Tribunal: TJSP
Processo: 2090644-62.2017.8.26.0000
Classe: Agravo de Instrumento / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Osvaldo Magalhães
Órgão colegiado: 4a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-04-28
Data de publicação: 2020-04-28

Ementa:
Agravo de instrumento – Ação civil pública – Improbidade administrativa – Decisão agravada que deferiu a medida liminar de indisponibilidade de bens em relação ao réu – Inadmissibilidade – Desproporcionalidade da medida constritiva ante o lapso temporal entre a ocorrência dos fatos e o ajuizamento da demanda – Precedentes do Superior Tribunal de Justiça – Recurso provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000292317
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento no
2090644-62.2017.8.26.0000, da Comarca de Bertioga, em que é agravante SILVIO
RIZZON, é agravado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 4a Câmara de Direito Público do
Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Deram provimento ao
recurso. V. U., de conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Desembargadores
FERREIRA
RODRIGUES (Presidente sem voto), PAULO BARCELLOS GATTI E ANA LIARTE.
São Paulo, 28 de abril de 2020.
OSVALDO MAGALHÃES
Relator
Assinatura Eletrônica

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Agravo de Instrumento no 2090644-62.2017.8.26.0000 -Voto no
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VOTO No 27.925/20
AGRAVO DE INSTRUMENTO No 2090644-62.2017.8.26.0000
COMARCA: BERTIOGA
AGRAVANTE: SILVIO RIZZON
AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Ementa: Agravo de instrumento
Ação civil pública

Improbidade administrativa Decisão agravada que deferiu a
medida liminar de indisponibilidade de bens em relação ao réu
Inadmissibilidade – Desproporcionalidade da medida constritiva
ante o lapso temporal entre a ocorrência dos fatos e o ajuizamento
da demanda Precedentes do Superior Tribunal de Justiça
Recurso provido.
I Trata-se de agravo de instrumento tirado contra a r. decisão de
primeiro grau que, nos autos da ação de responsabilidade por ato de improbidade
administrativa, decretou liminarmente a indisponibilidade dos bens do ora
agravante, até o valor do dano apontado nos autos, sob o fundamento de estarem
presentes os requisitos legais para o deferimento da medida.
Defende o agravante, em síntese, a impossibilidade da constrição de
seus bens, haja vista (i) a prescrição da pretensão inicial veiculada pelo parquet;
(ii) a inexistência de provas da ocorrência de danos ao erário, bem como do
elemento volitivo (dolo) necessário à caracterização do ato de improbidade; e
(iii) o impedimento legal de se imputar ao sócio a prática de eventual ato
ímprobo cometido pela pessoa jurídica, e em relação ao qual não tenha qualquer
participação ou benefício particular. Conclui, assim, que, diante dos elementos
de prova apresentados, seria insubsistente a medida constritiva decretada.
Deferido o pedido de efeito suspensivo ao recurso (fls. 77/79), a
parte agravada ofereceu contraminuta às fls. 93/103.
É o relatório.

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II O recurso merece acolhimento.
No caso em exame, observa-se que o Ministério Público do Estado
de São Paulo ajuizou contra o ora agravante e outros corréus, pessoas físicas e
jurídicas (11 no total), ação de improbidade administrativa, objetivando o
reconhecimento da nulidade dos processos administrativos e respectivos ajustes
pormenorizados na petição inicial, bem como a condenação dos réus apenas ao
ressarcimento do dano que teriam causado à Prefeitura Municipal de Bertioga,
em razão da prática de atos tipificados como ilícitos de improbidade
administrativa, a dizer, pela aplicação irregular de verba pública repassada pela
Companhia
de
Desenvolvimento
Habitacional
e
Urbano
(CDHU)
à
Municipalidade de Bertioga, em virtude de Convênios celebrados nos idos de
2003 e 2004, destinados à construção de unidades habitacionais.
Após o recebimento da inicial, o Juízo de origem houve por bem
determinar a indisponibilidade de bens dos requeridos, nos seguintes termos (fls.
28/35):
“(...) Dispõe o referido art. 7o, da Lei no 8.429/92: 'Quando o ato de
improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento
ilícito, caberá à autoridade administrativa responsável pelo inquérito
representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do
indiciado'. Os elementos informativos trazidos com a petição inicial revelam,
com certa dose de verossimilhança, que os fatos narrados pelo Ministério
Público podem ter se verificado. Existem sérios indícios de que os requeridos,
em tese, concorreram mediante condutas individualmente especificadas para
aplicação irregular de verba pública repassada pela Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU) à Prefeitura Municipal de
Bertioga por forçados Convênios no 1.03.00.00/3.00.00.00/447.2003, destinado à
construção de 44 (quarenta e quatro) unidades habitacionais; e no
1.03.00.00/3.00.00.00/448/2004, destinado à construção de 176 (cento e setenta
e seis) casas, causando relevante dano ao patrimônio do Município de Bertioga,

