Tribunal: TJPA
Processo: 0800899-58.2021.8.14.0035
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 9196 - Liminar
Data de julgamento: 2026-03-09
Data de publicação: 2026-03-19

Ementa:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. ATIVIDADE PORTUÁRIA PRIVADA EM ÁREA PÚBLICA FLUVIAL. NEGATIVA DE RENOVAÇÃO DE ALVARÁ SEM FUNDAMENTAÇÃO. CONTINUIDADE DE SERVIÇO ESSENCIAL. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Município de Óbidos contra sentença que determinou a análise formal e fundamentada do pedido de renovação de alvará de funcionamento da balsa flutuante operada pelos autores, autorizando a continuidade da atividade portuária até a conclusão de processo licitatório e regularização administrativa da área. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se (i) a negativa tácita de renovação de alvará pelo Município de Óbidos, sem decisão formal motivada, configura abuso de poder e violação à liberdade de iniciativa; e (ii) se a autorização judicial para continuidade da atividade privada sobre área pública, sem prévia licitação, fere a autonomia administrativa municipal. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A atividade desenvolvida pelos autores há mais de oito anos supre ausência de infraestrutura pública adequada e se apresenta como serviço essencial à população ribeirinha, situação que justifica tratamento excepcional e provisório, sem prejuízo da futura regularização mediante licitação.4. A negativa de renovação do alvará, sem qualquer ato formal ou motivação administrativa, afronta os princípios da legalidade, eficiência, publicidade e continuidade do serviço público, além de violar a liberdade de iniciativa assegurada no art. 170, caput e parágrafo único, da CF/1988.5. A autorização judicial para funcionamento provisório não afasta a competência do Município, mas impõe o dever de agir conforme os parâmetros constitucionais e administrativos, inclusive promovendo a devida licitação no prazo razoável.6. Não se trata de autorização permanente ou uso exclusivo de bem público, mas de medida transitória que visa preservar o interesse coletivo diante da omissão do poder público.7. Sentença que observa o equilíbrio entre os princípios da legalidade, da função administrativa e da ordem econômica constitucional. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Apelação cível conhecida e desprovida. Tese de julgamento: 1. A negativa tácita de renovação de alvará de funcionamento, sem motivação formal, viola os princípios da legalidade, publicidade e eficiência, autorizando intervenção judicial para assegurar a continuidade de atividade essencial. 2. É legítima, em caráter provisório, a manutenção de atividade privada sobre área pública fluvial, enquanto não houver infraestrutura pública alternativa e desde que haja determinação para que o Município promova licitação, respeitando a autonomia administrativa e o interesse público. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, II; art. 170, caput e parágrafo único; CPC, arts. 85, §11; 1.009 e seguintes.Jurisprudência relevante citada: STF, Súmulas 70, 323 e 547; TJPA, AI nº 0808406-73.2024.8.14.0000, Rel. Des. Mairton Marques Carneiro, 2ª TDP, j. 23.05.2025. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, CONHECER DO RECURSO DA APELAÇÃO, E NEGAR-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da relatora. Belém/PA, data de registro no sistema. EZILDA PASTANA MUTRAN Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800899-58.2021.8.14.0035

