Tribunal: TJSP
Processo: 4001346-96.2013.8.26.0248
Classe: Apelação Cível / Violação aos Princípios Administrativos
Órgão julgador: Magalhães Coelho
Órgão colegiado: 7a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-07-06
Data de publicação: 2020-07-09

Ementa:
Apelação Cível - Ação de Improbidade Administrativa – Configuração de ato de improbidade previsto no artigo 11 da Lei 8429/1992 - Conduta dolosa dos réus – Sentença mantida - Recursos de apelação não providos.
Apelação Cível – Ação civil pública – Pedido de nulidade do Decreto Municipal que declarou de utilidade pública imóveis de propriedade do prefeito e de seus familiares – Nulidade do

Ementa:
Apelação Cível - Ação de Improbidade Administrativa – Configuração de ato de improbidade previsto no artigo 11 da Lei 8429/1992 - Conduta dolosa dos réus – Sentença mantida - Recursos de apelação não providos.
Apelação Cível – Ação civil pública – Pedido de nulidade do Decreto Municipal que declarou de utilidade pública imóveis de propriedade do prefeito e de seus familiares – Nulidade do decreto por desvio de finalidade – Sentença mantida – Recurso do Município de Indaiatuba não provido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000512256
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no 4001346-
96.2013.8.26.0248, da Comarca de Indaiatuba, em que é apelante PREFEITURA
MUNICIPAL DE INDAIATUBA, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO
DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 7a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "Por maioria de votos, rejeitaram as preliminares e,
no mérito, negaram provimento ao recurso, vencidos Terceiro e Quinto Juízes. Em
julgamento estendido, nos termos do art. 942 do C.P.C, integraram a Turma Julgadora
os Desembargadores Moacir Peres, que acompanhou o voto do Relator sorteado, e
Coimbra Schmidt, que acompanhou o voto divergente. Declarará voto divergente o
Terceiro Juiz. Sustentou oralmente o Dr. Luiz Fernando Cardeal Sigrist e fez o uso da
palavra a Exma. Procuradora de Justiça Deborah Pierri.", de conformidade com o voto
do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores EDUARDO
GOUVÊA (Presidente), FERNÃO BORBA FRANCO, MOACIR PERES E COIMBRA
SCHMIDT.
São Paulo, 6 de julho de 2020.
MAGALHÃES COELHO
RELATOR
Assinatura Eletrônica

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível no 4001346-96.2013.8.26.0248 - Comarca de Indaiatuba
Apelante: Prefeitura Municipal de Indaiatuba
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo
Voto no 38207
Apelação Cível - Ação de Improbidade Administrativa

Configuração de ato de improbidade previsto no artigo 11 da
Lei 8429/1992 - Conduta dolosa dos réus Sentença mantida -
Recursos de apelação não providos.
Apelação Cível Ação civil pública Pedido de nulidade do
Decreto Municipal que declarou de utilidade pública imóveis
de propriedade do prefeito e de seus familiares Nulidade do
decreto por desvio de finalidade Sentença mantida Recurso
do Município de Indaiatuba não provido.
Vistos.
I. Trata-se de duas ações civis públicas ajuizadas pelo
Ministério Público, a primeira (processo no 4001346-96.2013.8.26.0248),
em face do Município de Indaiatuba com o objetivo de declarar a nulidade
do Decreto Municipal no 10.900/2010; a segunda (processo no
4003281-74.2013.8.26.0248), de ação civil pública de improbidade
ajuizada em face de Reinaldo Nogueira Lopes Cruz, Rogério Nogueira
Lopes Cruz, Luciane Nogueira Lopes Cruz, Leonício Lopes Cruz e RN
Empreendimentos Imobiliários Ltda, visando a condenação dos
requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no
artigo 11 da LIA.
II. Em primeira instância, o pedido da ação no 4001346-

