público, j. 26.06.2018)
Destarte,
à
luz
dos
argumentos
acima
alinhavados, é de rigor a reforma da r. sentença de primeiro
grau para o fim de anular a multa no 12.137.670-2, aplicada
em
desfavor
da
requerente
por
ter
contratado
espaço
publicitário no Jornal Resumo, Ano 9, edição no 4319,
determinando-se, ainda, que o Município de São Paulo se
abstenha de lavrar novas autuações com fulcro no art. 26,
caput, da LM 14.517/07 em detrimento da postulante.
Dada a sucumbência do requerido, deverá ele
arcar com as despesas e custas do processo, bem como com os
honorários advocatícios devidos ao patrono da autora, ora
arbitrados, em 20% sobre o valor da causa, respeitando-se os
critérios de ponderação estatuídos nos incisos do §2o, do
mesmo art. 85, do CPC/2015 (R$5.134,00

fl.
24), já
considerado nesse montante os honorários para a fase de
conhecimento e recursal.

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Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso da
autora, de modo a REFORMAR a r. sentença de primeiro grau
para o fim de suspender a exigibilidade da multa no
12.137.670-2, aplicada em desfavor da requerente por ter
contratado espaço publicitário no Jornal Resumo, Ano 9,
edição no 4285, determinando-se, ainda, que o Município de
São Paulo se abstenha de lavrar novas autuações com fulcro no
art. 26, caput, da LM 14.517/07 em detrimento da postulante.
Sucumbente, caberá ao réu arcar com o pagamento das custas,
despesas processuais e honorários advocatícios arbitrados em
20% sobre o valor da causa (R$5.134,00 fl. 24), respeitando-
se os critérios de ponderação estatuídos nos incisos do §2o,
do art. 85, do CPC/2015, já considerado nesse montante os
honorários para a fase de conhecimento e recursal.
PAULO BARCELLOS GATTI
RELATOR