Tribunal: TJSP
Processo: 1026353-71.2018.8.26.0053
Classe: Apelação Cível / Multas e demais Sanções
Órgão julgador: Antonio Celso Faria
Órgão colegiado: 8a Câmara de Direito Público;
Data de julgamento: 2020-09-16
Data de publicação: 2020-09-21

Ementa:
APELAÇÃO – PROCESSO ADMINISTRATIVO - APELAÇÃO. MULTA EM RAZÃO DE DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. Concessionária autora que não concluiu a implantação do dispositivo de retorno e acesso km 2+900 (tipo 4) – Botucatu, na Rodovia SP-209, no prazo estabelecido, como determinado no contrato administrativo – Procedimento administrativo sancionatório instaurado, que indicou o cometimento da infração

Ementa:
APELAÇÃO – PROCESSO ADMINISTRATIVO - APELAÇÃO. MULTA EM RAZÃO DE DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. Concessionária autora que não concluiu a implantação do dispositivo de retorno e acesso km 2+900 (tipo 4) – Botucatu, na Rodovia SP-209, no prazo estabelecido, como determinado no contrato administrativo – Procedimento administrativo sancionatório instaurado, que indicou o cometimento da infração contratual – Do conjunto probatório acostado aos autos não se extrai qualquer nulidade no processo administrativo, que culminou com aplicação de sanção à apelante e que transcorreu com respeito ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa, observando que o autor teve a oportunidade de, após notificado, apresentar defesa prévia e alegações finais, recorrendo, por fim, da decisão final que lhe imputou a multa - PODER JUDICIÁRIO QUE APENAS PODE VERIFICAR A LEGALIDADE DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, SEM ADENTRAR AO MÉRITO. O controle do ato administrativo pelo Poder Judiciário é apenas da legalidade. No caso em tela, o processo administrativo não apresenta ilegalidades. Afastada a alegação de prescrição da pretensão punitiva Sentença mantida. RECURSO NÃO PROVIDO.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2020.0000764318
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível no
1026353-71.2018.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que é apelante
RODOVIAS DO TIETÊ S.A., é apelado AGENCIA REGULADORA DE
SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE TRANSPORTE DO ESTADO DE
SÃO PAULO - ARTESP.
ACORDAM, em 8a Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento ao recurso.
V. U. Sustentou oralmente o Ilmo. Dr. Marco Antonio Dacorso.", de conformidade
com o voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmos. Desembargadores JOSÉ
MARIA CÂMARA JUNIOR (Presidente) e PERCIVAL NOGUEIRA.
São Paulo, 16 de setembro de 2020.
ANTONIO CELSO FARIA
RELATOR
Assinatura Eletrônica

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Apelação Cível no 1026353-71.2018.8.26.0053 -Voto no 10.895 (ECB)
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ACF no 10.895/2020
Apelação no 1026353-72.2018.8.26.0053
Apelante: Rodovias do Tietê S/A
Apelada: Agência Reguladora de Serviços Públicos
Delegados de Transportes ARTESP
Comarca de São Paulo/SP
APELAÇÃO

PROCESSO
ADMINISTRATIVO
-
APELAÇÃO.
MULTA
EM
RAZÃO
DE
DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. Concessionária
autora que não concluiu a implantação do dispositivo de
retorno e acesso km 2+900 (tipo 4) Botucatu, na Rodovia
SP-209, no prazo estabelecido, como determinado no
contrato administrativo
Procedimento administrativo
sancionatório instaurado, que indicou o cometimento da
infração contratual Do conjunto probatório acostado aos
autos não se extrai qualquer nulidade no processo
administrativo, que culminou com aplicação de sanção à
apelante e que transcorreu com respeito ao devido processo
legal, contraditório e ampla defesa, observando que o autor
teve a oportunidade de, após notificado, apresentar defesa
prévia e alegações finais, recorrendo, por fim, da decisão
final que lhe imputou a multa - PODER JUDICIÁRIO
QUE APENAS PODE VERIFICAR A LEGALIDADE DO
PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO,
SEM
ADENTRAR
AO
MÉRITO.
O
controle
do
ato
administrativo pelo Poder Judiciário é apenas da
legalidade. No caso em tela, o processo administrativo não
apresenta ilegalidades. Afastada a alegação de prescrição
da pretensão punitiva Sentença mantida. RECURSO NÃO
PROVIDO.
Trata-se de ação anulatória, com pedido de liminar,
ajuizada por Rodovias do Tietê S/A em face da Agência Reguladora
de Serviços Públicos Delegados de Transportes do Estado de São
Paulo ARTESP, requerendo a anulação do processo administrativo

