Tribunal: TJPA
Processo: 0805365-85.2018.8.14.0040
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2026-06-29

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE SHOWS ARTÍSTICOS. CARNAVAL DE 2017. MUNICÍPIO DE PARAUAPEBAS/PA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. REPRESENTAÇÃO ARTÍSTICA EPISÓDICA E ARTIFICIAL. PAGAMENTO ANTECIPADO. AUSÊNCIA DE LIQUIDAÇÃO E FISCALIZAÇÃO REGULARES. DOLO ESPECÍFICO. DANO AO ERÁRIO. DANO MORAL COLETIVO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSOS DESPROVIDOS. I. CASO EM EXAME Recursos de apelação cível interpostos por Wandernilson Santos da Costa, Léo Magno Moraes Cordeiro, José Francisco Anchieta Cordeiro e J. F. Anchieta Cordeiro – ME contra sentença que, em ação civil por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, julgou parcialmente procedentes os pedidos relacionados à contratação irregular de empresa para organização de shows artísticos no Carnaval de 2017 do Município de Parauapebas/PA, mediante simulação de inexigibilidade de licitação, pagamento antecipado e ausência de fiscalização ou comprovação regular da execução contratual. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há cinco questões em discussão: (i) definir se a sentença é nula por ausência de fundamentação, julgamento citra petita, deficiência de capitulação jurídica ou ausência de citação de corréu; (ii) estabelecer se a contratação direta de artistas observou os pressupostos do art. 25, III, da Lei nº 8.666/1993; (iii) determinar se os apelantes concorreram dolosamente para a simulação da inexigibilidade, para o pagamento irregular e para o dano ao erário; (iv) definir se é cabível a manutenção da condenação por dano moral coletivo; e (v) estabelecer se as sanções impostas são proporcionais e devem ser mantidas. III. RAZÕES DE DECIDIR A sentença enfrentou o núcleo da controvérsia, examinando a simulação da inexigibilidade, a ausência de comprovação idônea de empresário exclusivo, a dinâmica da contratação, os pagamentos antecipados, a atuação dos agentes públicos e privados e a materialidade do dano, razão pela qual não há nulidade por deficiência de fundamentação. A inexigibilidade de licitação para contratação de profissional do setor artístico exige a demonstração cumulativa da contratação direta do artista ou de empresário exclusivo e da consagração pela crítica especializada ou pela opinião pública, requisitos que não se satisfazem por vínculos ocasionais, precários e constituídos apenas para viabilizar contratação pública previamente direcionada. A empresa J. F. Anchieta Cordeiro – ME/EPP e seu sócio administrador, José Francisco Anchieta Cordeiro, beneficiaram-se da formação de representação artística episódica e artificial, voltada a conferir aparência de exclusividade à contratação direta, o que afasta a tese de mera atividade lícita de agenciamento artístico. A atuação de Léo Magno Moraes Cordeiro, presidente da Comissão Permanente de Licitação, não foi meramente cartorial, pois lhe competia impedir o avanço de procedimento manifestamente deficiente, especialmente diante da ausência de elementos indispensáveis à contratação direta por inexigibilidade. A conduta de Wandernilson Santos da Costa foi suficientemente individualizada, pois, na condição de Secretário Municipal de Cultura, indicou artistas e valores, iniciou a contratação, executou o contrato, ordenou e liquidou despesas em favor da empresa contratada, mesmo diante de contratação direta sem suporte jurídico idôneo. O dolo específico não decorre de presunção, mas da cadeia de atos voltada à criação de aparência jurídica para contratação direta indevida, com utilização de empresa intermediária, ausência de exclusividade real, pesquisa mercadológica sem lastro idôneo, pagamento antecipado e falta de liquidação e fiscalização regulares. A realização eventual ou parcial de apresentações artísticas não afasta o dano ao erário quando a despesa pública decorre de inexigibilidade viciada, pagamento antecipado, ausência de medição formal, inexistência de fiscalização tempestiva e falta de documentação idônea da execução contratual. O dano moral coletivo deve ser mantido quando a fraude em procedimento de contratação pública ultrapassa a esfera patrimonial e atinge a confiança coletiva na Administração, a moralidade pública e a credibilidade das instituições, especialmente diante de simulação de inexigibilidade, pagamento antecipado e dispêndio expressivo de recursos públicos. As sanções aplicadas observam a gravidade concreta dos fatos, a extensão do dano, o proveito patrimonial obtido, a posição funcional dos agentes e a necessidade de prevenção, não havendo desproporcionalidade apta a justificar sua redução. IV. DISPOSITIVO E TESE Recursos desprovidos. Tese de julgamento: A inexigibilidade de licitação para contratação de artistas exige comprovação idônea de empresário exclusivo e de consagração artística, não bastando representação episódica constituída apenas para determinado evento. A criação de intermediação artificial para conferir aparência de legalidade à contratação direta caracteriza ato de improbidade quando demonstrados dolo específico, vantagem indevida, dano ao erário ou frustração da lisura do procedimento administrativo. A atuação da Comissão Permanente de Licitação não se limita a função cartorial quando há irregularidades objetivas e perceptíveis nos pressupostos da contratação direta. O ordenador da despesa não se exonera de responsabilidade pela existência de pareceres ou trâmites internos quando participa diretamente da formação, execução, liquidação e pagamento de contratação manifestamente irregular. O dano moral coletivo é cabível em ação de improbidade administrativa quando a conduta ímproba ofende gravemente a moralidade administrativa, a confiança social no poder público e a credibilidade das instituições. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 93, IX; CPC, arts. 98, 139, IX, e 489, § 1º, IV; Lei nº 8.429/1992, arts. 3º, § 2º, 9º, caput, 10, caput, 11, V, 12, I, II e III, 17, §§ 10-B, 10-C, 10-D e 10-E, 17-D, 18, § 3º, 21, §§ 1º e 2º, e 23, II; Lei nº 8.666/1993, arts. 25, III, 73, I, “b”, e 89; Lei nº 12.846/2013; Lei nº 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199 da repercussão geral; STJ, REsp nº 2.094.489/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, j. 16.12.2025, DJEN 23.12.2025; STJ, AgInt no AgInt no AREsp nº 1.854.466/PR, Segunda Turma, j. 16.05.2022, DJe 19.05.2022; STJ, PET no AgInt nos EDcl no AREsp nº 1.877.917/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 23.05.2023, DJe 01.06.2023; STJ, Súmula 481; TCU, Acórdão nº 351/2015, Segunda Câmara, Rel. Min. Marcos Bemquerer; TCU, Acórdão nº 1.435/2017, Plenário; TCU, Acórdão nº 5.180/2020. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 2ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AOS APELOS RECURSAIS, nos termos do voto do eminente Desembargador Relator. Sessão presidida pela Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento. Datado e assinado eletronicamente. Mairton Marques Carneiro Desembargador Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0805365-85.2018.8.14.0040

APELANTE: J. F. ANCHIETA CORDEIRO, JOSE FRANCISCO ANCHIETA CORDEIRO, LEO MAGNO MORAES CORDEIRO

JUÍZO SENTENCIANTE: WANDERNILSON SANTOS DA COSTA

APELADO: CRISTIANO CESAR DE SOUZA, MIDIANE ALVES RUFINO LIMA, NATHALIA LOURENCO RODRIGUES PONTES, SECRETÁRIO DE FINANÇAS DE PARAUAPEBAS, CONTROLADORIA INTERNA DO MUNICÍPIO, MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, MUNICIPIO DE PARAUAPEBAS

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE SHOWS ARTÍSTICOS. CARNAVAL DE 2017. MUNICÍPIO DE PARAUAPEBAS/PA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. REPRESENTAÇÃO ARTÍSTICA EPISÓDICA E ARTIFICIAL. PAGAMENTO ANTECIPADO. AUSÊNCIA DE LIQUIDAÇÃO E FISCALIZAÇÃO REGULARES. DOLO ESPECÍFICO. DANO AO ERÁRIO. DANO MORAL COLETIVO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSOS DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

Recursos de apelação cível interpostos por Wandernilson Santos da Costa, Léo Magno Moraes Cordeiro, José Francisco Anchieta Cordeiro e J. F. Anchieta Cordeiro – ME contra sentença que, em ação civil por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, julgou parcialmente procedentes os pedidos relacionados à contratação irregular de empresa para organização de shows artísticos no Carnaval de 2017 do Município de Parauapebas/PA, mediante simulação de inexigibilidade de licitação, pagamento antecipado e ausência de fiscalização ou comprovação regular da execução contratual.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há cinco questões em discussão: (i) definir se a sentença é nula por ausência de fundamentação, julgamento citra petita, deficiência de capitulação jurídica ou ausência de citação de corréu; (ii) estabelecer se a contratação direta de artistas observou os pressupostos do art. 25, III, da Lei nº 8.666/1993; (iii) determinar se os apelantes concorreram dolosamente para a simulação da inexigibilidade, para o pagamento irregular e para o dano ao erário; (iv) definir se é cabível a manutenção da condenação por dano moral coletivo; e (v) estabelecer se as sanções impostas são proporcionais e devem ser mantidas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A sentença enfrentou o núcleo da controvérsia, examinando a simulação da inexigibilidade, a ausência de comprovação idônea de empresário exclusivo, a dinâmica da contratação, os pagamentos antecipados, a atuação dos agentes públicos e privados e a materialidade do dano, razão pela qual não há nulidade por deficiência de fundamentação.

A inexigibilidade de licitação para contratação de profissional do setor artístico exige a demonstração cumulativa da contratação direta do artista ou de empresário exclusivo e da consagração pela crítica especializada ou pela opinião pública, requisitos que não se satisfazem por vínculos ocasionais, precários e constituídos apenas para viabilizar contratação pública previamente direcionada.

A empresa J. F. Anchieta Cordeiro – ME/EPP e seu sócio administrador, José Francisco Anchieta Cordeiro, beneficiaram-se da formação de representação artística episódica e artificial, voltada a conferir aparência de exclusividade à contratação direta, o que afasta a tese de mera atividade lícita de agenciamento artístico.

A atuação de Léo Magno Moraes Cordeiro, presidente da Comissão Permanente de Licitação, não foi meramente cartorial, pois lhe competia impedir o avanço de procedimento manifestamente deficiente, especialmente diante da ausência de elementos indispensáveis à contratação direta por inexigibilidade.

A conduta de Wandernilson Santos da Costa foi suficientemente individualizada, pois, na condição de Secretário Municipal de Cultura, indicou artistas e valores, iniciou a contratação, executou o contrato, ordenou e liquidou despesas em favor da empresa contratada, mesmo diante de contratação direta sem suporte jurídico idôneo.

O dolo específico não decorre de presunção, mas da cadeia de atos voltada à criação de aparência jurídica para contratação direta indevida, com utilização de empresa intermediária, ausência de exclusividade real, pesquisa mercadológica sem lastro idôneo, pagamento antecipado e falta de liquidação e fiscalização regulares.

A realização eventual ou parcial de apresentações artísticas não afasta o dano ao erário quando a despesa pública decorre de inexigibilidade viciada, pagamento antecipado, ausência de medição formal, inexistência de fiscalização tempestiva e falta de documentação idônea da execução contratual.

O dano moral coletivo deve ser mantido quando a fraude em procedimento de contratação pública ultrapassa a esfera patrimonial e atinge a confiança coletiva na Administração, a moralidade pública e a credibilidade das instituições, especialmente diante de simulação de inexigibilidade, pagamento antecipado e dispêndio expressivo de recursos públicos.

As sanções aplicadas observam a gravidade concreta dos fatos, a extensão do dano, o proveito patrimonial obtido, a posição funcional dos agentes e a necessidade de prevenção, não havendo desproporcionalidade apta a justificar sua redução.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recursos desprovidos.

Tese de julgamento:

A inexigibilidade de licitação para contratação de artistas exige comprovação idônea de empresário exclusivo e de consagração artística, não bastando representação episódica constituída apenas para determinado evento.

A criação de intermediação artificial para conferir aparência de legalidade à contratação direta caracteriza ato de improbidade quando demonstrados dolo específico, vantagem indevida, dano ao erário ou frustração da lisura do procedimento administrativo.

A atuação da Comissão Permanente de Licitação não se limita a função cartorial quando há irregularidades objetivas e perceptíveis nos pressupostos da contratação direta.

O ordenador da despesa não se exonera de responsabilidade pela existência de pareceres ou trâmites internos quando participa diretamente da formação, execução, liquidação e pagamento de contratação manifestamente irregular.

O dano moral coletivo é cabível em ação de improbidade administrativa quando a conduta ímproba ofende gravemente a moralidade administrativa, a confiança social no poder público e a credibilidade das instituições.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 93, IX; CPC, arts. 98, 139, IX, e 489, § 1º, IV; Lei nº 8.429/1992, arts. 3º, § 2º, 9º, caput, 10, caput, 11, V, 12, I, II e III, 17, §§ 10-B, 10-C, 10-D e 10-E, 17-D, 18, § 3º, 21, §§ 1º e 2º, e 23, II; Lei nº 8.666/1993, arts. 25, III, 73, I, “b”, e 89; Lei nº 12.846/2013; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199 da repercussão geral; STJ, REsp nº 2.094.489/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, j. 16.12.2025, DJEN 23.12.2025; STJ, AgInt no AgInt no AREsp nº 1.854.466/PR, Segunda Turma, j. 16.05.2022, DJe 19.05.2022; STJ, PET no AgInt nos EDcl no AREsp nº 1.877.917/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, j. 23.05.2023, DJe 01.06.2023; STJ, Súmula 481; TCU, Acórdão nº 351/2015, Segunda Câmara, Rel. Min. Marcos Bemquerer; TCU, Acórdão nº 1.435/2017, Plenário; TCU, Acórdão nº 5.180/2020.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 2ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AOS APELOS RECURSAIS, nos termos do voto do eminente Desembargador Relator. Sessão presidida pela Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento.

