Tribunal: TJSP
Processo: 2092115-11.2020.8.26.0000
Classe: Mandado de Segurança Cível / Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais
Órgão julgador: Márcio Bartoli
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-09-02
Data de publicação: 2020-09-08

Ementa:
rmente, as regras municipais. Tratando-se de controvérsia que abrange o funcionamento de pessoa jurídica atuante na revenda de automóveis, sem a demonstração de interesse nacional quanto à matéria, preponderam as regras contidas no Decreto Estadual 64.881/20 e atos normativos correlatos. ADI 6341, ADPF 672/DF e SS 5413/SP.
Edição do Decreto 64.994/20. Instituição do Plano São Paulo, "resultado da atuação coordenada do Estado com os Municípios paulistas e a sociedade civil". Instrumento que disciplina a retomada gradual das atividades econômicas em âmbito estadual, além de dispor sobre medidas de enfrentamento à crise sanitária em curso. Estabelecimentos comerciais da impetrante situados em zonas regionais enquadradas na "Fase 3 – Amarela". Na etapa em questão, embora existentes restrições ao funcionamento das atividades não essenciais dos setores de "comércio" e "serviços", os estabelecimentos da impetrante têm permissão para funcionar. Apesar de não configurada a perda do interesse processual – visto que a autora pretende afastar por completo a incidência das regras estaduais, em detrimento da normativa federal que aborda a mesma matéria – , resta evidente que, mediante critérios técnicos e dentro de sua esfera de atribuições, a autoridade impetrada vem disciplinando a retomada gradual de seu setor de atuação. Indevida, portanto, a intervenção judicial no tema. Segurança denegada.
(TJSP; Mandado de Segurança Cível 2092115-11.2020.8.26.0000; Relator (a): Márcio Bartoli; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 02/09/2020; Data de Registro: 08/09/2020)

Classe/Assunto:

Mandado de Segurança Cível / Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais

Relator(a):

Márcio Bartoli

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

02/09/2020

Data de publicação:

08/09/2020

Ementa:

Mandado de segurança. Impetração manejada por pessoa jurídica atuante no segmento de comércio de veículos, novos e usados. Impugnação dirigida contra os termos do Decreto Estadual n° 64.881/20, que disciplina a medida de quarentena vigente no Estado de São Paulo.
Ação mandamental ajuizada contra ato normativo em tese. Descabimento. Efeitos do decreto questionado que se dão de forma meramente

Ementa:

Mandado de segurança. Impetração manejada por pessoa jurídica atuante no segmento de comércio de veículos, novos e usados. Impugnação dirigida contra os termos do Decreto Estadual n° 64.881/20, que disciplina a medida de quarentena vigente no Estado de São Paulo.
Ação mandamental ajuizada contra ato normativo em tese. Descabimento. Efeitos do decreto questionado que se dão de forma meramente indireta ou reflexa sobre a esfera de direitos da impetrante, o que, igualmente, não torna adequada a utilização do writ. Inteligência da Súmula 266, do STF. Precedentes da Suprema Corte, do STJ e deste OE. Doutrina.
Ainda que admitida a adequação da via eleita, não há direito líquido e certo a ser tutelado no caso em julgamento. Entendimento do Plenário do STF no sentido de que, embora legítima a competência da União para fixar normas sobre o combate aos gravosos efeitos da atual pandemia, deve ser assegurada aos demais entes federativos autonomia e independência para dispor sobre tais medidas. No âmbito da competência concorrente, ressalvadas as questões de inequívoco alcance nacional, prevalece o quanto deliberado pelos Estados e, suplementarmente, as regras municipais. Tratando-se de controvérsia que abrange o funcionamento de pessoa jurídica atuante na revenda de automóveis, sem a demonstração de interesse nacional quanto à matéria, preponderam as regras contidas no Decreto Estadual 64.881/20 e atos normativos correlatos. ADI 6341, ADPF 672/DF e SS 5413/SP.
Edição do Decreto 64.994/20. Instituição do Plano São Paulo, "resultado da atuação coordenada do Estado com os Municípios paulistas e a sociedade civil". Instrumento que disciplina a retomada gradual das atividades econômicas em âmbito estadual, além de dispor sobre medidas de enfrentamento à crise sanitária em curso. Estabelecimentos comerciais da impetrante situados em zonas regionais enquadradas na "Fase 3 – Amarela". Na etapa em questão, embora existentes restrições ao funcionamento das atividades não essenciais dos setores de "comércio" e "serviços", os estabelecimentos da impetrante têm permissão para funcionar. Apesar de não configurada a perda do interesse processual – visto que a autora pretende afastar por completo a incidência das regras estaduais, em detrimento da normativa federal que aborda a mesma matéria – , resta evidente que, mediante critérios técnicos e dentro de sua esfera de atribuições, a autoridade impetrada vem disciplinando a retomada gradual de seu setor de atuação. Indevida, portanto, a intervenção judicial no tema. Segurança denegada.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2020.0000716903
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Mandado de Segurança Cível
no 2092115-11.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo, em que são impetrantes
VALEC DISTRIBUIDORA DE VEÍCULOS LTDA, VALEC DISTRIBUIDORA DE
VEÍCULOS LTDAA, VALEC DISTRIBUIDORA DE VEICULOS LTDA, VALEC
DISTRIBUIDORA DE VEÍCULOS LTDA, VALEC DISTRIBUIDORA DE
VEÍCULOS LTDA, VALEC DISTRIBUIDORA DE VEÍCULOS LTDA, VALEC
DISTRIBUIDORA DE VEÍCULOS LTDA e VALEC DISTRIBUIDORA DE
VEÍCULOS LTDA FILIAL (VALEC MULTIMARCAS IMPERATRIZ), é impetrado
GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo,
proferir a seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, DENEGARAM A
SEGURANÇA. VENCIDO O EXMO. SR. DES. EVARISTO DOS SANTOS (COM
DECLARAÇÃO).", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO
FRANCO
(Presidente
sem
voto),
JOÃO
CARLOS
SALETTI,
FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO, FERRAZ DE
ARRUDA, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI,
CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO, CLAUDIO GODOY,
SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E SOLIMENE, TORRES DE
CARVALHO, ADEMIR BENEDITO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO
ANAFE, XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR
PERES, FERREIRA RODRIGUES E EVARISTO DOS SANTOS.
São Paulo, 2 de setembro de 2020
MÁRCIO BARTOLI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Mandado
de
Segurança
no
2092115-11.2020.8.26.0000
São Paulo
Impetrante: Valec Distribuidora de Veículos
Ltda.
Impetrado: Governador do Estado de São
Paulo
42.391
Mandado de segurança. Impetração manejada por pessoa
jurídica atuante no segmento de comércio de veículos, novos e
usados. Impugnação dirigida contra os termos do Decreto
Estadual n° 64.881/20, que disciplina a medida de quarentena
vigente no Estado de São Paulo.
Ação mandamental ajuizada contra ato normativo em tese.
Descabimento. Efeitos do decreto questionado que se dão de
forma meramente indireta ou reflexa sobre a esfera de direitos
da impetrante, o que, igualmente, não torna adequada a
utilização do writ. Inteligência da Súmula 266, do STF.
Precedentes da Suprema Corte, do STJ e deste OE. Doutrina.
Ainda que admitida a adequação da via eleita, não há direito
líquido e certo a ser tutelado no caso em julgamento.
Entendimento do Plenário do STF no sentido de que, embora
legítima a competência da União para fixar normas sobre o
combate aos gravosos efeitos da atual pandemia, deve ser
assegurada aos demais entes federativos autonomia e
independência para dispor sobre tais medidas. No âmbito da
competência
concorrente,
ressalvadas
as
questões
de
inequívoco alcance nacional, prevalece o quanto deliberado
pelos Estados e, suplementarmente, as regras municipais.
Tratando-se de controvérsia que abrange o funcionamento de
pessoa jurídica atuante na revenda de automóveis, sem a
demonstração de interesse nacional quanto à matéria,

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preponderam as regras contidas no Decreto Estadual 64.881/20
e atos normativos correlatos. ADI 6341, ADPF 672/DF e SS
5413/SP.
Edição do Decreto 64.994/20. Instituição do Plano São Paulo,
“resultado da atuação coordenada do Estado com os
Municípios paulistas e a sociedade civil”. Instrumento que
disciplina a retomada gradual das atividades econômicas em
âmbito
estadual,
além
de
dispor
sobre medidas de
enfrentamento à crise sanitária em curso. Estabelecimentos
comerciais da impetrante situados em zonas regionais
enquadradas na “Fase 3 Amarela”. Na etapa em questão,
embora existentes restrições ao funcionamento das atividades
não essenciais dos setores de “comércio” e “serviços”, os
estabelecimentos da impetrante têm permissão para funcionar.
Apesar de não configurada a perda do interesse processual
visto que a autora pretende afastar por completo a incidência
das regras estaduais, em detrimento da normativa federal que
aborda a mesma matéria
, resta evidente que, mediante
critérios técnicos e dentro de sua esfera de atribuições, a
autoridade impetrada vem disciplinando a retomada gradual de
seu setor de atuação. Indevida, portanto, a intervenção judicial
no tema. Segurança denegada.
1. Trata-se de mandado de segurança, com
pedido liminar, impetrado por Valec Distribuidora de Veículos
Ltda., contra ato reputado coator atribuído ao Governador do
Estado de São Paulo, consistente na edição do Decreto n°
64.881/20, prorrogado sucessivas vezes. Relata a impetrante ser
pessoa jurídica atuante no mercado de compra e venda de
veículos, bem como na prestação de serviços de oficina mecânica.
Sustenta que, tendo o Decreto Federal n° 10.282/20, em sua atual
redação, classificado seu nicho de atividades como essencial, seria