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sancionatório no 015.062/2013 (encetado pela notificação NOT.DIN.
no 0128/13), por vício em sua instauração, bem como a sanção imposta
em decorrência dele, por falha na fundamentação da de cisão que lhe
aplicou a multa, ou, a cassação da sanção que lhe foi imposta, porque
não houve o cometimento de qualquer infração contratual a ensejar a
multa, liberando-a, por conseguinte, e definitivamente, do pagamento
de seu valor.
A r. sentença de fls. 527/530, declarada às fls. 539, cujo
relatório se adota, julgou improcedente a ação.
Apela a autora (fls. 543/573), buscando, em síntese, a
alteração do julgado.
Recurso processado regularmente, com apresentação de
contrarrazões às fls. 579/589.
Houve oposição ao julgamento virtual (fls. 595).
É o relatório.
Consta da inicial que a autora é, desde abril de 2009,
concessionária de rodovias paulistas, nos termos do contrato de
concessão no 004/CR/2009 e respectivas normas regulamentares (fls.
82/225), e que, assumiu a exploração dos seguintes trechos rodoviários:
a) SP-300, Rodovia Marechal Rondon (início do trecho no km
158+650, Tietê, final do trecho no km 336+500, no entroncamento com
a SP-225, Bauru); b) SP-101 (início do trecho no km 0+000, Campinas,
final do trecho no km 71+250, no entroncamento com a SP-127, km
71+850, Tietê); c) SP-113 (início do trecho no km 0+000, no
entroncamento com a SP-300, km 156+900, Tietê, final do trecho no
km 14+400, no entroncamento com a SP-101, km 58+540, Rafard); d)

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SP-209 (início do trecho no km 0+000, no entroncamento com a
SP-280, km 210+360, Itatinga, final do trecho no km 21+090, no
entroncamento com a SP-200, Botucatu); e) SP-308 (início do trecho no
km 101+200, Salto, final do trecho no km 162+000, no entroncamento
com a SP-304, Piracicaba), f) Contorno de Piracicaba 8,875km, g)
Acesso a: SPA-0221/101 acesso a Monte Mor; b: SPA-026/101
acesso a Monte Mor; c) SPA-021/101 acesso a Elias Fausto; d:
SPA-041/101 acesso a Capivari; e: SPA-051/101 acesso a Rafard; f:
SPA-007/209 acesso a Pardinho/Botucatu; g: SPA-159/300 acesso a
Tietê; h: SPA-172/300 acesso a Laranjal Paulista; i: SPA-176/300
acesso a Laranjal Paulista; j: SPA-193/300 acesso a Conchas; l: SPA-
a96/300 acesso a Conchas; m: SPA-231/300 acesso a Botucatu
(variante); n: SPA-241/300
acesso a Botucatu/Gastão Dal Farra
(variante); o: SPA-251/300 acesso a Botucatu (Rubião Junior); p:
SPA-270/300
acesso São Manuel; q: Spa-283/300
acesso
Areiópolis; r: SPA-139/308 acesso Capivari; s: SP-155/308 acesso
Rio das Pedras.
Aduz que, desde o início, presta os serviços rodoviários,
incluindo a operação, a conservação e a ampliação da malha viária.
Ressalta que, nesta ação, nos termos do item 2.4 Plano de
Obras, do Anexo 7, do edital de licitação no 005/2008, foi prevista a
implantação de “dispositivo de retorno e acesso km 2+900 (tipo 4)
Botucatu”, na rodovia SP-209, com previsão original de conclusão em
22/04/2012.
Segundo consta, ainda, a ARTESP, em vistoria realizada
em 15/05/2012 constatou que a concessionária autora “não havia

