Tribunal: TJPA
Processo: 0820486-35.2025.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 14140 - Eletrônico
Data de julgamento: 2026-03-02
Data de publicação: 2026-03-12

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO POPULAR. LEGITIMIDADE PASSIVA. ART. 6º DA LEI Nº 4.717/1965. PARTICIPAÇÃO FORMAL EM PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. MOMENTO DE AFERIÇÃO. DISTINÇÃO ENTRE LEGITIMIDADE E RESPONSABILIDADE. REINCLUSÃO DE AGENTES PÚBLICOS NO POLO PASSIVO. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Agravo de instrumento interposto contra decisão que, ao receber ação popular ajuizada para declarar a nulidade de pregão eletrônico promovido pela Câmara Municipal de Itaituba para contratação de serviços de assessoria de imprensa, marketing e comunicação institucional, reconheceu a ilegitimidade passiva de dois agentes públicos que subscreveram o edital e o termo de referência, extinguindo o feito em relação a eles com fundamento no art. 485, VI, do Código de Processo Civil. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em definir se, na fase inicial da ação popular, é juridicamente possível o reconhecimento da ilegitimidade passiva de agentes públicos que participaram formalmente do procedimento administrativo impugnado, sob o fundamento de ausência de prova de responsabilidade pessoal ou de benefício direto. III. RAZÕES DE DECIDIR A ação popular possui natureza constitucional e finalidade de controle jurisdicional da legalidade administrativa, não comportando interpretação restritiva que comprometa sua efetividade. O art. 6º da Lei nº 4.717/1965 estabelece legitimidade passiva ampla, abrangendo autoridades, funcionários ou administradores que tenham autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, bem como aqueles que, por omissão, tenham dado oportunidade à lesão. A legitimidade passiva distingue-se da responsabilidade pelo ato, sendo aquela aferida a partir de vínculo objetivo do agente com o procedimento administrativo, enquanto esta depende de apuração probatória em sede de mérito. A exigência, no recebimento da inicial, de prova conclusiva de dolo, culpa, benefício pessoal ou nexo causal definitivo configura indevida antecipação do julgamento do mérito. A subscrição do edital e do termo de referência caracteriza participação formal em atos essenciais e estruturantes do procedimento licitatório, suficiente para justificar, em juízo de admissibilidade, a inclusão dos agentes no polo passivo. A exclusão prematura de agentes públicos que participaram formalmente do procedimento compromete o contraditório, a ampla defesa e a eficácia da ação popular. A eventual ausência de contribuição causal ou de responsabilidade somente pode ser reconhecida após adequada instrução probatória. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido. Tese de julgamento: A legitimidade passiva na ação popular decorre da participação formal do agente público no procedimento administrativo impugnado, nos termos do art. 6º da Lei nº 4.717/1965. A aferição da responsabilidade pessoal do agente público constitui matéria de mérito, dependente de instrução probatória, não podendo ser exigida no momento do recebimento da petição inicial. A exclusão de agente público do polo passivo da ação popular somente é admissível após a instrução, caso demonstrada de forma inequívoca a ausência de contribuição causal para o ato impugnado. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 4.717/1965, art. 6º; CPC, art. 485, VI.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0820486-35.2025.8.14.0000

AGRAVANTE: GABRIEL GANDOLPHI DE ALMEIDA

AGRAVADO: CAMARA MUNICIPAL DE ITAITUBA, MUNICIPIO DE ITAITUBA, FRANCISCO DE ASSIS DE PAIVA BESSA, MANOEL SALOMAO FERREIRA DA SILVA, WASHINGTON RICARLOS PEREIRA MARQUES, W DE S MELQUIADES PUBLICIDADE

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO POPULAR. LEGITIMIDADE PASSIVA. ART. 6º DA LEI Nº 4.717/1965. PARTICIPAÇÃO FORMAL EM PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. MOMENTO DE AFERIÇÃO. DISTINÇÃO ENTRE LEGITIMIDADE E RESPONSABILIDADE. REINCLUSÃO DE AGENTES PÚBLICOS NO POLO PASSIVO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto contra decisão que, ao receber ação popular ajuizada para declarar a nulidade de pregão eletrônico promovido pela Câmara Municipal de Itaituba para contratação de serviços de assessoria de imprensa, marketing e comunicação institucional, reconheceu a ilegitimidade passiva de dois agentes públicos que subscreveram o edital e o termo de referência, extinguindo o feito em relação a eles com fundamento no art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se, na fase inicial da ação popular, é juridicamente possível o reconhecimento da ilegitimidade passiva de agentes públicos que participaram formalmente do procedimento administrativo impugnado, sob o fundamento de ausência de prova de responsabilidade pessoal ou de benefício direto.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ação popular possui natureza constitucional e finalidade de controle jurisdicional da legalidade administrativa, não comportando interpretação restritiva que comprometa sua efetividade.

