Tribunal: TJSP
Processo: 1067906-64.2019.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Ferreira Rodrigues
Órgão colegiado: 4a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-09-21
Data de publicação: 2020-10-09

Ementa:
Apelação. Empresa de telefonia autuada por infração relativa à instalação de estação de telecomunicação em desconformidade com a legislação municipal. Alegação de inconstitucionalidade das normas locais (Lei n. 13.756/2004 e do Decreto n. 44.944/2004), por suposta usurpação da competência da União para legislar sobre exploração de serviços de telecomunicações (artigos 21, inciso XI, e 22, inciso

Ementa:
Apelação. Empresa de telefonia autuada por infração relativa à instalação de estação de telecomunicação em desconformidade com a legislação municipal. Alegação de inconstitucionalidade das normas locais (Lei n. 13.756/2004 e do Decreto n. 44.944/2004), por suposta usurpação da competência da União para legislar sobre exploração de serviços de telecomunicações (artigos 21, inciso XI, e 22, inciso IV, da Constituição Federal. Rejeição. Normas impugnadas que já tiveram sua validade reconhecida pelo C. Órgão Especial na ADIN n. 0128923-93.2013.8.26.0000, inclusive em relação à multa cominada. Não bastasse, o Supremo Tribunal Federal no Agravo Regimental referente ao Recurso Extraordinário com Agravo no 1.224.162, envolvendo a mesma parte (TIM), o mesmo tipo de infração (instalação irregular de torres de telefonia), o mesmo tipo de penalidade (multa) e as mesmas normas municipais (Lei n. 13.756/2004 e Decreto Regulamentador n. 44.944/2004), reconheceu a validade do ato administrativo municipal, decidindo que "a edição de legislação sobre assuntos de interesse local, tal como o uso e a ocupação do solo urbano em seu território que abrange a disciplina sobre instalação de torres de telefonia se insere no rol de competência dos municípios" (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 29/11/2019). Sentença de improcedência. Recurso desprovido.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000832236
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1067906-64.2019.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante TIM
S/A, é apelado PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 4a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao
recurso. V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores
FERREIRA RODRIGUES (Presidente), RICARDO FEITOSA E OSVALDO
MAGALHÃES.
São Paulo, 21 de setembro de 2020.
FERREIRA RODRIGUES
PRESIDENTE E RELATOR
ASSINATURA ELETRÔNICA

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Apelação Cível no 1067906-64.2019.8.26.0053
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Voto no 35.196
Apelação no 1067906-64.2019.8.26.0053
Apelante: TIM S/A
Apelado: Município de São Paulo
Apelação. Empresa de telefonia autuada por infração relativa à
instalação de estação de telecomunicação em desconformidade
com a legislação municipal. Alegação de inconstitucionalidade
das normas locais (Lei n. 13.756/2004 e do Decreto n.
44.944/2004), por suposta usurpação da competência da União
para legislar sobre exploração de serviços de telecomunicações
(artigos 21, inciso XI, e 22, inciso IV, da Constituição Federal.
Rejeição. Normas impugnadas que já tiveram sua validade
reconhecida pelo C. Órgão Especial na ADIN n. 0128923-
93.2013.8.26.0000, inclusive em relação à multa cominada.
Não bastasse, o Supremo Tribunal Federal no Agravo
Regimental referente ao Recurso Extraordinário com Agravo no
1.224.162, envolvendo a mesma parte (TIM), o mesmo tipo de
infração (instalação irregular de torres de telefonia), o mesmo
tipo de penalidade (multa) e as mesmas normas municipais (Lei
n. 13.756/2004 e Decreto Regulamentador n. 44.944/2004),
reconheceu a validade do ato administrativo municipal,
decidindo que “a edição de legislação sobre assuntos de
interesse local, tal como o uso e a ocupação do solo urbano em
seu território que abrange a disciplina sobre instalação de torres
de telefonia se insere no rol de competência dos municípios”
(Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 29/11/2019). Sentença de
improcedência. Recurso desprovido.
TIM S/A propôs a presente ação de procedimento comum em
face do MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, alegando, em resumo (a) que foi autuada por
agente fiscal municipal por suposta irregularidade na instalação de uma estação de
telecomunicação situada na Rua Joaquim Macedo, 165, nesta cidade (Auto de Infração
n. 14-298.153-2, no valor de R$ 156.564,35); (b) que esse ato administrativo, entretanto,
está fundamentado em normas municipais de flagrante inconstitucionalidade,
referindo-se à Lei Municipal n. 13.756/2004 e respectivo Decreto Regulamentador n.
44.944/2004, que estariam inviabilizando o serviço de telefonia móvel no município de
São Paulo; (c) que, na verdade, a competência para legislar sobre exploração dos
serviços de telecomunicações é privativa da União, nos termos dos artigos 21, inciso
XI, e 22, inciso IV, da Constituição Federal; (d) que a inconstitucionalidade dos atos
normativos municipais, sob esse aspecto, implica nulidade também da autuação fiscal,
daí porque pede a anulação do Auto de Infração no 14-298.153-2, ou subsidiariamente a
redução do valor da multa aplicada.
Julgada improcedente a ação (fls. 599/607), apela a autora,
com as considerações de fls. 609/639, buscando a reforma da decisão.

