Tribunal: TJPA
Processo: 0819751-02.2025.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10706 - Gratificações Municipais Específicas
Data de julgamento: 2026-03-09
Data de publicação: 2026-03-27

Ementa:
2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 0819751-02.2025.8.14.0000 RELATORA: DESA. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO AGRAVANTE: MUNICÍPIO DE CAPANEMA AGRAVADO: ANTONISA PINHEIRO DE FREITAS MINISTÉRIO PÚBLICO: PROC. JORGE DE MENDONÇA ROCHA DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. TUTELA CONCEDIDA COM FUNDAMENTO EM LEI MUNICIPAL. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE EM TRÂMITE. PLAUSÍVEL INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. REVOGAÇÃO DA TUTELA. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Agravo de instrumento interposto pelo Município de Capanema contra decisão proferida em mandado de segurança que concedeu tutela para assegurar à impetrante a percepção de verba instituída pela Lei Municipal nº 6.565/2024. A agravante sustenta que a norma encontra-se sob controle concentrado de constitucionalidade (ADI nº 0813729-59.2024.8.14.0000), com parecer do Procurador-Geral de Justiça pela sua inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa e afronta às regras constitucionais relativas à organização administrativa e criação de despesas públicas. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há três questões em discussão: (i) definir se é possível manter tutela concedida em mandado de segurança com fundamento em lei municipal cuja constitucionalidade formal está sendo questionada em controle concentrado; (ii) estabelecer se a pendência de ADI compromete a liquidez e certeza do direito invocado; (iii) determinar se estão presentes os requisitos do art. 300 do CPC para a manutenção da tutela provisória. III. RAZÕES DE DECIDIR O mandado de segurança exige demonstração de direito líquido e certo, comprovado de plano, o que pressupõe estabilidade e certeza do suporte normativo invocado (art. 5º, LXIX, da CF; art. 1º da Lei nº 12.016/2009). A Lei Municipal nº 6.565/2024 constitui o único fundamento jurídico da pretensão e é objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade em trâmite perante o Tribunal, o que projeta juízo qualificado de incerteza sobre sua validade (art. 125, §2º, da CF). A manifestação do Procurador-Geral de Justiça, opinando pela procedência da ADI, reforça a plausibilidade de vício formal no processo legislativo, especialmente quanto à iniciativa e à criação de despesas públicas (arts. 61, §1º, II, “a” e “c”, 29 e 129, IV, da CF). A presunção de constitucionalidade das leis é relativa e cede diante de fundamentos consistentes de invalidade formal apontados em sede de controle concentrado. O vício formal compromete a própria gênese da norma e, se reconhecido, enseja nulidade ex tunc, com potenciais efeitos retroativos e necessidade de restituição de valores. A concessão de tutela com impacto financeiro aos cofres públicos, fundada em norma sob questionamento qualificado, afronta a prudência jurisdicional e pode violar as regras de responsabilidade fiscal (art. 169 da CF; LC nº 101/2000). A controvérsia acerca da natureza jurídica da verba — se indenizatória ou remuneratória — e o afastamento da servidora de suas funções afastam a liquidez e certeza do direito, por demandarem análise incompatível com a via mandamental. O art. 300 do CPC exige probabilidade do direito e perigo de dano, requisitos mitigados quando o próprio suporte normativo do direito está sob controle concentrado. A preservação da coerência sistêmica, da segurança jurídica e da racionalidade do controle concentrado recomenda a suspensão da tutela até definição definitiva da constitucionalidade da norma (arts. 5º, caput, 97 e 2º da CF; arts. 927 e 948 do CPC). IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido. Tese de julgamento: A pendência de controle concentrado de constitucionalidade sobre a norma que fundamenta a pretensão afasta a certeza jurídica necessária à caracterização de direito líquido e certo em mandado de segurança. A presunção de constitucionalidade da lei é relativa e pode ser mitigada diante de plausível inconstitucionalidade formal apontada em Ação Direta de Inconstitucionalidade. Não se mantêm tutela provisória nem segurança concedida com fundamento exclusivo em norma sob questionamento qualificado de validade, especialmente quando houver impacto financeiro ao erário. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 5º, caput e LXIX, 29, 61, §1º, II, “a” e “c”, 97, 125, §2º, 129, IV, e 169. Lei nº 12.016/2009, art. 1º. CPC, arts. 8º, 178, I, 300, 485, VI, 927 e 948. LC nº 101/2000. Jurisprudência relevante citada: ADI nº 0813729-59.2024.8.14.0000 (em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado do Pará).