O art. 6º da Lei nº 4.717/1965 estabelece legitimidade passiva ampla, abrangendo autoridades, funcionários ou administradores que tenham autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, bem como aqueles que, por omissão, tenham dado oportunidade à lesão.

A legitimidade passiva distingue-se da responsabilidade pelo ato, sendo aquela aferida a partir de vínculo objetivo do agente com o procedimento administrativo, enquanto esta depende de apuração probatória em sede de mérito.

A exigência, no recebimento da inicial, de prova conclusiva de dolo, culpa, benefício pessoal ou nexo causal definitivo configura indevida antecipação do julgamento do mérito.

A subscrição do edital e do termo de referência caracteriza participação formal em atos essenciais e estruturantes do procedimento licitatório, suficiente para justificar, em juízo de admissibilidade, a inclusão dos agentes no polo passivo.

A exclusão prematura de agentes públicos que participaram formalmente do procedimento compromete o contraditório, a ampla defesa e a eficácia da ação popular.

A eventual ausência de contribuição causal ou de responsabilidade somente pode ser reconhecida após adequada instrução probatória.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

A legitimidade passiva na ação popular decorre da participação formal do agente público no procedimento administrativo impugnado, nos termos do art. 6º da Lei nº 4.717/1965.

A aferição da responsabilidade pessoal do agente público constitui matéria de mérito, dependente de instrução probatória, não podendo ser exigida no momento do recebimento da petição inicial.

A exclusão de agente público do polo passivo da ação popular somente é admissível após a instrução, caso demonstrada de forma inequívoca a ausência de contribuição causal para o ato impugnado.

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 4.717/1965, art. 6º; CPC, art. 485, VI.

RELATÓRIO

Trata-se de agravo de instrumento interposto por
Gabriel Gandolphi de Almeida
contra decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível e Empresarial de Itaituba, nos autos da
ação popular nº 0806486-55.2025.8.14.0024
, que, ao receber a petição inicial,
reconheceu a ilegitimidade passiva de Francisco de Assis Paiva Bessa e Manoel Salomão Ferreira da Silva
, extinguindo o feito em relação a ambos, com fundamento no art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

Na ação de origem, o autor, na condição de cidadão, busca a declaração de nulidade do Pregão Eletrônico nº 003/CMI-PE-SRP, promovido pela Câmara Municipal de Itaituba, que culminou na contratação de empresa para prestação de serviços de assessoria de imprensa, marketing e comunicação institucional, sustentando a ilegalidade da modalidade licitatória adotada e a consequente lesão à moralidade administrativa e ao erário.

A inicial foi proposta em face da Câmara Municipal de Itaituba, do Município de Itaituba, do Presidente da Câmara, da empresa contratada e dos ora excluídos do polo passivo, sob a alegação de que estes últimos participaram diretamente da elaboração do edital e do termo de referência, constando suas assinaturas nos documentos que estruturaram o procedimento licitatório impugnado.

O magistrado de primeiro grau, todavia, entendeu que a petição inicial
não trouxe elementos suficientes a indicar a participação direta ou indireta
de Francisco de Assis Paiva Bessa e Manoel Salomão Ferreira da Silva na autorização, aprovação ou execução do certame, tampouco indícios de benefício pessoal, razão pela qual reconheceu sua ilegitimidade passiva.

Inconformado, o autor interpôs o presente agravo de instrumento, sustentando, em síntese, que a decisão agravada incorreu em indevida antecipação do juízo de mérito, pois a legitimidade passiva na ação popular decorre da participação formal no procedimento administrativo, sendo a apuração de responsabilidade matéria reservada à fase instrutória.

O recurso foi regularmente processado, não havendo apresentação de contrarrazões, e o Ministério Público do Estado do Pará, em parecer circunstanciado, manifestou-se
pelo conhecimento e provimento do agravo
, entendendo que a exclusão prematura dos agentes públicos não se harmoniza com o art. 6º da Lei nº 4.717/1965. É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade,
conheço do agravo de instrumento
, passando ao exame do mérito recursal, que se encontra delimitado à verificação da correção jurídica da exclusão, em fase inaugural, de agentes públicos do polo passivo de ação popular.

A controvérsia não diz respeito, neste momento, à legalidade do procedimento licitatório impugnado, tampouco à eventual responsabilização pessoal dos agentes indicados, mas, de forma estrita, à extensão da legitimidade passiva na ação popular, à luz do art. 6º da Lei nº 4.717/1965 e da jurisprudência consolidada dos tribunais superiores.

A ação popular, de estatura constitucional, consubstancia instrumento de controle jurisdicional da legalidade administrativa, vocacionado à proteção do patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico-cultural, não se submetendo a interpretações restritivas que esvaziem sua função institucional.

