Tribunal: TJSP
Processo: 2184060-16.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Soares Levada
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-09-16
Data de publicação: 2020-10-13

Ementa:
Ação Direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Ministério Público. Município de Guarulhos. Lei questionada (no 7.549, de 19 de abril de 2017) alterada por nova lei municipal (no 7.827, de 19 de maio de 2020), com os mesmos vícios da anterior na criação excessiva e abusiva de cargos em comissão sem os requisitos previstos e exigidos pelo E. STF no Tema de Repercussão Geral no 1010. Ausência

Ementa:

Ação Direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Ministério Público. Município de Guarulhos. Lei questionada (no 7.549, de 19 de abril de 2017) alterada por nova lei municipal (no 7.827, de 19 de maio de 2020), com os mesmos vícios da anterior na criação excessiva e abusiva de cargos em comissão sem os requisitos previstos e exigidos pelo E. STF no Tema de Repercussão Geral no 1010. Ausência de carência superveniente. Lei nova a esvaziar a original caracterizando eventualmente fraude processual; perda de objeto inexistente. Precedente do STF a respeito (ADIn 3.306, Rel. Min. Gilmar Mendes, 17.3.2011, Plenário, j. de 7.6.2011). Meritoriamente, cargos criados de assessoramento com atribuições genéricas, sem vislumbre de vínculo de confiança, burocráticas, ordinárias, de natureza técnico-operacional. Artigos 9o, 10, 11 e 12 da Lei alteradora 7.827/2020 declarados inconstitucionais, com os respectivos Anexos I, II, III e IV. Ação julgada procedente, por arrastamento, sem repetição de valores e sem modulação, oficiando-se ao Prefeito Municipal de Guarulhos informando e comunicando-se ao Ministério Público para verificar eventual ocorrência de ato de improbidade administrativa.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000818672
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade no
2184060-16.2019.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor
PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, são réus
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS e PRESIDENTE DA CÂMARA
MUNICIPAL DE GUARULHOS.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da Órgão Especial do Tribunal
de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: POR MAIORIA DE VOTOS,
JULGARAM
A
AÇÃO
PROCEDENTE,
COM
ARRASTAMENTO
E
DETERMINAÇÃO. VENCIDOS OS EXMOS. SRS. DES. RICARDO ANAFE
(COM DECLARAÇÃO), ANTONIO CARLOS MALHEIROS, EVARISTO DOS
SANTOS E COSTABILE E SOLIMENE; E, QUANTO À MODULAÇÃO, O
EXMO. SR. DES. TORRES DE CARVALHO (COM DECLARAÇÃO)., de
conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores PINHEIRO FRANCO
(Presidente), MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE
CARVALHO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE
AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA
RODRIGUES, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS
SALETTI, FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO,
FERRAZ DE ARRUDA, ADEMIR BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR
CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES
SIANO E CLAUDIO GODOY.
São Paulo, 5 de outubro de 2020.
SOARES LEVADA
Relator
Assinatura Eletrônica

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Processo no 2184060-16.2019.8.26.0000
Órgão Especial
AUTOR: PROCURADOR GERAL DA JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO
RÉU: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS
RÉU: PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE GUARULHOS
VOTO No 40677
Ação Direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Ministério
Público. Município de Guarulhos. Lei questionada (no 7.549, de
19 de abril de 2017) alterada por nova lei municipal (no 7.827,
de 19 de maio de 2020), com os mesmos vícios da anterior na
criação excessiva e abusiva de cargos em comissão sem os
requisitos previstos e exigidos pelo E. STF no Tema de
Repercussão
Geral
no
1010.
Ausência
de
carência
superveniente. Lei nova a esvaziar a original caracterizando
eventualmente fraude processual; perda de objeto inexistente.
Precedente do STF a respeito (ADIn 3.306, Rel. Min. Gilmar
Mendes, 17.3.2011, Plenário, j. de 7.6.2011). Meritoriamente,
cargos criados de assessoramento com atribuições genéricas,
sem vislumbre de vínculo de confiança, burocráticas,
ordinárias, de natureza técnico-operacional. Artigos 9o, 10, 11 e
12 da Lei alteradora 7.827/2020 declarados inconstitucionais,
com os respectivos Anexos I, II, III e IV. Ação julgada
procedente, por arrastamento, sem repetição de valores e sem
modulação, oficiando-se ao Prefeito Municipal de Guarulhos
informando e comunicando-se ao Ministério Público para
verificar
eventual
ocorrência
de
ato
de
improbidade
administrativa.

Visto.
1. Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade
ajuizada pela Procuradoria-Geral de Justiça com a finalidade de declarar
inconstitucionais os artigos 9o, 10, 11 e 12 da Lei no 7.549, de 19 de abril de

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2017, de Guarulhos, em razão da alegada criação abusiva e excessiva de
cargos de provimento em comissão, que não revelam objetivos de
assessoramento, chefia e direção, mas atribuições de natureza meramente
técnica e profissional, afrontando o balizamento do STF no Tema de
Repercussão Geral no 1.010 e violando os artigos 111, 115, II e V, e 144, da
Constituição Estadual. Após pedir e obter várias vezes sobrestamento do feito,
prestadas as informações a fl. 1679/1726 defendendo a legalidade da lei, e
após juntar parecer doutrinário a fl. 1732/1787, o Prefeito de Guarulhos noticia
a edição de nova lei, de no 7.827, de 19 de maio de 2020, que alterou
dispositivos da lei combatida, no 7.549/17, e que cumpriria as exigências
ministeriais nestes autos, pelo que se requereu a extinção do processo sem
resolução do mérito.
2. Ouvido a respeito, o Ministério Público discorda do
pedido de extinção. Afirma que estão presentes os mesmos vícios da lei
anterior, com a criação de cargos comissionados com descrição genérica de
atribuições de natureza meramente técnica e profissional. Defende inexistir
carência superveniente, o que na espécie caracterizaria fraude processual,
declarando-se a inconstitucionalidade da norma modificadora incidentalmente,
segundo entendimento citado do STF.
É o relatório.
Fundamento e decido.
3. Examina-se a alegada perda de objeto da ação pela
superveniência da lei 7.827, de 19 de maio de 2020, que ao alterar a lei
7.549/2017 teria atendido às exigências ministeriais e regularizado a situação
dos cargos comissionados.
4. Com efeito, não se vislumbra qualquer diferenciação
na natureza dos cargos agora criados. O artigo 2o da nova lei, 7.827/2020,