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
96.2013.8.26.0248 foi julgado procedente a fim de declarar nulo o Decreto
Expropriatório no 10.900/2010, com eficácia ex tunc, tornando, assim,
definitivo o pedido liminar concedido às fls. 93/94. Condenou a ré ao
pagamento da integralidade das custas e despesas processuais, sem
condenação em verba honorária; em relação ao pedido da ação no
4003281-74.2013.8.26.0248, julgou extinto o feito sem exame de mérito
em relação ao réu Leonício Lopes Cruz, nos termos do artigo 485, inciso
VI, do CPC e julgou procedente o pedido para, reconhecendo a prática de
ato de improbidade tipificado no caput do artigo 11 da Lei 8429/92:
(a) condenar o réu Reinaldo Nogueira Lopes Cruz no
pagamento de pena de multa correspondente a 10 (dez) vezes o valor da
última remuneração percebida, monetariamente atualizada à época do seu
pagamento; suspendendo, também, os direitos políticos do réu pelo prazo
de 5 (cinco) anos, além de proibi-lo pelo mesmo prazo, de contratar com o
Poder Público ou perceber benefícios ou incentivos fiscais, nos termos do
artigo 12, III, LIA;
(b) condenar os corréus Rogério Nogueira Lopes Cruz
e Luciane Nogueira Lopes Cruz no pagamento de pena de multa
correspondente a 5 vezes o valor da última remuneração percebida pelo
corréu Reinaldo Nogueira, monetariamente atualizada à época do seu
pagamento; suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos e, pelo
mesmo prazo, proibição de contratar com o poder público.
(c) condenar a ré NR Empreendimentos Imobiliários

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Ltda, no pagamento de pena de multa correspondente a 5 (cinco) vezes o
valor da última remuneração percebida por Reinaldo Nogueira, corrigida
na época de seu pagamento e na proibição de contratar com o poder
público pelo mesmo prazo.
III. Houve a interposição de recursos de apelação pelo
Município de Indaiatuba, por Reinaldo Nogueira Lopes Cruz e RN
Empreendimentos Imobiliários Ltda, Rogério Nogueira Lopes Cruz e
Luciane Nogueira Lopes Cruz.
IV. Houve a apresentação das contrarrazões pelo
Ministério Público.
V. A Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pelo
desprovimento dos recursos.
É o relatório.
Trata-se, como se vê, de ações civis públicas ajuizadas
pelo Ministério Público de São Paulo, a primeira, em face do Município
de Indaiatuba e; a segunda, em face de Reinaldo Nogueira Lopes Cruz,
Rogério Nogueira Lopes Cruz, Luciane Nogueira Lopes Cruz,
Leonício Lopes Cruz e RN Empreendimentos Imobiliários Ltda.
Conforme relatado, a sentença julgou procedentes os
pedidos de ambas as ações civis públicas para anular o Decreto no
10.900/2010 (ação principal, processo no 4001346-96.2013.8.26.0248),

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
bem como condenou os corréus pelo cometimento de ato de improbidade
previsto
no
artigo
11
da
LIA
(ação
em
apenso,
processo
no4003281-74.2013.8.26.0248).
Houve a interposição de recursos de apelação em
ambas as ações. Na primeira, recorreu o Município de Indaiatuba. Na
segunda, recorreram tanto Reinaldo Nogueira Lopes Cruz quanto RN
Empreendimentos Imobiliários Ltda, Rogério Nogueira Lopes Cruz e
Luciane Nogueira Lopes Cruz.
De um lado, o Município de Indaiatuba recorre
alegando que deve ser restabelecido o decreto municipal anulado em
primeiro grau. Argumenta que não há qualquer ilegalidade em sua
constituição, bem como que ele atende ao interesse público, já que a
expansão das vias na região apontada é necessária.
De outro lado, em suas razões recursais, Reinaldo
Nogueira sustenta, preliminarmente, a nulidade da sentença por
cerceamento de defesa, tendo em vista o julgamento antecipado do feito,
bem como a ausência de interesse de agir do Ministério Público, haja vista
a ausência de prejuízo ao erário, enriquecimento ilícito ou inobservância
dos deveres da Administração Pública. Ainda em sede preliminar, defende
que a exordial seria inepta. No mérito, aduz que o Decreto 10.900/10 não
tem vício algum, já que expedido por autoridade competente e teve por
objetivo atender o interesse público, consistente no prolongamento e
regularização de vias públicas. Por fim, defende que o agir do réu não
configura ato de improbidade, pois não violou princípios da Administração

