Tribunal: TJSP
Processo: 2119169-49.2020.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Roberto Solimene
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-11-25
Data de publicação: 2020-11-26

Ementa:
Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei no 7.724, de 16 de maio de 2019, de Guarulhos, de iniciativa parlamentar, que dispunha sobre "A criação da Equipe de Apoio e Resgate da Guarda Civil Municipal de Guarulhos e dá outras providências".

Vício de iniciativa configurado. Matéria privativa do Prefeito Municipal, nos termos dos artigos 5o, 24, § 2o, no 4, e 47, incisos II, XIV e XIX, todos

Ementa:
Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei no 7.724, de 16 de maio de 2019, de Guarulhos, de iniciativa parlamentar, que dispunha sobre "A criação da Equipe de Apoio e Resgate da Guarda Civil Municipal de Guarulhos e dá outras providências".

Vício de iniciativa configurado. Matéria privativa do Prefeito Municipal, nos termos dos artigos 5o, 24, § 2o, no 4, e 47, incisos II, XIV e XIX, todos da Constituição de S. Paulo, aplicáveis aos Municípios por força de seu artigo 144.

Ofensa ao princípio da separação dos poderes (artigo 5o, da Const. de S. Paulo).

Vício material igualmente constatado. Não observância do modelo constitucional federal atinente à Segurança Pública. Afronta ao artigo 144 da Constituição da República, consoante assinalado pela d. Procuradoria-Geral de Justiça. Possibilidade de confrontação do diploma objurgado com o aludido dispositivo constitucional federal por se tratar de regra de reprodução obrigatória na Carta estadual.

Ação procedente.

Inteiro teor:
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Órgão Especial
No de ordem do processo na sessão de julgamento Não informado
Registro: 2020.0000968057
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade no
2119169-49.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que é autor PREFEITO DO
MUNICÍPIO DE GUARULHOS, é réu PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE
GUARULHOS.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a
seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE. V.U.", de conformidade com o
voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores PINHEIRO
FRANCO (Presidente), TORRES DE CARVALHO, ARTUR MARQUES, LUIS SOARES
DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS
SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, RENATO SARTORELLI,
CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA, ADEMIR BENEDITO, ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE,
JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA E MOREIRA VIEGAS.
São Paulo, 25 de novembro de 2020.
COSTABILE E SOLIMENE
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Órgão Especial
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- 2 -
Direta de Inconstitucionalidade n. 2119169-49.2020.8.26.0000
Prefeito de Guarulhos
Câmara Municipal de Guarulhos
Voto n. 51.348
Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei no 7.724, de 16 de
maio de 2019, de Guarulhos, de iniciativa parlamentar, que
dispunha sobre “A criação da Equipe de Apoio e Resgate da
Guarda Civil Municipal de Guarulhos e dá outras providências”.
Vício de iniciativa configurado. Matéria privativa do Prefeito
Municipal, nos termos dos artigos 5o, 24, § 2o, no 4, e 47, incisos II,
XIV e XIX, todos da Constituição de S. Paulo, aplicáveis aos
Municípios por força de seu artigo 144.
Ofensa ao princípio da separação dos poderes (artigo 5o, da Const.
de S. Paulo).
Vício material igualmente constatado. Não observância do modelo
constitucional federal atinente à Segurança Pública. Afronta ao
artigo 144 da Constituição da República, consoante assinalado pela
d. Procuradoria-Geral de Justiça. Possibilidade de confrontação do
diploma objurgado com o aludido dispositivo constitucional federal
por se tratar de regra de reprodução obrigatória na Carta estadual.
Ação procedente.
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade
proposta pelo PREFEITO MUNICIPAL DE GUARULHOS
em face do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL
daquela localidade (fls. 1/14).
Aduz-se a inconstitucionalidade da Lei no 7.724,
de 16 de maio de 2019, daquela Municipalidade (e de
iniciativa parlamentar), que dispunha sobre “A criação da

