Tribunal: TJSP
Processo: 2244015-75.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Moreira Viegas
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-06-04
Data de publicação: 2020-06-05

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei no 14.375/2019, do Município de Ribeirão Preto – Norma de iniciativa parlamentar – Impõe condicionantes ao reajuste de tarifas dos ônibus urbanos municipais e obriga o Executivo a noticiar de forma clara e transparente os motivos da revisão do preço das passagens – Condicionantes que afrontam os artigos 5o, 47, II, XIV, XVIII E XIX, letra a, 119,

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei no 14.375/2019, do Município de Ribeirão Preto – Norma de iniciativa parlamentar – Impõe condicionantes ao reajuste de tarifas dos ônibus urbanos municipais e obriga o Executivo a noticiar de forma clara e transparente os motivos da revisão do preço das passagens – Condicionantes que afrontam os artigos 5o, 47, II, XIV, XVIII E XIX, letra a, 119, 120, 144 E 159, paragrafo único da Constituição do Estado – Questão referente necessidade de motivação, publicidade e transparência dos atos da Administração, que não demanda iniciativa do Chefe do Poder Executivo, tampouco configura ato de gestão. Inocorrência da violação aos artigos 5 e 47, II, XIV, XVIII e XIX, a, da Carta Estadual. PROCEDENCIA PARCIAL DA AÇÃO.

Inteiro teor:
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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000404162
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade
no 2244015-75.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO, é réu PRESIDENTE DA
CÂMARA MUNICIPAL DE RIBEIRÃO PRETO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE EM PARTE.
V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE
MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS
SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, FRANCISCO
CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE
ARRUDA, BERETTA DA SILVEIRA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ,
ALEX ZILENOVSKI, ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB
VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY E SOARES LEVADA.
São Paulo, 4 de junho de 2020.
MOREIRA VIEGAS
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Ação
Direta
Inconstitucionalidade:
no 2244015-75.2019.8.26.0000
Requerente:
Prefeito do Município de Ribeirão Preto
Requerida:
Presidente da Câmara Municipal de Ribeirão
Preto
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei no
14.375/2019, do Município de Ribeirão Preto Norma de
iniciativa parlamentar Impõe condicionantes ao reajuste de
tarifas dos ônibus urbanos municipais e obriga o Executivo a
noticiar de forma clara e transparente os motivos da revisão
do preço das passagens Condicionantes que afrontam os
artigos 5o, 47, II, XIV, XVIII E XIX, letra a, 119, 120, 144 E
159, paragrafo único da Constituição do Estado Questão
referente
necessidade
de
motivação,
publicidade
e
transparência dos atos da Administração, que não demanda
iniciativa do Chefe do Poder Executivo, tampouco configura
ato de gestão. Inocorrência da violação aos artigos 5 e 47, II,
XIV, XVIII e XIX, a, da Carta Estadual. PROCEDENCIA
PARCIAL DA AÇÃO.
VOTO No 28.409
Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade
ajuizada pelo Prefeito do Município de Ribeirão Preto em face da Lei
n°14.375, de 2019, daquela localidade, que dispõe sobre a obrigatoriedade
de publicação transparente e de simples compreensão da revisão da tarifa
de transporte público, nos termos da Lei Federal n° 12.587/2012, e dá
outras providências, por violação aos artigos 5°, 47, II, XIV, XVIII e XIX, a,
120 e 159, parágrafo único, da Constituição do Estado.
Sustenta, em síntese, que a exigência da
publicação da revisão da tarifa de transporte público condiciona atuação do
Chefe do Poder Executivo, ofendendo os princípios da separação dos
Poderes e da reserva da administração (fls. 01/20).

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Negado o pedido liminar (fls.47/49), vieram as
informações da Câmara Municipal (fls. 59/65). Informações, sem nenhuma
pertinência com o objeto desta ação, mas, sim, com o da Ação Direta de
Inconstitucionalidade n° 2247636-80.2019.8.26.0000.
A Procuradoria do Estado, embora intimada, não
ofereceu manifestação (fl. 57).
Manifestou-se a Procuradoria Geral de Justiça
pelo provimento parcial da ação (fls. 104/114).
É o relatório.
A
norma
apontada
como
inconstitucional
apresenta a seguinte redação:
Artigo 1o - Sempre que houver revisão da tarifa
de transporte público no município, conforme o
período determinado em contrato, ou ajustado
entre o Poder Concedente e concessionários, o
ato normativo do Poder Executivo deverá
respeitar o quanto disposto na Lei Federal no
12.587/2012, mormente:
I - A simplicidade na compreensão de todos os
fatores
que,
de
alguma
forma
ou
meio,
influenciaram no preço da tarifa, incluindo as
contribuições dos beneficiários diretos e indiretos
para custeio da operação dos serviços;
II - Transparência da estrutura tarifária para o
usuário.