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Pública ou causou quaisquer danos ao patrimônio público.
Já nas razões do recurso interposto pelos corréus RN
Empreendimentos Imobiliários Ltda, Rogério Nogueira Lopes Cruz e
Luciane Nogueira Lopes Cruz, além das preliminares de cerceamento de
defesa e inépcia da petição inicial, sustentam que são partes ilegítimas, já
que não praticaram nenhum ato no tocante à desapropriação em apreço. No
mérito, defendem que as condutas dos corréus não configuraram atos de
improbidade administrativa, já que não restou provado nos autos que
atuaram com dolo. Ao contrário, alegam que a expropriação das áreas
objeto do Decreto Municipal 10.900/2010 eram necessárias e atenderam ao
interesse público.
Os recursos, porém, não procedem.
(A) Do recurso interposto pelo Município de
Indaiatuba contra a sentença na parte em que cuida
do processo no 4001346-96.2013.8.26.0248:
Segundo relatado, o Município de Indaiatuba recorreu
da sentença na parte em que esta declarou a nulidade do Decreto Municipal
no 10.900/2010 por ter sido expedido em evidente desvio de finalidade.
Em suas razões recursais alegou, em síntese, que a
sentença merece ser reformada para manutenção do referido decreto não
apenas porque ele seria legal, como também porque atenderia ao interesse
público.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Os argumentos do Município não procedem.
O Decreto Municipal no 10.900/2010, assinado pelo
vice-prefeito e publicado no dia 23/12/2010, declarou de utilidade pública
as glebas A e B, justificando-se tal medida com a suposta necessidade de
prolongamento, interligação e regularização de vias públicas do local.
Contudo, a análise dos autos aponta para sentido
completamente oposto.
É que a prova dos autos, em especial o laudo técnico
juntado pelo corréu Reinaldo, deixa claro que a expansão das vias públicas
no local expropriado era absolutamente desnecessário.
Bom destacar a observação do magistrado sentenciante
neste ponto:
Com efeito, pela análise das centenas de fotos
repetidamente juntada a esse laudo, não se observa
que o trânsito local, sete anos após a expedição do
decreto, estivesse congestionado e inviabilizado a
necessitar a preemente abertura de novas ruas e o
prolongamento
daquelas
existentes.
As
fotos
demonstram ruas pacatas de um bairro de interior,
com trânsito de poucos automóveis de moradores
locais (...). Mostra também o trânsito de poucas
pessoas, fazendo uso de servidões de passagens

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
abertas em área particular propositalmente adquiridas
pelos réus, em época próxima ao início da gestão do
Prefeito, cuja reeleição na época era certa.
Ora, se o decreto expropriatório, apesar de ter sido
assinado pela autoridade competente e publicado em local relativamente
adequado, buscava atingir finalidade que atenderia ao interesse da família
do ex-prefeito, e não ao interesse público, então é claramente nulo por
desvio de finalidade.
Sobre o controle finalístico do ato administrativo,
explica Marçal Justen Filho que:
A vinculação normativa quanto às finalidades restringe-
se a determinar que nenhum fim privado ou alheio ao
bem da coletividade pode ser perseguido por meio das
competências estatais. (p.299)
Ou seja, na visão do doutrinador, haverá desvio de
finalidade
que conduz à nulidade do ato administrativo
se o
administrador buscar, por meio dele, beneficiar interesses particulares. E
este é, por óbvio, o caso dos autos.
Não se argumente com o artigo 9 de Lei das
Desapropriações cujo mandamento não conflita a com a possibilidade de
anulação do decreto desapropriatório quando se cuidar, como na hipótese,
de desvio de finalidade, teoria criada pelo Conselho de Estado Francês

