Tribunal: TJPA
Processo: 0800551-42.2017.8.14.0015
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 9098 - Cabimento
Data de julgamento: 2026-05-18
Data de publicação: 2026-05-27

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO PARA COORDENADORIA DE CONTROLE INTERNO. ALEGADA AFRONTA À LEI MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. DISTINÇÃO ENTRE ILEGALIDADE ADMINISTRATIVA E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta contra sentença que, em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, julgou procedente o pedido para reconhecer a prática de improbidade decorrente da nomeação de pessoa não integrante do quadro efetivo para a Coordenadoria de Controle Interno do Gabinete do Prefeito, com aplicação das sanções da Lei nº 8.429/1992. O apelante sustenta nulidades processuais e, no mérito, a inexistência de dolo específico, de lesão ao erário e de conduta ímproba, requerendo a reforma integral da sentença para julgar improcedente a demanda. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há 2 questões em discussão: (i) definir se a nomeação da servidora para função vinculada ao controle interno, em alegada desconformidade com a Lei Municipal nº 019/2005, configura, por si só, ato de improbidade administrativa; e (ii) estabelecer se os autos demonstram dolo específico do então Prefeito, nos termos exigidos pelo regime normativo da Lei nº 8.429/1992, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR Nem toda ilegalidade administrativa configura improbidade administrativa, sobretudo após a Lei nº 14.230/2021, que reforça a tipicidade estrita e a exigência de elemento subjetivo qualificado. A petição inicial delimita a imputação à alegada violação da Lei Municipal nº 019/2005 e afasta prova cabal de ingerência do vice-prefeito, o que impede o deslocamento da controvérsia, em grau recursal, para fundamento implícito de nepotismo não deduzido como causa de pedir suficiente. A existência de controvérsia plausível sobre a natureza da função exercida, sobre a organização interna do controle municipal e sobre a interpretação do regime normativo local enfraquece a conclusão de que o agente público age com dolo específico de praticar ato ímprobo. Os autos não demonstram de forma robusta que a nomeação tenha sido instrumentalizada como mecanismo deliberado de captura, neutralização ou subversão do controle interno em benefício próprio ou de terceiro. A manutenção do ato, mesmo após questionamentos sobre sua legalidade, pode revelar resistência administrativa ou interpretação equivocada da norma, mas não autoriza, automaticamente, a conclusão de improbidade dolosa em sentido estrito. O exercício efetivo de atividades pela servidora, embora não afaste eventual irregularidade da nomeação, enfraquece a leitura de desonestidade administrativa qualificada, especialmente na ausência de enriquecimento ilícito, desvio patrimonial mensurável ou favorecimento pessoal deliberadamente arquitetado. A relevância institucional do controle interno e a incidência dos princípios do art. 37 da Constituição Federal não dispensam, no âmbito sancionatório da improbidade administrativa, a comprovação concreta do dolo específico exigido pelo legislador. A solução juridicamente adequada consiste em distinguir eventual ilegalidade administrativa da improbidade administrativa efetivamente comprovada, inexistente no caso concreto diante da insuficiência do acervo probatório para sustentar a imposição das severas sanções da Lei nº 8.429/1992. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido. Pedido improcedente. Tese de julgamento: 1. A desconformidade da nomeação com a legislação municipal, por si só, não configura ato de improbidade administrativa. 2. A configuração da improbidade administrativa exige prova segura de dolo específico, não bastando ilegalidade, irregularidade formal ou interpretação controvertida da norma administrativa. 3. A ausência de demonstração de enriquecimento ilícito, desvio patrimonial ou instrumentalização deliberada do cargo para finalidade ilícita afasta a incidência do regime sancionatório da Lei nº 8.429/1992. 4. O julgador deve observar estrita aderência aos limites da causa de pedir, vedada a conversão, em grau recursal, de referência fática acessória em fundamento autônomo de condenação. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 31 e 37, caput, II, V e § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 11 e 12; Lei Complementar nº 101/2000, art. 59; CPC, arts. 371, 489, § 1º, 1.013 e 1.022; Lei Municipal nº 019/2005, art. 15. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e dar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão. Belém, em data e hora registrados no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800551-42.2017.8.14.0015