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alterou o artigo 9o da lei 7.549/2017, criando o cargo de Assessor de
Secretaria e Coordenadoria, com funções de assessoramento descritas em
seus cinco incisos; o artigo 10, alterado, cria o cargo de Assessor de Gestão
Pública, em cinco incisos descrevendo as funções de assessoramento
respectivas; o alterado artigo 11 cria o cargo de Assessor de Unidade, em três
incisos apontando as correspondentes funções de assessoria; e o alterado
artigo 12 cria o cargo de Assessor de Políticas Municipais, em seis incisos
procurando explicitar suas funções.
5. Essas modificações, porém, conforme bem posto pelo
culto e zeloso representante ministerial, não mudaram na essência as
finalidades genéricas e técnicas dos cargos criados, valendo nesse ponto citar
o trecho seguinte do r. parecer, por sua pertinência, a fl. 1856:
“Todavia, não houve perda do objeto, eis que os cargos foram
mantidos em sua essencialidade e quantidade (1.139 cargos) e continuam constando nos
Anexos I, II, III e IV, da Lei no 7.549/2017, conforme se extrai do art. 6o da nova lei, ostentando
ainda, a par das alterações de atribuições realizadas pela Lei Municipal no 7.827, de 19 de maio
de 2020, funções que não retratam assessoramento, chefia ou direção, não obstante “os
verbos”utilizados para designação das atividades.
Houve, sinteticamente, a troca da denominação de 02 (dois) dos
cargos - passando-se de “Assessor de Diretoria” para “Assessor de Gestão Pública” (art. 10),
e de “Gestor de Políticas Municipais” para “Assessor de Políticas Municipais” (art. 12) - e a
substituição ou inclusão de expressões e verbos nas atribuições dos 04 (quatro) cargos em
comissão, no intuito de descaracterizar o solicitado na petição inicial.
Assim, não foi alterada a situação já detectada anteriormente e que
justificou a propositura desta ação direta, ou seja, a nova lei foi fiel na reprodução do mesmo
vício que maculou os atos normativos originalmente impugnados.”
6. E não há afronta à adstrição processual que, alterada a
lei cuja inconstitucionalidade se pretende, seja analisada a nova lei que a
alterou, mormente se os mesmos vícios encontram-se presentes. Se não for

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assim a possibilidade de fraude processual é ampla e irrestrita, bastando a
cada Prefeito, ao se questionar determinada lei, revogá-la por outra com
termos diversos mas com os mesmos objetivos e ilegalidades, esvaziando-se a
ação e conduzindo-a à extinção sem resolução do mérito. Nesse sentido bem
lembrado e citado o v. acórdão do E. STF a fl. 1856/1857:
“REVOGAÇÃO DOS ATOS NORMATIVOS IMPUGNADOS APÓS A
PROPOSITURA DA AÇÃO DIRETA. FRAUDE PROCESSUAL.
CONTINUIDADE DO JULGAMENTO. Superveniência de Lei Distrital
que convalidaria as resoluções atacadas. Sucessivas leis distritais
que tentaram revogar os atos normativos impugnados. Posterior
edição da Lei Distrital no 4.342, de 22 de junho de 2009, a qual
instituiu novo Plano de Cargos, Carreira e Remuneração dos
servidores e revogou tacitamente as Resoluções 197/03, 201/03,
202/03 e 204/03, por ter regulado inteiramente a matéria por elas
tratadas, e expressamente as Resoluções nos 202/03 e 204. Fatos
que não caracterizaram o prejuízo da ação. Quadro fático que sugere
a intenção de burlar a jurisdição constitucional da Corte. Configurada
a fraude processual com a revogação dos atos natos normativos
impugnados na ação direta, o curso procedimental e o julgamento
final da ação não ficam prejudicados. Precedente: ADI no 3232/TO,
Rel. Min. Cezar Peluso, DJ 3.10.2008. (ADI 3.306, Rel. Min. Gilmar
Mendes, julgamento em 17-3-2011, Plenário, DJe 07-06-2011.)”
7. Meritoriamente, não há dúvida de que os 210 cargos
de “Assessor de Secretaria e Coordenaria” (artigo 9o, lei alterada 7.827/2020),
os 425 cargos de “Assessor de Gestão Pública” (artigo 10), os 425 cargos de
“Assessor de Unidade” (artigo 11) e os 79 cargos de “Assessor de Políticas
Municipais” são todos eles de funções burocráticas, ordinárias, de natureza
técnico-profissional e operacional, não se revestindo das exigências a serem
cumpridas no Tema de Repercussão Geral no 1010 do STF:
“a) a criação de cargos em comissão somente se justifica
para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se

