Tribunal: TJSP
Processo: 2286704-37.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Antonio Celso Aguilar Cortez
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-08-05
Data de publicação: 2020-08-20

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Valinhos. Lei Municipal n. 5.883, de 14 de agosto de 2019, que "Assegura o acesso às informações e o detalhamento sobre dívidas flutuantes, fundadas ou consolidadas da Administração Pública direta e indireta na forma que especifica". Inépcia da petição inicial. Não ocorrência. Documentação coligida que é suficiente para o conhecimento do pedido e atende às

Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Valinhos. Lei Municipal n. 5.883, de 14 de agosto de 2019, que "Assegura o acesso às informações e o detalhamento sobre dívidas flutuantes, fundadas ou consolidadas da Administração Pública direta e indireta na forma que especifica". Inépcia da petição inicial. Não ocorrência. Documentação coligida que é suficiente para o conhecimento do pedido e atende às disposições do art. 3o da Lei n. 9.868/99. Parametricidade. Contraste entre lei ordinária municipal e dispositivos constantes da Constituição da República que não sejam de reprodução obrigatória, da Lei Orgânica Municipal e da Lei de Responsabilidade Fiscal. Inadmissibilidade. Inteligência dos arts. 125, § 2o, da Constituição Federal, e 74, VI, da Constituição Paulista. Lei local que dispôs sobre matéria cuja iniciativa não é reservada ao Chefe do Poder Executivo, tampouco se encontra na reserva da Administração. Concretização do princípio da publicidade, ao qual estão jungidos todos os entes federativos. Inconstitucionalidade não caracterizada. Precedentes do Supremo Tribunal Federal e deste Órgão Especial. Ação improcedente.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000630494
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade no
2286704-37.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PREFEITO DO
MUNICÍPIO DE VALINHOS, é réu PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE
VALINHOS.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir
a seguinte decisão: "POR VOTAÇÃO UNÂNIME, AFASTARAM A PRELIMINAR E, POR
MAIORIA DE VOTOS, JULGARAM A AÇÃO IMPROCEDENTE. VENCIDOS OS
EXMOS. SRS. DES. EVARISTO DOS SANTOS (COM DECLARAÇÃO), RICARDO
ANAFE, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, FERREIRA RODRIGUES, JOÃO CARLOS
SALETTI, FRANCISCO CASCONI, FERRAZ DE ARRUDA, ALEX ZILENOVSKI,
CRISTINA ZUCCHI E JACOB VALENTE.", de conformidade com o voto do Relator, que
integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE,
JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS,
COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, ADEMIR BENEDITO, LUIS
SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS,
MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO
SARTORELLI, CARLOS BUENO E FERRAZ DE ARRUDA.
São Paulo, 5 de agosto de 2020.
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ
RELATOR
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Direta de Inconstitucionalidade no 2286704-37.2019.8.26.0000
Autor: Prefeito do Município de Valinhos
Réu: Presidente da Câmara Municipal de Valinhos
Comarca: São Paulo
VOTO N. 5914/20
Ação direta de inconstitucionalidade. Valinhos. Lei Municipal
n. 5.883, de 14 de agosto de 2019, que “Assegura o acesso às
informações e o detalhamento sobre dívidas flutuantes,
fundadas ou consolidadas da Administração Pública direta e
indireta na forma que especifica”. Inépcia da petição inicial.
Não ocorrência. Documentação coligida que é suficiente para o
conhecimento do pedido e atende às disposições do art. 3o da
Lei n. 9.868/99. Parametricidade. Contraste entre lei ordinária
municipal e dispositivos constantes da Constituição da
República que não sejam de reprodução obrigatória, da Lei
Orgânica Municipal e da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Inadmissibilidade. Inteligência dos arts. 125, § 2o, da
Constituição Federal, e 74, VI, da Constituição Paulista. Lei
local que dispôs sobre matéria cuja iniciativa não é reservada
ao Chefe do Poder Executivo, tampouco se encontra na reserva
da Administração. Concretização do princípio da publicidade,
ao
qual
estão
jungidos
todos
os
entes
federativos.
Inconstitucionalidade não caracterizada. Precedentes do
Supremo Tribunal Federal e deste Órgão Especial. Ação
improcedente.
V I S T O S.
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com
pedido de medida liminar, proposta pelo Prefeito do Município de Valinhos em relação à
Lei n. 5.883, de 14 de agosto de 2019, daquela localidade, apontando incompatibilidade
com o disposto nos arts. 1°, 2°, 22, XI, 60 § 4°, I e III, 61, § 1°, II, 'e', 84, VI, 'a', 163, II e
165, § 9°, da Constituição Federal; nos artigos 5o, 24, § 2°, 2, 25, 47, II, XI, XIV, XVII e
XIX, 'a', e 144 da Constituição Estadual; no art. 80 da Lei Orgânica Municipal e na Lei de
Responsabilidade Fiscal. Narrou o autor que a citada lei municipal, cujo projeto originou-
se na Câmara dos Vereadores daquela localidade, padece de vício de iniciativa,
porquanto cabe ao Chefe do Poder Executivo encetar projeto de lei que crie e/ou amplie