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medida de rigor a concessão da segurança, a fim de lhe autorizar a
exercer suas atividades regularmente, inclusive com o atendimento
de clientes em show room. Aponta, ainda, contradição na regra
estadual, que classifica os serviços de oficinas mecânicas como
essenciais, mas prevê tratamento diverso à atividade de revenda de
veículos. Ressalta, ademais, os graves prejuízos materiais a que se
encontra submetida por conta das restrições contidas no ato
combatido,
alegando
infringência
aos
princípios
da
livre
concorrência, propriedade privada e busca do pleno emprego.
Registra, por fim, seu compromisso em adotar as medidas
sanitárias exigíveis para evitar a propagação do novo coronavírus
em suas lojas. Requer a concessão da segurança, autorizando-se a
reabertura de seus estabelecimentos (matriz e filiais), com o
afastamento da regra estadual e prevalência da normativa federal
(fls.01/21). Anexa documentos à inicial da impetração (fls.22/143).
O pedido liminar foi indeferido pela decisão de
fls.144/145.
A autoridade impetrada prestou informações às
fls.158/168. Ressaltou, em suma, que tem editado normas gerais

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com respaldo em evidências científicas, destinadas a preservar a
vida e saúde da população e assegurar a gradual retomada dos
serviços não essenciais de modo seguro, inclusive com a instituição
de planejamento específico para essa finalidade. Pleiteou, assim, a
denegação da segurança.
A Procuradoria-Geral de Justiça ofereceu
parecer, também opinando pela denegação da segurança.
Preliminarmente, destacou o descabimento da via do mandado de
segurança para o questionamento de ato normativo em tese.
Ressaltou, ainda, que em razão da nova classificação atribuída às
regiões em que situados os estabelecimentos da impetrante, pelo
Plano São Paulo, teria se configurado a perda superveniente do
interesse de agir. Asseverou, por fim, a inexistência de ilegalidade
no ato impugnado no writ (fls.171/186).
2. É caso de denegação da segurança.
Diante na narrativa exposta na inicial da
impetração, resta evidente, desde logo, que o presente mandado
de segurança não indica qualquer ato, específico e concreto,
atribuível ao Governador do Estado. Limita-se, em verdade, a

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impugnar, de forma absolutamente analítica, o teor da norma de
caráter geral e abstrato editada pela autoridade estadual, trazendo,
ademais, expressa comparação entre o ato normativo questionado
e o decreto editado em âmbito federal para fundamentar suas
pretensões. É clara, portanto, a inadequação da ação
mandamental.
A Súmula n° 266 do Supremo Tribunal
Federal, estabelece: “Não cabe mandado de segurança contra
lei em tese”. Sobre o verbete, pontua José Antonio Remédio:
“[L]ei em tese, no sentido da súmula, corresponde a qualquer
regra jurídica, abstrata, genérica e impessoal, abrangendo
dispositivos da Constituição, leis complementares, leis ordinárias,
medidas
provisórias,
decretos
normativos,
resoluções
administrativas e quaisquer regulamentos normativos. (...) Se o
decreto consubstancia ato administrativo, assim de efeitos
concretos, cabe contra ele mandado de segurança; todavia, se o
decreto tem efeito normativo, genérico, por isso mesmo sem
operatividade
imediata,
necessitando,
para
sua
individualização, da expedição de ato administrativo, então

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contra ele não cabe mandado de segurança, já que admiti-lo
seria admitir a segurança contra lei em tese (...)1”.
Na mesma direção, leciona José dos Santos
Carvalho Filho: “(...) descabe o mandado de segurança contra a
lei em tese, expressão que, como já comentamos, indica o ato
legislativo com efeito geral, abstrato e impessoal, sendo mais
comum
a
lei,
embora
outros
atos,
como
decretos,
regulamentos, decretos legislativos, medidas provisórias etc.
também possam ter tais características. Esses atos, por serem
gerais, não ofendem diretamente direitos individuais. Além
disso, o ordenamento jurídico aponta mecanismos específicos
de impugnação, entre os quais não figura o mandado de
segurança. Advirta-se, entretanto, que cabe o MS contra a lei de
efeitos concretos, que tem “corpo de lei e alma de ato
administrativo”.2”
3. Confira-se, a propósito, recente julgado do
Plenário do Supremo Tribunal Federal: “MANDADO DE
SEGURANÇA.
DIREITO
CONSTITUCIONAL.
DIREITO
DA
1 Mandado de segurança individual e coletivo 3a ed. São Paulo: Saraiva, 2011, págs. 308/309 -
destacado.
2 Manual de Direito Administrativo. 32a ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2018. Página 1163.

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CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. ATO COATOR. DECRETO
FEDERAL 10.003/2019. CONANDA. QUESTIONAMENTO DE ATO
NORMATIVO GERAL. IMPOSSIBILIDADE DO PLEITO NA VIA
MANDAMENTAL. SÚMULA 266 STF. ADPF 622. ART. 10, CAPUT,
DA LEI 12.016/2009. MANDADO DE SEGURANÇA EXTINTO. 1. A
Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal estabelece que 'Não
cabe mandado de segurança contra lei em tese.' 2. In casu, a
impetração se volta contra contra ato normativo de caráter
geral e abstrato (Decreto 10.003/2009), por meio do qual o
Presidente da República alterou a estrutura e a composição do
Conselho Nacional da Criança e do Adolescente (CONANDA).
3. Consectariamente, o alcance geral da norma impugnada
torna eventuais ofensas aos impetrantes meramente reflexas,
descaracterizando coação possível de ser amparada pela via
do mandado de segurança. Contra esse ato normativo já há,
inclusive, Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental
(ADPF) no âmbito desta Suprema Corte. 4. Ex positis, EXTINGO
o presente mandado de segurança, sem resolução de mérito, com
fulcro no art. 10, caput, da Lei 12.016/2009. Prejudicado o pleito de

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medida liminar.” (MS 36684, Relator: Luiz Fux, Tribunal Pleno,
julgado em 22/06/2020).
4.
No
mesmo
sentido,
ressaltam-se
os
seguintes
precedentes
deste
Colegiado:
“MANDADO
DE
SEGURANÇA Impetração de grupo de empresas atuantes no
comércio varejista de veículos usados, contra o art. 1o, I, do
Decreto no 62.546, de 01.11.16, o qual modificou o RICMS, de
modo a alterar a redução da base de cálculo do ICMS incidente
sobre as operações de saída de veículos usados, de 95% para
90%.
Mandado
de
segurança
contra
lei
em
tese.
Impossibilidade. Pretensão de afastar a aplicação do art. 1o, I,
do Decreto no 62.546/16. Norma de caráter geral e abstrato,
dirigida a todos os que atuam no ramo do comércio de
veículos usados no Estado de São Paulo. Ademais, descabido
uso
de
mandado
de
segurança
para
o
controle
de
constitucionalidade de lei. Inadequação da via eleita a ensejar
a denegação. Decadência. Ato impugnado exarado há mais de 120
dias da impetração, ajuizada apenas em 19.05.17. Infundada a
alegação de que se trata de mandado de natureza preventiva. Ação

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combate ato praticado no passado, que vem produzindo efeitos
concretos. Decadência verificada. Extinção do processo (art. 487, II,
do CPC). Ordem denegada.” (Mandado de Segurança Cível n°
2091910-84.2017.8.26.0000; Rel. Des. Evaristo Dos Santos;
julgamento: 25/10/2017)
Igualmente: “(...) MANDADO DE SEGURANÇA
Objeto: Decreto Estadual no 61.466/2015
Lei em tese
Inadmissibilidade
Pretensão de que seja suspenso o
diploma na parte em que vedou a admissão e a contratação de
pessoal, bem como aproveitamento de remanescentes de
concursos públicos com prazo de validade em vigor

Descabimento (Súmula 266 do STF)
Segurança denegada.
Mandado de segurança denegado” (Mandado de Segurança Cível
n° 2088911-95.2016.8.26.0000, Rel. Des. João Carlos Saletti;
julgamento: 08/03/2017).
Vejam-se, ainda, outros julgados deste Órgão
Especial e seus integrantes nos quais denegada a segurança em
casos de impetrações ajuizadas contra atos normativos