APELANTE: MUNICIPIO DE OBIDOS

APELADO: EMPRESA DE NAVEGACAO PAIVA LEAO LTDA - ME, RAIMUNDO ROSA AMARAL DE PAIVA JUNIOR

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

EMENTA
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. ATIVIDADE PORTUÁRIA PRIVADA EM ÁREA PÚBLICA FLUVIAL. NEGATIVA DE RENOVAÇÃO DE ALVARÁ SEM FUNDAMENTAÇÃO. CONTINUIDADE DE SERVIÇO ESSENCIAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município de Óbidos contra sentença que determinou a análise formal e fundamentada do pedido de renovação de alvará de funcionamento da balsa flutuante operada pelos autores, autorizando a continuidade da atividade portuária até a conclusão de processo licitatório e regularização administrativa da área.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se (i) a negativa tácita de renovação de alvará pelo Município de Óbidos, sem decisão formal motivada, configura abuso de poder e violação à liberdade de iniciativa; e (ii) se a autorização judicial para continuidade da atividade privada sobre área pública, sem prévia licitação, fere a autonomia administrativa municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A atividade desenvolvida pelos autores há mais de oito anos supre ausência de infraestrutura pública adequada e se apresenta como serviço essencial à população ribeirinha, situação que justifica tratamento excepcional e provisório, sem prejuízo da futura regularização mediante licitação.
4. A negativa de renovação do alvará, sem qualquer ato formal ou motivação administrativa, afronta os princípios da legalidade, eficiência, publicidade e continuidade do serviço público, além de violar a liberdade de iniciativa assegurada no art. 170, caput e parágrafo único, da CF/1988.
5. A autorização judicial para funcionamento provisório não afasta a competência do Município, mas impõe o dever de agir conforme os parâmetros constitucionais e administrativos, inclusive promovendo a devida licitação no prazo razoável.
6. Não se trata de autorização permanente ou uso exclusivo de bem público, mas de medida transitória que visa preservar o interesse coletivo diante da omissão do poder público.
7. Sentença que observa o equilíbrio entre os princípios da legalidade, da função administrativa e da ordem econômica constitucional.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Apelação cível conhecida e desprovida.

Tese de julgamento:
1. A negativa tácita de renovação de alvará de funcionamento, sem motivação formal, viola os princípios da legalidade, publicidade e eficiência, autorizando intervenção judicial para assegurar a continuidade de atividade essencial.
2. É legítima, em caráter provisório, a manutenção de atividade privada sobre área pública fluvial, enquanto não houver infraestrutura pública alternativa e desde que haja determinação para que o Município promova licitação, respeitando a autonomia administrativa e o interesse público.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5º, II; art. 170, caput e parágrafo único; CPC, arts. 85, §11; 1.009 e seguintes.
Jurisprudência relevante citada:
STF, Súmulas 70, 323 e 547; TJPA, AI nº 0808406-73.2024.8.14.0000, Rel. Des. Mairton Marques Carneiro, 2ª TDP, j. 23.05.2025.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos,
ACORDAM
os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
CONHECER DO RECURSO DA APELAÇÃO, E NEGAR-LHE PROVIMENTO
, nos termos do voto da relatora.

Belém/PA, data de registro no sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
,

interposto pelo
MUNICÍPIO DE ÓBIDOS
, com fulcro no art. 1.009 e seguintes do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única de Óbidos/PA, que julgou parcialmente procedente o pedido formulado pela
EMPRESA DE NAVEGAÇÃO PAIVA LEÃO LTDA - ME e RAIMUNDO ROSA AMARAL DE PAIVA JÚNIOR,
nos autos da
Ação de Tutela Cautelar Antecedente
ajuizada contra o
MUNICÍPIO DE ÓBIDOS
.

A parte
autora
narra que há mais de oito anos realiza, de forma regular, atividade portuária com balsa flutuante usada para atracação de embarcações e movimentação de passageiros e cargas, em região desprovida de infraestrutura pública adequada. Sustenta que sempre obteve alvarás de funcionamento emitidos pelo Município de Óbidos, o qual passou a negar a renovação da licença em 2021, sem

fundamentação legal, o que comprometeria a continuidade do serviço essencial prestado à população.

Afirma que, embora tenha apresentado toda a documentação exigida, inclusive com laudo técnico de vistoria municipal favorável e parecer jurídico da própria Procuradoria Municipal, não houve análise formal do pedido nem emissão de decisão motivada. A omissão da administração, segundo os autores, revela abuso de poder regulatório e violação à liberdade de iniciativa, principalmente por se tratar de atividade autorizada pela Marinha do Brasil em área de domínio da União (Rio Amazonas).

O
Município de Óbidos
, em contestação, alegou que a operação da balsa configura ocupação irregular de área pública e que a atividade somente poderia ser autorizada mediante procedimento licitatório, sob pena de ofensa aos princípios da legalidade, impessoalidade e igualdade. Reconhece, no entanto, a ausência de infraestrutura adequada para substituição imediata do serviço prestado.

