Tribunal: TJSP
Processo: 1016242-90.2019.8.26.0506
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Ferreira Rodrigues
Órgão colegiado: 4a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-06-09
Data de publicação: 2020-06-11

Ementa:
Apelação. Multa de trânsito. Aplicação por Sociedade de Economia Mista (TRANSERP). Inadmissibilidade. Conforme orientação do Superior Tribunal de Justiça, "somente os atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público" (Recurso Especial no 817.534-MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j.

Ementa:
Apelação. Multa de trânsito. Aplicação por Sociedade de Economia Mista (TRANSERP). Inadmissibilidade. Conforme orientação do Superior Tribunal de Justiça, "somente os atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público" (Recurso Especial no 817.534-MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 10/11/2009). Sentença de procedência. Recurso desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000392697
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no 1016242-
90.2019.8.26.0506, da Comarca de Ribeirão Preto, em que é apelante TRANSERP
EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE RIBEIRÃO PRETO
S/A, é apelada PAMELA ALVES PRISCO MODULO.
ACORDAM, em sessão permanente e virtual da 4a Câmara de Direito Público
do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: Por maioria de votos,
negaram provimento ao recurso. Acórdão com o Exmo. Sr. Des. Ferreira Rodrigues.
Vencido o Exmo. Sr. Des. Paulo Barcellos Gatti, que fará declaração de voto., de
conformidade com o voto do relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Desembargadores FERREIRA
RODRIGUES, vencedor, PAULO BARCELLOS GATTI, vencido, FERREIRA
RODRIGUES (Presidente), ANA LIARTE, OSVALDO MAGALHÃES E RICARDO
FEITOSA.
São Paulo, 2 de junho de 2020.
RELATOR DESIGNADO
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Voto no 34.984
Apelação no 1016242-90.2019.8.26.0506
Apelante: Transerp - Empresa de Transporte Urbano de Ribeirão Preto S/A
Apelada: Pamela Alves Prisco Modulo
Apelação. Multa de trânsito. Aplicação por Sociedade de
Economia Mista (TRANSERP). Inadmissibilidade. Conforme
orientação do Superior Tribunal de Justiça, “somente os atos
relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois
aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de
coerção do Poder Público” (Recurso Especial no 817.534-MG,
Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 10/11/2009). Sentença
de procedência. Recurso desprovido.
PAMELA ALVES PRISCO MODULO ajuizou a presente ação
de procedimento comum em face da TRANSERP EMPRESA DE TRANSPORTE
URBANO DE RIBEIRÃO PRETO S/A postulando a anulação de autuação de trânsito
lavrada pela ré (5F791908-1), com a consequente exclusão dos pontos de seu
prontuário, bem como a devolução da quantia paga a esse título.
Julgada procedente a ação (fls. 283/300), apela a
TRANSERP, com as considerações de fls. 303/326, pleiteando a anulação ou reforma
do julgado.
Contrarrazões a fls. 335/377.
É o relatório.
Consta dos autos que a autora foi autuada e penalizada pela
empresa ré, por suposta prática de infração de trânsito. A petição inicial alega nulidade
da autuação porque a ré, por ser sociedade de economia mista, não poderia impor multa,
daí o ajuizamento desta ação.
É importante considerar, em primeiro lugar, que a existência
de Repercussão Geral sobre a matéria (RE no 633.782) não obsta o conhecimento da
presente demanda, pois, em casos dessa natureza, a disposição do artigo 1.035, § 5o, do
Código de Processo Civil, ao contrário de determinar a suspensão automática dos
processos pendentes, apenas confere ao Relator a faculdade de determinar o
sobrestamento.
Não há falar, ainda, em nulidade do processo por
cerceamento de defesa, pois a controvérsia, no caso, envolve matéria exclusivamente de
direito, sem necessidade, portanto, de dilação probatória.
Quanto ao mais, o recurso não comporta provimento.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
A aplicação de multas de trânsito, como decorrência do
poder de coerção do Estado, não pode ser delegada à sociedade de economia mista,
aliás, como tem decidido esta C. 4a Câmara de Direito Público em julgados recentes,
envolvendo a mesma empresa:
“Ação anulatória de ato administrativo. Pretensão de anular
multas de trânsito aplicadas por Sociedade de Economia Mista
(TRANSERP). Possibilidade. Inviabilidade de cominação de
multa por empresa privada. Ação julgada parcialmente
procedente. Sentença mantida. Recurso adesivo do autor não
conhecido. Recurso da TRANSERP improvido” (Apelação n.
1031248-74.2018.8.26.0506, Rel. Luís Fernando Camargo
de Barros Vidal, j. 18/05/2020).
“Ação ordinária. Pretensão de anulação de multas de trânsito
lavradas por sociedade de economia mista. Transerp. Matéria
controvertida apenas de direito. Autuações de trânsito. Aplicação
por
sociedade
de
economia
mista
Inadmissibilidade.
Precedentes. Sentença de procedência. Desprovimento do
recurso,
com
observação”
(Apelação
n.
1020611-30.2019.8.26.0506, Rel. Des. Osvaldo Magalhães,
j. 13/05/2020).
“Multas de Trânsito. Aplicação por Sociedade de Economia
Mista. Inadmissibilidade. Ação anulatória procedente. Sentença
confirmada” (Apelação no 1016780-08.2018.8.26.0506, Rel.
Des. Ricardo Feitosa, j. 26./11/2018).
“Apelação. Ação Declaratória. Multa de trânsito aplicada por
sociedade de economia mista. TRANSERP. Impossibilidade.
Nulidade do auto de infração verificada. Parcial procedência da
ação. Impossibilidade. Pedido rejeitado que era meramente
sucessivo. Majoração de honorários advocatícios. Possibilidade.
Sentença reformada em parte para julgar totalmente procedente
a ação. Recurso da TRANSERP desprovido e recurso do autor
provido” (Apelação n. 1016142-38.2019.8.26.0506, Rel. Desa
Ana Liarte, j. 07/04/2020).
Trata-se de posicionamento alinhado à orientação do Superior
Tribunal de Justiça no sentido de que “somente os atos relativos ao consentimento e à
fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder
de coerção do Poder Público”:
“ADMINISTRATIVO.
PODER
DE
POLÍCIA.
TRÂNSITO.
SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE.
1. Antes de adentrar o mérito da controvérsia, convém afastar a

