Tribunal: TJSP
Processo: 2218820-88.2019.8.26.0000
Classe: Agravo de Instrumento / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Percival Nogueira
Órgão colegiado: 8a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-05
Data de publicação: 2020-02-05

Ementa:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL – A rejeição do pleito inicial somente se justifica quando demonstrada de forma cabal a inexistência do fato ou a não concorrência do agente público para o dano ao erário, tanto que o art. 17, § 8o, da LIA prevê que o juiz rejeitará a ação "se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação

Ementa:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL – A rejeição do pleito inicial somente se justifica quando demonstrada de forma cabal a inexistência do fato ou a não concorrência do agente público para o dano ao erário, tanto que o art. 17, § 8o, da LIA prevê que o juiz rejeitará a ação "se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita" – Na fase inicial, o procedimento é regido pelo princípio do 'in dubio pro societate', com o fim de resguardar o interesse público diante de condutas indiciárias da prática do ato de improbidade administrativa – PRESCRIÇÃO – NÃO OCORRÊNCIA – O cometimento de ato de improbidade administrativa está sujeito à prescrição quinquenal, após o término do mandato eletivo (art. 23 da Lei 8.429/92), e esse lapso, no caso, não foi alcançado – E não se olvide a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei no 8.429/92 (Tema 897, RE 852475) – Decisão mantida – Agravo desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000067218
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento no
2218820-88.2019.8.26.0000, da Comarca de Franca, em que é agravante
FERNANDO COSTA, é agravado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE
SÃO PAULO.
ACORDAM, em 8a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso. V. U.", de
conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores JOSÉ
MARIA CÂMARA JUNIOR (Presidente sem voto), LEONEL COSTA E
BANDEIRA LINS.
São Paulo, 5 de fevereiro de 2020.
PERCIVAL NOGUEIRA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Agravo de Instrumento no 2218820-88.2019.8.26.0000 - Comarca de Franca - Voto no 33.449 - mms
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Voto no 33.449
Agravo de Instrumento no 2218820-88.2019.8.26.0000
Comarca: Franca
Agravante: FERNANDO COSTA
Agravado: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO
PAULO
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA RECEBIMENTO
DA PETIÇÃO INICIAL A rejeição do pleito inicial
somente se justifica quando demonstrada de forma cabal a
inexistência do fato ou a não concorrência do agente
público para o dano ao erário, tanto que o art. 17, § 8o, da
LIA prevê que o juiz rejeitará a ação “se convencido da
inexistência do ato de improbidade, da improcedência da
ação ou da inadequação da via eleita” Na fase inicial, o
procedimento é regido pelo princípio do 'in dubio pro
societate', com o fim de resguardar o interesse público
diante de condutas indiciárias da prática do ato de
improbidade administrativa
PRESCRIÇÃO
NÃO
OCORRÊNCIA O cometimento de ato de improbidade
administrativa está sujeito à prescrição quinquenal, após o
término do mandato eletivo (art. 23 da Lei 8.429/92), e esse
lapso, no caso, não foi alcançado E não se olvide a
imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário
fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei no
8.429/92 (Tema 897, RE 852475) Decisão mantida
Agravo desprovido.
Fernando
Costa
interpõe
o
presente
Agravo
de
Instrumento, com pedido de atribuição de efeito suspensivo, contra a r.
decisão xerocopiada às fls. 1.038/1.044, aclarada às fls. 1.164/1.165,
tirada dos autos da “Ação Civil Pública por Atos de Improbidade
Administrativa”, encetada pelo Ministério Público, contra si, Clóvis
Martini Miguel Cubas, Dejair Ferreira de Freitas, Hamilton Ambrozio
da Silva, Izair Justino e Luiz Carlos Parreira, no ponto que recebeu a
ação civil pública e determinou o seu processamento e consequente
citação dos réus para apresentarem contestação.