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
atribuições dos órgãos municipais; disse que tal lei autoriza a invasão de competência e
gera assimetrias desarrazoadas e prejudiciais ao desempenho dos deveres dos
servidores públicos municipais; afirmou que a instrumentalização da referida lei invade
seara de planejamento e organização municipal; asseverou que há desrespeito à
autonomia financeira municipal e requereu, por fim, a declaração de inconstitucionalidade,
por arrastamento, dos dispositivos infralegais e administrativos derivados da norma
impugnada. O pedido de medida liminar foi indeferido (p. 30/31). A Presidente da Câmara
Municipal de Valinhos prestou informações às p. 41/70. Certificou-se o decurso do prazo
para manifestação da Procuradoria Geral do Estado (p. 78). A douta Procuradoria-Geral
de Justiça emitiu parecer pela improcedência da ação (p. 81/92).
É o relatório.
Pretende o Prefeito Municipal de Valinhos ver declarada
a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 5.883, de 14 de agosto de 2019, de iniciativa
parlamentar, que “Assegura o acesso às informações e o detalhamento sobre dívidas
flutuantes, fundadas ou consolidadas da Administração Pública Direta e Indireta na forma
que especifica”.
Referida norma possui o seguinte teor (p. 16/18):
“Art. 1o. Ficam assegurados, no âmbito do Município de
Valinhos, os direitos à publicidade, transparência, acesso às informações e o
detalhamento sobre as dívidas flutuantes e fundadas de todos os órgãos da
Administração Pública Municipal Direta e Indireta como mecanismo de fiscalização e
controle dos gastos públicos.
Art. 2o. Para os fins desta Lei, consideram-se:
I.
dívidas
flutuantes:
aquelas
contraídas
pela
Administração Pública, por um breve e determinado período de tempo, compreendidos os
restos a pagar, excluídos os serviços de dívida a pagar, os depósitos e os débitos de
tesouraria;
II. dívidas fundadas ou consolidadas: as contraídas pela
Administração Pública, com base em contratos de empréstimo ou financiamentos com
organismos multilaterais, agências governamentais ou credores privados, que geram
compromisso de exigibilidade superior a 12 (doze) meses, contraídos para atender a
desequilíbrios orçamentários ou a financiamentos de obras e serviços.
Art. 3o. Fica estabelecida a publicação mensal no sítio

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
eletrônico de informações sobre dívidas flutuantes e fundadas, sobre todos os órgãos que
compõem a Administração Pública Direta e Indireta, constando, no mínimo:
I. em relação às dívidas flutuantes:
a) o programa, a ação e o elemento da despesa;
b) identificação do credor (nome, Cadastro de Pessoa
Física ou razão social e Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica);
c) a data do vencimento, a natureza e o valor da dívida;
d) os números do processo licitatório ou do expediente
de dispensa ou inexigibilidade de licitação.
II. em relação às dívidas fundadas:
a) o programa, ação e o elemento despesa;
b) identificação do credor (nome, Cadastro de Pessoa
Física ou razão social e Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica);
c) indicação de dispositivo da Lei Orçamentária Anual ou
de Lei que autorize créditos adicionais ou Lei específica para se firmar tal dívida;
d) a data do vencimento ou prazo de resgate, a natureza,
o valor, o número de parcelas, todos em relação à dívida;
e) em havendo, o número do processo judicial que deu
causa a dívida fundada.
§ 1o. As informações deverão ser prestadas de forma
clara, objetiva e em linguagem de fácil compreensão.
§ 2o. O acesso à informação deverá se dar de modo
prático e que facilite a pesquisa de conteúdo, a análise das informações e a gravação de
relatórios em diversos formatos eletrônicos.
Art. 4o. Esta Lei entra em vigor na data de sua
publicação.”
Afasta-se, de início, a preliminar de inépcia da petição
inicial, arguida pela Presidência da Câmara Municipal de Valinhos.
Com efeito, a exordial está instruída com cópias parciais
do processo legislativo que deu origem à lei em apreço, além do texto integral desta, em
consonância com o previsto no art. 3° da Lei 9.868/99, o que é suficiente para refutar a
alegada inépcia.
Além disso, cumpre consignar que o pedido não