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0819751-02.2025.8.14.0000

AGRAVANTE: MUNICÍPIO DE CAPANEMA, CLAUDIONOR MOREIRA DA COSTA

AGRAVADO: ANTONISA PINHEIRO DE FREITAS

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 0819751-02.2025.8.14.0000

RELATORA: DESA. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

AGRAVANTE: MUNICÍPIO DE CAPANEMA

AGRAVADO: ANTONISA PINHEIRO DE FREITAS

MINISTÉRIO PÚBLICO: PROC. JORGE DE MENDONÇA ROCHA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. TUTELA CONCEDIDA COM FUNDAMENTO EM LEI MUNICIPAL. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE EM TRÂMITE. PLAUSÍVEL INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. REVOGAÇÃO DA TUTELA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto pelo Município de Capanema contra decisão proferida em mandado de segurança que concedeu tutela para assegurar à impetrante a percepção de verba instituída pela Lei Municipal nº 6.565/2024. A agravante sustenta que a norma encontra-se sob controle concentrado de constitucionalidade (ADI nº 0813729-59.2024.8.14.0000), com parecer do Procurador-Geral de Justiça pela sua inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa e afronta às regras constitucionais relativas à organização administrativa e criação de despesas públicas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se é possível manter tutela concedida em mandado de segurança com fundamento em lei municipal cuja constitucionalidade formal está sendo questionada em controle concentrado; (ii) estabelecer se a pendência de ADI compromete a liquidez e certeza do direito invocado; (iii) determinar se estão presentes os requisitos do art. 300 do CPC para a manutenção da tutela provisória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O mandado de segurança exige demonstração de direito líquido e certo, comprovado de plano, o que pressupõe estabilidade e certeza do suporte normativo invocado (art. 5º, LXIX, da CF; art. 1º da Lei nº 12.016/2009).

A Lei Municipal nº 6.565/2024 constitui o único fundamento jurídico da pretensão e é objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade em trâmite perante o Tribunal, o que projeta juízo qualificado de incerteza sobre sua validade (art. 125, §2º, da CF).

A manifestação do Procurador-Geral de Justiça, opinando pela procedência da ADI, reforça a plausibilidade de vício formal no processo legislativo, especialmente quanto à iniciativa e à criação de despesas públicas (arts. 61, §1º, II, “a” e “c”, 29 e 129, IV, da CF).

A presunção de constitucionalidade das leis é relativa e cede diante de fundamentos consistentes de invalidade formal apontados em sede de controle concentrado.

O vício formal compromete a própria gênese da norma e, se reconhecido, enseja nulidade
ex tunc
, com potenciais efeitos retroativos e necessidade de restituição de valores.

A concessão de tutela com impacto financeiro aos cofres públicos, fundada em norma sob questionamento qualificado, afronta a prudência jurisdicional e pode violar as regras de responsabilidade fiscal (art. 169 da CF; LC nº 101/2000).

A controvérsia acerca da natureza jurídica da verba — se indenizatória ou remuneratória — e o afastamento da servidora de suas funções afastam a liquidez e certeza do direito, por demandarem análise incompatível com a via mandamental.

O art. 300 do CPC exige probabilidade do direito e perigo de dano, requisitos mitigados quando o próprio suporte normativo do direito está sob controle concentrado.

A preservação da coerência sistêmica, da segurança jurídica e da racionalidade do controle concentrado recomenda a suspensão da tutela até definição definitiva da constitucionalidade da norma (arts. 5º, caput, 97 e 2º da CF; arts. 927 e 948 do CPC).

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

A pendência de controle concentrado de constitucionalidade sobre a norma que fundamenta a pretensão afasta a certeza jurídica necessária à caracterização de direito líquido e certo em mandado de segurança.