Decretos Estaduais e Municipais
editados no contexto da

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atual
pandemia:
(i)
Mandado
de
Segurança
Cível
2122884-02.2020.8.26.0000; Relator: Renato Sartorelli; Órgão
Especial; Data do Julgamento: 01/07/2020; (ii) Mandado de
Segurança Cível 2113948-85.2020.8.26.0000; Relator: Renato
Sartorelli; Órgão Especial; Data do Julgamento: 01/07/2020; (iii)
Mandado de Segurança Cível 0019880-80.2020.8.26.0000; Relator:
Claudio Godoy; Órgão Especial; Data do Julgamento: 02/07/2020;
(iv) Mandado de Segurança Cível 0019582-88.2020.8.26.0000;
Relator: Ferraz de Arruda; Órgão Especial; Data do Julgamento:
30/06/2020;
(v)
Mandado
de
Segurança
Cível
2146966-
97.2020.8.26.0000; Relator: Ferreira Rodrigues; Órgão Especial;
Data do Julgamento: 30/06/2020; (vi) Mandado de Segurança Cível
2134298-94.2020.8.26.0000;
Relator:
Artur
Marques;
Órgão
Especial, Data do Julgamento: 18/06/2020; e (vii) Mandado de
Segurança Cível 0017462-72.2020.8.26.0000; Relator: Antonio
Celso Aguilar Cortez; Órgão Especial; Data do Julgamento:
08/06/2020.
5. Esse também é o entendimento adotado pelo
Superior
Tribunal
de
Justiça
ao
apreciar
a
matéria:

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“PROCESSUAL
CIVIL
E
TRIBUTÁRIO.
MANDADO
DE
SEGURANÇA CONTRA LEI EM TESE. INADMISSIBILIDADE.
SÚMULA 266/STF. 1. A agravante impetrou Mandado de
Segurança
contra
o
dispositivo
do
Decreto
estadual
1.016/2.7.2008.
Objetiva
afastar
autuações
fiscais
por
desempenhar transporte intermodal. 2. Não se trata de writ
preventivo, pois não houve demonstração de que ocorreu a
situação fática hipoteticamente descrita na norma impugnada. 3.
Com efeito, a agravante afirma que "a presente ação tem por
finalidade evitar a concretização dos efeitos lesivos advindos
da aplicação da lei ao caso concreto. Isso porque, uma vez
ocorrendo o suporte fático, será atraída a incidência da
norma". 4. O que se tem é um ataque direto e frontal ao
conteúdo da norma, e é por isso que não se mostra possível a
comprovação, de plano, de direito líquido e certo a ser
tutelado. Aplicação da Súmula 266/STF. 5. Fica prejudicada a
pretensão de provimento jurisdicional relacionado ao conteúdo do
Decreto Estadual, em razão do acima exposto. Ressalva-se,
contudo, a possibilidade de acesso da parte ao Judiciário, por

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outras vias judiciais. 6. Agravo Regimental não provido.” (AgRg no
RMS 33.842/PA, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma,
julgado em 17/05/2012).
Ainda: “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL
ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE
SEGURANÇA.
PORTARIA
MMFDH
3.076/2019.
ATO
ADMINISTRATIVO NORMATIVO DE CARÁTER GERAL E
ABSTRATO. LEI EM TESE. SÚMULA 266/STF. AGRAVO
INTERNO NÃO PROVIDO. 1. A Portaria n.o 3.076, de 16 de
dezembro de 2019, da Ministra de Estado da Mulher, da Família
e dos Direitos Humanos, ostenta natureza normativa e geral,
porquanto direcionada "a todas as pessoas que se encontram
na mesma situação" (Maria Sylvia Zanella Di Pietro),
consubstanciando, ademais disso, ato administrativo abstrato,
na medida em que "prevê reiteradas e infindas aplicações, as
quais se repetem cada vez que ocorra a reprodução da
hipótese nele prevista" (Celso Antônio Bandeira de Mello). Daí
porque não pode ser impugnada por mandado de segurança,
em razão do óbice previsto na Súmula 266 do STF: "Não cabe

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mandado de segurança contra lei em tese". 2. Não se pode ter
por abusivo nem ilegal o ato da autoridade administrativa
federal que, em estrito cumprimento ao previsto nos artigos 3o,
inciso I, e 26, ambos da Lei n. 9.784/1999, limita-se a comunicar
ao beneficiário a instauração de processo administrativo de
seu interesse, assegurando-lhe, com isso, o direito de ter vista
dos autos, obter cópias dos documentos nele contidos e
conhecer das decisões já proferidas. 3. Agravo interno não
provido.” (AgInt no MS 25.743/DF, Rel. Ministro Sérgio Kukina,
Primeira Seção, julgado em 27/05/2020).
6.
Diante
de
tais
fundamentos
e
dos
precedentes sobre a matéria, não resta dúvida de que a solução da
presente controvérsia demanda o exame de ato normativo
desprovido de efeitos concretos imediatos. Com efeito, o
Decreto n° 64.881/2020, editado pelo Governador do Estado, se
trata de norma que regulamenta, de forma genérica e abstrata,
aplicável a todo e qualquer estabelecimento eventualmente
enquadrado em seus termos, as medidas restritivas de caráter
sanitário a serem adotadas durante a vigência do estado de

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quarentena em âmbito estadual.
Não é cabível, assim, a impetração de
mandado de segurança contra seus termos, nem mesmo sob
os argumentos de que (a) a autoridade impetrada não teria
reconhecido a essencialidade das atividades desempenhadas
pela impetrante, (b) suas disposições seriam contraditórias ou
(c) divergiriam do quanto estabelecido pelo Chefe do
Executivo Federal, notadamente porque esse tipo de análise
está igualmente atrelado ao questionamento da norma em
tese.
7. Nem se diga, por fim, que a aplicação do
Decreto impugnado seria capaz de produzir efeitos concretos, e,
portanto, demonstraria a adequação da ação mandamental. A
geração de efeitos concretos em razão da preexistência de
norma impessoal, abstrata e genérica é característica inerente
à sua própria edição e de sua posterior aplicação aos casos
concretos, não se confundindo, por óbvio, com o denominado ato
normativo de efeitos concretos, o qual se dirige a uma situação
individual e específica. Assim, inviável cogitar-se, em evidente

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esforço interpretativo, do cabimento da ação mandamental
fundando-se nessa justificativa, visto que eventual ofensa a direito
líquido e certo da impetrante se daria de forma meramente indireta
ou reflexa.
Dessa forma já decidiu o Pleno do Supremo
Tribunal Federal: “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE
SEGURANÇA. ATO COATOR. MEDIDA PROVISÓRIA. REFORMA
DO ENSINO MÉDIO. IMPOSSIBILIDADE. GENERALIDADE,
ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. AUSÊNCIA DE EFEITOS
CONCRETOS. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
SÚMULA 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA
DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PEDIDO DE TUTELA DE
DIREITOS
OBJETIVOS.
INVIABILIDADE.
WRIT
NÃO
CONHECIDO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A lei em
tese, como norma abstrata de conduta, não lesa qualquer
direito individual, razão pela qual, na forma da Súmula 266 do
Supremo Tribunal Federal, não é passível de impugnação por
mandado de segurança. 2. O mandado de segurança não pode
ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade

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constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto
não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade.
Precedentes: MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda
Turma, DJe 30.10.2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso,
Tribunal Pleno, DJ 09.12.2005. 3. O cidadão que pretende defender
supostas garantias constitucionais da categoria dos estudantes não
ostenta legitimidade ativa ad causam para impetrar mandado de
segurança individual, visto que o direito líquido e certo se refere não
a um direito objetivo de classe, pessoa jurídica, órgão ou ente
alheios, mas, sim, a um direito subjetivo de titularidade de quem o
invoca. Precedente do Plenário: MS 23.914 AgR, Rel. Min. Maurício
Corrêa, DJ 24.08.2001. 4. In casu, a Medida Provisória 746/2016,
ao propor mudanças no currículo escolar do Ensino Médio no
Brasil,
fixou,
por
norma
geral,
impessoal
e
abstrata,
a
procedimentalização da reforma de políticas de ensino e os efeitos
mediatos dela decorrentes. 5. A norma impugnada, de alcance
genérico, torna as eventuais ofensas ao impetrante meramente
indiretas, descaracterizando coação possível de ser amparada
pela via do mandado de segurança. 6. Agravo regimental a que

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se NEGA PROVIMENTO.” (MS 34432 AgR, Relator: Luiz Fux,
Tribunal Pleno, julgado em 07/03/2017).
8. De mais a mais, além desse aspecto ou
seja, mesmo que não se considere estar-se diante de impetração
contra lei em tese
, importante acrescentar que o Supremo
Tribunal Federal, em julgamento recente de seu Plenário nos
autos da ADI 6341, “referendou a medida cautelar deferida pelo
Ministro Marco Aurélio (Relator), acrescida de interpretação
conforme à Constituição ao § 9o do art. 3o da Lei no 13.979, a fim de
explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de
governo, nos termos do inciso I do art. 198 da Constituição, o
Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os
serviços públicos e atividades essenciais, vencidos, neste ponto, o
Ministro Relator e o Ministro Dias Toffoli (Presidente), e, em parte,
quanto à interpretação conforme à letra b do inciso VI do art. 3o, os
Ministros Alexandre de Moraes e Luiz Fux."3
Com expressa referência ao julgado do
Plenário e na mesma direção, também decidiu, em 14 de julho de
3 ADI-MC 6341, j. 15.04.2020.