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Artigo 2o - É nulo todo ato normativo do Poder
Executivo que altere a tarifa de transporte
público, cujo texto não traga de maneira clara e
transparente todos os fatores que vieram a
compor o preço total, bem como aqueles que
ensejaram e justificaram a variação acima dos
índices inflacionários oficiais.
Parágrafo Único - O Decreto que altere a tarifa
do transporte público não poderá se limitar, na
justificativa, a indicar cláusulas contratuais e
parâmetros técnicos, cuja compreensão seja um
obstáculo à simplicidade e transparência da
composição da tarifa.
Artigo 3o - O Decreto também deverá informar
eventuais descumprimentos e/ou pendências
contratuais por parte do poder concedente e do
concessionário,
ou
autarquia
delegada,
principalmente os que de algum modo tiverem o
condão de baratear a tarifa do transporte público.
Artigo 4o - É nulo todo decreto que majore a tarifa
de ônibus no município de Ribeirão Preto que
não atenda ao quanto disposto nesta lei.
Artigo 5o - Esta lei entra em vigor na data de sua
publicação.
Analisados os autos, de pronto se verifica que o
primeiro
artigo
da
norma
não
apresenta
qualquer
vício
de
inconstitucionalidade. Certo que inserido em contexto legislativo que cuida
da publicidade dos atos da Administração, como decorrência da

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transparência governamental, o que interdita a alegação de afronta aos
princípios da separação dos Poderes ou da reserva da Administração.
Referido dispositivo não interfere na gestão
municipal, não desafia qualquer desses dispositivos Constitucionais. Não
cria nem extingue órgãos, tampouco impõe atos de administração ao
Executivo. Além disso, não trata de regime de concessão ou permissão de
serviços públicos.
Exige apenas, a regra desafiada, que o
Executivo publique de maneira transparente e de simples compreensão a
revisão da tarifa de transporte público, com o detalhamento dos fatores que
compuseram o preço da tarifa, o que nem de longe representa violação à
separação dos poderes.
Fato e circunstância bem destacados pelo ilustre
Procurador de Justiça oficiante, Wallace Paiva Martins Júnior . Transcrevo
trecho do que interessa do parecer de Sua Excelência:
“Seu
conteúdo
envolve
transparência

governamental,

consistente

em
informar
e
promover o debate público sobre questão que
impacta economicamente
os administrados.
Com efeito, o dispositivo que disciplina a
publicidade

administrativa

não
demanda
iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo
e nem se insere na reserva da Administração.

Neste sentido, já se decidiu que:
1. Lei disciplinadora
de atos de publicidade
do
Estado, que independem
de reserva de iniciativa

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do Chefe do Poder Executivo estadual, visto que
não
versam
sobre
criação,
estruturação

e
atribuições dos órgãos da Administração
Pública.
Não-incidência
de vedação constitucional
(CF,
artigo 61, § 1o, II, e). (...) (STF, ADI-MC 2.472-
RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Maurício Correa,
12-03-2002,
v.u., DJ 03-05-2002,
p. 13).
O Supremo Tribunal Federal, apreciando
o
recurso extraordinário
interposto em ação direta
de inconstitucionalidade
desse e. Tribunal de
Justiça
do
Estado
de
São
Paulo
(ADIN
0252396-87.2011.8.26.0000,
Rel. Des. Paulo
Dimas Mascaretti,
05-12-2012,
m.v.), pronunciou

a constitucionalidade
de ampliação dos canais de
transparência
da gestão pública refutando a
iniciativa legislativa reservada:
RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
AÇÃO DIRETA
ESTADUAL.
LEI MUNICIPAL.
DIVULGAÇÃO
DE
DADOS SOBRE MULTAS DE TRÂNSITO
NO
MUNICÍPIO.
1. A lei impugnada
não usurpa a competência