APELANTE: PAULO SERGIO RODRIGUES TITAN

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO PARA COORDENADORIA DE CONTROLE INTERNO. ALEGADA AFRONTA À LEI MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. DISTINÇÃO ENTRE ILEGALIDADE ADMINISTRATIVA E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença que, em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, julgou procedente o pedido para reconhecer a prática de improbidade decorrente da nomeação de pessoa não integrante do quadro efetivo para a Coordenadoria de Controle Interno do Gabinete do Prefeito, com aplicação das sanções da Lei nº 8.429/1992. O apelante sustenta nulidades processuais e, no mérito, a inexistência de dolo específico, de lesão ao erário e de conduta ímproba, requerendo a reforma integral da sentença para julgar improcedente a demanda.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há 2 questões em discussão: (i) definir se a nomeação da servidora para função vinculada ao controle interno, em alegada desconformidade com a Lei Municipal nº 019/2005, configura, por si só, ato de improbidade administrativa; e (ii) estabelecer se os autos demonstram dolo específico do então Prefeito, nos termos exigidos pelo regime normativo da Lei nº 8.429/1992, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

Nem toda ilegalidade administrativa configura improbidade administrativa, sobretudo após a Lei nº 14.230/2021, que reforça a tipicidade estrita e a exigência de elemento subjetivo qualificado.

A petição inicial delimita a imputação à alegada violação da Lei Municipal nº 019/2005 e afasta prova cabal de ingerência do vice-prefeito, o que impede o deslocamento da controvérsia, em grau recursal, para fundamento implícito de nepotismo não deduzido como causa de pedir suficiente.

A existência de controvérsia plausível sobre a natureza da função exercida, sobre a organização interna do controle municipal e sobre a interpretação do regime normativo local enfraquece a conclusão de que o agente público age com dolo específico de praticar ato ímprobo.

Os autos não demonstram de forma robusta que a nomeação tenha sido instrumentalizada como mecanismo deliberado de captura, neutralização ou subversão do controle interno em benefício próprio ou de terceiro.

A manutenção do ato, mesmo após questionamentos sobre sua legalidade, pode revelar resistência administrativa ou interpretação equivocada da norma, mas não autoriza, automaticamente, a conclusão de improbidade dolosa em sentido estrito.

O exercício efetivo de atividades pela servidora, embora não afaste eventual irregularidade da nomeação, enfraquece a leitura de desonestidade administrativa qualificada, especialmente na ausência de enriquecimento ilícito, desvio patrimonial mensurável ou favorecimento pessoal deliberadamente arquitetado.

A relevância institucional do controle interno e a incidência dos princípios do art. 37 da Constituição Federal não dispensam, no âmbito sancionatório da improbidade administrativa, a comprovação concreta do dolo específico exigido pelo legislador.

A solução juridicamente adequada consiste em distinguir eventual ilegalidade administrativa da improbidade administrativa efetivamente comprovada, inexistente no caso concreto diante da insuficiência do acervo probatório para sustentar a imposição das severas sanções da Lei nº 8.429/1992.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido. Pedido improcedente.

Tese de julgamento
: 1. A desconformidade da nomeação com a legislação municipal, por si só, não configura ato de improbidade administrativa. 2. A configuração da improbidade administrativa exige prova segura de dolo específico, não bastando ilegalidade, irregularidade formal ou interpretação controvertida da norma administrativa. 3. A ausência de demonstração de enriquecimento ilícito, desvio patrimonial ou instrumentalização deliberada do cargo para finalidade ilícita afasta a incidência do regime sancionatório da Lei nº 8.429/1992. 4. O julgador deve observar estrita aderência aos limites da causa de pedir, vedada a conversão, em grau recursal, de referência fática acessória em fundamento autônomo de condenação.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 31 e 37, caput, II, V e § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 11 e 12; Lei Complementar nº 101/2000, art. 59; CPC, arts. 371, 489, § 1º, 1.013 e 1.022; Lei Municipal nº 019/2005, art. 15.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e dar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão.