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
comporta conhecimento quanto à suposta incompatibilidade da norma impugnada com
disposições da Constituição da República que não sejam de reprodução obrigatória no
âmbito dos Estados, da Lei Orgânica Municipal, tampouco da Lei de Responsabilidade
Fiscal, haja vista que, nos termos dos arts. 125, § 2o, da Constituição Federal, e 74, IV, e
90, da Constituição Estadual, o controle abstrato de constitucionalidade de lei municipal
opera-se unicamente em relação à Constituição do Estado.
Nesse sentido é o entendimento deste C. Órgão
Especial:
“PARÂMETRO
DE
CONSTITUCIONALIDADE
Compatibilidade entre a Lei no 5.995, de 08.03.16, e a Lei Orgânica Municipal.
Inadmissibilidade. Aplicação dos artigos 125, § 2o, da Constituição Federal, e 74, VI, da
Constituição do Estado de São Paulo. Precedentes. Não conheço da ação quanto ao
parâmetro apontado
LOM. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei no
5.995, de 08 de março de 2016, dispondo "sobre a garantia de prioridade de vagas em
creches e escolas públicas municipais, próximas de suas residências, para crianças e
adolescentes portadores de deficiência física e para os filhos de pessoas também
portadoras de deficiência". Inadmissibilidade. Competência legislativa privativa da União.
Inocorrência. Matéria relativa à proteção à infância e à juventude. Assunto de interesse
local. Lei se refere apenas a estabelecimentos municipais. Invalidação da norma não se
justifica sob tal fundamento. Vício de iniciativa. Ocorrência. Cabe, privativamente, ao
Executivo a iniciativa legislativa de projetos que interfiram na gestão administrativa.
Precedentes. Desrespeito ao princípio constitucional da 'reserva de administração'.
Precedentes do STF. Afronta a preceitos constitucionais (arts. 5o; 47, incisos II, XI, XIV e
XIX; e 144 da Constituição Estadual). Ação procedente, na parte conhecida.” (ADI n.
2196572-36.2016.8.26.0000, Rel. Des. Evaristo dos Santos, j. 22.02.2017, g.n.).
Em relação aos demais aspectos, a despeito da
narrativa expedida pelo autor, o pedido é improcedente.
Verifica-se que a iniciativa parlamentar impôs à
Administração local a obrigação de assegurar o direito à publicidade e transparência da
gestão financeira de todos os órgãos da Administração direta e indireta, relativamente às
denominadas “dívidas flutuantes, fundadas e consolidadas”, como mecanismo de
“controle e fiscalização dos gastos públicos”.
Afasta-se, em primeiro lugar, a alegada violação ao art.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
25 da Constituição Estadual, haja vista que a falta de recursos orçamentários ou a
indicação imprecisa da fonte de custeio não causam a inconstitucionalidade de lei, senão
sua ineficácia no exercício financeiro respectivo à sua vigência, porque “inclina-se a
jurisprudência no STF no sentido de que a inobservância por determinada lei das
mencionadas restrições constitucionais não induz à sua inconstitucionalidade, impedindo
apenas a sua execução no exercício financeiro respectivo” (STF, ADI 1.585-DF, Tribunal
Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, 19-12-1997, v.u., DJ 03-04-1998, p. 01).
De outro lado, não se há falar em inconstitucionalidade
de norma que, em prestígio ao princípio da publicidade, regulamenta a transparência da
gestão financeira governamental, como, no caso em apreço, da lei municipal que impôs o
acesso à informação pública e a obrigatoriedade da publicação no sítio eletrônico da
Prefeitura das dívidas flutuantes e fundadas de todos os órgãos da Administração Pública
Municipal Direta e Indireta.
Diversamente do que ponderou o autor, a matéria
tratada na referida lei não se submete às hipóteses taxativas de reserva de iniciativa do
Chefe do Poder Executivo, nem de reserva da Administração.
Como é cediço, a iniciativa legislativa reservada é
critério excepcional, cuja interpretação é restritiva e não permite dilatação nem presunção.
Em regra, a iniciativa legislativa pertence ao Poder
Legislativo, ou é comum ou concorrente; excepcionalmente atribui-se reserva a certa
categoria de agentes, entidades e órgãos, e que, em vista disso, não se presume.
Corolário é a devida interpretação restritiva às hipóteses de iniciativa legislativa reservada
(MC 724-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27-04-2001; RT 866/112).
Nesse sentido, confira-se julgado do Supremo Tribunal
Federal:
“A disciplina jurídica do processo de elaboração das leis
tem matriz essencialmente constitucional, pois residem, no texto da Constituição - e nele
somente -, os princípios que regem o procedimento de formação legislativa, inclusive
aqueles que concernem ao exercício do poder de iniciativa das leis. A teoria geral do
processo legislativo, ao versar a questão da iniciativa vinculada das leis, adverte que esta
somente se legitima - considerada a qualificação eminentemente constitucional do poder
de agir em sede legislativa se houver, no texto da própria Constituição, dispositivo que,
de modo expresso, a preveja. Em consequência desse modelo constitucional, nenhuma