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
preliminar de conhecimento levantada pela parte recorrida.
Embora o fundamento da origem tenha sido a lei local, não há
dúvidas que a tese sustentada pelo recorrente em sede de especial
(delegação de poder de polícia) é retirada, quando o assunto é
trânsito, dos dispositivos do Código de Trânsito Brasileiro
arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24), na medida em que estes
artigos tratam da competência dos órgãos de trânsito. O
enfrentamento da tese pela instância ordinária também tem por
conseqüência o cumprimento do requisito do prequestionamento.
2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido
amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o dever
estatal de limitar-se o exercício da propriedade e da liberdade em
favor do interesse público. A controvérsia em debate é a
possibilidade de exercício do poder de polícia por particulares
(no caso, aplicação de multas de trânsito por sociedade de
economia mista).
3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia
podem ser sumariamente divididas em quatro grupo, a saber: (i)
legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção.
4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da
liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB
estabelece normas genéricas e abstratas para a obtenção da
Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão da
carteira corporifica a vontade o Poder Público (consentimento); a
Administração instala equipamentos eletrônicos para verificar se
há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e
também a Administração sanciona aquele que não guarda
observância ao CTB (sanção).
5. Somente os atos relativos ao consentimento e à fiscalização são
delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção
derivam do poder de coerção do Poder Público” (Recurso
Especial no 817.534-MG, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, j. 10/11/2009).
No mesmo sentido, confira-se, ainda, a orientação firmada
pelo plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI n. 1717/DF:
“EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E
SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL No 9.649, DE
27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO
DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS. 1. Estando prejudicada
a Ação, quanto ao § 3o do art. 58 da Lei no 9.649, de 27.05.1998,
como já decidiu o Plenário, quando apreciou o pedido de medida
cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais,
declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1o, 2o,

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
4o, 5o, 6o, 7o e 8o do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretação
conjugada dos artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo
único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no
sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade
típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e
de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais
regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados. 3.
Decisão unânime” (ADI 1717/DF, Rel. Min. Sydney Sanches,
j. 07/11/2002).
A questão ficou bem definida na sentença, aliás, com
respaldo em motivação adequada e suficiente para justificar o posicionamento adotado,
daí porque deve ser integralmente mantida.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso, com
majoração dos honorários advocatícios devidos pela apelante em mais R$ 400,00
(quatrocentos reais), nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.
FERREIRA RODRIGUES
Relator Designado

