Tribunal: TJPA
Processo: 0800649-57.2026.8.14.0000
Classe: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: Seção de Direito Público
Assuntos: 14201 - Progressão Funcional com Interstício de Doze Meses
Data de julgamento: 2026-04-14
Data de publicação: 2026-04-27

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL. SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL. MAGISTÉRIO. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. AUSÊNCIA DE CERTIDÃO DE TEMPO DE SERVIÇO E DE DOCUMENTAÇÃO FUNCIONAL OFICIAL COMPLETA. INADEQUAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL. RECURSO DESPROVIDO. CASO EM EXAME Agravo interno interposto contra decisão monocrática que indeferiu a petição inicial de mandado de segurança cível e extinguiu o feito sem resolução do mérito, em impetração voltada ao reconhecimento de alegado direito à valorização funcional e à progressão horizontal na carreira do magistério estadual, com fundamento na Lei Estadual nº 7.442/2010. A agravante sustenta que instruiu o writ com documentos suficientes para comprovar o vínculo estatutário, o tempo de serviço e a defasagem funcional, defendendo que a omissão da Administração em realizar avaliação de desempenho autoriza a progressão automática prevista em lei. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há 2 questões em discussão: (i) definir se o agravo interno impugna especificamente os fundamentos da decisão monocrática, afastando a alegada ausência de dialeticidade recursal; e (ii) estabelecer se os documentos juntados ao mandado de segurança são suficientes para comprovar, de plano, o direito líquido e certo à progressão funcional horizontal, sem necessidade de dilação probatória. III. RAZÕES DE DECIDIR O agravo interno observa o princípio da dialeticidade recursal porque enfrenta diretamente o fundamento central da decisão agravada, ao sustentar a suficiência da prova documental e a desnecessidade de dilação probatória. O mandado de segurança exige prova pré-constituída, segura, completa e inequívoca dos fatos constitutivos do direito alegado, sendo incompatível com instrução probatória posterior. A mera apresentação de termo de posse e contracheques não comprova, de forma integral e certificada, o efetivo exercício no cargo durante os interstícios relevantes, nem afasta a possibilidade de ocorrências funcionais aptas a interferir na contagem do tempo necessário à progressão. A certidão de tempo de serviço constitui documento oficial idôneo e indispensável para demonstrar o período efetivamente exercido, com as anotações funcionais pertinentes, e sua ausência impede a formação de convicção segura sobre o preenchimento dos requisitos temporais da evolução funcional. A invocação de precedentes favoráveis à progressão automática na ausência de avaliação de desempenho não supre a deficiência de prova pré-constituída do caso concreto, porque precedente judicial resolve questão de direito, mas não substitui a demonstração individualizada dos fatos constitutivos da pretensão. A dificuldade prática de obtenção de documentos perante a Administração não autoriza a flexibilização dos pressupostos estruturais do mandado de segurança, devendo a parte valer-se das vias ordinárias quando a pretensão depender de cognição mais ampla. A controvérsia recursal resolve-se integralmente no plano processual da inadequação da via mandamental por insuficiência de prova pré-constituída, o que torna desnecessário o exame das teses subsidiárias de inconstitucionalidade formal e material suscitadas pelo Estado em contrarrazões. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. O agravo interno satisfaz o princípio da dialeticidade quando impugna de modo direto o fundamento central da decisão recorrida, ainda que repise argumentos já deduzidos. 2. O mandado de segurança exige prova pré-constituída plena e contemporânea da petição inicial, incompatível com dilação probatória. 3. Termo de posse e contracheques não substituem certidão de tempo de serviço nem bastam, por si sós, para comprovar o efetivo exercício funcional necessário ao reconhecimento de progressão na carreira. 4. Precedentes favoráveis sobre a interpretação da norma de regência não suprem a ausência de comprovação documental dos fatos constitutivos do direito líquido e certo. 5. A insuficiência da prova pré-constituída autoriza o indeferimento da inicial do mandado de segurança e a manutenção da extinção do feito sem resolução do mérito. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 12.016/2009, art. 10; CPC, arts. 320, 485, I, e 485, VI; Lei Estadual nº 7.442/2010, arts. 14, caput e §§ 1º, 2º e 3º, 25, § 2º, e 50; Lei Estadual nº 5.810/1994, arts. 35, 36, 38 e 131; Lei Estadual nº 5.351/1986, arts. 8º e 18. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no MS 18.528/DF, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Seção, DJe 16.02.2018; STF, RE 1.370.045; STF, RE 745.811-RG, Tema 686; TJPA, Mandado de Segurança Cível nº 0886428-18.2024.8.14.0301, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, Seção de Direito Público, j. 08.04.2025. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Desembargador Relator. Sessão presidida pela Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento. Belém, data registrada no sistema. Mairton Marques Carneiro Desembargador Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) - 0800649-57.2026.8.14.0000

IMPETRANTE: MAIRA DE BARROS SANTOS

AUTORIDADE: SECRETÁRIO DE EDUCAÇÃO DO ESTADO DO PARÁ - SEDUC

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL. SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL. MAGISTÉRIO. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. AUSÊNCIA DE CERTIDÃO DE TEMPO DE SERVIÇO E DE DOCUMENTAÇÃO FUNCIONAL OFICIAL COMPLETA. INADEQUAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL. RECURSO DESPROVIDO.