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
lei, no sistema de direito positivo vigente no Brasil, dispõe de autoridade suficiente para
impor, ao Chefe do Executivo, o exercício compulsório do poder de iniciativa legislativa”
(STF, MS 22.690-CE, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, 17-04-1997, v.u., DJ
07-12-2006, p. 36).
Os dispositivos da lei impugnada, que exortam e
subsidiam a transparência governamental, não se inserem nas hipóteses iniciativa
reservada ao Chefe do Poder Executivo, tampouco na reserva da Administração.
Diferentemente, relacionam-se à transparência das dívidas flutuantes e fundadas de todos
os órgãos da Administração Pública Municipal Direta e Indireta, por meio de informações
claras e detalhadas destinadas aos munícipes, o que lhes confere, assim, a característica
de legítimo e necessário mecanismo de fiscalização e controle dos atos administrativos
por ela abrangidos.
Ademais, o art. 37, caput, da Constituição da República
consagra o princípio da publicidade administrativa, o qual deve ser observado no âmbito
de todas as Unidades Federativas e não exige iniciativa reservada do Chefe do Poder
Executivo.
Nesse sentido, já decidiu o STF:
“1. Lei disciplinadora de atos de publicidade do Estado,
que independem de reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo estadual, visto que
não versam sobre criação, estruturação e atribuições dos órgãos da Administração
Pública. Não-incidência de vedação constitucional (CF, artigo 61, § 1o, II, e). [...]” (STF,
ADI-MC 2.472-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Maurício Correa, 12-03-2002, v.u., DJ
03-05-2002, p. 13).
Referido entendimento foi sufragado por este C. Órgão
Especial quando do julgamento da ADI n. 2190686-85.2018.8.26.0000, Rel. Des. Carlos
Bueno, julgada em 13.02.2019, por acórdão assim ementado:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei
Municipal no 14.180, de 18-52018, de origem parlamentar, que 'dispõe sobre a publicação
de extratos, no diário oficial, conforme especifica e dá outras providências'. Alegada
usurpação de competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de
licitação e contratação pública. Inocorrência. Preliminar. Análise de ofensa a dispositivos
da Lei no 8.666/93 e do Decreto Federal no 93.872/86. Inadmissibilidade. Ausência de
parametricidade. Mérito. Lei que impõe à Administração Pública publicar no diário oficial

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
extrato contendo dados referentes a celebração de contratos, convênios, aditivos e
prorrogação de prazo contratual está amparada no princípio constitucional da publicidade
dos atos estatais, previsto no art. 111, caput, da CE/89, reprodução do art. 37, caput, da
CF/88. A indisponibilidade do interesse público obriga a transparência na atividade
administrativa, já que interessa a toda à coletividade informações sobre o controle dos
gastos públicos. É modo de concretizar o princípio da transparência administrativa revelar
na imprensa oficial dados de interesse geral. Ação improcedente, cassada a liminar”.
E ainda:
“Ação direta objetivando a inconstitucionalidade da Lei
Municipal de Buritama no. 4.002, de 14 de abril de 2014, que 'dispõe sobre a publicação,
em site na internet, da lista de espera de consultas comuns ou especializadas, exames,
cirurgias e quaisquer outros procedimentos ou ações de saúde, agendada pelos cidadãos
no município'. Diploma que não padece de vício de iniciativa. Matéria não reservada ao
Chefe do Poder Executivo. Exegese do art. 24, §2o, da Constituição Estadual, aplicável
aos Municípios por força do disposto no art. 144 da mesma Carta. Admissível a iniciativa
legislativa em matéria de transparência administrativa, consistente na obrigação de
publicidade de dados de serviços públicos. A norma local versou sobre tema de interesse
geral da população. A lei não cria novos encargos geradores de despesas imprevistas, já
que a publicidade oficial e a propaganda governamental são existentes. A divulgação
oficial de informações é dever primitivo na Constituição de 1988. IV Ação improcedente."
(ADI n. 2183436-40.2014.8.26.0000, Rel. Des. Guerrieri Rezende, j. 25.02.2015).
Em arremate, reproduz-se trecho da manifestação da
Procuradoria-Geral de Justiça, no sentido de que:
“É, aliás, tendência no Supremo Tribunal Federal a
pronúncia da constitucionalidade de ampliação dos canais de transparência da gestão
pública refutando a iniciativa legislativa reservada, como se verifica do seguinte
precedente:
'RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
AÇÃO
DIRETA
ESTADUAL. LEI MUNICIPAL. DIVULGAÇÃO DE DADOS SOBRE MULTAS DE
TRÂNSITO NO MUNICÍPIO.
[...] 8. A propósito, a publicidade dos atos da
Administração e a transparência da gestão pública são princípios constitucionais de direta
aplicação aos Municípios como a qualquer outra esfera federativa (CF/88, art. 37, caput

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
e § 1o) , sendo fundamentais, também, para a participação dos cidadãos da atuação
administrativa e para o controle social sobre o Poder Público (CF/88, art. 37, § 3o; art. 74,
§ 4o, c/c art. 75 e art. 31, § 3o; art. 163, V).
9. Quanto à iniciativa privativa, o acórdão recorrido está
alinhado com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que lei de
iniciativa parlamentar pode dispor sobre a publicidade de atos administrativos do Poder
Executivo. [...] (STF, RE 770.329-SP, Rel. Min. Roberto Barroso, 29-05-2014, DJe
05-06-2014).
Estimo, ademais, que a iniciativa parlamentar da lei local
se alinha à compreensão devotada pelo Supremo Tribunal Federal em sede de
repercussão geral (Tema no 917).
Adiciono que a lei local está completamente afinada ao
quanto disposto na Lei no 12.527/11 (Lei de Acesso à Informação), que assim dispõe:
Art. 8o - É dever dos órgãos e entidades públicas
promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso,
no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles
produzidas ou custodiadas.
§ 1o Na divulgação das informações a que se refere o
caput, deverão constar, no mínimo:
[...]
V - dados gerais para o acompanhamento de programas,
ações, projetos e obras de órgão e entidades;
[...]
§ 2o Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos
e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que
dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de
computadores (internet).
Essa lei, de caráter nacional, amplia sensivelmente os
canais de transparência governamental sepultando a tradição da opacidade estatal
contém requisitos mínimos, o que não impede a obra legislativa municipal dispor para
além aprofundando a visibilidade da gestão da res publicae” (com destaques no
original).
Inegável, portanto, que a Lei n. 5.883, de 14 de agosto

