Tribunal: TJPA
Processo: 0818102-02.2025.8.14.0000
Classe: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL
Relator(a): JOSE ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JUNIOR
Órgão julgador: JOSE ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JUNIOR
Órgão colegiado: Seção de Direito Público
Assuntos: 10894 - Abuso de Poder
Data de julgamento: 2026-02-03
Data de publicação: 2026-02-23

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. EDITAL DE CHAMAMENTO PÚBLICO PARA FOMENTO CULTURAL. EXIGÊNCIA DE DOCUMENTO NÃO PREVISTO NO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E VINCULAÇÃO AO EDITAL. SEGURANÇA CONCEDIDA. I. CASO EM EXAME 1. Mandado de segurança impetrado por cozinheira autônoma residente em Santarém/PA, classificada em terceiro lugar no eixo “Cultura Alimentar” do Edital de Chamamento Público nº 002/2025 da Secretaria de Cultura do Estado do Pará (SECULT/FCP), que objetiva o fomento a projetos culturais com recursos da Política Nacional Aldir Blanc – PNAB. A impetrante foi inabilitada na fase de habilitação documental por não apresentar certidão negativa de débitos de natureza não tributária expedida pela SEFA/PA, documento não previsto no edital. Requereu a anulação do ato de inabilitação, alegando violação aos princípios da legalidade, da razoabilidade e da vinculação ao edital. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) determinar se a exigência de certidão negativa de débitos de natureza não tributária, não prevista no edital, é válida para fins de inabilitação de candidata em edital de fomento cultural; e (ii) estabelecer se a impetrante atendeu, dentro do prazo, todas as exigências expressas no instrumento convocatório. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O edital é a norma interna do certame e vincula integralmente a Administração e os participantes, sendo vedada a criação de exigências extratextuais que não estejam previstas expressamente no instrumento convocatório. 4. A certidão negativa de débitos de natureza não tributária, emitida pela SEFA/PA, não se confunde com as certidões relativas a créditos tributários estaduais e municipais previstas no item 10.2.1, II, do edital, cuja interpretação deve ser restritiva. 5. A impetrante apresentou, dentro do prazo de habilitação, todas as certidões exigidas no edital, todas válidas e emitidas por órgãos competentes. 6. A exclusão da candidata com base em requisito não previsto viola os princípios da legalidade, da segurança jurídica, da vinculação ao edital e da isonomia entre os participantes. 7. A autoridade coatora não apresentou fundamento jurídico idôneo para justificar a exigência adicional, limitando-se a alegar interpretação ampliativa sem amparo legal. 8. O parecer do Ministério Público corroborou a tese da impetrante, reconhecendo a ilegalidade da exigência e recomendando a concessão da segurança. 9. A jurisprudência consolidada do STJ reconhece como nulos os atos administrativos que impõem exigências não previstas no edital, em afronta à legalidade e à segurança jurídica. IV. DISPOSITIVO E TESE 10. Segurança concedida. Tese de julgamento: 1. A Administração Pública está vinculada às exigências expressamente previstas no edital, sendo nulo o ato que impõe requisito não constante do instrumento convocatório. 2. A exigência de certidão negativa de débitos de natureza não tributária, não prevista no edital, é ilegal e não pode justificar a inabilitação de candidato validamente classificado. 3. A interpretação ampliativa de cláusulas editalícias em prejuízo dos participantes viola os princípios da legalidade, da isonomia e da segurança jurídica. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; CTN, art. 139; Lei nº 12.016/2009, art. 25. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AgInt no REsp n. 2.077.875/RN, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 19.08.2024, DJe 26.08.2024; STJ, AgInt no RMS n. 41.507/RO, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 06.04.2021, DJe 06.04.2021. ACÓRDÃO Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Seção de Direito Público, por unanimidade de votos, CONCEDER À SEGURANÇA, nos termos do voto do Desembargador Relator. Sessão presidida pela Desembargador José Maria Teixeira do Rosário. Julgamento ocorrido na 01ª Sessão Ordinária da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada em formato virtual, no período de 03 a 10 de fevereiro de 2026. Des JOSÉ ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JÚNIOR Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) - 0818102-02.2025.8.14.0000

IMPETRANTE: NATALINA DA CONCEICAO CARDOSO

IMPETRADO: SECRETARIA DE ESTADO DE CULTURA DO ESTADO DO PARÁ - SECULT

RELATOR(A):
Desembargador JOSÉ ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JUNIOR

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. EDITAL DE CHAMAMENTO PÚBLICO PARA FOMENTO CULTURAL. EXIGÊNCIA DE DOCUMENTO NÃO PREVISTO NO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E VINCULAÇÃO AO EDITAL. SEGURANÇA CONCEDIDA.