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
4a CÂMARA
APELAÇÃO CÍVEL N° 1016242-90.2019.8.26.0506
APELANTE: TRANSERP EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE
RIBEIRÃO PRETO S/A (ré)
APELADA:
PÂMELA ALVES PRISCO MODULO (autora)
ORIGEM: 2a VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE RIBEIRÃO
PRETO
VOTO N° 18.189
DECLARAÇÃO DE VOTO
Vistos.
Trata-se de recurso de apelação interposto
por TRANSERP EMPRESA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE URBANO DE
RIBEIRÃO PRETO S/A, nos autos da “ação declaratória de
nulidade de auto de infração com repetição de indébito
c.c. pedido de tutela provisória de urgência antecipada
'inaudita altera parts'” promovida em seu desfavor pela
apelada, PÂMELA ALVES PRISCO MÓDULO, julgada procedente
pelo Juízo “a quo”, para declarar a nulidade do auto de
infração no F26791908 (5F7919081
DETRAN), cancelando
todas as penalidades deles provenientes, inclusive a
pontuação no prontuário da autora, sob o fundamento de ser
ilegal a delegação do poder de polícia administrativa em
favor da TRANSERP, sociedade de economia mista, instituída
por lei para a fiscalização do trânsito no Município de
Ribeirão
Preto.
Diante
da
sucumbência,
condenou
a
requerida ao pagamento das custas e despesas processuais,

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
bem como dos honorários advocatícios arbitrados em R$
400,00, nos termos do art. 85, § 8o, do CPC/2015,
consoante r. decisum de fls. 283/300, cujo relatório se
adota.
Em suas razões (fls. 303/326), a ré defendeu
que a autora/aplada sequer teria impugnado o mérito das
infrações de trânsito cometidas, limitando-se a refutar a
“competência”
da
TRANSERP
para
emanação
de
atos
administrativos vinculados ao poder de polícia estatal,
vez que se apresenta como sociedade de economia mista,
pertencente à iniciativa privada, não legitimada, pois,
para o exercício de serviço tipicamente público. Ato
contínuo, discorreu sobre a legalidade da delegação do
poder de polícia administrativa em seu favor, aduzindo que
suas atribuições
fiscalização e autuação de trânsito

foram-lhe delegadas por força de Lei Municipal compatível
com
a
ordem
constitucional.
Pugnou,
ao
fim,
pelo
provimento do
recurso, para se
julgar integralmente
improcedentes os pedidos iniciais.
Recurso regularmente processado e preparado
(fls. 327/328), desafiando contrarrazões da parte ex
adversa às fls. 335/377.
Este é, em síntese, o relatório.
VOTO

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Insurge a sociedade de economia mista-ré
contra
a
r.
sentença
de
primeiro
grau
que
julgou
procedente a demanda, para declarar a nulidade do auto de
infração no F26791908 (5F7919081
DETRAN), cancelando
todas as penalidades deles provenientes, inclusive a
pontuação no prontuário da autora, sob o fundamento de ser
ilegal a delegação do poder de polícia administrativa em
favor da TRANSERP, sociedade de economia mista, instituída
por lei para a fiscalização do trânsito no Município de
Ribeirão
Preto.
Diante
da
sucumbência,
condenou
a
requerida ao pagamento das custas e despesas processuais,
bem como dos honorários advocatícios arbitrados em R$
400,00, nos termos do art. 85, § 8o, do CPC/2015.
E, pelo que se colhe dos autos, o recurso
comporta acolhimento.
Ab initio, a respeito da questão preliminar
aduzida
pela
apelante,
consistente
no
pedido
de
sobrestamento do feito em virtude do julgamento do Recurso
Extraordinário no 633.782 pelo Supremo Tribunal Federal
(Tema no 532), descabe-se falar em suspensão da presente
demanda, vez que inexistente qualquer determinação do
Pretório Excelso nesse sentido.
Superada essa questão, in casu, infere-se
que autora/apelada,
PÂMELA
ALVES PRISCO MÓDULO, foi
autuada em decorrência de infração de trânsito de natureza
gravíssima (fls.
27/28 Auto de
Infração F26791908),
constatada por agente da sociedade de economia mista-ré, o
que teria culminado com a imposição de multa pecuniária,
além da anotação das respectivas pontuações em sua
Carteira Nacional de Habilitação.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Com efeito, sem impugnar o próprio mérito
das infrações, aduziu a autora que os atos administrativos
seriam nulos, por terem sido emanados por pessoa jurídica
de
direito
privado
(sociedade
de
economia
mista),
insuscetível, pois, de titularizar, ainda que mediante de
delegação, o poder de polícia estatal, conforme disposição
do art. 173, §1o, II, da CF/88.
Esclareceu, em sequência, que a atividade
desenvolvida pela TRANSERP não se restringe a meros atos
materiais de operacionalização do poder de polícia, mas
encampa a própria fiscalização do trânsito e imposição de
multa aos infratores, sem qualquer participação de pessoa
jurídica
de
direito
público,
única
legitimada
para
exercício
da polícia administrativa.
Diante
de tais
circunstâncias,
por
considerar
ilegal
os
atos
administrativos impugnados, a autora ajuizou a presente
demanda, requerendo a anulação dos autos de infração de
trânsito e aplicação de multa lavrados pela ré (fls.
01/17).
Pois bem.
O
cerne
da
questão
sub
judice
está,
portanto,
em
definir
se
há
manifesta
inconstitucionalidade, ou mesmo ilegalidade, nos atos
administrativos autuações de trânsito e imposição de multa -
emanados pela sociedade de economia mista, ora apelante,
em virtude de suposta indelegabilidade do poder de polícia
(polícia administrativa) estatal.
Frise-se,
desde
logo,
que
a
matéria
controvertida nos autos não encontra singela solução no