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prestando
ao
desempenho
de
atividades
burocráticas,
técnicas
ou
operacionais;
b) tal criação deve pressupor a necessária relação de
confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado;
c) o número de cargos comissionados criados deve
guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o
número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os
criar; e
d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar
descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.”
8. Ora, já deixadas de lado as expressões “chefia e
direção”, pois todos os cargos questionados são de assessoria, na descrição
de suas funções nada se vê que exija uma relação de confiança própria de
cargos comissionados e sim a descrição genérica de inúmeras funções
técnicas, burocráticas e operacionais, como por exemplo “assessoria de
articulação de demandas específicas de programas e projetos de âmbito
estratégico
para
a
gestão
político-governamental”
(artigo
9o,
I);
assessoramento nas “diretrizes e âmbitos estratégicos” (artigo 10); “assessorar
na condução das atividades conforme as políticas públicas estabelecidas nas
suas respectivas unidades” (artigo 11, I); ou subsidiar, participar, contribuir,
colaborar e atuar no planejamento e/ou coordenação de estudos nos diversos
setores da administração pública para as mais diversas finalidades (artigo 12),
tudo de modo amplamente genérico, a caber virtualmente em qualquer
situação da administração pública, cotidiana e rotineiramente. Não se
caracterizaram funções de confiança, de assessoramento direto e específico
ao prefeito ou a seus gestores, de modo a justificar sejam tais cargos
preenchidos não por titulares efetivados por meio de concurso público e sim

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por agentes comissionados.
9. Reconhece-se assim a inconstitucionalidade por
arrastamento dos cargos em comissão de “Assessor de Secretaria e
Coordenaria”, “Assessor de Gestão Pública”, “Assessor de Unidade” e
“Assessor de Políticas Municipais', da Lei 7.827 de 19 de maio de 2020 (que
alterou a Lei originalmente questionada, 7.549, de 19 de abril de 2017),
respectivamente em seus artigos 9o, 10, 11 e 12, Anexos I, II, III e IV.
10. Sem repetição de valores, pela presumível boa-fé dos
funcionários nomeados; não haverá modulação ante a conduta de,
procrastinatoriamente, criar-se nova lei com intuito de esvaziar e burlar a
jurisdição constitucional deste Colegiado, visando à extinção do processo sem
resolução de mérito.
11. Pelos mesmos motivos, comunique-se o teor deste
acórdão ao Ministério Público para verificar se a conduta do Prefeito de
Guarulhos configurou eventualmente improbidade administrativa, como
constou de v. acórdão do E. STJ na análise de hipótese semelhante da
Comarca de Tatuí (SP), de relatoria designada do Min. Benedito Gonçalves
(REspecial no 1.511.053).
12. Julga-se procedente por arrastamento a presente
Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei Municipal de Guarulhos no 7.827,
de 19 de maio de 2020, em seus artigos 9o, 10, 11 e 12, Anexos I, II, III e IV,
sem modulação. Oficie-se, comunique-se e intimem-se.
11. Intimem-se.
SOARES LEVADA
Desembargador Relator

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DECLARAÇÃO DE VOTO
Voto no AC-0023/20
Ação Direta de Inconstitucionalidade no 2184060-16.2019
Órgão Especial
Autor: Procurador Geral de Justiça
Réu:
Prefeito do Município e Presidente da Câmara Municipal de Guarulhos
4o Juiz - Voto vencido em parte
1.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade
ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça em face do Prefeito do Município e
do Presidente da Câmara Municipal de Guarulhos tendo por objeto os art. 9o,
10, 11 e 12 da LM no 7.549/17 de 19-4-2017, com redação dada pela LM no
7.657/18 de 9-1-2018. O autor alega que as normas impugnadas criaram de
forma indiscriminada, abusiva e artificial cargos de provimento em comissão
que não representam atribuições de assessoramento, chefia e direção (210
cargos de “Assessor de Secretaria e Coordenaria”, 425 cargos de “Assessor de
Gestão Pública”, 425 cargos de “Assessor de Unidade” e 79 cargos de
“Assessor de Políticas Municipais”), em afronta aos disposto nos art. 111, 115,
II e V e 144 da Constituição do Estado.
O Órgão Especial, por maioria, julgou procedente a
ação para reconhecer a inconstitucionalidade por arrastamento dos cargos em
comissão de “Assessor de Secretaria e Coordenaria”, “Assessor de Gestão
Pública”, “Assessor de Unidade” e “Assessor de Políticas Municipais', da LM no
7.827
de
19-5-2020
(que
alterou
a
LM no 7.549 de 19-4-2017,
respectivamente em seus artigos 9o, 10, 11 e 12, Anexos I, II, III e IV).
Exponho, respeitosamente, as razões da divergência.

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2.
Mérito. A despeito da dificuldade de se distinguir
quais cargos realmente tem natureza comissionada, há pelo menos três
fatores desfavoráveis ao Município (i) quantidade excessiva de cargos
comissionados: a LM no 7.549 de 19-4-2017 cria 210 cargos de “Assessor de
Secretaria e Coordenadoria”, 425 cargos de “Assessor de Diretoria”, 425
cargos de “Assessor de Unidade” (artigo 11) e os 79 cargos de “Gestor de
Políticas Municipais”, totalizando 1.139 cargos; (ii) alteração da lei: a LM no
7.549/17 criava 1.039 cargos comissionados com atribuições genéricas ou
próximas das pertencentes a cargos de provimento efetivo, tais como
“cooperar na coordenação de atividades”, “acompanhar o superior hierárquico
no desempenho das funções”, “participar de atividades das unidades
subordinadas”, “exercer outras atribuições que lhe forem conferidas ou
delegadas pelo superior hierárquico”; a LM no 7.827/20 de 19-5-2020 alterou
a denominação de “Assessor de Diretoria” para “Assessor de Gestão Pública” e
de “Gestor de Políticas Municipais” para “Assessor de Políticas Municipais”,
bem como as atribuições dos cargos, que passaram a ter descrições mais
próximas de cargos de assessoramento, tais como “assessorar o Prefeito, o
Chefe de Gabinete, o Secretário e o Controlador Geral na articulação
estratégica”, “assessorar as unidades subordinadas ao Prefeito, ao Chefe de
Gabinete, ao Secretário e ao Controlador Geral”, “exercer outras atribuições
que lhe forem conferidas ou delegadas pelo Prefeito, Chefe de Gabinete,
Secretário e Controlador Geral”; no entanto, é o mesmo número de cargos,
com atribuições parecidas às da lei anterior (mas escritas de forma diferente),
que provavelmente continuarão a ser ocupadas pelos mesmos servidores, os
quais continuarão exercendo as mesmas funções que já exerciam. Os Anexos
indicam onde os cargos serão providos; grosso modo, são destinados à Chefia
de Gabinete, Secretarias, Subsecretarias, Coordenadorias e Controladoria,
sempre em auxílio ao Secretário, Subsecretário, Coordenador e Chefe de
Gabinete do Prefeito; (iii) valor da remuneração: com exceção do cargo de
Assessor de Políticas Municipais, cuja remuneração prevista é de R$-9.056,12
(cargo com menor número de vagas, apenas 79), as demais remunerações não

