Tribunal: TJPA
Processo: 0803353-76.2018.8.14.0015
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão julgador: JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2026-03-16

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. GESTORA DO FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE. IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS APONTADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO COM FUNDAMENTO NOS ARTS. 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/92. RECURSO DA RÉ. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DO DOLO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. TEMA 1199 DO STF. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. AUSÊNCIA DE PROVA DO ELEMENTO SUBJETIVO. MERAS IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS E FALHAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS QUE NÃO CONFIGURAM, POR SI SÓS, ATO DE IMPROBIDADE. INSUFICIÊNCIA DO ACERVO PROBATÓRIO PARA DEMONSTRAR CONDUTA DOLOSA OU INTENÇÃO DE LESAR O ERÁRIO. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, condenando a demandada, na condição de ordenadora de despesas do Fundo Municipal de Saúde de São João da Ponta/PA, pela suposta prática de atos previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, em razão de irregularidades na prestação de contas do exercício financeiro de 2011. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A controvérsia consiste em verificar: (i) se as irregularidades apontadas na prestação de contas são suficientes para caracterizar ato de improbidade administrativa; e (ii) se restou comprovado o elemento subjetivo doloso exigido pela Lei nº 8.429/1992, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei nº 14.230/2021 passou a exigir, para configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, a comprovação de responsabilidade subjetiva, consistente em dolo do agente público. 4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1199 da Repercussão Geral, firmou entendimento no sentido de que as disposições da Lei nº 14.230/2021 que exigem dolo para caracterização da improbidade administrativa possuem aplicação retroativa aos processos em curso, por se tratar de norma mais benéfica ao réu. 5. No caso concreto, embora tenham sido apontadas irregularidades na prestação de contas do Fundo Municipal de Saúde, não se demonstrou, de forma inequívoca, a existência de conduta dolosa da agente pública voltada à obtenção de vantagem indevida ou à causação consciente de prejuízo ao erário. 6. A jurisprudência dos tribunais superiores e deste Tribunal de Justiça é firme no sentido de que meras irregularidades administrativas, falhas formais ou atraso na prestação de contas não configuram, por si sós, ato de improbidade administrativa, sendo indispensável a comprovação do dolo. 7. Ausente prova robusta do elemento subjetivo exigido pela legislação vigente, impõe-se a reforma da sentença condenatória. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso conhecido e provido para reformar integralmente a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa. Tese de julgamento: Após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, a configuração de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de conduta dolosa do agente público. Irregularidades administrativas ou falhas na prestação de contas, desacompanhadas de prova do dolo, não são suficientes para caracterizar improbidade administrativa. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992, arts. 10, 11 e 12; Lei nº 14.230/2021; CPC, art. 487, I. ACORDAM os Excelentíssimos Senhores Desembargadores que integram a Egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em CONHECER E DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO CÍVEL, nos termos do voto do Relator. Plenário do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos dezesseis dias do mês de março de dois mil e vinte e seis . Este julgamento foi presidido pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Mairton Marques Carneiro .

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0803353-76.2018.8.14.0015

APELANTE: MARLENE RAIMUNDA FERREIRA DAS NEVES

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargador JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. GESTORA DO FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE. IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS APONTADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO COM FUNDAMENTO NOS ARTS. 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/92. RECURSO DA RÉ. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DO DOLO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. TEMA 1199 DO STF. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. AUSÊNCIA DE PROVA DO ELEMENTO SUBJETIVO. MERAS IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS E FALHAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS QUE NÃO CONFIGURAM, POR SI SÓS, ATO DE IMPROBIDADE. INSUFICIÊNCIA DO ACERVO PROBATÓRIO PARA DEMONSTRAR CONDUTA DOLOSA OU INTENÇÃO DE LESAR O ERÁRIO. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, condenando a demandada, na condição de ordenadora de despesas do Fundo Municipal de Saúde de São João da Ponta/PA, pela suposta prática de atos previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, em razão de irregularidades na prestação de contas do exercício financeiro de 2011.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A controvérsia consiste em verificar: (i) se as irregularidades apontadas na prestação de contas são suficientes para caracterizar ato de improbidade administrativa; e (ii) se restou comprovado o elemento subjetivo doloso exigido pela Lei nº 8.429/1992, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 passou a exigir, para configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, a comprovação de responsabilidade subjetiva, consistente em dolo do agente público.