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
de 2019, do Município de Valinhos, foi validamente editada no âmbito da competência do
Município, e a partir do conceito de predominância do interesse local na gestão
transparente da dívida pública, sem mácula ao ordenamento constitucional.
Ante o exposto, julga-se improcedente a ação.
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ
RELATOR

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
ADIn no 2.286.704-37.2019.8.26.0000 – São Paulo
Voto no 43.125
Autor: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VALINHOS
Réu: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE VALINHOS
(Lei Municipal no 5.883/19)
Rel. Des. ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ Voto no 5.914/20
DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO
1. Relatório já nos autos.
2. a) Quanto à preliminar.
Acompanho o i. Relator na rejeição da preliminar de inépcia da inicial.
Restrita a divergência ao mérito da ação.
b) Entendo procedente a ação.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade do Prefeito Municipal
de Valinhos tendo por objeto a Lei Municipal no 5.883, de 14.08.19, de iniciativa
parlamentar, assegurando o acesso às informações e o detalhamento sobre dívidas
flutuantes, fundadas ou consolidadas da Administração Pública Municipal direta e
indireta na forma que especifica.
Assim dispõe a lei impugnada:
“Art. 1o. Ficam assegurados, no âmbito do Município de Valinhos, os
direitos à publicidade, transparência, acesso às informações e do detalhamento
sobre as dívidas flutuantes e fundadas de todos os órgãos da Administração
Pública Municipal Direta e Indireta como mecanismo de fiscalização e controle
dos gastos públicos.”
“Art. 2o. Para os fins desta Lei, consideram-se:”
“I. dívidas flutuantes: aquelas contraídas pela Administração Pública,
por um breve e determinado período de tempo, compreendido os restos a pagar,
excluídos os serviços de dívida a pagar, os depósitos e os débitos de
tesouraria;”
“II. dívidas fundadas ou consolidadas: as contraídas pela Administração
Pública, com base em contratos de empréstimo ou financiamentos com
organismos multilaterais, agências governamentais ou credores privados, que
geram compromisso de exigibilidade superior a 12 (doze) meses, contraídos
para atender a desequilíbrios orçamentários ou a financiamentos de obras e
serviços públicos.”
“Art. 3o. Fica estabelecida a publicação mensal do sítio eletrônico de
informações sobre dívidas flutuantes e fundadas, sobre todos os órgãos que

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
compõem a Administração Pública Municipal Direta e Indireta, constando, no
mínimo:”
“I. em relação às dívidas flutuantes:”
“a) o programa, a ação e o elemento de despesa;”
“b) identificação do credor (nome e Cadastro de Pessoa Física ou razão
social e Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica);”
“c) a data do vencimento, a natureza e o valor da dívida;”
“d) os números do processo licitatório ou do expediente de dispensa ou
inexigibilidade de licitação.”
“II. em relação às dívidas às dívidas fundadas:”
“a) o programa, ação e o elemento despesa;”
“b) identificação do credor (nome, Cadastro de Pessoa Física ou razão
social e Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica);”
“c) indicação de dispositivo da Lei Orçamentária Anual ou de Lei que
autorize créditos adicionais ou Lei específica para ser firmar tal dívida;”
d) a data do vencimento ou prazo de resgate, a natureza, o valor, o
número de parcelas, todos em relação à dívida;”
“e) em havendo, o número do processo judicial que deu causa a dívida
fundada.”
“§ 1o. As informações deverão ser prestadas de forma clara, objetiva e
em linguagem de fácil compreensão.”
“§ 2o. O acesso à informação deverá se dar de modo prático e que
facilite a pesquisa de conteúdo, a análise das informações e a gravação de
relatórios em diversos formato eletrônicos.”
“Art. 4o. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” (fls.
16/17).
Alegou o autor, em síntese, (a) violação ao princípio da separação dos
poderes; (b) vício de iniciativa e (c) falta de indicação da fonte de custeio.
O i. Relator entendeu ausente inconstitucionalidade e propôs o
desacolhimento da ação.
Todavia, data maxima venia, entendo ser o caso de solução de
procedência da ação.
a) Quanto ao vício de iniciativa.
Não se constata essa falha quanto à questionada Lei Municipal no 5.883,
de 14.08.19.
Norma cuida, em princípio, da divulgação em sítio eletrônico oficial, de
dívidas flutuantes e consolidadas da Administração Direta e Indireta.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Não se encontra no rol de matérias reservadas ao Chefe do Poder
Executivo, ou seja, aquelas que envolvem (a) servidores públicos; (b) estrutura
administrativa; (c) leis orçamentárias; geração de despesas; e, (d) leis tributárias
benéficas (GIOVANI DA SILVA CORRALO “O Poder Legislativo Municipal”
Ed. Malheiros 2008 p. 82/87).
Dispõe a Constituição Bandeirante, ao tratar de iniciativa privativa do
Governador do Estado, em seu art. 24, §2o:
“§ 2o - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa
das leis que disponham sobre:”
“1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva
remuneração;”
“2
criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da
administração pública, observado o disposto no artigo 47, XIX;”
“3 - organização da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria
Pública do Estado, observadas as normas gerais da União;”
“4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria;”
“5 - militares, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções,
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para inatividade, bem como
fixação ou alteração do efetivo da Polícia Militar;”
“6 - criação, alteração ou supressão de cartórios notariais e de
registros públicos.”
Observe-se, ademais, recente orientação do Colendo Supremo Tribunal
Federal no julgamento da Repercussão Geral (Tema no 917) atrelada ao RE no
878.911:
“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação
Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do
Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e
cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência
privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a
competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie
despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da
atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4.
Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta
Corte. 5. Recurso extraordinário provido.” “Decisão: O Tribunal, por
unanimidade, reputou constitucional a questão. O Tribunal, por unanimidade,
reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional
suscitada. No mérito, por maioria, reafirmou a jurisprudência dominante