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2020, o E. Ministro Dias Toffoli, nos autos da Suspensão de
Segurança n° 5413, assentando o seguinte: “(...) Conforme tenho
destacado, na análise de pedidos referentes aos efeitos da
pandemia de COVID-19, entre nós e, especialmente, na tentativa
de equacionar os inevitáveis conflitos federativos disso decorrentes,
a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas
coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitada a
competência constitucional de cada ente da Federação para atuar,
dentro de sua área territorial e com vistas a resguardar sua
necessária autonomia para assim proceder. Com o julgamento
concluído no dia 17/4/20, do referendo da medida cautelar na
ADI no 6.341, esse entendimento foi explicitado pelo Plenário
desta Suprema Corte, ao deixar assentado que o Presidente da
República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços
públicos e atividades essenciais, mas restou reconhecida e
preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos
do inciso I, do art. 198, da Constituição Federal. (...). Segundo
essa compreensão, têm sido julgados os casos submetidos à
competência desta Suprema Corte, forte no entendimento de

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que a competência da União para legislar sobre assuntos de
interesse geral não afasta a incidência das normas estaduais e
municipais expedidas com base na competência concorrente,
devendo prevalecer aquelas de âmbito regional, quando o
interesse em análise for predominantemente de cunho local.
Parece ser essa a hipótese em análise nestes autos, segundo os
precedentes e lições supra expostos, até porque a abertura de
estabelecimentos comerciais onde se exerce a função de barbeiro,
não parece dotada de interesse nacional, a justificar que a União
edite legislação acerca do tema, notadamente em tempos de
pandemia, como esse que ora vivenciamos. Não se ignora que a
inédita gravidade dessa situação impôs drásticas alterações na
rotina de todos, atingindo a normalidade do funcionamento de
muitas empresas e do próprio Estado, em suas diversas áreas de
atuação. Mas, exatamente em função da gravidade da situação,
exige-se a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem
comum, não se podendo privilegiar determinado segmento da
atividade econômica em detrimento de outro, ou mesmo do próprio
Estado, a quem incumbe, precipuamente, combater os nefastos

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efeitos decorrentes dessa pandemia.4”
Também nessa linha, assentou o Ministro
Alexandre de Moraes em monocrática prolatada nos autos da
ADPF 672/DF. Referida decisão merece especial destaque,
porquanto aborda questões concernentes à repartição de
competências entre os entes federativos no atual momento
pandêmico, dissertando, ainda, sobre o papel do Poder
Judiciário ao lidar com eventuais conflitos. Confira-se: “(...) A
adoção constitucional do Estado Federal gravita em torno do
princípio da autonomia das entidades federativas, que pressupõe
repartição
de
competências
legislativas,
administrativas
e
tributárias. Em relação à saúde e assistência pública, inclusive no
tocante à organização do abastecimento alimentar, a Constituição
Federal consagra, nos termos dos incisos II e IX, do artigo 23, a
existência de competência administrativa comum entre União,
Estados, Distrito Federal e Municípios. Igualmente, nos termos do
artigo 24, XII, o texto constitucional prevê competência concorrente
entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção
4 Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15343757052&ext=.pdf

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e defesa da saúde; permitindo, ainda, aos Municípios, nos termos
do artigo 30, inciso II, a possibilidade de suplementar a legislação
federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local;
devendo, ainda, ser considerada a descentralização político-
administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7o da Lei
8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de
serviços e distribuição dos encargos financeiros entre os entes
federativos, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância
sanitária e epidemiológica (art. 6o, I, da Lei 8.080/1990). As regras
de repartição de competências administrativas e legislativas
deverão ser respeitadas na interpretação e aplicação da Lei
13.979/20, do Decreto Legislativo 6/20 e dos Decretos presidenciais
10.282 e 10.292, ambos de 2020, observando-se, de “maneira
explícita”, como bem ressaltado pelo eminente Ministro MARCO
AURÉLIO, ao conceder medida acauteladora na ADI 6341, “no
campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência
concorrente”. Dessa maneira, não compete ao Poder Executivo
federal afastar, unilateralmente, as decisões dos governos
estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas

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competências constitucionais, adotaram ou venham a adotar,
no âmbito de seus respectivos territórios, importantes medidas
restritivas como a imposição de distanciamento/isolamento
social, quarentena, suspensão de atividades de ensino,
restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de
pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes
para a redução do número de infectados e de óbitos, como
demonstram a recomendação da OMS (Organização Mundial de
Saúde) e vários estudos técnicos científicos, como por exemplo, os
estudos realizados pelo Imperial College of London, a partir de
modelos matemáticos (The Global Impact of COVID-19 and
Strategies for Mitigation and Suppression, vários autores; Impact of
non-pharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID19
mortality and healthcare demand, vários autores). Presentes,
portanto, a plausibilidade inequívoca de eventual conflito
federativo e os evidentes riscos sociais e à saúde pública com
perigo de lesão irreparável, CONCEDO PARCIALMENTE A
MEDIDA CAUTELAR na arguição de descumprimento de
preceito fundamental, ad referendum do Plenário desta

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SUPREMA CORTE, com base no art. 21, V, do RISTF, para
DETERMINAR a efetiva observância dos artigos 23, II e IX; 24,
XII; 30, II e 198, todos da Constituição Federal na aplicação da
Lei 13.979/20 e dispositivos conexos, RECONHENDO E
ASSEGURANDO
O
EXERCÍCIO
DA
COMPETÊNCIA
CONCORRENTE DOS GOVERNOS ESTADUAIS E DISTRITAL E
SUPLEMENTAR DOS GOVERNOS MUNICIPAIS, cada qual no
exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos
territórios, para a adoção ou manutenção de medidas
restritivas legalmente permitidas durante a pandemia, tais
como, a imposição de distanciamento/isolamento social,
quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de
comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre
outras; INDEPENDENTEMENTE DE SUPERVENIENCIA DE ATO
FEDERAL EM SENTIDO CONTRÁRIO, sem prejuízo da
COMPETÊNCIA GERAL DA UNIÃO para estabelecer medidas
restritivas em todo o território nacional, caso entenda
necessário.5”
5 http://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15342867936&ext=.pdf

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Como se vê, a Suprema Corte firmou o
entendimento de que, embora seja legítima a competência da
União para dispor sobre a classificação dos serviços como
essenciais ou não, além de outras medidas relacionadas ao
enfrentamento da atual pandemia, deve-se resguardar a
autonomia e assegurar atuação independente dos demais
entes
federativos
para
essa
mesma
finalidade,
“independentemente de superveniencia de ato federal em
sentido contrário”.
Fica claro, ainda, que, ressalvadas as matérias
com
inequívoca
repercussão
nacional,
é
importante
dar
prevalência ao quanto estipulado em âmbito regional e,
suplementarmente, na seara municipal, observando-se, em cada
caso, a predominância do interesse em discussão.
Referido raciocínio, se mostra plenamente
aplicável ao caso em julgamento, em que se debate a
possibilidade de, sem qualquer respaldo técnico e em evidente
indiferença às deliberações da autoridade estadual no

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contexto
da
atual
pandemia6,
permitir-se
o
irrestrito
funcionamento de empresa revendedora de veículos e suas filiais,
apenas com base na classificação estabelecida pelo Decreto
Federal n° 10.282/20, em sua atual redação, ignorando-se a
normativa estadual que disciplina a temática.
Com efeito, não restou demonstrada (i)
qualquer ilegalidade nas restrições sanitárias ora questionadas
e (ii) não há comprovação de que a matéria em discussão
reflita em interesse nacional (o que, ao menos em tese, poderia
justificar a prevalência do Decreto Federal no caso em tela). Logo,
(iii) inviável falar-se em ofensa a direito líquido e certo da
impetrante no caso dos autos, capaz afastar a aplicação do
Decreto Estadual n° 64.881/2020 e demais normas correlatas,
editadas pela mesma autoridade pública.
9. Ainda em atenção ao entendimento firmado
6 Vale ressaltar que a atual crise sanitária já ultrapassou a lamentável marca de 100.000 (cem mil)
mortes no Brasil, consoante ostensivamente noticiado nos mais diversos veículos de
comunicação. O Estado de São Paulo, por seu turno, em que pese as notícias acerca da redução
da taxa de contágio, responde por cerca de 1/4 desses óbitos, vez que, recentemente, foi
alcançado o número de 25.000 (vinte e cinco mil) mortes apenas nesta unidade da federação. Veja-
se, a título de exemplo, as seguintes matérias jornalísticas: - https://g1.globo.com/sp/sao-
paulo/noticia/2020/08/08/sao-paulo-atinge-25-mil-mortos-por-coronavirus-veja-o-impacto-de-5-meses-de-
pandemia-estado.ghtml - e - https://www1.folha.uol.com.br/equilibrioesaude/2020/08/internacoes-caem-
mas-mortes-por-covid-voltam-a-subir-em-sp.shtml -. No mesmo sentido, confiram-se os dados
disponibilizados na página oficial do Governo do Estado, em Boletim Epidemiológico Completo: -
https://www.seade.gov.br/coronavirus/ - Acesso em 11 de agosto de 2020.