Datado e assinado eletronicamente.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos eletrônicos de
RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL
interpostos por
WANDERNILSON SANTOS DA COSTA (Num. 29907461), LÉO MAGNO MORAES CORDEIRO (Num. 29907459), JOSÉ FRANCISCO ANCHIETA CORDEIRO e J.F. ANCHIETA CORDEIRO – ME
(Num. 29907456) contra a sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara da Fazenda Pública e Execução Fiscal da Comarca de Parauapebas (Num. 29907436) que, nos autos da AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA formulada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ em face de JOSÉ FRANCISCO ANCHIETA CORDEIRO e OUTROS, julgou parcialmente procedentes os pedidos veiculados na inicial.

Na origem o Ministério Público do Estado do Pará ajuizou Ação Civil Pública em face dos Apelantes, imputando-lhes a prática de atos de improbidade administrativa consubstanciados em contratação irregular de empresa para organização de shows artísticos durante o Carnaval de 2017 no Município de Parauapebas/PA, com base na simulação de inexigibilidade de licitação e no pagamento antecipado sem fiscalização ou comprovação da execução do objeto contratado, em manifesta violação aos princípios da administração pública, ao art. 25, inciso III, da Lei nº 8.666/93 e aos arts. 10 e 11 da antiga Lei de Improbidade Administrativa.

Após regular instrução, o Juízo a quo
julgou parcialmente procedentes os pedidos
, reconhecendo a prática de ato de improbidade administrativa e condenando os Apelantes, solidariamente, ao ressarcimento integral do dano no valor de R$ 678.450,00, à reparação de dano moral coletivo no montante de R$ 1.000.000,00, além da aplicação das sanções previstas no art. 12, II, da Lei nº 8.429/92. Vejamos:

“Diante do exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES OS PEDIDOS FORMULADOS e, por conseguinte, CONDENO Leo Magno Moraes por incorrer no tipo previsto na alínea V, artigo 11 da LIA. CONDENO o ex-Secretário Municipal Wandernilson Santos da Costa e Josafá Gomes de Araújo com fundamento no caput do artigo 10 da LIA. CONDENO José Franscisco Anchieta Cordeiro, bem como a sociedade empresarial J. F. ANCHIETA CORDEIRO – EPP, por incorrerem nas condutas vedadas e tipificadas no caput do artigo 9º da LIA. ABSOLVO os demais réus, a saber: CRISTIANO CESAR DE SOUZA, MIDIANE ALVES RUFINO LIMA e NATHALIA LOURENCO RODRIGUES PONTES.”

Inconformados com a sentença
a quo,
os recorrentes
JOSÉ FRANCISCO ANCHIETA CORDEIRO
e
J. F. ANCHIETA CORDEIRO – ME
interpuseram
Recurso de Apelação Cível
sustentando inicialmente a possibilidade de interposição de
apelação conjunta
, com fundamento nos princípios da instrumentalidade das formas, economicidade, celeridade processual e colaboração, alegando que as questões relativas à pessoa física e à pessoa jurídica estariam intrinsecamente vinculadas, “dado ao fato de que temos uma pessoa física que ao mesmo tempo é a própria pessoa jurídica”. Requerem, assim, o acolhimento da peça única de apelação em favor de ambos os recorrentes.

Também pleiteiam a concessão dos benefícios da
justiça gratuita
, afirmando que o pedido pode ser formulado em qualquer fase processual e que o apelante não possui condições de arcar com custas, preparo recursal e demais despesas do processo sem prejuízo do próprio sustento. Invocam o artigo 98 do Código de Processo Civil e reiteram que a gratuidade já teria sido requerida em sede de contestação. Alegam, ainda, a
tempestividade
do recurso, afirmando que a sentença foi publicada em 12/11/2024, conforme intimações mencionadas na peça.

No mérito, os apelantes relatam que a ação de improbidade administrativa foi proposta pelo Ministério Público sob a alegação de que teriam praticado atos ímprobos na formalização de contrato de prestação de serviços com o Município de Parauapebas, cujo objeto era a contratação de artistas para apresentações durante o carnaval de 2017. Segundo a narrativa recursal, o Ministério Público teria sustentado a existência de simulação destinada a favorecer a empresa
J. F. ANCHIETA CORDEIRO – EPP
, por meio de artifícios contratuais relacionados à representação dos artistas contratados, viabilizando a contratação por inexigibilidade de licitação com base na Lei nº 8.666/93.

Afirmam que, com a edição da Lei nº 14.230/2021, o Juízo de origem determinou a adequação da demanda às novas regras da Lei de Improbidade Administrativa, inclusive quanto à necessidade de individualização das condutas. Todavia, sustentam que o Ministério Público não teria cumprido adequadamente tal determinação, pois teria apresentado imputações genéricas, limitando-se a afirmar que José Francisco Anchieta Cordeiro, na condição de sócio-administrador da empresa, e a pessoa jurídica teriam sido beneficiados financeiramente pelo alegado dano aos cofres públicos. Para os apelantes, tal formulação não individualiza as condutas nem aponta elementos probatórios mínimos quanto à ocorrência de dolo específico.

Os recorrentes se insurgem contra a condenação fundada no artigo 9º da Lei nº 8.429/92, alegando que a sentença não teria indicado qual das condutas previstas nos incisos do referido artigo teria sido praticada.
Sustentam que a responsabilização por improbidade administrativa exige prova de conduta dolosa, individualizada e tipificada, não sendo admissível condenação por presunção ou responsabilidade objetiva
. Em suas palavras, “não há nos autos nenhuma comprovação de conduta dolosa que porventura houvesse sido praticada pelos Apelantes que pudesse se amoldar aos tipos definidos no artigo 9º da Lei 8.429/92”.

Alegam, ainda, que a pessoa jurídica
J. F. ANCHIETA CORDEIRO – EPP
não poderia ser sancionada com base na Lei de Improbidade Administrativa, em razão da vedação prevista no artigo 3º, § 2º, da Lei nº 8.429/92
, quando a mesma conduta também constituir ato lesivo à Administração Pública sancionável pela Lei nº 12.846/2013. Defendem que, se a acusação consiste em suposta obtenção de vantagem indevida mediante fraude na formalização do contrato, a apuração em relação à empresa deveria ocorrer sob o regime da Lei Anticorrupção Empresarial, e não mediante aplicação direta das sanções da Lei de Improbidade Administrativa.

Quanto ao ressarcimento ao erário, os apelantes impugnam a condenação solidária ao pagamento de
R$ 678.450,00
, sustentando a inexistência de dano patrimonial. Argumentam que os shows contratados foram efetivamente realizados, conforme provas indicadas nos autos, não havendo recebimento de valores sem contraprestação. Assim, afirmam que, tendo havido a efetiva prestação dos serviços artísticos, não se poderia reconhecer dano ao erário apto a justificar o ressarcimento.

Os apelantes também contestam a fundamentação da sentença quanto à suposta “cooptação de testemunhas” no curso das investigações. Alegam que tal conclusão teria sido baseada em meros prints de conversas de WhatsApp, sem preservação da cadeia de custódia e sem comprovação de autenticidade, origem ou integridade do material. Sustentam que capturas de tela constituem apenas indício de prova e não meio probatório suficiente para embasar condenação em ação de improbidade administrativa, citando precedente do Superior Tribunal de Justiça sobre a nulidade de mensagens obtidas por print screen de WhatsApp Web.

No tocante à determinação de alimentação dos cadastros do Conselho Nacional de Justiça e do cadastro referido no artigo 12 da Lei de Improbidade Administrativa, os recorrentes afirmam que a sentença contrariou os §§ 8º e 9º do artigo 12 da Lei nº 8.429/92. Alegam que eventual sanção de proibição de contratar com o Poder Público deve observar limitação territorial expressa na decisão judicial e somente pode ser executada após o trânsito em julgado da sentença condenatória, circunstâncias que, segundo afirmam, não estariam presentes.

Sustentam, ainda, a regularidade do procedimento de contratação. Defendem que a contratação de artistas por inexigibilidade de licitação, nos termos do artigo 25, inciso III, da Lei nº 8.666/93, vigente à época dos fatos, era juridicamente possível em razão da inviabilidade de competição no setor artístico, podendo ocorrer de forma direta ou por meio de empresário exclusivo. Argumentam que não haveria prova de fraude, simulação ou superfaturamento, bem como que inexiste vedação legal para que uma empresa agencie diversos artistas e formalize contratos de prestação de serviços artísticos em nome deles perante o Poder Público.

Os apelantes também impugnam a condenação ao pagamento de
dano moral coletivo
, fixado, segundo afirmam, em
R$ 1.000.000,00
. Alegam que o Ministério Público não comprovou fraude no procedimento de contratação, superfaturamento ou dano ao erário, acrescentando que os valores pagos pelas atrações do carnaval de 2017 teriam sido inferiores aos despendidos em anos anteriores. Por isso, sustentam que, ausente ato de improbidade administrativa, também não subsiste fundamento para condenação por dano moral coletivo.

Por fim, reiteram o pedido de justiça gratuita e afirmam que a condenação ao pagamento de custas processuais, com determinação de recolhimento sob pena de inscrição em dívida ativa, deve ser afastada. Nas considerações finais, defendem que a sentença não observou a necessidade de individualização da conduta e de demonstração do dolo específico, sobretudo após as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. Sustentam que eventual irregularidade, quando muito, poderia caracterizar conduta culposa, insuficiente para responsabilização por improbidade administrativa no regime atual.

Ao final, requerem o
conhecimento e provimento da apelação
, para que seja reformada a sentença e julgada totalmente improcedente a ação de improbidade administrativa, “vez que ausentes os elementos que pudessem comprovar a ocorrência de ato doloso com fim ilícito”. Requerem, ainda, a concessão da gratuidade judiciária aos apelantes.

O recorrente
LÉO MAGNO MORAES CORDEIRO
interpôs
Recurso de Apelação Cível
alegando inicialmente o
chamamento do feito à ordem
pelo Juízo singular, antes do exame de admissibilidade da apelação, sustentando a existência de vícios processuais pendentes de saneamento. Afirma que, após a alteração da Lei de Improbidade Administrativa pela Lei nº 14.230/2021, o Ministério Público foi intimado para particularizar as condutas imputadas aos réus, mas teria enquadrado a conduta do apelante “nos moldes dos artigos 10 e 11, da LIA, ou seja, totalmente genérico, sem especificar o tipo especificamente”. Para o recorrente, tal proceder violaria a exigência de indicação precisa de apenas um tipo de improbidade para cada ato imputado, bem como os requisitos da petição inicial previstos no artigo 17 da LIA.

Sustenta, ainda, que a sentença seria
nula por julgamento citra petita
, pois o Juízo de origem não teria apreciado preliminares suscitadas na contestação e nas alegações finais. Segundo o apelante, na contestação foram arguidas preliminares de ilegitimidade passiva, relacionadas à ausência de dolo e à imputação de condutas culposas, enquanto, em memoriais, foram apresentadas preliminares de nulidade por violação ao artigo 17, § 10-B, da LIA e por cerceamento de defesa decorrente de suposta violação ao § 10-C do mesmo dispositivo. Alega que a ausência de enfrentamento dessas questões comprometeria a integralidade da prestação jurisdicional e imporia a anulação da sentença.

O apelante também afirma que o Juízo teria “feito as vezes do Ministério Público” ao realizar o enquadramento das condutas nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, embora o órgão ministerial tivesse apresentado capitulação genérica. Defende que tal conduta violaria o artigo 17, § 10-C, da LIA, segundo o qual o magistrado deve indicar com precisão a tipificação, mas não pode modificar o fato principal nem a capitulação legal apresentada pelo autor. Em suas palavras, “declamamos haver mais uma mácula processual encontrada, logo a sentença é nula”.

Outra nulidade apontada diz respeito à ausência de citação regular do réu
JOSAFÁ GOMES DE ARAÚJO
antes da audiência de instrução realizada em 08 de maio de 2024. O apelante sustenta que, embora todos os demais envolvidos estivessem presentes, Josafá não teria sido citado, circunstância que, segundo a defesa, violaria o contraditório e a ampla defesa e atingiria todos os demandados. Afirma que o próprio Ministério Público, em 18 de junho de 2024, teria requerido o chamamento do processo à ordem para promover a citação do referido réu, mas o Juízo optou por desmembrar o feito somente após a instrução, providência que o apelante reputa intempestiva e geradora de nulidade processual.

No mérito, o apelante sustenta que a contratação de empresário para realização de shows no carnaval de 2017, ainda que eventualmente irregular, não configuraria ato de improbidade administrativa. Argumenta que a sentença teria se baseado em acórdãos do TCU posteriores aos fatos — notadamente dos anos de 2017 e 2020 —, o que, em sua visão, não poderia retroagir em prejuízo do acusado, sobretudo porque a improbidade administrativa passou a ser tratada sob a lógica do direito administrativo sancionador. Sustenta que eventual falha formal na inexigibilidade de licitação, à luz da revogação da Lei nº 8.666/93 e da necessidade de demonstração de dolo específico, configuraria, no máximo, mera irregularidade administrativa, e não improbidade.