Belém, em data e hora registrados no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível interposta por
PAULO SÉRGIO RODRIGUES TITAN
contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Castanhal, que, nos autos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
, julgou procedente a demanda para reconhecer a prática de improbidade administrativa e aplicar ao réu as sanções de perda da função pública eventualmente exercida, suspensão dos direitos políticos por 8 (oito) anos, multa civil equivalente a 50 (cinquenta) vezes o valor da última remuneração percebida como Prefeito do Município de Castanhal, acrescida de correção monetária e juros, e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de 5 (cinco) anos.

Narra a petição inicial que o demandado, na condição de então Prefeito do Município de Castanhal,
nomeou

Rafaela Campbell Campos
para o cargo de titular da Coordenadoria de Controle Interno do Gabinete do Prefeito, a contar de 02.08.2013, tendo posteriormente promovido elevação de gratificação vinculada ao exercício do cargo.

Sustenta o órgão ministerial que a investidura teria ocorrido em desacordo com a Lei Municipal nº 019/2005, por se tratar de função a ser exercida por servidor efetivo dotado de capacidade técnica e profissional, sendo vedada, ademais, a lotação de servidor comissionado na Unidade de Controle Interno.

A inicial também registra que, embora a nomeada fosse irmã do então vice-prefeito, não se apurou prova cabal de ingerência deste na nomeação, razão pela qual a imputação foi direcionada especificamente à alegada nomeação fora dos ditames legais pelo ex-Prefeito.

Regularmente processado o feito, sobreveio sentença de procedência.

Em suas razões recursais, o apelante suscita, em preliminar, irregularidade na formação do polo passivo, sob alegação de litisconsórcio passivo necessário, bem como nulidade da sentença por julgamento extra petita.

No mérito, sustenta, em síntese, que a condenação se apoiou em fundamento normativo inadequado, inclusive com menção a dispositivo revogado; que não se demonstrou dolo específico apto a justificar a incidência da Lei de Improbidade Administrativa, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021; que não houve lesão ao erário, notadamente porque a servidora efetivamente prestou serviços à Administração; e que, quando muito, a hipótese traduziria mera irregularidade formal atinente à interpretação e aplicação da Lei Municipal nº 019/2005, mas não improbidade administrativa sancionável.

Ao final, requer, sucessivamente, a anulação da sentença ou sua reforma integral, com a improcedência da demanda.

O Ministério Público apresentou contrarrazões, pugnando pelo desprovimento do recurso e pela manutenção integral da sentença. A Procuradoria de Justiça ratificou as contrarrazões.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da apelação.

A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se a definir se a nomeação de
Rafaela Campbell Campos
para a Coordenadoria de Controle Interno do Gabinete do Prefeito, em alegada desconformidade com a legislação municipal que disciplina a matéria, é suficiente, no plano jurídico-sancionatório, para caracterizar ato de improbidade administrativa imputável ao então Prefeito municipal, à luz do regime normativo atualmente vigente.

Desde logo, importa assentar premissa metodológica indispensável ao deslinde do caso:
nem toda ilegalidade administrativa configura improbidade administrativa
.

Essa distinção, que já se impunha sob a disciplina anterior, passou a reclamar densidade ainda maior após a reforma introduzida pela Lei nº 14.230/2021, que reforçou a exigência de tipicidade estrita e de elemento subjetivo qualificado, afastando soluções assentadas apenas na objetivação da ilicitude ou na automática transmutação de desconformidades administrativas em atos ímprobos.