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parecem condizer com as atribuições dos cargos comissionados, R$ 5.437,20,
R$ 4.070,00 e R$ 3.310,00.
Ademais, a Prefeitura de Guarulhos, visto em sua
página na internet, se compõe de 23 Secretarias, 8 Subsecretarias e 2
Coordenadorias em total de 33 unidades; excluídos os seu titulares, que não
constam da relação impugnada na ação, temos 1.139 cargos de livre
provimento para 33 unidades, em uma média de 35 cargos em comissão para
cada uma. Como a divisão não é igual, percebe-se que determinadas unidades
contam com número excessivo de servidores nessa categoria; e não é possível,
simplesmente, que todos eles tenham atribuição de direção, chefia e
assessoramento que não possa ser exercida por servidores concursados.
Assim, acompanho o relator no mérito, com as observações ora acrescidas.

3.
Modulação dos efeitos. Os servidores admitidos sob
o regime das leis municipais em apreço prestaram os serviços para os quais
foram contratados, sendo indevida a repetição dos valores percebidos, sob
pena de enriquecimento sem causa do Município. E, com o intento de garantir
a segurança jurídica e de excepcional interesse social nos termos do art. 27 da
LF no 9.868/99, entendo ser o caso de modular os efeitos da decisão a fim de
possibilitar a adequação da Administração à nova realidade, e considerando o
contexto anormal desta pandemia, fixando o prazo de até 30-4-2021 para o
início da produção dos seus efeitos.

O voto é pela procedência da ação em maior
extensão para declarar a inconstitucionalidade por arrastamento dos cargos
em comissão de “Assessor de Secretaria e Coordenaria”, “Assessor de Gestão
Pública” e “Assessor de Políticas Municipais', indicados pelo relator, a que
acrescento o cargo de “Assessor de Unidade”, da LM no 7.827 de 19-5-2020
(que alterou a LM no 7.549 de 19-4-2017, respectivamente em seus artigos 9o,
10, 11 e 12, Anexos I, II, III e IV), com as observações ora acrescidas e

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modulação para que a decisão produza efeitos a partir de 30-4-2021.
TORRES DE CARVALHO
4o juiz, vencido em parte

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Ação Direta de Inconstitucionalidade no 2184060-16.2019.8.26.0000
Requerente: Procurador Geral de Justiça do Estado de São Paulo
Requeridos: Presidente da Câmara Municipal de Guarulhos e Prefeito do Município de
Guarulhos
TJSP (Voto no 31.419)
DECLARAÇÃO DE VOTO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Cargos de provimento em comissão de “Assessor de
Secretaria e Coordenadoria”, “Assessor de Diretoria”,
“Assessor de Unidade” e “Gestor de Políticas
Municipais”, previstos nos artigos 9o, 10, 11 e 12, da
Lei no 7.549, de 19 de abril de 2017, do Município de
Guarulhos Superveniência da Lei no 7.827, de 19 de
maio de 2020, do Município de Guarulhos, que “altera
dispositivos da Lei no 7.549, de 19/04/2020, no que se
refere aos cargos de assessoramento, de livre
provimento em comissão” A lei nova substituiu a
denominação de dois dos cargos, passando-se de
“Assessor de Diretoria” para “Assessor de Gestão
Pública”, e de “Gestor de Políticas Municipais” para
“Assessor de Políticas Municipais” Exame dos cargos
comissionados Possibilidade Cargos de provimento
em comissão previstos na alteração legislativa

Alegação
de
que
a
descrição
das
atribuições
desempenhadas pelos ocupantes dos referidos cargos,
não revela natureza exigente da confiança senão plexo
de competências comuns, técnicas profissionais
É
necessário que a legislação demonstre, de forma
efetiva, que as atribuições dos cargos a serem criados
se harmonizam com o princípio da livre nomeação e
exoneração Cargos de provimento em comissão de
“Assessor de Secretaria e Coordenadoria”, “Assessor
de
Gestão
Pública”
e
“Assessor
de
Políticas
Municipais” Atribuições que guardam arrimo para
efeito da observação do cargo em comissão, pois
inerentes à natureza das funções de direção, chefia e
assessoramento
“Assessor de Unidade”
Cargo
público
que
retrata
meras
funções
técnicas,
operacionais,
administrativas
e
burocráticas

Violação dos artigos 115, incisos II, V e 144, da
Constituição do Estado de São Paulo Modulação dos