Nesse contexto, o art. 6º da Lei da Ação Popular estabelece, de forma expressa, que a demanda será proposta não apenas contra as pessoas jurídicas interessadas, mas também contra
as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado
, ou que, por omissão, tenham dado oportunidade à lesão, além dos beneficiários diretos.

A interpretação desse dispositivo, conforme reiteradamente afirmado pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, deve ser
ampla e funcional
, especialmente nas fases iniciais do processo, de modo a assegurar a efetividade do controle judicial e o pleno desenvolvimento do contraditório.

A jurisprudência é firme ao distinguir
legitimidade passiva
de responsabilidade pelo ato impugnado, assentando que a primeira se verifica a partir da existência de
vínculo objetivo entre o agente e o procedimento administrativo
, enquanto a segunda depende de apuração probatória, própria da fase de mérito.

Exigir, no momento do recebimento da inicial, demonstração cabal de dolo, culpa, benefício pessoal ou nexo causal definitivo significa
antecipar indevidamente o julgamento do mérito
, em frontal desacordo com a lógica estrutural da ação popular.

No caso concreto, a petição inicial veio instruída com documentos oficiais que indicam, de forma objetiva, que
Francisco de Assis Paiva Bessa e Manoel Salomão Ferreira da Silva subscreveram atos essenciais do procedimento licitatório
, notadamente o edital e o termo de referência, que constituem a base normativa e técnica do certame.

Tal circunstância é suficiente, em juízo de admissibilidade, para caracterizar a participação formal no procedimento administrativo, elemento apto a justificar a inclusão dos referidos agentes no polo passivo da ação popular, nos exatos termos do art. 6º da Lei nº 4.717/1965.

Como bem destacado no judicioso parecer ministerial,
a atuação em atos preparatórios ou estruturantes do procedimento não é juridicamente neutra, pois

condiciona e viabiliza o resultado final
, integrando a cadeia decisória administrativa.

A decisão agravada, ao afastar a legitimidade passiva com fundamento na ausência de prova de participação material conclusiva ou de benefício pessoal, acabou por
confundir requisitos de admissibilidade com juízo de responsabilidade
, incorrendo em vício metodológico que justifica sua reforma.

Importa registrar que
a manutenção dos agravados no polo passivo

não implica qualquer presunção de ilicitude ou responsabilização
, mas apenas assegura que a controvérsia seja examinada de forma plena, com observância do contraditório e da ampla defesa.

A exclusão prematura de agentes públicos que participaram formalmente do procedimento administrativo, sem que se tenha oportunizado a instrução probatória, compromete a própria eficácia da ação popular e fragiliza o controle jurisdicional da legalidade administrativa.

A aferição acerca da existência, ou não, de contribuição causal relevante, de erro técnico, de regularidade dos atos praticados ou de eventual ausência de culpa
constitui matéria típica de mérito
, a ser enfrentada após a formação adequada do conjunto probatório.

Somente após a instrução, caso se demonstre de forma inequívoca a inexistência de contribuição causal dos agentes para o ato impugnado, será juridicamente possível cogitar sua exclusão do feito, mediante decisão fundamentada.

Assim, a solução que melhor se harmoniza com o sistema jurídico, com a jurisprudência dos tribunais superiores e com a finalidade constitucional da ação popular é aquela que preserva a legitimidade passiva em sentido amplo, sem prejuízo de posterior exame rigoroso da responsabilidade.

Acolho, portanto, integralmente o parecer do Ministério Público, por seus próprios e jurídicos fundamentos, que se mostram consonantes com a legislação de regência e com a orientação jurisprudencial dominante.

Diante de todo o exposto, o provimento do agravo de instrumento revela-se medida que se impõe, para restabelecer a correta aplicação do art. 6º da Lei nº 4.717/1965 e assegurar o regular desenvolvimento da ação popular. Impõe-se, assim, a reforma da decisão agravada, afastando-se o reconhecimento prematuro de ilegitimidade passiva, por consequência, determina-se a
reinclusão de Francisco de Assis Paiva Bessa e Manoel Salomão Ferreira da Silva no polo passivo da ação popular
, com o regular prosseguimento do feito em primeiro grau.

Assenta-se, de forma expressa, que a
legitimidade passiva decorre da participação formal no procedimento administrativo
, consubstanciada na elaboração e subscrição de atos essenciais do certame.

Registra-se, ainda, que a aferição de responsabilidade é matéria exclusiva de mérito, dependente de adequada instrução probatória e do exercício pleno do contraditório. Consigna-se, por fim, que eventual exclusão dos referidos agentes somente poderá ocorrer após a instrução, caso demonstrada, de maneira inequívoca, a ausência de contribuição causal para o ato impugnado.

Ante o exposto,
CONHEÇO e DOU PROVIMENTO
ao agravo de instrumento, nos termos acima delineados.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 09/03/2026