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
ordenamento jurídico pátrio, tendo a vexata quaestio,
inclusive, sido afetada pelo Pretório Excelso ao rito da
repercussão geral (art. 543-B, do CPC/73), quando do juízo
de admissibilidade do ARE no 662.186/MG (processo paradigma
substituído pelo RE no 840.230/MG e, posteriormente, pelo RE no
633.782,
em
29.06.2006), sob a relatoria do eminente
Ministro LUIZ FUX1.
Ao se debruçar sobre o mesmo tema, o Colendo
Superior Tribunal de Justiça considerou indelegável o
poder
de
polícia
estatal,
em
seus
enfoques
(a.i)
legiferante e (a.ii) sancionatório, cabendo, porém, a
delegação dos atos de (b.i) consentimento e (b.ii)
fiscalização. Na oportunidade ainda destacou que: “no que
tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares
estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro aplicação
de
multas
para
aumentar
a
arrecadação”
(cf.
REsp no
817.534/MG, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, 2a Turma, j.
10.11.2009 voto vista do eminente Min. HERMAN BENJAMIN,
no mesmo sentido do relator).
Anoto, porém, divergir do teor do julgado
desta Corte Superior, por não vislumbrar, ainda mais
diante dos elementos de informação coligidos aos autos,
qualquer vício que possa inquinar de inconstitucional ou
ilegal a atividade administrativa de trânsito desenvolvida
pela TRANSERP.
1 Cf. ementa da decisão:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO POR
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. PODER DE POLÍCIA. DELEGAÇÃO DOS ATOS DE
FISCALIZAÇÃO E SANÇÃO A PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO. Decisão: O
Tribunal
reconheceu
a
existência
de
repercussão
geral
da
questão
constitucional
suscitada,
vencido
o
Ministro
Marco
Aurélio.
Não
se
manifestaram os Ministros Gilmar Mendes, Joaquim Barbosa, Cármen Lúcia e Rosa
Weber.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
O
poder
de
polícia
estatal