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concluído, injustificadamente, a implantação do “dispositivo de retorno
e acesso km 2+900 (tipo 4) Botucatu”, na Rodovia SP-209, no prazo
estabelecido (22/04/2012), motivo pelo qual instaurou procedimento
administrativo sancionatório indicando o cometimento da infração
contratual (procedimento administrativo no 015.062/2013 - Notificação
DIN. no 0218/13 fls. 229/349), indicando que tal omissão estaria
subsumida
na infração tipificada no item “4.2
Serviços
correspondentes às funções de ampliação, conservação e manutenção
(inclusive para Rodovias Vicinais)”, item “28. Implantação e
execução”, subitem “24. Não concluir a implantação de dispositivo em
desnível conforme Cronograma Físico Financeiro vigente”, do grupo
III, nível D, do Anexo 11, do edital de licitação. Ao final, aplicou a
pena de multa de R$ 215.874,36 (conforme TAP. DIN. No 0008/2018
(fls. 352).
A autora discorda da imputação de falta contratual, sob os
seguintes argumentos: a) o procedimento administrativo foi instaurado sem as
formalidades e requisitos essenciais, porque a notificação da ARTESP não foi
instruída por relatório de vistoria prévio, conforme determina o item 2.1.2, do
Anexo 11 do edital; b) que recebeu outra notificação sobre o mesmo fato (NOT.
DIN. No 0126/13), imputando-lhe “o cometimento da infração consistente no não
início da mesma obra tratada na NOT. DIN. No 0128/13, sendo inadmissível o envio
de duas notificações e a instauração de dois procedimentos sancionatórios, uma
vez que, um é excludente do outro; c) que não cometeu a infração que lhe foi
imputada, pois com relação à obra relativa à implantação do “dispositivo de
retorno e acesso km 1+900 (tipo 4) Botucatu”, na Rodovia SP-209, houve
requerimento de postergação do prazo, devidamente justificado, formulado perante
a ARTESP, conforme correspondência RT-371/11 (protocolo ARTESP no 213.187,
em 23/05/2011); d) ao longo do processo administrativo no 015.062/2013

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apresentou defesa prévia e alegações finais, bem como interpôs recurso. Todavia, a
ARTESP firmou entendimento contrário, de que houve o descumprimento do
contrato de concessão, e impôs a sanção pecuniária (fls. 229/353); e) que a
pretensão punitiva da ARTESP está prescrita, uma vez que a suposta falha
contratual ocorreu em 22/04/2012 e a respectiva sanção foi aplicada em
23/98/2017, além do quinquídio prescricional; f) que a NOT.DINA. No 0128/2013
foi baseada em documento intitulado “relação de bens”, referente ao período de
23/04/2009 a 01/04/2013, e sequer há indicação, no documento, do agente da
ARTESP que o teria elaborado; g) que a ARTESP apresentou, tardiamente, uma
“ata de reunião”, datada de 11/06/2012, bem como um “relatório de vistoria”, que
teria sido realizado em 14/05/2012, porém, no rodapé de tal documento, foi
indicada a data de 06/06/2012, e o parecer técnico da ré não assentiu com as
justificativas apresentadas.
Em suas razões recursais, a apelante insiste no argumento
da ocorrência da prescrição da pretensão sancionatória, porque a
suposta falha contratual ocorreu em 22/04/2012, a ARTESP, em
24/04/2013 notificou a concessionária sobre a suposta infração
cometida. Em 08/05/2013, a concessionária apresentou sua defesa
administrativa; em 01/11/2013 e 14/02/2014 a Diretoria de
Investimentos da ARTESP emitiu pareceres técnicos acerca das
alegações da concessionária autora; em 05/03/2014 a concessionária foi
intimada a apresentar suas alegações finais, o que foi feito em
12/03/2014. Em 30/05/2014 a Diretoria de Fiscalização da ARTESP
encaminhou os autos à Diretoria de Assuntos Institucionais. Em
30/06/2014 o superintendente da Diretoria de Assuntos Institucionais
emitiu seu parecer. Houve, também, parecer da Comissão Jurídica da
ATERSP, em 11/07/2014; o Diretor de investimentos deliberou pela
aplicação da multa em 30/09/2014 (decisão publicada em 16/10/2014) e