I. CASO EM EXAME

1.

Mandado de segurança impetrado por cozinheira autônoma residente em Santarém/PA, classificada em terceiro lugar no eixo “Cultura Alimentar” do Edital de Chamamento Público nº 002/2025 da Secretaria de Cultura do Estado do Pará (SECULT/FCP), que objetiva o fomento a projetos culturais com recursos da Política Nacional Aldir Blanc – PNAB. A impetrante foi inabilitada na fase de habilitação documental por não apresentar certidão negativa de débitos de natureza não tributária expedida pela SEFA/PA, documento não previsto no edital. Requereu a anulação do ato de inabilitação, alegando violação aos princípios da legalidade, da razoabilidade e da vinculação ao edital.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) determinar se a exigência de certidão negativa de débitos de natureza não tributária, não prevista no edital, é válida para fins de inabilitação de candidata em edital de fomento cultural; e (ii) estabelecer se a impetrante atendeu, dentro do prazo, todas as exigências expressas no instrumento convocatório.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O edital é a norma interna do certame e vincula integralmente a Administração e os participantes, sendo vedada a criação de exigências extratextuais que não estejam previstas expressamente no instrumento convocatório.

4.

A certidão negativa de débitos de natureza não tributária, emitida pela SEFA/PA, não se confunde com as certidões relativas a créditos tributários estaduais e municipais previstas no item 10.2.1, II, do edital, cuja interpretação deve ser restritiva.

5.

A impetrante apresentou, dentro do prazo de habilitação, todas as certidões exigidas no edital, todas válidas e emitidas por órgãos competentes.

6.

A exclusão da candidata com base em requisito não previsto viola os princípios da legalidade, da segurança jurídica, da vinculação ao edital e da isonomia entre os participantes.

7.

A autoridade coatora não apresentou fundamento jurídico idôneo para justificar a exigência adicional, limitando-se a alegar interpretação ampliativa sem amparo legal.

8.

O parecer do Ministério Público corroborou a tese da impetrante, reconhecendo a ilegalidade da exigência e recomendando a concessão da segurança.

9.

A jurisprudência consolidada do STJ reconhece como nulos os atos administrativos que impõem exigências não previstas no edital, em afronta à legalidade e à segurança jurídica.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.

Segurança concedida.

Tese de julgamento
:

1.

A Administração Pública está vinculada às exigências expressamente previstas no edital, sendo nulo o ato que impõe requisito não constante do instrumento convocatório.

2.

A exigência de certidão negativa de débitos de natureza não tributária, não prevista no edital, é ilegal e não pode justificar a inabilitação de candidato validamente classificado.

3.

A interpretação ampliativa de cláusulas editalícias em prejuízo dos participantes viola os princípios da legalidade, da isonomia e da segurança jurídica.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput; CTN, art. 139; Lei nº 12.016/2009, art. 25.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no AgInt no REsp n. 2.077.875/RN, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 19.08.2024, DJe 26.08.2024; STJ, AgInt no RMS n. 41.507/RO, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 06.04.2021, DJe 06.04.2021.

ACÓRDÃO

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Seção de Direito Público, por unanimidade de votos, CONCEDER À SEGURANÇA, nos termos do voto do Desembargador Relator. Sessão presidida pela Desembargador José Maria Teixeira do Rosário.

Julgamento ocorrido na 01ª Sessão Ordinária da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada em formato virtual, no período de 03 a 10 de fevereiro de 2026.

Des JOSÉ ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JÚNIOR

Relator

RELATÓRIO

Trata-se de mandado de segurança com pedido liminar impetrado por Natalina da Conceição Cardoso, em face de ato da Secretária de Estado de Cultura do Pará – Ursula Vidal Santiago de Mendonça, que a inabilitou para prosseguir no Edital de Chamamento Público nº 002/2025, destinado ao Fomento à Criação de Projetos Culturais com recursos da Política Nacional Aldir Blanc – PNAB, regida pela Lei nº 14.399/2022.