No caso concreto, a própria conformação originária da demanda revela que o eixo acusatório não foi construído sobre prova de favorecimento familiar concretamente demonstrado, tampouco sobre enriquecimento ilícito, fraude patrimonial ou desvio material de recursos públicos. Ao contrário, a inicial foi expressa em consignar que, apesar da relação de parentesco entre a nomeada e o então vice-prefeito,
não havia prova cabal de ingerência deste na nomeação
, de modo que a imputação permaneceu centrada na alegada violação à Lei Municipal nº 019/2005, por ter o então Prefeito nomeado pessoa não integrante do quadro efetivo para função ligada ao controle interno.

Essa delimitação é decisiva. Ela impede que o julgamento recursal seja deslocado, por via interpretativa, para um campo acusatório mais gravoso do que aquele efetivamente deduzido em juízo.

Se a própria pretensão autoral, desde a origem, afastou a demonstração concreta de nepotismo como fato juridicamente qualificado, não é possível converter, em segundo grau, a simples referência ao parentesco em fundamento implícito bastante para sustentar a conclusão condenatória.

De outro lado, é certo que a inicial apresenta leitura rigorosa da legislação municipal, notadamente da disciplina constante do art. 15 da Lei Municipal nº 019/2005, segundo a qual a coordenação da Unidade de Controle Interno deveria recair sobre servidor de provimento efetivo, com vedação à lotação de servidor comissionado para exercício de atividades na UCI. Também é certo que a argumentação ministerial desenvolve raciocínio institucionalmente relevante quanto à necessidade de independência técnica dos órgãos de controle interno e à inadequação, sob esse prisma, de investiduras marcadas por vínculo precário e ad nutum.

Nada disso, porém, resolve, por si só, a questão central do processo. O ponto não é saber se a nomeação era ideal, recomendável ou mesmo estritamente conforme ao melhor modelo de organização administrativa.

O ponto é saber se os autos demonstram, de forma segura, que o apelante praticou
ato doloso de improbidade
, em acepção técnico-jurídica, vale dizer, com vontade livre e consciente de realizar conduta tipificada em lei, orientada à produção do resultado ilícito exigido pelo tipo sancionador.

E aqui reside a insuficiência fundamental da condenação.

O conjunto probatório revela, quando muito, uma controvérsia acerca da juridicidade da investidura e da conformação estrutural da função exercida por Rafaela Campbell Campos no âmbito do gabinete do chefe do Executivo.

A defesa, desde a fase originária, sustentou que a nomeação não se confundiria com a coordenação-geral da UCI, afirmando que a Coordenadoria Geral de Controle Interno sempre teria sido exercida por servidores de carreira e que a atuação da nomeada estaria ligada a apoio jurídico e preventivo no âmbito do gabinete, em estrutura desconcentrada e subordinada à unidade central.

Ainda que essa construção defensiva não seja, por si, bastante para afirmar a plena legalidade do ato, ela enfraquece, de forma sensível, a inferência de que tenha havido dolo ímprobo inequívoco.

Com efeito, a presença de controvérsia minimamente plausível sobre a natureza da função exercida, sobre a própria organização interna do controle municipal e sobre a interpretação do regime normativo local atua, neste caso, como dado incompatível com conclusão apressada de que o agente público agiu com dolo específico para violar os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, em nível apto a atrair o regime gravoso da improbidade administrativa.

Também não se extrai dos autos demonstração robusta de que o apelante tenha instrumentalizado a nomeação como mecanismo deliberado de captura, neutralização ou subversão do controle interno em benefício próprio ou de terceiro.

A sentença embargada, conforme reproduzido no pronunciamento de 20.05.2024, enfatizou a existência de “nomeação irregular e dolosa de irmã do então vice-prefeito” e a manutenção do vínculo “mesmo após as advertências do fiscal da lei da ilegalidade do ato”.