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houve recurso administrativo, improvido por decisão colegiada de
17/08/2017, publicada em 23/08/2017.
Diz que o art. 1o, da Lei Federal no 9.873/99 define que a
pretensão sancionatória da Administração Pública Federal prescreve em
cinco anos, a contar da data da prática do ato infrator, e que a lei que
regula a prescrição da preensão punitiva, é a lei federal, e como o
Estado de São Paulo não definiu prazo prescricional específico, deve ser
contado o prazo quinquenal para a prescrição da pretensão punitiva na
forma como determina a lei federal, considerando, que, no caso, a
suposta falha contratual ocorreu em 22/04/2012 e a multa
decorrente desse ato infrator foi aplicada em 23/08/2017.
Entende que, muito embora o Juízo “a quo” tenha
fundamentado que o prazo prescricional estaria suspenso, ao teor do
disposto no artigo 4o, do Decreto no 20.910/32, o artigo 1o do mesmo
dispositivo legal é expresso ao dispor que este decreto somente, regula a
prescrição quinquenal aplicável à cobrança de créditos contra a Fazenda
Pública, não sendo aplicável, portanto, ao caso em estudo.
Assim, a pretensão da Administração para punir os
administrados prescreve, conforme a previsão do artigo 1o, da Lei no
9.873/99, que não admite a suspensão durante todo o curso do
procedimento sancionatório. E, além disso, o prazo prescricional
começa a ser computado a partir da data da prática o ato, ou seja, da
data do fato.
No mérito, repisando os argumentos trazidos com a inicial,
em síntese, entende incorreta a instauração do procedimento
administrativo sancionador pela ARTESP e requer sua nulidade.

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O recurso foi respondido (fls. 579/589).
É o relatório.
De início, não há que se falar em prescrição da pretensão
punitiva, uma vez que o prazo de entrega era 22/04/2012 e a
penalidade foi imposta em 23/08/2017, sendo irrelevante o decurso de
tempo entre a interposição de recurso administrativo e o seu
indeferimento.
De outro lado, contra a decisão final foi interposto recurso,
e segundo entendimento do colendo STJ, “A teor do disposto no art. 4o do
Decreto no 20.910/32, o curso do prazo prescricional aplicável |às ações contra a
Fazenda Pública é suspenso durante a pendência de requerimento administrativo,
e somente torna a correr com a decisão final ou ato que põe fim ao processo
administrativo” (AgRg no AREsp no 419.690/ES, Rel. Ministro
Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJE 4/11/2015).
Nos termos, ainda, do que decidiu o d. Magistrado “a quo”,
“urge afastar a alegação de prescrição da punição punitiva, já que, havendo
procedimento
administrativo
instaurado
(a
autora
apresentou
defesa
administrativa, alegações finais e recurso), suspende-se o prazo prescricional
(artigo 4o do Decreto 20.910/32). Considerando que a infração ocorreu em
22.04.2012 e que a concessionária autora foi notificada em 24.04.2013 (fls. 232),
não houve transcurso do prazo prescricional de cinco anos. A sanção contratual
fora aplicada em 2017”.
Em que pese o processo tenha tramitado por anos, certo é
inexistir prescrição intercorrente na esfera administrativa estadual, daí
ter ficado o prazo prescricional suspenso ao longo de tal período, a teor
do que dispõe o art. 4o do Decreto Federal n. 20.910/32, norma geral

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que não cede diante do art. 1o da Lei Federal n. 9.873/99, já que
aplicável à União Federal e inaplicável ao Estado de São Paulo, haja
vista haver lei própria (a Lei Estadual n. 10.177/98) sem previsão
idêntica, e, de fato, "nos termos da jurisprudência desta Corte, a Lei 9.873/99
não se aplica às ações administrativas punitivas desenvolvidas por estados e
municípios, pois o âmbito espacial da lei limita-se ao plano federal" (STJ, AgRg
no AREsp 750.574/PR, 1a T., Rel. Sérgio Kukina, v.u., j. 3.11.15, DJe
13.11.15)” (e-pág. 1085-6).
Assim, tendo ficado suspenso o prazo prescricional no
curso do processo, cabível não é computar o intervalo entre a
notificação e a prolação de decisão de mérito para fins de contagem
de prazo prescricional, sobretudo do prazo quinquenal concernente ao
exercício da pretensão punitiva.
No mérito, as razões recursais não infirmam os elementos
de convicção contidos na sentença recorrida, os quais ora se ratificam, e
com vistas a prestigiar o princípio constitucional da razoável duração do
processo (art. 5o, inciso LXXVIII, da Constituição Federal), a decisão
de procedência se mantém, consoante abaixo se observa.
A sentença recorrida bem analisou a matéria em discussão
e merece ser mantida por seus próprios e jurídicos fundamentos, a teor
do que consta no art. 252, do Regimento Interno do Tribunal de
Justiça de São Paulo, o qual dispõe: “nos recursos em geral, o relator
poderá limitar-se a ratificar os fundamentos da decisão recorrida, quando
suficientemente motivada, houver de mantê-la”.
Exatamente para evitar inútil repetição da matéria, e, em

