Tribunal: TJSP
Processo: 0002519-69.2014.8.26.0094
Classe: Apelação Cível / Improbidade Administrativa
Órgão julgador: Ana Liarte
Órgão colegiado: 4a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-02-17
Data de publicação: 2020-02-21

Ementa:
Apelação Cível - Ação de Responsabilização por Ato de Improbidade Administrativa – Compras efetuadas pelo Município sem licitação ou qualquer procedimento prévio – Fornecedor que tem como sócios os cunhados do então Prefeito – Aumento injustificado do volume das aquisições – Violação aos princípios da Administração Pública - Má-fé dos réus que não pode ser considerada mera inabilidade –

Ementa:
Apelação Cível - Ação de Responsabilização por Ato de Improbidade Administrativa – Compras efetuadas pelo Município sem licitação ou qualquer procedimento prévio – Fornecedor que tem como sócios os cunhados do então Prefeito – Aumento injustificado do volume das aquisições – Violação aos princípios da Administração Pública - Má-fé dos réus que não pode ser considerada mera inabilidade – Sentença de procedência mantida – Recurso desprovido.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000124930
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
0002519-69.2014.8.26.0094, da Comarca de Brodowski, em que é apelante
ELVES SCIARRETTA CARREIRA, é apelado MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 4a Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso. V. U.",
de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
FERREIRA RODRIGUES (Presidente) e RICARDO FEITOSA.
São Paulo, 17 de fevereiro de 2020.
ANA LIARTE
RELATOR
Assinatura Eletrônica

Apelação Cível no 0002519-69.2014.8.26.0094 - Brodowski

4a Câmara Seção de Direito Público
Apelação Cível n° 0002519-69.2014.8.26.0094
Comarca:
Brodowski
Vara Única
Apelante:
ELVES SCIARRETTA CARREIRA
Apelado:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
Voto no 21.892
Apelação Cível - Ação de Responsabilização por Ato de
Improbidade Administrativa Compras efetuadas pelo
Município sem licitação ou qualquer procedimento
prévio Fornecedor que tem como sócios os cunhados
do então Prefeito Aumento injustificado do volume
das
aquisições

Violação
aos
princípios
da
Administração Pública - Má-fé dos réus que não pode
ser considerada mera inabilidade
Sentença de
procedência mantida Recurso desprovido.
É Ação de Responsabilidade Civil pela prática de
Atos de Improbidade Administrativa movida pelo Ministério Público do
Estado de São Paulo em face de Elves Sciarretta Carreira e Castro e
Simari Ltda. ME, objetivando o reconhecimento da prática de atos de
improbidade administrativa previstos no artigo 10, VIII e XI, da Lei
no 8.429/92 pelos réus, com a condenação às penas previstas no artigo

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12, II, da lei mencionada. Afirma ter apurado por meio do Inquérito
Civil no 14.0217.0000111/2014-2 irregularidades na contratação da
empresa Castro e Simari Ltda. ME, contratada com dispensa de
licitação, e liberação de verbas públicas sem a observância das normas
pertinentes. Afirma que, durante o mandato de Prefeito Municipal do
corréu Elves Sciarretta Carreira, a empresa corré Castro e Simari, de
propriedade de sua cunhada, foi contratada sem qualquer processo
licitatório ou precedida de procedimento administrativo de dispensa
de licitação. Informa que o montante empenhado em favor da empresa
soma a quantia de R$ 110.575,99 (cento e dez mil quinhentos e
setenta e cinco reais e noventa e nove centavos).
A decisão de fls. 163/165 deferiu o pedido de
decretação de indisponibilidade de bens dos réus e determinou a sua
notificação, nos termos do artigo 17, §7o, da Lei no 8.429/92.
Após a manifestação preliminar dos réus, a inicial
foi recebida e determinada a citação (fls. 388/392).
A r. sentença de fls. 495/500 julgou procedente o
pedido, “para, reconhecendo a prática dolosa, pelos réus, dos atos de
improbidade administrativa previstos nos artigos 11, caput, da Lei no