Alega o recorrente que não participou da fase interna da contratação, tampouco realizou tratativas com artistas, pesquisa de preços, definição orçamentária ou escolha da empresa contratada. Afirma que, na condição de presidente da Comissão de Licitação, limitou-se a autuar o procedimento administrativo, conferir a completude formal dos documentos encaminhados pela Secretaria Municipal de Cultura e submeter os autos à Controladoria Interna e à Procuradoria Geral do Município. Em reforço, descreve a cronologia do procedimento, mencionando memorando da Secretaria de Cultura, planilha de contratação, justificativa, proposta de programação do carnaval, proposta comercial, dotação orçamentária, declaração de adequação financeira e autorização de abertura de inexigibilidade, todos encaminhados à Comissão para formalização do processo.

Sustenta, nesse ponto, que a Comissão de Licitação apenas instrumentalizou o procedimento e seguiu as recomendações dos órgãos de controle e da Procuradoria Municipal. Afirma que, após pareceres e recomendações, os autos foram devolvidos à Secretaria Municipal de Cultura para atendimento das exigências, tendo posteriormente ocorrido a ratificação da inexigibilidade pela autoridade competente e a assinatura do contrato entre o Secretário de Cultura e a empresa contratada. Por isso, conclui que não houve omissão, conluio, fraude ou dolo específico de sua parte.

O apelante também impugna a conclusão sentencial relativa à pesquisa de preços e ao suposto superfaturamento. Alega que o próprio Juízo teria reconhecido a ausência de culpabilidade do apelante quanto ao superfaturamento e que a pesquisa de preços não era atribuição da Comissão de Licitação, mas da fase interna do procedimento. A peça recursal apresenta, inclusive, tabela com datas, artistas, notas fiscais ou contratos, locais, valores, IDs processuais e médias de preços, com registros referentes a artistas como
Zé Ricardo & Thiago
,
Bebezão
,
Kit Ilusão
,
Anjo Azul
,
Arnaldo César
,
Maiara Faria
,
Léo Bruno
,
Lucas & Kauan
e
Vamberto
, buscando demonstrar que o procedimento veio instruído com planilha de cotações e documentos de suporte.

Quanto à execução dos serviços, o recorrente afirma que não competia a ele atestar se os shows contratados foram ou não efetivamente realizados. Segundo a apelação, a verificação da prestação dos serviços seria atribuição do fiscal do contrato e do Controle Interno, razão pela qual esse ponto seria “alienígeno quanto ao APELANTE”. Com isso, busca afastar sua responsabilidade por eventual ausência de comprovação da execução contratual.

No tocante à condenação por
dano moral coletivo
, o apelante sustenta que a Lei de Improbidade Administrativa não prevê condenação dessa natureza e que a matéria orçamentária relacionada ao uso de recursos públicos não seria de sua competência, mas do Chefe do Poder Executivo e dos ordenadores de despesa. Afirma não ser prefeito, ordenador de despesas ou responsável pelo orçamento municipal, motivo pelo qual considera indevida a condenação de R$ 1.000.000,00.

O recorrente também requer a concessão de
efeito suspensivo
, especialmente para sustar os efeitos do afastamento cautelar das funções relacionadas à CPL, pregão e agente de contratação. Sustenta estarem presentes a probabilidade do direito e o risco de dano grave ou de difícil reparação, afirmando que “nenhuma prova se traz de que esse efetivamente tenha cometido qualquer ato de improbidade administrativa” e que “o dolo específico” não teria sido demonstrado. Acrescenta que não haveria perenização indevida no cargo, mas apenas rodízio entre membros da comissão, como permitido pela legislação.

Por fim, requer o reconhecimento da tempestividade do recurso, a concessão de efeito suspensivo à sentença em todos os seus termos, inclusive quanto ao afastamento cautelar, a apreciação das preliminares suscitadas ou, caso se entenda tratar-se de causa madura, o processamento da apelação, a intimação do Ministério Público para contrarrazões e, no mérito, a reforma integral da sentença, com o reconhecimento da inexistência de ato de improbidade administrativa e a total improcedência da ação.

O
Sr. WANDERNILSON SANTOS DA COSTA
interpôs
Recurso de Apelação Cível
pugnou inicialmente pela concessão dos benefícios da
justiça gratuita
, com fundamento no artigo 5º, inciso XXXIV, da Constituição Federal e no artigo 98 do Código de Processo Civil, alegando encontrar-se desempregado desde setembro de 2024, sem renda e sem bens patrimoniais suficientes para arcar com custas, despesas processuais e honorários advocatícios. Sustenta, ainda, a
tempestividade
do recurso, afirmando que foi intimado da sentença em 12/11/2024 e que o prazo para interposição da apelação se encerraria em 05/12/2024.

Alega o apelante que a demanda originária consiste em ação de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público em 07/12/2018, na qual se imputaram supostas irregularidades na contratação de shows artísticos para o
Carnaval de 2017
no Município de Parauapebas. Segundo a narrativa recursal, os fatos ocorreram antes da vigência da Lei nº 14.230/2021, que alterou substancialmente a Lei nº 8.429/92, afastando a improbidade culposa, exigindo dolo específico e reforçando a lógica sancionatória do procedimento.

Relata que a sentença julgou parcialmente procedentes os pedidos e lhe aplicou as sanções do artigo 12, inciso II, da Lei de Improbidade Administrativa. Conforme transcrito no recurso, o Juízo de origem entendeu que o apelante, então Secretário Municipal de Cultura, teria dado início à contratação, executado o contrato, ordenado e liquidado as despesas relativas ao ajuste. A sentença também teria considerado que os pagamentos à empresa contratada ocorreram antes da comprovação da execução dos serviços, afirmando que, “por falta de evidenciação física e material”, levar-se-ia a crer que os shows não teriam ocorrido.

O recorrente impugna essa conclusão e sustenta que o Município de Parauapebas possui tradição na realização de festejos de carnaval, com contratações por inexigibilidade de licitação desde 2010. Afirma que, em 2016, o carnaval teria custado
R$ 1.658.282,00
, enquanto, em 2017, o custo teria sido de
R$ 686.699,10
, o que representaria economia de
R$ 971.582,90
aos cofres municipais. Para o apelante, tais dados afastariam a alegação de dano ao erário e de superfaturamento, sobretudo porque o valor do contrato questionado foi de
R$ 678.450,00
, montante inferior ao despendido no ano anterior.

Sustenta, ainda, que os shows contratados foram efetivamente realizados. Para reforçar sua alegação, menciona links, imagens e notícias da internet, inclusive registros do YouTube e do site “Pebinha de Açúcar”, que indicariam a montagem da estrutura do evento e a realização do Carnaval 2017 na Praça de Eventos de Parauapebas. A peça recursal destaca que a própria petição inicial do Ministério Público teria reconhecido a realização do evento, ainda que sustentasse a existência de dano ao erário por outros fundamentos.

O apelante afirma que, em 02/02/2017, na condição de Secretário Municipal de Cultura, encaminhou o Memorando nº 080/2017 à Comissão Permanente de Licitação, listando 18 artistas escolhidos para apresentação entre os dias 25 e 28 de fevereiro de 2017. Argumenta que o procedimento de inexigibilidade tramitou com participação da Comissão de Licitação, da Controladoria Geral e da Procuradoria Geral do Município, culminando na assinatura do contrato em 23/02/2017. Assim, defende que sua atuação se limitou a requerer aos órgãos competentes as providências necessárias à realização do evento, seguindo prática administrativa já consolidada no município.

Em preliminar, sustenta a
nulidade da sentença por inexistência de prestação jurisdicional adequada
, com fundamento nos artigos 93, inciso IX, da Constituição Federal e 489 do Código de Processo Civil. Alega que a decisão não enfrentou argumentos relevantes capazes de infirmar a conclusão adotada pelo julgador, especialmente a inexistência de dano ao erário e a efetiva prestação dos serviços contratados. Segundo o recorrente, a sentença incorreu em contradição ao afirmar a ausência de comprovação dos shows, apesar de haver nos autos elementos demonstrando a realização do evento.

No mérito, o apelante argumenta que o Ministério Público não individualizou adequadamente sua conduta nem demonstrou dolo específico ou dano efetivo ao erário. Afirma que a imputação ministerial teria sido genérica, limitando-se a afirmar que Wandernilson Santos da Costa “era secretário e foi quem deu início à contratação, executou o contrato e ordenou e liquidou as despesas do contrato”. Defende que tais atos, por si só, não caracterizam improbidade administrativa, especialmente diante da participação e do aval dos órgãos técnicos municipais.

Aduz que não poderia ser responsabilizado por supostas diferenças entre os valores pagos à empresa contratada e os valores posteriormente repassados aos artistas, pois tais negociações não competiriam à Secretaria de Cultura, tampouco poderiam ser controladas pelo agente público após a contratação. Sustenta que o preço desembolsado pelo contratado em favor dos artistas não teria interferência do Poder Público e que a Administração alcançou o objetivo de realizar o evento com custo inferior ao de anos anteriores.

O apelante também impugna a condenação ao pagamento de
dano moral coletivo no valor de R$ 1.000.000,00
, alegando que a Lei de Improbidade Administrativa possui caráter repressivo e sancionatório, não se prestando à reparação de danos morais coletivos. Invoca o artigo 17-D da Lei nº 8.429/92 para sustentar que a ação de improbidade não constitui ação civil voltada à proteção de interesses difusos ou coletivos, razão pela qual seria incabível a condenação dessa natureza no âmbito da LIA.

Quanto ao ressarcimento ao erário, sustenta que a sentença fixou arbitrariamente o valor do dano em
R$ 678.450,00
, correspondente à integralidade do contrato, sem descontar os serviços efetivamente prestados. Afirma que, nos termos do artigo 18, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, devem ser abatidos os serviços realizados para fins de apuração do valor do ressarcimento. Assim, defende que, demonstrada a realização dos shows, não haveria fundamento para condenação ao ressarcimento integral do contrato.

Por fim, requer o recebimento e conhecimento da apelação com
efeito suspensivo
, para afastar a antecipação do cumprimento das sanções impostas antes do trânsito em julgado da ação de improbidade. Ao final, pede a intimação do apelado, a concessão da gratuidade de justiça e o provimento do recurso para declarar a nulidade da sentença ou, subsidiariamente, reformá-la integralmente, julgando improcedentes os pedidos formulados na ação.

Em
CONTRARRAZÕES
o
Ministério Público do Estado do Pará
relatou que a ação originária foi proposta em razão de supostos atos de improbidade administrativa relacionados à
contratação irregular de empresa para organização de shows artísticos durante o Carnaval de 2017 no Município de Parauapebas/PA
. Segundo o órgão ministerial, a contratação teria ocorrido mediante
simulação de inexigibilidade de licitação
, com pagamento antecipado, ausência de fiscalização e falta de comprovação da execução integral do objeto contratado, em violação aos princípios da Administração Pública, ao artigo 25, inciso III, da Lei nº 8.666/93 e aos artigos 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

Alega o Ministério Público que, após a regular instrução processual, o Juízo de origem julgou parcialmente procedentes os pedidos, reconhecendo a prática de ato de improbidade administrativa e condenando os apelantes, solidariamente, ao
ressarcimento integral do dano no valor de R$ 678.450,00
, à
reparação por dano moral coletivo no montante de R$ 1.000.000,00
, além da aplicação das sanções previstas no artigo 12, inciso II, da Lei nº 8.429/92.

Em síntese, o Ministério Público registra que os apelantes pretendem a reforma integral da sentença, sustentando: nulidade por ausência de fundamentação; inexistência de dolo; suposta legalidade das contratações; participação de outros órgãos municipais, como Procuradoria Jurídica e Controladoria Geral do Município; inexistência de dano ao erário; efetiva realização dos shows; suposta economia de recursos públicos em comparação ao carnaval do ano anterior; impossibilidade de condenação por dano moral coletivo em ação de improbidade; e, subsidiariamente, redução das sanções aplicadas.

Ao rebater a alegação de nulidade da sentença por ausência de fundamentação, o Ministério Público sustenta que a decisão recorrida observou o artigo 489 do Código de Processo Civil e analisou adequadamente os elementos constantes dos autos. Afirma que o magistrado enfrentou os principais argumentos defensivos, especialmente quanto à cronologia dos atos administrativos, à ausência de documentos comprobatórios da exclusividade dos artistas, à simulação da inexigibilidade de licitação, ao pagamento antecipado sem fiscalização e à ausência de prova da efetiva realização dos shows.

No mérito, o Ministério Público defende a manutenção da condenação por ato de improbidade administrativa. Argumenta que a prova documental, pericial e testemunhal teria demonstrado que a contratação direta da empresa
J. F. ANCHIETA ME
, sem comprovação da exclusividade dos artistas, caracterizou
simulação de inexigibilidade de licitação
, conforme apontado em nota técnica do GATI.

Sustenta, ainda, que os pagamentos foram realizados antes da execução contratual, sem termo de fiscalização, sem comprovação da realização dos shows e sem medição formal do serviço, em violação ao artigo 73, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 8.666/93. Para o Ministério Público, a alegação defensiva de que teria havido “economia” em relação ao carnaval do ano anterior não afasta o dano ao erário nem legitima a burla ao dever de licitar.

O órgão ministerial também impugna a tese de que vídeos em plataformas digitais e matérias jornalísticas seriam suficientes para comprovar a regular execução do contrato. Em suas palavras, “vídeos genéricos em plataformas digitais e matérias jornalísticas não têm valor probatório equivalente à documentação fiscal exigida para prestação de contas de recursos públicos”.

Quanto ao elemento subjetivo, o Ministério Público afirma que o dolo está demonstrado pela atuação consciente dos agentes públicos na autorização e execução da despesa pública sem observância dos preceitos legais.
Sustenta que o dolo exigido pela Lei nº 14.230/2021 estaria presente no desvio consciente das normas aplicáveis à contratação pública, especialmente pela omissão na verificação da exclusividade do contratado, antecipação indevida de pagamento e ausência de fiscalização. Acrescenta que a sentença teria ressaltado, ainda, a utilização indevida de valores oriundos da
CFEM
, de destinação vinculada, o que agravaria a conduta.

