Tribunal: TJSP
Processo: 2072723-85.2020.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Renato Sartorelli
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-09-16
Data de publicação: 2020-09-18

Ementa:
R No 311, DE 12 DE JULHO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE BRODOWSKI, QUE 'DISPÕE SOBRE A AUTORIZAÇÃO PARA DOAÇÃO DE ÁREA DE TERRENO DE PROPRIEDADE DO MUNICÍPIO PARA A ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - SEÇÃO DE SÃO PAULO (OAB SP)' - ATO NORMATIVO DE EFEITOS CONCRETOS, SEM CARACTERÍSTICAS DE GENERALIDADE E ABSTRAÇÃO - LEI DESPROVIDA DE DENSIDADE NORMATIVA SUFICIENTE PARA SER QUESTIONADA PELA VIA DA AÇÃO DIRETA - IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE - PRECEDENTES DO C. ÓRGÃO ESPECIAL E DO E. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - EXTINÇÃO DO PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, COM FUNDAMENTO NO ARTIGO 485, INCISO IV, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL".

"Não se mostra hábil à instauração da jurisdição constitucional abstrata a impugnação de atos normativos de efeitos concretos, ainda que editados sob a roupagem de lei formal".
(TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2072723-85.2020.8.26.0000; Relator (a): Renato Sartorelli; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 16/09/2020; Data de Registro: 18/09/2020)

Classe/Assunto:

Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos

Relator(a):

Renato Sartorelli

Comarca:

São Paulo

Órgão julgador:

Órgão Especial

Data do julgamento:

16/09/2020

Data de publicação:

18/09/2020

Ementa:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI COMPLEMENTAR No 311, DE 12 DE JULHO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE BRODOWSKI, QUE 'DISPÕE SOBRE A AUTORIZAÇÃO PARA DOAÇÃO DE ÁREA DE TERRENO DE PROPRIEDADE DO MUNICÍPIO PARA A ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - SEÇÃO DE SÃO PAULO (OAB SP)' - ATO NORMATIVO DE EFEITOS CONCRETOS, SEM CARACTERÍSTICAS DE GENERALIDADE E ABSTRAÇÃO - LEI DESPROVIDA DE DENSIDADE

Ementa:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI COMPLEMENTAR No 311, DE 12 DE JULHO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE BRODOWSKI, QUE 'DISPÕE SOBRE A AUTORIZAÇÃO PARA DOAÇÃO DE ÁREA DE TERRENO DE PROPRIEDADE DO MUNICÍPIO PARA A ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - SEÇÃO DE SÃO PAULO (OAB SP)' - ATO NORMATIVO DE EFEITOS CONCRETOS, SEM CARACTERÍSTICAS DE GENERALIDADE E ABSTRAÇÃO - LEI DESPROVIDA DE DENSIDADE NORMATIVA SUFICIENTE PARA SER QUESTIONADA PELA VIA DA AÇÃO DIRETA - IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE - PRECEDENTES DO C. ÓRGÃO ESPECIAL E DO E. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - EXTINÇÃO DO PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, COM FUNDAMENTO NO ARTIGO 485, INCISO IV, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL".

"Não se mostra hábil à instauração da jurisdição constitucional abstrata a impugnação de atos normativos de efeitos concretos, ainda que editados sob a roupagem de lei formal".

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA – ÓRGÃO ESPECIAL
Registro: 2020.0000760386
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Direta de
Inconstitucionalidade no 2072723-85.2020.8.26.0000, da Comarca de São Paulo,
em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE BRODOWSKI e
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE BRODOWSKI.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, proferir a seguinte decisão: "ACOLHERAM A PRELIMINAR E
JULGARAM EXTINTO O PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.
V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
PINHEIRO FRANCO (Presidente), CARLOS BUENO, FERRAZ DE ARRUDA,
ADEMIR BENEDITO, ANTONIO CELSO AGUILAR CORTEZ, ALEX
ZILENOVSKI, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES SIANO,
CLAUDIO GODOY, SOARES LEVADA, MOREIRA VIEGAS, COSTABILE E
SOLIMENE, TORRES DE CARVALHO, LUIS SOARES DE MELLO,
RICARDO
ANAFE,
XAVIER
DE
AQUINO,
ANTONIO
CARLOS
MALHEIROS, MOACIR PERES, FERREIRA RODRIGUES, EVARISTO DOS
SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI E FRANCISCO
CASCONI.
São Paulo, 16 de setembro de 2020.
RENATO SARTORELLI
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA – ÓRGÃO ESPECIAL
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
JAE
REQUERENTE: PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE
SÃO PAULO
REQUERIDOS: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE BRODOWSKI E
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE BRODOWSKI.
EMENTA:
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
-
LEI
COMPLEMENTAR No 311, DE 12 DE
JULHO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE
BRODOWSKI, QUE 'DISPÕE SOBRE A
AUTORIZAÇÃO PARA DOAÇÃO DE
ÁREA
DE
TERRENO
DE
PROPRIEDADE DO MUNICÍPIO PARA A
ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL
- SEÇÃO DE SÃO PAULO (OAB SP)' -
ATO
NORMATIVO
DE
EFEITOS
CONCRETOS,
SEM
CARACTERÍSTICAS
DE
GENERALIDADE E ABSTRAÇÃO - LEI
DESPROVIDA
DE
DENSIDADE
NORMATIVA SUFICIENTE PARA SER
QUESTIONADA PELA VIA DA AÇÃO
DIRETA
-
IMPOSSIBILIDADE
DE
CONTROLE
ABSTRATO
DE
CONSTITUCIONALIDADE
-
PRECEDENTES
DO
C.
ÓRGÃO