legislativa da União em matéria de trânsito e
transporte, porque não versa sobre os direitos e
deveres dos envolvidos nessas atividades. Seu
objeto é a publicidade
da gestão administrativa

local - matéria que se insere na competência

normativa dos Municípios (CF/88, arts. 30, I e III).
2. A Constituição
não reserva à iniciativa do
Executivo toda e qualquer lei que gere gastos ou
exija
implementação

prática
por
órgãos

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administrativos.
A publicidade
dos atos locais é
matéria
de
iniciativa
concorrente

e,
aliás,
perfeitamente
alinhada à função de fiscalização

confiada ao Poder Legislativo.
3. É inviável rediscutir a conclusão do acórdão
quanto à ausência de repercussão
da lei
impugnada
sobre as despesas municipais e a
carga de trabalho dos servidores.
O Tribunal de origem se baseou em norma local
sobre o tema (Súmula 280/STF), além de
sustentar sua afirmação em matéria fática,
insuscetível
de apreciação
nesta via (Súmula
279/STF).
4. Ainda que assim não fosse, a ausência de
dotação a declaração
de inconstitucionalidade
da
lei, impedindo tãosomente
a sua aplicação
naquele exercício financeiro (ADI 3.599/DF, Rel.
Min. Gilmar Mendes). Ressalva, naturalmente,
a
possibilidade

de
aprovação
de
créditos
adicionais.
5. Recurso a que se nega seguimento.

Não há como se vindicar espaço inerente à
reserva
da
Administração

por
carecer
exclusividade

explicitamente

declarada
na
Constituição
para a disciplina do assunto que,
como visto, pode ser objeto de lei de iniciativa
comum ou concorrente.
Como
desdobramento

particularizado

do
princípio da separação dos poderes (art. 5o,
Constituição
Estadual), a Constituição
do Estado

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de São Paulo prevê no art. 24, § 2o, 2, a
competência
exclusiva do Chefe do Poder
Executivo (aplicável na órbita municipal por obra
de seu art. 144) para criar e extinguir secretarias
e órgãos da Administração,
e, no art. 47, II e XIV,
a
competência

privativa
para
exercer
a
administração
superior e para praticar atos de
administração,

traçando
as
competências

próprias
de
administração

e
gestão
que
compõem
a
denominada

reserva
de
Administração,
pois, veiculam matérias de sua
alçada exclusiva, imunes à interferência
do
Poder Legislativo (separação
dos poderes). Por
sua vez, o inciso XVIII do art. 47, CE, citado na
exordial,
diz
competir
privativamente

ao
Governador
enviar à Assembleia
Legislativa
projeto de lei sobre o regime de concessão ou
permissão de serviços públicos.
O artigo 1° da lei impugnada
não interfere na
gestão municipal, não desafia qualquer desses
dispositivos

Constitucionais.

Não
cria
nem
extingue órgãos, tampouco impõe atos de
administração
ao Executivo. Além disso, não
trata de regime de concessão ou permissão de
serviços públicos.
Exige
apenas,
a
regra
desafiada,
que
o
Executivo publique de maneira transparente
e de
simples compreensão
a revisão da tarifa de
transporte público, com o detalhamento
dos
fatores que compuseram
o preço da tarifa, o que

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nem de longe representa violação à separação
dos poderes” .
O mesmo, no entanto, não pode ser dito em
relação aos artigos 2°, 3° e 4° da 14.375/2019, do Município de Ribeirão
Preto. Manifesta a afronta aos artigos 5°, 47, II, XIV e XIX, a 120 e 159,
§único, da Constituição Estadual.
Evidente que as regras neles traçadas impõem
ao Chefe do Executivo a forma como deve ocorrer à majoração da tarifa de
transporte público, bem como, a obrigação de fornecer informações acerca
de incidentes nos contratos em vigência.
Em
outras
palavras,
criam
formas
de
condicionamento do Decreto Municipal do Chefe do Poder Executivo que
determinam o reajuste da tarifa de transporte coletivo, indicando situações
para a anulação desse ato, o que invade a esfera de competência de
iniciativa do Poder Executivo.
A despeito de sua louvável finalidade, houve
instituição de atribuições e reflexos diretos na gestão e administração do
serviço público de transporte urbano, ensejando invasão em matéria de
reserva de administração e ingressando na iniciativa legislativa do Prefeito
local.
Conforme julgamento plenário do Supremo
Tribunal
Federal,
“Tema
917”
(ARE
878.911/RJ),
sedimentou-se
entendimento de que há vício de iniciativa de Lei, em decorrência de
interferência entre Poderes, na hipótese de propositura por parlamentar
local, quando a norma tratar (i) da estrutura ou atribuição de órgãos do
Executivo, ou ainda, (ii) dispuser sobre o regime jurídico dos servidores
públicos. Nesse sentido:

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Recurso extraordinário com agravo. Repercussão
geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade
estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de
Janeiro.
Instalação
de
câmeras
de
monitoramento em escolas e cercanias. 3.
Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa.
Competência
privativa
do
Poder
Executivo
municipal. Não ocorrência. Não usurpa a
competência privativa do chefe do Poder
Executivo lei que, embora crie despesa para a
Administração Pública, não trata da sua estrutura
ou da atribuição de seus órgãos nem do regime
jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão
geral
reconhecida
com
reafirmação
da
jurisprudência
desta
Corte.
5.
Recurso
extraordinário provido. (STF. Tribunal Pleno.
Repercussão Geral no Recurso Extraordinário
com Agravo no 878.911/RJ, rel. Min. GILMAR
MENDES, j. em 29 de setembro de 2016).
Não se pode negar que a norma de iniciativa
parlamentar ao impor condições para a concessão do reajuste de tarifas e
indicar situações de anulabilidade do ato, é inconstitucional, pois
incompatível com o princípio da separação de poderes e as regras dele
decorrentes da reserva da Administração (CE, 5o, 24, § 2o, 2, e 47, II, XI,
XIV, XVIII e XIX e 144).
Mostra-se também incompatível com a regra do
parágrafo único do artigo 159 da mesma Constituição:
Art. 159 - A receita pública será constituída por
tributos, preços e outros ingressos.

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Parágrafo único - Os preços públicos serão
fixados pelo Executivo, observadas as normas
gerais de Direito Financeiro e as leis atinentes à
espécie.
Idêntica previsão contém o art. 120:
Artigo 120 - Os serviços públicos serão
remunerados por tarifa previamente fixada pelo
órgão executivo competente, na forma que a lei
estabelecer.
Força então reconhecer que a imposição da
forma como deve ser estabelecido o reajuste das tarifas de transporte
coletivo, inclusive com a imposição de nulidade do ato normativo, em caso
de inobservância, é ato que pertence privativamente ao Poder Executivo,
sem admissibilidade de interferência do Poder Legislativo.
Nesse sentido, julgados desse Colegiado:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
AJUIZADA PELO SINDICATO DAS EMPRESAS
DE
TRANSPORTE
URBANO
DE
PASSAGEIROS DO INTERIOR DO ESTADO DE
SÃO
PAULO
-
INTERURBANO
-
ATO
NORMATIVO QUESTIONADO QUE regulamenta
o transporte coletivo NO MUNICÍPIO DE IBATÉ -
ARGUIÇÃO
DA
CÂMARA
MUNICIPAL DE
AUSÊNCIA DE PARAMETRICIDADE ENTRE A
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
E AS NORMAS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
OU
ESTADUAL
-
INTERESSE
AGIR

