Tribunal: TJPA
Processo: 0834362-03.2020.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10382 - Anulação
Data de julgamento: 2026-03-30
Data de publicação: 2026-04-15

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA ADMINISTRATIVA. DESCUMPRIMENTO DE MEDIDAS SANITÁRIAS DURANTE A PANDEMIA DA COVID-19. VENDA DE BEBIDAS PARA CONSUMO NAS ADJACÊNCIAS DO ESTABELECIMENTO. REINCIDÊNCIA. LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. DESPROVIMENTO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação ordinária ajuizada em face do Estado do Pará, na qual se pleiteou a suspensão da exigibilidade e a anulação de multa administrativa aplicada por descumprimento do Decreto Estadual nº 609/2020, consistente na venda de bebidas alcoólicas para consumo imediato, com aglomeração nas adjacências do estabelecimento, em situação de reincidência. 2. A autora sustenta que exerce atividade de loja de conveniência e minimercado, considerada essencial pelo Decreto nº 729/2020, que não se enquadra como bar ou restaurante, que o Decreto nº 2.423/1982 não se aplica à sua atividade e que não pode ser responsabilizada por fatos ocorridos em área externa. A sentença reconheceu a competência da autoridade administrativa, a constitucionalidade do Decreto nº 609/2020 e a regularidade da sanção. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há quatro questões em discussão: (i) saber se a atividade de loja de conveniência afasta a incidência das restrições impostas pelo Decreto nº 609/2020; (ii) saber se a multa administrativa possui fundamento legal e respaldo no poder de polícia; (iii) saber se o estabelecimento pode ser responsabilizado por consumo de bebidas em suas adjacências; e (iv) saber se há vício ou desproporcionalidade no ato administrativo sancionador. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O funcionamento de atividade essencial não afasta o dever de observar as condicionantes impostas pelo Decreto nº 609/2020, que proibiu o consumo de comidas e bebidas no interior e nas adjacências dos estabelecimentos. 4. A multa foi aplicada em razão da conduta efetivamente praticada, consistente na venda de bebidas alcoólicas para consumo imediato, com aglomeração, e não pela natureza cadastral da atividade econômica. 5. O poder de polícia autoriza a imposição de sanções administrativas para assegurar o cumprimento de normas sanitárias em contexto de emergência de saúde pública. A reincidência reforça a legitimidade da penalidade. 6. A proibição expressa de consumo nas adjacências alcança áreas próximas ao estabelecimento. A aglomeração decorreu da atividade comercial desenvolvida, o que justifica a responsabilização administrativa. 7. O ato administrativo goza de presunção de legitimidade e veracidade. Não houve demonstração de desvio de finalidade, incompetência ou desproporcionalidade na aplicação da multa. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: “1. A autorização de funcionamento de atividade essencial durante a pandemia da COVID-19 não afasta o dever de observância das restrições sanitárias impostas por decreto estadual. 2. É legítima a aplicação de multa administrativa a estabelecimento que promove venda de bebidas alcoólicas para consumo imediato, com aglomeração nas adjacências, em descumprimento de norma sanitária, ainda que se trate de área pública.” ACÓRDÃO Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer do recurso de apelação e negar-lhe provimento, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro do sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0834362-03.2020.8.14.0301

RECORRENTE: R2 TUDO DE CONVENIENCIA LTDA

RECORRIDO: ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA ADMINISTRATIVA. DESCUMPRIMENTO DE MEDIDAS SANITÁRIAS DURANTE A PANDEMIA DA COVID-19. VENDA DE BEBIDAS PARA CONSUMO NAS ADJACÊNCIAS DO ESTABELECIMENTO. REINCIDÊNCIA. LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação ordinária ajuizada em face do Estado do Pará, na qual se pleiteou a suspensão da exigibilidade e a anulação de multa administrativa aplicada por descumprimento do Decreto Estadual nº 609/2020, consistente na venda de bebidas alcoólicas para consumo imediato, com aglomeração nas adjacências do estabelecimento, em situação de reincidência.