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
JAE
ESPECIAL
E
DO
E.
SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL - EXTINÇÃO DO
PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DE
MÉRITO,
COM
FUNDAMENTO
NO
ARTIGO 485, INCISO IV, DO CÓDIGO
DE PROCESSO CIVIL”.
“Não se mostra hábil à instauração da
jurisdição constitucional abstrata a
impugnação de atos normativos de
efeitos concretos, ainda que editados
sob a roupagem de lei formal”.
V O T O No 32.759
Trata-se
de
ação
direta
de
inconstitucionalidade proposta pelo Exmo. Procurador Geral de
Justiça do Estado de São Paulo em face da Lei Complementar
no 311, de 12 de julho de 2019, do Município de Brodowski, que
"dispõe sobre a autorização para doação de área de terreno de
propriedade do Município para a Ordem dos Advogados do
Brasil - Seção de São Paulo (OAB SP)".
Argumenta,
em
síntese,
o
requerente que houve clara afronta aos artigos 144 e 180,
inciso VII, da Constituição Estadual, pois o diploma normativo
impugnado possibilitou a alteração de área institucional de

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
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loteamento para hipótese que não se amolda às exceções
arroladas na Carta Bandeirante. Vale dizer, quando a
Constituição do Estado, excepcionalmente, dispensa a perene
afetação de áreas verdes ou institucionais, subordina-se às
hipóteses taxativamente enunciadas nas alíneas do inciso VII,
do artigo 180, e nenhuma delas se encontra presente na lei
municipal questionada, sendo remansosa a jurisprudência
deste Órgão Especial a respeito da violação ao dispositivo
apontado por lei que permite a desafetação de área de uso
institucional de loteamento. Dentre outros, destaca julgados da
relatoria dos Desembargadores Guerrieri Rezende e Sérgio
Rui, buscando, por derradeiro, a procedência da ação direta,
proclamando-se, a final, a inconstitucionalidade da Lei
Complementar no 311, de 12 de julho de 2019, do Município de
Brodowski.
Devidamente processado o feito, o
Presidente da Câmara Municipal de Brodowski prestou
informações acenando, preliminarmente, com a hipótese de ato
normativo de efeitos concretos que não se submete ao controle
abstrato de constitucionalidade. No mérito, alegou interferência
indevida da Carta Bandeirante na autonomia municipal, já que
a competência para gerenciamento e disposição de bens
públicos do Município compete exclusivamente à Lei Orgânica,
ao Estatuto da Cidade, ao Plano Diretor e demais normas

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correlatas, incumbindo apenas ao ente federado local dispor
sobre a utilização ou alienação de seus bens de acordo com
sua conveniência e a necessidade da população. Aduziu,
ainda, inexistir violação ao artigo 180, inciso II, da Carta
Bandeirante, pois a representatividade popular foi exercida por
meio dos governantes, mediante votação pela Câmara dos
Vereadores e sanção do Prefeito, sendo a norma hostilizada
fruto
da
representação
do
povo
no
âmbito
político-
governamental. Ponderou, de resto, que a supremacia do
interesse público ficou resguardada porquanto, consoante o
artigo 133 da Lei Maior, o advogado é indispensável à
administração da Justiça.
O
Prefeito
do
Município
de
Brodowski,
por
sua
vez,
arguiu,
preliminarmente,
a
impossibilidade de impugnar ato normativo de efeitos
concretos, desprovido de generalidade e abstração, no âmbito
da ação direta de inconstitucionalidade, impondo-se a extinção
do processo com fulcro no artigo 485, inciso IV, do Código de
Processo Civil. No mérito, argumentou, em resumo, que cabe
ao Município disciplinar a utilização ou alienação de seus bens,
havendo evidente interesse público na medida em que o imóvel
doado tem como escopo fomentar atividade relevante
desenvolvida pela entidade beneficiária, sendo de rigor o
decreto de improcedência (fls. 86/90).

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A Procuradora Geral do Estado
deixou transcorrer, in albis, o prazo para manifestação (cf. fl.
91).
A douta Procuradoria Geral de
Justiça, em seu parecer, insistiu na procedência da ação,
reiterando os termos da inicial (fls. 94/102).
É o relatório.
Acolho a preliminar suscitada pelos
requeridos.
O texto impugnado tem o seguinte
teor, verbis:
“Art. 1o Fica autorizado o Executivo Municipal a proceder à
doação
com
cláusula
de
reversão,
à Ordem dos
Advogados do Brasil - Seção de São Paulo (OAB/SP),
inscrita no CNPJ sob o no 43.419.613/0001-70, sediada na
Rua Anchieta, no 35, Centro, São Paulo - SP, para fins de
implantação, manutenção e exploração de um terreno
público destinado à realização de atividades jurídicas e
sociais, conforme descrição perimétrica disposta no caput
do Art. 2o desta Lei Complementar.
Art. 2o Área Institucional, situada na cidade de Brodowski,
comarca
de
Batatais,
no
loteamento
denominado