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
como possibilidade de invalidação dos atos administrativos e recepcionada
pela doutrina e jurisprudência brasileiras.
Por outro lado, invocar-se a tese de violação do
princípio da separação dos poderes soa como argumento meramente
retórico porque desconhece que esse modelo abstrato pensado por
Montesquieu alcançou ampla evolução histórica, notadamente, no
arcabouço do Estado Democrático e Social de Direito da Constituição de
1988, com o consequente controle jurisdiciona de legalidade-finalidade e
principiológico da Administração Pública.
Por tudo isso, deve-se manter a sentença no ponto em
que declarou nulo o Decreto Municipal no 10.900/2010 por desvio de
finalidade.
(B) Dos recursos interpostos pelos corréus contra a
sentença
na
parte
em
cuida
do
processo
no4003281-74.2013.8.26.0248
(ação
de
improbidade):
Das Preliminares:
1.
Cerceamento de defesa
Sustentam os apelantes que o julgamento antecipado
da lide gerou violação às garantias do contraditório e ampla defesa, de
modo que a sentença merecia ser anulada.
Sem razão.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Nota-se que as questões debatidas neste processo
deveriam ser decididas a partir dos documentos já juntados aos autos, razão
pela qual a produção de prova oral ou pericial pouco serviriam para o
deslinde do caso.
Dessa maneira, não há que se falar em cerceamento de
defesa.
1.2. Inépcia da inicial
Também alegaram os apelantes que a petição inicial
seria inepta, pois os argumentos apresentados pelo Ministério Público eram
confusos,
além
das
condutas
não
terem
sido
adequadamente
individualizadas, o que impediu o exercício do direito de defesa.
Novamente, não têm razão.
Analisando-se a petição inicial, conclui-se ser ela apta
e clara na exposição tanto da causa de pedir quanto dos pedidos. Com
efeito, o Ministério Público apresentou a narrativa fática do caso,
delimitando a conduta de cada um dos corréus e, em seguida, requereu a
condenação dos corréus às penas previstas na Lei 8429/1992 em razão do
cometimento de ato de improbidade.
Não há na petição inicial qualquer argumento obscuro
ou confuso que pudesse cercear o exercício do direito de defesa dos réus.
Assim, afasto também esta preliminar.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
1.3. Ilegitimidade passiva
Há que se cuidar, ainda, da alegação dos corréus
Rogério, Luciane e RN Empreendimentos Imobiliários Ltda. no sentido de
que seriam partes ilegítimas da ação civil pública ajuizada pelo Ministério
Público.
Também esta preliminar deve ser afastada.
Com efeito, o disposto no artigo 3o da Lei 8429/1992
deixa claro que basta ter o terceiro se beneficiado direta ou indiretamente
do ato de improbidade para que seja parte legítima no processo. Confira-se:
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que
couber, àquele que, mesmo não sendo agente público,
induza ou concorra para a prática do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma
direta ou indireta.
Logo, tendo em vista que Rogério, Luciane e a
empresa RN Empreendimentos Imobiliários Ltda. foram diretamente
beneficiados tanto pela declaração de utilidade pública de seus imóveis
quanto pela desapropriação que dela decorreu, não há que se falar em
ilegitimidade passiva.
1.4. Interesse de Agir
Por fim, deve-se afastar também a alegação de que o

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Ministério Público não possuiria interesse de agir.
Conforme alegou Reinaldo, o inquérito civil no
104/2011 instaurado pelo Ministério Público para apurar suposto
superfaturamento no valor oferecido pelo Município de Indaiatuba para
expropriar os imóveis em questão, foi arquivado e homologado pelo
Conselho Superior do Ministério Público.
No entanto, a participação do Ministério Público nas
ações de desapropriação (processos no 0001285-80.2011.8.26.0248 e
processo no 0001284-85.2011.8.26.0248) e a concordância com o valor dos
imóveis, não afasta seu interesse de agir para o ajuizamento desta ação
civil pública.
Como se pode notar pela análise dos autos, esta ação
não faz referência ao suposto superfaturamento nas desapropriações, mas
questiona, de outro lado, se a conduta do réu no sentido de declarar de
utilidade pública imóvel que pertencia a si e a outras pessoas de sua
família, configura ou não ato de improbidade.
Logo, percebe-se que o objeto desta ação civil pública
não se confunde com o objeto de inquérito civil arquivado pelo Conselho
Superior do Ministério Público, de maneira que não se pode falar em
ausência de interesse de agir.
2. Do Mérito
Consta dos autos que em setembro de 2008 os corréus