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observância ao princípio constitucional da razoável duração dos
processos, verifica-se que tal dispositivo regimental vem sendo
largamente utilizado pelas Câmaras de Direito Público deste E. Tribunal
de Justiça (AC 994.01.017050-8, AC 994.09.379126-0), assim, como
pelo C. Superior Tribunal de Justiça quando reconhece “a viabilidade de o
órgão julgador adotar ou ratificar o juízo de valor firmado na sentença, inclusive
transcrevendo-a no acórdão, sem que tal medida encerre omissão ou ausência de
fundamentação no decisum“ (RESP no 662.272-RS, 2o Turma Rel. João
Otávio de Noronha, j. 4.9.2007; RESP 265.534- DF, 4a Turma, Rel.
Min. Fernando Gonçalves, j. de 1.12.2003).
Assim, ratifica-se, na integralidade, a decisão judicial
proferida em primeiro grau, a qual, também se adota como razão de
decidir.
Ressaltou o d. Magistrado:
“(...)
Pretende a autora declaração de nulidade do processo administrativo
autuado sob o no 015.062/2013, encetado pela notificação NOT.DIN no 0128/13, com
consequente anulação da multa Tap. Din. No 0008/2018, nele aplicada em seu
desfavor.
Aduz nulidade do processo em razão de vícios formais, como ausência
de relatório de vistoria prévia instruindo a notificação da autuação; duplicidade de
notificações; requerimento de postergação do prazo para conclusão da obra não
apreciado pela ré; e prescrição da pretensão punitiva.
Suas razões, contudo, não podem ser aceitas.
Por primeiro, urge afastar a alegação de prescrição da punição
punitiva, já que, havendo procedimento administrativo instaurado (a autora

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apresentou defesa administrativa, alegações finais e recurso), suspende-se o prazo
prescricional (artigo 4o do Decreto no 20.910/32). Considerando que a infração
ocorreu em 22.04.2012 e que a concessionária autora foi notificada em 24.04.2013
(fls. 232), não houve transcurso do prazo prescricional de cinco anos. A sanção
contratual fora aplicada em 2017.
No que se refere às alegações de vícios formais, melhor sorte não cabe
à autora.
Com efeito, malgrado o item 2.1.1., do Anexo 11, do edital de regência
(fls. 193), exigir que a notificação seja instruída com relatório de vistoria, é preciso
reconhecer a “acessoriedade” do documento, cuja ratio é garantir o contraditório e
a ampla defesa.
Com efeito, o item 2.1 do mesmo anexo prevê que a aplicação das
penalidades será precedida de processos administrativos, assegurados o
contraditório e a ampla defesa. A exigência do subitem 2.1.1 refere-se à necessidade
de comprovação técnica de eventual descumprimento contratual que possibilite o
exercício do contraditório.
No caso do contrato administrativo, contudo, a infração não se refere
a descumprimento de prazo de conclusão de obra. Nesse caso, é despiciendo
“relatório de vistoria”, mormente do fato de que o atraso é incontroverso, bastando
a declaração de vistoria (fls. 232). A própria autora admite que requereu
prorrogação de prazo administrativamente.
O que importa verificar é se foi garantido o contraditório e a ampla
defesa. Na hipótese dos autos, a substituição do “relatório de vistoria” pela
“Relação de Obras”, precedida de mera “declaração de vistoria”, na instrução da
notificação do procedimento administrativo, não resultou em qualquer prejuízo para
o contraditório. O documento cumpriu com seu mister na medida em que identificou
a obra (retorno e Acesso km 2+900 [tipo 4] Botucatu), a rodovia (SP 209), o tem de
serviço (02.05.04.01), o prazo para sua conclusão (22.04.2012), e o descumprimento
do prazo para sua conclusão, elementos necessários para o exercício do
contraditório (fls. 234).
Demais disso, tanto houve prejuízo para o contraditório, que a própria