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'Residencial Arantes Ferreira', com a seguinte descrição:
tem início com o Sistema de Lazer I; daí, segue com uma
distância de 14,00 metros até um ponto, confrontando com
a Rua Franklin Machado Santana; daí, segue em semi
circunferência com uma distância de 14,13 metros até
outro ponto, confrontando com o cruzamento das Ruas
Franklin Machado Santana e Francisco Alves Corrêa; daí
deflete com uma distância de 32 metros até outro ponto,
confrontando com a Rua Francisco Alves Corrêa; daí,
deflete com uma distância de 23,00 metros até outro ponto,
confrontando com o Sistema de Lazer I; daí, deflete com
uma distância de 41 metros até o ponto inicial,
confrontando com o Sistema de Lazer I, perfazendo uma
área de 825,58 m2, Matrícula no 17.701, livro no 2, Ficha no
01, lavrada em 13-04-1998, no Registro Geral de Imóveis de
Batatais.
Parágrafo único. A Ordem dos Advogados do Brasil -
Seção de São Paulo (OAB SP) deverá no prazo de 180
(cento e oitenta) dias, contados a partir da publicação
desta Lei Complementar, apresentar nesta Prefeitura
Municipal o respectivo projeto de construção de suas
instalações elaborado de conformidade com a legislação
vigente.
Art. 3o Da escritura de doação ou venda, bem como de
compromisso, constarão obrigatoriamente, em seu teor,
que o imóvel alienado ou compromissado reverterá
necessariamente ao Patrimônio Público Municipal, nos
seguintes casos:
a) quando não se verificar o início da construção dentro de

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12 (doze) meses da data da escritura de doação, ou ainda
do compromisso;
b) quando não se verificar o término da obra dentro do
prazo de 24 (vinte e quatro) meses do seu início;
c) quando não se verificar o funcionamento da Subseção
da Ordem dos Advogados do Brasil do Município de
Brodowski, dentro do prazo de 06 (seis) meses do término
da obra;
d) quando se der destinação diversa ao imóvel da
constante no Artigo 1o desta Lei, sem autorização expressa
do Executivo e Legislativo.
Parágrafo único. Em caso de reversão, os investimentos
realizados pelo donatário não serão indenizados pelo
Município, incorporando-se aos bens concedidos.
Art. 4o Caberá ao donatário todos os ônus e encargos de
conservação e manutenção do imóvel doado.
Art. 5o Para receber a doação de uso do imóvel descrito na
presente Lei, o donatário não poderá estar em débito com
a Fazenda Municipal.
Art. 6o Fica expressamente vedado à cessionária:
a) transferir, ceder, locar ou sublocar o imóvel objeto da
doação, sem prévia e expressa autorização do Executivo e
Legislativo;
b) usar o imóvel para atividades amorais, político-
partidárias ou religiosas;
c) colocar na parte externa ou interna do imóvel placas,
bandeiras, cartazes, inscrições ou sinais de conotação

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JAE
amoral, político-partidária ou religiosa.
Art. 7o As demais normas e condições desta doação de
uso poderão ser estabelecidas em registro.
Art. 8o As despesas do Município decorrentes desta Lei
são suportadas por dotações orçamentárias próprias.
Art. 9o Esta Lei Complementar entra em vigor na data de
sua publicação, revogadas as disposições em contrário”
(cf. fls. 18/19).
Consoante
se
infere,
a
lei
impugnada autoriza o Chefe do Poder Executivo a doar bem
imóvel específico a destinatário certo, qual seja, a Ordem dos
Advogados do Brasil - Seção de São Paulo (OAB/SP),
contendo “todas as características de ato administrativo de
efeitos subjetivos” (RE no 1.143.699 AgR/SP, Relator Ministro
Gilmar
Mendes),
sendo
absolutamente
destituída
de
generalidade ou normatividade abstrata.
Sucede que não se mostra hábil à
instauração do controle concentrado de constitucionalidade a
impugnação de atos normativos de efeitos concretos, ainda
que editados sob a roupagem de lei formal, exsurgindo razões
suficientes a evidenciar a absoluta inadequação da via eleita,
pouco importando que a norma ainda não tenha os seus efeitos
exauridos.

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
JAE
Sobre o tema, o Ministro Gilmar
Mendes
pondera
que
“a
jurisprudência
do
STF tem
considerado inadmissível a propositura de ação direta de
inconstitucionalidade contra atos de efeito concreto. Assim, tem-
se afirmado que a ação direta é o meio pelo qual se procede ao
controle de constitucionalidade das normas jurídicas in
abstracto, não se prestando ela 'ao controle de atos
administrativos
que
têm
objeto
determinado
e
destinatários certos, ainda que esses atos sejam editados
sob a forma de lei - as leis meramente formais, porque têm
forma de lei, mas seu conteúdo não encerra normas que
disciplinam relações em abstrato. Na mesma linha de
orientação, afirma-se que 'atos estatais de efeitos concretos,
ainda que veiculados em texto de lei formal, não se expõem,
em sede de ação direta, à jurisdição constitucional abstrata do
Supremo Tribunal Federal', porquanto 'a ausência de
densidade normativa no conteúdo do preceito legal impugnado
desqualifica-o - enquanto objeto juridicamente inidôneo - para o
controle normativo abstrato” (Curso de Direito Constitucional,
12a edição, 2017, editora Saraiva, pág. 1.265 - grifo nosso).
Destaco, a propósito, entendimento
sufragado por este C. Órgão Especial em casos análogos,
verbis:

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
JAE
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
CONSTITUCIONAL. Lei Complementar
n. 148, de 25 de maio de 2000, do
Município de Catanduva.
Lei Municipal que autorizou o Chefe do
Poder Executivo a efetuar a doação de
um bem imóvel à uma entidade sem
fins lucrativos.
O artigo 90 da Constituição do Estado
de
São
Paulo
prevê a ação de
inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo estaduais ou municipais,
contestados
em
face
desta
Constituição.
Por lei entende-se o ato normativo com
efeitos gerais e abstratos, não sendo
cabível
o
controle
abstrato
de
constitucionalidade
sobre
atos
de
efeitos concretos, mesmo que sob a
forma de lei.
No caso em análise, não se vê as
características necessárias à admissão
do
controle
abstrato
de
constitucionalidade, tendo em vista
que se trata de lei meramente formal, já
que seu objeto é unicamente a doação
de bem específico a uma entidade
determinada, sendo, pois, de efeitos
concretos.