CASO EM EXAME

Agravo interno interposto contra decisão monocrática que indeferiu a petição inicial de mandado de segurança cível e extinguiu o feito sem resolução do mérito, em impetração voltada ao reconhecimento de alegado direito à valorização funcional e à progressão horizontal na carreira do magistério estadual, com fundamento na Lei Estadual nº 7.442/2010. A agravante sustenta que instruiu o writ com documentos suficientes para comprovar o vínculo estatutário, o tempo de serviço e a defasagem funcional, defendendo que a omissão da Administração em realizar avaliação de desempenho autoriza a progressão automática prevista em lei.

QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há 2 questões em discussão: (i) definir se o agravo interno impugna especificamente os fundamentos da decisão monocrática, afastando a alegada ausência de dialeticidade recursal; e (ii) estabelecer se os documentos juntados ao mandado de segurança são suficientes para comprovar, de plano, o direito líquido e certo à progressão funcional horizontal, sem necessidade de dilação probatória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O agravo interno observa o princípio da dialeticidade recursal porque enfrenta diretamente o fundamento central da decisão agravada, ao sustentar a suficiência da prova documental e a desnecessidade de dilação probatória.

O mandado de segurança exige prova pré-constituída, segura, completa e inequívoca dos fatos constitutivos do direito alegado, sendo incompatível com instrução probatória posterior.

A mera apresentação de termo de posse e contracheques não comprova, de forma integral e certificada, o efetivo exercício no cargo durante os interstícios relevantes, nem afasta a possibilidade de ocorrências funcionais aptas a interferir na contagem do tempo necessário à progressão.

A certidão de tempo de serviço constitui documento oficial idôneo e indispensável para demonstrar o período efetivamente exercido, com as anotações funcionais pertinentes, e sua ausência impede a formação de convicção segura sobre o preenchimento dos requisitos temporais da evolução funcional.

A invocação de precedentes favoráveis à progressão automática na ausência de avaliação de desempenho não supre a deficiência de prova pré-constituída do caso concreto, porque precedente judicial resolve questão de direito, mas não substitui a demonstração individualizada dos fatos constitutivos da pretensão.

A dificuldade prática de obtenção de documentos perante a Administração não autoriza a flexibilização dos pressupostos estruturais do mandado de segurança, devendo a parte valer-se das vias ordinárias quando a pretensão depender de cognição mais ampla.

A controvérsia recursal resolve-se integralmente no plano processual da inadequação da via mandamental por insuficiência de prova pré-constituída, o que torna desnecessário o exame das teses subsidiárias de inconstitucionalidade formal e material suscitadas pelo Estado em contrarrazões.

DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. O agravo interno satisfaz o princípio da dialeticidade quando impugna de modo direto o fundamento central da decisão recorrida, ainda que repise argumentos já deduzidos. 2. O mandado de segurança exige prova pré-constituída plena e contemporânea da petição inicial, incompatível com dilação probatória. 3. Termo de posse e contracheques não substituem certidão de tempo de serviço nem bastam, por si sós, para comprovar o efetivo exercício funcional necessário ao reconhecimento de progressão na carreira. 4. Precedentes favoráveis sobre a interpretação da norma de regência não suprem a ausência de comprovação documental dos fatos constitutivos do direito líquido e certo. 5. A insuficiência da prova pré-constituída autoriza o indeferimento da inicial do mandado de segurança e a manutenção da extinção do feito sem resolução do mérito.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 12.016/2009, art. 10; CPC, arts. 320, 485, I, e 485, VI; Lei Estadual nº 7.442/2010, arts. 14, caput e §§ 1º, 2º e 3º, 25, § 2º, e 50; Lei Estadual nº 5.810/1994, arts. 35, 36, 38 e 131; Lei Estadual nº 5.351/1986, arts. 8º e 18.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no MS 18.528/DF, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Seção, DJe 16.02.2018; STF, RE 1.370.045; STF, RE 745.811-RG, Tema 686; TJPA, Mandado de Segurança Cível nº 0886428-18.2024.8.14.0301, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, Seção de Direito Público, j. 08.04.2025.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade,
CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO
, nos termos do voto do Desembargador Relator.
Sessão presidida pela Desa.
Luzia Nadja Guimarães Nascimento.

Belém, data registrada no sistema.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Trata-se de
AGRAVO INTERNO
interposto por
MAIRA DE BARROS SANTOS
nos autos de
MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL
impetrado em face do
SECRETÁRIO DE EDUCAÇÃO DO ESTADO DO PARÁ – SEDUC
, contra decisão monocrática que
indeferiu a petição inicial e extinguiu o feito sem resolução do mérito, por ausência de prova pré-constituída do direito alegado
.

Síntese dos fatos.

A agravante sustenta, inicialmente, a
tempestividade do recurso
, afirmando que foi intimada da decisão monocrática em 08/01/2026, com ciência registrada em 21/01/2026, razão pela qual o prazo recursal se encerraria em 11/02/2026, data em que foi protocolado o agravo interno.

No tocante aos fatos, aduz que impetrou mandado de segurança com a finalidade de
assegurar sua valorização funcional e a correta progressão na carreira do magistério
, com observância da
Lei Estadual nº 7.442/2010
, diante de omissão atribuída à autoridade coatora. Afirma que a decisão agravada indeferiu a inicial sob o fundamento de que “
a pretensão deduzida demanda análise fática e documental que extrapola os estreitos limites do rito mandamental, o qual exige prova pré-constituída e incontroversa do direito alegado
”, concluindo pelo indeferimento da inicial com fundamento no art. 10 da Lei nº 12.016/2009 c/c art. 485, I, do CPC.

