Tribunal: TJPA
Processo: 0021533-09.2009.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 6017 - Dívida Ativa (Execução Fiscal)
Data de julgamento: 2026-02-23

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTAS ADMINISTRATIVAS APLICADAS PELO PROCON. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. LEGITIMIDADE DAS CDAS. IMPROVIMENTO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal ajuizados por operadora de plano de saúde, buscando desconstituir seis Certidões de Dívida Ativa lavradas pelo PROCON/PA, fundadas em processos administrativos por infrações ao Código de Defesa do Consumidor, notadamente por negativa de cobertura assistencial e práticas abusivas. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber: (i) se o PROCON/PA detém competência para aplicar sanções administrativas a operadora de plano de saúde, diante da atuação da ANS; (ii) se há nulidade nas CDAs por ausência de requisitos legais essenciais e supostas falhas nos processos administrativos; (iii) se as multas aplicadas são desproporcionais ou configuram bis in idem; (iv) se há excesso de execução pela cumulação de múltiplas CDAs em um único feito executivo. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O PROCON possui competência legítima e concorrente com a ANS para aplicar penalidades por infrações ao CDC, nos termos do art. 56 do Código de Defesa do Consumidor e do Decreto nº 2.181/1997, conforme jurisprudência consolidada do STJ. 4. As CDAs estão revestidas dos requisitos exigidos pela Lei nº 6.830/1980, sendo válidas e dotadas de presunção de certeza e liquidez, não infirmadas por alegações genéricas da apelante. 5. Não restou comprovada nulidade nos procedimentos administrativos, sendo garantidos à recorrente o contraditório e a ampla defesa. 6. A alegação de bis in idem não prospera, pois a atuação da ANS e do PROCON se dá em esferas distintas, regulatória e consumerista, respectivamente. 7. A cumulação de CDAs com mesmo sujeito passivo e natureza homogênea em um único processo executivo é admitida legalmente, inexistindo excesso de execução. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Apelação cível conhecida e improvida. Tese de julgamento: "É legítima a atuação do PROCON para fiscalizar e aplicar sanções administrativas por infrações ao Código de Defesa do Consumidor, ainda que o setor regulado também seja fiscalizado por agência reguladora." "A validade da CDA subsiste se fundamentada em infrações consumeristas apuradas regularmente, ainda que referencie normas posteriores, desde que respaldada no CDC." "A multa administrativa imposta pelo PROCON, quando observados os critérios legais de dosimetria e assegurado o devido processo, não configura penalidade desproporcional ou bis in idem." ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível. Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, em conhecer do recurso e negar-lhe provimento, nos termos do voto da Relatora. Belém/PA, data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0021533-09.2009.8.14.0301

APELANTE: UNIMED DE BELEM COOPERATIVA DE TRABALHO MEDICO

APELADO: ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTAS ADMINISTRATIVAS APLICADAS PELO PROCON. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. LEGITIMIDADE DAS CDAS. IMPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal ajuizados por operadora de plano de saúde, buscando desconstituir seis Certidões de Dívida Ativa lavradas pelo PROCON/PA, fundadas em processos administrativos por infrações ao Código de Defesa do Consumidor, notadamente por negativa de cobertura assistencial e práticas abusivas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber:

(i) se o PROCON/PA detém competência para aplicar sanções administrativas a operadora de plano de saúde, diante da atuação da ANS;

(ii) se há nulidade nas CDAs por ausência de requisitos legais essenciais e supostas falhas nos processos administrativos;

(iii) se as multas aplicadas são desproporcionais ou configuram bis in idem;

(iv) se há excesso de execução pela cumulação de múltiplas CDAs em um único feito executivo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O PROCON possui competência legítima e concorrente com a ANS para aplicar penalidades por infrações ao CDC, nos termos do art. 56 do Código de Defesa do Consumidor e do Decreto nº 2.181/1997, conforme jurisprudência consolidada do STJ.

4. As CDAs estão revestidas dos requisitos exigidos pela Lei nº 6.830/1980, sendo válidas e dotadas de presunção de certeza e liquidez, não infirmadas por alegações genéricas da apelante.

