Tribunal: TJSP
Processo: 1002468-17.2017.8.26.0553
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Edson Ferreira
Órgão colegiado: 12a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-07-08
Data de publicação: 2020-07-14

Ementa:
APELAÇÃO. Improbidade administrativa. Reversão pelo novo prefeito da pena de demissão aplicada a servidor público municipal pelo prefeito anterior. Laços políticos e de amizade com o novo prefeito, que não tinha com o anterior. Demandas judiciais infrutíferas. Exame restrito a aspectos de legalidade e regularidade formal. Coisa julgada, de sentido negativo, que constituía impedimento para novas

Ementa:
APELAÇÃO. Improbidade administrativa. Reversão pelo novo prefeito da pena de demissão aplicada a servidor público municipal pelo prefeito anterior. Laços políticos e de amizade com o novo prefeito, que não tinha com o anterior. Demandas judiciais infrutíferas. Exame restrito a aspectos de legalidade e regularidade formal. Coisa julgada, de sentido negativo, que constituía impedimento para novas ações com mesmas partes, pedido e causa de pedir, não para a revisão administrativa, que comporta exame também do mérito administrativo, até mesmo sob o prisma da justiça ou injustiça da decisão. A despeito dos laços políticos e de amizade, não havia impedimento legal ao servidor em pedir a revisão administrativa da sua pena de demissão, o que fez logo no segundo dia de mandato do novo prefeito, ou a este e à comissão processante para pronunciamento positivo ou negativo a esse respeito, mas imperativo legal de fazê-lo. Ainda que não houvesse provas ou fatos novos, cabia examinar se o fato imputado ao servidor comportava a pena de demissão. Município pequeno, com pouco mais de vinte mil habitantes. Comum a falta de neutralidade dos munícipes, em relação aos grupos políticos que normalmente disputam o governo local, o que costuma envolver também os servidores públicos municipais, que são tratados conforme a condição de aliados ou adversários dos prefeitos que se sucedem no cargo. Se a condição de aliado pode ter favorecido a recondução do servidor ao cargo, a condição de adversário provavelmente pode ter favorecido a sua demissão. Se o novo prefeito agiu por motivo de sentimento ou interesse pessoal terá cometido crime de prevaricação.
Como não podia deixar de decidir o pedido de revisão administrativa, o seu acolhimento poderia configurar ato de improbidade se em descompasso com a realidade objetiva. Pena de demissão precedida de parecer em outro sentido da comissão processante de então e de parecer favorável a recondução do servidor ao cargo. Demissão motivada pela contratação de shows artísticos, pagos com recursos liberados pelo Ministério do Turismo, para festival cultural na cidade, sem licitação, com empresário que não tinha exclusividade com os artistas, o que teria motivado restituição de recursos à União e perda de recursos de emenda parlamentar para recapeamento asfáltico na cidade. Ocorre que não havia possibilidade de licitação por envolver objeto infungível, singular – escolha de artistas que se apresentariam no festival – que não comporta comparativo de preço. Assim, como o fato imputado não era ilícito e não tipificava falta disciplinar, o cancelamento da pena de demissão pelo novo prefeito não pode ser considerado ato de improbidade administrativa, da mesma forma que o dos membros da comissão processante que deram parecer favorável. Recursos providos para julgar improcedente a demanda.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000522704
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1002468-17.2017.8.26.0553, da Comarca de Santo Anastácio, em que são apelantes
ROSANGELA CRISTINA NERES, ISABEL GOMES DIAS MUNHOZ, ROBSON
RODRIGUES DA SILVA, WILSON ANTONIO LEME DE GODOY e ROBERTO
VOLPE, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 12a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Em julgamento estendido, deram
provimento aos recursos dos réus, vencidos o relator, que declara, e o 3o juiz.
Acórdão com o 2o juiz.", de conformidade com o voto do Relator Designado, que
integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores EDSON
FERREIRA, vencedor, J. M. RIBEIRO DE PAULA, vencido, EDSON FERREIRA
(Presidente), SOUZA MEIRELLES, SOUZA NERY E OSVALDO DE OLIVEIRA.
São Paulo, 8 de julho de 2020.
EDSON FERREIRA DA SILVA
Relator Designado
Assinatura Eletrônica

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
VOTO No 35171
APELAÇÃO No 1002468-17.2017.8.26.0553 (autos digitais)
COMARCA: SANTO ANASTÁCIO
APELANTES: ROBERTO VOLPE, WILSON ANTÔNIO LEME DE GODOY, ROSÂNGELA
CRISTINA NERES, ISABEL GOMES DIAS MUNHOZ e ROBSON RODRIGUES DA SILVA
APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO

APELAÇÃO. Improbidade administrativa. Reversão
pelo novo prefeito da pena de demissão aplicada a
servidor público municipal pelo prefeito anterior. Laços
políticos e de amizade com o novo prefeito, que não
tinha com o anterior. Demandas judiciais infrutíferas.
Exame restrito a aspectos de legalidade e regularidade
formal. Coisa julgada, de sentido negativo, que constituía
impedimento para novas ações com mesmas partes,
pedido e causa de pedir, não para a revisão
administrativa, que comporta exame também do mérito
administrativo, até mesmo sob o prisma da justiça ou
injustiça da decisão. A despeito dos laços políticos e de
amizade, não havia impedimento legal ao servidor em
pedir a revisão administrativa da sua pena de demissão,
o que fez logo no segundo dia de mandato do novo
prefeito, ou a este e à comissão processante para
pronunciamento positivo ou negativo a esse respeito,
mas imperativo legal de fazê-lo. Ainda que não houvesse
provas ou fatos novos, cabia examinar se o fato
imputado ao servidor comportava a pena de demissão.
Município pequeno, com pouco mais de vinte mil
habitantes.
Comum
a
falta
de
neutralidade
dos
munícipes, em relação aos grupos políticos que
normalmente disputam o governo local, o que costuma
envolver também os servidores públicos municipais, que
são tratados conforme a condição de aliados ou
adversários dos prefeitos que se sucedem no cargo. Se a
condição de aliado pode ter favorecido a recondução do
servidor
ao
cargo,
a
condição
de
adversário
provavelmente pode ter favorecido a sua demissão. Se o