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A decisão judicial segue reproduzida na parte que ora
interessa:
“(...) Fundamento e decido. Vejamos. 1. De início,
observo a legitimidade ativa do Ministério Público do
Estado de São Paulo para a propositura da ação civil
pública na defesa da moralidade e legalidade na
condução do erário público [Constituição Federal
(artigo 129, inciso III), Lei da Ação Civil Pública (artigo
1o, inciso IV e artigo 5o da Lei no 7.347/1885), Lei de
Improbidade (artigo 17 da Lei no 8.429/1992), Lei
Orgânica do Ministério Público (artigo 25 da Lei
Federal no 8.625/1993) e Lei Orgânica do Ministério
Público Estadual (artigo 103, inciso VIII da Lei
Complementar no 734/1993)], frente aos atos de
improbidade administrativa, supostamente cometidos. A
legitimidade passiva se extrai da própria legislação
incidente [artigos 1o ao 5o da Lei no 8.429/1992 - Lei de
Improbidade],
considerando-se
os
notificados
qualificados como servidores públicos (sentido estrito e
sentido amplo), quando exerceram atividades no âmbito
da administração pública municipal, e participaram dos
processos de aquisição, sem a licitação. Há legitimidade.
2. Também se observa a competência pelo local de
ocorrência dos fatos [Lei no 7.347/1885, artigo 2o | Lei da
Ação Civil Pública], e esta, a competência, se imbrica
com a legitimidade ativa. A competência da Vara da
Fazenda Pública se firma pela natureza da pretensão,
com nítido interesse público na apuração dos atos de
improbidade [Lei no 7.347/1885, artigo 2o (Lei da Ação

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Civil Pública) e Código Judiciário do Estado de São
Paulo (Decreto-lei Complementar no 3/1969)]. 3. Não há
inépcia da petição inicial, pois esta observa os preceitos
processuais legais [artigos 319 e seguintes do Código de
Processo Civil], com a descrição das ações ímprobas, a
qualificação dos agentes e as sanções aplicadas. Nem
carência, ausência de justa causa ou inadequação da via,
frente ao investigado e narrado. 4. Muito menos,
ausência de condição de procedibilidade, frente ao
caderno de apuração das ações (inquérito), e vinda de
informações.
Evidentemente,
são
indícios,
com
necessidade de comprovação no curso da ação, com o
exercício
do contraditório. 5. Também não há
prescrição. A prescrição vem regulada pela legislação
especial [artigo 23, inciso I, da Lei de Improbidade], com
prazo de cinco anos 'após o término do mandato, de
cargo em comissão ou de função de confiança'. Não
houve sua fluência. E os efeitos do recebimento da ação
retroagem da data da sua propositura [artigo 240,
parágrafo
1o,
do
Código
de
Processo
Civil],
interrompendo a fluência do lapso prescritivo. Inclusive,
como salientado pelo órgão ministerial, não se limita a
ação ao ressarcimento ao erário. Não há prescrição, nem
possibilidade de suspensão da ação. 6. A ação civil
pública está sendo recebida somente agora e observa-se
que todos os requeridos foram notificados para
apresentação de defesa preliminar, nos termos do
preceito legal. Evidente, a manifestação durante as
investigações não se formaliza pelo contraditório e ampla
defesa. O contraditório no inquérito civil (ou nas
investigações preliminares), como base para a nulidade e

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a ausência de legalidade não se sustenta. Nas
investigações se coletam elementos para o Ministério
Público na busca de informações. Diz-se. "O Inquérito
Civil é um procedimento administrativo investigatório a
cargo do Ministério Público; seu objetivo é a coleta de
elementos de convicção que sirvam de base à propositura
de uma ação civil pública para a defesa de interesses
transindividuais, ou seja, destina-se a colher elementos
de convicção para que, à sua vista, o Ministério Público
possa identificar ou não a hipótese em que a lei exige sua
inciativa na propositura de alguma ação civil pública"
[Hugo Nigro Mazzilli, "Ação Civil Pública", Editora
Revista dos Tribunais]. A própria faculdade do
procedimento de investigação e a sua instauração não
evidenciam o contraditório. O contraditório será
exercido na instrução processual, servindo o inquérito de
peça informativa ao Ministério Público. 7. E as
considerações sobre a existência de permissivo legal,
ausência de intenção, e legalidade das ações, é matéria
de mérito. É razoável e prudente o recebimento da ação
civil pública para o desate da controvérsia na instrução
processual. A ação informa o ato de improbidade
administrativa na condução do Poder Legislativo, diante
da contratação de empresas sem a realização da
licitação exigida. Seria prematura a extinção do feito,
pois há indicativo no inquérito civil e informações da
situação ímproba descrita na inicial. Os indícios são
suficientes ao oferecimento da ação civil pública e ao seu
recebimento. A abertura do contraditório permitirá a
vasta produção da prova e demandará a comprovação da
ilicitude. Ou seja, se há a imputação da ação dolosa dos