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Equipe de Apoio e Resgate da Guarda Civil Municipal de
Guarulhos e dá outras providências”.
Sustenta-se, em suma, que tal norma jurídica:
(1) conteria vício de iniciativa, visto que a matéria objeto da
lei seria da competência normativa privativa do Alcaide
(artigos 24, § 2o, n. 2; 47, incisos II, XI, XIV e XIX, alínea 'a'; e
144; todos da Carta Política Paulista; e artigos 1o; 54; 63,
incisos III, V, VII e VII, da Lei Orgânica Municipal); (2)
violaria o princípio da Separação de Poderes e o próprio
pacto federativo, tendo o Legislativo Municipal extravasado
sua autonomia, ao impor obrigações, responsabilidades e
despesas a serem observadas pelo Executivo, decorrentes da
criação de órgão público (artigos 5o e 144, ambos da
Constituição Estadual; e artigo 29 da Carta Republicana); (3)
teria criado indevidamente despesas sem a correlata e
necessária fonte de custeio (artigos 25 e 176, inciso I, da
Constituição de S. Paulo).
Deferida antecipação de tutela pelo relator

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originário, e. Des. BERETTA DA SILVEIRA, em 2.6.2020 (fls.
39/40), suspensa a eficácia do diploma em questão, a Câmara
Municipal de Guarulhos prestou informações (fls. 45/53), a
Procuradoria Geral do Estado, citada, manteve-se silente (fl.
61) e a d. Procuradoria Geral da Justiça deu parecer pela
procedência (fls. 64/78).
É o relatório.
Voto n. 51.348
-1-
Oportuno observar desde logo que, na mesma
data em que promulgada a lei municipal em discussão,
deu-se também a promulgação da lei 7.723, de 16.5.2019,
que propunha a formação da equipe de bombeiros
municipais, contra a qual o Prefeito, com sucesso (trânsito
em julgado em 28.11.2019), também distribuiu ação Direta
de
Inconstitucionalidade
que
levou
o
no
2163304-83.2019.8.26.0000, já julgada por este col. Órgão
Especial, na sessão de 23.10.2019, quando então acolhida por

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unanimidade, rel. o e. Des. GERALDO WOHLERS, voto do
qual extraio os seguintes excertos, importantes para
servirem de orientação neste caso novo, confira-se in verbis:
“(...)
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade,
com pedido liminar, que tem por objeto a Lei no
7.723/2019, do Município de Guarulhos e de
iniciativa parlamentar, que propõe a formação de
equipe de Bombeiros Municipais na Guarda Civil
Municipal de Guarulhos (fls. 62).
Sustenta o autor que, ao determinar que o Poder
Executivo Municipal seja responsável pela criação,
através de seus órgãos competentes, de uma equipe de
Bombeiros Municipais, dentro do quadro de
funcionários já existente na Guarda Civil Municipal,
abrangendo o percentual de 10% (dez por cento)
desse efetivo ou com o máximo de 30 (trinta)
profissionais, o artigo 1o da lei impugnada viola

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patentemente a competência privativa do Chefe do
Poder
Executivo,
acarretando
o
vício
da
inconstitucionalidade formal.
(...)
Sem dúvida alguma, a lei impugnada conflita com a
referida Carta Magna Paulista ao dispor sobre
normas que são de competência privativa do Chefe do
Poder Executivo, por envolver questões atinentes à
criação, estrutura, atribuições e o funcionamento de
órgãos
e
serviços
da
administração
pública
municipal, o que viola a literalidade dos artigos 5o, §
1o, 25, 47, incisos II, XI, XIV, 144, todos da
Constituição Paulista (fls. 05/07).
(...)
A matéria sobre a qual discorre a norma de iniciativa
parlamentar ora impugnada insere-se no âmbito de
competência reservada ao Prefeito Municipal.
Como cediço, a disciplina legislativa de assuntos