A impetrante, cozinheira autônoma residente em Santarém/PA, inscreveu-se no certame com o projeto “Ubuntu-Raiz: Comida Ancestral e Tradição na Amazônia”, obtendo nota 58 de um total de 60 pontos, o que lhe assegurou a terceira colocação no eixo “Cultura Alimentar” e a primeira posição entre os proponentes autodeclarados negros.

Após a etapa de avaliação de mérito, foi inabilitada na fase de habilitação documental, sob o argumento de que não apresentou a Certidão Negativa de Débitos de Natureza Não Tributária expedida pela Secretaria da Fazenda do Estado do Pará (SEFA/PA).

Em sede administrativa, interpôs recurso (Num. 29572625), demonstrando ter apresentado todas as certidões expressamente exigidas no edital:

(i) Certidão Negativa de Débitos Tributários Federais e Dívida Ativa da União (RFB/PGFN);

(ii) Certidão Negativa de Débitos Tributários Estaduais (SEFA/PA);

(iii) Certidão Negativa de Débitos Municipais (Prefeitura de Santarém); e

(iv) Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas (CNDT/TST) — todas emitidas e válidas dentro do prazo.

Sustentou, ademais, que o item 10.2.1, inciso II, do edital exige tão somente “certidões negativas de débitos relativas aos créditos tributários estaduais e municipais”, e que a certidão de natureza não tributária jamais foi mencionada como requisito.

O recurso foi indeferido sob o fundamento de que a exigência abrangeria tanto as certidões de natureza tributária quanto as não tributárias, sendo intempestiva a juntada do segundo documento (emitido em 02/08/2025, após o prazo de habilitação encerrado em 14/07/2025).

No presente
writ
, a impetrante alega violação aos princípios da legalidade, razoabilidade, proporcionalidade e da vinculação ao edital, afirmando que foi excluída com base em requisito não previsto no instrumento convocatório.

Requereu, liminarmente, a reinserção imediata na lista de habilitados ou, subsidiariamente, a suspensão do certame até decisão final.

A liminar foi indeferida (Num. 29598347), em uma análise sumária, por entender este Relator que não estavam presentes, naquele momento, os elementos de certeza necessários.

Regularmente notificada, a autoridade coatora prestou informações (Num. 29865807), sustentando a legalidade do ato administrativo, sob os argumentos de que:

a) o item 10.2.1, II, do edital abrangeria, por interpretação sistemática, a exigência de certidão negativa de débitos de natureza não tributária, diante da vinculação entre ambas na emissão eletrônica pela SEFA/PA; e

b) a impetrante deixou de apresentar essa certidão dentro do prazo de habilitação, configurando falha insanável.

Após, o Ministério Público, por meio do ilustre Procurador de Justiça Raimundo de Mendonça Ribeiro Alves (Num. 30686914), manifestou-se pela concessão da segurança, afirmando que a exigência de certidão não tributária constitui interpretação indevida e ampliativa do edital, violadora dos princípios da legalidade e vinculação.

É o relatório.

À Secretaria para inclusão em pauta de julgamento de plenário virtual.

VOTO

Preenchidas as condições da ação mandamental, conheço da impetração.

Ab initio,
impende rememorar as razões pelas quais este Relator, em juízo de cognição sumária, indeferiu a medida liminar pleiteada. O mandado de segurança, como se sabe, não comporta dilação probatória, de modo que a concessão de tutela de urgência exige prova pré-constituída robusta e coerente do alegado direito líquido e certo. Naquele momento processual, a análise cronológica dos documentos então disponíveis revelou um quadro de insuficiência probatória que impedia a formação de um convencimento seguro em favor da impetrante.

Em primeiro lugar, verificou-se que, nos documentos inicialmente anexados ao PJe sob o rótulo de “recurso administrativo” (Id. 29572625), não constava a Certidão Negativa de Débitos Tributários Federais e Dívida Ativa da União, apesar de tal documento ser expressamente exigido pelo edital. A sua juntada apenas após a decisão administrativa de indeferimento (Ids. 29572627/29572630) gerou dúvida objetiva quanto ao efetivo atendimento, no momento oportuno, de todos os requisitos editalícios.

Em segundo lugar, essa constatação conduziu a uma incerteza maior: não havia, nos autos, o espelho completo dos documentos efetivamente enviados pela impetrante ao sistema eletrônico “Mapa Cultural” durante o prazo de habilitação. Faltava, portanto, elemento indispensável para aferir se a candidata, de fato, havia observado integralmente as exigências documentais no tempo devido.