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
JAE
A jurisprudência do STF não admite o
controle abstrato de atos normativos
com efeitos concretos já exauridos
porque
isso
implicaria
exame
de
situações fáticas ocorridas durante a
vigência desses atos normativos (v.
ADI 3885. Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe
de 28.06.13, ADI 2971AgR, rel. Min.
Celso de Mello, DJe de 13.02.15, ADI
5159, rel. Min. Carmen Lucia, DJe de
16.02.16, ADI 3408AgR, rel. Min. Dias
Toffoli, DJE de 15.02.17, etc).
Ante o exposto, pelo meu voto, julgo
extinto o processo, sem resolução de
mérito, com fundamento no artigo 485,
inciso IV, do Código de Processo Civil”
(Ação Direta de Inconstitucionalidade no
2185951-09.2018.8.26.0000,
Relator
Desembargador Alex Zilenovski - Data do
Julgamento: 06/02/2019).
“Ação Direta de Inconstitucionalidade.
Lei e decreto de Avanhandava que
autorizaram à Administração efetuar
doação de bem imóvel municipal a
indústria que se instalaria no local,
independentemente de licitação.
Impossibilidade de controle abstrato
de constitucionalidade de normas de
efeitos concretos. Precedentes deste

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
JAE
Órgão Especial.
Aferição dos vícios apontados na
inicial
que
depende,
ademais,
de
análise
de
legislação
infraconstitucional
interposta.
Inconstitucionalidade reflexa. Crise de
legalidade.
Insuscetível
o
controle
concentrado.
Ação
extinta,
sem
julgamento
de
mérito”
(Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade
no
2183680-27.2018.8.26.0000,
Relator
Desembargador Márcio Bartoli).
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
Lei no 1.303, de 21.09.06, do município
de Caraguatatuba autorizando o Chefe
do
Executivo
a
renovar
o
prazo
concedido pela Lei Municipal no 1.036,
de 28.06.77, ao Colégio Módulo Ltda.
Concessão
de
uso
de
imóvel
a
particular. Norma sem características
de generalidade e abstração. Lei de
efeitos
concretos
insuscetível
de
controle
abstrato
de
constitucionalidade. Precedentes da
Suprema Corte e deste C. Órgão
Especial. Preliminar acolhida. Extinção
que se impõe (art. 485, IV do CPC).

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JAE
Processo extinto, sem julgamento de
mérito”
(Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade
no
2174284-26.2018.8.26.0000,
Relator
Designado Desembargador Evaristo dos
Santos).
“AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE - Leis n.
2.282, de 02 de maio de 2016; n. 2.278,
de 12 de abril de 2016; n. 2.270, de 1o
de março de 2016; n. 2.225, de 7 de
abril de 2015; n. 2.254, de 12 de
novembro de 2015; n. 2.198, de 17 de
novembro de 2014; e n. 2.213, de 12 de
dezembro de 2014, do Município de
Caraguatatuba - Concessão de uso de
imóveis
e
áreas
integrantes
do
patrimônio
municipal
para
destinatários específicos - Leis de
efeitos
concretos
insuscetíveis
de
controle
abstrato
de
constitucionalidade - Precedentes do
Supremo Tribunal Federal - Extinção
do
processo
sem
julgamento
de
mérito.
Processo extinto sem resolução de
mérito”
(Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade
no
2112522-43.2017.8.26.0000,
Relator

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JAE
Designado
Desembargador
Ricardo
Anafe).
Oportuno, ainda, registrar que
referidos precedentes foram ratificados pelo Pretório Excelso,
valendo, também, trazer à colação recente decisão
monocrática da lavra do Ministro Gilmar Mendes dando pelo
não conhecimento de ação direta ajuizada contra lei do
Estado do Amapá dispondo sobre autorização para doação
de terras a militares, verbis:
“Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade,
com pedido de liminar, proposta pelo Governador do
Estado do Amapá, contra a Lei 804, de 20 de janeiro de
2004, daquele Estado, que dispõe sobre doação de terras a
seus militares.
O ato impugnado possui a seguinte redação:
'Art. 1o - Fica o Poder Executivo, autorizado a doar
área
de
propriedade
do
Estado,
destinada,
exclusivamente, à implantação de loteamento para a
construção de residências para Cabos e Soldados da
Polícia Militar e Bombeiros Militar do Estado do
Amapá.
Parágrafo único - O instituto de terras do Amapá -
TERRAP, será responsável pela fiscalização e pela
realização dos serviços de demarcação e arruamento
dos lotes.