5. Não restou comprovada nulidade nos procedimentos administrativos, sendo garantidos à recorrente o contraditório e a ampla defesa.

6. A alegação de bis in idem não prospera, pois a atuação da ANS e do PROCON se dá em esferas distintas, regulatória e consumerista, respectivamente.

7. A cumulação de CDAs com mesmo sujeito passivo e natureza homogênea em um único processo executivo é admitida legalmente, inexistindo excesso de execução.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Apelação cível conhecida e improvida.

Tese de julgamento:

"É legítima a atuação do PROCON para fiscalizar e aplicar sanções administrativas por infrações ao Código de Defesa do Consumidor, ainda que o setor regulado também seja fiscalizado por agência reguladora."

"A validade da CDA subsiste se fundamentada em infrações consumeristas apuradas regularmente, ainda que referencie normas posteriores, desde que respaldada no CDC."

"A multa administrativa imposta pelo PROCON, quando observados os critérios legais de dosimetria e assegurado o devido processo, não configura penalidade desproporcional ou bis in idem."

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível.

Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, em conhecer do recurso e negar-lhe provimento, nos termos do voto da Relatora.

Belém/PA, data de registro no sistema.

Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, nº 0021533-09.2009.8.14.0301, interposta por Unimed de Belém – Cooperativa de Trabalho Médico, com fulcro no art. 1.009 e seguintes do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo da 3ª Vara de Execução Fiscal da Comarca de Belém – PA, nos autos da ação de embargos à execução fiscal, opostos pela ora apelante em face do Estado do Pará.

Inicialmente, cumpre destacar que a ação de origem foi ajuizada pela Unimed Belém com o objetivo de anular a exigibilidade de seis certidões de dívida ativa, lavradas pelo Procon/PA e que totalizam o montante de R$ 428.098,00 (quatrocentos e vinte e oito mil e noventa e oito reais).

As multas decorreram de processos administrativos instaurados no Procon estadual, com fundamento em supostas infrações ao Código de Defesa do Consumidor, especialmente relativas a negativas de cobertura e práticas consideradas abusivas na prestação de serviços de plano de saúde.

A peça inicial narra que a parte autora, ora embargante, foi surpreendida com a execução fiscal promovida pelo Estado do Pará, fundada em títulos executivos decorrentes de multas administrativas aplicadas unilateralmente pelo Procon, sem que fossem observados os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.

Sustenta, ainda, que os títulos são desprovidos de liquidez e certeza, pois não indicam com precisão a base legal da infração, tampouco apresentam clareza quanto à forma de aplicação dos juros e correção monetária, o que violaria os requisitos legais da Certidão de Dívida Ativa.

Alega, também, excesso de execução por reunirem-se múltiplas CDAs em uma única execução, e levanta a preliminar de incompetência do Procon/PA para impor sanções à operadora de plano de saúde, sob o argumento de que essa atribuição seria exclusiva da Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS.

Ao final, requer a anulação das CDAs impugnadas, a declaração de inexigibilidade dos créditos e, alternativamente, a redução das multas aplicadas.

Em sentença, o MM. Juízo singular julgou o feito nos seguintes termos:

“29. Por sua vez, os valores de multa executados (CDA 2007580000888 – 38.000,00 UPFPA, CDA 2007580000892 – 40.200,00 UPF-PA, CDA 2007580000893 40.800,00 UPF-PA, CDA 2007580000895 – 42.600,00 UPF-PA, CDA 2007580000891 – 38.600,00 UPF-PA e CDA 2007580000886 – 41.800,00 UPF-PA), foram aplicados, conforme consta nos processos administrativos anexados aos autos, levando-se em consideração o grande porte da empresa Reclamada, a ofensa ao direito básico do consumidor, a reincidência, possibilidade de dano a saúde do consumidor e a não adoção de medidas para evitar as consequências da infração, fls. 134/135, 206/207, 271/273, 359/361, 427/429 e 526/527, de modo que o valor da multa se encontra dentro dos parâmetros da razoabilidade e da proporcionalidade.

30. Rechaço a argumentação de que a majoração da multa lastreada na reincidência foi desprovida de fundamentação, considerando que nos autos administrativos consta certidão, não impugnada pelo embargante, atestando a recidiva, conforme fls.127, 425 e 525.