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da ordem de aproximadamente R$ 4.883.313,17 (quatro milhões, oitocentos e
oitenta e três mil, trezentos e treze reais e dezessete centavos), em valores
atualizados, pelos quais devem responder solidariamente. Por outro lado,
demonstram indício razoável das alegações feitas na inicial as decisões do
Tribunal de Contas do Estado nos processos TC 5330/026/10; TC5331/026/10;
TC 5332/026/10 e TC 5333/026/10, que julgaram irregulares as licitações e os
contratos apontados, bem como a decisão da Câmara Municipal de Bertioga no
Processo Administrativo n° 963/2005, em que se concluiu pela ocorrência de
fracionamento ilegal do objeto das licitações referentes à contratação de serviço
de terraplanagem para a construção de casas populares nos Jardins Indaiá e
Rio da Pedra, e pelo superfaturamento das obras de construção das casas
populares nos referidos bairros de Bertioga.
(...)
Havendo demonstração de dano ao Erário e/ou de enriquecimento
ilícito dos agentes - fumus boni iuris -, torna-se possível a decretação da
indisponibilidade dos bens dos requeridos até o limite do montante necessário à
plena reparação do dano, independentemente de comprovação de que os réus
estejam tentando dilapidar ou ocultar seu patrimônio, porquanto o perigo da
demora está implícito no dispositivo legal em comento.
(...)
Ressalto que o pedido liminar não engloba o montante relativo à
multa civil disciplinada no art. 12 da Lei no 8.429/92, para a qual a
indisponibilidade dos bens pode ser decretada não com base no art. 7o, mas com
fundamento no poder geral de cautela do Magistrado, o que não é o caso dos
autos.
Feitas tais considerações, de rigor o deferimento do pedido liminar
de indisponibilidade de bens, para garantir, em caso de procedência desta ação,
a integral reparação do prejuízo suportado pelos cofres municipais.
Por fim, observo que, em se tratando de improbidade

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administrativa, a responsabilidade é solidária e até que seja apurada, ao final, a
responsabilidade de cada um dos envolvidos, não há se falar, nesse momento,
em excesso de constrição.
Defiro, pois, a liminar requerida pelo Ministério Público e decreto
a indisponibilidade dos bens dos réus acima mencionados e qualificados na
inicial, limitada aos valores dos danos discriminados de forma especificada a
cada um deles no quadro elaborado à fl. 29 da inicial, vale dizer, até os limites
ali especificados para cada um dos réus, salientando que acima dos valores
indicados, após o devido bloqueio, deverá ser realizada a liberação do excesso
nestes autos.
Não obstante, considerando que a apreensão de ativos financeiros
requer adequado dimensionamento, por ocasionar evidentes transtornos à
pessoa por ela atingida e priva-la do acesso às reservas econômicas necessárias
ao cumprimento de obrigações já assumidas ou para mitigar situações
emergenciais, saliento que a constrição no caso concreto deverá recair, de
preferência, sobre bens imóveis ou, em caso de inexistência destes, sobre bens
móveis, de titularidade dos réus, com registro do ato nos cartórios ou nas
repartições competentes, de modo a que se evite eventual alienação em fraude
desse patrimônio. Se insuficientes ou inexistentes os bens, manter-se-á a
constrição sobre numerário eventualmente existente, de forma integral ou
complementar, sobre valores que excedam a previsão contida no art. 833, inciso
X do Código de Processo Civil (...)”.
Em que pesem as razões do Juízo de origem, tem-se que a r. decisão
monocrática deve ser reformada.
Conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, a
decretação da medida cautelar de indisponibilidade de bens prevista no art. 7o, da
Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), embora exija a
demonstração de fumus boni iuris consistente em fundados indícios da prática