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concernentes aos diferentes órgãos da Administração,
à estrutura administrativa e aos servidores públicos é
privativa do chefe do Poder Executivo, nos termos
dos artigos 5o, 24, § 2o, no 4, e 47, incisos II, XIV e
XIX, todos da Constituição bandeirante, aplicáveis
aos Municípios por força de seu artigo 144.
Cuidando-se
de
atividades
próprias
da
Administração Pública, estão subordinadas ao juízo
de conveniência e oportunidade do Alcaide em
termos de impulso legislativo.
(...) ao prever a instituição de equipe de Bombeiros
municipais a partir de parcela do quadro de pessoal
relativo à Guarda Civil municipal, interferiu na
organização e no funcionamento da Administração
Pública.
Assim agindo, a Vereança penetrou na esfera de
atuação específica do Prefeito, a quem, na qualidade
de
responsável
pela
direção
superior
da

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administração municipal, incumbe a execução de
atos
administrativos
no
espectro
correlato
(inteligência do artigo 47, incisos II e XIV, da
Constituição paulista).
(...)
E a disciplina constitucional da Segurança Pública,
inclusive acerca da estruturação das Polícias
Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares,
estatuída no artigo 144 da Lei Maior federal, integra
o rol de normas de observância obrigatória pelos
Estados-Membros (...).
(...) os Corpos de Bombeiros Militares, juntamente
com as Polícias Militares, subordinam-se aos
Governadores de Estado, incumbindo a tais órgãos o
exercício da Segurança Pública no âmbito estadual.
Os Municípios, a seu turno, podem constituir
Guardas municipais para proteção de seus bens,
serviços e instalações; no entanto, tais instituições

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não integram a estrutura da Segurança Pública, uma
vez que não estão inseridas no rol taxativo do caput
do referido artigo 144 da Constituição da República.
(...)
Não podia o diploma legislativo ora enfocado impor
atividade de Segurança Pública à Guarda municipal,
que,
como
visto,
não
integra
a
estrutura
constitucionalmente prevista para esse desiderato.
Destarte, tem-se que a Lei no 7.723/2019 acabou por
se afastar do modelo constitucional federal atinente à
Segurança Pública, insculpido no artigo 144 da
Constituição da República, não devendo, também por
isso, subsistir.
(...)”.
-2-
A nosso ver, a menção acima tem correlação
com o presente caso por conta do rol de atribuições
repassado à “Equipe de Apoio e Resgate da Guarda Civil

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Municipal de Guarulhos”, esta criada através do diploma legal
em discussão, tarefas aquelas que guardam absoluta
correspondência finalística com a pretensão de instalação
da Equipe de Bombeiros Municipais, confira-se a fls. 16 e
17:
“(...)
Art. 2o- As diretrizes de atuação da Equipe de
Apoio e Resgate da Guarda Civil Municipal de
Guarulhos são:
I - a Equipe de apoio e Resgate da Guarda Civil
Municipal de Guarulhos destina-se a prestar
atendimentos de emergências que envolvam
vítimas em locais de risco.
II - os Guardas socorristas estarão aptos a atuar em
situações de urgências pré-hospitalares, prestando o
atendimento básico inicial em acidentes de trânsito,
lesões por arma de fogo, arma branca, partos,
emergências cardiológicas, acidentes decorrente de

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práticas
esportivas,
queimaduras,
afogamentos,
agressões,
desastres,
catástrofes,
eventos
e
apresentações e principalmente dar apoio operacional
a todos os grupamentos em atuação tanto em
ocorrência quanto em eventos e apresentações
deixando a Guarda Civil Municipal totalmente
independente
e
autônoma
quanto
ao
apoio
emergencial em todos os aspectos.
Art. 3o- A coordenação da Equipe de Apoio e Resgate
da Guarda Civil Municipal de Guarulhos será de
responsabilidade da Secretaria para Assuntos de
Segurança Pública, em consonância com a Secretaria
da Saúde e a Coordenadoria de Proteção e Defesa
Civil e demais órgãos correlatos.
Parágrafo único. As ações, capacitações, forma de
atendimento e organização interna da Equipe de
Apoio e Resgate da Guarda Civil Municipal de
Guarulhos serão fixadas mediante a instituição de