Por fim, embora a impetrante apresentasse a controvérsia como exclusivamente interpretativa — centrada na indevida exigência de certidão negativa de débitos de natureza não tributária —, o conjunto então disponível sugeria que a irregularidade documental poderia ser mais ampla, alcançando, em tese, a própria comprovação de regularidade fiscal junto à União, requisito objetivo do edital.

Diante dessas lacunas e inconsistências, este Relator concluiu, com a prudência que se impõe na análise liminar, pela inexistência, naquele momento, de fumus boni iuris suficientemente demonstrado, motivo pelo qual a tutela de urgência foi indeferida, aguardando-se as informações da autoridade coatora e o parecer ministerial.

Instada a se manifestar, a autoridade impetrada não logrou comprovar que a impetrante deixou de juntar, no momento próprio, a certidão negativa de débitos federais/DAU, limitando-se a afirmar que a desclassificação se dera unicamente pela ausência de Certidão Negativa de Débitos de Natureza Não Tributária expedida pela SEFA/PA, documento que não encontra previsão no instrumento convocatório. Em outras palavras, a impetrada não demonstrou qualquer fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito alegado, nos termos do art. 373, II, do CPC, tampouco infirmou a regularidade das certidões efetivamente apresentadas.

Assim, uma vez supridas as dúvidas que justificaram o indeferimento da liminar e consolidada a moldura probatória, impõe-se reavaliar o mérito sob a perspectiva integral da legalidade do ato administrativo, o que conduz, agora, à conclusão diametralmente oposta àquela adotada no juízo de urgência, com a consequente concessão da segurança.

Prosseguindo ao exame jurídico, importa destacar que o ordenamento jurídico brasileiro não contém, na Lei nº 8.313/1991 (Lei Rouanet), qualquer dispositivo que imponha aos proponentes de projetos culturais a apresentação de
certidões negativas de débitos de natureza não tributária
como exigência universal para participação em editais de fomento. A Lei Rouanet disciplina o PRONAC, estrutura mecanismos de financiamento cultural e estabelece regras para aprovação de projetos submetidos ao incentivo fiscal federal, mas não cria, nem poderia criar, requisitos documentais uniformes e aplicáveis indistintamente aos entes federados em seus editais próprios.

Com efeito, a Política Nacional Aldir Blanc — PNAB, que fundamenta o Edital nº 002/2025 da SECULT/FCP, opera no âmbito federativo compartilhado, mas tampouco contém previsão normativa que imponha certidões negativas adicionais além das previstas pelo próprio edital. Assim, diferentemente de regimes normativos rígidos (como concursos públicos ou licitações federais), aqui o único parâmetro obrigatório é o edital, cujo teor deve ser observado estritamente, sob pena de violação ao princípio da legalidade administrativa (art. 37, caput, da CF/88).

Nesse contexto, o edital constitui, para todos os participantes, verdadeira “lei interna do certame”, fixando as condições objetivas para participação e habilitação. Nenhuma exigência extratextual pode ser imposta pela Administração, sob pena de vulnerar a isonomia e permitir discricionariedade incompatível com o Estado de Direito.

A leitura do item 10.2.1, II, do edital é cristalina ao exigir certidões negativas “relativas aos créditos tributários estaduais e municipais”. Os créditos tributários, como prevê o art. 139 do CTN, decorrem exclusivamente da obrigação tributária principal — impostos, taxas e contribuições —, categoria que não comporta ampliação para abarcar multas administrativas, indenizações, penalidades pecuniárias ou quaisquer outros créditos de natureza não tributária. A certidão de débitos não tributários expedida pela SEFA/PA, conquanto emitida pelo mesmo órgão, não guarda correspondência semântica nem jurídica com o conceito de “crédito tributário”.

A exigência desse documento adicional, portanto, não encontra fundamento no edital, na legislação federal de fomento cultural ou na teoria geral do direito público. Trata-se de criação indevida de requisito, decorrente de uma interpretação ampliativa pela Comissão do Certame, que extrapola a competência administrativa e afronta o princípio da vinculação ao instrumento convocatório.

A autoridade coatora, ao prestar informações, limitou-se a reiterar a tese de que haveria uma “interpretação sistemática” apta a incluir a certidão não tributária no rol de documentos exigidos. Contudo, não enfrentou — e, de fato, não poderia enfrentar — as razões de ordenamento jurídico que distinguem, de forma categórica, as duas espécies de créditos. Tampouco contestou, de maneira efetiva, os fundamentos que levaram ao indeferimento da liminar, especialmente a dúvida sobre a ausência da certidão federal/DAU.