No tocante ao
dano moral coletivo
, o Ministério Público sustenta a legalidade da condenação, afirmando ser plenamente cabível a reparação dessa natureza em ação de improbidade administrativa quando constatada ofensa grave a valores fundamentais da coletividade, como moralidade, legalidade, eficiência e lealdade à Administração Pública. Para reforçar o argumento, invoca precedente do Superior Tribunal de Justiça no REsp 1.474.655/MG.

Quanto à dosimetria das sanções, o Ministério Público defende que as penalidades aplicadas são proporcionais à gravidade dos fatos, considerando a quantia envolvida, a burla ao processo licitatório, a prática reiterada de contratações semelhantes pelo Município e o envolvimento de agentes públicos e privados em suposto conluio. Afirma não haver elementos que justifiquem o abrandamento das penas impostas.

Por fim, requer o
não provimento dos recursos de apelação
interpostos por
WANDERNILSON SANTOS DA COSTA
,
LÉO MAGNO MORAES CORDEIRO
,
JOSÉ FRANCISCO ANCHIETA CORDEIRO
e
J. F. ANCHIETA ME
, com a consequente
manutenção integral da sentença de primeiro grau
, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

A Procuradoria de Justiça ratificou os argumentos utilizados pela Promotoria de Justiça, com fulcro no art. 17, § 3º, da Recomendação nº 57, de 05 de julho 2017, do CNMP – Id. 31283026.

É o relatório.

VOTO

VOTO

O EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR MAIRTON MARQUES CARNEIRO - RELATOR:

I - JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço dos recursos e passo à análise.

II – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL -

JOSÉ FRANCISCO ANCHIETA CORDEIRO
e
J. F. ANCHIETA CORDEIRO – ME.

Nota-se que a decisão recorrida enfrentou a controvérsia central, qual seja, a existência de intermediação artificial destinada a conferir aparência de legalidade à contratação direta por inexigibilidade, bem como apreciou o elemento subjetivo, a materialidade do dano, a atuação da empresa e de seu sócio administrador, e a adequação típica da conduta ao art. 9º da Lei nº 8.429/1992.

Ressalto que o dever de fundamentação não exige que o magistrado responda, um a um, todos os argumentos deduzidos pela parte quando a motivação adotada é suficiente para infirmar a tese defensiva. No caso, a sentença não se limitou a afirmações abstratas. Ao contrário, examinou a fase interna do procedimento, a formação dos vínculos de representação, os valores envolvidos, a dinâmica da contratação e os elementos colhidos na instrução.

Após essa breve introdução, passo a apreciar os argumentos levantados no referido apelo.:

Os recorrentes sustentam
preliminarmente que a sentença
a quo
deixou de observar a individualização da conduta dos apelantes
. Entretanto, o referido argumento não deve prosperar. Explico.:

A imputação dirigida aos apelantes é clara:
JOSÉ FRANCISCO ANCHIETA CORDEIRO
, na condição de sócio administrador da empresa contratada, e a pessoa jurídica
J. F. ANCHIETA CORDEIRO – ME
, teriam se beneficiado financeiramente da contratação direta, mediante a formação de representação artística episódica e artificial, utilizada para contornar o requisito legal de contratação direta do artista ou de seu empresário exclusivo.
A própria peça recursal transcreve manifestação ministerial na qual se afirma que artistas locais declararam ter sido procurados por José Anchieta, antes da formalização da inexigibilidade, para assinatura de contratos de exclusividade voltados à apresentação no Carnaval de 2017
.

A sentença
a quo
foi muito clara ao destacar que restou devidamente comprovado nos autos a ocorrência de uma verdadeira simulação e alteração consciente da verdade dos fatos a partir da constatação de que a pessoa jurídica
J. F. ANCHIETA CORDEIRO – ME
não atuava, propriamente, como empresária exclusiva dos artistas que seriam contratados pelo Município, mas, ao revés, passou a se movimentar no mercado, em momento próximo à realização do evento, com o objetivo de localizar pessoas físicas, grupos musicais e eventuais empresas ligadas ao setor artístico, para firmar instrumentos de representação de curtíssima duração.

Tal expediente, longe de traduzir relação empresarial estável, anterior e efetiva, revelava-se meramente instrumental, criado para conferir aparência formal de exclusividade à contratação direta pretendida pela Administração Pública municipal.
Em outras palavras, a empresa ré buscava constituir, por poucos dias e com finalidade específica, vínculos negociais precários, episódicos e direcionados, não para exercer genuína representação artística, mas para apresentar-se perante o Poder Público como suposta empresária exclusiva dos artistas.

Essa dinâmica desnatura a própria razão de ser da inexigibilidade de licitação prevista no
art. 25, inciso III, da Lei nº 8.666/1993
,
cuja incidência pressupõe contratação direta do profissional do setor artístico ou de seu empresário exclusivo, e não de intermediário artificialmente inserido na cadeia negocial às vésperas do evento
. A exclusividade exigida pela norma não se satisfaz com documentos produzidos de maneira ocasional, temporária e voltada apenas a legitimar, em aparência, uma contratação pública previamente direcionada.

“Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:

(...)

III - para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.” ́

Desse modo, a atuação da pessoa jurídica ré não apenas criou uma indevida etapa comercial entre os artistas e a Administração, como também serviu para contornar as exigências legais impostas ao procedimento de inexigibilidade. A roupagem formal conferida aos ajustes celebrados não teve o condão de ocultar sua finalidade real: simular a presença de pressuposto jurídico indispensável à contratação direta, desviando-se do regime ordinário de licitação e vulnerando os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e seleção da proposta mais vantajosa.

Em síntese, para que a contratação direta por inexigibilidade pudesse ser validamente reconhecida, nos moldes do art. 25, inciso III, da Lei nº 8.666/1993, impunha-se a demonstração cumulativa de dois pressupostos jurídicos indispensáveis.

O primeiro deles consistia na contratação do profissional do setor artístico
diretamente
ou por intermédio de
empresário exclusivo
, entendido este como aquele que detém vínculo real, prévio, estável e juridicamente idôneo de representação do artista, não se admitindo a figura de intermediário ocasional, constituído apenas para determinado evento ou por brevíssimo lapso temporal, com o propósito de viabilizar artificialmente a contratação sem licitação.

O segundo requisito dizia respeito à necessidade de que o artista contratado fosse
consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública
, circunstância que deveria ser comprovada por elementos objetivos, contemporâneos e minimamente robustos, capazes de demonstrar sua notoriedade no meio artístico pertinente e justificar a inviabilidade de competição entre possíveis prestadores.

Esses requisitos não são alternativos, mas cumulativos. Assim, não bastava que houvesse mera declaração formal de representação, tampouco era suficiente a afirmação genérica de popularidade dos artistas. Era imprescindível que a Administração comprovasse, de modo simultâneo, a existência de empresário exclusivo legítimo e a consagração artística exigida pela lei. Ausente qualquer desses pressupostos, a inexigibilidade perderia seu fundamento jurídico e a contratação direta se converteria em indevido afastamento do dever constitucional de licitar.

Destaco trecho da sentença que demonstra que o magistrado
a quo
enfrentou de forma consistente sua decisão.:

“(...) Com esses vetores de leitura, numa primeira leitura, algo que será ficou confirmado, foi possível notar que a empresa ré não teria a mínima condição para ser contratada diretamente, por inexigibilidade. Lembremo-nos que somente poderia haver contratação com aqueles que efetivamente representassem os artistas, ou com esses, diretamente. Isso porque, ao analisar o Livro Diário/Razão produzido pelo setor de contabilidade e protocolizado na Junta Comercial, notou-se que empresa ré estaria se aventurando na busca de dinheiro fácil, sem nada a oferecer à Administração Pública. A forma escolhida, falseando representações, foi uma escolha altamente irregular e abusiva. O TCU, no Acórdão 5.180/2020, entende que “
na contratação de profissional do setor artístico por inexigibilidade de licitação, a apresentação de atestado de exclusividade restrito aos dias e à localidade do evento, em vez do contrato de exclusividade entre o artista e o empresário contratado, caracteriza
grave infração à norma legal e regulamentar, ensejando, ainda que não configurado dano ao erário, condenação em multa e julgamento pela irregularidade das contas
(...)”.

Graficamente, é possível ver como essa interposição vedada pela norma tende a gerar, por si só, elevação dos gastos públicos. (...)

No caso concreto a pessoa jurídica J. F. ANCHIETA CORDEIRO – EPP, como graficamente pode ser visualizado pela Figura 02, mediante fraude, projetou artificialismos para dentro das fórmulas do Direito Administrativo
. Na prática teriam sido gerados documentos para fazer crer que seriam os verdadeiros representantes dos artistas, escolhidos pelo Secretário réu. Escolha que, como veremos, também teria sido de ocasião e para alinhar aos constructos do ilícito que se desenhava. Escolhidos à conveniência insondável dos envolvidos, tudo foi feito sem que houvesse a necessária e exigida pesquisa, descrita pelo inciso III, artigo 25 da Lei 8.666/96. Segundo essa regra, somente seria hipótese de inexigibilidade se houvesse satisfação ao seguinte critério de escolha: “(...) consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.”
O que não podemos deixar de apontar é que essa “escolha” velada de quem iria participar dos shows, inclusive sua precificação, teria ocorrido internamente no próprio gabinete do Secretário-réu (7795443 - Pág. 2). De qualquer forma, escolhidos veladamente esses artistas, e realizada uma pesquisa mercadológica sem qualquer correspondência com a realidade, o próximo passo desse conjunto de ações e movimentos irregulares se deu pela criação de mais uma etapa “comercial”, ou seja, pela adição da figura da “dupla representação”, com o objetivo de burlar a regra do inciso III, artigo 25 da Lei de Licitações.

Essa figura do “empresário do empresário” para se chegar ao artista só foi levada à cabo porque animada pela sensação de impunidade. Não houve mínima preocupação em satisfizer as exigências, já reveladas pelo TCU, para que algum contorno de legalidade pudesse existir. Diferentemente de folhas simples, sequer se tomou o cuidado de garantir que esses contratos de representações fossem lavrados e depositados em Cartório, uma
formalidade
ad solemnitatem
, com visto, por exemplo, do Acórdão 1435/2017, proferido pelo Plenário do TCU. (...)”

Diante dessa transcrição de trecho da sentença recorrida, percebe-se que a sentença foi precisa ao assentar que a empresa ré “não teria a mínima condição para ser contratada diretamente, por inexigibilidade”, pois a contratação somente poderia ocorrer com quem efetivamente representasse os artistas, ou com os próprios artistas, diretamente. O decisum também registrou que, mediante documentos produzidos para fazer crer que a empresa seria verdadeira representante dos artistas, criou-se a figura do “empresário do empresário”, em indevida duplicação de intermediação.

A orientação administrativa do Tribunal de Contas da União é convergente: a exclusividade meramente episódica, restrita ao dia ou ao local do evento, não comprova a condição de empresário exclusivo para fins de inexigibilidade artística.
O TCU tem considerado irregular a contratação de bandas por inexigibilidade com base em “cartas” ou “declarações” que não demonstrem contrato efetivo de exclusividade entre artista e empresário.

“(...) Na contratação direta de artistas consagrados, com base na hipótese de inexigibilidade prevista no art. 25, inciso III, da Lei 8.666/1993, por meio de intermediários ou representantes, deve ser apresentada cópia do contrato de exclusividade dos artistas com o empresário contratado, registrado em cartório. O contrato de exclusividade difere da autorização que assegura exclusividade apenas para os dias correspondentes à apresentação dos artistas e que é restrita à localidade do evento, a qual não se presta a fundamentar a inexigibilidade. (...)”

(TCU - Acórdão 351/2015-Segunda Câmara – Data: 10.02.2025, Inexigibilidade de licitação, Relator: MARCOS BEMQUERER)

A tese defensiva de que não haveria vedação legal ao agenciamento de vários artistas não enfrenta o ponto essencial da sentença, uma vez que,
o que se rechaça não é a atividade econômica de agenciamento artístico em abstrato, mas sua utilização, no caso concreto, como expediente para falsear o pressuposto de inexigibilidade.
A Administração não contratou por licitação uma produtora para organizar evento; contratou diretamente, por inexigibilidade, uma empresa que deveria comprovar ser empresária exclusiva dos artistas. A prova dos autos, conforme reconhecido na origem, revelou justamente o contrário:
vínculos episódicos, constituídos para viabilizar a contratação direta.

Quanto ao
dolo específico
, entendo que restou devidamente demonstrado, uma vez que o Supremo Tribunal Federal, no
Tema 1.199 da repercussão geral
, fixou que a configuração dos atos de improbidade dos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992 exige responsabilidade subjetiva e presença de dolo; também assentou que a Lei nº 14.230/2021 se aplica aos atos culposos sem condenação transitada em julgado, cabendo ao juízo verificar a existência de dolo no caso concreto. O Superior Tribunal de Justiça, ao examinar a jurisprudência posterior à Lei nº 14.230/2021, igualmente registra que a retroatividade da reforma é limitada aos atos culposos sem trânsito em julgado.

Diante desses fatos, percebe-se que não se está diante de mera irregularidade formal, erro burocrático ou interpretação administrativa controvertida. A conduta imputada aos apelantes consistiu na criação consciente de aparência jurídica para viabilizar contratação direta indevida e recebimento de valores públicos. A prova mencionada na sentença revela que artistas foram procurados antes da formalização da inexigibilidade para firmar contratos de exclusividade, justamente a fim de permitir a contratação da empresa apelante. A própria manifestação ministerial transcrita na apelação aponta que o procedimento de inexigibilidade “se deu em razão do empresário J. F. Anchieta e não dos artistas”, desviando a finalidade da contratação.