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CONFIGURADO - PRELIMINAR REJEITADA".
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
- LEI MUNICIPAL No 3.124/2019, DE 26 DE
MARÇO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE IBATÉ,
QUE DISPÔS SOBRE O DIREITO À MEIA-
PASSAGEM
ESCOLAR
NO
TRANSPORTE
COLETIVO
INTRAMUNICIPAL
-
SERVIÇO
PÚBLICO
DELEGADO
MEDIANTE
CONCESSÃO OU PERMISSÃO, INCUMBINDO
AO PODER EXECUTIVO A SUA FISCALIZAÇÃO
E REGULAMENTAÇÃO - ATO TÍPICO DE
ADMINISTRAÇÃO,
CUJO
EXERCÍCIO
E
CONTROLE
CABEM
AO
PREFEITO
-
USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA
DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL -
DIPLOMA NORMATIVO, ADEMAIS, PASSÍVEL
DE INTERFERIR NO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-
FINANCEIRO
DO
CONTRATO
DE
CONCESSÃO - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS
DA
SEPARAÇÃO
DOS
PODERES
E
DA
RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO - AFRONTA
AOS ARTIGOS 5o, 47, INCISOS II, XIV, XVIII E
XIX,
LETRA 'A', 119, 120, 144 E 159,
PARÁGRAFO
ÚNICO,
TODOS
DA
CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL
-
INCONSTITUCIONALIDADE
DECLARADA
-
AÇÃO PROCEDENTE. "O Executivo goza de
autonomia e independência em relação à
Câmara Municipal, que não podem ser violadas
mediante elaboração legislativa que tenha por
escopo impingir ao Prefeito o que deve ser feito
em termos de administração pública". "Os

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serviços públicos delegados, tal como ocorre na
hipótese do transporte coletivo urbano, estão
sujeitos à regulamentação e fiscalização pelo
Poder Público e são remunerados mediante tarifa
previamente
fixada
pelo
órgão
executivo
competente, nos termos dos artigos 119, 120 e
159, parágrafo único, todos da Constituição
Estadual, levando-se em conta, dentre outros
fatores, o custo de manutenção do sistema".
"Ofende a denominada reserva de administração,
decorrência do conteúdo nuclear do princípio da
Separação de Poderes, a isenção de tarifa de
transporte coletivo concedida por ato normativo
de origem parlamentar, suprimindo do Chefe do
Poder Executivo a prerrogativa de conduzir a
política remuneratória de serviço público". "A
aquiescência do Chefe do Executivo, mediante
sanção expressa ou tácita, a diploma legislativo
que
viola
postulado
constitucional
da
independência e harmonia entre os Poderes,
ainda que seja dele a competência usurpada,
não convalida a norma reputada inconstitucional.
(TJSP; Direta
de
Inconstitucionalidade
2229057-84.2019.8.26.0000; Relator (a): Renato
Sartorelli; Órgão Julgador: Órgão Especial;
Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do
Julgamento: 12/02/2020; Data de Registro:
14/02/2020)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
LEI No 11.571, DE 29 DE AGOSTO DE 2017,
DO MUNICÍPIO DE SOROCABA/SP, QUE

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'ACRESCENTA O §7o AO ART. 5o DA LEI No
4.595 DE 2 DE SETEMBRO DE 1994, QUE
DISPÕE SOBRE O SERVIÇO FUNERÁRIO NO
MUNICÍPIO DE SOROCABA E DÁ OUTRAS
PROVIDÊNCIAS'
INICIATIVA ORIUNDA DO
PODER
LEGISLATIVO
LOCAL

INVIABILIDADE
INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL CARACTERIZADA LEI QUE AMPLIA
O ROL DE BENEFICIÁRIOS À GRATUIDADE
DE
SERVIÇO
PÚBLICO
MUNICIPAL
CONCEDIDO, DEFININDO ATRIBUIÇÕES E
IMPONDO OBRIGAÇÕES
MATÉRIA DE
RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO INICIATIVA
QUE CABE EXCLUSIVAMENTE AO CHEFE DO
EXECUTIVO

TESE
FIXADA
EM
REPERCUSSÃO GERAL NO ÂMBITO DO C.
STF
TEMA NO 917
ARE 878.911/RJ

VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO
DOS PODERES OFENSA AOS ARTIGOS 5o,
24, §2o, ITEM 2, 47, INCISOS II, XIV, xix,
ALÍNEA
'A'
E
144,
DA
CONSTITUIÇÃO
BANDEIRANTE

PRECEDENTES
JURISPRUDENCIAIS

PEDIDO
INICIAL
JULGADO PROCEDENTE.
(TJSP;
Direta
de
Inconstitucionalidade
2167928-78.2019.8.26.0000;
Relator
(a):
Francisco Casconi; Órgão Julgador: Órgão
Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data do Julgamento: 27/11/2019; Data de
Registro: 29/11/2019)

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Ante
o
exposto,
julga-se
parcialmente
procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 2°, 3° e
4° da 14.375/2019, do Município de Ribeirão Preto.
JOÃO FRANCISCO MOREIRA VIEGAS
Relator