Tribunal: TJSP
Processo: 2224300-47.2019.8.26.0000
Classe: Direta de Inconstitucionalidade / Atos Administrativos
Órgão julgador: Beretta da Silveira
Órgão colegiado: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A;
Data de julgamento: 2020-03-04
Data de publicação: 2020-03-05

Ementa:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Orgânica Municipal da Estância Turística de Avaré, 23 de março de 1990. Imposição, dentro de determinado prazo, da obrigação de o Chefe do Executivo prestar informações à Casa de leis local. Impossibilidade. Direito de fiscalização que há de se fazer pelos métodos próprios. Não cabimento da sujeição hierárquica de uma pessoa de direito público sobre a outra.

Ementa:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Orgânica Municipal da Estância Turística de Avaré, 23 de março de 1990. Imposição, dentro de determinado prazo, da obrigação de o Chefe do Executivo prestar informações à Casa de leis local. Impossibilidade. Direito de fiscalização que há de se fazer pelos métodos próprios. Não cabimento da sujeição hierárquica de uma pessoa de direito público sobre a outra. Doutrina. Inconteste ofensa ao princípio da separação dos poderes. Constituição Paulista, artigos 5o, 31 e 150. Prévios. AÇÃO PROCEDENTE.

Inteiro teor:
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Órgão Especial
Registro: 2020.0000157601
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Direta de
Inconstitucionalidade no 2224300-47.2019.8.26.0000, da Comarca de São
Paulo, em que é autor PREFEITO DO MUNICÍPIO DE AVARÉ, é réu
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE AVARÉ.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de
São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO
PROCEDENTE. V.U.", de conformidade com o voto do Relator, que
integra este acórdão.
O
julgamento
teve
a
participação
dos
Exmos.
Desembargadores PINHEIRO FRANCO (Presidente), ANTONIO CELSO
AGUILAR CORTEZ, ALEX ZILENOVSKI, GERALDO WOHLERS,
ELCIO TRUJILLO, CRISTINA ZUCCHI, JACOB VALENTE, JAMES
SIANO, LUIS SOARES DE MELLO, RICARDO ANAFE, XAVIER DE
AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES,
FERREIRA
RODRIGUES,
PÉRICLES
PIZA,
EVARISTO
DOS
SANTOS,
MÁRCIO
BARTOLI,
JOÃO
CARLOS
SALETTI,
FRANCISCO CASCONI, RENATO SARTORELLI, CARLOS BUENO,
FERRAZ DE ARRUDA E ALVARO PASSOS.

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Órgão Especial
São Paulo, 4 de março de 2020.
BERETTA DA SILVEIRA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Órgão Especial
VOTO No: 44317
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE No 2224300-47.2019.8.26.0000
COMARCA:São Paulo
Autor: Prefeito do Município de Avaré
Réu: Presidente da Câmara Municipal de Avaré
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Orgânica
Municipal da Estância Turística de Avaré, 23 de março de
1990. Imposição, dentro de determinado prazo, da obrigação
de o Chefe do Executivo prestar informações à Casa de leis
local. Impossibilidade. Direito de fiscalização que há de se
fazer pelos métodos próprios. Não cabimento da sujeição
hierárquica de uma pessoa de direito público sobre a outra.
Doutrina. Inconteste ofensa ao princípio da separação dos
poderes. Constituição Paulista, artigos 5o, 31 e 150. Prévios.
AÇÃO PROCEDENTE.
Trata-se de AÇÃO DIRETA DE INCONS-
TITUCIONALIDADE proposta pelo Prefeito do Município de Avaré em
face do Presidente da Câmara daquela localidade.
Em boa síntese, impende sobressair que esta
contenda foi instaurada em face do inciso XV do art. 61 da Lei Orgânica
daquelas cercanias, que contém a obrigação de o Alcaide “(...) prestar à
Câmara, dentro de 15 (quinze) dias, as informações solicitadas, salvo prorrogação, a
seu pedido e por prazo determinado, em face da complexidade da matéria ou da
dificuldade de obtenção nas respectivas fontes, dos dados pleiteados. (...)”.