Insurge-se contra esse entendimento ao alegar que o writ foi devidamente instruído com a documentação acessível ao administrado. Em suas palavras, afirma que “
foi juntado nos autos a comprovação de ingresso ao serviço público (estatutário) e os contracheques, que comprovam o início do vínculo com a administração pública e a defasagem da referência funcional
”, acrescentando que a responsabilidade pela ausência de atualização funcional é da parte coatora, “
que não atualiza as progressões funcionais, bem como não vem realizando avaliações de desempenho, sendo omissa quanto aos termos da Lei nº 7.442/2010
”. No documento reproduzido no corpo do recurso, consta referência ao vínculo da agravante com a SEDUC e à data de admissão em
20 de novembro de 2008
, elemento utilizado para demonstrar o tempo de serviço e a alegada defasagem funcional.

Em reforço, sustenta a existência de
inércia e ilegalidade da autoridade coatora
quanto à valorização funcional do servidor do magistério e ao cumprimento do plano de cargos, carreiras e remuneração, requerendo que a Seção de Direito Público reveja a decisão monocrática para determinar o prosseguimento do feito e, ao final, a concessão da segurança.

No mérito recursal, a agravante argumenta que a
Lei Estadual nº 7.442/2010
assegura o direito à
progressão funcional horizontal
, entendida como a elevação do servidor à referência imediatamente superior dentro do mesmo nível de carreira. Assevera que, com a entrada em vigor da referida lei em 02/07/2010, a progressão horizontal passou a observar níveis de “A” a “L”, mediante interstício de três anos. Sustenta que, por ter sido investida no cargo de
ESPECIALISTA EM EDUCAÇÃO
em 20/11/2008, tendo exercido por vários anos atividade no magistério estadual como servidora concursada estatutária, já preenchera os requisitos objetivos para a implementação da progressão funcional horizontal e do respectivo acréscimo remuneratório.

A agravante enfrenta expressamente o fundamento segundo o qual a progressão não poderia ser concedida apenas pelo decurso do tempo, por depender de avaliação de desempenho. Para afastá-lo, invoca o
art. 14, § 3º, da Lei nº 7.442/2010
, segundo o qual, “
caso a Secretaria de Estado de Educação – SEDUC, não proceda a avaliação de desempenho, o servidor progredirá automaticamente para o próximo nível na carreira, sem prejuízo das progressões futuras
”. A partir disso, defende que a omissão administrativa em realizar a avaliação de desempenho não pode servir de óbice ao reconhecimento do direito, pois a própria norma prevê, nessa hipótese, a
progressão automática
.

Para amparar sua tese, transcreve precedente de Turma Recursal do TJPA no sentido de que, na ausência de avaliação de desempenho, é cabível a
progressão funcional automática
prevista na Lei Estadual nº 7.442/2010, com pagamento das diferenças retroativas. Destaca, ainda, julgado do próprio Tribunal de Justiça do Estado do Pará reconhecendo o direito de servidora do magistério à progressão funcional e aos valores retroativos, diante da mora do ente público em implementar o avanço funcional previsto em lei.

Prossegue afirmando que a tese de necessidade de abertura de procedimento administrativo para avaliação de desempenho não merece prosperar, porque seria “
fato incontroverso que a própria Administração jamais instaurou qualquer procedimento para essa finalidade
”. Argumenta que o Estado não pode se valer de sua própria omissão para impedir a evolução funcional da servidora, qualificando tal conduta como
abuso de poder
, afronta à
boa-fé administrativa
e hipótese de
venire contra factum proprium
. Aduz, assim, que a progressão horizontal da impetrante encontra-se defasada, sem que a SEDUC realize as avaliações de desempenho ou, na sua ausência, promova automaticamente a progressão prevista no art. 14, caput e § 3º, do PCCR do Magistério Estadual.

Defende, ainda, que a cada três anos a requerente faz jus à avaliação de desempenho e à correspondente progressão, mas, não sendo realizada a avaliação, deve operar-se automaticamente o avanço funcional. Em destaque, sustenta que “
a progressão funcional é obrigatória, vinculando a administração e, por conseguinte, deve ser realizada de forma automática quando o servidor atende aos requisitos objetivos
”, acrescentando que a carreira funcional da servidora estaria “
estagnada e desvalorizada por culpa do Estado que não segue os termos da lei vigente, permanecendo omisso tanto administrativamente quanto normativamente
”.

A agravante também rebate eventual argumento de
ausência de dotação orçamentária
, afirmando que tal fundamento não se sustenta juridicamente. Para tanto, cita entendimento do STJ no sentido de que os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal não podem justificar o descumprimento de direitos subjetivos do servidor público assegurados em lei, bem como precedente trabalhista segundo o qual o ente público não pode se eximir do cumprimento de obrigação legal sob o pretexto de extrapolação dos limites de gasto com pessoal. Com isso, procura demonstrar que restrições orçamentárias não afastam o dever estatal de implementar a progressão funcional prevista normativamente.

Ao final, afirma estar “
comprovado e cristalino o direito da parte autora às progressões funcionais dispostas na Lei nº 7.442/2010
”, bem como inexistir fato impeditivo, mas sim ato ilegal e omissivo da Administração Pública. Por isso, requer o
provimento do agravo interno
, para que seja afastada a decisão monocrática que indeferiu a inicial, determinado o
regular prosseguimento do mandado de segurança
, com o consequente julgamento do writ e a
procedência dos pedidos
. Requer, ainda, a juntada de manifestação do Ministério Público referente a caso semelhante e com o mesmo objeto.