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autora admite que teve oportunidade de apresentar defesa prévia, alegações finais e
interposição de recurso administrativo (fls. 05).
Portanto, o alegado vício formal não tem o condão, por si só, de
macular o procedimento administrativo em testilha, posto que não comprometeu as
garantias constitucionais. Muito menos a existência de dupla notificação, na medida
em que a penalidade é uma só. Vale dizer, não há bis in idem.
Por fim, não se sustenta a alegação de inexistência de descumprimento
mediante alegação de que havia pedido de prorrogação de prazo pendente de
análise, uma vez que o mero requerimento administrativo, desprovido de efeito
suspensivo, não retira a eficácia das cláusulas contratuais, as quais permanecem
incólumes até eventual provimento ulterior da Administração, o que, in casu, não
houve.
Dessa forma, diante da inexistência de efeito suspensivo, era
obrigação da concessionária autora com os prazos contratuais, cuja violação
implicaria em sanção prevista no edital de regência.
Tudo
a
justificar,
assim,
a
regularidade
do
procedimento
administrativo bem como a sanção aplicada. (...).” (fls. 527/530).
Com efeito, do conjunto probatório acostado aos autos, não
se extrai qualquer nulidade no processo administrativo (fls. 230/349)
que culminou com aplicação de sanção à apelante e que transcorreu com
respeito ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa,
observando que o autor teve a oportunidade de, após notificado,
apresentar defesa prévia e alegações finais, recorrendo, por fim, da
decisão final que lhe imputou a multa.
Cabe esclarecer que todas as alegações opostas neste recurso
e processo, também foram analisadas na esfera administrativa, e não vale
o argumento de nulidade por ausência de requisitos e formalidades
essenciais
à
instauração
e
desenvolvimento
do
processo

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sancionatório, porque a notificação de infração descreve detalhadamente
a infração e sua tipificação (fls. 232/233), e em seu corpo, a notificação
cita que os fatos foram constatados na vistoria realizada em 15/05/2012,
a saber: a não conclusão, injustificada, no prazo estabelecido,
resultando gravame ao contrato firmado.
Referida argumentação foi bem respondida no Parecer
CJ/ARTESP no428/2014, no qual, a Procuradora do Estado, Consultora
Jurídica da ARTESP (fls. 274/284), salientou:
“(...)
10. Cuida-se de processo administrativo sancionatório instaurado em
função de suposto descumprimento contratual, cometido pela CONCESSIONÁRIA
RODOVIAS DO TIETÊ S/A, ao não concluir, no prazo contratualmente estipulado, a
obra “02.05.04.01 SP-209 Dispositivo de Retorno e Acesso Km2+900 (tipo 4)”,
prevista para o dia 22 de abril de 2012, o que configuraria a infração descrita no
Anexo 11 ao Edital de Licitação, item 4.2., “Serviços correspondentes as Funções de
Ampliação, Conservação e Manutenção”, tipificação 28 “Implantação e execução”,
item 24, “Não concluir a implantação de dispositivo em desnível conforme
Cronograma Físico Financeiro vigente”, com possível aplicação da penalidade de
Grupo ARTESP III e Nível ARTESP “D” (fls. 03).
11. De acordo com o acima relatado, uma vez pessoalmente realizadas
as respectivas intimações para apresentação de defesa prévia e alegações finais,
oportunidades de contraditório e ampla defesa que foram utilizadas pela
concessionária autuada, e tendo a área técnica desta Agência se manifestado
contrariamente aos argumentos apresentados, vieram os autos para manifestação
jurídica da Consultoria, prévia à prolação da decisão final pela autoridade
administrativa competente, nos termos do artigo 63, inciso VI, da Lei Estadual de
Processos Administrativos (Lei no 10.177/98).
12. Assim, preliminarmente ao exame jurídico do mérito, devo