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Mais ainda, diz a peça primeira que a disposição
em comento, além de estar se prestando a um aborrecível papel de
instrumento político, voltado a paralisar as funções gerenciais do Senhor
Prefeito (porquanto os requerimentos ultrapassaram a casa de milhar),
chegando-se, inclusive, ao inusitado ponto deste último ter sido envolvido
em inquérito policial destinado a apurar a prática de crime de
responsabilidade, fere de morte o princípio da separação entre os poderes,
principalmente por prever um nefasto controle que tem nítido caráter de
invasão das atribuições de administração da coisa pública, em expediente
destituído de qualquer parâmetro inserto na Carta Bandeirante.
Prossegue com a anotação de que o prazo fixado
é abusivo, tudo conspirando contra o axioma da autonomia municipal e
com o sistema de freios e contrapesos, emergindo, portanto, clara e direta
ofensa aos artigos 5o e seu § 1o, 47, inciso XIV, e 144, todos da Tábua
Máxima Paulista.
Indicada
doutrina
de
qualidade
e
vários
antecedentes do Colendo Supremo Tribunal Federal e desta Altiva Casa,
pleiteou, em fechamento, a antecipação de tutela (1/36).
Determinada a emenda da inaugural (folha 200)
advieram os necessários reparos (fls. 202/240).

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Conferida a liminar, vieram as informações do
Réu, que brandiu pela constitucionalidade da regra em apreço, nada
ultrajante dos princípios insertos nas Constituições Federal e Bandeirante,
realçando que os atributos de fiscalização cometidos à Câmara Municipal
integram o direito à informação como garantia individual de todo cidadão,
de modo que a extirpação da disposição em comento representará violação
aos axiomas democráticos, sendo de se estranhar seu atual questionamento
após tantos anos de vigência (fls. 255/261).
A douta Procuradoria-Geral do Estado, apesar de
regularmente convidada, quedou-se inerte (folha 264).
Adiante, a culta Procuradoria-Geral de Justiça
opinou pelo prestígio do pedido para se declarar inconstitucional o
contestado dispositivo da norma jurídica municipal (fls. 267/275).
É O RELATÓRIO.
Eis a redação da regra combatida:
“Art. 61. Ao Prefeito compete, entre outras atribuições:
(...)
XV - prestar à Câmara, dentro de 15 (quinze) dias, as
informações solicitadas, salvo prorrogação, a seu pedido

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e por prazo determinado, em face da complexidade da
matéria ou da dificuldade de obtenção nas respectivas
fontes, dos dados pleiteados; (...)”.
Impõe acolher o pedido.
A questão presente, muito ao contrário do que
entende a Assembleia local, não está vinculada ao direito de informação
que a Carta Federal assegura a todos indistintamente (eis que a pretensão
disparada nada tem a ver com o direito de cada cidadão obter informação
junto ao poder público, incluída a atividade legislativa), como ainda à
suposta caducidade da pretensão disparada, haja vista a relativa idade
da disposição em cotejo (porquanto, em verdade, a longevidade de
preceito inconstitucional não o convalida: o que é inconstitucional não
gera preclusão de espécie alguma e deve ser declarado em qualquer tempo
e grau de jurisdição), e muito menos à citada “(...) carta branca (...)”
que estaria a se outorgar ao Alcaide para gerir o município, cujo
argumento, por se aludir a tema de política, escapa ao controle deste
Altivo Órgão Especial, cuja missão está voltada, tão somente, à apreciação
de fatos e fundamentos jurídicos.
O que se vê, sim, é que tais vetores, de todo
irrelevantes, apenas escondem a real pedra de toque da causa: pode, o
Poder Executivo, ficar subordinado ao Poder Legislativo de modo a

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prestar informações em lapso determinado pela Lei Orgânica
Municipal?
A resposta, honradas as opiniões dissonantes, é
negativa.
Dúvida não se tem da competência do Legislativo
para exercer controle sobre o Executivo.
Entrementes, referido exercício não é absoluto
a ponto de criar um mecanismo de subordinação hierárquica.
Anota, com clareza, Hely Lopes Meirelles
(Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Editora Malheiros. 41a ed.,
2015, pág. 821) que no “(...) regime constitucional de separação de funções, como
o nosso, os Poderes do Estado não se confundem nem se subordinam, mas se
harmonizam, cada qual realizando sua atribuição e desempenho restritamente outras
que a Constituição lhes outorga para uma recíproca cooperação institucional. (...)”,
esclarecendo, mais adiante, que o “[...] controle legislativo (...) deve limitar-se
ao que prevê a Constituição Federal, para evitar a interferência inconstitucional de um
Poder sobre outro [...]”.
Esse posicionamento é secundado pela totalidade
da doutrina especializada, podendo-se aderir, dentre muitos, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro (Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense. 29a