Em suas
CONTRARRAZÕES
, a parte requerida alega, preliminarmente, a
ausência de dialeticidade recursal
. Sustenta que o agravo interno não impugna especificamente os fundamentos da decisão agravada, limitando-se a reproduzir, “
ipsis litteris, as razões fáticas e jurídicas já expostas na petição inicial do Mandado de Segurança
”, sem enfrentar o fundamento processual adotado pelo relator, qual seja, a necessidade de prova pré-constituída e a impossibilidade de dilação probatória no rito mandamental.

Afirma, ainda, que o agravante “
discute o mérito da questão de fundo (o direito alegado), sem enfrentar o obstáculo processual apontado pelo Relator
”, razão pela qual o recurso configuraria “
recurso genérico
”, atraindo, por analogia, a incidência da Súmula 182 do STJ e impedindo seu conhecimento.

No mérito, sustenta a
inadequação da via eleita
, argumentando que o mandado de segurança exige demonstração imediata do direito líquido e certo, sem necessidade de produção probatória posterior. Em reforço, afirma que a matéria veiculada pela impetrante é controvertida e demanda análise técnica e fática incompatível com o rito do writ. Transcreve, inclusive, trecho da decisão monocrática, segundo o qual “
não se constata a juntada de documentação idônea, completa e juridicamente apta a evidenciar, com segurança e de maneira inequívoca, o efetivo preenchimento dos requisitos legais exigidos para a progressão funcional postulada
”. Aduz que a impetrante deixou de apresentar “
certidão de tempo de serviço expedida pelo órgão competente
”, bem como inexiste nos autos “
qualquer ato, declaração, certidão ou documento formal oriundo da própria Administração Pública que ateste o efetivo exercício no cargo, com a indicação precisa do vínculo, do período laborado e das eventuais ocorrências funcionais relevantes
”. Com base nisso, defende que, ausente prova pré-constituída, a extinção do processo sem resolução do mérito é medida correta e deve ser mantida.

Subsidiariamente, o Estado do Pará desenvolve tese de
inconstitucionalidade material da progressão automática por antiguidade
, invocando o
RE 1.370.045
, no qual, segundo afirma, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento, em 17/02/2025, pela impossibilidade de cumulação de progressão automática fundada exclusivamente no tempo de serviço com adicional por tempo de serviço, em razão do art. 37, XIV, da Constituição Federal.

Argumenta que o precedente é aplicável ao caso concreto porque a progressão funcional horizontal prevista no art. 14 da Lei Estadual nº 7.442/2010 possuiria “
caráter automático em razão do mero decurso do tempo
”, ao passo que o Regime Jurídico Único do Estado do Pará, em seu art. 131 da Lei Estadual nº 5.810/1994, prevê adicional por tempo de serviço a cada triênio. Sustenta, assim, a ocorrência de
bis in idem remuneratório
, pois ambas as vantagens decorreriam do mesmo suporte fático, isto é, o tempo de serviço do servidor, além de gerar
efeito repique
, uma vez que o adicional por tempo de serviço incidiria sobre vencimento-base majorado pela própria progressão.

Prossegue afirmando que deve ser reconhecida, de forma incidental, a
inconstitucionalidade das normas que preveem progressão funcional com base exclusivamente no decurso do tempo
, por incompatibilidade com a jurisprudência consolidada do STF. Em apoio, menciona entendimento segundo o qual vantagens funcionais fundadas no mesmo suporte fático não podem ser cumuladas, especialmente quando uma delas integra a base de cálculo da outra.

Também sustenta, em tópico próprio, a
inconstitucionalidade formal
do art. 14, caput e §§ 1º e 3º, da Lei Estadual nº 7.442/2010, dispositivos utilizados pela impetrante como fundamento da pretensão deduzida no mandado de segurança. Alega que tais normas resultaram de
emenda parlamentar
que alterou substancialmente o conteúdo do projeto de lei originalmente encaminhado pelo Chefe do Poder Executivo, com repercussão financeira para a Administração Pública, em afronta aos arts. 61, § 1º, II, “a” e “c”, e 63, I, da Constituição Federal. Segundo as contrarrazões, o projeto original condicionava a progressão funcional à avaliação de desempenho, à regulamentação administrativa e à disponibilidade orçamentária, não prevendo progressão automática por mero decurso do tempo nem progressão decorrente da inércia administrativa. Aduz que o texto final aprovado “
instituiu hipóteses de progressão automática e, inclusive, progressão por inércia administrativa, suprimindo condicionantes indispensáveis e convertendo o modelo originalmente condicionado em regime de automaticidade, com repercussão remuneratória direta
”. Por isso, defende que os dispositivos legais invocados pela agravante padecem de vício formal insanável, por violação ao devido processo legislativo constitucional em matéria de iniciativa reservada.

Acrescenta que a jurisprudência do STF, especialmente no
Tema 686 (RE nº 745.811-RG)
, consolidou o entendimento de que emendas parlamentares em projetos de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo somente são válidas quando guardem pertinência temática e não importem aumento de despesa, sendo formalmente inconstitucionais as que ampliem vantagens remuneratórias ou alterem o regime jurídico funcional com reflexo financeiro. Ressalta, ainda, que a sanção do Chefe do Executivo não convalida vício de iniciativa nem afasta a inconstitucionalidade formal daí decorrente. Com isso, argumenta que, reconhecido o vício formal de origem dos dispositivos que preveem progressão automática, resta esvaziado o suporte normativo da impetração.