mais
precisamente denominado como polícia administrativa (expressão
atribuída pelo administrativista francês JEAN RIVERO) - a ser
exercido pelos Poderes Legislativo e Executivo (caráter
preventivo), em associação à polícia judiciária (caráter
repressivo),
corresponde
à
prerrogativa
concedida
à
Administração
Pública
para
limitar
a
liberdade
e
propriedade individuais, com fundamento, conforme lição de
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, no “princípio da predominância
do interesse público sobre o particular”, conferindo “à
Administração posição de supremacia sobre o particular”2.
Neste
enfoque,
embora
de
questionável
precisão conceitual, o art. 78, do Código Tributário
Nacional, respaldado pelo art. 145, II, da CF/88, define o
poder de polícia do Estado (um dos fatos geradores da
taxa) como:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade
da administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade,
regula a prática de ato ou abstenção de fato, em
razão
de
interesse
público
concernente
à
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à
disciplina
da
produção
e
do
mercado,
ao
exercício de atividades econômicas dependentes
de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranquilidade
pública
ou
ao
respeito
à
propriedade
e
aos
direitos
individuais
ou
coletivos.
Note-se,
assim,
que,
sob
o
viés
constitucional ou infraconstitucional, o exercício do
Poder de Polícia pressupõe tão-somente a administração
2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22a Ed., São Paulo:
Atlas, 2009, p. 115.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
pública (sentido lato
direta ou indireta) como sujeito
ativo.
Acrescente-se, aqui, que a Constituição
Federal confere aos entes federados (União, Estados,
Distrito Federal e Municípios) legitimidade privativa ou
concorrente
para
o
exercício
do
Poder
de
Polícia,
dependendo da competência legiferante sobre a matéria
correlata. A respeito, JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO assim se
posiciona:
“A competência para exercer o poder de polícia
é, em princípio, da pessoa federada à qual a
Constituição Federal conferiu o poder de regular
a matéria. Na verdade, 'os assuntos de interesse
nacional ficam sujeitos à regulamentação e
policiamento da União; as matérias de interesse
regional sujeitam-se às normas e à polícia
estadual; e os assuntos de interesse local
subordinam-se aos regulamentos edilícios e ao
policiamento administrativo municipal'(...). Não
se pode esquecer, entretanto, que as hipóteses
de poder concorrente vão ensejar, ipso facto, o
exercício conjunto do poder de polícia por
pessoas de nível federativo diverso, conclusão
que emana do disposto nos arts. 22, parágrafo
único, 23 e 24 da Constituição Federal. Por
conseguinte, será inválido o ato de polícia
praticado por agente de pessoa federativa que
não
tenha
competência
constitucional
para
regular a matéria e, portanto, para impor a
restrição.”3.
No que diz respeito à concretização da
polícia
administrativa,
a
doutrina,
fundamentada
no
próprio ideal de eficiência dos atos da Administração
3 CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 26a Ed.,
São Paulo: Atlas, 2013, pp. 78-79.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
(art. 37, caput, da CF/88), firmou-se no sentido de ser
plenamente legítima a delegação do poder de polícia entre
as pessoas federativas ou dentre os próprios órgãos
(Administração
Direta
-
desconcentração)
e
entidades
integrantes do respectivo Ente estatal (Administração
Indireta descentralização).
Novamente, valendo-se de lição do ilustre
jurista JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO:
“(...) se lhes incumbe (entes federativos)
editar as próprias leis limitativas, de todo
coerente que se lhes confira, em decorrência, o
poder de minudenciar as restrições. Trata-se
aqui
do
poder
de
polícia
originário,
que
alcança, em sentido amplo, as leis e os atos
administrativos provenientes de tais pessoas. O
Estado, porém, não age somente por seus agentes
e
órgãos
internos.
Várias
atividades
administrativas
e
serviços
públicos
são
executados
por
pessoas
administrativas
vinculadas ao Estado. A dúvida consiste em saber
se tais pessoas têm idoneidade para exercer o
poder de polícia. E a resposta não pode deixar
de ser positiva, conforme proclama a doutrina
mais autorizada. Tais entidades, com efeito, são
o prolongamento do Estado e recebem deste o
suporte
jurídico
para
o
desempenho,
por
delegação, de funções públicas a ele cometidas.
Indispensável, todavia, para a validade dessa
atuação é que a delegação seja feita por lei
formal,
originária
da
função
regular
do
Legislativo. Observe-se que a existência da lei
é
o
pressuposto
de
validade
da
polícia
administrativa
exercida
pela
própria
Administração
Direta
e,
desse
modo,
nada
obstaria que servisse também como respaldo da
atuação de entidades paraestatais, mesmo que
sejam elas dotadas de personalidade jurídica de
direito privado. O que importa, repita-se, é que

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
haja expressa delegação na lei pertinente e que
o
delegatário
seja
entidade
integrante
da
Administração Pública”4.
Destarte,
legítima
eventual
delegação
realizada pela Administração Direta em prol de entidades
integrantes da estrutura estatal, desde que, frise-se,
sejam preenchidas as condições supracitadas: (i) a pessoa
jurídica
delegatária
deve
integrar
a
estrutura
da
Administração Indireta; (ii) a competência delegada deve
ter sido conferida por lei (delegação legal [e não
negocial]); (iii) o poder de polícia há de se restringir à
prática de atos de natureza fiscalizatória e sancionatória
(voltados à executoriedade do ato administrativo), não
podendo se estender aos atos de inovação (legiferação