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observar que não há o que se reprimir no processo em apreço no que tange aos seus
aspectos formais, tendo sido devidamente ofertadas as oportunidades de defesa e
produção de provas tratadas pela legislação aplicável.
13. Tampouco cabe falar em nulidade do procedimento em virtude de
não estar acostado ao documento de notificação inicial o relatório de vistoria em que
constatada a falha.
14. Com efeito, a Relação de Obras que a acompanhou (fls. 05),
extraída do sistema Informatizado de Gerenciamento da ARTESP, contribuiu para
demonstrar a ocorrência do descumprimento contratual, na medida em que indica a
data formal e contratualmente estipulada para a obra em apreço. Ademais, é certo
que o documento em questão, conforme observou e demonstrou a Diretoria de
Investimentos é do absoluto conhecimento da Concessionária. Por fim, cabe reparar
que a interessada não afirma, em qualquer momento, ter iniciado a obra indicada na
notificação inicial. Assim, sendo incontroversos os fatos ali indicados, é certo que o
relatório de vistoria não poderia ter contribuído ou prejudicado à elaboração da
defesa. (...)” (fls. 277/278 negritos nossos).
Assim, não tem forma o argumento de nulidade, pois, do
contrário, a apelante não teria litigado na seara administrativa em todas as
instâncias, com extensos e judiciosos fundamentos na defesa dos fatos
que lhe foram imputados.
Por conseguinte, está evidente que a imputação não foi
genérica e diz respeito ao descumprimento da norma contratual referida,
que prevê a obrigação de a Concessionária realizar a obra no prazo
determinado.
Também não vinga o alegado pela Concessionária de que
referido prazo (contratualmente pactuado), não mais estaria vigente,
tendo sido superado por ulterior pedido de reprogramação do
cronograma de obras.

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Em primeiro lugar, porque a apelante não nega o atraso da
obra; em segundo, porque a apelada, às fls. 256, sobre o pedido de
alteração do cronograma físico financeiro, informou à apelante, em
14/02/2014, “que o mesmo não tem o condão de alterar o compromisso da
concessionária. Até que haja aprovação formal pela ARTESP, permanecem válidos
todos os compromissos constantes do Cronograma Físico Financeiro”.
Sobre este ponto, a Procuradora do Estado, Consultora
Jurídica da ARTESP, no Parecer CJ/ARTESP no428/2014 (fls.
274/284), esclareceu:
“(...)
18. Diante disso cabe lembrar não só que o silêncio da Administração
Pública diversamente do que ocorre na esfera civil, ou do direito privado não
pode ser validamente interpretado como anuência ou concordância, como também
que as disposições constantes de contratos celebrados com o Poder Público apenas
podem ser validamente modificadas por meio de celebração de Termo de Aditivo e
Modificativo, consoante entendimento da doutrina e também da jurisprudência do
Tribunal de contas da União:
“Artigo 33 O prazo para decisão de requerimentos de qualquer
espécie apresentados à Administração será de 120 (cento e vinte) dias, se outro não
for legalmente estabelecido.
§ 1o - Ultrapassado o prazo sem decisão, o interessado poderá
considerar rejeitado o requerimento na esfera administrativa, salvo previsão legal ou
regulamentar em contrário.
§ 2o - Quando a complexidade da questão envolvida não permitir o
atendimento do prazo previsto neste artigo, a autoridade cientificará o interessado
das providências até então tomadas, sem prejuízo do disposto no parágrafo anterior.
§ 3o - O disposto no § 1o deste artigo não desonera a autoridade do