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pelo Supremo Tribunal Federal, de rigor assinalar que 28 de maio
p.p., o Governador do Estado de São Paulo promulgou o Decreto
n° 64.994/20, tendo instituído o Plano São Paulo, “resultado da
atuação coordenada do Estado com os Municípios paulistas e
a sociedade civil, com o objetivo de implementar e avaliar ações e
medidas estratégicas de enfrentamento à pandemia decorrente da
COVID-19”, conforme expressamente disposto em seu artigo 2°.
Trata-se
de
instrumento
destinado
a
regulamentar a retomada gradual dos serviços e atividades não
essenciais em meio à atual pandemia, o qual se utiliza de índices
destinados à aferição da capacidade de resposta das regiões do
Estado de São Paulo em relação aos gravosos efeitos da atual
crise sanitária. Têm especial destaque nesse mecanismo (a) a
medição dos níveis de contágio e disseminação da Covid-19 em
cada região estadual e (b) o exame da capacidade de atendimento
das unidades hospitalares integrantes do sistema de saúde. Cada
região é classificada de acordo com tais critérios técnico-
científicos e, à medida em que verificada melhoria na avaliação
dos indicativos referenciais, permite-se, gradativamente, uma

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maior abertura dos setores não essenciais da economia.
Diante desse importante sistema instituído pela
autoridade estadual, com a decisiva participação do Centro de
Contingência
do
Coronavírus
e
do
Centro
de
Vigilância
Epidemiológica, ambos da Secretaria da Saúde do Estado, não
há dúvida de que a intervenção judicial na seara se mostra, em
princípio, indesejável, e, assim, deve ser mínima, ao passo que,
além de destituída do mesmo embasamento técnico-científico,
haveria indevida interferência no juízo de mérito relacionado à
implementação de certas medidas pelo administrador em matéria
de saúde pública.
Aliás, vale frisar que, em consulta ao balanço
divulgado pelo Governo Estadual no último dia 14 de agosto de
20207,
verifica-se
que
as
regiões
em
que
situados
os
estabelecimentos da impetrante
Campinas8 e Sorocaba9
se
encontram na “Fase 3 Amarela” da retomada disciplinada pelo
Plano São Paulo. Na etapa em questão, as atividades não
essenciais dos setores de “comércio” e “serviços” podem funcionar
7 https://www.saopaulo.sp.gov.br/wp-content/uploads/2020/08/11-balanco-plano-sp-14082020.pdf
8 http://www.saude.sp.gov.br/ses/institucional/departamentos-regionais-de-saude/drs-vii-campinas
9 http://www.saude.sp.gov.br/ses/institucional/departamentos-regionais-de-saude/drs-xvi-sorocaba

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com 40% de sua capacidade de atendimento, horário reduzido (seis
horas) e adoção dos protocolos sanitários exigíveis a cada caso,
não se encontrando, assim, totalmente fechadas.
Embora não caracterizada a perda do interesse
processual
especialmente porque a impetrante pretende,
expressamente, obter a tutela judicial para assegurar a aplicação
do Decreto Federal n° 10.282/20, com o consequente afastamento
das normas estaduais que versam sobre o mesmo tema , tal fato
apenas corrobora a conclusão no sentido de que a interferência
deste órgão julgador não se faz necessária, especialmente porque,
mediante critérios técnicos e dentro de sua esfera de
atribuições, a autoridade impetrada vem disciplinando a retomada
gradual dos serviços da impetrante.
10. Em suma, sendo patente o descabimento
da ação mandamental, e inexistindo dúvida de que, ainda que
admitida a adequação da via eleita, não haveria ilegalidade a ser
sanada no caso em tela, a segurança deve ser denegada.
11. Ante o exposto, por este voto, denega-se a
segurança. Custas ex lege, sem imposição de verba honorária, nos

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termos do artigo 25 da Lei n° 12.016/2009, e dos Enunciados da
Súmula no 105 do Superior Tribunal de Justiça e da Súmula no 512
do Supremo Tribunal Federal.
Márcio Bartoli
Relator

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MS no 2.092.115-11.2020.8.26.0000 – São Paulo
Voto no 43.336
Imptes. VALEC DISTRIBUIDORA DE VEÍCULOS LTDA E OUTROS
Impdo. GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO
(Decreto no 64.881/2020)
Rel. Des. MÁRCIO BARTOLI Voto no 42.391
DECLARAÇÃO DE VOTO VENCIDO

1. Relatório já nos autos.

2. Entendo ser caso de conceder a ordem, em parte.

Trata-se de mandado de segurança (fls. 01/21) de concessionária de
veículos por ato do Governador do Estado de São Paulo, pleiteando retomar o
exercício regular de sua atividade, a despeito do isolamento social decretado no Estado.
O I. Rel. Des. MÁRCIO BARTOLI apresentou voto pela denegação da
ordem, sob o fundamento da provável incidência da Súmula no 266 do STF e devido a
inexistência de superveniente perda de interesse de agir pelo advento do Decreto no
64.994/20 “Plano São Paulo”.
Com a devida vênia, impõe-se outra solução.
Descabido reconhecer a falta de interesse de agir, pois não há falar em
impetração contra lei em tese ou em perda de objeto. Quanto ao mérito, a ordem deve
ser concedida, em parte, para se permitir a reabertura do restaurante nos termos do
Decreto no 64.994/20 “Plano São Paulo”.
a) Impetração contra lei em tese inocorrência.
a.1
Correta interpretação da Súmula no 266/STF
possível
mandado de segurança contra ato normativo de efeitos concretos.
Dispõe a Súmula no 266, aprovada em 13.12.1963: “Não cabe mandado
de segurança contra lei em tese”.
Sobre o alcance do enunciado, entende o Pretório Excelso ser inviável
impetração contra normas em tese, caracterizadas pela generalidade, impessoalidade e
abstração:

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“... normas em tese - assim entendidos os preceitos estatais
qualificados em função do tríplice atributo da generalidade, impessoalidade e
abstração - não se expõem ao controle jurisdicional pela via do mandado de
segurança, cuja utilização deverá recair, unicamente, sobre os atos destinados
a dar aplicação concreta ao que se contiver nas leis, em seus equivalentes
constitucionais ou, como na espécie, em regramentos administrativos de
conteúdo normativo (...).” (grifei - MS no 32.809/AgR v.u. DJ-e 30.10.14
Rel. Min. CELSO DE MELLO).
De outra parte, porém, em se tratando de atos normativos leis ou
decretos de efeitos concretos, inequívoco o cabimento do mandado de segurança.
Isso porque tais atos não apresentam o triplo predicado das normas em
tese generalidade, impessoalidade e abstração.
Ao contrário, incidem diretamente na esfera jurídica das pessoas por
eles atingidas, podendo acarretar, portanto, lesões concretas e efetivas a direitos
subjetivos individuais ou coletivos.
Ou seja: em se tratando de ato normativo de efeitos concretos, não incide
a Súmula no 266 do STF.
Assim é a jurisprudência pacífica do C. Superior Tribunal de Justiça:
“... se a lei gera efeitos concretos quando é publicada, ferindo direito
subjetivo, é o mandado de segurança via adequada para impugná-la.” (grifei -
RMS 19.521/RJ v.u. j. de 08.11.05 Rela. Mina. ELIANA CALMON).
“O
efeito
concreto
é
aquele
que
atinge,
imediatamente,
e
individualmente, uma situação jurídica de uma pessoa determinada, numa
relação jurídica estabelecida em geral entre o administrado e a Administração.
(...) A lei de efeito concreto é aquela que produz um ato administrativo
concreto.” (voto do Min. TEORI ZAVASCKI, no RMS no 24.719-PR Rel.
Min. DENISE ARRUDA).
“O Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que é
possível a impetração de mandado de segurança contra ato normativo de
efeitos concretos que incida diretamente na esfera jurídica do impetrante.”
(...)
“Com efeito, o Superior Tribunal de Justiça, na linha do pacífico
entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, não admite a
impetração de mandado de segurança contra atos normativos abstratos, assim
qualificados aqueles cujos efeitos jurídicos ainda não ocorreram no mundo dos
fatos nem se tem prova a respeito de eventual e futura ocorrência.”