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protocolos de atendimento, definição de normas
técnicas e padronização de fluxos entre os órgãos que
coordenarão a equipe.
(...)” (verbis).
A
teleologia
das
duas
novas
unidades
funcionais, propostas as suas criações sequencialmente,
através
da
leis
7.723
(como
visto,
já
declarada
inconstitucional) e 7.724 (objeto do caso em curso), ambas de
16.5.2019, o Corpo de Bombeiros e a Equipe de Apoio de
Resgate, teriam o mesmo objeto daí, por exemplo, a reflexão
proposta pelo e. Subprocurador-Geral da Justiça, em sua
elevada manifestação de fls. 75 e 76:
“(...) lembre-se que o Constituinte atribuiu aos
corpos de bombeiros militares a execução de
atividades de defesa civil (artigo 144, §5°, da
Constituição Federal).
Não obstante o Estatuto Geral das Guardas
Municipais preveja a hipótese de colaboração das

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Guardas Municipais com os órgãos de defesa civil,
essa atuação se dá a título de cooperação, não se
tratando de função precípua da guarda.
Com efeito, embora possam desempenhar tarefas
complementares ou eventualmente coincidentes e
conquanto o citado Estatuto disponha sobre a
colaboração, de forma integrada, com os órgãos de
segurança pública -prevendo a competência das
guardas nas hipóteses de atendimento de ocorrências
emergenciais e de auxílio à segurança de grandes
eventos -, é certo que as guardas municipais não se
confundem com as polícias concebidas pelo poder
constituinte originário.
De fato, as guardas municipais têm missão
assinalada na Constituição, dissociada e distinta das
corporações militares de segurança pública. Apesar
de todas elas exercerem, grosso modo, competências
de polícia lato sensu, a atribuição das guardas

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municipais têm ligação restrita com a proteção de
bens, instalações e serviços municipais, não podendo
ser identificadas com atribuições e competências que
a
Constituição
não
lhes
destina
e
reserva
exclusivamente a outros órgãos de segurança
pública.
Por isso, a pretexto da autonomia legislativa, o
Município
não
pode
alterar
o
modelo
constitucionalmente traçado, pois ainda que ambos
possam atuar na área da segurança pública, não se
confundem.
Desse modo, além do vício de iniciativa, o ato
normativo
contestado
é
materialmente
inconstitucional, porquanto contrasta com os artigos
139, 144, e 147 da Constituição do Estado de São
Paulo (...)”.
E
a
confirmar
o
cabimento
daquela
argumentação, o específico pronunciamento da Presidência

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da Câmara Municipal, vide fl. 49 destes autos, quando
aludia
à
ideia
de
proporcionar
aos
munícipes
maior
tranquilidade, segurança e rapidez no atendimento de eventos que,
a princípio, ficariam a cargo do Corpo de Bombeiros.
Noutras palavras, considerando as duas leis,
seria possível a promoção de uma ação direta de
inconstitucionalidade única envolvendo as duas instalações,
na medida em que os defeitos são comuns, como comuns
eram as intenções dos edis que subscreveram os respectivos
projetos.
Ou
como
assim
preconizou
o
Doutor
WALLACE PAIVA MARTINS JUNIOR, d. Procurador de
Justiça, (...) evidencia-se uma reiterada atuação legislativa com
vistas a se ocupar de atos de gestão administrativa, interferindo no
funcionamento da Guarda Civil Municipal de Guarulhos através
da inserção de funções não previstas constitucionalmente e da
alteração de sua estrutura interna (...).
-3-

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A fl. 50 a edilidade explicou que essa seria uma
norma meramente programática e que ela apenas orientaria o
Poder Executivo para regulamentá-la “(...) a qualquer tempo”
(verbis).
No entanto, não nos passou despercebido que o
texto do artigo 1o da lei 7.724 remete à expressão literal “Fica
criada a Equipe de Apoio e Resgate”, bem como o teor do seu
artigo 5o dá prazo exato para cumprimento:
“O Poder Executivo regulamentará a presente Lei,
no que couber, no prazo de 90 (noventa) dias,
contados da data de sua publicação” (verbis).
Noutras palavras, há grave dissenso entre a
defesa expressa pela Câmara, a fl. 50 in fine, e o sobredito
artigo 5o, transcrito a partir do documento de fl. 16.
Houve criação da unidade, ficou estabelecido
limite temporal ao Prefeito para sua regulamentação e com
emprego de conjugações verbais no imperativo.
O Poder, conforme o texto legal em discussão