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de atos de improbidade , prescinde da prova do periculum in mora concreto, ou
seja, de que o réu estaria dilapidando efetivamente seu patrimônio ou, ainda, na
iminência de fazê-lo (REsp 1.366.721-BA, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia
Filho, Rel. para acórdão Min. Og Fernandes, julgado em 26/2/2014).
Em outras palavras, para a decretação da constrição de bens do réu,
basta a demonstração da existência de indícios de prova da sua participação no
ato de improbidade a ele imputado, uma vez que, consoante os termos do
Informativo STJ no 0503: “O periculum in mora para decretar a indisponibilidade
de bens decorrente do ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4o, da CF), é
presumido, nos termos do art. 7o da Lei no 8.429/1992. Precedentes citados: REsp
no 1.315.092/RJ, DJe 1406/2012; REsp no 1.203.133/MT, DJe 28/10/2010; REsp no
1.135.548/PR, DJe 22/06/2010; REsp no 1.115.452/MA, DJe 20/04/2010, e REsp no
1.319.515/ES. AgRg no AREsp 188.986/MG, rel. Min. Teori Albino Zavascki,
julgado em 28/08/2012”.
Na hipótese dos autos, observa-se que os documentos de prova
colacionados aos autos, notadamente aqueles referentes ao Parecer final da
Câmara de Vereadores de Bertioga (fls. 2552/2599 dos autos de origem) e ao
julgamento promovido pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (fls.
401/464, 2822/2845 e 2901/2907 dos autos de origem), indicam que, ao menos a
princípio, as contratações relatadas na exordial se deram de maneira irregular.
Entretanto, não obstante tais indícios de prova, faz-se necessário
pontuar que o ajuizamento da ação de improbidade se deu somente após o
decurso de aproximadamente 13 (treze) anos da celebração dos Convênios
mencionados na petição inicial, a dizer, nos idos de 2003 e 2004.
Com efeito, em casos similares ao presente, ou seja, em que há um
extenso lapso temporal entre a ocorrência dos (supostos) fatos tipificados como
ímprobos e o ajuizamento da respectiva ação civil pública, o Colendo Superior
Tribunal de Justiça já deixou assente a desnecessidade da medida de
indisponibilidade de bens, por ofensa ao princípio da proporcionalidade, tendo

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em vista a sua excessiva onerosidade ao réu. Nesse sentido, confira-se trecho do
elucidativo voto proferido pelo i. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, quando
do julgamento do REsp no 1.552.751/BA:
“(...) 7. Cinge-se a controvérsia em saber se estão presentes ou não
in casu os requisitos materiais e processuais para o deferimento da medida de
indisponibilidade de bens da Ré na Ação Civil Pública por supostos atos de
improbidade administrativa.
8. Sobre o tema, dispõe o art. 7o, parág. único da Lei 8.429/92 que
a indisponibilidade de bens recairá sobre bens que assegurem o integral
ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do
enriquecimento ilícito.
9. Em interpretação ao referido dispositivo, esta Corte Superior
firmou o entendimento de que a decretação de indisponibilidade de bens em
ACP por Improbidade Administrativa dispensa a demonstração de dilapidação
ou a tentativa de dilapidação do patrimônio para a configuração do periculum
in mora, o qual está implícito ao comando normativo do art. 7o. da Lei 8.429/92,
bastando a demonstração do fumus boni juris que consiste em indícios de atos
ímprobos (REsp. 1.366.721/BA, Rel. p/acórdão Min. OG FERNANDES, DJe
19.9.2014).
10. Conquanto dispensada a comprovação de dilapidação
patrimonial para a efetivação da medida de bloqueio, entendeu-se, no julgado
em testilha, que, para a manutenção da indisponibilidade, é imperiosa a aferição
dos seguintes requisitos (...).
11. Evidentemente, de acordo com as sábias lições do Professor
ROBERT ALEXY, o princípio da proporcionalidade alberga três subprincípios:
adequação, necessidade e proporcionalidade strictu sensu (Teoria dos Direitos
Fundamentais. Tradução de Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros,
2011, p. 588/610). Na verdade, o princípio da proporcionalidade é a regra