A existência de pareceres, trâmites internos ou participação de setores administrativos não rompe o nexo subjetivo dos apelantes. O particular que concorre para o ato de improbidade ou dele se beneficia direta ou indiretamente sujeita-se às sanções da Lei nº 8.429/1992. No caso, a empresa contratada e seu sócio administrador (
JOSÉ FRANCISCO ANCHIETA CORDEIRO
e
J. F. ANCHIETA CORDEIRO – ME
), não figuram como terceiros alheios à engrenagem ilícita, mas como beneficiários imediatos do arranjo negocial e documental que permitiu a contratação direta.

Também não procede a alegação de inexistência de dano ao erário. Explico.:

Apesar da defesa insistir na tese de que houve a realização dos shows, entendo que essa circunstância, isoladamente, não elide o dano, uma vez que o prejuízo decorre da contratação direta indevida, da intermediação artificial e do pagamento de valores que não se justificaram por pesquisa de mercado idônea, por comprovação de exclusividade real, nem por demonstração regular de execução e fiscalização. As contrarrazões registram, com pertinência, que vídeos genéricos e matérias jornalísticas não substituem documentação fiscal, medição formal e fiscalização administrativa aptas a comprovar a execução integral do objeto.

Além disso, a sentença trouxe elementos concretos de desalinhamento entre valores pagos e valores efetivamente recebidos por artistas. Consta, por exemplo, que o artista Leonardo Hérculano, conhecido como “Leo Bruno”, teria recebido R$ 6.000,00 por apresentação, enquanto a composição de preços indicava valor de R$ 23.750,00 para o show. Também se registrou tentativa de cooptação de artista para afirmar recebimento de R$ 30.000,00, embora sequer estivesse na região durante o Carnaval.

A alegação de que o Carnaval de 2017 teria custado menos que eventos anteriores não afasta a ilicitude, pois economia comparativa global não legitima contratação direta simulada. O controle judicial não se limita ao resultado contábil agregado; examina a legalidade, a moralidade, a aderência ao regime licitatório e a integridade da despesa pública.

Nesse ponto o magistrado
a quo
destacou:

“(...) Como se observa, tudo foi montado e utilizado para extrair dinheiro público. A tese de ilegalidade e construções de cenários falsos pode ser evidenciada pela certidão (7795508 - Pág. 8). Parece-nos que nem mesmos os artistas tinham ciência completa dos ilícitos que estavam ocorrendo, muito embora estariam eles sendo, sob certos ângulos, vítimas (...)

De toda forma, não há concretamente qualquer comprovação de que os serviços contratados tenham sido efetivamente prestados. Em verdade, ficou comprovado de que tudo fora arranjado e montado para extrair dinheiro público. Pela dinâmica dos fatos, interpretados à luz da cronologia dos fenômenos administrativos, é impossível que contratado para shows num dia autorize o pagamento 24 horas depois. Não podemos descartar o fato de que a empresa J.F. ANCHIETA não ostentava qualquer expertise à atividade. E, se houve tentativa para mostrar que tais shows ocorreram, como se notou, teria sido através de coação ou cooptação de artistas, que sequer estariam na região, quando dos mencionados eventos. Deve ser registrado que 01 dia antes da presente contratação, outra fora feita com a empresa LUXOS (Contrato Administrativo 20170077), uma estranheza que certamente não pode ser desprezada na intepretação do caso concreto. De todo modo, sobreleva notar: nada foi comprovado, inexistindo elementos mínimos para que se faça até mesmo arbitramentos, acaso fosse sinalizado eventual enriquecimento ilícito por parte da Administração Pública. (...)”.

Quanto ao enquadramento no art. 9º da Lei nº 8.429/1992, a condenação mostra-se adequada.
Explico.:

O enriquecimento ilícito, nessa hipótese, não se confunde com simples lucro empresarial lícito, uma vez que o ato de improbidade por enriquecimento ilícito (art. 9º da LIA) exige comprovação de que o agente público obteve conscientemente vantagem patrimonial indevida.

Tal fato restou demonstrado, pois o acréscimo patrimonial torna-se indevido quando deriva de contratação pública montada sobre pressuposto falso de inexigibilidade, mediante intermediação artificial e representação artística episódica. A vantagem econômica recebida pelos apelantes, portanto, decorreu de ato ímprobo e não de negócio administrativo regularmente formado.

Desse modo, a condenação ao ressarcimento integral do dano patrimonial, no valor de R$ 678.450,00, deve ser preservada, pois a sentença a quo identificou com maestria esse valor como dano patrimonial verificado e impôs solidariedade entre os réus condenados, nos limites da participação reconhecida. Logo o prejuízo ao erário (art. 10) pressupõe a demonstração de perda patrimonial efetiva, não se admitindo presunção de dano; e a violação a princípios administrativos (art. 11) requer que o agente tenha agido com o objetivo de obter proveito ou benefício indevido, o que se tornou evidente no caso evidente no caso em tela.

Além disso, destaco que após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, o STJ firmou entendimento de que a tipificação de conduta como ato de improbidade administrativa por frustração da licitude de processo licitatório pressupõe, além da comprovação do elemento subjetivo (dolo), a efetiva lesão ao erário, que não pode ser presumida, ou seja, a sentença a quo conseguiu demonstrar claramente as condutas ímprobas praticadas com dolo específico para obtenção de vantagens financeiras ilícitas.

Também deve ser mantida a condenação por
dano moral coletivo
. Explico.:

Embora a matéria tenha debate jurisprudencial contemporâneo, há orientação no Superior Tribunal de Justiça admitindo a reparação quando demonstrada ofensa grave a valores extrapatrimoniais compartilhados pela coletividade, como a moralidade administrativa e a confiança social nas instituições, especialmente em casos de gravidade exacerbada. Em julgado recente noticiado e sintetizado em fonte institucional, o STJ reafirmou a possibilidade no REsp 2.094.489/SP, quando comprovado abalo significativo à credibilidade da Administração Pública.

Vejamos.:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART . 1.022, INCISO II, DO CPC. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. PRESCRIÇÃO . ART. 23, INCISO II, DA LEI N. 8.429/1992 . INAPLICABILIDADE DA LEI N. 14.230/2021 AOS PRAZOS PRESCRICIONAIS. TEMA N . 1.199 DO STF. DANO MORAL COLETIVO. POSSIBILIDADE . MULTA CIVIL. RETROATIVIDADE BENÉFICA DA LEI N. 14.230/2021 . REDUÇÃO. ACORDO DE COLABORAÇÃO PREMIADA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO NO ACORDO DE BENEFÍCIOS ESPECÍFICOS NA ESFERA DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO . 1. Não há violação do art. 1.022, inciso II, do Código de Processo Civil, quando o acórdão recorrido enfrenta, de forma fundamentada, todas as questões relevantes para a solução da controvérsia, ainda que a decisão seja contrária ao interesse da parte recorrente . A mera insatisfação com o resultado do julgamento não caracteriza omissão, contradição ou obscuridade. No caso concreto, o Tribunal de origem analisou detalhadamente as alegações de prescrição, ausência de comprovação da participação do recorrente, impossibilidade de imputação sucessiva e outros pontos levantados nos embargos de declaração, afastando-os com fundamentação suficiente. A decisão contrária não se confunde com negativa de prestação jurisdicional. 2 . A prescrição na presente ação de improbidade administrativa deve observar o art. 23, inciso II, da Lei n. 8.429/1992 (redação anterior à Lei n . 14.230/2021), que, em conjunto com a legislação local, remete à aplicação dos prazos prescricionais da legislação penal. No caso, o Tribunal de origem afastou a prescrição com base na aplicação conjunta dessas normas, considerando que o recorrente, além de ocupar cargo em comissão, era servidor público concursado. A Lei n . 14.230/2021, que alterou o regime prescricional da Lei de Improbidade Administrativa, não retroage para alcançar fatos ocorridos antes de sua vigência, conforme entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 1.199 .3. A retroatividade da Lei n. 14.230/2021 é aplicável apenas para beneficiar o réu em relação às sanções impostas . Descabe a retroação para desconstituição de atos processuais consolidados sob a legislação anterior. No caso, a multa civil foi aplicada em três vezes o valor do acréscimo patrimonial e deve ser reduzida ao valor do acréscimo patrimonial, em conformidade com o art. 12, inciso I, da Lei n. 8 .429/1992, com redação dada pela Lei n. 14.230/2021. As demais sanções devem ser mantidas, vez que dosadas dentro dos limites legais e de forma proporcional à gravidade dos atos de improbidade administrativa praticados .4. É cabível a condenação por dano moral coletivo em ações de improbidade administrativa, desde que demonstrada a ofensa grave a valores extrapatrimoniais compartilhados pela coletividade, como a moralidade administrativa e a confiança social no poder público. No caso, o Tribunal de origem reconheceu que os atos de improbidade praticados pelo recorrente, no contexto do esquema de cobrança de propinas conhecido como "Máfia dos Fiscais do ISS", causaram abalo social significativo e prejuízo à credibilidade da Administração Pública. A condenação ao pagamento de R$ 500 .000,00 (quinhentos mil reais) a título de danos morais coletivos merece ser mantida, haja vista a gravidade exacerbada dos fatos, o tamanho do esquema fraudulento descoberto e a repercussão negativa perante a sociedade.A reparação possui caráter pedagógico e sancionatório, sendo destinada a fundos de interesse coletivo.5. A alegação de litispendência com outra ação de improbidade administrativa foi afastada pelo tribunal a quo, pois as demandas possuem causa de pedir e pedidos distintos . Alterar a conclusão do Tribunal de origem sobre a inexistência de litispendência demandaria reexame de provas, o que é vedado pela Súmula n. 7 do STJ.6. A participação do recorrente nos atos de improbidade administrativa foi devidamente comprovada por depoimentos e provas documentais, que indicam sua atuação ativa no esquema de cobrança de propinas . O acórdão recorrido destacou que o recorrente, como Diretor de Arrecadação da Secretaria de Finanças, tinha ciência e participação ativa na organização do esquema, incluindo a distribuição de valores arrecadados. Depoimentos de outros réus e testemunhas corroboraram sua atuação no esquema, conhecido como "Máfia dos Fiscais do ISS". A revisão dessa conclusão esbarra no óbice da Súmula n. 7 do STJ, que impede o reexame de provas em recurso especial .7. O acordo de colaboração premiada firmado pelo recorrente no âmbito penal não prevê benefícios específicos aplicáveis à esfera da improbidade administrativa. O Tribunal de origem concluiu que o acordo não abrange os atos de improbidade, limitando-se a prever benefícios na esfera penal, como redução de pena criminal e fixação de regime inicial menos severo. A independência de instâncias impede a extensão automática de benefícios penais à seara cível, salvo previsão expressa no acordo, o que não ocorreu no caso concreto . A ausência de impugnação específica ao fundamento autônomo adotado pela instância de origem atrai a aplicação da Súmula n. 283 do STF.8. A alegação de violação do art . 16, § 5º, da Lei n. 8.429/1992, pela suposta extrapolação do limite da indisponibilidade de bens, não foi objeto de prequestionamento na instância ordinária. A ausência de debate sobre o tema impede o conhecimento do recurso especial quanto a esse ponto, nos termos da Súmula n . 282 do STF.9. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, parcialmente provido para reduzir a multa civil ao valor equivalente ao acréscimo patrimonial, mantendo-se as demais sanções impostas pelo Tribunal de origem.
(STJ - REsp: 00000000000002094489 SP 2023/0301214-7, Relator.: Ministro TEODORO SILVA SANTOS, Data de Julgamento: 16/12/2025, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJEN 23/12/2025)

No caso concreto, a ofensa ultrapassa a esfera patrimonial: houve deturpação da contratação direta, artificialização da representação artística, dispêndio de recursos públicos em contexto de ausência de comprovação idônea de exclusividade e fiscalização, além de grave abalo à confiança coletiva na higidez da gestão municipal de recursos culturais.
O valor fixado na origem, embora expressivo, guarda relação com a gravidade dos fatos reconhecidos, com o montante movimentado e com a função pedagógica da reparação coletiva.

No tocante às sanções, não há desproporcionalidade a justificar intervenção. A sentença aplicou aos apelantes as penas do art. 12, I, da Lei de Improbidade, em razão da condenação pelo art. 9º, caput. Suspensão dos direitos políticos de JOSÉ FRANCISCO ANCHIETA CORDEIRO por 10 anos, multa civil correspondente ao valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público por igual prazo mostram-se compatíveis com a gravidade da conduta, sobretudo porque a ilicitude foi funcionalizada para obtenção de vantagem econômica mediante contratação direta indevida.

A pessoa jurídica, por óbvio, não se sujeita à suspensão de direitos políticos, mas corretamente foi alcançada pelas sanções compatíveis com sua natureza: multa civil, proibição de contratar com o Poder Público e impedimento de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.

Por fim, quanto à justiça gratuita, a insurgência não merece acolhida, uma vez que o apelo recursal afirmou genericamente hipossuficiência e invoca o art. 98 do CPC, mas não traz demonstração concreta de incapacidade financeira, especialmente quanto à pessoa jurídica, para a qual a jurisprudência exige comprovação efetiva da impossibilidade de arcar com os encargos processuais. A alegação abstrata, desacompanhada de documentação contábil idônea, não basta para afastar a condenação em custas.