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
JAE
Art. 2o - A distribuição dos Lotes será feita pela
Associação de Cabos e Soldados da Polícia e
Bombeiros Militares - ACSPMBM, mediante critérios
de comprovação da necessidade de moradia do
militar, feita pela Associação supra citada.
Art. 3o - Após ser contemplado com o Lote, o
beneficiário terá o prazo de 90 (noventa) dias para
começar a construir e fixar residência no local, caso
não
o
faça,
o
terreno
será
automaticamente
repassado a ACSPMBM, que fará a doação para outro
Cabo ou soldado que se encaixe nos critérios de
necessidade de moradia.
Art. 4o - Fica totalmente vedada a venda do Lote
recebido pelo militar, sob qualquer hipótese'.
(...)
Decido.
A ação direta de inconstitucionalidade é meio eficaz para o
controle de constitucionalidade de normas em abstrato,
não se prestando ao controle de atos que têm objeto
determinado e destinatários certos. Nesse sentido, a
jurisprudência desta Corte considera inadmissível a
propositura de ação direta, mesmo contra lei formal,
conforme se verifica dos seguintes precedentes: ADI 647,
rel. Min. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno DJ 27.3.1992;
ADI 842, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno DJ
14.5.1993; ADI 767, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 18.6.1993;
ADI 3181, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 09.10.2006.
Recordo que esta Corte já decidiu que as doações

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JAE
realizadas pelo Poder Público, ainda que sob a forma de
lei,
não
se
submetem
ao
controle
direto
de
constitucionalidade:
'AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE -
ESTADO DE SÃO PAULO - LEI N. 7.210/91 - DOAÇÃO
DE
BENS
INSERVÍVEIS
E/OU
EXCEDENTES
A
ENTIDADE
DE
DIREITO
PRIVADO
-
ATO
MATERIALMENTE
ADMINISTRATIVO
-
IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE CONCENTRADO
DE CONSTITUCIONALIDADE - NÃO CONHECIMENTO.
- Objeto do controle normativo abstrato, perante a
Suprema Corte, são, em nosso sistema de direito
positivo, exclusivamente, os atos normativos federais
ou estaduais. Refogem a essa jurisdição excepcional
de controle os atos materialmente administrativos,
ainda que incorporados ao texto de lei formal. - Os
atos
estatais
de
efeitos
concretos
-
porque
despojados de qualquer coeficiente de normatividade
ou de generalidade abstrata - não são passiveis de
fiscalização jurisdicional, "em tese," quanto a sua
compatibilidade vertical com o texto da Constituição.
Lei estadual, cujo conteúdo veicule ato materialmente
administrativo (doação de bens públicos a entidade
privada), não se expõe a jurisdição constitucional
concentrada do Supremo Tribunal Federal, em sede
de ação direta'. (ADI 643, rel. Min. Celso de Mello,
Tribunal Pleno, DJ 3.4.1992)
Logo, não pode ser conhecida a presente ADI, que
impugna ato de efeitos concretos.

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
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Ante o exposto, julgo extinta a ação, sem resolução do
mérito, nos termos dos artigos 485, VI, do CPC e 21, IX, do
RISTF” (ADI no 3.182, Relator Ministro Gilmar Mendes, julgado
em 03/03/2020).
“Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em
face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo, assim ementado (eDOC 14, p. 4):
'AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
CONSTITUCIONAL. Lei Complementar n. 148, de 25 de
maio de 2000, do Município de Catanduva. Lei
Municipal que autorizou o Chefe do Poder Executivo a
efetuar a doação de um bem imóvel à uma entidade
sem fins lucrativos. O artigo 90 da Constituição do
Estado
de
São
Paulo
prevê
a
ação
de
inconstitucionalidade
de
lei
ou
ato
normativo
estaduais ou municipais, contestados em face desta
Constituição. Por lei entende-se o ato normativo com
efeitos gerais e abstratos, não sendo cabível o
controle abstrato de constitucionalidade sobre atos
de efeitos concretos, mesmo que sob a forma de lei.
No caso em análise, não se vê as características
necessárias à admissão do controle abstrato de
constitucionalidade, tendo em vista que se trata de lei
meramente formal, já que seu objeto é unicamente a
doação
de
bem
específico
a
uma
entidade
determinada, sendo, pois, de efeitos concretos. A
jurisprudência do STF não admite o controle abstrato
de
atos normativos com efeitos concretos já
exauridos porque isso implicaria exame de situações

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
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fáticas ocorridas durante a vigência desses atos
normativos (v. ADI 3885. Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe
de 28.06.13, ADI 2971AgR, rel. Min. Celso de Mello,
DJe de 13.02.15, ADI 5159, rel. Min. Carmen Lucia, DJe
de 16.02.16, ADI 3408AgR, rel. Min. Dias Toffoli, DJE
de 15.02.17, etc). Ante o exposto, pelo meu voto, julgo
extinto o processo, sem resolução de mérito, com
fundamento no artigo 485, inciso IV, do Código de
Processo Civil.'
Os embargos de declaração foram rejeitados. (eDOC 19)
No recurso extraordinário, com fundamento no artigo 102,
III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos
arts. 5o, XXXV; 37, caput, XXI; 102, I, a; e 125, § 2o, da
Constituição da República.
Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que 'A lei
municipal atacada, ao permitir a doação de bem público a
entidade privada, assumiu densidade normativa suficiente,
violadora
de
diversos
preceitos
constitucionais
(moralidade,
impessoalidade,
igualdade
e
regra
da
licitação), o que se constata pela mera leitura de seu texto
e cotejo com as normas constitucionais indicadas como
parâmetro.' (eDOC 21, p. 13)
O Tribunal de origem admitiu o extraordinário (eDOC 25).
É o relatório.
Decido.
A irresignação não merece prosperar.
Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do
julgamento da ação direta, asseverou que (eDOC 14, p.
4-13):