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Contrarrazões a fls. 674/689.
É o relatório.
O recurso não comporta provimento.
No Agravo Regimental referente ao Recurso Extraordinário
com Agravo no 1.224.162, envolvendo a mesma parte (TIM), o mesmo tipo de
infração (instalação irregular de torres de telefonia), o mesmo tipo de penalidade
(multa) e as mesmas normas municipais (Lei n. 13.756/2004 e Decreto
Regulamentador n. 44.944/2004), a Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal, por
votação unânime, reconheceu a validade do ato administrativo municipal, decidindo
que “a edição de legislação sobre assuntos de interesse local, tal como o uso e a
ocupação do solo urbano em seu território que abrange a disciplina sobre
instalação de torres de telefonia se insere no rol de competência dos municípios”
(Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 29/11/2019).
Ademais, a Lei Municipal n. 13.756/2004, objeto da
impugnação pela autora, já foi submetida ao exame do C. Órgão Especial na ADIN n.
0128923-93.2013.8.26.0000, e teve sua constitucionalidade reconhecida, nos
seguintes termos:
“A
autora
alega
que
a
competência
para
legislar
sobre
“telecomunicações” é privativa da União e que a municipalidade não
poderia disciplinar essa matéria no âmbito local para “proibir a prestação
de um serviço federal (de telecomunicações) em seu território, tornando
ilícita uma atividade que é nacionalmente lícita” (fl. 16), ainda mais
porque, em caso de descumprimento de qualquer das exigências
previstas, a norma impõe multa que escapa a qualquer parâmetro de
proporcionalidade e razoabilidade (R$ 100.000,00).
Realmente, não há dúvida de que a competência para legislar sobre
telecomunicações e radiodifusão é privativa da União, nos termos do art.
22, inciso IV, da Constituição Federal.
Aliás, em casos dessa natureza, envolvendo disciplina sobre instalação de
Estação Rádio-Base, este Relator, em julgados deste C. Órgão Especial,
havia acompanhado o entendimento de que - em razão dessa matéria já
estar
disciplinada
em
âmbito
nacional
pela
Lei
Geral
das
Telecomunicações - a municipalidade não poderia dispor sobre o mesmo
assunto no âmbito local.
Entretanto, em julgado mais recente, este C. Órgão Especial, por maioria
de votos, decidiu de forma contrária (reconhecendo a constitucionalidade
da norma então impugnada) com apoio no entendimento de que a
legislação municipal, por atender ao interesse local, não incorre em
violação a qualquer dispositivo constitucional, ou seja, considerou que o
texto impugnado, naquele caso, não versava sobre serviços de
telecomunicações, e sim sobre uso e ocupação do solo e que “a
Constituição Federal conferiu aos Municípios competência para legislar

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sobre assuntos de interesse local (art. 30, inciso I) e suplementar a
legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II)” (ADIN no
0059031- 97.2013.8.26.0000, Rel. Designado Des. Evaristo dos Santos, j.
15/01/2014).
Sopesando os fundamentos desse V. Julgado, especialmente no que diz
respeito à competência municipal para tratar de assuntos de interesse
predominantemente local (art. 30, I, CF) e suplementar à legislação
federal e estadual (art. 30, II, CF); e considerando, ainda, que também
cabe ao município a competência legislativa quanto aos aspectos
urbanísticos em seu território, ou seja, “promover, no que couber,
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII, CF),
surgiu a necessidade de releitura da questão controvertida, no exame
deste
caso
concreto,
com
maior
enfoque
nesses
dispositivos
constitucionais, resultando, então, desse novo exame mais específico e
pontual, o convencimento quanto à constitucionalidade da lei ora
impugnada, ao menos nessa parte referente à disciplina sobre urbanismo e
ocupação do solo urbano.
É importante considerar, neste passo, que quando a lei impugnada indica
o regramento sobre “instalação” e “fiscalização de instalação” de
Estações Rádio-Base (Capítulos II, III, IV, V e VI) está se reportando, na
verdade, às estruturas físicas, como postes, torres, antenas, contêineres e
demais equipamentos (fisicamente considerados); e não à estrutura de
rede e seu funcionamento, daí o reconhecimento de que a norma
impugnada, sob esse aspecto, ao dispor sobre distanciamento, recuos
laterais e frontais e dos fundos, área permeável, restrições de acesso e
isolamento acústico desses equipamentos, por exemplo, não está
interferindo em assunto relacionado à prestação de serviços de
telecomunicações, tanto que a União se absteve de disciplinar essas
matérias, por não dispor de competência nessa área.
Evidentemente, à União não caberia mesmo legislar sobre urbanismo e
ocupação do solo urbano e muito menos o Estado poderia dispor de
competência dessa natureza (de interesse predominantemente local), de
forma que, se excluirmos do município essa possibilidade de tratar do
assunto, impedindo-lhe, por exemplo, a disciplina sobre restrições de
instalação em presídios, cadeias públicas, Febem, hospitais e postos de
saúde (art. 6o, incisos I, II, III), distâncias mínimas entre uma ERB e outra
já existente (art. 6o, VI), ou em relação a hospitais (art. 6o, parágrafo
único), ou sobre regras de edificação, uso e ocupação do solo (art. 10),
tudo sob o pretexto (equivocado) de que as normas envolvem questões
relacionadas a telecomunicações, a regulamentação da matéria, embora
necessária e indispensável para preservação dos interesses da
comunidade, cairia numa espécie de “limbo” ou “vácuo” sem
possibilidade de ser exercido por quaisquer dos entes federativos, o que
parece não ser a interpretação mais razoável, por estar em contradição
com as disposições do art. 30, incisos I, II e VIII, da Constituição Federal
e artigo 74 da Lei Federal no 9.472/1997.
Constitui princípio básico de hermenêutica que a lei não contém palavras
inúteis (“Verba cum effectu, sunt accipienda”) e que “na interpretação
deve-se sempre preferir a inteligência que faz sentido à que não faz”, ou
seja, “deve ser afastada a exegese que conduz ao vago”.