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agentes, caberá à instrução a sua prova, a ser produzida
em
momento
oportuno.
Cito
a
jurisprudência.
"Improbidade
Administrativa.
Ação
Civil
Pública
Recebimento da petição inicial. Atos de improbidade
administrativa. Existência, em tese, de evento danoso.
Aplicação do Princípio "In dúbio pro societate". Análise
dos fatos que deverá ser feita dentro de uma cognição
exauriente.
Decisão
mantida.
Recurso
improvido"
[Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo,
Agravo de Instrumento no 2048311-03.2014.8.26.0000,
Comarca de Rosana, 5a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, Des. Maria Laura
Tavares, Data j. 16/06/2014]. Também: "Agravo de
Instrumento. Ação de Improbidade. Administrativa.
Decisão que recebeu a petição inicial, determinando a
citação do réu. Nulidade da decisão por ausência de
fundamentação.
Inadmissibilidade.
Bastam
meros
indícios da ocorrência de improbidade para que a ação
seja
recebida.
Impossibilidade
de
se
obstar
o
prosseguimento do feito principal, sendo que a análise
mais apurada de todo o processado e da presença ou não
de dolo devem se dar em momento processual oportuno.
A ação civil pública é via adequada à apuração de fatos
potencialmente violadores ao interesse público. R.
decisão mantida" [Egrégio Tribunal de Justiça do Estado
de
São
Paulo,
Agravo
de
Instrumento
no
2054407-34.2014.8.26.0000, Comarca de Panorama, 9a
Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São
Paulo, Des. Carlos Eduardo Pachi, Data j. 25/06/2014].
Somente admite-se a rejeição liminar da ação civil
pública, na esteira da legislação especial [artigo 17,

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parágrafo 6o, da Lei de Improbidade], se da análise das
alegações preliminares, junto ao crivo da petição inicial,
houve o convencimento da inexistência do ato de
improbidade, da improcedência da ação ou mesmo da via
escolhida. A ausência da prática de atos de improbidade
pelo relato das informações preliminares cede ao crivo e
análise das informações da petição inicial, mas será
objeto da instrução. Rejeitadas as matérias preliminares,
recebo a ação civil pública e determino o processamento.
8. Citem-se os requeridos Clóvis Martini Miguel Cubas,
Dejair Ferreira de Freitas, Fernando Costa, Hamilton
Ambrózio da Silva, Izaír Justino e Luís Carlos Parreira,
com as cautelas de estilo e as advertências de praxe.
Especialmente, sobre o prazo para o oferecimento de
defesa e as penalidades pela inércia processual [artigos
219, 238, 239, caput, 242, caput, e parágrafos 1o e 2o,
243, 335, caput, 336, 337 e 341, todos do Código de
Processo Civil]. Não sendo contestada a ação, presumir-
se-ão
aceitos
pelo(a)(s)
requerido(a)(s),
como
verdadeiros, os fatos alegados pelo(a)(s) requerente(s)
[artigos 344 do Código de Processo Civil]. 9. Fica
autorizado ingresso do Município de Restinga para
participação na ação civil pública (fls. 908), se interesse,
providenciando a serventia a sua notificação [Lei no
7.347/1885, artigo 5o, parágrafo 2o | Lei da Ação Civil
Pública]. 10. Autorizo a publicidade da presente decisão
e da ação pelos órgãos de imprensa, evitando
comentários distorcidos e dissonantes, se houver
interesse. Mas, observe-se o segredo de justiça, inclusive,
além
dos
documentos
fiscais,
os
autos
da
separação/divórcio de um dos requeridos, Fernando