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dever de apreciar o requerimento”.
“No direito privado, a aplicação normativa sobre o silêncio encontra
solução definida. De acordo com a lei civil, o silêncio, como regra, importa
consentimento tácito, considerando-se os usos ou as circunstâncias normais. Só não
valerá como anuência se a lei declarar indispensável a manifestação expressa (art.
111 do Código Civil).
No direito público, todavia, não pode ser essa a solução a ser adotada.
Urge anotar, desde logo, que o silêncio não revela a prática de ato administrativo,
eis que inexiste manifestação formal de vontade; não há, pois, qualquer declaração
do agente sobre a conduta.” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de
Direito Administrativo, 25a ed., São Paulo, Atlas, 2012, p. 101).
“Alterações contratuais sem a devida formalização mediante termo
aditivo configura contrato verbal, que pode legar à apenação dos gestores omissos
quanto ao cumprimento do dever. (...)” (Acórdão no 1227/2012 Plenário, TC
004.554/2012-4, rel. Min. Valmir Campelo, 23.5.2012).
19. Desse modo, diante do impasse apontado quanto a aduzida
desnecessidade da obra, à Concessionária caberia adotas as medidas colocadas à
sua disposição pelo contrato de concessão e pelo ordenamento jurídico vigente, a fim
de obter manifestação expressa da Administração. Em nenhuma hipótese, contudo,
especialmente considerados os termos do contrato e concessão vigente, inclusive no
que tange à solução de controvérsias, poderia ter reputado alterado o cronograma
devidamente pactuado, postergando o início da obra.
20. Por fim, é certo que a ausência de início da obra não se confunde
com sua não conclusão. Trata-se de descumprimentos contratuais que, embora
relacionadas, são absolutamente distintos entre si, constituindo infrações distintas,
devidamente tipificadas no Anexo 11 do Edital de Licitação. Este exame, destaque-se,
em nada é afastado em virtude da aduzida demora na elaboração e encaminhamento
da notificação acerca da instauração dos processos sancionatórios. (...)”.
A questão posta pelo apelante sobre o documento ausente

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não acompanha apontamento de prejuízo, de modo que deve ser afastado,
pois não há nulidade sem prejuízo. O prejuízo a que me refiro é o relativo
ao processo administrativo e não ao resultado final.
Destarte, o controle jurisdicional do ato administrativo se dá
apenas na hipótese de ser ele ilegal, sem adentrar, contudo, no seu
mérito, mormente quando este está embasado em motivação válida. Os
atos administrativos gozam de presunção de legalidade, legitimidade e
veracidade não se desincumbiu a apelante do ônus de provar qualquer
nulidade no procedimento administrativo e penalidade imposta.
No mais, infere-se que a aplicação da penalidade imposta,
como a discutida nos presentes autos, dependeu da regular
instauração de procedimento administrativo, assegurado ao
interessado o exercício do contraditório e da ampla defesa, nos
termos do artigo 5o, LV, da CF.
No mais, não se verifica qualquer outra irregularidade no
procedimento que deu origem à multa, de modo que fica mantida a
sentença como proferida.
Por fim, inexiste desproporcionalidade da sanção imposta,
e assim, a sentença deve ser integralmente mantida, incluindo a fixação
dos honorários advocatícios, fixados pelo Juízo em 10% sobre o valor
atualizado da causa, em atenção ao disposto no art. 85 do CPC de 2015.
Em razão do improvimento do recurso, fixa-se honorários
recursais em 2% sobre o valor da causa, que deve ser somado aos já
fixados em sentença
Considera-se
prequestionada
toda
matéria
infraconstitucional e constitucional, a fim de viabilizar eventual acesso às

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vias extraordinária e especial, lembrando ser desnecessária a menção de
dispositivos legais para esse efeito, bastando que seja apreciada para
ensejar o manejo desses recursos (Súmulas 211 do E. STJ e 282 do E.
STF).
Nesse sentido:
“O órgão judicial, para expressar a sua convicção, não precisa aduzir
comentários sobre todos os argumentos levantados pelas partes. Sua
fundamentação pode ser sucinta, pronunciando-se acerca do motivo que, por
si só, achou suficiente para a composição do litígio” (STJ-1a T., AI
169.073-SP-AgRg, Min. José Delgado, j. 4.6.98, v.u., DJU
17.8.98). No mesmo sentido: RSTJ 148/356, RT 797/332,
RJTJESP 115/207, JTJ 349/638 (AP 991.09.051344-5-
EDcl)”1
Ante o exposto, nega-se provimento ao recurso.
ANTONIO CELSO FARIA
Relator
1Código de Processo Civil e legislação processual em vigor / Theotonio Negrão, José Roberto F.
Gouvêa Luis Guilherme A. Bondioli e João Francisco N. da Fonseca. 45a ed. São Paulo: Saraiva,
2013, p. 708 Nota 3a ao artigo 535.