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“Nesse sentido, foi editado o enunciado da Súmula 266 do STF,
segundo o qual 'não cabe mandado de segurança contra lei em tese'”.
“Entretanto, esse entendimento não se aplica aos casos em que o
próprio ato normativo tem potencial suficiente para, na prática, produzir
efeitos concretos sobre o alegado direito do impetrante. Isso porque, caso o
titular do direito tenha justo receio de que haverá sua violação por ocasião da
aplicação do ato normativo abstrato, havendo provas suficientes à
demonstração da liquidez e certeza do direito, ele terá à sua disposição o
mandado de segurança 'preventivo'; hipótese diversa daquela a que se refere a
Súmula 266 do STF.” (grifei AgInt no RMS no 45.260/MG v.u. DJ-e
24.04.20 Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES).

No mesmo sentido, precedentes do Eg. Supremo Tribunal Federal:
“Se o decreto é, materialmente, ato administrativo, assim de efeitos
concretos, cabe contra ele mandado de segurança.” (MS no 21.274 v.u. d.j.
08.04.94 Rel. Min. CARLOS VELLOSO).
“Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Decreto 8.616/205,
Lei Complementar 148/2014 e Lei 9.496/1997. Adequação da via eleita.
Admissibilidade de mandado de segurança contra decreto de efeitos concretos.
3. Agravo regimental provido para determinar o processamento do mandado. 4.
Índice de correção da dívida dos Estados. Anatocismo. Princípio da isonomia.
SELIC. 5. Medida liminar deferida para que os impetrados abstenham-se de
impor quaisquer sanções ao impetrante” (grifei MS no 34.023 AgR/DF
p.m.v. DJ-e 13.10.17 Rel. Designado Min. GILMAR MENDES).
Sequer a referência ao AgRg no MS no 31.647 quando decidiu que “... a
circunstância de serem produzidos efeitos pelo ato normativo não é suficiente para
legitimar a via do mandado de segurança para contestar diretamente sua validade.” é
suficiente a inviabilizar o cabimento da impetração contra leis com efeitos concretos,
como a seguir se demonstrará, e é o caso dos autos.
Observe-se que o próprio I. Relator, Min. ROBERTO BARROSO, no
seu voto, logo após o trecho acima reproduzido, indica em que hipótese é possível
mandado de segurança contra lei de efeitos concretos ao assim decidir:
“Todo ato normativo produz, em princípio, efeitos concretos, assim
como a respectiva pronúncia de nulidade. Mas o que pretende a agravante,
como dito, não é o afastamento de determinado efeitos concreto decorrente do
ato normativo, mas o reconhecimento da nulidade do próprio ato.”
No caso julgado no Pretório Excelso, a pretensão atacava a validade do
Decreto no 7.742/17, visando a sua nulidade. Aqui, requereu a impetrante

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expressamente: “... determinar a reabertura de todas as suas agências

Jaú/Marília/São José do Rio Preto/São Carlos para retomada de suas atividades de
venda de veículos novos e usados ...” (fl. 18).

Ora, explicitamente admitiu-se segurança contra lei de efeitos concretos
quanto se pretende, repita-se, “... o afastamento de determinado efeito concreto
decorrente do ato normativo...”.

Assim, razoável elencar dentre os julgados do Colendo Supremo
Tribunal Federal como de admissão de mandado de segurança contra leis de efeitos
concretos, também o AgReg em MS no 31.647/DF
Rel. Min. ROBERTO
BARROSO - Pleno - v.u. j. de 21.08.17.

Orientação jurisprudencial encontra respaldo na mais autorizada doutrina
constitucional.
Lecionam GILMAR FERREIRA MENDES e PAULO GUSTAVO
GONET BRANCO:
“A jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal entende não
ser cabível mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266/STF).”
“Embora seja medida compreensível no contexto do sistema difuso, é
certo que o sistema de proteção jurídica sofreu profunda alteração com o
advento da Constituição de 1988. No próprio âmbito do mandado de segurança
surgiu o mandado de segurança coletivo, destinado à proteção de direitos de
pessoas integrantes de um dado grupo ou associação. As ações coletivas
assumem caráter igualmente abrangente no contexto da representação ou da
substituição processual.”
“Assim, é de indagar se ainda subsistem razões para a mantença dessa
orientação restritiva, pelo menos em relação àquelas leis das quais decorrem
efeitos diretos e imediatos para as diversas posições jurídicas.”
“No âmbito da Corte Constitucional alemã tem-se mitigado o significado do
princípio
da
subsidiariedade
aplicável
ao
recurso
constitucional
(Verfassungsbeschuierde) para admitir a impugnação direta de leis que afetem
posições jurídicas de forma direta, desde que não se afigure razoável aguardar
a exaustão das instâncias. Reconhece-se, por outro lado, que leis que alteram a
denominação de cargos ou proíbem o exercício de uma profissão no futuro são
dotadas de eficácia imediata e mostram-se aptas para afetar direito subjetivo e,
por isso, podem ser impugnadas diretamente. Assim, em tais casos, afigura-se
razoável que se cogite da superação da súmula referida ou, pelo menos, que se
adote um distinguishing para afirmar que as leis que afetam posições
jurídicas de forma imediata poderão ser impugnadas em mandado de
segurança.”
“Nesse contexto, parece já não mais haver razão para a preservação

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da Súmula 266, pelo menos na sua expressão literal,"(grifei “Curso de
Direito Constitucional” 2018 13a edição Ed. Saraiva p. 467/468).
Não discrepam INGO WOLFGANG SARLET, LUIZ GUILHERME
MARINONI e DANIEL MITIDIERO:
“A possibilidade de impetração de mandado de segurança preventivo,
visando a obtenção de tutela inibitória, não se confunde com a impetração de
mandado de segurança contra lei em tese, situação sabidamente não permitida
pela jurisprudência pacífica do STF (Súmula 266). Em primeiro lugar, é
importante notar que não há qualquer proibição contra impetração de
mandado de segurança contra leis de efeitos concretos. Quando a legislação
desde logo afeta a posição jurídica do impetrante, por ser a ele endereçada
concretamente, é perfeitamente possível a impetração de mandado de
segurança. Em segundo lugar, é preciso perceber que o mandado de segurança
preventivo pode justamente visar a impedir a violação da esfera jurídica do
impetrante em face da incidência de legislação de aplicação vinculada. O que
diferencia essa hipótese daquela não permitida pela jurisprudência do STF é
justamente a descrição da ameaça na petição inicial com ligação concreta à
esfera jurídica do impetrante. Vale dizer: o fato de a legislação ser de aplicação
vinculada pelo administrador já constitui elemento suficiente para afastar a
cogitação de se tratar de mandado de segurança contra lei em tese.” (grifei
“Curso de Direito Constitucional 2016 Ed. Revista dos Tribunais p. 810)
Finalmente, segundo GEORGES ABBOUD:
“O MS não pode ser usado para atacar lei em tese, conforme explana a
súmula 266 do STF. Todavia, o writ será cabível em face de leis de efeito
concreto que atingirem diretamente a esfera jurídica do impetrante.”
(...).
“Tendo em vista a dificuldade de se precisar o que seria uma lei de efeitos
concretos, consideramos possível o manojo do MS para se obter uma ordem a ser
imposta contra o Poder Público para fazer ou não fazer, tendo por causa de pedir
a inconstitucionalidade da lei.”
“Se a inconstitucionalidade for exclusivamente a causa de pedir, pouco
importa se a lei atacada tem ou não efeitos concretos. Nesse ponto, vale a
argumentação desenvolvida acerca da possibilidade de se realizar controle
difuso de constitucionalidade em ação coletivo (v. Item 3.20.1). O que é vedado é
transformar o MS em sucedâneo de ADIn.” (grifei - “Processo Constitucional
Brasileiro” 2018 Ed. Revista dos Tribunais p. 761).
Em suma, cabível o mandado de segurança contra ato normativo de
efeitos concretos, dada sua aptidão para atingir diretamente a esfera jurídica das
pessoas sujeitas à norma.