2.

A autora sustenta que exerce atividade de loja de conveniência e minimercado, considerada essencial pelo Decreto nº 729/2020, que não se enquadra como bar ou restaurante, que o Decreto nº 2.423/1982 não se aplica à sua atividade e que não pode ser responsabilizada por fatos ocorridos em área externa. A sentença reconheceu a competência da autoridade administrativa, a constitucionalidade do Decreto nº 609/2020 e a regularidade da sanção.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há quatro questões em discussão: (i) saber se a atividade de loja de conveniência afasta a incidência das restrições impostas pelo Decreto nº 609/2020; (ii) saber se a multa administrativa possui fundamento legal e respaldo no poder de polícia; (iii) saber se o estabelecimento pode ser responsabilizado por consumo de bebidas em suas adjacências; e (iv) saber se há vício ou desproporcionalidade no ato administrativo sancionador.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O funcionamento de atividade essencial não afasta o dever de observar as condicionantes impostas pelo Decreto nº 609/2020, que proibiu o consumo de comidas e bebidas no interior e nas adjacências dos estabelecimentos.

4.

A multa foi aplicada em razão da conduta efetivamente praticada, consistente na venda de bebidas alcoólicas para consumo imediato, com aglomeração, e não pela natureza cadastral da atividade econômica.

5.

O poder de polícia autoriza a imposição de sanções administrativas para assegurar o cumprimento de normas sanitárias em contexto de emergência de saúde pública. A reincidência reforça a legitimidade da penalidade.

6.

A proibição expressa de consumo nas adjacências alcança áreas próximas ao estabelecimento. A aglomeração decorreu da atividade comercial desenvolvida, o que justifica a responsabilização administrativa.

7.

O ato administrativo goza de presunção de legitimidade e veracidade. Não houve demonstração de desvio de finalidade, incompetência ou desproporcionalidade na aplicação da multa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:

“1. A autorização de funcionamento de atividade essencial durante a pandemia da COVID-19 não afasta o dever de observância das restrições sanitárias impostas por decreto estadual.

2. É legítima a aplicação de multa administrativa a estabelecimento que promove venda de bebidas alcoólicas para consumo imediato, com aglomeração nas adjacências, em descumprimento de norma sanitária, ainda que se trate de área pública.”

ACÓRDÃO

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos,
conhecer do recurso de apelação e negar-lhe provimento
, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta por
R2 TUDO DE CONVENIÊNCIA LTDA
,
contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda da Comarca de Belém, nos autos da

AÇÃO ORDINÁRIA Nº

0834362-03.2020.8.14.0301, ajuizada por R2 Tudo de Conveniência Ltda,
em face do
ESTADO DO PARÁ.

Em síntese, narram os autos que no dia 07/05/2020 a requerente
recebeu o OFÍCIO nº 176/2020 da Divisão de Polícia Administrativa do Estado do Pará, comunicando estar sendo multada
no valor de R$ 10.000,00

(dez mil reais)
, em razão do descumprimento do Decreto Governamental nº 609/2020, (que proíbe o funcionamento de bares, casas noturnas e estabelecimentos comerciais e similares, para evitar a proliferação da COVID-19), tendo sido flagrado pela 2ª vez com vendas de bebidas alcoólicas com consumo local (área externa da loja).

Apresentado recurso
para o Diretor da Divisão de

Polícia Administrativa do Estado do Pará, o mesmo restou indeferido, sendo mantida a sanção aplicada.

Sustenta que sua atividade econômica principal, conforme CNPJ, é comércio varejista de mercadorias em loja de conveniência e minimercado, não se enquadrando como bar, casa noturna ou restaurante.

Argumenta que sua atividade foi considerada essencial pelo Decreto nº 729/2020 e que estava autorizada a funcionar pelo art. 23 do Decreto nº 609/2020. Defende a inaplicabilidade do Decreto nº 2.423/1982 à sua atividade, por não se enquadrar nas hipóteses do art. 1º.