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Reinaldo, Rogério e Luciane adquiriram o imóvel descrito na inicial,
denominado gleba A, pertencente à gleba K e, na mesma ocasião, a corré
RN Empreendimentos Imobiliários Ltda, de propriedade dos corréus
Reinaldo e Rogério, teria comprado 50% do imóvel descrito, denominado
gleba B, igualmente pertencente a gleba K.
O remanescente da gleba K pertencia ao corréu
Leonício, genitor dos corréus Reinaldo, Rogério e Luciane. Em
04/10/2008, Reinaldo foi eleito para exercer o mandato de Prefeito de
Indaiatuba no período de 2009 até 2012.
Em julho de 2009 foi aberto processo administrativo
para desapropriação parcial da gleba K, pertencente ao corréu Leonício,
com o intuito de prolongamento do loteamento do Jardim Morada do Sol.
Em seguida, no mesmo mês, Reinaldo, na condição de prefeito de
Indaiatuba, declarou de utilidade pública três áreas pertencentes ao corréu
Leonício. Por fim, em novembro de 2010, a corré RN Empreendimentos
Imobiliários Ltda. adquiriu o restante da gleba B.
Com a publicação do decreto expropriatório, o
Município de Indaiatuba ajuizou ação de desapropriação da área
mencionada em face do próprio prefeito Reinaldo e de seus irmãos Rogério
e Luciane, oferecendo pelo bem o valor de R$ 1.430.602,00. Foi ajuizada,
ainda, ação de desapropriação de áreas da gleba B, pertencente à RN
Empreendimentos Imobiliários Ltda, empresa esta em que Reinaldo
figurava como sócio.
Pois bem.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Da análise dos autos, conclui-se que as condutas dos
corréus
violaram
frontalmente
os
princípios
da
publicidade,
impessoalidade, moralidade e legalidade, todos estes previstos no artigo 37
da Constituição Federal.
Com efeito, as condutas ímprobas ficam caracterizadas
quando se nota que os corréus Reinaldo, Rogério e Luciane organizaram-se
para adquirir imóveis que, sabiam, seriam declarados de utilidade pública
e, então, seriam expropriados pelo poder público.
Este modo de agir, violador do princípio republicano, é
característico daqueles que usam a máquina pública em favor de interesses
privados. Apropriam-se do que é público para satisfazer interesses
particulares.
Sobre a configuração do ato de improbidade, anotou o
magistrado de primeiro grau:
Mas o ato ímprobo está caracterizado, vez que a
ofensa à moralidade e impessoalidade administrativas
indubitavelmente se concretizou por meio da conduta
do
corréu
Reinaldo
Nogueira,
cujos
efeitos
beneficiaram os demais réus. (...) É de se ressaltar,
ainda, que o corréu Reinaldo, então Administrador
Público do Município, valendo-se de informações
privilegiadas que possivelmente detinha em razão do
cargo de prefeito, o qual já havia ocupado em outro

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
mandato,
premeditou
utilizando
da
máquina
administrativa e do erário público, a fim de obter
vantagem pessoal.
Por essa razão, não há dúvidas de que os corréus
praticaram atos de improbidade administrativa que violam os princípios da
Administração Pública.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa
que atenta contra os princípios da administração
pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e
lealdade às instituições, e notadamente: (...)
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis
e administrativas previstas na legislação específica,
está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às
seguintes cominações, que podem ser aplicadas
isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato: (...)
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do
dano, se houver, perda da função pública, suspensão
dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento
de multa civil de até cem vezes o valor da
remuneração percebida pelo agente e proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
três anos.
É certo, todavia, que a configuração do referido ato de
improbidade (previsto no artigo 11, da LIA) exige não apenas a conduta
ímproba, como também a prova do dolo. Em outros termos, é necessário
constatar que os agentes públicos sabiam estar agindo em violação à lei,
sob pena de responsabilização objetiva.
O dolo é manifesto e a eventual ignorância da
Constituição e da lei além de não ser crível -, não elide a conduta
ímproba.
Com efeito, a análise da documentação trazida aos
autos prova que os réus tinham plena ciência de que utilizavam a estrutura
pública para lhes beneficiar, de modo que escolheram agir ilicitamente.
Nesse ponto e para afastar qualquer alegação de
ausência de dolo, basta relembrar que o decreto expropriatório, assinado
pelo então Vice-Prefeito, em 13/11/2010 foi publicado somente após um
mês, nas vésperas das festividades de final de ano e, em seção distinta
daquela onde os demais decretos foram publicados.
Novamente, é o magistrado sentenciante quem
astutamente aponta que:

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Verifica-se, portanto, que a publicação em tais moldes
teve o claro objetivo de camuflar a situação
premeditada pelo corréu Reinaldo, a fim de conseguir
favorecimento pessoal e de seus familiares, fazendo com
que tanto a conduta, como a publicação passasse
despercebida aos olhos dos administrados.
Assim, conclui o magistrado:
(...) o dolo resta caracterizado, na medida em que o
conjunto probatório demonstra que a desapropriação
envolvendo gleba de terra de sua propriedade, de
familiares e de sua empresa foi fruto de prévio
planejamento, que se iniciou pela aquisição de terras
em local estratégico do Município e posterior
expedição do decreto expropriatório.
Nesses termos, houve atuação dolosa dos réus, razão
pela qual devem ser responsabilizados pelos atos ímprobos cometidos.
Daí o porquê, nego provimento aos recursos
interpostos, mantendo-se a sentença recorrida.
MAGALHÃES COELHO
Relator

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Voto no 6912
Apelação Cível no 4001346-96.2013.8.26.0248
Comarca: Indaiatuba
Apelante: Prefeitura Municipal de Indaiatuba
Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo
DECLARAÇÃO DE VOTO
Adoto o relatório de fls. 763/765.
Ouso divergir do nobre Relator.
Os pedidos, a meu ver, improcedem.
O Parquet argumenta que o decreto de declaração de utilidade
pública no 10.304/2009 é nulo pelos seguintes motivos: (i) foi assinado por autoridade
incompetente; (ii) foi publicado indevidamente; e (iii) apresenta desvio de finalidade,
visando a realização de verdadeiro loteamento nas áreas de propriedade do prefeito e de
seus familiares. Razão não lhe assiste, entretanto.
Primeiramente, como consignado pela sentença, a Lei Orgânica
do Município de Indaiatuba (LOM no 01/92) dispõe sobre a substituição do prefeito pelo
vice em casos de licença por mais de quinze dias (art. 67, §5o). O decreto expropriatório
em análise foi assinado pelo vice-prefeito enquanto o chefe do Poder Executivo se
encontrava licenciado do cargo para gozo de férias. O ato de licença, ao contrário do
alegado pelo autor, foi publicado e consta do Decreto Legislativo no 170/10, acostado a
fls. 489 (Processo no 4003281-74.2013). Portanto, não há nulidade do ato por
incompetência da autoridade que o emanou.
O fato de o decreto ter sido publicado após um mês de sua
expedição, em data próxima às comemorações festivas de final de ano e em seção
isolada, demonstra irregularidades do ato, insuscetíveis, entretanto, de torná-lo nulo. O
decreto foi efetivamente publicado em canal oficial, cumprindo com o requisito da
publicidade dos atos administrativos. Torná-lo nulo por tais fatos é validar o formalismo
exacerbado, o que não se pode admitir.
Por último, não se vislumbra desvio de finalidade pelas razões
que passo a expor.