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a.2 Decretos no 64.881/20 e 64.994/20 normas de efeitos concretos.
No presente caso, o Decreto no 64.881/20, instituindo a quarentena no
Estado, “... consistente em restrição de atividades de maneira a evitar a possível
contaminação ou propagação do coronavírus” (art. 1o), e o Decreto no 64.994/20
mantendo a quarentena, apresentam, inequivocamente, a qualidade de ato normativo de
efeitos concretos.
Como se sabe, o exercício de atividade econômica demanda licença,
materializada por alvará, concedida ao particular pelo Poder Público.
Trata-se de ato administrativo vinculado: uma vez demonstrado o
cumprimento dos requisitos legais necessários ao desempenho da atividade, o
interessado adquire direito subjetivo ao seu exercício direito esse que, em regra,
ostenta natureza permanente, devendo perdurar enquanto estiverem sendo observados
os pressupostos legais para tanto.
Leciona JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO:
“Alvarás. Alvará é o instrumento formal expedido pela Administração,
que, através dele, expressa aquiescência no sentido de ser desenvolvida certa
atividade pelo particular. Seu conteúdo é o consentimento dado pelo Estado, e
por isso se fala em alvará de autorização, alvará de licença, etc.” (p. 143)
(...)
“Licença. Podemos definir licença como o ato vinculado por meio do
qual a Administração confere ao interessado consentimento para o desempenho
de certa atividade. Não são todas as atividades que reclamam a licença do
Poder Público. Há, no entanto, algumas atividades que o indivíduo só pode
exercer de forma legítima se obtiver o necessário ato administrativo de licença.
Através da licença, o Poder Público exerce seu poder de polícia fiscalizatório,
verificando, em cada caso, se existem, ou não, óbices legais ou administrativos
para o desempenho da atividade reivindicada.”
(...)
“Trata-se de ato vinculado, porque o agente não possui qualquer
liberdade quanto à avaliação de sua conduta. Se o interessado preenche os
requisitos legais para a concessão de licença, tem ele direito a obtê-la, e, se
houver denegação, admissível será até mesmo mandado de segurança para
superar o abuso (art. 5o, LXIX, CF).”
(...)
“Sendo a licença um ato vinculado, deveria ela sempre ter o caráter de
definitividade. Atos vinculados são definitivos, ou seja, uma vez consignado
em lei o direito à atividade desejada pelo administrado, a licença,
reconhecendo-lhe a possibilidade de exercício desse direito, não mais pode ser

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desfeita por ato posterior da Administração, salvo quando a própria lei
estabelece prazo para a eficácia da licença. Se a lei não o faz, a licença será
definitiva.” (grifei “Manual de Direito Administrativo” 2018 32a edição
Ed. Atlas pp.143/148).
Ora, no presente caso, o Decreto no 64.881/20, ao restringir o exercício
da atividade econômica da empresa impetrante, acarretou, na prática e concretamente,
a cassação ou, ao menos, a suspensão dos efeitos do alvará de licença obtido pelo
estabelecimento.
Em
outras
palavras,
a
norma
impugnada
atingiu,
direta
e
concretamente, efeitos de ato administrativo vinculado (e, em princípio, de natureza
permanente) concedido em favor do impetrante.
Desnecessário aguardar a edição de novos atos administrativos ou a
prática de atos materiais, por agentes do Estado, impedindo o regular funcionamento do
estabelecimento. Prejuízo individual decorre imediatamente da mera edição do decreto
impugnado.
A propósito, a situação ora em discussão foi objeto de análise por HELY
LOPES MEIRELLES em seu clássico estudo sobre mandado de segurança.
O douto publicista concluiu que normas proibindo o desempenho de
atividades devem ser consideradas atos de efeitos concretos, podendo ser impugnadas
pelo remédio constitucional:
“O objeto do mandado de segurança será sempre a correção de ato ou
omissão de autoridade, desde que ilegal e ofensivo a direito individual ou
coletivo, líquido e certo, do impetrante.”
“Este ato ou omissão poderá provir de autoridade de qualquer um dos três
Poderes. Só não se admite mandado de segurança contra atos meramente
normativos (lei em tese), contra a coisa julgada e contra os atos interna
corporis de órgãos colegiados.”
(...)
“Vê-se, portanto, que o objeto normal do mandado de segurança é o ato
administrativo específico, mas por exceção presta-se a atacar as leis e decretos
de efeitos concretos, as deliberações legislativas e as decisões judiciais para as
quais não haja recurso com efeito suspensivo, capaz de impedir a lesão ao
direito subjetivo do impetrante.”
“A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável por
mandado de segurança (STF, Súmula 266), pela óbvia razão de que não lesa,
por si só, qualquer direito individual. Necessária se toma a conversão da norma
abstrata em ato concreto para se expor à impetração, mas nada impede que na
sua execução venha a ser declarada inconstitucional pela via do mandamus.

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Somente as leis e decretos de efeitos concretos se tomam passíveis de mandado
de segurança desde sua publicação, por serem equivalentes a atos
administrativos nos seus resultados imediatos.
“Por 'leis e decretos de efeitos concretos' entendem-se aqueles que
trazem em si mesmos o resultado específico pretendido, tais como as leis que
aprovam planos de urbanização, as que fixam limites territoriais, as que criam
Municípios ou desmembram Distritos, as que concedem isenções fiscais, as que
proíbem atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam
bens, os que fixam tarifas, os que fazem nomeações, e outros dessa espécie. Tais
leis ou decretos nada têm de normativos; são atos de efeitos concretos,
revestindo a forma imprópria de leis ou decretos por exigências
administrativas. Não contêm mandamentos genéricos, nem apresentam
qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente, como
qualquer ato administrativo de efeitos específicos, individuais ou coletivos,
razão pela qual se expõem ao ataque pelo mandado de segurança.”
“Em geral, as leis, decretos e demais atos proibitivos são sempre de
efeitos concretos, pois atuam direta e imediatamente sobre seus destinatários.”
(grifei HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR
FERREIRA MENDES “Mandado de Segurança e Ações Constitucionais”
2019 38a edição Ed. Malheiros pp. 41/42).
Inequívoco, pois, o cabimento da impetração.
Convém destacar decisão do Eg. Superior Tribunal de Justiça em caso
análogo:
“COMERCIANTE VAREJISTA. LEI MUNICIPAL. PERÍODO DE
ABERTURA DAS LOJAS. NORMA DE EFEITOS CONCRETOS.
MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA.”
“I - Lei municipal que impede a abertura de lojas de específico ramo
de atividade empresarial durante determinados períodos da semana tem
efeitos concretos, produzidos desde a sua vigência. Portanto, o mandado de
segurança impetrado com vistas a superar esta vedação sujeita-se ao prazo
decadencial de 120 dias disposto no artigo 18 da Lei no 1.533/51.”
“II - Recurso especial improvido.”
(...)
“... a recorrente volta-se contra Lei de efeitos concretos, pois se trata de
norma proibitiva, a qual produz efeitos desde a sua vigência, prescindindo de
ato administrativo posterior que lhe confira operatividade.” (grifei REsp no
1.097.754/PR p.m.v. DJ-e 06.08.09 Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO).
Possível, também, localizar precedentes similares deste Eg. Tribunal:
“APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA
Decisão

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sujeita ao duplo grau de jurisdição - Inteligência do artigo 14, parágrafo §1o,
da Lei no 12.016/09 - Impetração fundada em lei de efeitos concretos (aquela
que já traz em si as consequências imediatas de sua atuação) - Discussão de
lei em tese não verificada - Pretensão ao desempenho de atividades sem
observância da escala de plantões instituída pela Lei Complementar n.o 69/93
Impossibilidade - Fixação de horário de funcionamento de farmácias e
drogarias que compete ao Município - Exegese do artigo 30, inciso I, da
Constituição Federal - Plantões instituídos com o objetivo de garantir ao
consumidor o atendimento de suas necessidades emergenciais e de evitar a
dominação do mercado por oligopólio - Princípios da livre concorrência, da
isonomia e da liberdade de trabalho não vulnerados por aludido diploma -
Precedentes - Reexame necessário e recurso voluntário providos.”
(...)
“Observe-se que o presente 'writ' está fundado no justo receio de
violação a direito líquido e certo, na medida em que a recorrida almeja o
funcionamento de seu estabelecimento aos domingos e feriados sem as
restrições da escala de plantão instituída pela Lei Complementar no 69/93,
podendo, por isso, ser penalizada.”
“Em outras palavras, a impetrante volta-se contra lei de efeitos
concretos, isto é, aquela que já traz em si as consequências imediatas de sua
atuação (resultado específico pretendido), porquanto materialmente se
equipara a atos administrativos.”
“Ora, sendo possível o manejo do “mandamus” para questionar leis de
tal natureza, não há que se falar em impetração contra lei em tese.” (AC no
9.180.978-04.2009.8.26.0000 v.u. j. de 15.02.12 Rel. Des. OSVALDO DE
OLIVEIRA).
“Agravo de instrumento. Mandado de segurança. Decreto de efeitos
concretos. Limitação do horário de funcionamento de estabelecimento
comercial licenciado. Desconformidade do ato em relação ao direito
urbanístico e processual local. Arts. 751, 752, e 754, inciso V, 783 e segs. da LC
no 07/91 de Taubaté. Relevância da argumentação exposta. Art. 7o, inciso III, da
Lei do Mandado de Segurança. Liminar ora deferida. Recurso provido.” (AI no
2.148.490-03.2018.8.26.0000
v.u. j. de 08.10.18
Rel. Des. LUIS
FERNANDO CAMARGO DE BARROS VIDAL).
Em suma, os Decretos no 64.881/20 e o 64.994/20 atingem diretamente
os efeitos jurídicos da licença para funcionamento da empresa impetrante, causando-lhe,
ao menos em tese, prejuízo concreto a direito individual.
Inaplicável a Súmula no 266 do STF.
b) Perda de objeto inocorrência.