Por fim, requer o
não provimento do agravo interno
, com a manutenção da decisão monocrática que indeferiu o processamento do mandado de segurança. Subsidiariamente, caso superada a preliminar, requer seja
denegada a segurança
, ao argumento de que a pretensão deduzida seria manifestamente inconstitucional.

É o relatório.

VOTO

VOTO

I – Juízo de Admissibilidade.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço o recurso de agravo interno e, não sendo o caso de retratação, coloco o feito em mesa para julgamento.

II
–
Preliminar de

ausência de dialeticidade recursal
. (tese arguida pelo Estado do Pará)

A preliminar de ausência de dialeticidade recursal não merece acolhimento. Explico.:

Nota-se que o agravo interno, longe de se limitar à reprodução mecânica da petição inicial, identifica expressamente o fundamento determinante da decisão monocrática — qual seja, a alegada ausência de prova pré-constituída e a consequente inadequação do mandado de segurança pela necessidade de dilação probatória — e volta sua insurgência precisamente contra essa conclusão. A decisão agravada indeferiu a inicial sob o argumento de que não foram apresentados documentos oficiais suficientes para comprovar, de plano, o tempo de serviço e o efetivo exercício no cargo, assinalando que os contracheques, por si sós, não bastariam para tal finalidade.

Em seu agravo interno, entretanto, a recorrente enfrenta esse núcleo argumentativo ao sustentar que o mandado de segurança foi devidamente instruído com os documentos de que dispunha, destacando, de modo expresso, a juntada de comprovação de ingresso no serviço público estatutário e de contracheques, os quais, em sua ótica, demonstrariam o início do vínculo com a Administração e a defasagem da referência funcional, além de evidenciar a omissão estatal quanto à implementação das progressões e à realização das avaliações de desempenho. O recurso também transcreve o trecho da decisão agravada relativo à falta de prova pré-constituída e afirma, em contraposição, que a documentação acostada seria suficiente para o prosseguimento do writ.

Nessa perspectiva, ainda que a argumentação recursal não venha a ser acolhida no mérito, não se pode confundir eventual fragilidade persuasiva da tese com ausência de impugnação específica. O princípio da dialeticidade exige que o recorrente estabeleça correlação lógica entre as razões do inconformismo e os fundamentos da decisão impugnada, e isso efetivamente ocorreu na hipótese dos autos, pois a agravante buscou demonstrar, justamente, o desacerto da conclusão segundo a qual inexistiria prova documental bastante do direito alegado. A insurgência, portanto, revela-se formalmente apta ao conhecimento.

De mais a mais, a interpretação das regras de admissibilidade recursal deve harmonizar-se com o princípio da primazia do julgamento de mérito, que orienta o processo civil contemporâneo no sentido de prestigiar, sempre que possível, a solução substancial da controvérsia, em detrimento do formalismo excessivo. Assim, uma vez verificável, com segurança, que a parte recorrente expôs as razões de seu inconformismo e dirigiu sua insurgência contra o fundamento central da decisão agravada, não se mostra juridicamente adequado erigir óbice formal ao conhecimento do recurso, sobretudo quando tal providência implicaria restrição desnecessária ao exame colegiado da matéria efetivamente controvertida.

Também não prospera, por isso mesmo, a alegação estatal de que o recurso seria genérico ou de que incidiria, por analogia, a Súmula 182 do STJ. O que se verifica das contrarrazões é a afirmação de que a agravante teria apenas repetido os argumentos da impetração; contudo, a leitura do agravo interno evidencia que houve impugnação direta ao fundamento processual adotado na decisão monocrática, especialmente no ponto em que se contesta a insuficiência da prova pré-constituída e se sustenta a desnecessidade de dilação probatória.

Rejeito, pois, a preliminar de ausência de dialeticidade recursal, porquanto presentes, no agravo interno, razões minimamente individualizadas e diretamente relacionadas aos fundamentos da decisão agravada, impondo-se o exame da insurgência em seu mérito.

Mérito

O mandado de segurança exige demonstração imediata de direito líquido e certo, por meio de prova pré-constituída, sendo incompatível com dilação probatória.

Não basta que a parte formule pretensão juridicamente defensável ou mesmo amparada por precedentes favoráveis em abstrato; exige-se, antes de tudo, que os fatos constitutivos do direito vindicado estejam documentalmente comprovados de forma segura, completa, objetiva e inequívoca já no momento da impetração. A razão dessa exigência é simples e incontornável: a ação mandamental não se presta à construção paulatina do suporte fático, nem à substituição da instrução probatória própria das vias ordinárias por presunções, inferências ampliativas ou complementações documentais futuras. Foi precisamente essa premissa que orientou a decisão agravada.

No caso concreto, a insurgência recursal não logra desconstituir o fundamento central da decisão monocrática. Explico.:

A agravante insiste em afirmar que anexou prova de ingresso no serviço público e contracheques aptos a demonstrar o vínculo estatutário e a defasagem da referência funcional. Ocorre que, para o reconhecimento judicial do direito à progressão horizontal postulada em sede mandamental, não basta a mera indicação do início do vínculo ou a apresentação de folhas de pagamento.