A presunção de constitucionalidade da lei é relativa e pode ser mitigada diante de plausível inconstitucionalidade formal apontada em Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Não se mantêm tutela provisória nem segurança concedida com fundamento exclusivo em norma sob questionamento qualificado de validade, especialmente quando houver impacto financeiro ao erário.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 5º, caput e LXIX, 29, 61, §1º, II, “a” e “c”, 97, 125, §2º, 129, IV, e 169. Lei nº 12.016/2009, art. 1º. CPC, arts. 8º, 178, I, 300, 485, VI, 927 e 948. LC nº 101/2000.

Jurisprudência relevante citada
: ADI nº 0813729-59.2024.8.14.0000 (em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado do Pará).

RELATÓRIO

Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Município de Capanema contra decisão proferida nos autos originários que, em sede de mandado de segurança, concedeu tutela em favor da impetrante para assegurar a percepção de verba instituída pela Lei Municipal nº 6.565/2024.

Sustenta o agravante, em síntese, que a norma municipal invocada como fundamento do direito alegado encontra-se sob intenso questionamento quanto à sua validade constitucional, sendo objeto de controle concentrado nesta Corte, por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0813729-59.2024.8.14.0000.

Aduz que a referida lei padece de vícios formais no processo legislativo, notadamente quanto à iniciativa e à observância das regras constitucionais atinentes à organização administrativa e à criação de despesas públicas, em afronta aos arts. 61, §1º, II, “a” e “c”, da Constituição Federal, aplicáveis por simetria aos Municípios (art. 29 da CF).

Ressalta que, na ADI em trâmite, houve manifestação substancial do Procurador-Geral de Justiça, na qualidade de
custos ordinis
(art. 127 da CF e art. 178 do CPC), opinando expressamente pela procedência do pedido e pela declaração de inconstitucionalidade formal da norma.

Em decisão anterior (ID 31443262), deferi o efeito suspensivo pleiteado.

Regularmente intimada, a parte agravada apresentou contrarrazões defendendo a manutenção da decisão originária, sob o argumento de que a lei goza de presunção de constitucionalidade e que inexistiria decisão suspensiva no âmbito da ADI.

O Ministério Público, instado a se manifestar nesta instância recursal, nos termos do art. 178, I, do CPC, entendeu pela possibilidade de suspensão do recurso.

É o relatório.

VOTO

O recurso é próprio e tempestivo, preenchendo os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 1.015 e seguintes do Código de Processo Civil, razão pela qual dele conheço.

A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se à possibilidade de manutenção de decisão concessiva de tutela fundada em lei municipal cuja constitucionalidade formal encontra-se seriamente questionada em sede de controle concentrado.

O mandado de segurança, nos termos do art. 5º, LXIX, da Constituição Federal e do art. 1º da Lei nº 12.016/2009, exige a demonstração de direito líquido e certo, comprovado de plano, mediante prova pré-constituída.

A noção de direito líquido e certo pressupõe certeza jurídica, ou seja, ausência de controvérsia relevante quanto ao próprio suporte normativo do direito invocado. Não se trata apenas de prova documental, mas de estabilidade do fundamento jurídico que embasa a pretensão.

No caso concreto, a Lei Municipal nº 6.565/2024 constitui o único pilar normativo da pretensão deduzida pela impetrante. Contudo, essa mesma norma é objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade em trâmite perante este Tribunal.

Embora a simples propositura de ADI não implique, por si só, suspensão automática da eficácia da lei, é inegável que o controle concentrado de constitucionalidade (art. 125, §2º, da CF) projeta relevante juízo de incerteza sobre a higidez do diploma normativo.

A situação torna-se ainda mais gravosa quando há manifestação técnica do Procurador-Geral de Justiça, no exercício da função institucional prevista no art. 129, IV, da Constituição Federal, opinando pela procedência da ação e pela declaração de inconstitucionalidade formal.

A presunção de constitucionalidade das leis, embora existente, não é absoluta. Trata-se de presunção relativa (
juris tantum
), que cede diante de fundamentos consistentes de invalidade formal, especialmente quando apontados em sede de controle concentrado.

O vício formal, diferentemente do material, compromete o próprio processo legislativo, podendo atingir a norma desde sua gênese, o que, se confirmado, implicará nulidade
ex tunc
, com efeitos retroativos.