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novo prefeito agiu por motivo de sentimento ou interesse
pessoal terá cometido crime de prevaricação.
Como não podia deixar de decidir o pedido de
revisão administrativa, o seu acolhimento poderia
configurar ato de improbidade se em descompasso com
a realidade objetiva. Pena de demissão precedida de
parecer em outro sentido da comissão processante de
então e de parecer favorável a recondução do servidor
ao cargo. Demissão motivada pela contratação de shows
artísticos, pagos com recursos liberados pelo Ministério
do Turismo, para festival cultural na cidade, sem
licitação, com empresário que não tinha exclusividade
com os artistas, o que teria motivado restituição de
recursos à União e perda de recursos de emenda
parlamentar para recapeamento asfáltico na cidade.
Ocorre que não havia possibilidade de licitação por
envolver objeto infungível, singular escolha de artistas
que se apresentariam no festival
que não comporta
comparativo de preço. Assim, como o fato imputado não
era ilícito e não tipificava falta disciplinar, o cancelamento
da pena de demissão pelo novo prefeito não pode ser
considerado ato de improbidade administrativa, da
mesma forma que o dos membros da comissão
processante que deram parecer favorável. Recursos
providos para julgar improcedente a demanda.
Sentença proferida em 31 de outubro de 2018, pela
eminente magistrada, Doutora Viviane Cristina Parizotto Ferreira, que condenou
prefeito e servidores públicos municipais, por atos de improbidade decorrentes do
cancelamento da pena de demissão aplicada a servidor público municipal pelo prefeito
anterior, em razão de laços políticos e de amizade com o novo prefeito, mesma
motivação do parecer favorável dos servidores que integraram a comissão
processante, às penas de suspensão dos direitos políticos por cinco anos, multa civil
de duas vezes o valor do dano, proibição de contratar com o poder público por cinco

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anos e à perda da função pública, esta última não aplicada apenas ao servidor Wilson
Antônio Leme de Godoy porque a sua reintegração ao cargo público já havia sido
anulada na esfera administrativa, fls. 1465/1488.
Apelaram os integrantes da comissão processante,
Rosângela Cristina Neres, Isabel Gomes Dias Munhoz e Robson Rodrigues da Silva
pela inversão do resultado, também alegando a nulidade da sentença, por não terem
agido de má-fé, fls. 1540/1557.
O apelante Wilson Antônio Leme de Godoy porque não
houve má-fé, tampouco lesão ao erário e ter sido legal o cancelamento da sua pena
de demissão, fls. 1595/1659.
E o apelante Roberto Volpe também a anulação da
sentença, por violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, pois
não agiu de má-fé, ou por afastar as penas de suspensão dos direitos políticos e
multa civil, fls. 1688/1701.
A douta Procuradoria de Justiça se manifestou pelo
desprovimento dos recursos, fls. 1748/1754.
É o relatório.
Consta que no ano de 2013, o então Prefeito de Santo
Anastácio, fez instaurar processo administrativo contra o requerido Wilson Antônio
Leme de Godoy, ex-Secretário Municipal e então Controlador Interno, pelo fato da
reprovação das contas do convênio celebrado com o Ministério do Turismo, relativo ao
1o Festival Cultural de Santo Anastácio, contratados shows artísticos com dispensa ou
inexigibilidade de licitação, por meio de empresário que não tinha exclusividade com
os artistas, aplicada a pena de demissão, não somente porque se encontrava em

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estágio probatório, mas sobretudo porque houve lesão ao erário, com o Município
tendo que devolver à União o valor corrigido de R$ 132.063,20 e, por ter sido incluído
no CAUC FEDERAL, deixou de receber emenda parlamentar no valor de R$
344.750,00, para recapeamento asfáltico na cidade, fls. 2, início.
Dito servidor não obteve êxito na ação anulatória que
promoveu, processo 0000111-86.2014.8.26.0553, não vislumbrando a sentença
motivo de ilegalidade no procedimento, tampouco nas penas de demissão, suspensão
e advertência aplicadas aos três autores, igualmente com mandado de segurança que
impetrou o referido servidor, apelação 0000226-73.2015.8.26.0553, fls. 2/4.
Ainda, que dito servidor é amigo íntimo e antigo
correligionário do prefeito eleito, o requerido Roberto Volpe, em cujos mandatos
anteriores exerceu cargos de Assessor Jurídico, Assessor de Planejamento e
Organização, Secretário Municipal de Governo e Controlador Interno, motivo de ter
sido facilitada a reversão da sua pena de demissão e retorno ao cargo público, com
participação dos demais requeridos, como membros da comissão processante, que,
sem nenhum fato ou prova nova, deram parecer favorável, pedido de revisão
apresentado no dia subsequente à posse do Prefeito, fls. 4/5.
De pronto, três questões demandam exame: 1) estava o
servidor legalmente impedido de pedir revisão administrativa da sua pena de
demissão por ser amigo e correligionário do Prefeito eleito, para quem exerceu
funções de confiança em gestões anteriores? 2) estava, por isso, o Prefeito eleito
legalmente impedido de apreciar e de acolher o seu pedido? e 3) pela mesma razão,
estava a comissão processante impedida de emitir parecer favorável ao acolhimento
do pedido?
Outro aspecto a considerar é que, em pequenos
municípios, como Santo Anastácio, região de Presidente Prudente, com área de
552,876 km2 e população estimada, em 2015, de 21.044 habitantes (fonte:

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Wikipedia), de regra todos se conhecem e, quem já teve oportunidade de presidir
eleições municipais em pequenas localidades pôde constatar não haver espaço para
neutralidades, que todos ou participam dos grupos políticos que sempre concorrem ao
governo local ou são simpatizantes de algum deles e, por consequência, adversários
políticos dos demais.
Como também os servidores públicos municipais acabam
se envolvendo nessa mesma situação, é comum os prefeitos tratarem diferentemente
servidores aliados e servidores não aliados.
Na hipótese, o servidor, que seria correligionário político
do Prefeito atual, que reverteu a sua pena de demissão, tinha sido demitido por outro,
presumivelmente de grupo político diverso, a sugerir fala de isenção de ambos.
A falta de êxito nas ações judiciais promovidas para
reverter as penalidades disciplinares que foram aplicadas a três servidores

demissão, suspensão e advertência deve-se ao exame restrito aos aspectos de
regularidade formal e de legalidade do procedimento e das sanções disciplinares que
foram aplicadas.
A coisa julgada, de sentido negativo, só constitui
impedimento para a repetição das ações, com mesmas partes, pedido e causa de
pedir, não à revisão administrativa das penalidades, que, diversamente da via judicial,
pode ser feita também do ponto de vista do mérito administrativo.
Assim, como nem para o servidor demitido, nem para a
comissão processante, nem para o Prefeito eleito havia impedimento legal para pedir
e apreciar o pedido de revisão, de forma positiva ou negativa, mas dever legal de
fazer tal apreciação, da comissão processante e do Prefeito, resta examinar se dos

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atos que praticaram há evidência positiva de que agiram à revelia da realidade
objetiva, movidos somente pela vontade de favorecer aquele servidor, motivados por
sentimento ou interesse pessoal, a tipificar crime de prevaricação.
Consta que o pedido de revisão foi acolhido pelo Decreto
033/2017, depois revogado pelo Decreto 126/2018, fls. 1690, item 09.
Destaca o apelante Wilson que foi admitido para o cargo
de controlador interno em 14-01-2011 e que a autorização para a contratação dos
artistas, cujo fato motivou a sua demissão, foi dada em 01-06-2010, antes, portanto,
da sua admissão, fls. 1692, item 18.
Ainda, parecer de NDJ
Nova Dimensão Jurídica,
“empresa de credibilidade impecável”, de que cabia o pedido de revisão para anular a
penalidade disciplinar imposta, conforme o princípio de autotutela, segundo o qual a
Administração pode rever seus atos sempre que eivados de vícios que os tornam
ilegais, Supremo Tribunal Federal, Súmula 473, fls. 1692, item 25.
Já nos posicionamos que a revisão administrativa
permite reexaminar também o mérito do ato correspondente, até pelo prisma da
justiça ou injustiça da decisão, o que permite estabelecer um paralelo com o instituto
da revisão criminal, não obstante condicionada à apresentação de provas novas, que
tenham deixado de ser produzidas antes da condenação, o que não é o caso.
Também, que a comissão processante do processo
originário tinha emitido parecer no sentido de não ter havido dolo na conduta do

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servidor, por isso não se justificando a pena de demissão, ainda assim aplicada pelo
Prefeito anterior, fls. 1693, itens 26 a 28.
Destarte, concluiu a nova comissão, composta pelos
demais réus, que a sanção imposta foi ilegal e devia ser revista, o que foi acatado
pelo novo Prefeito.
Lamentavelmente, tal apelação não indica onde localizar
nos autos os elementos a que alude, a despeito das mais de 1700 folhas!
Em memoriais, destaca julgamento de primeiro grau de
ação civil pública por atos de improbidade administrativa que determinaram a pena de
demissão, no sentido da ausência de dano e de que o fato não foi grave, transitada
em julgado em 25-01-2019, sem recurso do Ministério Público, que localiza em fls.
1414/1430 destes autos.
Essa ausência de dano diz respeito ao gasto com a
contratação dos artistas, à consequente restituição de valores à União e à perda de
emenda parlamentar para recapeamento asfáltico no Município.
Mas não se trata de fato novo, tampouco de prova nova,
que devesse repercutir sobre a penalidade de demissão antes aplicada, mas
simplesmente de uma nova valoração dos fatos, segundo os elementos apresentados
nos correspondentes autos, somente para estabelecer a caracterização ou não do
fato como de improbidade administrativa.
Argumenta, nos memoriais, que a revisão da pena de

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demissão também é respaldada no fato de que não tinha atribuição de fiscalizar ato
licitatório.
Mas também a recondução do servidor, em 2017, com
revogação em 2018, não causara dano ao erário, por ter recebido remuneração pelos
serviços que prestou, os quais não podem ser revertidos e por isso a sua restituição
ao erário importaria enriquecimento sem causa, a detrimento dos serviços que
prestou, que ficariam sem nenhuma remuneração.
Indago, por fim, se a licitação cuja falta motivou a pena
de demissão haveria de ser exigida para a contratação de artistas? E se dela
participassem Ivete Sangalo e Tiririca, o Município teria de contratar segundo a
proposta de menor preço?.
A comparação objetiva apenas evidenciar que objeto
infungível, singular, como os artistas que se apresentariam no festival, não comporta
comparativo de preço, de modo que licitação seria impossível e impraticável.
Assim, porque a licitação cuja falta motivou a demissão
não poderia ser exigida, pela singularidade do objeto, e porque o servidor não estava
impedido de pedir revisão da sua pena de demissão ao novo prefeito e nem este, nem
a comissão processante, estavam impedidos de apreciar o pleito, de modo positivo ou
negativo, mas obrigados a fazer pronunciamento num ou noutro sentido, com razões
de ordem objetiva para o seu acolhimento, e mesmo que o pedido tenha sido
apresentado logo ao segundo dia do início do mandato, não cabe presumir que o
prefeito e a comissão processante se posicionado favoravelmente apenas por razões
de ordem pessoal, o que tipificaria crime de prevaricação, entendo não haver
elementos para condená-los por improbidade administrativa.
Pelo exposto, para julgar improcedente a demanda e