O exame do alegado direito pressupõe, ao menos, a demonstração documental oficial do efetivo exercício no cargo durante os interstícios relevantes, da regularidade desse exercício, das eventuais ocorrências funcionais juridicamente relevantes, do enquadramento funcional da servidora ao longo do tempo e dos elementos necessários à aferição objetiva do preenchimento dos requisitos normativos para cada avanço postulado. E foi justamente essa base documental oficial, robusta e completa, que a decisão monocrática reputou ausente dos autos.

A insuficiência da prova pré-constituída emerge com nitidez da própria fundamentação recursal. Em vez de infirmar, com documentação oficial complementar já existente nos autos,
a conclusão de que faltam certidão de tempo de serviço, atos administrativos ou declarações funcionais idôneas expedidas pelo órgão competente, a agravante limita-se, em essência, a reafirmar que os documentos de que dispunha seriam bastante e a deslocar a discussão para o mérito material da progressão automática, invocando o art. 14, § 3º, da Lei nº 7.442/2010 e precedentes que teriam reconhecido, em outros contextos, o direito à evolução funcional na ausência de avaliação de desempenho
.

Essa linha argumentativa, porém, não supera a deficiência originária do writ. Antes de se discutir se a omissão administrativa autoriza progressão automática, é necessário que estejam documentalmente demonstrados, de plano, os pressupostos fáticos indispensáveis ao exame dessa própria conclusão jurídica. Sem isso, o processo mandamental perde sua aptidão instrumental.

É de notar, ademais, que a decisão agravada não se escorou em formalismo estéril ou em exigência documental extravagante.
Ao contrário, assinalou com precisão a falta de certidão de tempo de serviço expedida pelo órgão competente e a inexistência de documentação oficial apta a demonstrar o efetivo exercício no cargo, o vínculo funcional e a regularidade do período laborado, elementos que, à vista do regime jurídico aplicável, revelam-se essenciais para o exame seguro da pretensão
.

Também registrou que a disciplina da Lei nº 7.442/2010 não se exaure em si mesma, incidindo subsidiariamente as disposições do Estatuto do Magistério e do Regime Jurídico Único dos Servidores do Estado do Pará, destacando, inclusive, a relevância da regra segundo a qual o servidor que não estiver em efetivo exercício, ressalvadas as hipóteses legalmente equiparadas, não concorrerá à promoção. Tal observação é juridicamente pertinente, porque evidencia que o reconhecimento do direito alegado reclama apuração segura de dados funcionais objetivos que não podem ser presumidos a partir de elementos parciais.

A recorrente procura contornar essa conclusão afirmando que os documentos já juntados seriam os únicos disponíveis ao administrado diante da alegada omissão estatal. Tal argumento, embora compreensível do ponto de vista prático, não tem o condão de flexibilizar os pressupostos estruturais do mandado de segurança.

A exigência de prova pré-constituída não se relativiza em razão da dificuldade de obtenção documental, sob pena de desnaturação do próprio remédio constitucional. Se a demonstração completa do suporte fático depende de instrução mais ampla, requisição de documentos, contraditório mais desenvolvido ou exame aprofundado de registros funcionais, a consequência jurídica não é a procedência do writ, mas sim a inadequação da via eleita para a extensão cognitiva pretendida. A garantia constitucional do mandado de segurança não elimina a necessidade de observância de seus pressupostos específicos; ao revés, pressupõe-lhes integral cumprimento.

A comprovação do tempo de serviço é elemento estruturante da própria causa de pedir. Não se trata de dado acessório, mas de pressuposto essencial à configuração do direito invocado. A evolução funcional depende da demonstração do efetivo exercício no período correspondente, considerado o tempo legalmente computável.

O Termo de Posse demonstra a data de ingresso formal no cargo. Os contracheques evidenciam pagamentos em determinados meses. Todavia, tais documentos não suprem a necessidade de comprovação integral, contínua e certificada do tempo de serviço.

Os contracheques são documentos fragmentários, referentes a competências específicas, incapazes de revelar eventual existência de afastamentos, licenças sem remuneração, suspensões ou outras situações jurídicas que possam interferir na contagem do interstício. Já o Termo de Posse comprova apenas o ato inaugural do vínculo estatutário, não o seu desenvolvimento ao longo dos anos.

A Certidão de Tempo de Serviço, por sua natureza oficial e consolidada, é o instrumento idôneo para atestar o período efetivamente exercido, com as devidas anotações funcionais. Sua ausência impede a formação de convicção segura acerca do preenchimento dos requisitos temporais.

Nesse sentido destaco.:

“Lei Estadual nº 5.351/1986

Art. 8º. Para cada nível de vencimento correspondem 10 (dez) referências estruturadas na forma do Anexo III desta Lei sendo diferenciadas por uma acréscimo de 3,5% (três e meio por cento) calculado sempre sobre o vencimento base da respectiva referência inicial.

Parágrafo único. A referência 1 (um) é considerada básica não importando em acréscimo de vencimento.

(...)

Art. 18. A progressão far-se-á de forma:

I - Horizontal - elevação do funcionário do Magistério à referência imediatamente superior àquela a que pertencer dentro do mesmo nível, respeitado o interstício de 02 (dois) anos de
efetivo exercício
na referência em que se encontrar.

II - Vertical - elevação do Professor GEP-M-AD-401 de um para outro cargo, dentro da mesma classe.

§ 1° Será considerada para início da contagem do interstício de que trata o inciso I deste artigo a data de 01 de outubro de 1986.

§ 2° Na hipótese do inciso II deste artigo a inclusão far-se-á na referência do novo cargo, cujo vencimento seja imediatamente superior ao da referência a que pertencer, só podendo ser beneficiado o funcionário que já tiver cumprido o período de estágio probatório.