4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1199 da Repercussão Geral, firmou entendimento no sentido de que as disposições da Lei nº 14.230/2021 que exigem dolo para caracterização da improbidade administrativa possuem aplicação retroativa aos processos em curso, por se tratar de norma mais benéfica ao réu.

5. No caso concreto, embora tenham sido apontadas irregularidades na prestação de contas do Fundo Municipal de Saúde, não se demonstrou, de forma inequívoca, a existência de conduta dolosa da agente pública voltada à obtenção de vantagem indevida ou à causação consciente de prejuízo ao erário.

6. A jurisprudência dos tribunais superiores e deste Tribunal de Justiça é firme no sentido de que meras irregularidades administrativas, falhas formais ou atraso na prestação de contas não configuram, por si sós, ato de improbidade administrativa, sendo indispensável a comprovação do dolo.

7. Ausente prova robusta do elemento subjetivo exigido pela legislação vigente, impõe-se a reforma da sentença condenatória.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso conhecido e provido para reformar integralmente a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa.

Tese de julgamento:

Após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, a configuração de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de conduta dolosa do agente público.

Irregularidades administrativas ou falhas na prestação de contas, desacompanhadas de prova do dolo, não são suficientes para caracterizar improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992, arts. 10, 11 e 12; Lei nº 14.230/2021; CPC, art. 487, I.

ACORDAM
os Excelentíssimos Senhores Desembargadores que integram a Egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em
CONHECER E DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO CÍVEL,
nos termos do voto do Relator.

Plenário do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos dezesseis dias do mês de março de dois mil e vinte e seis .

Este julgamento foi presidido pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Mairton Marques Carneiro .

RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta por
MARLENE RAIMUNDA FERREIRA DAS NEVES
contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Castanhal que, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ,
julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, nos seguintes termos (id. 15044608):

“(...) Ante o exposto, considerando a conduta omissiva da ré em não ter prestado contas, restou caracterizado o ato de improbidade administrativa que atentou contra os princípios da administração pública e causou danos ao Erário Público Municipal, conforme disposto no art. 11, II e VI, e no art. 10, XI, da Lei nº 8.429/92, motivo pelo qual JULGO PROCEDENTES os pedidos para condenar a ré MARLENE RAIMUNDA FERREIRA DAS NEVES às penas previstas no art. 12, II, da Lei nº 8.429/92, e, de acordo com os critérios acima delineados, aplico à ré as seguintes penas:

1) Ressarcimento integral do dano no valor de R$ 21.227,09 (vinte e um mil, duzentos e vinte e sete reais), devendo incidir correção monetária pelo INPC e juros de 1% (um por cento) ao mês, a partir da data limite em que a prestação de contas deveria ter sido realizada, considerada como o marco do evento danoso;

2) Perda da função pública, considerado apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração;

3) Pena de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 8 (oito) anos;

4) Pena de multa civil equivalente ao valor do dano, devendo incidir sobre o valor total da multa correção monetária pelo INPC e juros de 1% (um por cento) ao mês, a partir da data limite em que a prestação de contas deveria ter sido realizada, considerada como o marco do evento danoso.

5) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 6 (seis) anos.

Em consequência, julgo extinto o processo, com resolução do mérito, com fundamento no art. 487, I, do CPC. (...)”.

A recorrente, em suas razões recursais (id. 59976971), alega a unilateralidade do acervo probatório, afirmando que a condenação teria sido baseada essencialmente em acórdão do Tribunal de Contas dos Municípios, o que não configuraria prova robusta apta a embasar a condenação.

Sustenta a inexistência de elementos suficientes para caracterizar ato de improbidade administrativa, bem como a ausência de demonstração do elemento subjetivo necessário à configuração da improbidade e a inexistência de dano ao erário ou de conduta ilícita que justifique a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/92, razão pela qual requer a reforma da sentença.

Ao final, requer o conhecimento e provimento do recurso para o fim de que seja negado a pretensão autoral.