Em
sentença,
o juízo de origem julgou
parcialmente procedente o pedido
da autora, nos seguintes termos:

III - DISPOSITIVO

Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE, em parte, o pedido da parte autora para:

a) Determinar que o
Município de Óbidos
analise e decida, de forma fundamentada, no prazo de 30 (trinta) dias, o pedido de renovação do alvará de funcionamento da balsa flutuante utilizada pela requerente;

b) Autorizar a
Empresa de Navegação Paiva Leão LTDA - ME
a continuar operando a balsa flutuante, garantindo a prestação do serviço de atracação de embarcações de pequeno, médio e grande porte, até que o município realize processo licitatório e regularize a exploração do serviço público, observando os princípios da legalidade, eficiência e publicidade;

c) Ressalvar que, no curso do processo licitatório, a Administração deverá assegurar condições que não comprometam o funcionamento contínuo do serviço essencial.

Condeno o requerido ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 2º, do Código de Processo Civil.

P.R.I.

Inconformado com a sentença, o
Município de Óbidos
interpôs recurso de
Apelação Cível
, sustentando, em síntese, que a operação da balsa constitui ocupação irregular de bem público de uso comum, especificamente área portuária, sendo imprescindível a realização de licitação prévia para regularização da atividade.

Alega, ainda, que a sentença recorrida fere a autonomia administrativa municipal, ao permitir o exercício de atividade privada sobre bem público sem prévia permissão legal.

Por fim, afirma que o Município atua dentro dos limites da legalidade, zelando pela organização do espaço urbano e pela disciplina no uso dos bens públicos sob seu domínio.

A parte autora apresentou
contrarrazões
, requerendo a manutenção integral da sentença.

O Ministério Público de segundo grau, instado, perdeu o prazo para intervir no mérito do recurso.

Os autos vieram conclusos.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço o recurso de Apelação e passo a proferir decisão sob os seguintes fundamentos:

O cerne da questão consiste em saber se a sentença recorrida viola a autonomia administrativa municipal, ao permitir que uma atividade privada continue sendo exercida sobre área pública, sem que haja prévia permissão ou concessão legalmente formalizada.

Compulsando os autos do processo, verifica-se que a sentença recorrida se harmoniza com os princípios constitucionais da eficiência administrativa, da continuidade do serviço público, da legalidade e da liberdade de iniciativa, todos previstos no caput e no parágrafo único do art. 170 da Constituição Federal, vejamos:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I - soberania nacional;

II - propriedade privada;

III - função social da propriedade;

IV - livre concorrência;

V - defesa do consumidor;

VI - defesa do meio ambiente;

VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;

VII - redução das desigualdades regionais e sociais;

VIII - busca do pleno emprego;

IX - tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte.

IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País

Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.

Nesse sentido, segue entendimento deste Egrégio Tribunal de Justiça:

Ementa
: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. SUSPENSÃO DE INSCRIÇÃO ESTADUAL E CLASSIFICAÇÃO COMO “ATIVO NÃO REGULAR”. SANÇÃO POLÍTICA. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO À LIVRE INICIATIVA E À LIVRE CONCORRÊNCIA. MANUTENÇÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo Interno interposto pelo Estado do Pará contra decisão monocrática que conheceu e negou provimento ao Agravo de Instrumento, mantendo decisão liminar proferida no Mandado de Segurança que determinou a reativação da inscrição estadual da empresa agravada, bem como sua reclassificação para “ativo regular”.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) verificar se é legítima a suspensão da inscrição estadual e a classificação da empresa como “ativo não regular” como meio de coerção indireta para cumprimento de obrigações tributárias; (ii) analisar a legalidade da manutenção da tutela de urgência que assegura o pleno exercício das atividades empresariais da agravada.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A suspensão da inscrição estadual e a classificação do contribuinte como “ativo não regular” configuram medida coercitiva indireta que viola os princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência, nos termos do art. 170 da CF/1988, bem como as Súmulas 70, 323 e 547 do STF.

A jurisprudência consolidada do STF e do STJ veda expressamente o uso de sanções políticas como meio de cobrança de tributos, impondo à Administração Pública o dever de utilizar meios próprios e legais, administrativos ou judiciais, para satisfação de seus créditos.