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efeitos.
Pedido parcialmente procedente, com modulação.
1. Ex ante, cumpre destacar a adoção do relatório elaborado,
bem como a excelência do voto do eminente Relator Desembargador Soares
Levada, mas por convencimento, ouso divergir como segue.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta
pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo visando ao
reconhecimento da inconstitucionalidade dos artigos 9o, 10, 11 e 12, da Lei no
7.549, de 19 de abril de 2017, com redação dada pela Lei no 7.657, de 09 de
outubro de 2018, do Município de Guarulhos, porque, segundo ele, violam o
disposto nos artigos 111, 115, incisos II e V, e 144 da Constituição do Estado
de São Paulo. Sustenta que as atividades dos respectivos cargos de provimento
em comissão são executórias e refletem atos da rotina de funcionamento da
máquina administrativa, o que fulmina a possibilidade de provimento em
comissão. Requer o recebimento e processamento da ação para que, ao final,
seja declarada a inconstitucionalidade dos mencionados cargos.
A Lei no 7.549, de 19 de abril de 2017, que “cria cargos de
assessoramento, de livre provimento em comissão, inclui dispositivo na Lei
Municipal no 1.429, de 19 de novembro de 1968, e dá providências
correlatas”, com redação dada pela Lei no 7.657, de 09 de outubro de 2018,
ambas do Município de Guarulhos, na parte que importa, assim dispunha:
CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

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Seção I
Dos Cargos em Comissão
Art. 1o Ficam criados os cargos em comissão de livre
provimento
previstos
nesta
Lei,
destinados
exclusivamente às atividades de assessoramento na
Administração Pública Direta do Município de
Guarulhos, em cumprimento aos incisos II e V do
artigo 37 da Constituição Federal de 1988.
(...)
CAPÍTULO III
DA CRIAÇÃO, DENOMINAÇÃO E
ATRIBUIÇÕES
Art. 9o Fica criado o cargo de Assessor de Secretaria
e Coordenadoria, com 210 (duzentas e dez) vagas,
com as seguintes atribuições: (NR - Lei no
7.657/2018)
I - orientar na resolução de demandas específicas de
programas e projetos de âmbito estratégico para a
gestão governamental;
II - subsidiar as instâncias superiores no que concerne
ao planejamento e ao processo relativo às políticas,
programas e projetos de sua área;
III - atuar em conjunto com os Secretários ou
Coordenadores no planejamento de ações, na
organização dos meios e nas atividades da respectiva
área de atuação;
IV
-
participar
de
estudos,
levantamentos,
planejamento e implantação de serviços de sua área;

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V - desempenhar funções de alta complexidade em
nível estratégico;
VI - promover o planejamento dos programas de
governo notadamente em relação às diretrizes traçadas
pelo Poder Executivo;
VII - articular na implementação do Plano de Governo
através da participação ativa em ações integradas
junto à comunidade.
§ 1o Constitui requisito necessário para o provimento
do cargo criado por este artigo a formação em nível
superior completo, devidamente comprovada.
§ 2o O valor da remuneração mensal atribuída ao
cargo previsto neste artigo corresponderá a R$
5.437,20 (cinco mil quatrocentos e trinta e sete reais e
vinte centavos).
Art. 10. Fica criado o cargo de Assessor de
Diretoria, com 425 (quatrocentas e vinte e cinco)
vagas, com as seguintes atribuições: (NR - Lei no
7.657/2018)
I - cooperar na coordenação das atividades do
respectivo Departamento;
II
-
acompanhar
o
superior
hierárquico
no
desempenho de suas funções;
III - assessorar no cumprimento dos compromissos
agendados otimizando tempo para execução dos
trabalhos;
IV
-
participar
das
atividades
das
unidades
subordinadas ao superior hierárquico;
V - assessorar no trabalho desenvolvido em cada setor

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facilitando o planejamento de ações estratégicas afetas
à sua área de trabalho;
VI - acompanhar a execução da programação dos
trabalhos nos prazos previstos conforme programa de
governo;
VII - exercer outras atribuições que lhe forem
conferidas ou delegadas pelo superior hierárquico.
§ 1o Constitui requisito necessário para o provimento
do cargo criado por este artigo a formação em nível
médio completo, devidamente comprovado.
§ 2o O valor da remuneração mensal atribuída ao
cargo previsto neste artigo corresponderá a R$
4.070,00 (quatro mil e setenta reais).
Art. 11. Fica criado o cargo de Assessor de Unidade,
com 425 (quatrocentas e vinte e cinco) vagas, com as
seguintes atribuições: (NR - Lei no 7.657/2018)
I - atuar na articulação de ideias e discussões
concernentes à implantação das medidas constantes
no Plano de Governo junto às comunidades assistidas;
II - colaborar no levantamento de informações
pertinentes à área de atuação de conformidade com as
diretrizes traçadas pelo dirigente da Unidade;
III - acompanhar a implantação e o desenvolvimento
de ações de políticas públicas junto à comunidade;
IV - participar da elaboração do planejamento de
projetos especiais e estratégicos;
V - intermediar os canais de comunicação entre as
esferas
administrativas
internas
para
subsidiar
informações necessárias ao cumprimento das metas

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do órgão a que
estejam vinculadas;
VI - atuar em conjunto com a unidade na execução
das atribuições específicas contempladas no Anexo IV
desta Lei.
Parágrafo único. O valor da remuneração mensal
atribuída ao cargo previsto neste artigo corresponderá
a R$ 3.310,00 (três mil, trezentos e dez reais).
Art. 12. Fica criado o cargo de Gestor de Políticas
Municipais com 79 (setenta e nove) vagas, com as
seguintes atribuições:
I
-
formular,
planejar,
assessorar
atividades
relacionadas a gestão de políticas públicas nos
diversos órgãos da administração direta, com a
finalidade de articular a negociação com os atores
sociais, econômicos e políticos, além dos atores
internos administradores dos meios necessários para
viabilizar o alcance dos objetivos estratégicos de
Governo;
II - sistematizar informações, levantamentos de dados
e subsídios com a finalidade de estabelecer relação
custo/benefício no auxílio e tomadas de decisões da
autoridade competente;
III - assessorar nas atividades relacionadas a política
de gestão da Administração Pública, estratégias de
ação e comunicação com os órgãos e unidades
administrativas;
IV - participar de estudos, propostas, fornecendo
subsídios norteadores no planejamento e implantação