“APELAÇÃO CÍVEL. PESSOA JURÍDICA. GRATUIDADE DE JUSTIÇA. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DA INSUFICIÊNCIA DE RECURSOS PARA CUSTEAR AS DESPESAS PROCESSUAIS . AUSÊNCIA DE PROVA EFETIVA. SENTENÇA MANTIDA. 1."Faz jus ao benefício da justiça gratuita a pessoa jurídica com ou sem fins lucrativos que demonstrar sua impossibilidade de arcar com os encargos processuais" (Súmula 481/STJ) . 2. A concessão do benefício da justiça gratuita à pessoa jurídica demanda efetiva prova da impossibilidade de arcar com as custas processuais, sendo inadmitida sua presunção. 3. Na hipótese, para comprovar a impossibilidade de arcar com os custos do processo, a apelante apresenta, basicamente, extratos bancários sem movimentação financeira . 4.Para além desses documentos, não foram trazidos balancetes, demonstrativos de resultados ou, sequer, extratos bancários para que se possa atestar de forma idônea a alegada hipossuficiência da parte. 5. Não se desincumbindo a pessoa jurídica de comprovar a contento sua incapacidade para assumir os encargos decorrentes do processo, não faz jus à benesse pleiteada . Precedentes. 6. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.
(TJ-DF 07449594020238070001 1917042, Relator.: JOSE FIRMO REIS SOUB, Data de Julgamento: 03/09/2024, 8ª Turma Cível, Data de Publicação: 13/09/2024)

Assim, nenhum dos fundamentos recursais é capaz de infirmar a conclusão adotada pelo Juízo de origem.

III - DO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL
-
LÉO MAGNO MORAES CORDEIRO. (Presidente da Comissão Permanente de Licitação)

De início, afasto o pedido de chamamento do feito à ordem. Explico.:

Nota-se que a pretensão deduzida pelo apelante não revela vício processual capaz de obstar o exame do recurso, tampouco demonstra nulidade absoluta apta a desconstituir a sentença, uma vez que a invocação genérica do art. 139, IX, do CPC, após a prolação da sentença, não autoriza a reabertura indiscriminada da marcha processual, sobretudo quando as questões levantadas se confundem com matérias devolvidas ao Tribunal por meio da própria apelação.

O recurso de apelação, nesse contexto, constitui a via adequada para análise das nulidades arguidas, não havendo razão para retorno artificial do feito à origem.

Da Alegação de Citra Petita.

Não prospera a alegação de sentença citra petita. Explico.:

A decisão recorrida enfrentou o núcleo da controvérsia: a regularidade da inexigibilidade, a atuação da empresa contratada, a participação dos agentes públicos envolvidos, a ausência de comprovação dos requisitos legais da contratação direta, a cronologia do pagamento e a responsabilidade do ora apelante enquanto agente vinculado à estrutura da Comissão Permanente de Licitação. A fundamentação adotada pode não coincidir com a tese defensiva, mas isso não equivale a omissão jurisdicional.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que o julgador não está obrigado a responder, de modo pormenorizado e individualizado, todos os argumentos apresentados pelas partes quando encontra fundamento suficiente para solucionar a controvérsia. O vício de fundamentação somente se configura quando a decisão não explicita as razões de convencimento ou deixa de enfrentar questão capaz, em tese, de infirmar a conclusão adotada, o que não ocorreu no caso.

Vejamos:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. AUSÊNCIA DE OMISSÕES. PENSÃO . ANÁLISE DE QUESTÃO ACERCA DA CONSTITUCIONALIDADE DE BENEFÍCIO. AFERIÇÃO DE JULGADO EXTRA PETITA. EXAME DE FATOS. IMPOSSIBILIDADE . SÚM. N. 7/STJ. 1 . O julgador não está obrigado a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para proferir a decisão. Precedentes. 2. Não é possível conhecer das teses recursais sem exame dos próprios fatos contidos nos autos . Incidente a Súmula nº 7/STJ. 3. Agravo interno não provido.
(STJ - AgInt no AgInt no AREsp: 1854466 PR 2021/0077935-2, Data de Julgamento: 16/05/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 19/05/2022)”

Assim, rejeito a tese de Citra Petita arguida pelo recorrente.

A preliminar relativa à suposta deficiência de capitulação jurídica também não merece guarida, uma vez que após a alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021, a própria sentença registrou que o feito foi organizado e saneado em observância aos §§ 10-B, 10-C, 10-D e 10-E do art. 17 da Lei de Improbidade Administrativa, oportunidade em que se delimitou a controvérsia e se permitiu às partes o exercício do contraditório.

Não houve surpresa processual, uma vez que, desde a origem, a imputação dirigida ao apelante estava vinculada à sua atuação no procedimento de contratação direta, especialmente no âmbito da Comissão Permanente de Licitação, a qual permitiu o prosseguimento de inexigibilidade manifestamente contaminada por vícios objetivos. A sentença não modificou o fato principal; apenas realizou a subsunção jurídica da conduta à norma vigente, à luz do conjunto probatório produzido.

Destaco que a Lei nº 14.230/2021 reforçou a exigência de tipicidade estrita na improbidade administrativa, sobretudo quanto ao art. 11 da Lei nº 8.429/1992. O Superior Tribunal de Justiça tem destacado que a condenação por genérica violação a princípios, sem enquadramento nas figuras atualmente previstas nos incisos do art. 11, não subsiste.

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PETIÇÃO NO AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO ESPECIAL COM JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE NÃO ULTRAP ASSADO . POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DO TEMA 1.199/STF QUE ANALISOU A RETROATIVIDADE DA LEI N. 14.230/2021 . MATÉRIA DE FUNDO DIVERSA. 1. Tendo o recurso sido interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/ 2015, devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ . 2. Cinge-se a controvérsia a respeito da possibilidade de aplicação retroativa da Lei n. 14.230/2021 na hipótese de recurso que não ultrapassou o juízo de admissibilidade . 3. Em relação aos pedidos de aplicação da Lei n. 14.230/2021 em recursos que não ultrapassaram o juízo de admissibilidade, a Segunda Turma do STJ, no julgamento dos EDcl nos EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp n . 1.706.946/PR, Rel. Min . Herman Benjamin, realizado em 22/11/2022, DJe de 19/12/2022, flexibilizou o seu entendimento ao decidir pela possibilidade de retroação da referida Lei a ato ímprobo culposo não transitado em julgado, ainda que não conhecido o recurso, por força do Tema 1.199/STF. 4. Há também precedentes desta Corte Superior entendendo ser razoável a devolução dos autos à origem, para realizar o devido juízo de adequação/conformidade, quando ultrapassados os pressupostos extrínsecos de admissibilidade, mesmo que o recurso não tenha sido conhecido . A propósito, vide: PET no AREsp n. 2.089.705, Rel . Min. Gurgel de Faria, DJe de 18/4/2023; AREsp n. 2.227 .641, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 13/3/2023; AREsp n. 2 .227.520, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 10/3/2023; AREsp n . 2.200.846, Rel. Min . Sérgio Kukina, DJe de 10/3/2023; AgInt no AREsp n. 2.152.903, Rel . Min. Sérgio Kukina, DJe de 1/3/2023; QO no AREsp n. 1.202 .555/DF, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 6/12/2022; EDcl no AgInt no AREsp n. 1 .925.259/PI, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 7/10/2022; EDcl no AgInt no REsp n . 1.505.302/RN, Rel. Min . Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 6/10/2022; EDcl nos EDcl nos EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp 1.732.009/SP, Rel. Min . Gurgel de Faria, DJe 3/10/2022; EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp n. 1.391.197/RJ, Rel . Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 29/9/2022; EDcl no AgInt no AREsp n. 1.973 .740/SC, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe de 8/9/2022; AgInt no AREsp n. 2 .001.126, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe de 23/9/2022; AgInt no AREsp n . 2.017.645, Rel. Min . Sérgio Kukina, DJe de 22/9/2022; AgInt no AR Esp n. 1.704.315, Rel . Min. Sérgio Kukina, DJe de 22/9/2022; AREsp 1.617.716, Rel . Min. Sérgio Kukina, DJe 22 /9/2022.5. Recentemente, a Primeira Turma do STJ, por maioria, no julgamento do AREsp n . 2.031.414/MG, Rel. Min . Gurgel de Faria, realizado em 9/5/2023, o qual discutia a aplicabilidade dos §§ 1º e 2º do art. 21 da Lei 8.429/92, introduzidos pela Lei n. 14 .230/2021, aos processos de improbidade administrativa em curso, seguindo a divergência apresentada pela Min. Regina Helena Costa, firmou orientação no sentido de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da NLIA, adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado.6. Nessa linha de percepção, verifica-se que no caso dos autos não se aplica o Tema 1 .199/STF, pois a matéria de fundo versa sobre indisponibilidade de bens/eventual excesso de cautela e não sobre ato ímprobo culposo não transitado em julgado.7. Pedido indeferido.
(STJ - PET no AgInt nos EDcl no AREsp: 1877917 RS 2021/0113727-7, Relator.: BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 23/05/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 01/06/2023)

Aqui, todavia, a condenação não se apoiou em afirmação aberta de ofensa à moralidade administrativa. A sentença atribuiu a
LÉO MAGNO MORAES CORDEIRO
a prática do ato de improbidade administrativa previsto no
art. 11, inciso V, da Lei nº 8.429/1992
, por compreender que sua atuação funcional contribuiu para a frustração da regularidade, da lisura e da higidez do procedimento administrativo de contratação direta.

Com efeito, a condenação não decorreu de mera vinculação formal ao cargo ocupado, tampouco de responsabilização objetiva pelo simples fato de o apelante integrar a estrutura administrativa municipal. O fundamento adotado pelo Juízo de origem foi mais específico: entendeu-se que, na condição de agente público com atuação relevante no procedimento de inexigibilidade, cabia-lhe observar, controlar e impedir o prosseguimento de contratação que não demonstrava, de maneira juridicamente idônea, os pressupostos indispensáveis à contratação direta.

Nesse contexto, a sentença reconheceu que o procedimento administrativo foi conduzido sem a necessária comprovação da exclusividade empresarial dos artistas, sem demonstração segura da consagração artística exigida pela legislação de regência e em meio a elementos que indicavam a formação artificial de vínculos representativos destinados a conferir aparência de legalidade à inexigibilidade. Ao permitir que esse procedimento avançasse, apesar das inconsistências objetivas nele existentes, o apelante teria concorrido para o esvaziamento da finalidade pública do processo de contratação.

A conduta, portanto, foi enquadrada no art. 11, V, da Lei de Improbidade Administrativa porque, segundo a sentença, houve violação qualificada aos deveres de legalidade, imparcialidade e lealdade institucional, na medida em que se frustrou a regularidade do procedimento licitatório — ou, mais precisamente, do procedimento excepcional de contratação direta — em benefício de terceiros, especialmente da empresa contratada e dos particulares favorecidos pela indevida intermediação.

Assim, o ponto central da responsabilização de
LÉO MAGNO MORAES CORDEIRO
não está na mera existência de irregularidades formais, mas na sua contribuição funcional para que uma inexigibilidade destituída de lastro jurídico suficiente fosse processada e legitimada administrativamente, possibilitando a contratação direta de empresa intermediária sem a observância das cautelas mínimas impostas pela Lei nº 8.666/1993.

Rejeito, ainda, a tese de nulidade pela ausência de citação de corréu. Explico.:

Nota-se que a ação de improbidade administrativa não impõe, como regra, litisconsórcio passivo necessário entre todos os possíveis partícipes do ato. A responsabilidade por improbidade é pessoal e depende da demonstração da conduta, do nexo subjetivo e da participação de cada agente. Eventual vício de citação relativo a outro demandado não aproveita automaticamente ao apelante, sobretudo quando não demonstrado prejuízo concreto à sua defesa.

No caso,
LÉO MAGNO MORAES CORDEIRO
foi citado, apresentou contestação, participou da instrução e interpôs recurso amplo, com devolução de todas as matérias que entendeu pertinentes. Não há demonstração de que a ausência ou o desmembramento processual relacionado a terceiro tenha comprometido a prova defensiva do ora recorrente. Aplica-se, pois, a regra segundo a qual não se decreta nulidade sem prejuízo.

Quanto ao mérito do recurso, entendo que a sentença deve ser preservada, uma vez que a controvérsia substancial reside em saber se o apelante
LÉO MAGNO MORAES CORDEIRO
, na condição de presidente da Comissão Permanente de Licitação, concorreu dolosamente para o prosseguimento de inexigibilidade de licitação maculada, permitindo que a Administração contratasse empresa intermediária sem comprovação idônea dos pressupostos legais para contratação direta de artistas.

O art. 25, III, da Lei nº 8.666/1993, vigente à época, admitia a inexigibilidade para contratação de profissional do setor artístico, diretamente ou por meio de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.
Tratava-se, portanto, de hipótese excepcionalíssima, dependente da demonstração cumulativa de dois requisitos: a contratação direta do artista ou de seu empresário exclusivo e a consagração do profissional artístico pela crítica especializada ou pela opinião pública.

A sentença foi categórica ao reconhecer que esses requisitos não foram demonstrados de maneira regular. Constatou-se que a empresa
J. F. ANCHIETA CORDEIRO – EPP
teria se projetado no mercado para localizar artistas e empresas, a fim de representá-los por poucos dias perante a Administração Pública municipal, criando a aparência de exclusividade necessária à inexigibilidade. A decisão também registrou que a empresa não possuía condições reais para ser contratada diretamente por inexigibilidade, pois a contratação somente poderia ocorrer com os próprios artistas ou com quem efetivamente os representasse de modo exclusivo.