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afastar a condenação impostas aos réus, DÁ-SE provimento ao recurso.
Se as partes não manifestarem oposição, eventuais
embargos de declaração serão julgados em ambiente virtual, na forma da Resolução
549/2011 desta Corte.
EDSON FERREIRA DA SILVA
Relator Designado

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APELAÇÃO CÍVEL No 1002468-17.2017.8.26.0553.
Comarca de Santo Anastácio Juíza Viviane Cristina Parizotto Ferreira.
Apelantes:
ROBERTO VOLPE, WILSON ANTÔNIO LEME DE GODOY,
ROSÂNGELA CRISTINA NERES, ISABEL GOMES DIAS MUNHOZ e ROBSON
RODRIGUES DA SILVA.
Apelado:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO.
DECLARAÇÃO DE VOTO (vencido) No 29.512.0-4
Ação de improbidade administrativa aforada pelo Ministério
Público contra Roberto Volpe, Wilson Antônio Leme de Godoy, Rosângela Cristina
Neres, Isabel Gomes Dias Munhoz e Robson Rodrigues da Silva.
Alega o autor, em síntese, os seguintes fatos: no ano de 2013, o
prefeito de Santo Anastácio instaurou processo administrativo, por dano ao erário,
contra o servidor Wilson Godoy, secretário e controlador interno do Município; a
Comissão sugeriu penalidade de advertência, mas o Prefeito o demitiu; Wilson
Godoy ajuizou ação de anulação do processo administrativo e da pena de
demissão para reintegração ao cargo, ação julgada improcedente em primeiro
grau, sentença confirmada pelo Tribunal. No entanto, em 2016, eleito prefeito,
Roberto Volpe facilitou o reingresso de Wilson Godoy no serviço público; logo que
tomou posse, o prefeito Volpe, atendendo pedido de revisão, nomeou para
compor a Comissão Processante os servidores Rosângela Neres, Isabel Munhoz e
Robson da Silva, que sem nenhum fato novo opinaram pelo acolhimento da revisão
e aplicação de penalidade de advertência; desse modo, o prefeito acolheu a
revisão, anulou a demissão, aplicou a pena de advertência e reintegrou Wilson

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Godoy no cargo de controlador. Agiram o prefeito e os membros da Comissão
Processante em desconformidade com princípios de probidade administrativa,
incidindo nas penas previstas na Lei no 8.429/92 (LIA).
A r. sentença, de relatório adotado, 1 complementada por
embargos de declaração, acolheu o pleito e condenou os réus conforme o
dispositivo adiante transcrito:
A) condenar, nos termos do artigo 12, II e III, da LIA, os requeridos ROBERTO VOLPE,
ROSÂNGELA CRISTINA NERES, ISABEL GOMES DIAS MUNHOZ e ROBSON
RODRIGUES DA SILVA, à perda das suas respectivas funções públicas, exceto no que
toca ao requerido WILSON ANTÔNIO LEME DE GODOY, tendo em vista que já
revogados pelo corréu Roberto Volpe, tanto por meio da edição do Decreto no 126, de
31/08/2018, os efeitos do Decreto no 033, de 31/03/2017, ou seja, a anulação da demissão
do requerido Wilson, quanto através da expedição da Portaria no 505, de 31/08/2018, os
efeitos da Portaria no 251, de 03/04/2017, ou seja, a reintegração do requerido Wilson no
cargo de Controlador Interno, de sorte que sobreveio a perda do objeto do pedido em
comento;
B) condenar, nos termos do artigo 12, II e III, da LIA, os requeridos ROBERTO VOLPE,
ROSÂNGELA CRISTINA NERES, WILSON ANTÔNIO LEME DE GODOY, ISABEL
GOMES DIAS MUNHOZ e ROBSON RODRIGUES DA SILVA à suspensão dos seus
direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos, no pagamento de multa civil de até 02
(duas) vezes o valor do dano e na proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco)
anos.
Recorrem os réus, todos pugnando, fundamentalmente, pela inversão
do julgamento e consequente improcedência da ação; suas razões serão expostas e
1 Sentença, fls. 1.465/88; 1.533/36.