Sustenta, ainda, ausência de responsabilidade por fatos ocorridos na área externa do estabelecimento, por se tratar de bem público, cabendo ao Estado a segurança pública, nos termos do art. 144 da Constituição Federal.

Ao final, requereu tutela para suspender a exigibilidade da multa e, no mérito, sua anulação.

A liminar foi indeferida, e o feito foi regularmente instruído, tendo o Estado do Pará apresentado Contestação, argumentando a regularidade da atuação administrativa e o Ministério Público se manifestado pela improcedência do pedido.

Sobreveio sentença julgando improcedente a ação, reconhecendo a competência da Polícia Civil para aplicação da sanção, a constitucionalidade do Decreto nº 609/2020 e a regularidade do ato administrativo, destacando a presunção de legitimidade do ato e a ocorrência de reiteração da conduta.

Irresignada, a autora interpôs a presente
Apelação,
reiterando suas alegações no sentido de que não exerce atividade de bar ou restaurante; que sua atividade foi considerada essencial; que a multa foi aplicada com fundamento em decreto que não abrange sua atividade; que não pode ser responsabilizada por fatos ocorridos em área externa; e que a decisão não teria apreciado adequadamente tais fundamentos.

O Estado apresentou
Contrarrazões
, defendendo a manutenção integral da sentença, reafirmando a legalidade da multa e a caracterização da reincidência.

Encaminhados os autos ao Ministério Público para exame e parecer,
parquet
deixou de emitir manifestação sobre a admissibilidade e sobre o mérito do recurso, por se tratar de causa que dispensa a manifestação ministerial.

Vieram os autos conclusos.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos
de
admissibilidade recursal, conheço do presente recurso e passo a apreciá-lo.

A controvérsia cinge-se à validade da multa administrativa aplicada à apelante, no contexto das medidas de enfrentamento à pandemia da COVID-19, por infração ao Decreto Governamental nº 609/2020, consistente em venda de bebidas alcoólicas para consumo imediato, gerando aglomeração nas adjacências do estabelecimento, em situação de reincidência.

Com efeito, o
Decreto Estadual nº 609, de 16 de março de 2020, traz, em seu art. 14º e § único, a discriminação das atividades não essenciais e, em seguida, lista de forma exemplificativa as atividades assim consideradas.

Deste modo, apenas os serviços e atividades que possam ser considerados “indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, assim considerados aqueles que, se não atendidos, colocam em perigo a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população” podem ser enquadrados como essenciais e ter seu funcionamento resguardado das medidas previstas do Decreto Estadual nº 609, de 16 de março de 2020.

Especificamente em relação a agravante, a atividade que desempenha se enquadra no item 44 do Anexo Único da Lista de Atividades Essenciais Permitidas, consoante D
ecreto nº 729 de 05/05/2020, tendo seu funcionamento resguardado.

A atividade em questão trata-se “lojas de conveniência”, com horário de

funcionamento autorizado 24 horas.

Com base nisso, a apelante sustenta, inicialmente, que não exerce atividade de bar ou restaurante, mas de loja de conveniência e minimercado, o que afastaria a incidência das restrições impostas pelo Decreto nº 609/2020.

Todavia, denota-se dos autos que
o fundamento da multa aplicada não se encontra no fato do estabelecimento estar operando normalmente, mas sim em razão do estabelecimento ter sido flagrado reiteradamente vendendo bebidas alcoólicas para consumo imediato, com quatro pessoas consumindo no local, conduta vedada pelo referido decreto, que autorizava apenas o funcionamento em sistema de delivery e pronta entrega, proibido o consumo no interior e adjacências.