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teria de aparelhar-se com os meios funcionais, materiais e
financeiros que permitissem levar a cabo as parcerias
idealizada pelo Poder Legislativo.
Evidentemente,
aquela
não
é
uma
lei
programática.
-4-
Na defesa de fls. 45/53 invocaram tema
repetitivo do col. Supremo Tribunal Federal e precedente
deste Órgão Especial.
Transcrevo o Tema 917 da Repercussão Geral,
DJe de 11/10/2016:
“não usurpa a competência privativa do chefe do
Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a
Administração Pública, não trata da sua estrutura
ou da atribuição de seus órgãos nem do regime
jurídico de servidores públicos”.
A propósito, destaco o artigo 1o da lei
impugnada:

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“Art. 1o Fica criada a Equipe de Apoio e Resgate da
Guarda Civil Municipal de Guarulhos, subordinada
à Secretaria para Assuntos de Segurança Pública”.
A matéria em discussão é evidentemente
administrativa, trata da estrutura e da atribuição de um de
seus órgãos, de sorte que viola o Tema 917 do Pretório
Excelso.
De outra parte, o problema não diz respeito à
falta de recursos (tema levantado na exordial), que per se não
causaria a inconstitucionalidade de lei, porém, quando o
caso, sua ineficácia no exercício financeiro respectivo à sua
vigência, vide precedentes do col. Supremo Tribunal
Federal: ADI 1.428/SC e ADI 1.585/DF.
A Câmara igualmente remeteu a precedente
deste
Órgão
Especial,
supostamente
favorável
à
interpretação da edilidade.
Invocaram a DI n. 2141940-26.2017.8.26.0000,
que foi promovida para atacar o teor da Lei de Ribeirão

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Preto n. 11.106, de 7.3.2007, cujo teor transcrevo a seguir
(verbis):
“Art. 1o Fica instituída a semana de Campanha
Cívica Educativa 'Alerta Juventude' destinada à
prevenção e combate à gravidez precoce, prostituição
infantil, AIDS, violência, drogas nas escolas e
instituições municipais que trabalham com a
juventude.
§ 1o - A Campanha se realizará toda última semana
de agosto.
§ 2o - Serão convidados a participar da Campanha
todos
os
órgãos
governamentais
e
não
governamentais de áreas afins, os meios de
comunicação, a classe médica, funcionários de saúde,
educadores, agentes de segurança, desportistas e
religiosos.
§ 3o - Serão fornecidos certificados aos participantes
e aos colaboradores ativos da campanha.

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Art. 2o A presente lei será regulamentada pelo
Executivo no prazo de 90 (noventa) dias, ficando
autorizado firmar parceria com iniciativa privada
para fins de viabilizar o presente projeto.
Art. 3o Esta lei entrará em vigor na data de sua
publicação, revogadas as disposições em contrário”.
O emprego do precedente em relação ao caso
presente é inútil. A analogia é descabida, por conta de
inexistir paralelo algum entre as hipóteses.
Enquanto nestes autos tratamos de unidade de
atendimento vinculada à Segurança Pública, no caso
paradigmático foi antevista medida de saúde pública e sem
nenhuma modificação no quadro administrativo, senão
criação de uma campanha de prevenção em face de gravide
precoce.
-5-
De sorte que os argumentos adotados pelo
Órgão
Especial,
por
ocasião
da
afirmação
da

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- 21 -
inconstitucionalidade (transitada em julgado) da Lei 7.723,
de 16.5.2019, podem ser repetidos para reafirmar a
inconstitucionalidade
agora
no
caso
em
tela,
pela
circunstância de absoluta identidade teleológica.
Observe-se, antes, que a impugnação deu-se
pelas mãos do Prefeito de Guarulhos e não por iniciativa da
Procuradoria Geral de Justiça ou deste Sodalício.
Não se desqualifica a intenção da Edilidade. A
questão, resumindo, é que lege habemus e o sistema foi
oportunamente acionado por autoridade que poderia fazê-
lo, leia-se na Const. de S. Paulo:
“Artigo 90 - São partes legítimas para propor ação de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
estaduais ou municipais, contestados em face desta
Constituição ou por omissão de medida necessária
para tornar efetiva norma ou princípio desta
Constituição, no âmbito de seu interesse:
(...)