Em orientação extraída do Acórdão nº 5.180/2020, o TCU assentou que, na contratação de profissional do setor artístico por inexigibilidade, a apresentação de atestado de exclusividade restrito ao dia e à localidade do evento, em lugar do contrato de exclusividade entre artista e empresário, caracteriza grave infração à norma legal.

Não se tratava, portanto, de vício obscuro, sofisticado ou imperceptível. A ausência de documentação idônea de exclusividade e a precariedade da pesquisa de preços eram inconsistências objetivas, detectáveis por quem ocupava posição central no controle formal do procedimento de contratação.
A própria defesa admite que o apelante, na qualidade de presidente da Comissão de Licitação, autuou o processo administrativo de inexigibilidade e instruiu-o com documentos provenientes da Secretaria Municipal de Cultura, encaminhando-o, em seguida, ao Controle Interno e à Procuradoria Municipal
.

Essa admissão não o exonera. Ao contrário, confirma que o apelante
LÉO MAGNO MORAES CORDEIRO
não era estranho ao procedimento. A atuação da Comissão Permanente de Licitação não se reduz a mero carimbo burocrático. Ainda que não caiba à CPL definir a política cultural do Município, escolher atrações ou executar o contrato,
incumbe-lhe impedir que o procedimento de contratação direta prossiga sem os elementos mínimos exigidos pela lei.

LÉO MAGNO MORAES CORDEIRO como Presidente da Comissão Permanente de Licitação tem participação fundamental no processo licitatório, em etapas como a da habilitação preliminar, da inscrição em registro cadastral, do processamento e julgamento das propostas (art. 51, Lei de Licitações), havendo nos autos, inclusive, documento que demonstra a participação do recorrente no processo licitatório, instaurando-o e enquadrando-o, expressamente, na modalidade de inexigibilidade de licitação.

A sentença bem distinguiu as responsabilidades, uma vez que. reconheceu que, em princípio, não se poderia atribuir aos membros da CPL ou ao pregoeiro a culpabilidade por todos os fenômenos posteriores, como superfaturamento ou pagamento antecipado.
Todavia, registrou ser induvidoso que tais agentes não poderiam permanecer inertes diante de erros evidentes, especialmente quando já estava claro que um ilícito estava em construção
.
Destacou, ainda, a ausência de documento comprobatório da satisfação do requisito do art. 25, III, da Lei nº 8.666/1993 e a inadequação da pesquisa de preços, realizada sem critério compreensível.

Vejamos:

“(...)
De todo modo, alguns pontos devem ser destacados a partir do início dessa fase interna. Recebidos os autos administrativos pela C.P.L (7795483 - Pág. 7), no mesmo dia, após ser produzido extenso arrazoado, o presidente da C.P.L, ora réu, remeteu-os à PGM para análise. Na oportunidade, o órgão jurídico do município teria indicados os pontos que deveriam ser retificados e corrigidos para que o procedimento pudesse avançar legitimamente, tais como: (a) deveria ser juntado o balanço comercial e o livro Diário da empresa J. F. ANCHIETA, aqueles registrados na Junta Comercial; (b) também deveria ser apresentado nos autos administrativos os Contratos/instrumentos de representação e de exclusividade; (c) igualmente deveria ser oportunizada a justificativa individualizada que motivou a escolha de cada um dos artistas; e, (d) por fim, que fosse certificada a validade de cada uma das certidões juntadas nos autos.

Desdobrou-se daqui outra etapa de omissões no procedimento administrativo.
Um novo capítulo de solenes sonegações
patrocinadas pelo presidente da C.P.L e pelo Secretário-réu foi iniciado
; o que só confirma, uma vez mais, o dolo específico de ambos. Explico. Com o mesmo padrão cronológico disfuncional, como a manifestação da PGM foi recebida pelo Secretário réu no dia
22 de fevereiro de 2017
(7795492 - Pág. 1), não se compreendeu como, e sem qualquer intimação, despacho ou qualquer modo de ciência, “apareceram” nos autos os documentos apontados pela PGM dois antes, aos
20 de fevereiro de 2017
(7795492 - Pág. 3). Ou seja, aquilo que foi reclamado pela PGM, simplesmente apareceu nos autos, com data retroativa. E igualmente célere, já que “apareceram” como se fosse intuito pelo contratado sobre essa necessidade. Reforçou-se a ideia de que o nível de interlocução mantido entre os envolvidos se dava de forma irregular e nada certificada, num nível de proximidade altamente censurável.

Esse ponto é decisivo. A improbidade atribuída ao apelante
LÉO MAGNO MORAES CORDEIRO
não decorre de responsabilização objetiva pelo simples exercício do cargo. Decorre da participação funcional consciente no encaminhamento de procedimento flagrantemente deficiente, cuja irregularidade era perceptível a partir da própria documentação submetida à Comissão de Licitação.

A jurisprudência do TCU, citada pela sentença, afasta a tese de passividade inocente da comissão.

O Acórdão nº 310/2011 do Plenário (Acórdão TCU nº 2.072/2007-1ª Câmara; Acórdão TCU nº 70/2008 - 2ª Câmara), conforme transcrito na sentença recorrida, assenta que, embora não caiba à comissão elaborar ou retificar projeto básico, não se admite que adote postura passiva de dar encaminhamento ao procedimento licitatório sem a presença dos elementos exigidos pela Lei nº 8.666/1993. A sentença também invocou o Acórdão nº 1.456/2011, segundo o qual membros da CPL podem ser responsabilizados quando, no exercício de suas atribuições, deixam prosseguir inconsistências relevantes e de fácil percepção.

Argumento recursal de que a Controladoria Interna e a Procuradoria Municipal teriam participado do procedimento não afasta a responsabilidade do apelante, uma vez que, pareceres jurídicos e manifestações de controle interno não têm o efeito de purgar vícios objetivos de contratação direta nem autorizam a Comissão de Licitação a desconsiderar irregularidades ostensivas. A responsabilidade de cada órgão é própria, funcional e não excludente. A existência de outras instâncias de controle não transforma a atuação da CPL em ato mecânico e irresponsável.

É necessário ficar atento nesse ponto, pois a própria cronologia dos fatos reforça a conclusão de que o procedimento foi conduzido para conferir aparência de legalidade a contratação já previamente definida.
A sentença
a quo
registrou que o contrato administrativo teria sido subscrito em 23 de fevereiro de 2017 e, em menos de 24 horas, no dia 24 de fevereiro de 2017, houve requerimento de empenho, nomeação de fiscal e pagamento à empresa ré
,
tudo antes das datas previstas para a realização dos shows, entre 25 e 28 de fevereiro de 2017.

Também consignou que a publicidade efetiva ocorreu apenas em 1º de março de 2017, quando já não seria mais possível controle social prévio ou fiscalização tempestiva.

A relevância da conduta do apelante deve ser apreciada nesse contexto global. Não se exige, para a configuração do art. 11, V, que o agente público tenha recebido vantagem patrimonial direta. Basta que, mediante vontade livre e consciente, concorra para frustrar a regularidade, a imparcialidade e a higidez do procedimento de contratação, com vistas à obtenção de benefício próprio ou de terceiros.

A redação atual da Lei de Improbidade exige dolo, entendido como vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, não bastando voluntariedade genérica ou erro administrativo. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.199 da repercussão geral, fixou a necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para os atos de improbidade dos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, exigindo-se a presença de dolo; também definiu a incidência da Lei nº 14.230/2021 aos atos culposos ainda sem trânsito em julgado, cabendo ao juízo verificar eventual dolo no caso concreto.

No caso, o dolo específico não se extrai de presunção, mas de um encadeamento objetivo de circunstâncias: o apelante presidia a Comissão Permanente de Licitação; autuou e impulsionou procedimento de inexigibilidade que não continha comprovação idônea de empresário exclusivo; permitiu o avanço de contratação direta baseada em pesquisa de preços sem metodologia minimamente demonstrável; não promoveu diligências saneadoras diante de irregularidades visíveis; e contribuiu, com sua atuação funcional, para a formação do cenário administrativo que viabilizou a contratação da empresa intermediária beneficiada.

A alegação de que teria havido mera irregularidade administrativa não subsiste. A irregularidade formal isolada não configura improbidade; contudo, a formação de procedimento de inexigibilidade com pressupostos simulados, ausência de controle mínimo da exclusividade artística, pesquisa mercadológica incompreensível e tramitação acelerada para contratação direta de elevado valor ultrapassa o campo da imperícia ou da falha burocrática. O que se tem é a instrumentalização do procedimento administrativo para legitimar, apenas em aparência, uma contratação direta que não atendia às exigências legais.

Também não prospera o argumento fundado na revogação do art. 89 da Lei nº 8.666/1993 ou na atual disciplina penal das contratações públicas, uma vez que a responsabilidade por improbidade administrativa possui autonomia em relação à responsabilidade penal. A discussão aqui não é sobre tipicidade penal, mas sobre conduta funcional dolosa que frustrou a regularidade de procedimento de contratação e violou gravemente os deveres de legalidade, imparcialidade e lealdade institucional, com benefício econômico a terceiros. A eventual alteração de tipos penais não apaga, por si só, a subsunção da conduta ao art. 11, V, da Lei nº 8.429/1992, especialmente após a sentença ter identificado elemento subjetivo e vantagem a terceiros.

A prova do dano patrimonial também foi suficientemente enfrentada. A contratação discutida envolveu o valor de R$ 678.450,00, pago de forma antecipada e sem a correspondente demonstração regular de fiscalização e execução contratual. A sentença apontou, ainda, divergências relevantes entre valores indicados na composição de preços e quantias efetivamente recebidas por artistas, mencionando, por exemplo, que Leonardo Hérculano, conhecido como “Leo Bruno”, teria recebido R$ 6.000,00, enquanto a composição apresentada indicava valor de R$ 23.750,00 para o show.

A realização de apresentações artísticas, ainda que parcialmente admitida ou noticiada, não neutraliza automaticamente o dano.
A Administração não pode pagar antecipadamente, sem liquidação adequada, sem medição formal, sem fiscalização tempestiva e com base em inexigibilidade viciada, para depois invocar a eventual ocorrência de eventos como fator de convalidação.
Em matéria de despesa pública, a execução do objeto deve ser demonstrada na forma legal, por documentação idônea e contemporânea, não por presunções retrospectivas.

Destaco que as contrarrazões ministeriais destacam precisamente esse ponto: a contratação direta da empresa
J. F. Anchieta ME
, sem comprovação da exclusividade dos artistas, configurou simulação de inexigibilidade; os pagamentos foram realizados antes da execução contratual, sem termo de fiscalização, sem comprovação regular da realização dos shows e sem medição formal do serviço.

Quanto aos questionamentos do dano moral coletivo levantado no presente apelo, ratifico o meu entendimento para manter a condenação, uma vez que a fraude em procedimento de contratação pública não produz apenas lesão financeira. Quando o procedimento administrativo é artificialmente construído para afastar a licitação, cria-se dano à confiança coletiva na Administração, à moralidade pública e à credibilidade das instituições. A jurisprudência do STJ reconhece, em termos gerais, que o dano moral coletivo se configura quando conduta ilícita intolerável viola valores extrapatrimoniais da coletividade.

Em algumas situações, o ato com potencial de deixar um indivíduo moralmente abalado vai além e atinge a coletividade como um todo. Nesse tipo de violação, pode haver a condenação pelo dano moral coletivo – que é considerado uma categoria autônoma de ressarcimento extrapatrimonial, ou seja, não representa a soma dos danos morais individuais em determinado contexto. O dano coletivo é devido quando há lesão extrapatrimonial à integridade da coletividade, de natureza transindividual.

Há, é certo, debate jurisprudencial recente no Superior Tribunal de Justiça sobre o cabimento do dano moral coletivo em ação de improbidade após a Lei nº 14.230/2021, com registro de divergência entre Turmas. Ainda assim, há precedente da Segunda Turma, no REsp 2.094.489/SP, admitindo a condenação por dano moral coletivo em ação de improbidade quando demonstrada grave ofensa a valores extrapatrimoniais da coletividade. No caso concreto, a gravidade dos fatos, a dimensão da contratação, a simulação da inexigibilidade, o pagamento antecipado e a afetação da confiança social no regime licitatório autorizam a preservação da condenação fixada na origem.

Quanto às sanções impostas ao apelante, não se verifica desproporcionalidade manifesta. A sentença aplicou, com base no art. 12, III, da Lei nº 8.429/1992, multa civil correspondente a 24 vezes a remuneração atual do réu e suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 4 anos, além do afastamento das funções atinentes à CPL, pregoeiro e agente de contratação. Fundamentou a dosimetria na gravidade da conduta, na atuação reiterada do réu em estruturas seletivas da Lei nº 8.666/1993 e na existência de anterior condenação por improbidade em atos similares, registrada nos autos nº 0002501-10.2018.8.14.0040.

A medida cautelar de afastamento de funções relacionadas à contratação pública também deve subsistir. A sentença consignou que o apelante exercia tais funções desde antes de 2017 e que, mesmo diante de limitações normativas e determinações de controle, continuava vinculado a essas atividades, razão pela qual determinou seu afastamento de funções atinentes à CPL e aos cargos de pregoeiro ou agente de contratação.

Não há, pois, fundamento para absolvição, redução das sanções ou anulação da sentença. O recurso procura fragmentar a atuação do apelante, isolando-a da engrenagem administrativa que viabilizou a inexigibilidade inidônea. A análise do conjunto probatório, entretanto, demonstra que sua participação não foi neutra, periférica ou meramente cartorial.
Na qualidade de presidente da Comissão Permanente de Licitação, competia-lhe impedir o avanço de procedimento manifestamente deficiente, especialmente quando ausentes elementos indispensáveis à contratação direta por inexigibilidade.