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
O decreto de declaração de utilidade pública abrangeu áreas
pequenas das glebas A e B, suficientes apenas para a construção de vias públicas de
interligação entre a Av. Manoel Ruz e a R. Carlos Romão, estando nesta última
localizadas a escola municipal Professora Maria Ignez e a creche Jácomo Nazário. A
Rua Carlos Romão é sem saída e não dispõe de via adequada para o fluxo de pessoas e
de veículos no local. Não há via para retorno de ônibus, micro ônibus e vans escolares
que necessitam invadir calçadas para manobrar, tampouco há meios de deslocamento
seguro dos pedestres entre bairros que, inclusive, já se utilizam de servidão de passagem
localizada nas áreas objetos de desapropriação.
Os fatos estão devidamente comprovados pelo laudo de fls.
298/488 (autos no 4003281-74.2013) que demonstra, por meio de fotografias, veículos
manobrando nas calçadas ou se utilizando da contramão (fls. 422, 439 e 443), pedestres
fazendo uso da gleba para deslocamento (fls. 472) e o trânsito local (fls. 475). Há ainda
constatação de intenso fluxo de pessoas pela servidão, apontando-se o trânsito de 175
pessoas no período de uma hora.
O fato de o laudo ter sido produzido unilateralmente não ilide o
valor probante dos documentos que devem ser utilizados para a formação da convicção
do juízo. A elaboração do laudo anos após a expedição do decreto é irrelevante, pois
demonstra a situação caótica do local que já existia e somente se agravou ao longo do
tempo. Nesse sentido, anote-se que a área permanece inalterada desde a expedição do
decreto, em virtude de liminar que suspendeu a realização das obras públicas.
A corroborar as conclusões acima, saliente-se que o decreto
expropriatório apenas abrangeu as glebas A-2 (1875,45 m2), A-4 (5.337,05 m2), B-1
(2.754,87 m2) e B-2 (24,56 m2) [vide fls. 492 dos autos 4003281-74]. Estas áreas
encontram correspondência no memorial descritivo da desapropriação de fls. 82 do
processo no 4001346-96.2013. Nota-se que a gleba A (matrícula 51.158) possui
integralmente 78.650 m2 ao passo que a gleba B (matrícula 51.159) possui 48.400 m2.
A comparação dos dados, juntamente com o memorial
descritivo, comprova que a área desapropriada abrange apenas a faixa lateral das glebas
e o quadrado posterior, criado para viabilizar o fluxo entre bairros e evitar alto trânsito
de veículos na zona escolar. A expropriação, assim, ateve-se aos limites necessários

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
para atingir a finalidade legal. É importante salientar que as fotos de fls. 481/482 (autos
4003281-74.2013), utilizadas para fundamentar a condenação, não correspondem com
as áreas objetos da desapropriação.
Portanto, desde o momento da expedição do decreto, não houve
tentativa de loteamento da área em benefício dos réus. Há interesse público apto a
fundamentar a expedição do decreto, o que demonstra a legalidade do ato. A área
desapropriada é pequena e, ao contrário do argumentado pelo autor, as obras não
ensejarão a divisão de toda a propriedade em perfeitas quadras. Eventual valorização da
área remanescente é meramente especulativa e, se ocorrer, não macula a desapropriação
e tampouco caracteriza ato de improbidade administrativa. Ressalte-se que a valorização
de áreas particulares em decorrência de obras públicas é lícita e dispõe o Estado de
instrumentos jurídicos efetivos diante de tais situações, como a instituição de
contribuição de melhoria.
O interesse público, suficiente a motivar o ato, já havia sido
apontado pela Municipalidade em momento anterior, quando iniciado levantamento
planimétrico para interligação das ruas do Jardim Morada do Sol, cujo projeto previa a
desapropriação também de parte da gleba K (fls. 44 e ss. do Processo 4001346-
96.2013.8.26.0248).
O autor argumenta que o desvio de finalidade está evidenciado
no fato de que houve aquisição premeditada dos terrenos às vésperas da eleição de
Reinaldo. As alegações também não prosperam.
A gleba K, que inicialmente abrangia as glebas A e B, era de
propriedade do pai dos réus há muitos anos. Ocorreu apenas a transferência da
titularidade para os membros da família e não há provas de que o ato beneficiou
terceiros ou que motivou a expedição do decreto expropriatório. É dizer: a transferência
é insuficiente para macular a desapropriação, regularmente motivada pelo interesse
público, ou para caracterizar ato de improbidade administrativa. A disposição da
propriedade privada é livre e regular, somente podendo ser restringida pelas hipóteses
previstas em lei, o que não se identifica no caso concreto.
O autor expõe, ainda, que houve motivação insuficiente do ato
no momento de sua expedição. Ainda que ocorrido tal fato, o decreto expropriatório