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ed., 2016, pág, 895) e Anna Candida da Cunha Ferraz (Comentários à
Constituição do Brasil. Coordenação de J. J. Gomes Canotilho, Gilmar
Ferreira Mendes, Ingo Wolfgang Sarlet e Lenio Luiz Streck. São
Paulo: Saraiva. 2014, pág. 1.036), que adverte que “(...) Segundo a doutrina,
a função de controle e fiscalização dos atos do Poder Legislativo, particularmente os
atos do Executivo, é espécie de controle interórgãos, isto é, entre órgãos
constitucionais que não estão ligados entre si por relação hierárquica, e que vem
estabelecido na Lei Fundamental, dentre órgãos do mesmo nível de separação
funcional. Tal função assume no direito constitucional contemporâneo, especial relevo,
ante o exercício, cada vez mais crescente, da função legislativa ou normativa pelo
Poder executivo ou governo, no presidencialismo e no parlamentarismo. Inserida em
constituição presidencialista, que se fundamenta no esquema organizacional modelado
pelo princípio da separação de poderes, enquadra-se no princípio 'freios e
contrapesos', marcante nesta modalidade de organização governamental. O sistema de
freios e contrapesos pressupõe controle recíproco entre os poderes estatais, o que
significa dizer a possibilidade de interferência de um poder na esfera do outro.
Todavia tal interferência há de ser idealizada de tal modo que não suprima a
independência do poder que sofre a 'invasão' em sua competência. Assim, o controle
recíproco visa, antes de tudo, possibilitar que os poderes desenvolvam suas atribuições
em 'harmonia', ou em 'concerto”, como dizia Montesquieu, tendo em vista impedir que
a atuação de um poder paralise a de outro. Trata-se, portanto, de uma receita política
de governabilidade. Como, todavia, esse sistema admite a interferência e um poder no
outro, o controle do Poder Legislativo sobre os atos da Administração Pública em
geral, atividade por excelência do Poder Executivo, deve se limitar às hipóteses
estabelecidas e previstas na Constituição. Não podem a legislação infraconstitucional
e as constituições estaduais prever outras modalidades de controle ou novas fórmulas
de exercício dessa atividade que não as constantes na Constituição Federal (...)”.

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Significa dizer, portanto, que a metodologia de
controle é específica e determinada pelo texto constitucional, cujo rigor
não admite liturgias outras.
Daí a boa lembrança feita no lúcido parecer
Ministerial acerca dos signos insertos nos textos fundamentais, no rumo de
que “(...) O art. 150 da Constituição do Estado de São Paulo trata do controle
parlamentar sobre o Poder Executivo nos Municípios, com expressa remissão ao art.
31 da Constituição da República, nos seguintes termos:
Art.
150
-
A
fiscalização
contábil,
financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial do Município e
de todas as entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
finalidade,
motivação,
moralidade,
publicidade
e
interesse público, aplicação de subvenções e renúncia de
receitas, será exercida pela Câmara Municipal, mediante
controle externo, e pelos sistemas de controle interno de
cada Poder, na forma da respectiva lei orgânica, em
conformidade com o disposto no artigo 31 da
Constituição Federal.
O art. 31 da Carta Magna assim preceitua:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo
Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo,
e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo
Municipal, na forma da lei.

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§ 1o - O controle externo da Câmara Municipal será
exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos
Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais
de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2o - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente
sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar,
só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos
membros da Câmara Municipal.
§ 3o - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta
dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte,
para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes
a legitimidade, nos termos da lei.
§ 4o - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou
órgãos de Contas Municipais. (...)”.
Por óbvio que o assento constitucional, seja
pela Carta Republicana, seja pela Bula Maior Paulista, restou desatendido
pelo dispositivo questionado, em frontal e direta ofensa ao artigo 5o
desta última, que lembra que “(...) São Poderes do Estado, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. (...)”, cuja aplicação
aos municípios, por simetria, está aventada no Texto Fundamental
Bandeirante (“Art. 144. Os Municípios, com autonomia política, legislativa,
administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os
princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”), valendo

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realçar, ainda, a direção dada pelo art. 33 desta mesma legislação
constitucional.
“Art. 33. O controle externo, a cargo da Assembleia
Legislativa, será exercido com auxílio do Tribunal de
Contas do Estado, ao qual compete:”.
Inquestionável, assim, o flagrante antagonismo
do dispositivo em pauta com os artigos 5o, 33 e 150 da Constituição de
São Paulo, emergindo o abuso de sua redação na medida em que sugere
um controle que inédito está fora da alça de mira das regras
constitucionais, não restando alternativa senão o reconhecimento desse
status e a declaração de sua completa invalidade jurídica.
Sem
prejuízo
do
precioso
antecedente
mencionado pelo douto Procurador-Geral de Justiça (Supremo Tribunal
Federal, ARE no 852.062, Decisão Monocrática, Rel. Min. Carmen
Lúcia, j. 27.02.2015), veja-se, também, o senso firmado neste Elevado
Órgão Especial. Confira-se:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Emenda à
Lei Orgânica Municipal no 01, de 02.05.06, que dá nova
redação ao § 2o, art. 37. Acesso de vereadores às repartições
públicas municipais para se informarem sobre qualquer assunto