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analisadas em fundamentação; recursos respondidos pelo órgão do Ministério
Público (fls. 1.577/94; 1.670/86; 1.709/25).
Parecer da douta Procuradoria Geral de Justiça pelo desprovimento
dos recursos de apelação (fls. 1.748/54).
Votos
vencedores
dos
eminentes
Desembargadores
EDSON
FERREIRA, SOUZA NERY e OSVALDO DE OLIVEIRA, que deram provimento aos
recursos dos réus; vencidos os votos deste relator e do 3o Juiz, Des. SOUZA
MEIRELLES.
Fundamentação
Voto por mim preparado, como Relator sorteado; uma vez vencido
em julgamento estendido, converto-o em declaração de voto.
Em que pesem os fundamentos expendidos pelo eminente 2o Juiz,
meu voto dava parcial provimento aos recursos de apelação dos réus, para
desclassificar as condutas do art. 10, XII, para o art. 10, caput , da LIA, e reduzir as
penas de suspensão dos políticos e proibição de contratar.
Convenci-me plenamente do acerto da r. sentença de procedência da
ação, salvo as questões pontuais de classificação e das penas. Farei algumas
considerações iniciais, um pano rápido sobre os fatos aqui tratados, sem prejuízo
do exame das razões de cada apelante.
São três recursos de apelação a enfrentar, o de Rosângela Neres,
Isabel Munhoz e Robson da Silva (fls. 1.540/1.557); de Wilson Godoy (fls.
1.595/1.659); e de Roberto Volpe (fls. 1.688/1.701).
Anoto que aqui não se discute, nem poderia, fatos e motivos
determinantes da anterior demissão de Wilson Godoy do serviço público municipal

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de Santo Anastácio, ocorrida em gestão anterior à do prefeito Roberto Volpe; limita-
se o debate à forma e meio como ele foi reintegrado ao cargo público, que o MP
considera de improbidade administrativa, pedido acolhido pela sentença.
Consta que nos mandatos anteriores de Prefeito Municipal do réu
Roberto Volpe, o corréu Wilson exerceu os cargos de Assessor Jurídico, no período
de 03/01 a 31/03/2005; Assessor de Planejamento e Organização, no período de
1o/04/2005 a 14/08/2009; Secretário Municipal de Governo, no período de
17/08/2009 a 13/01/2011; e Controlador Interno, no período de 14/01/2011 a
10/01/2014 (fls. 599/607).
Está demonstrado nos autos que o então prefeito de Santo Anastácio,
gestão de 2013-2016, demitiu Wilson Godoy por cometimento de infração ao
Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais; o demitido propôs ação judicial
para ser reintegrado no cargo, vencido em primeiro e segundo graus; decisões que,
como dito em anteriormente, não são objeto de questionamento; aqui se discute
somente a alegada improbidade administrativa.
Não obstante, Roberto Volpe, logo que tomou posse como prefeito,
em 2017, admitiu pedido de revisão do processo administrativo; e coadjuvado
pelos membros da Comissão Processante, reintegrou no cargo seu amigo e
correligionário político Wilson Godoy.
Em suma, esses são os fatos de improbidade administrativa
imputados aos apelantes, consistentes em recomendar e readmitir no serviço
público o servidor demitido, sem nenhum fato novo, em desconformidade com a
demissão administrativa consolidada na via jurisdicional.
Admitir-se-ia a possibilidade de reingresso do servidor demitido no
serviço, desde que mediante prestação e aprovação em novo concurso público,

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satisfeitas as condições e requisitos legais.
Todavia, o meio adotado pelo prefeito Roberto Volpe, com apoio da
Comissão Processante que recomendou a reintegração e aplicação de simples
advertência , de fato não se sustenta no plano no jurídico.
A conduta do agente político, tomada no início de 2017, restabeleceu
o vínculo funcional entre a Administração Pública Municipal e o terceiro demitido e
reintegrado, contrariando a demissão administrativa e as decisões judiciais que a
referendaram. Inda mais ao fundamento político de que a demissão não fora
informada nem revestida de proporcionalidade
e de razoabilidade .
Não importa que o apelante Roberto Volpe tenha se convencido de
que houvera conspiração
política contra Wilson Godoy, e que havia sido demitido
injusta e indevidamente
. Sob tal fundamento, o prefeito não detinha autoridade e
legitimidade para, legalmente, reverter o ato de demissão, afrontando ato jurídico
consolidado. Pois, admitir-se uma revisão administrativa nessas bases é subverter
os princípios informantes do Direito Administrativo.
Na hipótese em exame, o dolo consistiu na prática consciente de
revogação do ato demissório, sem suficiente e razoável motivação, ao fim
deliberado de reintegrar o servidor demitido, mais de três anos depois do
afastamento do cargo.
Também não há como dissociar a decisão do prefeito da
recomendação da Comissão Processante, que agiram em harmonia, e ainda da
vantagem funcional auferida pelo terceiro reintegrado ao cargo de que fora
regularmente demitido; todos respondem na medida de suas participações.
Nas relações de direito privado, as partes podem praticar tudo o que
a lei não proíbe; mas a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite,

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qualquer desvio pode ser alvo de questionamento judicial.
É certo que nem toda ilegalidade constitui ato de improbidade
administrativa, que é coisa bem mais grave; mas os fatos apurados nestes autos
apontam no sentido de ter havido conluio para recondução de Wilson Godoy, por
meio oblíquo, aos quadros do Município de Santo Anastácio. Outra não foi a
empreitada.
A sentença traz fundamentação minudente sobre o alcance do pedido
de revisão e seus reflexos, e analisa com percuciência e profundidade a prova
documental e a testemunhal, não padecendo de qualquer vício de forma e de
fundo. A propósito, destaco o seguinte trecho:
“Portanto, a conduta do requerido Wilson, amigo e correligionário do Prefeito Roberto
Volpe, consistente em formular, no dia seguinte à posse deste, pedido de revisão de pena
sem apresentar fatos novos, e cujo ato que pretendia revisar havia sido confirmado
judicialmente; e as condutas dos demais requeridos, consistentes em contribuir para a
reintegração do corréu Wilson, apenas reapreciando fatos que já tinham sido objeto de
instrução anterior, sem produção de qualquer prova nova, de modo que apenas
reexaminaram provas, alegações e o próprio processo administrativo, importam, indene de
dúvidas, em ato de improbidade administrativa, já que "A LIA considera ímproba a conduta
do agente público que permite, facilita ou concorre para que terceiro (particular ou outro
agente público) se enriqueça ilicitamente. Diferentemente das situações tipificadas no art. 9o
da LIA, nas quais quem aufere a vantagem indevida é o próprio agente público, no inciso
em exame quem aufere a vantagem indevida é o terceiro, mas, graças à colaboração de
agente público que empresta seu concurso, cria facilidades ou permite a consumação do
enriquecimento ilícito. Observe-se que o inciso em estudo, de ampla densidade, tem a
mesma finalidade dos incisos I, II, IV, V e XIII do art. 10 da LIA qual seja censurar o
enriquecimento ilícito de terceiros, em razão de ação ou omissão dolosa ou culposa do
agente público, lesiva ao erário. Daí ser correto afirmar que o inciso XII do art. 10 tem