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de serviços de competência relacionada à sua área de
formação acadêmica;
V - articular a utilização e a generalização das
modernas tecnologias de informação no serviço
público;
VI - promover simplificação dos processos de
trabalho, visando melhorar a capacidade e qualidade
de resposta do serviço público aos cidadãos;
VII - atuar em conjunto com os titulares das
respectivas secretarias municipais, assessorando nas
diretrizes desenvolvidas em cada pasta.
§ 1o Constitui requisito necessário para o provimento
do cargo criado por este artigo a formação em nível
superior completo, devidamente comprovado.
§ 2o O valor da remuneração mensal atribuída ao
cargo previsto neste artigo corresponderá a R$
9.056,12 (nove mil, cinquenta e seis reais e doze
centavos).
Todavia, conforme informou o Prefeito Municipal de
Guarulhos, no curso do processo foi aprovada a Lei Municipal no 7.827, em 19
de maio de 2020, a qual alterou dispositivos da Lei no 7.549/2017, como segue:
LEI No 7.827, DE 19 DE MAIO DE 2020.
Projeto de Lei no 3964/2019 de autoria do Poder
Executivo.
Altera dispositivos da Lei no 7.549, de 19/04/2017, no
que se refere aos cargos de assessoramento, de livre

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provimento em comissão.
O Prefeito da Cidade de Guarulhos, no uso da
atribuição que lhe confere o inciso VI do artigo 63 da
Lei Orgânica Municipal, sanciona e promulga a
seguinte Lei:
Art. 1o Esta Lei altera dispositivos da Lei no 7.549, de
19/04/2017, no que se refere aos cargos de
assessoramento, de livre provimento em comissão.
Art. 2o O caput e os incisos do artigo 9o da Lei no
7.549, de 2017, passam a vigorar com as seguintes
redações:
“Art. 9o Fica criado o cargo de Assessor de
Secretaria
e
Coordenadoria,
destinado
ao
desempenho das tarefas de assessoramento na
articulação, na coordenação e no controle de diretrizes
político-governamentais com as seguintes atribuições
sumárias, sem prejuízo das atribuições detalhadas e na
quantidade distribuída conforme consta no Anexo I
desta Lei, relacionadas às funções institucionais dos
órgãos integrantes da Administração Pública Direta da
Municipalidade onde lotados:
I - assessorar na articulação de demandas específicas
de programas e projetos de âmbito estratégico para a
gestão político-governamental;
II - assessorar e subsidiar as autoridades e instâncias
superiores no que concerne ao planejamento e ao

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processo relativo às políticas, programas e projetos de
sua área em consonância com as diretrizes político-
governamentais;
III - assessorar o Chefe de Gabinete, Secretários,
Subsecretários, Coordenadores ou Controlador Geral
na articulação e coordenação, no planejamento, na
organização dos meios e nas atividades da respectiva
área de atuação, realizando o controle das diretrizes
político-governamentais;
IV - desempenhar funções de assessoramento de alta
complexidade em nível estratégico, em consonância
com as diretrizes político-governamentais, em auxílio
ao Chefe de Gabinete, Secretários, Subsecretários,
Coordenadores ou Controlador Geral;
V - assessorar no controle e acompanhamento do
Plano de Governo nas atividades integradas junto à
comunidade.” (NR)
Art. 3o O caput e os incisos do artigo 10 da Lei no
7.549, de 2017, passam a vigorar com as seguintes
redações:
“Art. 10. Fica criado o cargo de Assessor de Gestão
Pública, destinado ao desempenho das tarefas de
assessoramento na articulação, na coordenação e no
controle de diretrizes político-governamentais com as
seguintes atribuições sumárias, sem prejuízo das
atribuições detalhadas e na quantidade distribuída
conforme consta no Anexo II desta Lei, relacionadas

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às funções institucionais dos órgãos integrantes da
estrutura organizacional básica da Administração
Pública Direta da Municipalidade onde lotados:
I - assessorar na coordenação das atividades dos
respectivos órgãos onde lotados;
II - assessorar e acompanhar o Prefeito, o Chefe de
Gabinete, o Secretário e o Controlador Geral no
desempenho de suas funções de âmbito estratégico;
III - assessorar o Prefeito, o Chefe de Gabinete, o
Secretário e o Controlador Geral na articulação
estratégica, acompanhando o andamento dos trabalhos
conforme as diretrizes determinadas;
IV - assessorar as unidades subordinadas ao Prefeito,
ao Chefe de Gabinete, ao Secretário e ao Controlador
Geral, acompanhando o cumprimento das diretrizes
estratégicas estabelecidas;
V - exercer outras atribuições que lhe forem
conferidas ou delegadas pelo Prefeito, Chefe de
Gabinete, Secretário e Controlador Geral relacionadas
ao assessoramento nos planos estratégicos do órgão
onde lotado.” (NR)
Art. 4o O caput e os incisos do artigo 11 da Lei no
7.549, de 2017, passam a vigorar com as seguintes
redações:
“Art. 11. Fica criado o cargo de Assessor de
Unidade, destinado ao desempenho das tarefas de
assessoramento e controle das diretrizes político-