poder de polícia originário).
Pontuadas estas premissas, registre-se que a
apelante/ré, Empresa de Trânsito e Transporte Urbano de
Ribeirão Preto S/A - TRANSERP, sociedade por ações de
economia mista (arts. 235 a 240, da Lei no 6.404/76), foi
criada pela Lei Municipal no 3.734/80, e regulamentada
pela Lei Complementar no 998/2000, atuando como entidade
executiva municipal de trânsito, nos termos do inciso VI
do art. 24 do Código de Trânsito Brasileiro:
Art.
24.
Compete
aos
órgãos
e
entidades
executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito
de sua circunscrição:
(...) VI - executar a fiscalização de trânsito,
autuar e aplicar as medidas administrativas
cabíveis,
por
infrações
de
circulação,
estacionamento e parada previstas neste Código,
no exercício regular do Poder de Polícia de
4 Op. Cit., pp. 80-81.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Trânsito;
Aliás, cumpre consignar que a Municipalidade
de Ribeirão Preto detém competência para fiscalizar o
cumprimento das regras de trânsito no âmbito local (art.
30, I, da CF/88), admitindo-se, por consequência, como
legítima a delegação desta prerrogativa a órgãos ou
entidades da Administração Indireta, caso assim considere
pertinente, respeitada sempre a necessária preservação do
interesse público.
Impende ressalvar, em sequência, que, muito
embora sejam caracterizadas como pessoas jurídicas de
direito privado, as sociedades de economia mista, tal como
a apelante, não se confundem com o conceito de sujeito
particular,
aqui
entendido
como
antônimo
de sujeito
integrante da Administração Pública.
Isso porque, inobstante exerçam atividade
típica de empresa, sujeitando-se, em regra, às normas que
regulam as relações privatísticas, submetem-se a certos
limites impostos pelo Direito Público, tais como a
exigência de concurso público para contratação de pessoal,
vinculação aos fins definidos na lei instituidora, criação
e extinção somente mediante lei formal, sujeição ao
controle estatal e, mesmo por isso, mantêm status de
pessoa
jurídica
integrante
da
Administração
Pública
Indireta.
Não se pode perder de vista que, de fato,
carece de pertinência com os axiomas constitucionais
conferir aos agentes particulares (v.g. concessionárias de