Senão vejamos os termos da autuação:

“
em virtude de pela 2ª vez

(reincidência), ter sido flagrado com vendas de bebidas alcoólicas

com consumo local (área externa da loja), gerando aglomeração

de pessoas
, fato este relatado no relatório de ronda do dia

01/05/2020, que inclusive resultou na instauração do Termo

Circunstanciado de Ocorrência – TCO nº 00003/2020.100213-7.
Válido ainda ressaltar que o estabelecimento já havia sido

penalizado com uma ADVERTÊNCIA
, em razão do

descumprimento do Decreto governamental, que naquela ocasião

também gerou o tombamento do TCO nº 0002/2020.100264-1”.

Com efeito, ainda que a atividade principal da empresa, conforme CNPJ, não seja formalmente classificada como bar, o poder de polícia incide sobre a conduta efetivamente praticada. O enquadramento não se dá exclusivamente pela natureza cadastral da atividade, mas pelo modo como o estabelecimento exerceu suas operações. Ao comercializar bebidas alcoólicas para consumo imediato, permitindo ou não coibindo o consumo nas adjacências, o estabelecimento sujeita-se às restrições impostas pelo ato normativo emergencial.

A sanção, portanto, encontra respaldo na disciplina do poder de polícia administrativa, não se restringindo às hipóteses taxativas do art. 1º do Decreto nº 2.423/1982, mas alcançando condutas que atentem contra a ordem pública e as normas sanitárias vigentes, especialmente em situação excepcional de emergência de saúde pública.

No que tange à responsabilidade pela área externa, a apelante argumenta que calçadas e vias públicas são bens de uso comum do povo, não integrando o estabelecimento empresarial, não podendo ser responsabilizada por aglomerações ocorridas em logradouro público, competindo ao Estado a preservação da ordem e segurança.

Entretanto, embora a calçada e a via pública sejam bens públicos, é incontroverso que a aglomeração decorreu da venda de bebidas alcoólicas pelo próprio estabelecimento. A atuação estatal não transfere ao particular o dever geral de segurança pública, mas impõe-lhe o dever específico de observar as restrições sanitárias e não fomentar condutas vedadas.

A venda para consumo imediato, em contexto de proibição expressa, configura elemento suficiente para caracterizar a infração administrativa, ainda que o consumo se dê nas adjacências.

Válido transcrever
o
§ único do art. 14
d
o
Decreto Estadual nº 609, de 16 de março de 2020:

Art. 14. (...)

Parágrafo único. Fica
proibido qualquer tipo de consumo de comidas e bebidas
no interior dos estabelecimentos
ou em suas adjacências
.

(grifo meu)

Da leitura do dispositivo, percebe-se que a proibição se aplicava não apenas à área interna dos estabelecimentos, mas também às suas
ADJACÊNCIAS
,
ou seja, as áreas próximas, portas, arredores, estacionamento, exatamente porque o
dever de colaboração com as medidas sanitárias e de observância das restrições impostas pelo poder público, especialmente em contexto de calamidade, impõe ao particular o cumprimento integral das determinações normativas, não sendo suficiente a mera alegação de responsabilidade dos clientes, sobretudo diante da reincidência reconhecida.

Portanto, repiso, a essencialidade do serviço até autorizava o funcionamento do estabelecimento, mas não legitimava a desobediência às condicionantes estabelecidas.

O ato administrativo goza de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo ao administrado demonstrar vício ou ilegalidade, o que não se verificou no caso concreto.

A apelante limita-se a reiterar teses já examinadas e afastadas na sentença, sem infirmar de modo consistente os fundamentos adotados pelo juízo de origem. Não se evidencia desvio de finalidade, ausência de competência ou desproporcionalidade manifesta na sanção aplicada, sobretudo diante da reincidência reconhecida.

Assim, não há incongruência na sentença recorrida, que apreciou adequadamente as teses deduzidas, enfrentando os fundamentos essenciais da demanda e concluindo, com acerto, pela improcedência do pedido.

Ante o exposto
, CONHEÇO DO RECURSO, PORÉM, NEGO-LHE PROVIMENTO,
mantendo a sentença
a quo
, conforme a fundamentação.

É como voto.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, § 2º e §3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria n°3731/2015-GP.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 13/04/2026