31. A imposição da multa se mostra harmônica com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, notadamente para se punir e evitar novas condutas deste jaez, que tanto lesa os direitos do consumidor, assumindo conotação verdadeiramente pedagógica.

32. Em suma, julgo improcedentes os pedidos constantes nos embargos à execução, e declaro extinto o presente processo, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do NCPC.

33. Condeno a embargante em honorários advocatícios, fixados em 20% sobre o valor da causa, com fulcro no art. 85, §3º, I do NCPC.

34. Custas, pela embargante, na forma da lei. 35. Certifique-se nos autos principais (0038750-66.2008.814.0301) acerca da conclusão desse processo e dê-se prosseguimento à execução.

36. Após o trânsito em julgado, certifique-se e arquive-se.”

Inconformado com a sentença, a Unimed Belém interpôs o presente recurso de Apelação, alegando, inicialmente, a nulidade da sentença por ausência de fundamentação adequada, bem como cerceamento de defesa diante da suposta ausência de instrução probatória.

Reitera a preliminar de incompetência do Procon para fiscalizar e aplicar sanções a operadoras de planos de saúde, argumentando que essa atribuição é exclusiva da ANS, nos termos da Lei nº 9.961/2000.

Argumenta, também, que as infrações que ensejaram as multas não estão devidamente caracterizadas nos autos administrativos, e que as CDAs são inválidas por ausência de requisitos legais essenciais, especialmente no tocante à indicação do dispositivo legal infringido, ao valor originário da multa, aos índices de atualização utilizados e à metodologia de cálculo dos encargos moratórios.

A apelante sustenta, ainda, que houve bis in idem, pois as mesmas condutas teriam sido objeto de sanção pela ANS, o que configuraria dupla punição por um único fato.

No mérito, afirma que as multas aplicadas são desproporcionais e exorbitantes, violando o princípio da razoabilidade e da legalidade administrativa.

Por fim, reafirma que a cumulação de seis CDAs em uma única execução constitui excesso de execução e fere o devido processo legal.

Houve apresentação de contrarrazões pelo Estado do Pará, nas quais o apelado sustenta, em síntese, a total regularidade da atuação do Procon, destacando que este possui competência concorrente com a ANS para aplicar sanções por violações ao Código de Defesa do Consumidor, nos termos do Decreto Federal nº 2.181/1997.

Argumenta que as CDAs são títulos válidos e eficazes, dotados de presunção de certeza e liquidez, e que os autos administrativos foram conduzidos com observância ao devido processo legal. Pugna, ao final, pelo não provimento da apelação.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º Grau não opinou em relação ao mérito do recurso.

Os autos vieram conclusos para julgamento.

É o relatório.

VOTO

Conheço do presente recurso por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

Cinge-se a controvérsia recursal sobre o acerto ou desacerto da sentença que julgou improcedentes os embargos à execução opostos por Unimed Belém Cooperativa de Trabalho Médico, reconhecendo a validade das Certidões de Dívida Ativa e, por consequência, a legitimidade da cobrança fiscal promovida pelo Estado do Pará, decorrente de multas administrativas aplicadas pelo Procon/PA.

Inicialmente, é importante frisar que as multas administrativas em questão foram aplicadas no âmbito de procedimentos instaurados pelo Procon/PA, em decorrência de condutas praticadas pela apelante, as quais foram reputadas ofensivas aos direitos dos consumidores, especialmente no tocante à recusa de cobertura de serviços de saúde.

Após regular tramitação dos processos administrativos, foram lavradas as respectivas penalidades e promovida a inscrição em dívida ativa, gerando os títulos executivos que embasaram a execução.

Alega a apelante, preliminarmente, a incompetência do Procon para aplicar sanções administrativas a operadora de plano de saúde, sustentando que tal competência é exclusiva da Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS. Tal alegação, contudo, não merece acolhida.

Conforme expressamente consignado na sentença e consolidado pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a atuação do Procon e da ANS dá-se em esferas jurídicas distintas e complementares.

Enquanto a ANS detém competência para regular o mercado da saúde suplementar, o Procon atua na tutela dos direitos do consumidor, especialmente no que tange às relações contratuais estabelecidas entre consumidores e operadoras de planos de saúde.