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
sobre a matéria, vencido o Ministro Marco Aurélio. Não se manifestaram os
Ministros Celso de Mello e Rosa Weber.
“ (RE no 878.911, Tema no 917
v.u. j. de 30.09.16
DJ-e de 11.10.16 - Relator Ministro GILMAR
MENDES).

Em suma, a matéria disciplinada pela lei local divulgação em sítio
eletrônico oficial das dívidas flutuantes e consolidadas da Administração Direta e
Indireta , não se encontra no restrito rol de matérias de iniciativa privativa do Chefe do
Executivo, a denotar a inexistência de vício formal no processo legislativo.
Ausente laivo de inconstitucionalidade nesse sentido.
b) Quanto à separação dos poderes.
A Lei Municipal no 5.883/19, no entanto, fere a independência e
separação dos poderes (“Artigo 5o - São Poderes do Estado, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”) e configura
inadmissível invasão do Legislativo na esfera Executiva.
No âmbito local, observa com a síntese dos doutos, HELY LOPES
MEIRELLES:
“Em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara elabora
leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta á sua
função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos
concretos de administração. Já dissemos
e convém se repita
que o
Legislativo provê in genere, o Executivo in specie: a Câmara edita normas
gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí não ser
permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades reservadas
ao Executivo, que pedem provisões administrativas especiais manifestadas em
ordens,
proibições,
concessões,
permissões,
nomeações,
pagamentos,
recebimentos, entendimentos verbais ou escritos com os interessados, contratos,
realizações materiais da Administração e tudo o mais que se traduzir em
atos ou medidas de execução governamental.” (grifei
“Direito
Administrativo Brasileiro” Ed. Malheiros 30a edição 2018 - p. 631).
No caso em questão, a lei objurgada interfere na organização
administrativa, ao tratar da forma em que deverá ser feita a divulgação das dívidas
flutuantes e consolidadas do Município (mensalmente, contendo dados especificados
art. 3o), tema que compete ao Executivo.
Em recente julgado deste Eg. Órgão Especial, por maioria de votos,
reputou-se
inconstitucional
interferência
do
Poder
Legislativo
no
âmbito
administrativo, em caso como a dos autos:

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
“Ação Direta de Inconstitucionalidade - Lei no 5.695, de 25 de junho de
2019, do Município de Caçapava, que determina a divulgação da listagem de
pacientes que aguardam consultas, exames ou cirurgias na rede pública
Norma de iniciativa parlamentar - Vício de constitucionalidade - Usurpação de
competência afeta ao Chefe do Poder Executivo Municipal para dispor sobre
planejamento, organização, direção e execução de políticas públicas -
Violação ao princípio da separação dos poderes - Ação procedente para
declarar a inconstitucionalidade da Lei 5.695/2019 do Município de
Caçapava.” (grifei ADIn no 2.251.036-05.2019.8.26.0000 m. de v. de
04.06.2020 Rel. Des. FERRAZ DE ARRUDA).
Nesse sentido se tem julgado em casos análogos ao dos autos: ADIn no
2.217.581-49.2019.8.26.0000,
v.u. j. de 19.02.2020
Rel. Des. FRANCISCO
CASCONI; ADIn no 2.195.699-31.2019.8.26.0000 m. de v. de 06.05.2020, ADIn no
2.262.824-50.2018.8.26.0000