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
serviço público
delegatários negociais) o poder de
polícia para limitação da esfera de direitos e liberdades
individuais, conforme se infere de excerto extraído da
obra de JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO:
“Por outro lado, revela destacar que a delegação
não pode ser outorgada a pessoas da iniciativa
privada, desprovidas de vinculação oficial com
os entes públicos, visto que, por maior que seja
a parceria que tenham com este estes, jamais
serão
dotadas
da
potestade
(ius
imperii)
necessária
ao
desempenho
da
atividade
de
polícia”5.
Outra, porém, é a conclusão no caso das
sociedades de economia mista, que possuem vinculação
oficial (delegação legal) com o Poder Público, devendo,
pois, perseguirem os estritos fins para os quais foram
colimadas.
Assim, não se pode presumir que pelo simples
fato de deter personalidade jurídica de direito privado,
com possibilidade de buscar o “lucro”, a sociedade de
economia mista irá deturpar as funções que lhe foram
atribuídas por força de lei.
A
própria
regulamentação
da
entidade,
integrante da Administração Indireta, exige que a sua
atuação na fiscalização do trânsito municipal se dê em
consonância com as disposições legais e, portanto, voltada
ao interesse público. A catedrática MARIA SYLVIA ZANELLA DI
PIETRO ensina que:
“(...), a vinculação aos fins definidos em lei é
traço
comum
a
todas
as
entidades
da
5 Op. Cit., pp. 81-82.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Administração Indireta e que diz respeito à
especialização
e
ao
próprio
princípio
da
legalidade; se a lei as criou, fixou-lhes
determinado
objetivo,
destinou-lhes
um
patrimônio afetado a esse objetivo, não pode a
entidade, por sua própria vontade, usar esse
patrimônio para atender a finalidade diversa”6.
Ratifica este entendimento o quanto disposto
no art. 237, da Lei no 6.404/76, in verbis:
Art. 237. A companhia de economia mista somente
poderá explorar os empreendimentos ou exercer as
atividades previstas na lei que autorizou a sua
constituição.
A questão meramente teórica, fincada na
eventual divergência de interesses envolvendo a natureza
da sociedade de economia mista e a consecução do bem
comum,
não
pode
servir
de
óbice
apriorístico
para
deslegitimar a atuação da TRANSERP, se, no caso concreto,
não se evidenciou qualquer abuso de poder7.
Não se olvide, ainda, que por figurar como
longa manus do Estado, em exercício de serviço tipicamente
público, também está submetida ao controle de legalidade
6 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 22a Ed., São Paulo:
Atlas, 2009, p. 448.
7 Sobre a questão, JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO elucida que: “Nessa questão de
trânsito, costuma-se reclamar contra o que se vem denominando de 'indústria da
multa', acusação desferida contra entidades encarregadas da fiscalização do
trânsito, que estariam aplicando multas de forma abusiva para arrecadação de
recursos. A questão aqui é outra. Cuida-se de abuso de poder, que precisa ser
severamente reprimido pelas autoridades competentes. Tal abuso, todavia, tanto
pode vir de pessoas privados quanto de pessoas públicas incumbidas da função
fiscalizadora. Portanto, esse aspecto não serve para solucionar juridicamente
a questão posta sob enfoque. O que se exige é o controle e a exemplar punição
pelo cometimento de abusos, o que, infelizmente, quase nunca acontece” (in
Manual de Direito Administrativo, 26a Ed., São Paulo: Atlas, 2013, p. 81.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
do Poder Judiciário, respondendo os seus agentes pelos
atos de abuso de posição jurídica, inclusive sob o enfoque
da improbidade administrativa (art. 37, §4o, da CF/88 cc.
arts. 1o e 2o, da LIA no 8.429/92).
Impende, enfim, apontar que a autuação
procedida
pela
TRANSERP
e
aqui
impugnada,
enquanto
revestida de natureza de ato administrativo, goza de
presunção de legitimidade, não apresentando ilegalidade
manifesta ao ponto de ensejar o controle preventivo pelo
Poder Judiciário.
Note-se, aliás, que sequer há controvérsia
quanto ao mérito das autuações de trânsito.
Nesse
sentido,
preleciona
HELY
LOPES
MEIRELLES:
“(...) a presunção de legitimidade e veracidade
dos atos administrativos responde a exigências
de celeridade e segurança das atividades do
Poder
Público,
que
não
poderiam
ficar
na
dependência
de
solução
de
impugnação
dos
administrados, quanto à legitimidade de seus
atos, para só após dar-lhes execução, (...)
Outra consequência da presunção de legitimidade
e veracidade é a transferência do ônus da prova
de invalidade do ato administrativo para quem a
invoca”8.
No mesmo sentido, confiram-se os precedentes
desta Egrégia Corte de Justiça em casos análogos:
“APELAÇÃO CÍVEL ANULATÓRIA DE MULTA DE TRÂNSITO
- Pretensão de anulação de multas de trânsito
impostas por infração aos artigos 281, inciso I,
8 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo:
Malheiros, 30a ed., p. 158.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
e 257, § 8o do Código de Trânsito Brasileiro
Alegação de impossibilidade de delegação do
poder de polícia e falta da dupla notificação
para imposição das penalidades - Penalidades
aplicadas por empresa pública Delegação de
competência pela Municipalidade de Bauru EMDURB
-
Empresa
pública
municipal
criada
exclusivamente
para
exercer
atividades
de
interesse
da
Administração
e
integrada
ao
Sistema Nacional de Trânsito Possibilidade de
delegação do poder de polícia - Aplicação de
penalidade aos infratores que está implícita no
poder de polícia delegado Comprovada a expedição
de notificação da autuação e de imposição de
penalidade relativa à infração ao artigo 281,
inciso I, do Código de Trânsito Brasileiro
Infração ao artigo 257, § 8o que tem natureza
administrativa, não havendo necessidade de dupla
notificação (Resolução CONTRAN no 151/2003) -
Sentença reformada para julgar improcedente o
pedido Recurso provido.” (Apelação Cível no
0022840-05.2011.8.26.0071,
Rela.
Desa.
MARIA
LAURA TAVARES, 5a Câmara de Direito Público, j.
16.12.2013).
“AÇÃO DE NULIDADE DE AUTUAÇÕES DE TRÂNSITO.
Sentença
que
não
conheceu
da
legitimidade
passiva do município e negou provimento ao
pedido da autora. A delegação do poder de
polícia á Sociedade de Economia Mista não afasta
a qualidade de parte do município. Inteligência
dos artigos 7o e 7o-A do CTB. Divergência
jurisprudencial acerca do tema, STF reconheceu
apenas a existência de repercussão geral, mas
não
julgou
a
ação.
Interesse
público
na
manutenção dos autos lavrados e multas impostas
que
se
sobrepõe
ao
fato
de
a
entidade
fiscalizadora revestir-se na forma de sociedade
de
economia
mista.
Ação
popular
que
não
transitou em julgado em face do recurso de
apelação interposto. Recurso em ação popular
recebido
no
efeito
suspensivo.
Honorários