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natureza residual, isto é, terá aplicação quando a conduta dolosa ou culposa do agente
público, com a qual o particular lucrou, não se subsumir à tipologia dos sobreditos incisos.
Com isso, o legislador integrou de forma inteligente o sistema, de modo a alcançar toda e
qualquer ação ou omissão do agente público, dolosa ou culposa, que contribua para o
enriquecimento ilícito de terceiro em detrimento do erário. Na oportuna observação de
Marcelo Figueiredo, 'o dispositivo procura fechar o cerco' da atividade ilícita, proibindo que
o agente público facilite, de qualquer forma, o enriquecimento ilícito de terceiros'"
(INTERESSES DIFUSOS E COLETIVOS, Editora Método, 7a. edição, págs. 758/759).
“Não é demais repetir que a revisão da penalidade administrativa exige o surgimento de fato
novo, sendo certo que o próprio requerido Wilson, ao elabora o seu pedido revisional,
ressaltou o seguinte: "quando surgirem fatos novos" (fls. 57)”.
Feitas essas ponderações, que a prova oral não infirmou, passa-se à
análise de pontos abordados nos recursos de apelação, de interesse ao presente
julgamento em segundo grau de jurisdição.
I) Recurso de ROSÂNGELA, ISABEL e ROBSON
Ausência de tipicidade: a sentença, que condenou os réus nas
sanções do art. 12, II e III, da LIA, não contém nulidade, faz menção ao art. 10, inc.
XII, e art. 11 (fl. 1.483), que é suficiente a indicar a tipificação dos fatos afirmados
pelo autor.
Além do mais, a parte defende-se de fatos, não de tipificação legal, e
na ação de improbidade não se exige o mesmo rigor próprio de ação penal, em
que a sentença condenatória deve apontar com precisão o crime e demais
circunstâncias em que o réu é considerado incurso.
Já decidiu o STJ que “não infringe o princípio da congruência a decisão
judicial que enquadra o ato de improbidade em dispositivo diverso do indicado na inicial,

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eis que a deve a defesa ater-se aos fatos e não à capitulação legal” (REsp no 842428, Rel.
Min. Eliana Calmon).
Às considerações já efetuadas na fundamentação deste voto,
acrescenta-se, em síntese, não ser razoável sustentar que a Comissão Processante
desconhecia os motivos determinantes da demissão de Wilson Godoy, mesmo
porque tratava-se de pedido de revisão, e a Comissão recomendou reintegração ao
cargo e aplicação de simples pena de advertência (fls. 162/172).
Afinal, membros de Comissão Processante devem conhecer suas
atribuições. Para que serve então a nomeação e instalação de Comissão, senão para
subsidiar e auxiliar a autoridade competente? Não adianta empurrar toda a
responsabilidade para as costas do prefeito, a Comissão teve participação atuante
no resultado do processo de revisão.
Não há como dissociar a decisão do prefeito da posição
expressamente adotada pela Comissão Processante, que agiram em harmonia, nem
da vantagem funcional auferida pelo terceiro reintegrado ao cargo de que fora
regularmente demitido; todos respondem na medida de suas participações.
II) Recurso de WILSON GODOY
Como dito no preâmbulo da fundamentação deste voto, aqui não é
lugar de reavaliação e novas discussões de outras causas, ilegalidades ou injustiça
da demissão de Wilson Godoy. A questão posta nestes autos é uma só: a
reintegração ao cargo contrária a princípios constitucionais e administrativos.
Anote-se que Wilson Godoy ajuizou mandado de segurança (feito no
0000226-73.2015.8.26.0053, 1a Câmara de Direito Público, Rel. Des. Vicente de
Abreu Amadei), negado em primeiro grau, sentença confirmada por acórdão de