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Costa. 11. Defiro aos requeridos, conforme solicitação
nas peças de defesa, dos benefícios da gratuidade
processual [artigos 98 e 99 do Código de Processo Civil
e Lei Estadual no 11.608/2003 (Lei de Custas)], anotando-
se (sistema). Não há comprovação contrária da
afirmação de ausência de condições, situação que poderá
ser realizada no curso do feito. 12. Anote-se (fls. 1034 e
seguintes), regularizando-se o sistema, se o caso. 13.
Processe-se com isenção: pagamento das custas e das
despesas processuais [Lei no 7.347/1885, artigo 18 | Lei
da Ação Civil Pública]. As prerrogativas [artigo 18 da
Lei no 7.347/1985 | Lei da Ação Civil Pública] valem
apenas para o polo ativo, restando também negadas
quaisquer pretensões de recolhimento de custas e
emolumentos ao final. Ciência. Intime-se e cumpra-se.”
Inconformado, o agravante relata a inexistência de
qualquer ato ímprobo, culposo ou doloso, eis que, segundo afirma, o
mesmo não teria praticado nenhuma ação que tenha causado prejuízo ao
erário, sendo que o mesmo atuou no estrito cumprimento das
atribuições de seu cargo, ou seja, “o Agravante apenas atuou nos limites de
seu cargo de presidente da Câmara, com a contratação de serviços da Câmara,
para atender as necessidades do município de Restinga, e o cumprimento
preceituado pelos ditames da Administração Pública” (fls. 08).
Prossegue ressaltando que as contratações ora em análise
se enquadram na hipótese de dispensa do artigo 24, II da Lei 8.666/93.
Não havendo, portanto, elemento subjetivo (dolo/culpa)

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caracterizador das condutas previstas na lei de improbidade
administrativa, tal como exige a jurisprudência, considera de rigor o
julgamento antecipado da lide, com a rejeição da petição inicial.
Insiste, por fim, na ocorrência da prescrição, ao argumento
de que o seu mandato foi exercido entre janeiro a dezembro de 2009.
O requerimento final está vazado nos seguintes termos:
“concedido ou não o efeito suspensivo, requer seja o presente agravo devidamente
conhecido e processado para que se reforme definitivamente a r. decisão,
concedendo-se neste caso o EFEITO ATIVO, com a extinção do feito em face da
prescrição da ação, bem como inexistência de atos de improbidade administrativa
do Agravante FERNANDO COSTA” (fls. 16).
Da decisão recorrida intimado foi o agravante em 18 de
setembro de 2019. O agravo foi interposto no dia 30 de setembro
passado. Por não antever suscetibilidade de dano iminente, o recurso foi
processado sem atribuição de efeito suspensivo (fls. 18/20).
Sobrevieram razões de contraminuta (fls. 24/28) e parecer da d.
Procuradoria Geral de Justiça, pelo desprovimento do recurso (fls.
35/44).
É o relatório.
Em que pesem as razões apresentadas pelo agravante,
tenho que o recurso deve ser desprovido, nos termos da decisão de fls.
18/20, agora com ares de definição.
O julgamento antecipado em ação de improbidade somente

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10
se justifica quando demonstrada de forma cabal a inexistência do fato
ou a não concorrência do agente público para o dano ao erário. Tanto
que o art. 17, § 8o, da Lei de Improbidade Administrativa, prevê que o
juiz rejeitará a ação “se convencido da inexistência do ato de
improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via
eleita”.
Dito isso, tem-se que, na fase inicial, o procedimento é
regido pelo princípio do in dubio pro societate, com o fim de resguardar
o interesse público diante de condutas indiciárias da prática de
improbidade administrativa. Atente-se, pois, para a jurisprudência
sobre o tema:
“DIREITO
ADMINISTRATIVO.
NECESSIDADE
DE
RECEBIMENTO DA INICIAL NO CASO DE INDÍCIOS DE
ATO QUE POSSA SER ENQUADRADO EM HIPÓTESE DE
IMPROBIDADE PREVISTA NA LEI N. 8.429/1992. Deve ser
recebida a petição inicial de ação de improbidade no caso em
que existam indícios da prática de ato ímprobo por prefeito
que, no contexto de campanha de estímulo ao pagamento do
IPTU, fizera constar seu nome, juntamente com informações
que colocavam o município entre outros que detinham bons
índices de qualidade de vida, tanto na contracapa do carnê de
pagamento
do
tributo
quanto
em outros meios de
comunicação. Tal conduta, em princípio, pode configurar
indevida prática de promoção pessoal mediante a utilização
de informes publicitários oficiais, subsumindo-se, dessarte, a
hipótese de ato de improbidade administrativa prevista na Lei
n. 8.429/1992. Nesse contexto, havendo indícios da prática de
ato de improbidade, é prematura a extinção do processo com
julgamento de mérito, tendo em vista que, na fase inicial da
ação, ainda inexistem elementos suficientes para um juízo