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- 22 -
II - o Prefeito e a Mesa da Câmara Municipal (...)”
(verbis).
-6-
Dita o artigo 144 da Const. de S. Paulo que “Os
Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e
financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os
princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta
Constituição”.
Por simetria, o art. 84, incisos II e VI, alínea a da
Const. Federal encontra paradigmas de igual tom na Carta
Paulista, confira-se o seu art. 47, incisos II e XIX, a, com
repercussão nas administrações municipais.
Portanto, ao Chefe do Poder Executivo, além da
direção superior da administração, também compete
organizar o funcionamento da mesma.
Nessa quadra remeto ainda ao quanto posto no
artigo 5o da Const. de S. Paulo:
“São Poderes do Estado, independentes e harmônicos

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- 23 -
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
Os lineamentos em questão estão repetidos na
lei orgânica de Guarulhos, artigos 1o, 54 e 63, VIII (fls. 8 e 9).
Para melhor delimitar as respectivas áreas de
atuação, como recorrentemente é feito, vamos às lições de
HELY LOPES MEIRELLES (Direito Municipal Brasileiro,
Malheiros, 2014):
“Leis
de
iniciativa
da
Câmara
ou,
mais
propriamente, de seus vereadores são todas as que a
lei orgânica municipal não reserva, expressa e
privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis
orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as
matérias previstas nos arts. 61, § 1o, e 165 da CF, as
que se inserem no âmbito da competência municipal.
São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como
chefe do Executivo local, os projetos de leis que
disponham sobre criação, estruturação e atribuição
das secretarias, órgãos e entes da Administração

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Pública
Municipal;
matéria
de
organização
administrativa e planejamento de execução de obras e
serviços públicos; criação de cargos, funções ou
empregos
públicos
na
Administração
direta,
autárquica e fundacional do Município; regime
jurídico e previdenciário dos servidores municipais,
fixação e aumento de sua remuneração; plano
plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento
anual e créditos suplementares e especiais. Os demais
projetos competem concorrentemente ao prefeito e à
Câmara, na forma regimental” (p. 633).
Nesses termos, oportuno tomar emprestado as
letras do e. Des. GERALDO WOHLERS, orientação adotada
por este Órgão Especial quando do julgamento da Direta de
Inconstitucionalidade
no
2163304-82.2019.8.26.0000,
que
tratou do caso análogo que envolveu os Bombeiros de
Guarulhos:
“Cuidando-se
de
atividades
próprias
da

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Administração Pública, estão subordinadas ao juízo
de conveniência e oportunidade do Alcaide em
termos de impulso legislativo.
Como Poder Legislativo do Município, a Câmara dos
Vereadores, em sua atribuição normativa, tem por
função estabelecer diretrizes genéricas e abstratas
para a disciplina da atuação administrativa do
Executivo local.
De outro giro, ao Poder Executivo municipal -
personalizado pelo Prefeito -, no exercício da
atividade gestora, compete regulamentar as leis
locais e, por meio de medidas específicas, proceder ao
planejamento, organização, direção e execução de
programas e serviços da Municipalidade”.
Invadiu-se, inequivocamente, seara privativa do
Executivo e assim ficou configurada ofensa ao princípio
constitucional da 'reserva de administração'.
A título de melhor especificação do preceito