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
permanece hígido. Vejamos.
O motivo do ato é a situação material que serviu de suporte
para a sua prática. Verifica-se, no caso concreto, a existência da materialidade do ato
(insuficiência da malha viária) em correspondência com as razões que levaram à
expedição do decreto expropriatório e ao processo de desapropriação (necessidade de
construção de vias públicas).
A motivação é o dever de enunciação dos motivos do ato que,
para grande parte da doutrina, deve ser contemporânea à sua prática. Entretanto, para os
atos vinculados, como o é o da desapropriação cujos casos excepcionais são
taxativamente definidos em lei, a ausência de motivação não gera nulidade do ato desde
que constatada, ainda que ulteriormente, a efetiva ocorrência do motivo.
Nesse sentido, os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de
Mello:
“em se tratando de atos vinculados (nos quais,
portanto, já está predefinida na lei, perante situação
objetivamente identificável, a única providência
qualificada como hábil e necessária para atendimento
do interesse público), o que mais importa é haver
ocorrido o motivo perante o qual o comportamento era
obrigatório, passando para o segundo plano a questão
da motivação. Assim, se o ato não houver sido
motivado, mas for possível demonstrar ulteriormente,
de maneira indisputavelmente objetiva e para além de
qualquer dúvida ou entredúvida, que o motivo exigente
do ato preexistia, dever-se-á considerar sanado o vício
do ato” (in Curso de Direito Administrativo, 20a ed.,
São Paulo: Malheiros, p. 375).
No caso dos autos a situação empírica (insuficiência da malha
viária e necessidade de construção de vias públicas) foi suficientemente demonstrada
pelos réus, pelo que a insuficiente motivação do ato não enseja a nulidade do decreto
expropriatório.
E se não há ilegalidade nos atos praticados pelos réus,
tampouco há que se falar em improbidade administrativa. Ressalte-se que razão assiste
aos réus quanto à inépcia da inicial, pois não há a descrição clara e específica dos atos
praticados por Luciana, Rogério e RN Empreendimentos Imobiliários Ltda que

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
configurariam atos de improbidade administrativa. Para a caracterização do ato de
improbidade é necessária demonstração de conluio entre os agentes, sob pena de
responsabilização objetiva. A inicial é inapta para o desenvolvimento válido e regular
do processo, pois sequer alude à presença de liame subjetivo, limitando-se a narrar
genericamente a compra do terreno pelos réus.
Entretanto, ainda que não se reconheça a flagrante inépcia,
reitero que não há ato de improbidade administrativa. A prática do ato de improbidade
abrange o cometimento de ato ilícito, agravado pela desonestidade do agente que age
com dolo ou culpa grave. Se não há ilegalidade praticada, não há improbidade, portanto.
Neste sentido:
“A improbidade administrativa revela-se, do ponto de
vista material, como sendo uma conduta desonesta e
desleal. (....).
A desonestidade, no âmbito da Administração Pública,
pode ser definida como conduta que viola a boa fé
administrativa, ou seja, a conduta assim compreendida
uma ação ou omissão, que possa ser classificada como
uma ofensa à probidade administrativa no sentido da
má fé. (...) não existe ato ímprobo honesto, emitido de
boa fé ou ainda em proveito do bem comum, e a
ilegalidade não é sinônimo de improbidade ou de
corrupção, e, ainda, a mera ilegalidade é combatida
com outras ferramentas, bem como não está tutelada
no §4o do art. 37 da Constituição Federal, nem é objeto
de tratamento da Lei no 8.429/92.” (Improbidade
Administrativa: Teoria e Prática - Simão Calil. 4a ed.
Leme/SP: JH Mizuno, 2019. p. 51)
Nesses termos, por meu voto daria provimento aos recursos para
julgar improcedentes os pedidos.
FERNÃO BORBA FRANCO
3o JUIZ

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Este documento é cópia do original que recebeu as seguintes
assinaturas digitais:
Pg.
inicial
Pg.
final
Categoria
Nome do assinante
Confirmação
1
18
Acórdãos
Eletrônicos
PAULO MAGALHAES DA COSTA COELHO
F943B91
19
23
Declarações
de Votos
FERNAO BORBA FRANCO
114FDFD2
Para conferir o original acesse o site:
https://esaj.tjsp.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do, informando o processo
4001346-96.2013.8.26.0248 e o código de confirmação da tabela acima.