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8.429/92, condenar: a) Elvis Sciarretta Carreira ao pagamento de
multa civil equivalente a dez vezes a última remuneração percebida
quando Prefeito Municipal, devidamente atualizada a partir da data da
sentença, pela tabela prática do E. Tribunal de Justiça de São Paulo,
perda de eventual função pública que exerça e suspensão dos seus
direitos políticos pelo prazo de três anos; b) Castro e Simari Ltda. ME
à proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios
ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários,
pelo prazo de 3 (três) anos”.
Apela Elves Sciarretta Carreira sustentando a
reforma do julgamento (fls. 504/580). Defende a inexistência de
comprovação da prática de atos de improbidade administrativa
relativamente às aquisições dos produtos fornecidos pela empresa
Castro e Simari. Ressalta que não participava das atividades dos
Departamentos de Compras, Licitações, Contabilidade e Jurídico, pois
o Prefeito não tem responsabilidade pelos atos de todos os servidores
municipais. Informa que o procedimento investigatório para apuração
de crime de dispensa de licitação relativo aos mesmos fatos foi
arquivado a pedido da Procuradoria Geral de Justiça. Alega a
regularidade dos procedimentos adotados, já que as despesas foram

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realizadas de acordo com a necessidade da Administração, frisando
não ter agido de maneira desonesta. Sustenta a atipicidade do artigo
11 da Lei no 8.429/92, pois ausente a má-fé, além da ausência de
razoabilidade e proporcionalidade das penas aplicadas.
Regularmente processado o recurso, o Ministério
Público do Estado de São Paulo apresentou contrarrazões (fls.
595/603).
A Douta Procuradoria de Justiça se manifestou às
fls. 665/674, opinando pelo desprovimento do recurso.
É o relatório, adotado, quanto ao restante, o da
sentença apelada.
Deixo de conhecer do Agravo Retido de fls.
456/466, pois não reiterados seus termos em preliminar de Apelação,
conforme determinava o artigo 523 do Código de Processo Civil/73.
Anoto, ainda, a desnecessidade de dar vista ao
Apelante em relação ao documento juntado pelo autor a fls. 607/647,
pois se trata de decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado,

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em julgamento público. Acrescente-se que o Apelante possui patrono
constituído no processo que tramita no Tribunal de Contas, além de, no
tocante aos fatos relevantes a este feito, a decisão apenas ter
atestado a inexistência de prejuízo ao erário público.
No mais, o recurso não comporta provimento.
É dos autos que, no ano de 2013, a Prefeitura
Municipal de Brodowski contratou diretamente a empresa Castro e
Simari Ltda. ME, adquirindo produtos e serviços no expressivo
montante líquido de R$ 110.575,99 (cento e dez mil quinhentos e
setenta e cinco reais e noventa e nove centavos) (fls. 42 e 77/83).
Restou apurado que a pessoa jurídica corré tem
como sócios João Alves de Castro e sua esposa Matilde do Carmo
Simari de Castro (fls. 49/50), esta irmã de Maria Aparecida Simari,
esposa do então Prefeito Municipal e corréu Elves Sciarretta Carreira
(fl. 59).
Na lição do ilustre jurista Hely Lopes Meirelles, a
Lei no 8.429/1992 “classifica e define os atos de improbidade
administrativa em três espécies: a) os que importam enriquecimento

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ilícito (art. 9o); b) os que causam prejuízo ao erário (art. 10); e c) os
que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).”
(in Direito Administrativo Brasileiro, 33a edição, p. 506).
E, é certo que “a má-fé é, portanto, elemento que
separa a inabilidade ou mesmo incompetência do agente público, da
improbidade administrativa. Nesse diapasão, não é de se imputar aos
atos oriundos da inabilidade do administrador, desprovidos de
desonestidade, a pecha de ímprobos, sob pena de se incorrer em
condenação injusta e desconcertada com espírito da LIA que se
preordena apenas e tão-somente a punir o desonesto e não o inábil.”
(Ap. Cível no 994.06.056715-0, 4a Câmara de Direito Público, rel. Des.
Rui Stoco, j. 09.08.2010).
No caso, todavia, ingênuo se mostra o entendimento
no sentido de que os réus foram apenas inábeis administrador público
e ignorantes quanto à necessidade de licitação ou prévio procedimento
de dispensa, inexistindo dolo de lesar o erário público.
O artigo 24 da Lei no 8.666/93 dispensa a
realização de licitação nos seguintes casos:
Art. 24. É dispensável a licitação:
I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10%