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acima, o Supremo Tribunal Federal predica que o mesmo foi
concebido para “(...) impedir a ingerência normativa do Poder
Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência
administrativa do Poder Executivo” (RE no 427.574-ED
j. de
13.12.11 Rel. Min. CELSO DE MELLO DJE de 13.02.12 e
ADI no 3.343 j. de 01.09.11 Plenário Rel. p/ o Ac. Min.
LUIZ FUX DJE de 22.11.11).
Ou
seja,
data
vênia,
no
presente
caso,
considerando
esses
paradigmas,
o
legislador
local
extrapolou
suas
atribuições
quando
adentrou
inadvertidamente ao campo da iniciativa reservada ao Chefe
do Poder Executivo.
-7-
Por fim, respondendo questão levantada pela d.
Procuradoria Geral de Justiça, entendemos também que aqui
houve desatendimento ao quanto posto nos arts. 144, §8o da
Const. Federal, 147 da Const. de S. Paulo, que mereceram
materialização na lei 13.022, de 8.8.2014, acerca da atuação

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- 27 -
das Guardas Municipais.
Possibilidade de confrontação do diploma
objurgado com o aludido dispositivo constitucional federal,
na medida em que se trata de regra de reprodução
obrigatória na Carta estadual.
Axiologicamente
falando,
são diversas as
atribuições das Guardas em relação às demais Polícias,
especialmente consideradas a situação dos socorristas, no
bojo das Polícias Militares.
Basta conferir a disparidade de atividades
enumeradas no art. 144 da Const. Federal, confira-se:
“§5o - Às polícias militares cabem a polícia ostensiva
e a preservação da ordem pública; aos corpos de
bombeiros militares, além das atribuições definidas
em lei, incumbe a execução de atividades de defesa
civil”.
“§8o - Os Municípios poderão constituir guardas
municipais destinadas à proteção de seus bens,

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serviços e instalações, conforme dispuser a lei”.
Nem mesmo a autonomia municipal autorizaria
a extensão de tais atribuições. A respeito, a autonomia
municipal recomenda o exame sobre sua delimitação ao
quanto posto no art. 144 da Carta Paulista, especialmente no
tocante à ressalva em negrito, confira-se:
“(...) Os Municípios, com autonomia política,
legislativa, administrativa e financeira, se auto-
organizarão por Lei Orgânica, atendidos os
princípios
estabelecidos
na
Constituição
Federal e nesta Constituição”.
Faz pouco tempo o nosso col. Órgão Especial
tornou
a
deliberar
a
incidência
daquele
preceito
constitucional, confira-se voto do e. Des. JOÃO CARLOS
SALETTI:
“(...) tal autonomia não tem caráter absoluto,
devendo ser exercida de conformidade com as normas
constitucionais, dentre as quais, à evidência, as

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relativas à organização dos serviços públicos e à
contratação de servidores. É o que estabelece o artigo
115 da Constituição Estadual, de observância
obrigatória pelos Municípios, ex vi do disposto no
artigo
144
da
mesma
Carta”
(Direta
de
Inconstitucionalidade
n.
2006210-38.2020.8.26.0000, j. 22.7.2020).
Aliás,
essa
orientação
está
pacificada,
consequência que exsurge de voto do igualmente e. Des.
FERREIRA RODRIGUES, no julgamento da ADI n.
2091758-65.2019.8.26.0000, em 18.9.2019.
O
Município,
ao
instituir
e
organizar
administrativamente a própria Guarda Municipal, repito,
obrigatoriamente tem de observar estritamente os limites
constitucionais.
Esse critério, respeitosamente, não inspirou o
rol de atribuições posto no art. 2o, II da lei em discussão, veja-
se lá o seu teor:

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“(...) II - os Guardas socorristas estarão aptos a atuar
em
situações
de
urgências
pré-hospitalares,
prestando o atendimento básico inicial em acidentes
de trânsito, lesões por arma de fogo, arma branca,
partos,
emergências
cardiológicas,
acidentes
decorrente de práticas esportivas, queimaduras,
afogamentos,
agressões,
desastres,
catástrofes,
eventos e apresentações e principalmente dar apoio
operacional a todos os grupamentos em atuação tanto
em ocorrência quanto em eventos e apresentações
deixando a Guarda Civil Municipal totalmente
independente
e
autônoma
quanto
ao
apoio
emergencial em todos os aspectos” (verbis).
A Constituição estabelece que o trabalho em
questão deve ser colaborativo e complementar, não de
independência.
A orientação que o diploma ora impugnado
tomou deu-se em sentido contrário ao disposto nos artigos