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E no presente caso, não teria sentido presumir que a norma municipal, só
porque trata de instalações de equipamentos de telecomunicações, não
pudesse dispor sobre matéria de sua própria competência, qual seja,
planejamento urbano e uso e ocupação do solo, especialmente quando se
nota que a própria Lei Geral das Telecomunicações (9.472/1997), em seu
artigo 74, faz ressalva expressa à necessidade de obediência às normas
locais (de forma exemplificativa): “A concessão, permissão ou
autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do
atendimento às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou
do Distrito Federal relativas à construção civil e à instalação de cabos e
equipamentos em logradouros públicos”
O Supremo Tribunal Federal já decidiu nesse sentido, proclamando que
“o texto constitucional não impede a edição de legislação estadual ou
municipal que sem ter como objeto principal a prestação dos serviços de
telecomunicações acabe por produzir algum impacto na atividade
desempenhada pelas concessionárias de serviço público federal. As leis
estaduais concernentes ao ICMS, a incidir sobre a atividade de
telecomunicações, e a legislação municipal atinente ao uso do solo, de
crucial importância na colocação de antenas e formação de redes, chegam
a afetar a execução dos serviços, mas não revelam inconstitucionalidade
formal” (ADI 4739 MC/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 07/02/2013).
Portanto, em razão das disposições do art. 30, incisos I, II e VIII, da
Constituição Federal e do art. 74 da Lei Federal no 9.472/1997 e de tudo
quanto foi exposto acima, não se pode ter como configurado vício de
inconstitucionalidade com relação aos dispositivos da lei impugnada na
parte que versa sobre “Restrições à Instalação” (Capítulo II), “Instalação
em Áreas Públicas” (Capítulo III), “Regras de Edificação, Uso e
Ocupação do Solo” (Capítulo IV), “Procedimentos de Instalação”
(Capítulo V) e “Fiscalização da Instalação” (Capítulo VI), daí o
reconhecimento de improcedência da ação, nessa parte, com apoio no
princípio da presunção de constitucionalidade que milita em favor das
leis.
Como ensina LUÍS ROBERTO BARROSO, “havendo alguma
interpretação possível que permita afirmar-se a compatibilidade da norma
com a Constituição, em meio a outras que carreavam para ela um juízo de
invalidade, deve o intérprete optar pela interpretação legitimadora,
mantendo o preceito em vigor” (“Interpretação e Aplicação da
Constituição”. Ed. Saraiva/SP, 1998, p. 164 165).
Também não há falar-se em inconstitucionalidade do art. 18 da lei
impugnada, mesmo com a alteração introduzida pela Lei no 15.147/2010,
que elevou o valor da multa (em caso de violação dessas normas
referentes às posturas municipais) de R$ 6.000,00 para R$ 100.000,00,
uma vez que na fixação da penalidade, visando impedir a manutenção de
situações irregulares, o legislador pode adotar como parâmetro, para
garantir efetividade àquele objetivo específico, a capacidade econômica
do autuado, lembrando-se, apenas a título de exemplo, que na esfera
federal, em caso de empresas de telecomunicações, essa multa pode
alcançar o valor de R$ 50.000.000,00 (art. 179 da Lei Geral das
Telecomunicações). Ainda a título de exemplo, anota-se que o Superior
Tribunal de Justiça já decidiu que “a multa possui o objetivo de compelir
o devedor a fazer ou deixar de fazer algo, motivo pelo qual pode ser

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aumentada caso seu valor não seja suficiente para obrigar o devedor a
cumprir a decisão” (REsp 1.185.260).
Essa decisão do C. Órgão Especial, com efeito erga omnes,
reconheceu a validade da legislação municipal, inclusive em relação à multa, daí o
reconhecimento de improcedência da ação também em relação ao pedido subsidiário.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso, com majoração
dos honorários advocatícios devidos pela autora em mais 5% (cinco por cento), nos
termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.
FERREIRA RODRIGUES
Relator