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(dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso
I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas
de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e
serviços da mesma natureza e no mesmo local que
possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;
II - para outros serviços e compras de valor até 10%
(dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso
II do artigo anterior e para alienações, nos casos
previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas
de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto
que possa ser realizada de uma só vez;
III - nos casos de guerra ou grave perturbação da
ordem;
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública,
(...);
V - quando
não
acudirem
interessados à licitação
anterior e esta, justificadamente, não puder ser
repetida sem prejuízo para a Administração, mantidas,
neste caso, todas as condições preestabelecidas;
VI - quando a União tiver que intervir no domínio
econômico
para
regular
preços
ou
normalizar
o
abastecimento;
VII - quando as propostas apresentadas consignarem
preços manifestamente superiores aos praticados no
mercado nacional, ou forem incompatíveis com os fixados
pelos órgãos oficiais competentes, casos em que,
observado o parágrafo único do art. 48 desta Lei e,
persistindo a situação, será admitida a adjudicação
direta dos bens ou serviços, por valor não superior ao
constante do registro de preços, ou dos serviços;
VIII - para a aquisição, por pessoa jurídica de direito
público interno, de bens produzidos ou serviços (...);
IX - quando houver possibilidade de comprometimento
da segurança nacional, (...);
X - para a compra ou locação de imóvel (...);
XI - na contratação de remanescente de obra, serviço ou

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fornecimento, em consequência de rescisão contratual,
(...);
XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, pão e outros
gêneros perecíveis, no tempo necessário para a
realização dos processos licitatórios correspondentes,
realizadas diretamente com base no preço do dia;
XIII - na
contratação
de
instituição
brasileira
incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa,
do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de
instituição dedicada à recuperação social do preso,
desde
que
a
contratada
detenha
inquestionável
reputação ético-profissional e não tenha fins lucrativos;
XIV - para a aquisição de bens ou serviços nos termos de
acordo internacional específico aprovado pelo Congresso
Nacional, (...);
XV - para a aquisição ou restauração de obras de arte e
objetos históricos, (...);
XVI - para a impressão dos diários oficiais, (...);
XVII - para a aquisição de componentes ou peças de
origem
nacional
ou
estrangeira,
necessários
à
manutenção de equipamentos durante o período de
garantia técnica, (...);
XVIII - nas compras ou contratações de serviços para o
abastecimento de navios, embarcações, unidades aéreas
ou tropas (...);
XIX - para as compras de material de uso pelas Forças
Armadas, (...);
XX - na contratação de associação de portadores de
deficiência física, sem fins lucrativos e de comprovada
idoneidade, (...);
XXI - para a aquisição ou contratação de produto para
pesquisa e desenvolvimento, (...);
XXII - na contratação de fornecimento ou suprimento
de energia elétrica e gás natural (...);
XXIII - na contratação realizada por empresa pública ou
sociedade de economia mista com suas subsidiárias e

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controladas, (...);
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de
serviços com as organizações sociais, qualificadas no
âmbito das respectivas esferas de governo, para
atividades contempladas no contrato de gestão;
XXV - na contratação realizada por Instituição
Científica e Tecnológica - ICT ou por agência de fomento
para
a
transferência
de
tecnologia
e
para
o
licenciamento de direito de uso ou de exploração de
criação protegida;
XXVI na celebração de contrato de programa com ente
da Federação (...)
XXVII - na contratação da coleta, processamento e
comercialização de resíduos sólidos urbanos recicláveis
ou reutilizáveis, (...);
XXVIII
para o fornecimento de bens e serviços,
produzidos
ou
prestados
no
País, que envolvam,
cumulativamente,
alta
complexidade
tecnológica
e
defesa nacional (...);
XXIX na aquisição de bens e contratação de serviços
para atender aos contingentes militares das Forças
Singulares brasileiras (...);
XXX - na contratação de instituição ou organização,
pública ou privada, com ou sem fins lucrativos, para a
prestação de serviços de assistência técnica e extensão
rural no âmbito do Programa Nacional de Assistência
Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e na
Reforma Agrária, instituído por lei federal (...);
XXXI - nas contratações visando ao cumprimento do
disposto nos arts. 3o, 4o, 5o e 20 da Lei no 10.973, de 2
de dezembro de 2004, observados os princípios gerais
de contratação dela constantes
XXXII - na contratação em que houver transferência de
tecnologia de produtos estratégicos para o Sistema
Único de Saúde - SUS, (...);
XXXIII - na contratação de entidades privadas sem fins