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139, 144 e 147 da Const. de S. Paulo.
E mesma foi a conclusão deste plenário por
ocasião do julgamento da ADI 2163304-83.2019.8.26.0000,
cujo teor, por oportuno e congruente, torno a transcrever a
partir do voto do Des. GERALDO WOHLERS:
“(...)
O caput do citado artigo 144 da Carta Magna
estabelece que 'a segurança pública, dever do Estado,
direito e responsabilidade de todos, é exercida para a
preservação da ordem pública e da incolumidade das
pessoas e do patrimônio, através dos seguintes
órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros
militares'.

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- 32 -
O § 6o do mesmo dispositivo constitucional estatui
que 'as polícias militares e corpos de bombeiros
militares, forças auxiliares e reserva do Exército,
subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos
Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios'; já seu § 8o dispõe que 'os Municípios
poderão constituir guardas municipais destinadas à
proteção de seus bens, serviços e instalações,
conforme dispuser a lei'.
Como se vê, os Corpos de Bombeiros Militares,
juntamente com as Polícias Militares, subordinam-se
aos Governadores de Estado, incumbindo a tais
órgãos o exercício da Segurança Pública no âmbito
estadual. Os Municípios, a seu turno, podem
constituir Guardas municipais para proteção de seus
bens, serviços e instalações; no entanto, tais
instituições não integram a estrutura da Segurança
Pública, uma vez que não estão inseridas no rol

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taxativo do caput do referido artigo 144 da
Constituição da República.
Consoante bem ponderado no r. parecer, 'o rol do
citado dispositivo constitucional é numerus clausus,
sendo vedada a previsão de atividade de segurança
pública, como é o caso dos bombeiros, em órgão
diverso, guarda municipal, cujo objetivo está
previsto no § 8o do art. 144 da CF.
A ideia segundo a qual as guardas municipais
integram o conjunto de órgãos de segurança pública
retornou ao plenário do Supremo no julgamento do
MI 6515, em junho de 2018, oportunidade em que o
Min. ROBERTO BARROSO, divergindo do Min.
ALEXANDRE DE MORAES, consignou: '(...)
Também tem relevância o art. 144, que cuida da
segurança pública e enuncia quais serão os órgãos
responsáveis pela segurança pública: A Polícia
Federal,
Polícia
Rodoviária
Federal,
Polícia

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- 34 -
Ferroviária Federal e as Polícias Civis e as Polícias
Militares. Não consta deste elenco constitucional as
guardas municipais. As guardas municipais vêm
disciplinadas, no § 8o do art. 144, não como
integrantes da estrutura da Segurança Pública, mas
com a seguinte missão: '§ 8o Os Municípios poderão
constituir guardas municipais destinadas à proteção
de seus bens, serviços e instalações, conforme
dispuser a lei.' (...)' Embora topograficamente
inserida no Capítulo III do Título V da Carta Maior,
é consenso que o município, ao instituir e organizar
administrativamente a guarda, deve observância aos
limites constitucionais. O Constituinte utilizou o
termo 'bombeiros militares' para órgão específico,
cuja competência é atribuída aos Estados, sendo,
portanto, inconfundível com a denominada 'guarda
municipal'. Assim, a pretexto da autonomia
legislativa, o Município não pode alterar o modelo

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constitucionalmente traçado, pois, ainda que ambos
possam atuar na área da segurança pública, não se
confundem (fls. 106/7)”.-8-
Nesses termos e por tais razões, então, o meu
voto propõe a procedência da presente ação direta para
afirmar a inconstitucionalidade da lei no 7.724, de 16 de maio
de 2019, do Município de Guarulhos, ratificada a liminar.
Comunique-se.
COSTABILE E SOLIMENE, relator