O que se extrai das informações é que a autoridade não trouxe nenhum fato novo, não demonstrou irregularidade documental relevante e, sobretudo, não reteve a legalidade do ato administrativo praticado, limitando-se a defender interpretação criativa e ilegal do edital. Essa postura, ao invés de corroborar o indeferimento liminar, fragiliza ainda mais o ato impugnado, uma vez que confirma que a inabilitação decorreu exclusivamente da exigência de documento inexistente no edital.

O Ministério Público, em parecer preciso e irretocável, apontou a distinção entre débitos tributários e não tributários, invocou a disciplina do CTN e reconheceu a ilegalidade manifesta na ampliação hermenêutica promovida pela administração. A par da manifestação ministerial, cabe destacar que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é reiterada e firme no sentido de que a Administração Pública e os candidatos estão estritamente vinculados ao edital, sendo nulo o ato que cria exigências não previstas:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO EDITAL. OCORRÊNCIA. NÃO INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 5 E 7 DO STJ. 1. Segundo a jurisprudência do STJ,
a administração pública e os candidatos estão vinculados ao edital, em observância ao princípio da legalidade. Precedentes
. 2. Na hipótese, o substrato fático-probatório está bem delineado na sentença e no acórdão proferidos na origem, motivo pelo qual se afastou a incidência das Súmulas 5 e 7 do STJ. 3. Agravo interno desprovido. (AgInt no AgInt no REsp n. 2.077.875/RN, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 19/8/2024, DJe de 26/8/2024).

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO. EDITAL DO CERTAME. REQUISITO NÃO PREVISTO. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO E DA CONFIANÇA. OBSERVÂNCIA. 1. A exigência de 1000 horas em curso técnico é prevista por interpretação sistemática de LC do Estado de Rondônia n. 433/2007 (art. 3º e anexo IV) e Resolução da Câmara de Educação Básica n. 04/99, mas em nenhum momento a Administração, conhecedora de tais regras, escolheu incluí-las no seu edital. 2. No particular, as regras do certame impunham como requisito para a assunção do cargo de técnico em informática somente a apresentação de certificado de conclusão de ensino médio e curso profissionalizante de técnico em informática, devidamente reconhecido por órgão oficial, não havendo uma única linha exigindo carga horária mínima de formação em técnico. 3. O caso em espécie não cuida da corriqueira situação vivenciada neste Corte, quando o edital prevê mais do que diz a lei em sentido largo, ocorrendo o reverso: as regras do certame exigiram menos do que dispunha a legislação. 4.
Se o edital dizia menos do que a lei, mas não exatamente o contrário, deve ser prestigiado os princípios da vinculação ao instrumento convocatório, o qual também reforça a confiança legítima que o administrado mantinha em relação à Administração.
5. Hipótese em que o impetrante acostou com a inicial uma sequência de certificados de cursos voltados à prática de técnico em informática, todos de nível médio, inclusive constando curso de 180 (cento e oitenta) horas ministrado por órgão oficial, pelo que atendido o requisito do edital. 6. Agravo interno não provido. (STJ, AgInt no RMS n. 41.507/RO, Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 6/4/2021).

No caso concreto, não há qualquer má-fé, não há omissão documental e não há irregularidade atribuível à impetrante; há, sim, uma distorção interpretativa da Administração que resultou na exclusão de candidata devidamente classificada, prejudicando a finalidade pública de democratização do acesso às políticas culturais.

O ato administrativo impugnado, por surgir de exigência não prevista no edital, é flagrantemente ilegal, desproporcional e incompatível com os princípios da razoabilidade e da segurança jurídica. Superados os motivos que levaram ao indeferimento da liminar e devidamente instruídos os autos, impõe-se a concessão definitiva da ordem.

Diante do exposto, CONCEDO A SEGURANÇA para anular o ato administrativo que inabilitou NATALINA DA CONCEIÇÃO CARDOSO no Edital de Chamamento Público nº 002/2025 – SECULT/FCP, determinando à autoridade coatora que reabilite a impetrante na respectiva lista de habilitados, assegurando-lhe o prosseguimento nas etapas subsequentes do certame.

Sem custas e sem honorários (art. 25 da Lei nº 12.016/2009).

É como voto.

Belém/PA, data registrada no sistema.

JOSÉ ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JÚNIOR

Desembargador Relator

Belém, 19/02/2026