Contudo, esse reforço argumentativo, embora revele a convicção do juízo de origem, não substitui a exigência de demonstração segura do elemento subjetivo nos estritos contornos hoje reclamados pela legislação.

A insistência na manutenção do ato, sem mais, pode apontar resistência administrativa, desacerto interpretativo ou mesmo compreensão equivocada da legalidade do arranjo funcional adotado; mas não autoriza, automaticamente, a conclusão de que se estava diante de improbidade dolosa em sentido estrito.

Some-se a isso que a própria narrativa recursal registra, sem refutação documental específica nas contrarrazões, que a servidora efetivamente exerceu atividades no âmbito da Administração Pública.

Esse dado não afasta, por si, eventual irregularidade da nomeação, mas enfraquece a leitura de que o caso revele desonestidade administrativa qualificada ou finalidade ilícita autônoma, sobretudo em cenário no qual não se demonstrou enriquecimento ilícito, desvio patrimonial mensurável ou prova consistente de favorecimento pessoal deliberadamente arquitetado.

Não se desconhece que o controle interno ocupa posição sensível na arquitetura constitucional da Administração Pública e que o provimento inadequado de funções dessa natureza pode gerar repercussões institucionais relevantes. Tampouco se ignora que o art. 37, caput, da Constituição da República impõe observância aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, enquanto o art. 37, V, disciplina a reserva das funções de confiança aos servidores ocupantes de cargo efetivo, na forma da lei. Do mesmo modo, os arts. 31 da Constituição Federal e 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal evidenciam o relevo estrutural do sistema de controle interno.

Ocorre que a gravidade institucional abstrata do tema não dispensa, no plano sancionatório da improbidade, a comprovação concreta do requisito subjetivo exigido pelo legislador.

É precisamente por isso que a solução juridicamente mais segura, neste caso, é distinguir
ilegalidade administrativa eventualmente existente
de
improbidade administrativa efetivamente comprovada
.

Ainda que se admita, em tese, que a nomeação possa ter tensionado ou mesmo afrontado a disciplina municipal do controle interno, o acervo não permite afirmar, com o grau de certeza necessário à imposição das severas sanções da Lei nº 8.429/1992, que o apelante tenha atuado com o dolo específico exigido para a configuração do ilícito ímprobo.

Essa conclusão torna prejudicadas, por ausência de necessidade lógica, as discussões mais amplas acerca da alegada formação irregular do polo passivo e do julgamento extra petita, pois, ainda que superadas tais preliminares, o recurso merece provimento no mérito substancial.

Registre-se, apenas, que a insurgência defensiva quanto à excessiva expansão da capitulação sentencial reforça, de todo modo, a necessidade de contenção decisória e de estrita aderência aos limites da causa de pedir, o que também milita em favor da solução reformadora ora adotada.

Em consequência, impõe-se a
reforma integral da sentença
, para julgar improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública por ato de improbidade administrativa.

Diante do resultado, inverte-se o ônus sucumbencial, observada, contudo, a disciplina legal aplicável à atuação do Ministério Público nas ações dessa natureza, especialmente no que toca às despesas processuais e ao regime próprio das ações coletivas, sem fixação de honorários advocatícios em seu desfavor, à míngua de hipótese legal que o autorize.

Por fim, para fins de prequestionamento, considero enfrentados, na medida necessária ao deslinde da controvérsia, os arts. 31, 37, caput, II, V e § 4º, da Constituição Federal; arts. 11 e 12 da Lei nº 8.429/1992, na redação aplicável ao julgamento; arts. 59 da Lei Complementar nº 101/2000; e arts. 371, 489, § 1º, 1.013 e 1.022 do Código de Processo Civil.

Ante o exposto,
DOU PROVIMENTO
à apelação, para reformar integralmente a sentença e
JULGAR IMPROCEDENTES
os pedidos formulados na ação civil pública por ato de improbidade administrativa.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 25/05/2026