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10/11/2015, com a seguinte ementa:
APELAÇÃO Mandado de segurança - Município de Santo Anastácio - Demissão do serviço
público em estágio probatório - Pretensão destinada à anulação da demissão e reintegração
do servidor público - Processo administrativo disciplinar regular - Observância dos
princípios do contraditório e da ampla defesa - Proporcionalidade da pena aplicada à
gravidade da infração - Motivação suficiente e adequada da decisão administrativa - Exame
dos elementos de convicção do processo administrativo com razoabilidade e fundamentação
pertinente - Reiteração da motivação do ato administrativo verificada em sede judicante -
Penalidade administrativa com previsão legal, dentro do devido processo legal,
observadas, ainda, as garantias constitucionais - Sentença de denegação da ordem
mantida - RECURSO NÃO PROVIDO.
Verificada a plena observância dos princípios do contraditório, da ampla defesa e da
proporcionalidade da pena à gravidade da infração, bem como a motivação adequada
da decisão da autoridade competente e, ainda, o razoável e fundado exame dos
elementos de convicção colhidos no processo administrativo, não há nulidade nem
ilegalidade na pena de demissão aplicada ao servidor público (original sem grifo).
Proposta ação rescisória desse acórdão (feito no 2170041-39.2018.
8.26.0000, 1o Grupo de Câmaras de Direito Público, Rel. Des. Ensinas Manfré), foi
julgada improcedente por v. acórdão de 29-10-2019, com a seguinte ementa:
“Pretensão de concessão de assistência judiciária. Admissibilidade. Comprovação de
hipossuficiência. Acolhimento. Preliminar. Carência de ação. Inocorrência. Homologação
de desistência do recurso. Cabimento dessa ação. Assim, arguição preliminar desacolhida.
Ação rescisória. Insurgência em relação a acórdão pelo qual mantida a denegação de
segurança objetivada pelo autor. Pretensão de reintegração ao cargo de controlador
interno na Prefeitura Municipal de Santo Anastácio. Alegação de ofensa manifesta à
norma jurídica e configuração de erro de fato (artigo 966, V e VIII, do Código de Processo
Civil). Desacolhimento. Excepcionalidade da ação rescisória. Impossibilidade de
rediscussão da causa por não cumprir a função de sucedâneo recursal. Vedação, ademais,
a argumentos inovadores. Precedentes deste Tribunal. Portanto, pedido julgado

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improcedente.” (original sem grifos).
O acórdão proferido no MS decidiu pela plena legalidade do ato de
demissão de Wilson Godoy; a ação rescisória foi julgada improcedente. Questão
fechada!
Argumenta o apelante que houve
retorno
automático , não
reintegração (fl. 1.600), mas isso não importa, é questão de lana-caprina que não
interferiu no julgamento das outras ações ajuizadas por Wilson Godoy, nem influirá
no julgamento desta ação de responsabilidade por improbidade administrativa.
Não é demais repetir que a ação rescisória foi julgada improcedente,
reafirmação de que o acórdão rescindendo, proferido em mandado de segurança
impetrado por Wilson Godoy, não padecia de vício para sua rescisão. Admitir
reanálise dos fatos nesta ação de improbidade implicará, por meio oblíquo,
reentrar em toda matéria de fato e de direito já decidida e resolvida.
Sobre a existência de dolo, reitera-se que consistiu na vontade livre e
consciente de alteração do ato demissório sem motivação jurídica, mas com
inspiração política, e ao fim deliberado de reintegrar o servidor demitido, mais de
três anos depois do afastamento do cargo.
Evidente que um simples pedido de revisão feito pelo demitido não
constituiria, por si só, em conduta de improbidade administrativa. Todavia, o
elemento subjetivo sobressai do desfecho e do modus operandi com que atuaram
os réus, prefeito, servidores e o terceiro interessado na recondução ao cargo
público.
Se a demissão cumprira o devido processo legal, como ficou
amplamente reconhecido na instância judicial, decerto que a contrapartida da

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reintegração administrativa não percorreu o mesmo caminho da estrita legalidade
e, sobretudo, de moralidade e impessoalidade.
Argumenta o apelante com ausência de dano ao erário (fls. 1.622),
tópico que merece específica reflexão.
Embora a sentença tenha admitido a existência de prejuízo (fl. 1.483),
os réus não foram condenados ao correspondente ressarcimento; aplicou-se multa
civil de até duas vezes o valor do dano .
Ressalte-se que a petição inicial (que atribuiu à causa o valor
simbólico de R$ 1.000,00) e a sentença, não dizem no que consistiu exatamente o
prejuízo ao erário; fala-se em perdas para o Município de R$ 132.063,20
(devolvidos aos cofres da União) e de R$ 344.750,00 (falta de repasse de Ementa
Parlamentar para recapeamento asfáltico e inclusão no CAUC Federal).
Evidentemente, esses valores, que somam R$ 476.813,20, estão
relacionados à motivação da demissão, não podem ser considerados como prejuízo
ao erário por conta da recondução de Wilson Godoy ao cargo público.
Não obstante isso, entende-se que o valor do dano afirmado na
sentença equivale à soma dos pagamentos feitos ao réu Wilson Godoy no período
em que ficou reintegrado. Esse é o dano objetivo.
O advérbio utilizado na sentença, até duas vezes o valor do dano , não
faz sentido; pode ir de alguma coisa a mais que zero até duas vezes, por isso a
multa é considerada como de duas vezes o valor do dano , observado o parágrafo
anterior.
Para finalizar, tudo (ou quase tudo) que se alega no extenso recurso
de Wilson Godoy, remete a questões que, como dito alhures, não podem ser

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revistas neste processo, sob pena de desvirtuamento das regras processuais
vigentes.
III) Recurso de ROBERTO VOLPE
Roberto Volpe, em recurso mais claro e enxuto, defende que, junto
com a Comissão e fundado em parecer de empresa especializada, agiu dentro da
legalidade em face do poder-dever de rever e anular atos administrativos ilegais;
também defende ausência de dolo e inexistência de prejuízo ao erário.
Um fato importante e sintomático a destacar, é que o pedido de
revisão foi protocolado no dia 02/01/2017, primeiro dia útil do ano, imediatamente
depois da posse do prefeito Roberto Volpe; e três meses depois esse pedido foi
acolhido, substituída a pena de demissão por singela advertência, seguida de
reintegração (fls. 195/198).
Esse procedimento, embora fundado em pareceres da Comissão
Processante e de empresa contratada, não constitui genuíno poder de autotutela
próprio da administração, senão meio sub-reptício de superposição ao ato
demissório, cuja legalidade fora referendada pela decisão judicial que cuidou do
assunto. Independente de trânsito em julgado de decisão judicial, o ato
administrativo de demissão devia ser respeitado, mas não foi.
Como já discorrido, o ato de reintegração de que participaram todos
os apelantes, não se revestiu de estrita moralidade, imparcialidade e legalidade,
tem adequada subsunção no quadro do art. 11, caput , da LIA.
Sobre o dolo, repito que consistiu na vontade livre e consciente de
alterar o processo administrativo de demissão, com motivação puramente política e
ao fim deliberado de reintegrar o amigo e correligionário no cargo, afrontando a