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Tampouco caracterizada a perda superveniente do interesse processual.
A edição de atos normativos mais recentes notadamente o Decreto no
64.994/20 não retira a utilidade do provimento jurisdicional pleiteado.
Segundo consta da inicial, a impetrante requereu liminarmente, a
reabertura de todas as suas agências Sorocaba e Campinas para retomada de suas
atividades de venda de veículos novos e usados.
Confira-se:
"... reabertura e restabelecimento das lojas e atividades da Impetrante
(sede e filiais que constam no polo ativo), respeitando-se as medidas de
contingência e de higiene e saúde que constam no tópico IV da exordial, bem
como novas orientações que por ventura venham a surgir no curso do processo,
afastando-se a aplicação do Decreto n.o 64.881/20, mais especificamente o
artigo 2o, inciso I, estendido pelo Decreto n.o 64.946/2020 e novamente pelo
Decreto n.o 64.967/2020, todos editados pela Autoridade Coatora.” (fl. 19).
Ora, como é sabido, o chamado “Plano São Paulo”, instituído pelo
Decreto no 64.994/20, autorizou a reabertura gradual dos setores econômicos do
Estado, mantendo, porém, em todas as suas “faixas” (vermelha, laranja, amarela e
verde), uma série de restrições ao exercício das atividades.
A atual fase dos Departamentos Regionais de Saúde, onde localizados os
estabelecimentos da impetrante, encontram-se na seguinte situação: DRS VII

Campinas, na fase “amarela”, com limitação do comércio a 40% de sua capacidade e
abertura a seis horas diárias; DRS XIV Sorocaba, na fase “laranja”, com restrição em
20% da capacidade e abertura a quatro horas diárias (Anexo III do Decreto no
64.994/20).
Assim, como se vê, tanto em seu pedido liminar quanto no principal, a
impetrante requer a tutela de direitos mais abrangentes do que aqueles concedidos pelo
atual “Plano São Paulo”.
Além disso, não se pode desconsiderar a possibilidade de regressão dos
referidos DRS para fases mais restritivas (de amarela para laranja ou vermelha), nos
termos dos arts. 5o e 6o da norma, a indicar a persistência da utilidade da impetração.
Em suma, com a devida vênia, subsiste o interesse em ter o mérito da
impetração apreciado.

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c) Mérito concessão, em parte, da ordem.
No tocante ao mérito, descabido acolher a pretensão nos termos em que
formulada, impondo-se permitir às concessionárias a retomada de seu funcionamento,
mas nos estritos termos estabelecidos pelo Governo Estadual no “Plano São Paulo”
Decreto no 64.994/20.
De início, impende observar que o Eg. Supremo Tribunal Federal, na
recente ADI no 6.341/DF, deu respaldo ao exercício da competência normativa e
administrativa dos Estados na implementação de medidas restritivas de combate à
pandemia do coronavírus.
Com efeito, ao apreciar o pedido cautelar, o I. Rel. Min. MARCO
AURÉLIO concluiu que a atuação a União, por meio de medida provisória, “... não
afasta a competência concorrente, em termos de saúde, dos Estados e Municípios” DJ-
e 25.03.20.
A medida foi referendada, por maioria, pelo Plenário, em decisão de
15.04.20. Embora o v. acórdão ainda esteja pendente de elaboração, já se encontra
disponível no website do Pretório Excelso resumo da decisão:
“O Tribunal, por maioria, referendou a medida cautelar deferida pelo
Ministro Marco Aurélio (Relator), acrescida de interpretação conforme à
Constituição ao § 9o do art. 3o da Lei no 13.979, a fim de explicitar que,
preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do
art. 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante
decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais, vencidos, neste
ponto, o Ministro Relator e o Ministro Dias Toffoli (Presidente), e, em parte,
quanto à interpretação conforme à letra b do inciso VI do art. 3o, os Ministros
Alexandre de Moraes e Luiz Fux. Redigirá o acórdão o Ministro Edson Fachin”
(grifei).
Assim, legítima a atuação do Poder Executivo Estadual ao editar
decretos implementando medidas restritivas no combate à pandemia.
A propósito, o Tribunal de Justiça, em todos os seus segmentos
dentre eles este Eg. Órgão Especial e a D. Presidência
, vem reiteradamente
mantendo as medidas restritivas decretadas pelo Governo Estadual, considerando a
gravidade da atual situação 558.685 casos e 23.317 óbitos até o momento no Estado
(cf. https://www.seade.gov.br/coronavirus/ , acesso em 03.08.20).
Como tenho observado em casos similares, é preciso sopesar o número de casos
de infectados pelo COVID-19, convindo destacar estudos científicos concluindo pela
eficácia do isolamento social como importantíssimo fator de redução no incremento da

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doença.
Há informações sobre a eficácia da quarentena como importantíssimo
fator de redução no incremento da doença. “O pesquisador brasileiro Maurício Féo,
engenheiro Ph.D em Física de Partículas em Genebra, na Suíça, autor do vídeo
“enigma da vitória régia”, voltou a publicar em seu canal no YouTube um novo vídeo
com uma análise estatística sobre os gráficos de evolução da curva da pandemia do
coronavírus. Féo disse que o Brasil tem uma "ótima notícia". Apesar do aumento do
número de casos, ele afirma que as medidas de isolamento frearam o crescimento
exponencial da curva. Fazendo questão de ressaltar que seu trabalho é apenas uma
análise educativa, o engenheiro diz que se o Brasil não tivesse implementado medidas
como a quarentena e o trabalho em home-office, a tragédia seria muito maior. 'Confie
na ciência. Não duvide da eficácia da quarentena. Nessas duas últimas semanas, você
não ficou preso em casa; você ficou a salvo em sua casa, e adicionalmente você está
salvando vidas', orienta.” (https://www.todapalavra.info/post/covid-19-engenheiro-
d%C3%A1-%C3%B3tima-not%C3%ADcia-e-bolsonaro-mau-exemplo). Ele apresenta,
em vídeo, como a curva ascendente deixou de ser exponencial, a partir no momento em
que, no caso do Brasil, implantou-se a quarentena em São Paulo, com igual resultado
quanto
idêntica
providência
foi
usado
nos
Estado
Unidos
(https://www.youtube.com/watch?time_continue=11&v=cyEGb1Osu0k&feature=emb_
logo).
No mesmo sentido, confiram-se recentes comentários a estudo científico
publicado pela revista Science em 23.07.20 apontando a importância de medidas
restritivas como o distanciamento social e o uso de máscaras na contenção da
epidemia:
https://piaui.folha.uol.com.br/lupa/2020/07/31/lupa-na-ciencia-isolamento-
brasil/;
e
https://science.sciencemag.org/content/early/2020/07/22/science.abd2161?rss=1.
Por fim, convém reiterar que outras decisões de integrantes do Eg. Órgão
Especial vêm igualmente impedindo a flexibilização das medidas restritivas, em razão
da disseminação do vírus pelo Estado: ADIn no 2.080.078-48.2020.8.26.000 de
29.04.20 - Rel. Des. CARLOS BUENO; ADIn no 2.079.532-91.2020.8.26.0000
despacho
de
30.04.20

Rela.
Desa
CRISTINA
ZUCCHI;
ARg
no
2.080.246-51.2020.8.26.0000/50000
despacho de 07.05.20
Rel. Des. ELCIO
TRUJILLO; ADIn no 2.088.084-45.2020.8.26.0000 despacho de 08.05.20 Rel. Des.
CLAUDIO GODOY; ARg no 2.080.019-61.2020.8.26.0000/50000 v.u. j. de 22.07.20
Rel. Des. JOÃO CARLOS SALETTI.
De rigor observar as medidas restritivas implementadas pelo Poder
Executivo Estadual no combate à pandemia, de modo a resguardar o direito à vida e à
saúde.
Em suma, possível permitir à empresa impetrante a reabertura de seus

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estabelecimentos, mas não nos moldes em que pretendido na inicial, e sim nos exatos
termos do “Plano São Paulo”.
Daí o acolhimento parcial da pretensão.
Pelo meu voto, afasto a falta de interesse de agir, seja na modalidade da
inadequação, seja na da necessidade, concedo, em parte, a segurança, para permitir à
impetrante a continuidade da prestação de seus serviços, mas, nos termos do Decreto no
64.994/20 “Plano São Paulo”.
Custas na forma da lei.

Descabidos honorários (art. 25, da Lei no 12.016, de 07.08.09, Súmula
no 502 do STF e Súmula no 105 do STJ).
3. Concedo, em parte, a ordem.
EVARISTO DOS SANTOS
Desembargador
(assinado eletronicamente)

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