v.u.
j.
de
24.04.19
e
ADIn
no
2.232.361-62.2017.8.26.0000 v.u. j. de 16.05.18 de que fui Relator.
Invadiu-se, inequivocamente, seara privativa do Executivo.
Haveria, em outros termos, ofensa ao princípio constitucional da
'reserva de administração'. Ele, segundo o Pretório Excelso, “... impede a ingerência
normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência
administrativa do Poder Executivo.” (RE no 427.574-ED j. de 13.12.11 Rel. Min.
CELSO DE MELLO DJE de 13.02.12 e ADI no 3.343 j. de 01.09.11 Plenário
Rel. p/ o Ac. Min. LUIZ FUX DJE de 22.11.11).
Presente o vício de inconstitucionalidade, a invalidar a Lei no 5.883, de
14.08.19, do Município de Valinhos, por afronta aos arts. 5o, 47, inciso XIV, 117 e
144 da Constituição Estadual.
c) Quanto ao princípio da publicidade.
Além do mais, não aspira a legislação dar força ao princípio da
publicidade, previsto no art. 37 da Constituição Federal (“Art. 37. A administração
pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.”), e reiterado no art. 111 da Constituição
Bandeirante (“Artigo 111 A administração pública direta, indireta ou fundacional,
de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação,
interesse público e eficiência.” grifei), como alega o Presidente da Câmara Municipal
(fl. 58), mas realizar fiscalização das dívidas do Município.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
A Constituição Federal assegura a fiscalização do Município pelo
Poder Legislativo local, assim dispondo:
“Art. 31 - A fiscalização do Município será exercida pelo Poder
Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle
interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.”
“§ 1o O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o
auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos
Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.”
“§ 2o O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas
que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão
de dois terços dos membros da Câmara Municipal.”
“§ 3o As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias,
anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação,
o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.”
“§ 4o É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas
Municipais.”
Por seu turno, estabelece a Constituição Bandeirante:
“Art. 33 - O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, será
exercido com auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete:”
“I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do
Estado, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias, a
contar do seu recebimento;”
“II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e autarquias,
empresas públicas e sociedades de economia mista, incluídas as fundações
instituídas ou mantidas pelo Poder Público estadual, e as contas daqueles que
derem perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao
erário;”
“III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão
de pessoal, a qualquer título, na administração direta e autarquias, empresas
públicas e empresas de economia mista, incluídas as fundações instituídas ou
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de
provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias,
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o
fundamento legal do ato concessório;”
“IV - avaliar a execução das metas previstas no plano plurianual, nas
diretrizes orçamentárias e no orçamento anual;”
“V - realizar, por iniciativa própria, da Assembleia Legislativa, de
comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditoria de natureza contábil,
financeira,
orçamentária,
operacional
e
patrimonial,
nas
unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, do Ministério

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Público e demais entidades referidas no inciso II;”
“VI - fiscalizar as aplicações estaduais em empresas de cujo capital
social o Estado participe de forma direta ou indireta, nos termos do respectivo
ato constitutivo;
“VII - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados ao
Estado e pelo Estado, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congêneres;”
“VIII - prestar as informações solicitadas pela Assembleia Legislativa
ou por comissão técnica sobre a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e
inspeções realizadas;”
“IX - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre
outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
“X - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade;”
“XI - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado,
comunicando a decisão à Assembleia Legislativa;”
“XII - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados;”
“XIII - emitir parecer sobre a prestação anual de contas da
administração financeira dos Municípios, exceto a dos que tiverem Tribunal
próprio;”
“XIV - comunicar à Assembleia Legislativa qualquer irregularidade
verificada nas contas ou na gestão públicas, enviando-lhe cópia dos
respectivos documentos”.
“§1o - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente
pela Assembleia Legislativa que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo,
as medidas cabíveis.”
“§2o - Se a Assembleia Legislativa ou o Poder Executivo, no prazo de
noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o
Tribunal decidirá a respeito.”
“§3o - O Tribunal encaminhará à Assembleia Legislativa, trimestral e
anualmente, relatório de suas atividades.”
(...)
“Art. 150 - “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial do Município e de todas as entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, finalidade, motivação, moralidade, publicidade e interesse
público, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela
Câmara Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle
interno de cada Poder, na forma da respectiva lei orgânica, em conformidade
com o disposto no artigo 31 da Constituição Federal.” (grifei).

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
O Poder Legislativo possui meios constitucionalmente previstos para
exercer a fiscalização dos atos praticados pelo Poder Executivo. Determinação como
feita - publicar a relação de dívidas flutuantes e consolidadas do Município configura
inequívoco meio de fiscalização que extrapola as normas constitucionalmente previstas
e não se enquadra no conceito de 'garantia do direito de acesso à informação'.