Com efeito, o art. 56 do Código de Defesa do Consumidor, combinado com o art. 18, §2º, do Decreto nº 2.181/1997, autoriza expressamente os órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor a aplicar sanções administrativas, inclusive multa, sem prejuízo das competências específicas dos órgãos reguladores.

Dessa forma, não se pode afastar a legitimidade do Procon para aplicar multa em razão de infrações ao CDC, ainda que praticadas por operadoras de planos de saúde.

Neste sentido, segue a jurisprudência do STJ:

PROCESSUAL CIVIL. CONSUMIDOR. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO PROCON. COMPETÊNCIA DO PROCON. 1. O entendimento do Tribunal de origem, de que o Procon não possui competência para aplicar multa em decorrência do não atendimento de reclamação individual, não está em conformidade com a orientação do STJ. 2. A sanção administrativa prevista no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor funda-se no Poder de Polícia - atividade administrativa de ordenação - que o Procon detém para cominar multas relacionadas à transgressão dos preceitos da Lei 8.078/1990, independentemente de a Documento: 62286194 - RELATÓRIO E VOTO - Site certificado Página 6 de 12 Superior Tribunal de Justiça- reclamação ser realizada por um único consumidor, por dez, cem ou milhares de consumidores. 3. O CDC não traz distinção quanto a isso, descabendo ao Poder Judiciário fazê-lo. Do contrário, o microssistema de defesa do consumidor seria o único a impedir o sancionamento administrativo por infração individual, de modo a legitimá-lo somente quando houver lesão coletiva. 4. Ora, há nesse raciocínio clara confusão entre legitimação para agir na Ação Civil Pública e Poder de Polícia da Administração. Este se justifica tanto nas hipóteses de violações individuais quanto nas massificadas, considerando-se a repetição simultânea ou sucessiva de ilícitos administrativos, ou o número maior ou menor de vítimas, apenas na dosimetria da pena, nunca como pressuposto do próprio Poder de Polícia do Estado. 5. Recurso Especial provido. (REsp 1523117/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/05/2015, DJe 04/08/2015).

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. PODER DE POLÍCIA. ARTS. 535 DO CPC, 51, 56 E 57 DO CDC E 2º DA LEI 9.784/99. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF. APLICAÇÃO DE MULTA PELO PROCON. POSSIBILIDADE. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADA. 1. (...). 2. O óbice da Súmula 284/STF também é aplicável no tocante aos artigos 51, 56 e 57 do Código de Defesa do Consumidor e 2º da Lei n. 9.784/99, uma vez que a parte recorrente não logrou demonstrar, de forma objetiva, como o Tribunal a quo os teria violado. 3. "Sempre que condutas praticadas no mercado de consumo atingirem diretamente o interesse de consumidores, é legítima a atuação do Procon para aplicar as sanções administrativas previstas em lei, no regular exercício do poder de polícia que lhe foi conferido no âmbito do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Tal atuação, no entanto, não exclui nem se confunde com o exercício da atividade regulatória setorial realizada pelas agências criadas por lei, cuja preocupação não se restringe à tutela particular do consumidor, mas abrange a execução do serviço público em seus vários aspectos, a exemplo, da continuidade e universalização do serviço, da preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão e da modicidade tarifária."(REsp 1138591/RJ, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/09/2009, DJe 05/10/2009) 4. (...). 5. Agravo regimental não provido. (AgRg no REsp 1541742/GO, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe 28/09/2015)

No que tange à alegada nulidade das CDAs por ausência de liquidez, certeza e base legal, também não assiste razão à apelante.

Conforme bem fundamentado na sentença, os títulos executivos trazem os elementos essenciais exigidos pela Lei nº 6.830/1980, tais como: identificação do devedor, origem da dívida, base legal da multa, valor atualizado, e data de inscrição em dívida ativa.

A jurisprudência consolidada reconhece que a CDA goza de presunção relativa de certeza e liquidez, cabendo à parte executada o ônus de elidir tal presunção, o que não se verificou no presente caso.

A alegação de cerceamento de defesa nos processos administrativos também não encontra respaldo nos autos.