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
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'Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade
ajuizada pelo Ilustríssimo Procurador Geral de Justiça
visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei
Complementar n. 148, de 25 de maio de 2000, do
Município de Catanduva, que autoriza o Chefe do
Poder Executivo a proceder à doação de um bem
imóvel à Sociedade Beneficente 'O Semeador',
sociedade civil sem fins lucrativos, político sou
religiosos, declarada de utilidade pública.
(...)
A Lei Complementar no n. 148, de 25 de maio de 2000,
do Município de Catanduva está redigida da seguinte
forma:
'Art. 1o - Fica o Chefe do Poder Executivo de
Catanduva autorizado a proceder a doação de um
bem
imóvel,
de propriedade do Município de
Catanduva,
à
SOCIEDADE
BENEFICENTE
O
SEMEADOR
-
C.G.C.M.F.
no53.217.857/0001-24,
Sociedade Civil, sem fins lucrativos, políticos ou
religiosos, declarada de Utilidade Pública através da
Lei no 2.337, de 05 de maio de 1.987, a fim de que a
mesma possa ampliar os equipamentos necessários
ao
perfeito
funcionamento
das
atividades
desenvolvidas na sua Sede Própria, situada na Rua
Nações Unidas no1.130 - Jardim Clélia, na cidade de
Catanduva.
§ 1o - O imóvel ao qual se refere este Artigo, tem as
seguintes características e confrontações: UMA
ÁREA DE TERRAS designada como Parte C com
869,76 metros quadrados, situada nesta cidade e

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
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comarca de Catanduva, Estado de São Paulo, no
loteamento denominado Jardim Clélia, localizado à
rua Nações Unidas, distante 90,15 metros da rua
Perdizes, área essa que assim se descreve: 15,85
metros de frente para a rua Nações Unidas, lodo par;
57,25 metros de um lado, da frente aos fundos, em
divisa com a Parte B; 52,50 metros do outro lado, da
frente aos fundos, em divisa com o lote 1; finalmente,
16,56 metros nos fundos, em divisa com Riohei
Hamada, devidamente matriculada sob o no 18.150,
feita no Livro 2 de Registro Geral, do 1oCartório de
Registro de Imóveis e Anexos de Catanduva, em 28 de
maio de 1.985.
(...)
Art. 4o - As despesas com a outorga da Escritura de
Doação e seu respectivo registro em Cartórios
competentes,
correrão
por
conta
da
Entidade
beneficiada e, as despesas com a execução desta Lei
Complementar, por conta de verbas próprias do
Orçamento Municipal.
Art. 5o - Esta Lei Complementar entrará em vigor na
data de sua publicação, revogadas as disposições em
contrário.'
Com efeito, da análise do ato impugnado, verifica-se
que se trata de norma que autorizou o chefe do Poder
Executivo a efetuar a doação de um bem imóvel para
uma entidade sem fins lucrativos.
(...)
No caso em análise, não se vê as características
necessárias à admissão do controle abstrato de

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constitucionalidade, tendo em vista que se trata de lei
meramente formal, já que seu objeto é unicamente a
doação
de
bem
específico
a
uma
entidade
determinada, sendo, pois, de efeitos concretos.'
Sendo essas as razões de decidir do Tribunal de origem,
verifica-se que o acórdão recorrido não divergiu da sólida
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no sentido da
impossibilidade de se contestar atos normativos de efeitos
concretos - destinados a pessoa(s) determinada(s) e
destituídos de normatividade abstrata - pela via de
controle concentrado de constitucionalidade.
Tendo em vista que a Lei Complementar Municipal
148/2000 autorizou o Chefe do Poder Executivo Municipal a
proceder à doação de bem imóvel à Sociedade Beneficente
'O Semeador', sociedade civil sem fins lucrativos, políticos
ou religiosos, caracterizado está o caráter específico e
determinado dos efeitos da lei. Nesse sentido (grifos
meus):
'EMENTA
Agravo
regimental
no
recurso
extraordinário. Ação direta de inconstitucionalidade.
Decreto no 35.851/14 do Distrito Federal. Preliminar de
inadequação da via eleita. Impossibilidade de controle
concentrado de ato normativo de efeitos concretos.
Precedentes.
1.
Na
linha
consentânea
com
a
jurisprudência da Corte, somente atos normativos
pautados pelos critérios da generalidade e da
abstratividade são passíveis de ataque na via da ação
direta de inconstitucionalidade, com fundamento no
art. 102, I, a, da Constituição Federal. 2. Agravo

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regimental a que se nega provimento. (RE 1005954-
AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe
26.6.2018)
'EMENTA:
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE

CONTROLE
NORMATIVO
ABSTRATO

JUÍZO
DE
CONSTITUCIONALIDADE
QUE
DEPENDE
DE
CONFRONTO ENTRE DIPLOMAS LEGISLATIVOS

ATO
DESTITUÍDO
DE
NORMATIVIDADE

INSUFICIÊNCIA DE DENSIDADE NORMATIVA AÇÃO
DIRETA
NÃO
CONHECIDA

PARECER
DA
PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO
PROVIMENTO DO RECURSO DE AGRAVO DECISÃO
QUE SE REPORTA AOS FUNDAMENTOS QUE DERAM
SUPORTE AO PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO
MOTIVAÇÃO 'PER RELATIONEM'
LEGITIMIDADE
CONSTITUCIONAL DESSA TÉCNICA DE MOTIVAÇÃO

FUNDAMENTAÇÃO
VÁLIDA

RECURSO DE
AGRAVO IMPROVIDO. Não se legitima a instauração
do controle normativo abstrato, quando o juízo de
constitucionalidade depende, para efeito de sua
prolação, do prévio cotejo entre o ato estatal
impugnado e o conteúdo de outras normas jurídicas
infraconstitucionais editadas pelo Poder Público. A
ação direta não pode ser degradada em sua condição
jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da
ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e
adequada utilização desse meio processual exige que
o exame 'in abstracto' do ato estatal impugnado seja
realizado,
exclusivamente,
à
luz
do
texto