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
advocatícios fixados de forma equitativa nos
termos do artigo 20 do CPC. Apelo não provido
com
observação”.
(Apelação
Cível
no
9001403-36.2010.8.26.0506,
Rel.
Des.
RONALDO
ANDRADE, 3a Câmara de Direito Público, j.
08.10.2013).
“APELAÇÃO. Ação anulatória de 16 autos de
infração e imposição de multa de trânsito
lavrados pelos réus. Ausência de plausibilidade
na alegação da autora de que não recebeu as
notificações,
cuja
entrega
ao
correio
foi
comprovada.
Presunção
de
veracidade
e
legitimidade do ato administrativo não afastada.
Ausência de qualquer alegação do apelante no
sentido de não teria praticado as infrações.
Competência da CET para apurar as infrações. A
possibilidade de delegação do poder de polícia
vem assente na doutrina do mestre Hely Lopes
Meirelles, que bem distingue o poder de polícia
originário do poder de polícia delegado, nos
seguintes termos: “Por fim, deve-se distinguir o
poder de polícia originário do poder de polícia
delegado, pois que aquele nasce com a entidade
que o exerce e este provém de outra, através de
transferência
legal.
O
poder
de
polícia
originário
é
pleno
no
seu
exercício
e
consectário, ao passo que o delegado é limitado
aos termos da delegação e se caracteriza por
atos de execução. Por isso mesmo, no poder de
polícia delegado não se compreende a imposição
de
taxas,
porque
o
poder
de
tributar
é
intransferível da entidade estatal que o recebeu
constitucionalmente.
Só
esta
pode
taxar
e
transferir recursos para o delegado realizar o
policiamento que lhe foi atribuído. Mas no poder
de polícia delegado está implícita a faculdade
de aplicar sanções aos infratores, na forma
regulamentar, pois que isto é atributo de seu
exercício.” Sentença de improcedência mantida
por seus próprios fundamentos. Recurso não
provido.”.
(Apelação
Cível
no

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
0019064-17.2012.8.26.0053,
Rel.
Des.
OSWALDO
LUIZ PALU, 9a Câmara de Direito Público, j.
04.09.2013).
Em
suma,
nos
termos
da
fundamentação,
inexiste qualquer ilegalidade no ato oficial (Lei em
sentido
formal)
de
delegação
do
poder
de
polícia
administrativa à sociedade de economia mista, TRANSERP,
pelo que se mantém hígida a autuação por ela efetivada em
desfavor da autora (Auto de Infração F26791908), à míngua
de impugnação do próprio mérito das infrações de trânsito
cometidas.
A r. sentença de primeiro grau merece, pois,
ser reformada,
para
julgar
improcedente a pretensão
anulatória, restando provido o apelo da ré.
Diante
da
inversão
da
sucumbência
na
demanda, caberá à postulante arcar com as despesas e
custas
do
processo,
bem
como
com
os
honorários
advocatícios
devidos
ao
causídico
da
TRANSERP,
ora
arbitrados, por equidade (art. 85, §8o, do CPC/2015

causa de conteúdo irrisório), em R$500,00, respeitando-se
os critérios de ponderação estatuídos nos incisos do §2o,
do mesmo artigo da legislação adjetiva. Ato contínuo,
prestigiando-se o disposto no §11, do art. 85, do novo
diploma adjetivo, majoro os honorários sucumbenciais, em
razão do trabalho adicional exercido na fase cognitiva
recursal, em mais R$ 500,00, totalizando R$300,00.
Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso de

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
apelação interposto pela TRANSERP, de modo a REFORMAR a r.
sentença de primeiro grau, para JULGAR INTEGRALMENTE
IMPROCEDENTE a pretensão anulatória, mantendo hígido o
Auto de Infração no F26791908, lavrado em desfavor da
autora/apelada. Com a inversão da sucumbência na demanda,
caberá à postulante arcar com as despesas e custas do
processo, bem como com os honorários advocatícios devidos
ao causídico da TRANSERP, ora arbitrados, por equidade
(art. 85, §8o, do CPC/2015 causa de conteúdo irrisório),
em R$500,00, respeitando-se os critérios de ponderação
estatuídos nos incisos do §2o, do mesmo artigo da
legislação
adjetiva.
Ato
contínuo,
prestigiando-se
o
disposto no §11, do art. 85, do novo diploma adjetivo,
majoro os honorários sucumbenciais, em razão do trabalho
adicional exercido na fase cognitiva recursal, em mais R$
500,00, totalizando R$300,00.
PAULO BARCELLOS GATTI
RELATOR SORTEADO

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Este documento é cópia do original que recebeu as seguintes assinaturas digitais:
Pg. inicial
Pg. final
Categoria
Nome do assinante
Confirmação
1
5
Acórdãos
Eletrônicos
FERNANDO ANTONIO FERREIRA RODRIGUES
10C7AC34
6
22
Declarações de
Votos
PAULO BARCELLOS GATTI
10DD9ED0
Para conferir o original acesse o site:
https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
1016242-90.2019.8.26.0506 e o código de confirmação da tabela acima.