Os documentos anexados demonstram que a apelante foi regularmente notificada, apresentou defesa e teve acesso às decisões administrativas, o que afasta qualquer vício formal ou substancial capaz de macular os atos praticados.

Ademais, quanto à tese de bis in idem, a mesma não prospera. Eventual sanção aplicada pela ANS, por sua natureza regulatória, não impede a aplicação de penalidade administrativa pelo Procon, pois ambas incidem sobre fundamentos jurídicos distintos: a ANS com foco no cumprimento das regras técnicas e regulatórias do setor, e o Procon na proteção direta e imediata do consumidor.

A jurisprudência do STJ confirma a possibilidade de coexistência de sanções administrativas por órgãos distintos, desde que fundadas em esferas de proteção diversas, como é o caso dos autos.

Por fim, não há que se falar em excesso de execução pela cumulação de múltiplas CDAs em uma única execução.

Tal procedimento é autorizado pela legislação de regência, desde que os créditos possuam o mesmo sujeito passivo e mesma natureza, como ocorre na presente hipótese.

Ressalte-se que a sentença foi proferida com base em análise criteriosa dos documentos constantes nos autos, em consonância com o ordenamento jurídico vigente e a jurisprudência consolidada sobre a matéria.

Nesta toada, cito a jurisprudência desta E. Corte:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTAS APLICADAS PELO PROCON. LEGITIMIDADE PARA FISCALIZAR E APLICAR SANÇÕES. PRESUNÇÃO DE LIQUIDEZ E CERTEZA DAS CDAS. DESPROPORCIONALIDADE NÃO CONFIGURADA. IMPROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedentes embargos à execução fiscal opostos pela UNIMED em face do ESTADO DO PARÁ, mantendo a exigibilidade das CDAs originadas de sanções aplicadas pelo PROCON/PA por infrações ao Código de Defesa do Consumidor. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber: (i) se o PROCON/PA possui competência para aplicar sanções administrativas a prestadora de serviços de saúde suplementar; (ii) se há nulidade das CDAs por inobservância dos requisitos legais e vícios no processo administrativo; (iii) se houve desproporcionalidade nas multas aplicadas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A atuação do PROCON/PA no exercício do poder de polícia para fiscalização e aplicação de multas, independentemente da regulação exercida pela ANS, é legítima, nos termos da jurisprudência consolidada do STJ.

4. As Certidões de Dívida Ativa possuem presunção de certeza e liquidez, não desconstituída por alegações genéricas da parte executada.

5. A simples menção a dispositivos legais posteriores aos fatos apurados não invalida as CDAs, quando há fundamento válido no Código de Defesa do Consumidor.

6. A dosimetria das penalidades observou os critérios legais previstos no art. 57 do CDC e no art . 28 do Decreto nº 2.181/97, não havendo desproporcionalidade evidente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Apelação cível conhecida e improvida.

Tese de julgamento: 1. "É legítima a atuação do PROCON para fiscalizar e aplicar sanções administrativas por infrações ao Código de Defesa do Consumidor, ainda que o setor regulado também seja fiscalizado por agência reguladora."

2. "A validade da CDA subsiste se fundamentada em infrações consumeristas apuradas regularmente, mesmo que referencie normas posteriores aos fatos, desde que amparada no CDC."

3. "A multa administrativa aplicada no âmbito do PROCON, se baseada em processo regular e observados os critérios legais de proporcionalidade, não configura penalidade desproporcional."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXII; CDC, arts. 6º, III e IV; 39; 57; Decreto nº 2.181/97, art. 28. itálico Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1523117/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 04/08/2015; STJ, AgRg no REsp 1541742/GO, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 28/09/2015; TJPA, Apelação Cível 0004757-65.2008.8.14 .0301, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, j. 28/08/2023.

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00353743220138140301 26463721, Relator.: JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO, Data de Julgamento: 28/04/2025, 2ª Turma de Direito Público)

DISPOSITIVO

Ante o exposto, conheço do recurso de Apelação e, no mérito, nego-lhe provimento, mantendo a sentença de primeiro grau, nos moldes da fundamentação lançada.

É como voto.

P.R.I.C.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015-GP.

Belém/PA, data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

Belém, 03/03/2026