O recorrido, em suas contrarrazões recursais de id. 15044719, sustenta que a decisão do Tribunal de Contas dos Municípios pode ser utilizada como prova documental ou emprestada em ações de improbidade administrativa, desde que observado o contraditório e a ampla defesa.

Destaca que não houve qualquer violação ao direito de defesa da apelante, tendo sido oportunizada manifestação nos autos, bem como que diversos documentos foram juntados ao processo, demonstrando as irregularidades na gestão e a omissão no dever de prestar contas.

Ressalta que restaram configuradas as condutas previstas nos arts. 10 e 11 da Lei n.º 8.429/92 e que houve efetivo dano ao erário no valor de R$ 21.227,09, razão pela qual pugna pelo conhecimento e desprovimento do recurso, com a manutenção integral da sentença.

É o relatório.

Inclua-se o feito na pauta de julgamento do Plenário Virtual.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursais, conheço do recurso pelo que passo a sua análise.

A matéria controvertida devolvida à apreciação deste colegiado consiste em verificar se restou configurado ato de improbidade administrativa imputado à apelante, à luz das disposições da Lei n.º 8.429/1992, especialmente após as alterações promovidas pela Lei n.º 14.230/2021, bem como se houve efetiva demonstração do elemento subjetivo necessário à caracterização do ato ímprobo e se as sanções impostas na sentença devem ser mantidas ou reformadas.

Consta dos autos, o Ministério Público do Estado do Pará ajuizou a presente ação em face da recorrente, sob a alegação de que, na condição de ordenadora de despesas do Fundo Municipal de Saúde do Município de São João da Ponta, no exercício financeiro de 2011, teria deixado de prestar regularmente as contas relativas à gestão do referido fundo.

Segundo consta da sentença, o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará identificou diversas irregularidades na prestação de contas, dentre as quais: remessa intempestiva de quadrimestres, ausência de repasse integral de contribuições ao INSS, irregularidades na apropriação de encargos patronais, ausência de documentos obrigatórios e divergência de saldo bancário no valor de
R$ 21.227,09
, imputado à conta do agente ordenador.

Com base nesses elementos, o Juízo de primeiro grau concluiu pela ocorrência de atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10, XI, e 11, II e VI, da Lei nº 8.429/92, condenando a ré às sanções previstas no art. 12, II, do referido diploma legal, dentre as quais ressarcimento ao erário, suspensão dos direitos políticos, multa civil, perda da função pública e proibição de contratar com o Poder Público.

Inconformada, a apelante sustenta, em síntese, que a condenação teria se baseado em acervo probatório unilateral, notadamente em decisão do Tribunal de Contas, inexistindo prova suficiente de conduta dolosa ou de efetivo dano ao erário.

Não se pode olvidar que as alterações promovidas pela Lei n.º 14.230/2021, consolidou-se o entendimento de que a configuração de ato de improbidade administrativa exige a presença do elemento subjetivo doloso, não sendo admitida responsabilização objetiva.

Nesse sentido dispõe o art. 11, §1º, da Lei n.º 8.429/92:

“Somente haverá improbidade administrativa quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.”

Além disso, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no
Tema 1199 da Repercussão Geral
, no sentido de que
as disposições da Lei n.º 14.230/2021 que exigem dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa aplicam-se retroativamente aos processos em curso
, por se tratar de norma mais benéfica ao réu.

Sobre o tema, importante destacar a tese firmada pelo STF:

“É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, a presença do elemento subjetivo — dolo.”

Portanto, a caracterização de ato de improbidade não prescinde da demonstração concreta da conduta dolosa do agente, voltada à obtenção de vantagem indevida ou à prática consciente de ilegalidade. (...)”

No caso dos autos, constata-se que a condenação da apelante se fundamentou essencialmente nas irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios relacionadas à prestação de contas do Fundo Municipal de Saúde.

É certo que os acórdãos dos Tribunais de Contas podem ser utilizados como prova documental em ações de improbidade administrativa, desde que respeitado o contraditório e a ampla defesa, entendimento este consolidado na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

Contudo, a utilização de tais documentos não dispensa a demonstração do elemento subjetivo exigido pela legislação, sobretudo após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

No presente caso, embora as irregularidades apontadas indiquem falhas na prestação de contas,
não se verifica, a partir dos elementos constantes dos autos, prova suficiente de que a apelante tenha agido com dolo específico de violar os princípios da Administração Pública
.