A manutenção da decisão que deferiu a tutela de urgência se justifica para evitar prejuízos graves à empresa, que teve suas atividades econômicas inviabilizadas pela restrição, impedindo a emissão de notas fiscais e o exercício regular de suas operações comerciais.

A decisão monocrática recorrida encontra-se devidamente fundamentada e alinhada à jurisprudência consolidada, não se verificando qualquer motivo que justifique sua reforma.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

É ilícita a suspensão de inscrição estadual e a classificação de contribuinte como “ativo não regular” como meio coercitivo para cobrança de tributos, por configurar sanção política vedada pela Constituição e pela jurisprudência consolidada do STF e do STJ.

A manutenção da tutela de urgência que determina a reativação da inscrição estadual e a classificação como “ativo regular” visa resguardar o livre exercício da atividade econômica e impedir prejuízos irreparáveis.

O Estado deve utilizar meios legais, judiciais ou administrativos próprios, para a cobrança de seus créditos tributários, sendo vedadas medidas restritivas que afetem diretamente a atividade econômica do contribuinte.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 170, caput e parágrafo único; CPC/2015, art. 932 e 1.021; Súmulas 70, 323 e 547 do STF.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Súmula 70; STF, Súmula 323; STF, Súmula 547; STJ, AgRg nos EDcl nos EAREsp 1421395/PR, Rel. Min. Raul Araújo, DJe 05.12.2023; TJPA, AI nº 0808406-73.2024.8.14.0000, Rel. Des. Mairton Marques Carneiro, 2ª TDP, j. 23.05.2025.

(TJPA – AGRAVO DE INSTRUMENTO – Nº 0808406-73.2024.8.14.0000 – Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO – 2ª Turma de Direito Público – Julgado em 23/06/2025 ) grifo nosso.

Desse modo, a decisão do juízo ao determinar que o Município analise e decida formalmente sobre o pedido de alvará, assegurando a continuidade do serviço até conclusão de processo licitatório, não viola a autonomia municipal, mas impõe a observância dos deveres mínimos do poder público na condução de políticas administrativas transparentes, eficientes e motivadas.

Verifico, portanto, que a controvérsia posta nos autos foi corretamente solucionada pelo juízo
a quo
, que reconheceu que a empresa autora exerce atividade essencial à população ribeirinha, sobretudo em razão da ausência de infraestrutura adequada no terminal hidroviário municipal, sendo a balsa flutuante, instalada há mais de oito anos, única alternativa viável para atracação de embarcações de médio e grande porte.

Consta dos autos que a requerente apresentou todos os documentos exigidos para renovação do alvará, inclusive laudo técnico de vistoria emitido por servidor do Município e parecer jurídico favorável da Procuradoria Municipal, além de autorização da Capitania dos Portos da Marinha do Brasil, órgão competente para disciplinar o uso de estruturas flutuantes em rios federais. Ainda assim, o Município se manteve inerte, omitindo-se quanto à análise fundamentada do pedido, sem instaurar processo administrativo ou apresentar justificativa técnica para a negativa tácita.

O argumento do apelante, de que se faz necessária licitação para exploração da área pública, não se sustenta no caso concreto, pois não se trata aqui de outorga de uso exclusivo e permanente de bem público, mas de situação excepcional, em caráter provisório, voltada à continuidade de um serviço essencial, enquanto não há estrutura pública alternativa que viabilize a atividade portuária no local.

Não há, pois, qualquer ilegalidade ou abuso na r. sentença que justifique sua reforma.

DISPOSITIVO

Ante ao exposto,
CONHEÇO DA APELAÇÃO CÍVEL, e NO MÉRITO NEGO - LHE PROVIMENTO
, mantendo integralmente a sentença, nos termos da fundamentação lançada.

Majoro os honorários sucumbenciais para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §11 do CPC.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, as partes ficam advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos arts. 81 e 1.026, §§ 2º e 3º, do CPC.

É como voto.

Servirá como cópia digitalizada de mandado.

Publique-se, registre-se, intimem-se.

Belém/PA, data de registro no sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora Relatora

Belém, 17/03/2026