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DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
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constitucional.
A
inconstitucionalidade
deve
transparecer, diretamente, do próprio texto do ato
estatal impugnado. A prolação desse juízo de
desvalor não pode e nem deve depender, para efeito
de controle normativo abstrato, da prévia análise de
outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para,
somente a partir desse exame e num desdobramento
exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da
ilegitimidade constitucional do ato questionado.
Precedente: ADI 842/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO.
Crises de legalidade que irrompem no âmbito do
sistema de direito positivo
revelam-se, por sua
natureza
mesma,
insuscetíveis
de
controle
jurisdicional concentrado, pois a finalidade a que se
acha vinculado o processo de fiscalização normativa
abstrata restringe-se, tão somente, à aferição de
situações configuradoras de inconstitucionalidade
direta, imediata e frontal. Precedentes.
O controle
concentrado de constitucionalidade somente pode
incidir sobre atos do Poder Público revestidos de
suficiente densidade normativa. A noção de ato
normativo, para efeito de fiscalização abstrata,
pressupõe, além da autonomia jurídica da deliberação
estatal,
a
constatação
de
seu
coeficiente
de
generalidade
abstrata,
bem
assim
de
sua
impessoalidade.
Esses
elementos

abstração,
generalidade,
autonomia
e
impessoalidade

qualificam-se
como
requisitos
essenciais
que
conferem, ao ato estatal, a necessária aptidão para
atuar, no plano do direito positivo, como norma

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TRIBUNAL DE JUSTIÇA – ÓRGÃO ESPECIAL
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2072723-85.2020.8.26.0000
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revestida
de
eficácia
subordinante
de
comportamentos
estatais
ou
determinante
de
condutas individuais. A jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal tem ressaltado que atos estatais de
efeitos concretos não se expõem, em sede de ação
direta,
à
fiscalização
concentrada
de
constitucionalidade.
A
ausência
do
necessário
coeficiente de generalidade abstrata impede, desse
modo, a instauração do processo objetivo de controle
normativo abstrato. Precedentes.
O Supremo
Tribunal Federal tem salientado, em seu magistério
jurisprudencial,
a
propósito
da
motivação
'per
relationem', que inocorre ausência de fundamentação
quando o ato decisório
o acórdão, inclusive

reporta-se, expressamente, a manifestações ou a
peças processuais outras, mesmo as produzidas pelo
Ministério Público, desde que, nestas, se achem
expostos
os
motivos,
de
fato
ou
de
direito,
justificadores
da
decisão
judicial
proferida.
Precedentes. Doutrina. O acórdão, ao fazer remissão
aos fundamentos fático-jurídicos expostos no parecer
do Ministério Público
e ao invocá-los como
expressa razão de decidir
, ajusta-se, com plena
fidelidade, à exigência jurídico-constitucional de
motivação a que estão sujeitos os atos decisórios
emanados do Poder Judiciário (CF, art. 93, IX).' (ADI
2630-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal
Pleno, DJe 5.11.2014)
'EMENTA:
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO N. 6.161/2007,

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JAE
ALTERADO PELO DECRETO N. 6.267/2007, QUE
“DISPÕE SOBRE A INCLUSÃO E EXCLUSÃO, NO
PROGRAMA NACIONAL DE DESESTATIZAÇÃO

PND, DE EMPREENDIMENTOS DE TRANSMISSÃO DE
ENERGIA
ELÉTRICA
INTEGRANTES
DA
REDE
BÁSICA DO SISTEMA ELÉTRICO INTERLIGADO
NACIONAL

SIN,
DETERMINA
À
AGÊNCIA
NACIONAL
DE
ENERGIA
ELÉTRICA

ANEEL
PROMOÇÃO
E
O
ACOMPANHAMENTO
DOS
PROCESSOS DE LICITAÇÃO DAS RESPECTIVAS
CONCESSÕES”. 1. Preliminar de inépcia da petição
inicial pela ausência de fundamentação do pedido de
declaração
de
inconstitucionalidade.
2.
Impossibilidade de ajuizamento de ação direta de
inconstitucionalidade contra ato normativo de efeito
concreto. O Decreto n. 6.161/2007, alterado pelo
Decreto n. 6.267/2007 não se dota das características
de abstração e generalidade para ser processado e
julgado
pela
via
eleita.
3.
Ação
direta
de
inconstitucionalidade não conhecida.” (ADI 4040, Rel.
Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe 1.7.2013)
'EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade:
inviabilidade: ato normativo de efeitos concretos. 1. O
Decreto Legislativo 121/98, da Assembleia Legislativa
do Estado do Piauí, impugnado, impõe a reintegração
de servidores, que teriam aderido ao Programa de
Incentivo ao Desligamento Voluntário do Servidor
Público Estadual (L. est. 4.865/96). 2. O edito
questionado, que, a pretexto de sustá-los, anula atos
administrativos concretos - quais os que atingiram os