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áurea dos julgamentos humanos, aquela que orienta e modera o ímpeto
sancionador que muitas vezes assalta e domina o espírito de julgadores
experimentados.
12. No caso dos autos, constata-se que o Tribunal a quo negou
provimento ao Agravo de Instrumento interposto pela UNIÃO na ACP, ao
fundamento de que os atos apontados como ímprobos teriam sido praticados no
ano de 1998 (fls. 18/19 dos presentes autos e 02/03 dos autos originais), sendo
que a ação de improbidade administrativa que deu origem ao presente agravo
de instrumento somente foi ajuizada em 2005 (fl. 18 dos presentes autos e 02 do
processo de origem) (fls. 86).
13. De fato, a Corte de origem prestigiou o postulado da
razoabilidade em sede tópica, providência muito cara a próceres do garantismo,
como os Professores LUIS RECASÉNS SICHES e LUIGI FERRAJOLI, pois,
estando o feito ainda em fase de plena instrução, o bloqueio de bens da
Recorrente por todos os anos, desde 2005, quanto a fatos ocorridos em 1998, se
mostraria inarredavelmente oneroso, violando a justa medida da razoabilidade,
orientação jusfilosófica que deve permear a atividade do Magistrado.
14. Nesse sentido, reverenciando valores jurídicos superiores,
inclusive e especialmente o da Razoável Duração do Processo, insculpido no art.
5o., LXXVIII da Carta Magna, não se justifica manter indisponíveis os bens dos
Réus em constrição meramente ancilar de eventual condenação no feito, que,
aliás, não se tem previsão alguma de desfecho, nem em termos temporais, nem
mesmo quanto ao tema de fundo, isto é, se haverá decreto condenatório por ato
de improbidade administrativa.
15. Portanto, não se retira do julgador a possibilidade de
estabelecer um limite para o avanço acusatório sobre bens dos réus em sede
processualmente ancilar, modus in rebus efetivamente implementado na espécie.
Não é porque o requisito do perigo da demora é presumido e haja certa
plausibilidade na tese de que uma conduta ímproba foi praticada, que a medida

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cautelar constritiva se revele necessária à hipótese, conforme os ensinamentos
do Professor ROBERT ALEXY. O aresto recorrido, por tais razões de direito,
não merece reproche algum aos aspectos meritórios.
16. Diante dessas considerações, nos termos do art. 557, caput do
CPC/73, nega-se seguimento Recurso Especial da UNIÃO”.
Assim, uma vez ausente a razoabilidade da medida constritiva, e
considerando, ainda, que o ajuizamento da ação civil pública por atos de
improbidade administrativa, por si só, não é suficiente para autorizar,
automaticamente, em sede de medida liminar, a indisponibilidade de bens dos
acusados, necessária se faz a reforma da r. decisão agravada, devendo, pois,
prevalecer a suspensão da medida constritiva, tal como determinado no despacho
de fls. 77/79.
Registre-se, por fim, que tal conclusão não implica na preclusão
para o Juízo de origem reapreciar o pedido de liminar, a qualquer tempo, a
requerimento das partes ou até de ofício, sempre que, ampliada a cognição, se
convencer da necessidade da medida.
III - Ante o exposto, pelo meu voto, dou provimento ao recurso, de
modo a reformar em parte a r. decisão agravada, para fins de suspender a
indisponibilidade dos bens decretada pelo Juízo de origem.
OSVALDO MAGALHÃES
Relator