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de natureza administrativa. Inadmissibilidade. Afronta ao
Princípio da Separação dos Poderes. Poder de fiscalização deve
respeitar limites constitucionais. Precedentes. Ausente, na
Constituição Bandeirante, qualquer previsão nesse sentido.
Afronta aos arts. 5o; 20, inciso XIV e 144 da Constituição
Estadual.
Ação
procedente.
(ADI
no
2006555-09.2017.8.26.0000, Rel. Des. Evaristo dos
Santos, j. 26.04.2017).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Emenda no
13 à Lei Orgânica do Município de Sete Barras, que dá nova
redação ao artigo 27, § 1o, do mesmo estatuto, assegurando a
Vereadores o livre acesso a órgãos e repartições públicas
municipais para se informarem sobre qualquer assunto de
natureza administrativa, autorizando-os ainda a examinar
documentos e requerer cópias. Afronta ao princípio da
separação dos poderes. Poder de fiscalização do Legislativo que
deve respeitar os limites impostos na Constituição estadual.
Violação aos artigos 5o, 144 e 150 da Constituição do Estado de
São
Paulo.
Precedentes.
Ação
procedente.
(ADI
no
2007628-45.2019.8.26.0000, Rel. Des. Geraldo Whohlers,
j. 15.05.2019).
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei no 3.046/2018,
do município de Martinópolis, que “dispõe sobre o envio de

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informações à Câmara de Vereadores sobre as indicações
enviadas ao Poder Executivo Municipal e dá outras
providências”. Alegação de ofensa ao princípio da Separação
de Poderes. Reconhecimento. Lei que extrapola os limites da
relação de harmonia e independência entre os poderes do
Estado. Controle externo que cria obrigações à Administração
inexistentes no paradigma constitucional. Ofensa aos artigos 5o,
20, incisos XIV e XVI e 33, da Constituição Estadual. Ação que
se julga procedente. (ADI no 2172023-88.2018.8.26.0000,
Rel. Des. Péricles Piza, j. 14.08.2019).
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE
-
Dispositivos legais do Município de Bertioga incluindo na
composição de conselhos municipais representantes do Poder
Legislativo local - Impossibilidade - Violação ao princípio da
separação dos poderes - Afronta aos artigos 5o, caput e § 2o, 47,
incisos II e XIV, e 144, todos da Carta Paulista -
Inconstitucionalidade declarada - Ação procedente, preliminar
acolhida para julgar extinto o processo, sem resolução do
mérito, nos termos do art. 485, inciso VI, do CPC, em relação
ao inciso II, do artigo 3o, da Lei no 350/1999, do Município de
Bertioga. Não pode representante da Câmara Municipal, ainda
que por intermédio de pessoa diversa do parlamentar, integrar
Conselhos Municipais e interferir diretamente em assuntos
administrativos da competência do Chefe do Poder Executivo, a
quem cabe exercer a direção superior da administração e

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praticar os demais atos de gestão (artigo 47, incisos II e XIV, da
Constituição Estadual), instituindo modelo de contrapeso que
não guarda similitude com os parâmetros constitucionais, em
flagrante descompasso com a harmonia entre os Poderes. (ADI
no
2087907-18.2019.8.26.0000,
Rel.
Des.
Renato
Sartorelli, j. 21.08.2019).
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 10 da Lei Orgânica
do Município de Itaquaquecetuba, na redação dada pela
Emenda no 27/1996, que estabelece livre acesso dos vereadores
em todas as repartições municipais. Preliminares de não
conhecimento da ação por ausência de impugnação de todo o
complexo normativo anterior e de ilegitimidade passiva de parte
afastadas. Mérito. Invasão de um poder na esfera de
competência do outro. Afronta ao princípio da separação dos
poderes, previsto no artigo 5o da Carta Bandeirante, aplicável
aos municípios por força do artigo 144 da citada carta.
Precedentes.
Declaração
de
inconstitucionalidade
do
dispositivo vigente e, por arrastamento, da norma impugnada
em sua redação original, evitando-se efeito repristinatório.
Ação procedente. (ADI no 2071686-57.2019.8.26.0000, Rel.
Des. Xavier de Aquino, j. 21.08.2019).
Dessa forma, respeitadas as letradas opiniões
discrepantes, é seguro afirmar que as diretivas emanadas do dispositivo

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impugnado são frontalmente incompatíveis com os ordenamentos
Federal e Estadual, o que basta a reconhecer sua sistêmica imperfeição.
Ante o exposto, JULGA-SE PROCEDENTE a
ação para DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE do inciso XV
do art. 61 da Lei Orgânica do Município da Estância Turística de Avaré,
de 28 de março de 1990.
BERETTA DA SILVEIRA
Relator