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servidores nominalmente relacionados - não é um ato
normativo, mas ato que, não obstante de alcance
plural, é tão concreto quanto aqueles que susta ou
torna sem efeito. 3. É da jurisprudência do Supremo
Tribunal que só constitui ato normativo idôneo a
submeter-se ao controle abstrato da ação direta
aquele dotado de um coeficiente mínimo de abstração
ou, pelo menos, de generalidade. 4. Precedentes (vg.
ADIn 767, Rezek, de 26.8.92, RTJ 146/483; ADIn 842,
Celso, DJ 14.05.93).' (ADI 1937 MC-QO, Relator(a):
Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJe
31.8-2007)
Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos
do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil” (RE no
1.223.554/SP, Relator Ministro Edson Fachin, julgado em
30/08/2019).
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO - AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ESTADUAL- NATUREZA
DA NORMA E ALCANCE - EFEITOS CONCRETOS -
INVIABILIDADE
-
PRECEDENTES
-
SEGUIMENTO
-
NEGATIVA.
(...)
O Tribunal de Justiça de São Paulo extinguiu, sem
resolução
do
mérito,
processo
objetivo,
ante
o
reconhecimento da ausência de abstração e generalidade
do ato normativo impugnado, a versar sobre doação de
bem
público
imóvel
destinado
a
instalação
de
estabelecimento industrial. No extraordinário, o recorrente

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aponta violados os artigos 5o, inciso XXXV, 37, cabeça e
inciso XXI, e 125, § 2o, da Constituição Federal. Afirma ser
o ato impugnado suscetível de controle concentrado de
constitucionalidade por veicular graves violações aos
princípios
constitucionais
da
licitação,
moralidade,
impessoalidade e igualdade.
(...)
O
acórdão
recorrido
está
em
harmonia
com
a
jurisprudência do Supremo, segundo a qual inviável a
formalização de ação direta de inconstitucionalidade
contra ato de efeito concreto, presente a natureza
casuística da norma, que se revela desprovida de
generalidade e abstração.
(RE no 1.223.190/SP, Relator Ministro Marco Aurélio, julgado
em 22/08/2019).
“AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
REPRESENTAÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
NORMA DE EFEITOS CONCRETOS. IMPOSSIBILIDADE.
1.
Acórdão
recorrido
em
conformidade
com
a
jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
2. Agravo interno a que se nega provimento.
(...)
Eis a decisão ora agravada: 'Decisão Trata-se de Recurso
Extraordinário interposto em face de acórdão proferido
pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de
São Paulo. Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do
Estado
de
São
Paulo
ajuizou
ação
direta
de
inconstitucionalidade em face da Lei 1.303/2006 do
Município de Caraguatatuba, que autoriza o Chefe do

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Executivo a renovar o prazo concedido pela Lei Municipal
1.036/1977 ao Colégio Módulo Ltda., para a concessão de
uso de imóvel municipal.
(...)
Esta SUPREMA CORTE tem entendimento reiterado no
sentido de que atos administrativos de efeitos concretos,
que tenham destinatários certos e determinados, são
impassíveis de controle por meio de ação direta de
inconstitucionalidade que é vocacionada ao exame de
normas jurídicas dotadas de generalidade, abstração e
impessoalidade.
(...)
Como se vê, a norma carece das imprescindíveis
características
de
abstração,
generalidade
e
impessoalidade, revelando-se ato individual e de efeito
concreto, que não alcança a densidade normativa
suficiente para ser submetida à análise concentrada de
constitucionalidade. Cumpre aduzir que, no caso concreto,
carecendo o conteúdo da lei questionada da densidade
normativa
necessária
ao
controle
concentrado
de
constitucionalidade, somente por meio da ação específica,
poder-se-ia impugnar o ato de efeito concreto praticado
pelo Chefe do Executivo local” (RE no 1.200.357 AgR/SP,
Relator Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, julgado
em 28/06/2019 - grifei).
“Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito
Constitucional. 3. Controle de constitucionalidade de lei
municipal
de
efeito
concreto.
4.
Inadmissibilidade.
Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de

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infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se
nega provimento.
(...)
Verifico que as alegações da parte são impertinentes e
decorrem de mero inconformismo com a decisão adotada
por este Tribunal, uma vez que o agravante não trouxe
argumentos suficientes a infirmá-la, visando apenas à
rediscussão da matéria já decidida de acordo com a
jurisprudência desta Corte. Como já demonstrado na
decisão ora agravada, as leis municipais questionadas
autorizaram o Poder Executivo a alienar, por meio de
concessão real de uso, áreas integrantes do patrimônio
municipal a instituições específicas. Da leitura das
referidas leis verifica-se que elas não são revestidas das
características essenciais da abstração, generalidade e
impessoalidade, apresentando-se como ato individual e
concreto,
com
todas
as
características
de
ato
administrativo de efeitos subjetivos, limitados a um
destinatário determinado e com alcance e objeto definidos.
Dessa forma, não são atos de aplicação primária da
Constituição, exigindo, para averiguar as alegações
referentes às suas supostas inconstitucionalidades, o
cotejo de suas disposições à luz de outras normas
jurídicas infraconstitucionais, a exemplo das hipóteses de
inexigibilidade e dispensa de licitação previstas na Lei
8.666/1993. Assim, tendo em vista que as referidas normas
não alcançam densidade normativa suficiente para serem
submetidas à análise concentrada de constitucionalidade,
nos termos da jurisprudência desta Corte, deve ser
mantido o acórdão recorrido” (RE no 1.143.699 AgR/SP,

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Relator Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em
30/08/2019 - grifei).
Ante
o
exposto,
à
luz
da
fundamentação alinhada, acolho a preliminar e julgo extinto o
processo, sem resolução do mérito, com fulcro no artigo 485,
inciso IV, do Código de Processo Civil.
RENATO SARTORELLI
Relator
Assinatura Eletrônica