Em casos análogos, o Egrégio Órgão Especial deste Tribunal de
Justiça acolheu pretensão de reconhecimento de inconstitucionalidade nos seguintes
termos:
“Todavia, impera salientar que a forma de controle de um Poder sobre
outro, à luz do sistema de freios e contrapesos estabelecido constitucionalmente,
deve limitar-se ao modelo traçado na Lei Maior, sendo vedado o desbordo
ainda que lastreado em legislação infraconstitucional, pena de caracterizar
indevida ingerência e ofensa ao princípio da separação dos poderes.”
(...)
“In casu, dispositivos da lei impugnada estabelecem, verdadeiramente,
forma de controle que extrapola o modelo traçado na Lei Maior, alcançando
seara de gestão administrativa, ao detalhar e estabelecer restrições aos
procedimentos licitatórios da Administração direta, indireta e autárquica,
diversamente do que preveem os parâmetros da Constituição Estadual,
sujeitando o Executivo municipal ao cumprimento obrigações que implicam
mitigação de sua independência (artigos 2o e 3o, precisamente, da lei atacada).”
“Sem dúvida, os artigos 33 e a 150 da Carta Paulista, com remissão à
regra do artigo 31 da Constituição da República, estabelecem ordinariamente o
modelo fiscalizatório a ser exercido não só pelo Legislativo, mas também
internamente pelo Executivo e ainda pela própria população.”
“O ato de estado ou institucional que represente ingerência de um Poder
sobre outro deve ostentar fundamento de validade constitucional, não bastando
norma hierarquicamente inferior a legitimá-lo; isto porque exceções a
princípios elementares da lei fundamental são taxadas pelo próprio legislador
constituinte, englobando coerentemente o modelo institucional do Estado. É
dizer, se a Constituição adota o princípio da separação dos poderes, somente
ela mesma poderá estabelecer os limites de ingerência, fiscalização o controle
entre um e outro Poder.” (ADIn no 2.248.831-42.2015.8.26.0000 v.u. j. de
1o.06.16 Rel. Des. FRANCISCO CASCONI).
No mesmo sentido; ADIn no 0.012.477-80.2008.8.26.0000 v.u. j. de
23.09.09 Rel. Des. LUIZ TÂMBARA; ADIn no 2.196.772-77.2015.8.26.0000 v.u.
j. de 09.12.15
Rel. Des. ANTONIO CARLOS MALHEIROS e ADIn no
0.062.696-24.2013.8.26.0000 v.u. j. de 11.09.13 Rel. Des. PAULO DIMAS e ADIn
no 2.146375-14.2015.8.26.0000
v.u. j. de 16.12.15
Des. Rel. FERREIRA
RODRIGUES.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Norma repita-se, a pretexto de dar transparência às constas públicas,
criou meio de controle externo das dívidas que não se enquadra nos modelos traçados
pela Carta Magna e Constituição Bandeirante e acabou, inequivocamente, por infringir
o princípio da harmonia e separação de poderes.

Patente inconstitucionalidade, também nesse aspecto.
d) Quanto à fonte de custeio.
Quanto ao ponto, acompanho o Relator ao entender ausente vício quanto
a falta de indicação específica da fonte de custeio.

Leis criando despesas, embora não mencionem a fonte de custeio, ou a
mencionem de forma genérica, não devem ser declaradas inconstitucionais, podendo
resultar apenas em sua inexequibilidade para o mesmo exercício.

Nesse sentido consolidou-se a jurisprudência deste Eg. Órgão
Especial (v.g. ADIn no 2.143.990-88.2018.8.26.0000
v.u. j. de 13.02.19
Rel.
Des. CRISTINA ZUCCHI; ADIn no 2.001.373-71.2019.8.26.0000 v.u. j. de 22.05.19
Rel. Des. BERETTA DA SILVEIRA), inclusive em precedentes de minha Relatoria
(ADIn no
2.186.030-85.2018.8.26.0000
v.u.
j.
de
28.11.18; ADIn no
2.197.259-42.2018.8.26.0000
v.u.
j.
de
05.12.18; ADIn no
2262824-50.2018.8.26.0000 v.u. j. de 24.04.19, de que fui Relator).

Nesses termos, à luz desse entendimento, não há que se falar em
inconstitucionalidade por esse fundamento ausência de indicação específica de fonte
de custeio.
Contudo, inequívoco subsistir o vício, pelos fundamentos anteriormente
apontados, a viabilizar o acolhimento do pleito.
Acompanho o i. Relator na rejeição da preliminar, porém, diante do
aludido vício, entendo ser o caso de julgar procedente a ação, para declarar a
inconstitucionalidade da Lei no 5.883, de 14.08.19, do município de Valinhos, por
afronta aos arts. 5o, 33 e 47, inciso XIV e 144 da Constituição Estadual.
3. Afasto a preliminar e julgo procedente a ação.

EVARISTO DOS SANTOS
Desembargador
(assinado eletronicamente)

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Este documento é cópia do original que recebeu as seguintes assinaturas digitais:
Pg. inicial
Pg. final
Categoria
Nome do assinante
Confirmação
1
9
Acórdãos
Eletrônicos
ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ
11F1AEEB
10
19
Declarações de
Votos
GETULIO EVARISTO DOS SANTOS NETO
1217635C
Para conferir o original acesse o site:
https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
2286704-37.2019.8.26.0000 e o código de confirmação da tabela acima.