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governamentais
com
as
seguintes
atribuições
sumárias, sem prejuízo das atribuições detalhadas e na
quantidade distribuída conforme consta no Anexo III
desta Lei, relacionadas às funções institucionais das
respectivas
unidades
integrantes
dos
órgãos
pertencentes à estrutura organizacional básica da
Administração Pública Direta da Municipalidade onde
lotados:
I - assessorar na condução das atividades conforme as
políticas públicas estabelecidas nas suas respectivas
unidades;
II - assessorar no planejamento de projetos especiais e
estratégicos da unidade;
III - assessorar, acompanhando os canais de
comunicação entre as esferas administrativas internas
para
subsidiar
informações
necessárias
ao
cumprimento das metas do órgão a que estejam
vinculadas,
conforme
as
diretrizes
político-
governamentais estabelecidas.” (NR)
Art. 5o O caput e os incisos do artigo 12 da Lei no
7.549, de 2017, passam a vigorar com as seguintes
redações:
“Art. 12. Fica criado o cargo de Assessor de
Políticas Municipais, destinado ao desempenho das
tarefas
de
assessoramento
na
articulação,
na
coordenação e no controle de diretrizes político-
governamentais
com
as
seguintes
atribuições

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sumárias, sem prejuízo das atribuições detalhadas e na
quantidade distribuída conforme consta no Anexo IV
desta Lei, relacionadas às funções institucionais dos
órgãos integrantes da estrutura organizacional básica
da Administração Pública Direta da Municipalidade
onde lotados:
I - subsidiar as autoridades governamentais em
atividades de alta complexidade em nível estratégico,
no
desenvolvimento
das
atividades
político-
governamentais relacionadas à gestão de políticas
públicas nos diversos órgãos da Administração
Pública Direta, acompanhando a articulação e a
negociação com os atores sociais, econômicos e
políticos, além dos atores internos administradores
dos meios necessários para viabilizar o alcance dos
objetivos estratégicos de Governo;
II - subsidiar as autoridades governamentais no
planejamento de atividades institucionais que possam
reduzir
custos
administrativos,
contábeis
e
orçamentais para ampliação da abrangência das metas
e benefícios das políticas públicas;
III - participar e contribuir na coordenação de estudos
nos diversos setores da administração pública para
elaboração e tramitação de projetos relacionados à
captação de recursos públicos junto aos outros níveis
de governo, suas instituições de fomento e afins e na
representação do Município de Guarulhos nos fóruns
de organização e nos interesses de financiamento em
bancos públicos;

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IV - fornecer subsídios norteadores aos dirigentes
governamentais no planejamento, na formulação e na
avaliação das atividades relacionadas à política de
gestão da Administração Pública e nas estratégias de
comunicação
com
os
órgãos
e
unidades
administrativas internas e externas;
V - colaborar na elaboração de programas de metas na
Administração Pública, gerenciando avanços dos
processos de trabalho, visando melhorar a capacidade
e a qualidade de resposta do serviço público aos
cidadãos;
VI - contribuir e atuar em conjunto com os titulares
dos respectivos órgãos integrantes da estrutura
organizacional básica da Administração Pública
Direta da Municipalidade no controle das diretrizes
político-governamentais.” (NR)
De se ver que os cargos em comissão previstos nos artigos
9o, 10, 11 e 12, da Lei no 7.549/2017, coincidem com aqueles contestados na
inicial, havendo, tão-só, a substituição da denominação de “Assessor de
Diretoria” para “Assessor de Gestão Pública”, e de “Gestor de Políticas
Municipais” para “Assessor de Políticas Municipais”, de tal arte que persiste o
objeto da ação quanto aos cargos de “Assessor de Secretaria e
Coordenadoria”, “Assessor de Gestão Pública”, “Assessor de Unidade” e
“Assessor de Políticas Municipais”, cuja constitucionalidade será a seguir
analisada.
O acesso aos cargos públicos ocorre, em regra, mediante

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aprovação em concurso público, admitindo, como exceção, a livre nomeação e
exoneração no caso dos cargos em comissão, cuja investidura, deve ocorrer
com observância aos princípios constitucionais que regem a Administração
Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
A Constituição Federal dispõe que “a investidura em cargo
ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de
provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do
cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para
cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração" (inciso
II, do artigo 37). A Constituição da República faz expressa distinção entre
cargo (regido pelo estatuto próprio de natureza administrativa) e emprego
público (regido pela Consolidação das Leis do Trabalho), mas exige a prévia
aprovação em concurso para investidura em ambos e, ao fazer a ressalva, não
menciona emprego em comissão, cogitando apenas de cargo público. Nada
obstante, como já dito, faz-se necessário a observância de determinados
requisitos, estes extraídos da própria Carta Magna, entre os quais o de que os
empregos em comissão sejam criados por lei.
Por sua vez, dispõe o artigo 115, inciso II, da Constituição
Estadual, que “a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia, em concurso público de provas ou de provas e títulos,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissões, declarado em lei, de livre
nomeação e exoneração” e, o inciso V prevê que “as funções de confiança,
exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os
cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos,
condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às
atribuições de direção, chefia e assessoramento.”

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Os cargos em comissão, como sabido é, são aqueles de livre
nomeação e exoneração. Todo cargo em comissão guarda norte constitucional
específico, revelador, na forma do inciso V, do artigo 37 da Sexta Carta
Republicana, de exercício de direção, chefia ou assessoramento.
O Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da ADI
no 3.706, pontuou que as atribuições meramente técnicas não guardam caráter
de assessoramento, chefia ou direção, na forma do preceito constitucional,
como sói poderia ser.
No mesmo sentido, este Eg. Tribunal de Justiça já decidiu
que “é inconstitucional a lei que criar cargo em comissão, de cujos
titulares nada mais se pode exigir além do escorreito exercício de suas
atribuições, em caráter estritamente profissional técnico” (JTJ 176/64).
De outro lado, a necessidade de concurso não pode ser
contornada pela criação de cargos comuns sob a roupagem de cargos em
comissão que, por certo, apoiam-se na necessária e natural confiança dos
superiores e, em regra, estão no nível de direção, chefia e assessoramento
superior.
Lembrando Cammarosano, o arrimo expoente das funções
de confiança se encontra na demonstração de que o máxime de importância do
cargo guarda liame a eficiência desejada do superior hierárquico, que não teria
condições de bem atuar se não fosse o auxílio daquele posto no cargo ou na