A sentença, portanto, encontra-se em harmonia com o quadro probatório dos autos, com a exigência de dolo estabelecida pelo Tema 1.199 do STF e com a orientação de que a Comissão de Licitação não pode adotar postura passiva diante de irregularidades relevantes e perceptíveis.

IV –

Do Recurso de Apelação Cível
-
WANDERNILSON SANTOS DA COSTA (ex-Secretário de Cultura do Município de Parauapebas).

A preliminar de nulidade da sentença por ausência de fundamentação não merece acolhida.

A decisão recorrida enfrentou o núcleo essencial da controvérsia, examinando a simulação da inexigibilidade de licitação, a ausência de comprovação idônea da condição de empresário exclusivo, a pesquisa mercadológica sem lastro técnico suficiente, a cronologia dos atos administrativos, o pagamento antecipado, a ausência de liquidação regular e o papel desempenhado pelo ora apelante na condição de Secretário Municipal de Cultura. A fundamentação pode não ter acolhido as teses defensivas, mas isso não se confunde com negativa de prestação jurisdicional.

O art. 489, § 1º, IV, do CPC não impõe ao magistrado a refutação analítica de todos os argumentos laterais deduzidos pela parte, mas apenas daqueles capazes, em tese, de infirmar a conclusão adotada. No caso, a sentença apreciou expressamente os elementos que sustentavam a condenação, inclusive a alegação de realização dos shows e de inexistência de dano, concluindo que a documentação apresentada não era apta a demonstrar liquidação regular da despesa, execução fiscalizada do objeto e regularidade da contratação direta. As contrarrazões ministeriais também destacam que a sentença examinou a cronologia administrativa, a ausência de exclusividade artística, a simulação na formalização da inexigibilidade, o pagamento antecipado sem fiscalização e a insuficiência de prova da execução regular do objeto.

Também não procede a alegação de imputação genérica, uma vez que a conduta atribuída a
WANDERNILSON SANTOS DA COSTA
foi suficientemente delimitada: na qualidade de Secretário Municipal de Cultura, teria encaminhado o Memorando nº 080/2017 à Comissão Permanente de Licitação, indicado artistas e valores, iniciado a contratação, executado o contrato, ordenado e liquidado despesas em favor da empresa
J. F. ANCHIETA CORDEIRO – ME/EPP
, mesmo diante de contratação direta sem suporte jurídico idôneo. A própria peça recursal transcreve trecho no qual se afirma que o apelante “era secretário e foi quem deu início à contratação, executou o contrato e ordenou e liquidou as despesas do contrato”.

A superveniência da Lei nº 14.230/2021 não conduz, por si só, à absolvição. Explico.:

É correto afirmar que o novo regime da improbidade administrativa exige dolo específico e afastou a modalidade culposa. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.199 da repercussão geral, fixou a necessidade de responsabilidade subjetiva para os atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, exigindo dolo, bem como assentou que a Lei nº 14.230/2021 retroage apenas para beneficiar imputações culposas sem trânsito em julgado, não alcançando automaticamente hipóteses em que demonstrada atuação dolosa. O Superior Tribunal de Justiça, em orientação posterior à reforma legislativa, igualmente registra que a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 é limitada, em especial, aos atos culposos ainda sem condenação definitiva.

No caso concreto, todavia, a condenação não se baseou em culpa, negligência administrativa ou mera irregularidade formal. A sentença reconheceu conduta dolosa porque o apelante participou de cadeia administrativa destinada a viabilizar contratação direta manifestamente irregular, com escolha velada de artistas, indicação de valores, utilização de empresa intermediária sem comprovação efetiva de exclusividade, pagamento antecipado e ausência de comprovação regular da execução contratual.

Não convence a tese recursal de que o apelante teria apenas seguido prática histórica do Município. Explico.:

Destaco que a repetição administrativa de condutas semelhantes, ainda que por anos, não transforma irregularidade em legalidade, nem convalida inexigibilidades desprovidas de seus requisitos essenciais. A Administração Pública não se rege por costumes administrativos contra legem. A eventual tolerância anterior a contratações semelhantes não autoriza o afastamento do dever constitucional de licitar, nem neutraliza o dever funcional do gestor de verificar a legalidade da despesa que ordena.

Igualmente não prospera o argumento de que a participação da Comissão Permanente de Licitação, da Controladoria e da Procuradoria Municipal afastaria a responsabilidade do ex-Secretário Municipal, pois a atuação de órgãos de controle interno ou assessoramento jurídico não exonera o ordenador da despesa quando a ilicitude é evidente e quando sua própria conduta inaugura, impulsiona e culmina na contratação e no pagamento. Da mesma forma, eventuais pareceres e manifestações internas não funcionam como salvo-conduto para prática de ato ímprobo, sobretudo quando o gestor participa diretamente da formação da contratação, define a necessidade administrativa, indica artistas, aceita valores, ordena empenho, promove liquidação e autoriza pagamento.

Necessário destacar que a cronologia dos atos é particularmente eloquente. Segundo a sentença, o contrato administrativo foi subscrito em 23 de fevereiro de 2017 e, menos de 24 horas depois, em 24 de fevereiro de 2017, o então Secretário requereu empenho, nomeou fiscal e realizou pagamento integral à empresa ré, antes mesmo das datas previstas para os shows, que ocorreriam entre 25 e 28 de fevereiro de 2017. A sentença ainda registrou que as notas fiscais foram apresentadas no mesmo dia do pagamento e que não houve medição formal ou termo circunstanciado apto a comprovar a execução do objeto nos moldes do art. 73 da Lei nº 8.666/1993.

Esse encadeamento supera o campo da mera falha burocrática, pois estamos tratando de pagamento antecipado de R$ 678.450,00, sem regular liquidação, sem medição, sem ateste contemporâneo e antes da execução contratual, revela violação grave ao regime da despesa pública. Nos termos do art. 63 da Lei nº 4.320/1964, a liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, com base em títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito; no caso de serviços prestados, exige-se comprovação da prestação efetiva. A sentença concluiu que tais fases foram indevidamente sonegadas.

A alegação de inexistência de dano ao erário, fundada na comparação entre os custos dos carnavais de 2016 e 2017, não desconstitui a condenação. A eventual redução global de despesas de um exercício para outro não prova regularidade da contratação específica, não demonstra adequação dos valores pagos, não comprova exclusividade artística, não supre a ausência de liquidação da despesa e não afasta o dano decorrente de contratação direta simulada. A comparação entre eventos distintos, sob circunstâncias administrativas e contratuais próprias, não serve como salvo-conduto para pagamento irregular de contrato específico.

Também não basta a afirmação de que os shows teriam ocorrido. A realização de evento público, por si só, não comprova a execução integral e regular do contrato, nem substitui os documentos formais exigidos para liquidação da despesa. Em contratações públicas, especialmente quando se trata de pagamento antecipado e inexigibilidade, a prova deve ser administrativa, contemporânea, fiscalizada e documentalmente idônea. Vídeos, notícias, fotografias ou referências genéricas à presença de público não demonstram quais artistas se apresentaram, por quanto tempo, em quais condições, com qual cachê efetivo, nem se o objeto contratado foi cumprido nos termos pactuados.

Além disso, a sentença identificou indícios concretos de desalinhamento entre valores pagos à empresa intermediária e valores recebidos pelos artistas. Consta do decisum que o artista Leonardo Hérculano, conhecido como “Leo Bruno”, teria recebido R$ 6.000,00 por apresentação, enquanto a composição de preços apresentada indicava valor de R$ 23.750,00 para o respectivo show. Também foi mencionada tentativa de cooptação de artista para confirmar recebimento de valor superior, embora sequer estivesse na região durante o Carnaval. Esses elementos evidenciam que o dano não se resume à dúvida sobre a ocorrência física de apresentações, mas à própria montagem administrativa que permitiu dispêndio público sem lastro legal, sem competição e sem controle financeiro regular.

O dolo específico, por sua vez, encontra-se demonstrado pelo conjunto das circunstâncias. A Lei nº 8.429/1992, após a reforma, exige vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não bastando a mera voluntariedade do agente.
Aqui, a vontade consciente se revela na escolha de iniciar e conduzir contratação direta com empresa intermediária sem comprovação idônea de exclusividade, na indicação prévia de artistas e valores, na aceitação de pesquisa de preços sem metodologia consistente, no pagamento integral antes da execução do objeto e na liquidação irregular da despesa. Não se trata de imputar dolo por presunção, mas de extraí-lo da sucessão concatenada de atos que desnaturaram a finalidade da inexigibilidade.

A tipificação no art. 10, caput, da Lei nº 8.429/1992 também deve ser preservada. Explico.:

O ato causador de lesão ao erário exige conduta dolosa que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres públicos.
No caso, a contratação por inexigibilidade sem comprovação dos pressupostos legais, somada ao pagamento antecipado e à ausência de liquidação regular, caracteriza malbaratamento de recursos públicos e prejuízo efetivo, no mínimo correspondente ao valor irregularmente desembolsado, sem prejuízo das responsabilidades solidárias reconhecidas na sentença.

A discussão sobre dano moral coletivo não conduz à reforma. A condenação foi imposta em razão da gravidade da lesão à moralidade administrativa, da simulação do procedimento de contratação e do abalo à confiança coletiva na Administração Pública. As contrarrazões ministeriais sustentam o cabimento da reparação, invocando precedente do Superior Tribunal de Justiça segundo o qual é cabível a fixação de indenização por dano moral coletivo em ação de improbidade quando comprovada ofensa grave a valores fundamentais da coletividade, como moralidade e probidade administrativa, notadamente o REsp 2.094.489/SP (transcrito em tópico anterior) reafirmando a possibilidade de condenação por dano moral coletivo em ação de improbidade quando demonstrada ofensa grave a valores extrapatrimoniais compartilhados pela coletividade, como a moralidade administrativa e a confiança social no Poder Público.

No caso dos autos, a ofensa extrapatrimonial coletiva não é presumida em abstrato. Ela decorre da gravidade concreta do fato: utilização de inexigibilidade de licitação sem demonstração regular de empresário exclusivo, criação de intermediação artificial, pagamento antecipado, ausência de fiscalização idônea, dispêndio de recursos expressivos e comprometimento da credibilidade institucional do Município. A reparação moral coletiva fixada na sentença, destinada à melhoria da imagem institucional, treinamento e capacitação de servidores, inclusive em compliance, guarda pertinência com a finalidade de recomposição institucional e prevenção de novas práticas lesivas.

As sanções aplicadas também não se mostram desproporcionais. A sentença considerou a gravidade concreta da conduta, a elevada soma de dinheiro público envolvida, a utilização de recursos vinculados e a posição de comando ocupada pelo apelante enquanto Secretário Municipal de Cultura. A suspensão dos direitos políticos por 10 anos, a multa civil equivalente ao valor do dano e a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou creditícios pelo mesmo período
inserem-se nos limites do art. 12, II, da Lei nº 8.429/1992, com redação aplicável após a Lei nº 14.230/2021.

A dosimetria, em matéria de improbidade administrativa, deve observar a gravidade do fato, a extensão do dano, o proveito patrimonial obtido por terceiros, a reprovabilidade da conduta, a posição funcional do agente e a necessidade de prevenção geral e especial. No caso, o apelante não era servidor periférico ou mero executor subalterno; era o titular da pasta que deu início à contratação, executou o contrato e ordenou/liquidou a despesa. Por isso, não há falar em excesso sancionatório.

Por fim, não se verifica prescrição. Ainda que a parte invoque o decurso de mais de sete anos desde os fatos,
o Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.199, assentou que o novo regime prescricional da Lei nº 14.230/2021 não retroage
, aplicando-se os novos marcos temporais apenas a partir da publicação da lei. Assim, ausente demonstração objetiva de prescrição segundo o regime aplicável, a pretensão recursal não pode ser acolhida.

Em suma, a sentença recorrida analisou adequadamente os fatos, enfrentou o núcleo das teses defensivas, aplicou corretamente a Lei de Improbidade Administrativa à luz da reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021 e concluiu, com base em elementos probatórios concretos, pela prática de ato ímprobo doloso causador de dano ao erário. O recurso, portanto, não traz fundamento apto a infirmar a condenação.

DISPOSITIVO

CONHEÇO dos recursos de apelação
interpostos por
WANDERNILSON SANTOS DA COSTA, LÉO MAGNO MORAES CORDEIRO, JOSÉ FRANCISCO ANCHIETA CORDEIRO e J. F. ANCHIETA CORDEIRO – ME
, porque presentes os pressupostos de admissibilidade, e, no mérito,
NEGO-LHES PROVIMENTO
, mantendo-se integralmente a sentença recorrida, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa, reconhecendo a responsabilidade dos apelantes nos limites nela fixados.

Mantêm-se, por conseguinte, as condenações impostas na origem, inclusive quanto ao ressarcimento solidário do dano patrimonial no valor de
R$ 678.450,00
, à compensação por dano moral coletivo, às multas civis, às suspensões de direitos políticos e às proibições de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou creditícios, tudo nos exatos termos da sentença e observados os limites subjetivos e objetivos da condenação de cada recorrente.

INDEFIRO o pedido de concessão dos benefícios da gratuidade da justiça requerido pelos apelantes
, nos termos da fundamentação, por ausência de demonstração suficiente da alegada hipossuficiência econômico-financeira apta a justificar a incidência do art. 98 do Código de Processo Civil.

Ficam prejudicados os pedidos de atribuição de efeito suspensivo formulados nos recursos, diante do julgamento do mérito recursal.

É como voto.

Datado e assinado eletronicamente.

Mairton Marques Carneiro
Desembargador Relator

Belém, 06/07/2026