Nesse sentido, a jurisprudência deste E. Tribunal de Justiça tem reiteradamente decidido que meras irregularidades na prestação de contas ou falhas administrativas não configuram, por si sós, ato de improbidade administrativa, sendo indispensável a demonstração do dolo:

REMESSA NECESSÁRIA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. DOLO NÃO COMPROVADO. AUSÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REMESSA CONHECIDA PARA CONFIRMAR OS TERMOS DA SENTENÇA. DECISÃO UNÂNIME.

1. O atraso na prestação de contas não se confunde com a falta do cumprimento da obrigação, não cabendo a aplicação do artigo 11, VI, da Lei 8429/92, que é expresso ao estabelecer a configuração do ato ímprobo para quem "deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo", não podendo sofrer interpretação extensiva.

2. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) é no sentido de que a apresentação tardia da prestação de contas pode configurar o ato de improbidade administrativa descrito no referido dispositivo legal ao norte mencionado somente quando comprovada a conduta dolosa do agente público.

3. No caso vertente, extrai-se do caderno processual que o sentenciado/réu colacionou ofício datado do ano de 2011, cujo teor informa o encaminhamento da prestação de contas do Convênio nº 1.502/04 à Coordenadoria Regional da Fundação Nacional de Saúde/FUNASA. No aludido documento, constata-se que ocorreu um grave incêndio no prédio sede da Prefeitura, que ensejou a perda de todos os documentos fiscais ali existentes.

4. Remessa necessária conhecida para confirmar a sentença. À unanimidade.
(TJPA – REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL – Nº 0003096-70.2014.8.14.0065 – Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 22/06/2020)

APELAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANO AO ERÁRIO. CONFIGURAÇÃO. VERBA NÃO UTILIZADA. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA QUE NÃO SE APLICA EM MATÉRIA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. MORALIDADE. EFICIÊNCIA. DESCUMPRIMENTO DO OBJETO DO CONTRATO. ALTERAÇÃO UNILATERAL. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS NÃO CONFIGURA ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPENSAVEL O ELEMENTO DOLOSO ESPECÍFICO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE.
(TJPA – Apelação Cível – Nº 0005704-65.2013.8.14.0133 – Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA – 3ª Câmara Cível Isolada – Julgado em 15/12/2016)

Do mesmo modo, em relação ao suposto enquadramento no art. 10 da Lei nº 8.429/92, exige-se a demonstração de conduta dolosa apta a causar dano ao erário.

Ainda que tenha sido apontada divergência de saldo no valor de R$ 21.227,09 (vinte e um mil reais, duzentos e vinte e sete reais e nove centavos), a sentença não demonstra de forma inequívoca a existência de conduta dolosa da apelante destinada a causar prejuízo aos cofres públicos, circunstância indispensável para a configuração do ato ímprobo.

Assim, ainda que possam existir irregularidades na prestação de contas ou falhas administrativas, tais circunstâncias não se mostram suficientes para caracterizar improbidade administrativa sem a comprovação inequívoca do dolo exigido pela legislação vigente.

Diante do novo regime jurídico instituído pela Lei n.º 14.230/2021 e da necessidade de demonstração do elemento subjetivo doloso para configuração dos atos de improbidade administrativa, entendo que
os elementos constantes dos autos não são suficientes para sustentar a condenação imposta na sentença recorrida, razão pela qual merece reforma a sentença de 1º grau para julgar improcedente o pedido
.

Ante o exposto,
CONHEÇO DA APELAÇÃO CÍVEL e DOU-LHE PROVIMENTO
, para
reformar integralmente a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa
, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

Deixo de condenar o Ministério Público ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios de sucumbência em razão da isenção prevista pelo art. 40, inciso II, da Lei Estadual nº 8.328/2015 e da não comprovação de má-fé (art. 23-B, § 2º, da Lei Federal nº 8.429/1992).

Ficam as partes advertidas que a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes em face desta decisão, de caráter meramente protelatório, acarretará a imposição das penalidades previstas nos arts. 81, caput, e 1.026, §§ 2º e 3º, do CPC.

JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

Desembargador Relator

Belém, 24/03/2026