§ 3° As progressões de que tratam os incisos I e II deste artigo, obedecerão critérios a serem estabelecidos por ato do Poder Executivo.

Lei Estadual nº 5.810/1994

Art. 35 - A promoção é a progressão funcional do servidor estável a uma posição que lhe assegure maior vencimento base, dentro da mesma categoria funcional, obedecidos os critérios de antigüidade e merecimento, alternadamente.

Art. 36 - A promoção por antigüidade dar-se-á pela progressão à referência imediatamente superior, observado o interstício de 2 (dois) anos de
efetivo exercício
.

Lei Estadual nº 7.442/2010

Art. 14. A progressão funcional horizontal dar-se-á
de forma alternada, ora automática, ora mediante a avaliação de desempenho
a cada interstício de três anos.

§ 1º A primeira progressão na carreira dar-se-á de forma automática mediante a aprovação no estágio probatório.

§ 2º Caso a disponibilidade orçamentária e financeira limite o número de progressões horizontais, o Estado ficará obrigado a efetivá-las em até um ano a contar da data em que o servidor tenha adquirido o direito, lhe sendo resguardado os pagamentos retroativos a data em que tenha satisfeito os requisitos para obtê-la.

§ 3º Caso a Secretaria de Estado de Educação - SEDUC, não proceda a avaliação de desempenho, o servidor progredirá automaticamente para o próximo nível na carreira, sem prejuízo das progressões futuras.

(...)

Art. 25. A remuneração dos servidores de que trata esta Lei corresponderá ao vencimento da Classe e nível do cargo que ocupa, observada a jornada de trabalho, acrescida dos adicionais e gratificações a que fizer jus.

(...)

§ 2º A diferença de vencimento entre os níveis, no caso da progressão horizontal, corresponderá ao acréscimo de 0,5% (zero vírgula cinco décimos percentuais), de um nível para o outro, utilizando-se como base de cálculo, sempre, o vencimento do Nível A da respectiva Classe.

Também não altera esse quadro a invocação, no agravo interno, de julgados que reconheceram, em outras demandas, o direito à progressão funcional horizontal automática na ausência de avaliação de desempenho. Isso porque precedentes favoráveis sobre a interpretação da Lei nº 7.442/2010, embora possam conferir densidade jurídica à tese material da parte, não suprem a deficiência de prova pré-constituída no caso concreto. Precedente judicial resolve questão de direito; não substitui a prova dos fatos constitutivos individualizados da demanda.

Vale dizer: ainda que se admita, em tese, que a omissão administrativa possa ensejar progressão automática, permanece indispensável a prova documental segura de que a impetrante efetivamente preencheu, nos períodos pertinentes, os pressupostos funcionais exigíveis para a evolução reclamada. E é justamente esse ponto que não se encontra plenamente demonstrado nos autos do mandado de segurança.

Não desconheço, por outro lado, a diretriz processual da primazia do julgamento de mérito. Todavia, esse princípio não autoriza o órgão julgador a afastar pressupostos legais objetivos de admissibilidade e cognoscibilidade próprios de uma ação constitucional de rito especial.

A primazia do mérito opera para evitar extinções prematuras quando o vício for sanável ou quando a controvérsia puder ser apreciada utilmente sem violação ao devido processo legal. Não serve, contudo, para transformar mandado de segurança em via ordinária de conhecimento, nem para suprir, por construção interpretativa, a ausência de prova pré-constituída indispensável à própria configuração do interesse-processual adequadamente exercido. A preservação do mérito útil, nesse contexto, faz-se pela indicação implícita de que a parte pode, se entender cabível, valer-se das vias ordinárias adequadas, e não pela indevida ampliação dos estreitos contornos do writ.

No âmbito das decisões interlocutórias e do controle recursal que ora se exerce, é relevante destacar que a decisão monocrática agravada apresenta coerência interna entre os fatos narrados, a exigência legal aplicável e a conclusão adotada. O raciocínio decisório não negou a existência abstrata do instituto da progressão funcional nem resolveu, em caráter definitivo de mérito material, a tese da impetrante; limitou-se a reconhecer que a comprovação documental trazida aos autos não alcança o patamar de certeza exigido para o mandado de segurança. O agravo interno, por sua vez, não trouxe qualquer documento novo ou elemento objetivo apto a desconstituir essa premissa, restringindo-se a reafirmar a suficiência dos mesmos elementos já valorados na decisão recorrida. Nessa circunstância, a manutenção da decisão agravada é medida de rigor.

No tocante à análise técnica específica da matéria, reputo desnecessário avançar, para o deslinde deste agravo interno, sobre as teses subsidiárias suscitadas pelo ESTADO DO PARÁ em contrarrazões, concernentes à alegada inconstitucionalidade material ou formal do regime de progressão automática previsto na Lei nº 7.442/2010. Isso porque a controvérsia recursal pode e deve ser integralmente resolvida no plano estritamente processual da inadequação da via mandamental por insuficiência de prova pré-constituída, fundamento bastante, autônomo e suficiente para a manutenção do indeferimento da inicial. O exame de questões constitucionais mais amplas, além de desnecessário para o desate da causa tal como ora posta, importaria incursão em matéria que extrapola o quanto efetivamente indispensável à solução do agravo.