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lucrativos, para a implementação de cisternas ou outras
tecnologias sociais de acesso à água (...);
XXXIV - para a aquisição por pessoa jurídica de direito
público interno de insumos estratégicos para a saúde
(...);
XXXV - para a construção, a ampliação, a
reforma e o a pri m or a men to de es tab elecim
entos
pen a is , d e s d e q u e c o n f i g u r a d a s i t u a ç ã o
d e g r a v e e i m i n e n t e r i s c o à s e g u r a n ç a
p ú b l i c a .
(...)
Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17
e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de
inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente
justificadas, e o retardamento previsto no final do
parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser
comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade
superior, para ratificação e publicação na imprensa
oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a
eficácia dos atos.
Parágrafo único. O
processo
de
dispensa,
de
inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste
artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes
elementos:
I - caracterização da situação emergencial, calamitosa
ou de grave e iminente risco à segurança pública que
justifique a dispensa, quando for o caso;
II - razão da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preço.
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa
aos quais os bens serão alocados.
O caso, todavia, não se trata de nenhuma das
hipóteses acima elencadas, mas de aquisição rotineira, em sua maioria,

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de “gêneros de alimentação”. Veja que a Prefeitura Municipal, instada
pelo Ministério Público a esclarecer a situação, informou que “o único
processo licitatório que se encontra neste departamento (de compras)
é o de número 02/2014, Pregão 02/2014, cuja íntegra da cópia já foi
encaminhada ao Departamento Jurídico” (fl. 76).
Nesse mesmo sentido, a própria corréu Castro e
Simari Ltda. ME informou e juntou documentos correspondentes à
licitação referente ao fornecimento de bens e insumos para o ano de
2014, e não 2013, objeto da presente ação.
Quanto ao fornecimento dos produtos e serviços
referentes ao ano de 2013, os réus restringem-se a afirmar a
legalidade dos procedimentos adotados. Sem razão, porém.
O art. 26 da Lei no 8.666/93, acima transcrito,
exige que, nas hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação o
ente público instaure processo administrativo que comprove a situação
de emergência para a aquisição direta de bens, esclareça a razão da
escolha do fornecedor, justifique o preço e comprove eventual
aprovação de projetos nos quais os materiais serão utilizados.
Portanto, ainda que fosse caso de dispensa de licitação, necessário que

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os réus tivessem apresentado o respectivo processo.
No caso, todavia, tem-se que os réus sequer se
preocuparam em justificar a dispensa de licitação, inexistindo
qualquer processo administrativo relativo às compras indicadas pelo
Ministério Público do Estado na inicial da presente ação.
A tese de ausência de má-fé ou dolo não pode ser
aceita, pois, no presente caso, restou comprovado que os réus tinham
consciência da ilicitude dos atos, atentando-se ao limite legal de
dispensa de licitação e, posteriormente, tentando dar ar de legalidade
aos atos praticados, promovendo licitação, como já mencionado, para
as aquisições relativas ao ano de 2014.
Acrescente-se que os atos descritos na inicial
violaram, também, a impessoalidade, necessária à condução da coisa
pública. Atualmente, verifica-se uma grande preocupação com a
vedação ao favorecimento de parentes com a coisa pública. Nesse
sentido, “quanto à necessidade de preservar padrões de moralidade no
serviço público, é justo sublinhar (e também aplaudir) a disciplina
aprovada
pelo
Conselho
Nacional
de
Justiça,
em
resolução
regulamentadora de dispositivo constitucional, pela qual ficou