Em hipóteses como a presente, a concessão de tutela mandamental fundada exclusivamente em lei sob sério questionamento formal revela-se temerária, sobretudo quando implica impacto financeiro direto aos cofres públicos, atraindo a incidência do art. 169 da Constituição Federal e das regras de responsabilidade fiscal (Lei Complementar nº 101/2000).

O art. 300 do CPC exige, para a tutela provisória, probabilidade do direito e perigo de dano. Se o próprio suporte normativo do direito é objeto de contestação qualificada em controle concentrado, a probabilidade jurídica resta significativamente mitigada.

Some-se a isso o fato de que a agravada encontra-se afastada das funções ativas, circunstância que intensifica a controvérsia quanto à natureza jurídica da verba — se de caráter indenizatório ou remuneratório — matéria que demanda análise mais aprofundada e incompatível com a via estreita do mandado de segurança.

A jurisprudência é firme no sentido de que questões complexas, que demandem dilação probatória ou dependam da validade controvertida do ato normativo, afastam a liquidez e certeza do direito.

O art. 927 do CPC impõe aos tribunais a observância da jurisprudência e da sistemática de precedentes, o que inclui respeito à racionalidade do controle concentrado de constitucionalidade como mecanismo de estabilização do ordenamento.

Permitir que decisões individuais produzam efeitos concretos relevantes com base em lei cuja validade está sob julgamento concentrado compromete a coerência sistêmica e a segurança jurídica (art. 5º, caput, da CF).

A prudência jurisdicional recomenda, nesses casos, postura de contenção, evitando-se a consolidação de situações potencialmente irreversíveis antes da definição definitiva acerca da constitucionalidade da norma.

A própria técnica do controle concentrado, prevista no art. 97 da Constituição Federal e operacionalizada pelos arts. 948 e seguintes do CPC (incidente de arguição de inconstitucionalidade), demonstra que o sistema constitucional brasileiro valoriza a deliberação colegiada em matéria de validade normativa.

Não se ignora que a lei permanece formalmente vigente até eventual declaração de inconstitucionalidade. Contudo, a vigência formal não se confunde com aptidão plena para fundamentar direito líquido e certo em sede mandamental.

O direito líquido e certo exige certeza normativa. Onde há controvérsia qualificada sobre a própria existência válida da norma, a certeza cede espaço à dúvida jurídica.

Ademais, eventual declaração de inconstitucionalidade poderá produzir efeitos retroativos, gerando a necessidade de repetição de valores e instaurando cenário de instabilidade administrativa.

A tutela jurisdicional deve observar, nos termos do art. 8º do CPC, a proporcionalidade e a razoabilidade, valores que militam em favor da suspensão da eficácia da decisão agravada até definição do controle abstrato.

O perigo de dano inverso também se mostra relevante. A manutenção da decisão pode acarretar dispêndio público de difícil recomposição, enquanto a suspensão preserva o status quo até o deslinde definitivo.

A conjugação desses fatores — plausível inconstitucionalidade formal, manifestação categórica do Procurador-Geral de Justiça na ADI, controvérsia sobre a natureza da verba e ausência de liquidez jurídica — conduz à conclusão de que não estão presentes os pressupostos para a manutenção da decisão agravada.

Assim, a decisão que concedeu a segurança deve ser reformada, por ausência de demonstração inequívoca de direito líquido e certo, nos termos do art. 485, VI, do CPC, aplicado por analogia à inadequação da via mandamental.

Reafirma-se que não se está, neste momento, declarando a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 6.565/2024, mas apenas reconhecendo que a controvérsia qualificada acerca de sua validade impede a formação de juízo positivo de liquidez e certeza.

O provimento do agravo, portanto, resta alinhado aos princípios da segurança jurídica, da separação de poderes (art. 2º da CF) e da responsabilidade fiscal.

Ante o exposto,
DOU PROVIMENTO
ao agravo de instrumento para reformar a decisão agravada, revogando a tutela concedida e restabelecendo a plena eficácia do ato administrativo impugnado, até ulterior definição da controvérsia constitucional na ADI em trâmite.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 16/03/2026