Não se pode admitir que o mandado de segurança se converta em sucedâneo de ação de conhecimento com dilação probatória. A via mandamental exige prova pré-constituída plena e suficiente. A lacuna documental aqui verificada não é sanável por presunção, tampouco por inferência extraída de documentos incompletos.

Vejamos:

“DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL. SUPRESSÃO DE GRATIFICAÇÃO DE EDUCAÇÃO ESPECIAL – GEE. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO.

I.
CASO EM EXAME

Mandado de Segurança impetrado por servidora pública estadual contra ato atribuído ao Secretário de Estado de Educação do Pará, objetivando a suspensão de ato administrativo que suprimiu a Gratificação de Educação Especial (GEE) de seus vencimentos, sem a instauração de processo administrativo prévio. Pleiteia-se o restabelecimento da referida verba e o pagamento retroativo dos valores suprimidos, sob o argumento de que a impetrante atua na modalidade de Atendimento Educacional Especializado – AEE e não se enquadra nas hipóteses previstas no Memorando n.º 58/2024 – GAB/SEDUC, que determinava cortes remuneratórios para situações específicas.

II.
QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em verificar se a supressão da Gratificação de Educação Especial – GEE, sem a instauração de procedimento administrativo e com base em memorando interno, caracteriza violação a direito líquido e certo da impetrante, de modo a justificar o manejo do mandado de segurança.

III.
RAZÕES DE DECIDIR

O mandado de segurança exige prova pré-constituída e documentalmente aferível, sendo inadmissível a dilação probatória para apuração de fatos controvertidos.

O conjunto probatório apresentado – contracheques, requerimento administrativo, legislação e memorando interno – não comprova, de forma inequívoca, a motivação e a vinculação entre a supressão da GEE e o memorando indicado, tampouco demonstra que a medida decorreu de ato administrativo específico e formalizado.

A discussão demanda produção de provas adicionais para esclarecer a origem do corte remuneratório e a regularidade ou não da manutenção da gratificação no período de readaptação funcional da impetrante.

A ausência de nexo documental claro entre o ato impugnado e a medida administrativa adotada inviabiliza o conhecimento do writ, impondo o reconhecimento da inadequação da via eleita, nos termos do art. 10 da Lei nº 12.016/2009 c/c art. 485, VI, do CPC.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Processo extinto sem resolução de mérito.

Tese de julgamento:

O mandado de segurança é incabível quando a controvérsia exige dilação probatória para apuração da origem e motivação do ato administrativo impugnado.

A ausência de prova pré-constituída impede o reconhecimento de direito líquido e certo, inviabilizando a utilização da via mandamental.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 12.016/2009, arts. 1º, 6º, § 3º e 10; CPC, art. 485, VI.

Jurisprudência relevante citada: STF, MS 31324 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Pleno, j. 02.03.2018; STF, MS 32954 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, 2ª Turma, j. 05.04.2016; TJPA, Ap. 2017.04203459-22, Rel. Des. Célia Regina de Lima Pinheiro, 1ª Turma de Direito Público, j. 25.09.2017; TJPA, MS 2018.01108650-45, Rel. Des. Luzia Nadja Guimarães Nascimento, SDPublico, j. 20.03.2018.

(TJPA – MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL – Nº 0886428-18.2024.8.14.0301 – Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA – Seção de Direito Público – Julgado em 08/04/2025)”

Com efeito, embora o PCCR estabeleça que a progressão funcional horizontal se daria de forma automática e mediante avaliação de desempenho, alternadamente, tal previsão não afasta a exigência de efetivo exercício, na esteira do art. 50 da referida legislação e do art. 38 do RJU:

“Lei Estadual nº 7.442/2010

Art. 50. Aplicam-se subsidiariamente as disposições da Lei nº 5.351, de 21 de novembro de 1986 e da Lei nº 5.810, de 24 de janeiro de 1994, no que não forem incompatíveis com as definidas nesta Lei.

Lei Estadual nº 5.810/1994

Art. 38 - O servidor que não estiver no exercício do cargo, ressalvadas as hipóteses consideradas como de efetivo exercício, não concorrerá à promoção”.

O art. 10 da Lei Federal nº 12.016/2009 determina que “a inicial será desde logo indeferida, por decisão motivada, quando não for o caso de mandado de segurança ou lhe faltar algum dos requisitos legais ou quando decorrido o prazo legal para a impetração”.

Por oportuno, imperioso ressaltar que "a ação mandamental impõe a comprovação do direito invocado mediante prova pré-constituída, contemporânea à petição inicial, não se admitindo a juntada posterior de documentos" (STJ, AgInt no MS 18.528/DF, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 16/02/2018).

A ausência da Certidão de Tempo de Serviço compromete a própria demonstração do direito líquido e certo, configurando inépcia material da inicial por falta de documento indispensável à propositura da ação, nos termos do art. 320 do Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente.

Assim, não tendo a agravante/impetrante comprovado a violação de direito líquido e certo, não merece prosperar o presente
recurso de agravo interno.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, voto no sentido de
conhecer do agravo interno interposto por MAIRA DE BARROS SANTOS e negar-lhe provimento
, para manter integralmente a decisão monocrática agravada que indeferiu a petição inicial do mandado de segurança, nos termos do art. 10 da Lei nº 12.016/2009 c/c art. 485, inciso I, do Código de Processo Civil. Prejudicado o exame das teses subsidiárias deduzidas em contrarrazões, por desnecessárias ao deslinde da controvérsia recursal.

É como voto.

Datado e assinado eletronicamente.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

Belém, 24/04/2026