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expressamente vedada a condenável prática do nepotismo, sem dúvida
uma das mais revoltantes formas de improbidade na Administração.
Para tanto ficou proibida a nomeação de cargos em comissão ou
funções gratificadas de cônjuge (ou companheiro) ou parente em linha
reta ou por afinidade, até o terceiro grau inclusive, de membros de
tribunais, juízes e servidores investidos em cargos de direção ou
assessoramento” (José dos Santos Carvalho Filho, “Manual de Direito
Administrativo”, 31a ed., p. 24).
Logo após a Resolução no 7, de 18/10/2005, do CNJ,
acima referida, o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula
Vinculante 13, com o seguinte enunciado;
“A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em
linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro
grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor
da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção,
chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em
comissão ou de confiança ou, ainda, de função
gratificada na administração pública direta e indireta em
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste
mediante designações recíprocas, viola a Constituição
Federal.”
O
que
se
pretendeu
foi
acabar
com
os
favorecimentos indevidos a familiares de autoridades públicas, fato

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que restou comprovado nos presentes autos.
Apesar da alegação da corré Castro e Simari Ltda.
ME de ser empresa constituída em 2008 e já fornecer produtos e
serviços à Prefeitura de Brodowski antes do mandato do corréu Elves
Sciarretta Carreira, os documentos juntados em contestação
(documento 2) comprova que, no ano de 2009, a pessoa jurídica
forneceu gêneros alimentícios ao Município na quantia de R$ 2.905,30;
em 2010 a quantia somou o montante de R$ 11.535,31; em 2011, R$
7.288,57; em 2012, R$ 12.071,50; e, em 2013, a exorbitante quantia
ora em discussão (R$ 110.575,99), refutando a boa-fé dos réus e a
alegação de regularidade nos procedimentos.
Ressalte-se
que
o
valor
expressivo
e
o
desproporcional aumento não foi explicado pelos réus, que, por outro
lado, afirmaram que o Município de Brodowski é localizado no interior
do Estado, contando com apenas 21 mil habitantes (fl. 190).
Acrescente-se que a responsabilização do Apelante
não se deu exclusivamente por ser Prefeito Municipal e, em tese
responsável pelas decisões do Município, mas por ter efetivamente
atuado nos atos descritos na inicial. Veja que o corréu Elves

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Sciarretta Carreira autorizou o Departamento de Compras e
Licitações à contratação de empresa para o fornecimento de pães,
declarou o Pregão Presencial no 32/2013 deserto e determinou a
reedição do certame, comprovando a sua atuação, como deve ser, nas
compras do Município. Ademais, o então Prefeito assinava as ordens de
pagamentos do período ora questionado, autorizando os pagamentos à
empresa de seus cunhados sem a necessária licitação (documento 2 do
anexo).
Anoto
também
que,
em
se
tratando
do
favorecimento da cunhada do Apelante, a versão de que ele não tinha
conhecimento das irregularidades perpetradas em sua Administração
não é tese crível. Acrescento que os valores das compras foram
indevidamente fracionados, de modo que houve aquisições, por vezes
num mesmo dia, que superaram o limite legal para a dispensa de
licitação.
Assim, suficientemente comprovada a prática de ato
de improbidade administrativa que violou princípios da Administração
Pública, conforme previsto no art. 11 da Lei no 8.429/95.
Nos
termos
acima
esclarecidos,
o
elemento

Apelação Cível no 0002519-69.2014.8.26.0094 - Brodowski
subjetivo está devidamente comprovado, pois os réus tinham
consciência de que praticavam atos ilícitos, atentando para, em tese,
realizar transações que não ultrapassavam o limite legal para dispensa
de
licitação
e,
posteriormente,
realizando
o
procedimento
administrativo necessário, relativo às compras do ano de 2014.
Veja que foi reconhecida a ausência do dano ao
erário, tanto que a condenação dos réus se deu nos termos do artigo
11 da Lei no 8.429/95. O parecer do Tribunal de Constas confirma que
os produtos fornecidos não foram superfaturados, o que não exclui a
prática de ato de improbidade administrativa por violação aos
princípios da Administração Pública, motivo pelo qual de rigor a
manutenção da condenação.
Por fim, as penas foram fixadas de forma razoável,
fundamentada e adequada, servindo de resposta ao comportamento
ímprobo dos réus.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso.
Ana Liarte

Apelação Cível no 0002519-69.2014.8.26.0094 - Brodowski
Relatora