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decisão administrativa anterior, consolidada em ação de mandado de segurança
impetrado pelo ex-servidor. Isso não é ato culposo (imprudência, imperícia ou
negligência), é ato de vontade livre e consciente dirigida a um determinado fim.
Sobre o dano ao erário , reporto-me ao tópico final do recurso de
Wilson Godoy, dano limitado a duas vezes o montante que Wilson Godoy recebeu
do Município no período da indevida reintegração.
Transcrevo abaixo ementa de acórdão que tratou de tema
semelhante, inclusive no tocante às sanções:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Anulação de ato de dispensa de servidor,
conversão do período de interrupção em licença não remunerada, com o restabelecimento
do vínculo. Motivação empregada pelo agente público considera a juízo de conveniência e
oportunidade.
PRELIMINAR. (...) NULIDADE DA SENTENÇA. (...)
MATÉRIA DE MÉRITO. ILÍCITO CONFIGURADO. O comportamento do agente
político pretendeu restabelecer o vínculo entre a Administração e o servidor sem que o
particular tenha se submetido a novo concurso público para preenchimento da vaga. Ofensa
ao artigo 37, "caput" e inciso II, da CF/88. O ato administrativo que reverte a demissão
significa nova contratação entre o servidor e o Município, sem prévio concurso público.
Não configuração de simples descuido, mas sim o comportamento com firme propósito de
burlar a legislação e frustrar a obediência da regra do inciso II do art. 37 da CF/88.
Inexistência de autorização legislativa para a reversão do pedido de demissão.
ELEMENTO SUBJETIVO. Dolo caracterizado. A análise das circunstâncias que envolvem
os fatos determina o dolo dos réus. Comportamento manifestamente voltado para o irregular
restabelecimento do vínculo jurídico da Administração com o servidor. Existência de
elementos probatórios suficientes para a convicção motivada acerca da improbidade
administrativa. A Lei no 8.429/92, mais especificamente seu art. 11, tipifica como
improbidade os atos atentatórios aos princípios da Administração Pública. Inocorrência de
mera ilegalidade. Inadmissível concluir que a inobservância do comando constitucional seja
decorrente de ineficiência ou desconhecimento técnico, falha operacional ou descontrole
administrativo. Nada indica que o fato investigado seja fruto de singela pretensão do réu
Silvio Donizete, candidamente aceita pelo gestor municipal. A dinâmica dos fatos sugere

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que o fato em apreço decorreu de concertação entre os réus, por meio da qual se tentou dar
ares de formalidade e legalidade a verdadeira aberração jurídica praticada em detrimento
dos interesses do Município.
SANÇÕES
AO
AGENTE
POLÍTICO.
(...)
SANÇÕES
AO
PARTICULAR
BENEFICIADO PELO ATO ÍMPROBO. (...) Parcial acolhimento da pretensão recursal do
autor, para condenar o réu (...) nas penas de perda da função pública e suspensão de direitos
políticos pelo prazo de 3 (três) anos, observados os parâmetros estabelecidos no parágrafo
único do artigo 12 da Lei Federal no 8.429/92. Recurso do Ministério Público provido em
parte. Recurso do agente político provido em parte. Recurso do particular não provido
(Apelação Cível 0000480-84.2010.8.26.0597; Relator: José Maria Câmara Junior; 9a
Câmara de Direito Público; Foro de Sertãozinho - 1a Vara Cível; Data do Julgamento:
19/03/2014).
Por fim, limito a tipificação ao art. 11, caput , da LIA, sem incidência do
art. 10, XII, que este trata especificamente de permitir, facilitar ou concorrer para
que terceiro se enriqueça ilicitamente , não exatamente o caso em foco; classifica-se
a conduta em ofensa aos princípios da administração pública e violação de deveres.
Sem incidência do art. 10, serão excluídas da condenação as sanções
do art. 12, II, subsistindo, em parte, as do inc. III, diretamente relacionadas ao art.
11, caput .
E não havendo motivo para exasperação (art. 12, par. único), reduzo
as penas impostas de suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com
o Poder Público (e reflexos) para 3 (três) anos, mínimo previsto no inc. III; as demais
(perda de função pública e multa) ficam mantidas.
Os membros da Comissão Processante não merecem, a meu juízo, a
severíssima pena de demissão do cargo público, porque eram servidores
subordinados ao Chefe do Executivo e, provavelmente, atuaram sob os influxos
negativos típicos de política rasteira, e não há registro de antecedentes que
maculem sua vida funcional.

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Em face do exposto, meu voto e o do Des. Souza Meirelles davam
provimento, em parte, aos recursos de apelação, para reclassificação das condutas
no art. 11, caput , da LIA, e redução das sanções para suspensão de direitos políticos
e proibição de contratar para 3 (três) anos; exclusão da pena de perda de cargo
público imposta a Rosângela Neres, Isabel Munhoz e Robson da Silva; mantidas as
demais penas impostas na sentença. Prevaleceram os votos dos 2o, 4o e 5o Juízes,
em julgamento estendido.
Desembargador RIBEIRO DE PAULA
RELATOR SORTEADO (Vencido)

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JOSE MANOEL RIBEIRO DE PAULA
A360BC5
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1002468-17.2017.8.26.0553 e o código de confirmação da tabela acima.