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função de confiança1, por necessária correspondência a direção, chefia ou
assessoramento, pena de afronta “sistemática ao artigo 37, inciso II, da
Constituição, pela deliberada omissão na lei criadora quanto às atribuições
viabilizadoras da criação dos cargos (...)” (Cf. Supremo Tribunal Federal
AgReg RE 752.769, j. 08.10.13, Relatora Ministra Cármen Lúcia).
A criação de cargos de provimento em comissão não pode,
repita-se, ser desarrazoada, artificial, abusiva ou desproporcional, devendo,
pois, nos termos do artigo 37, incisos II e V, da Constituição Federal, e do
artigo 115, incisos II e V, da Constituição Estadual, ater-se às atribuições de
assessoramento, chefia e direção para as quais se empenhe relação de
confiança, vedado o desempenho de atividades meramente burocráticas.
Assim, pouco importa a denominação; necessária é a análise de sua natureza
excepcional, bem como do plexo de atribuições das funções estabelecidas.
Nesse sentido: AgRg no RE no 693.714, Rel. Min. Luiz Fux, j. 11.09.12 e ADI
no 3.602, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 14.04.11.
Com efeito, há de se ter em mente que as regras permissivas
de ocupação de cargo público sem prévio concurso são excepcionais, e,
portanto, devem ser interpretadas restritivamente. Para tanto, não basta que o
cargo criado se denomine “diretor”, “chefe” ou “assessor”, mas sim que haja
descrição das tarefas inerentes a cada cargo e que elas se mostrem compatíveis
com as funções de direção, chefia e assessoramento para as quais se empenhe
relação de confiança. Nesse sentido: RE 806436 AgR - Primeira Turma - Rel.
Min. Luiz Fux - DJe 17.09.2014.
1 Cammarosano, Marcio. Cargos em comissão: breves considerações quanto aos limites à sua criação.
Revista interesse público, Porto Alegre, n. 38, jul/ago. 2006, p. 25-31.

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Pois bem.
Quanto ao cargo de “Assessor de Unidade”, previsto no
artigo 11 da Lei no 7.549/2017, na redação dada pela Lei no 7.827/2020, a par
da alteração legislativa, a inconstitucionalidade por falta de adequação das
atribuições do cargo nas hipóteses constitucionais de cargos em comissão, está
configurada, com afronta ao artigo 37, inciso V, da Constituição Federal e
artigos 115, inciso V e 144, da Carta Bandeirante.
São atribuições do cargo de “Assessor de Unidade”:
assessorar na condução das atividades conforme as políticas públicas
estabelecidas nas suas respectivas unidades; assessorar no planejamento de
projetos especiais e estratégicos da unidade; assessorar, acompanhando os
canais de comunicação entre as esferas administrativas internas para subsidiar
informações necessárias ao cumprimento das metas do órgão a que estejam
vinculadas, não guardando para si nenhuma atividade de chefia, direção, nem
tampouco assessoramento, cabendo-lhes orientar e acompanhar, de forma
genérica, a execução dos trabalhos de natureza burocrática e administrativa.
São funções de natureza puramente profissional, técnica e burocrática, fora
dos níveis de direção, chefia e assessoramento e que exijam relação de
confiança e fidelidade às diretrizes traçadas pela autoridade nomeante sem,
portanto, nenhum viés que justifique os cargos técnicos como de confiança,
rompendo, assim, critério de razoabilidade para sua criação.
Todavia, como se infere da leitura das atribuições dos
cargos em comissão de “Assessor de Secretaria e Coordenadoria”,
notadamente quanto à “assessorar na articulação de demandas específicas

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de programas e projetos de âmbito estratégico para a gestão político-
governamental, subsidiar as autoridades superiores no que concerne ao
planejamento e ao processo relativo às políticas e programas de sua área
em consonância com as diretrizes político-governamentais, assessorar o
Chefe de Gabinete, Secretários, Coordenadores ou Controlador Geral na
articulação
e
coordenação
da
respectiva
área
de
atuação,
desempenhando, ainda, funções de assessoramento de alta complexidade
em nível estratégico, em consonância com as diretrizes político-
governamentais, destacando, desta feita, facere de assessoramento da
autoridade nomeante na formulação da política do plano de governo municipal
na área de sua referência, o que guarda arrimo para efeito da observação do
cargo em comissão.
Na mesma linha, os cargos de “Assessor de Gestão
Pública” e “Assessor de Políticas Municipais”, responsáveis por assessorar
e subsidiar as autoridades governamentais em atividades de alta complexidade
em nível estratégico, no desenvolvimento das atividades político-
governamentais relacionadas à gestão de políticas públicas nos diversos
órgãos da Administração Pública Direta.
Portanto, conclui-se da inconstitucionalidade do cargo de
provimento em comissão de “Assessor de Unidade”, previsto no artigo 11, e
Anexo III da Lei no 7.549, de 19 de abril de 2017, do Município de Guarulhos,
bem como o artigo 4o da Lei no 7.827, de 19 de maio de 2020, do Município de
Guarulhos, por ofensa aos artigos 115, incisos II, V e 144, da Constituição
Bandeirante.
Por razões de segurança jurídica, e a fim de permitir a
reorganização da estrutura administrativa do Município, prudente a modulação

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dos efeitos do resultado ora imposto, nos termos do artigo 27, da Lei Federal
no 9.868/99, para que a declaração de inconstitucionalidade tenha eficácia em
120 (cento e vinte) dias do julgamento.
2. À vista do exposto, pelo meu voto, julgo parcialmente
procedente o pedido, com modulação de efeitos, nos termos suso alinhavados.
Ricardo Anafe

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