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11
conclusivo acerca da demanda. Com efeito, de acordo com a
jurisprudência do STJ, existindo meros indícios de
cometimento de atos enquadráveis na Lei n. 8.429/1992, a
petição inicial há de ser recebida, fundamentadamente, pois,
na fase inicial prevista no art. 17, §§ 7o, 8o e 9o, vale o
princípio in dubio pro societate, a fim de possibilitar o maior
resguardo do interesse público. AgRg no REsp 1.317.127-ES,
Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 7/3/2013”.
E para este propósito, o que se verifica é que o MM. Juiz
integrado à causa, ao receber a inicial, afirmou que o fazia em razão da
existência de indicativos no inquérito civil e informações da situação
ímproba na condução do Poder Legislativo, ante a contratação de
empresas sem a realização da licitação exigida.
Para o Ministério Público, teria havido o fracionamento de
despesas que simulou a pluralidade de serviços contratados para o
fornecimento de internet, manutenção de site ou firewall, alcançando
valores superiores a R$ 90.000,00 (noventa mil reais), burlando o limite
legal da Lei de Licitações.
Nesse sentido, considerando que para o não recebimento
da Ação Civil Pública deve ser evidente a inexistência de atos de
improbidade administrativa, ou seja, devem existir elementos
contundentes de que a pretensão do demandante é infundada, conclui-se
que, nesta fase inicial da Ação Civil Pública, não é o caso de
modificação da decisão agravada, verbis:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL

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12
PÚBLICA. ART. 535 DO CPC. ARGÜIÇÃO GENÉRICA.
SÚMULA 284/STF. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL.
INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES. ART. 17, § 8o, DA LEI
No 8.492/92. SÚMULA 7/STJ. 1. Não merece conhecimento o
recurso especial fundado em alegação genérica ao artigo 535
do Código de Processual Civil. Aplicação da Súmula 284/STF.
2. Não estando o magistrado convencido da inexistência do
ato de improbidade administrativa, da improcedência da ação
ou da inadequação da via eleita, deve receber a petição inicial
da ação civil pública após a manifestação prévia do réu, nos
termos do art. 17, § 8o, da Lei no 8.492/92. 3. Verificada a
existência de robustos indícios de irregularidades, a
modificação do acórdão recorrido demandaria o reexame
fático-probatório, procedimento vedado na instância especial,
a teor da Súmula 7/STJ: A pretensão de simples reexame de
prova não enseja recurso especial. 4. Recurso especial
conhecido em parte e não provido. (REsp 949822 / SP Relator
Ministro CASTRO MEIRA - SEGUNDA TURMA - DJ
20.09.2007 p. 277).
Superada tal discussão, prescrevem em cinco anos, após o
término do exercício do mandato eletivo, as ações destinadas a levar a
efeito as sanções previstas na referida lei (art. 23 da Lei no 8.429/92), e
esse lapso, no caso, não foi alcançado (2009-2013) fls. 882. E não se
olvide a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário
fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei no 8.429/92 (Tema
897, RE 852475). Conclui-se, pois, acertada a decisão agravada que
deve ser mantida por seus fundamentos.

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13
Com essas considerações, meu voto nega provimento ao
recurso.
JOSÉ PERCIVAL ALBANO NOGUEIRA JÚNIOR
Relator
(assinatura eletrônica)