Tribunal: TJPA
Processo: 0000691-78.2009.8.14.0019
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10503 - Serviços de Saúde
Data de julgamento: 2026-04-06
Data de publicação: 2026-04-15

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. NOTA DE EMPENHO DESACOMPANHADA DE LIQUIDAÇÃO E DE PROVA DA EFETIVA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO. ÔNUS DA PROVA DO AUTOR. REVELIA DA FAZENDA PÚBLICA SEM PRESUNÇÃO DE VERACIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança ajuizada por empresa prestadora de serviços em face de Município, visando ao pagamento de R$ 2.100,00, fundado em nota de empenho emitida no ano de 1996, sem comprovação da quitação. 2. A sentença concluiu pela ausência de prova da efetiva prestação do serviço e da regular liquidação da despesa, reconhecendo o não atendimento ao ônus probatório da autora. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há duas questões em discussão: (i) saber se a revelia do ente público, em razão de contestação intempestiva, enseja presunção de veracidade dos fatos alegados; (ii) saber se a nota de empenho, desacompanhada de prova da liquidação da despesa e da efetiva prestação do serviço, é suficiente para constituir obrigação exigível contra a Fazenda Pública. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A revelia da Fazenda Pública não implica presunção de veracidade quando a controvérsia envolver direitos indisponíveis, nos termos do art. 345, II, do CPC, permanecendo com o autor o ônus de provar o fato constitutivo do direito alegado. 5. A despesa pública submete-se às fases de empenho, liquidação e pagamento, conforme arts. 58, 62 e 63 da Lei nº 4.320/64, sendo a liquidação indispensável à constituição definitiva do crédito. 6. A nota de empenho representa reserva orçamentária e não supre a ausência de comprovação da efetiva prestação do serviço, inexistindo nos autos contrato administrativo, atesto de recebimento ou outro documento idôneo. 7. Incide o art. 373, I, do CPC, competindo à parte autora demonstrar o fato constitutivo do direito, ônus do qual não se desincumbiu. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1. A revelia da Fazenda Pública não produz presunção de veracidade quanto a fatos que envolvam direitos indisponíveis. 2. A nota de empenho, desacompanhada da regular liquidação da despesa e da comprovação da efetiva prestação do serviço, não constitui prova suficiente para condenação do ente público ao pagamento. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para CONHECER DO RECURSO, NEGANDO-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro do sistema. EZILDA PASTANA MUTRAN Desembargadora do TJ/Pa

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000691-78.2009.8.14.0019

APELANTE: SALVADOR PECAS E SERVICOS LTDA

APELADO: MUNICIPIO DE TERRA ALTA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA.

NOTA DE EMPENHO DESACOMPANHADA DE LIQUIDAÇÃO E DE PROVA DA EFETIVA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO. ÔNUS DA PROVA DO AUTOR. REVELIA DA FAZENDA PÚBLICA SEM PRESUNÇÃO DE VERACIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança ajuizada por empresa prestadora de serviços em face de Município, visando ao pagamento de R$ 2.100,00, fundado em nota de empenho emitida no ano de 1996, sem comprovação da quitação.

2.

A sentença concluiu pela ausência de prova da efetiva prestação do serviço e da regular liquidação da despesa, reconhecendo o não atendimento ao ônus probatório da autora.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. Há duas questões em discussão: (i) saber se a revelia do ente público, em razão de contestação intempestiva, enseja presunção de veracidade dos fatos alegados; (ii) saber se a nota de empenho, desacompanhada de prova da liquidação da despesa e da efetiva prestação do serviço, é suficiente para constituir obrigação exigível contra a Fazenda Pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A revelia da Fazenda Pública não implica presunção de veracidade quando a controvérsia envolver direitos indisponíveis, nos termos do art. 345, II, do CPC, permanecendo com o autor o ônus de provar o fato constitutivo do direito alegado.
5. A despesa pública submete-se às fases de empenho, liquidação e pagamento, conforme arts. 58, 62 e 63 da Lei nº 4.320/64, sendo a liquidação indispensável à constituição definitiva do crédito.
6. A nota de empenho representa reserva orçamentária e não supre a ausência de comprovação da efetiva prestação do serviço, inexistindo nos autos contrato administrativo, atesto de recebimento ou outro documento idôneo.
7. Incide o art. 373, I, do CPC, competindo à parte autora demonstrar o fato constitutivo do direito, ônus do qual não se desincumbiu.

IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso conhecido e desprovido.
Tese de julgamento: 1. A revelia da Fazenda Pública não produz presunção de veracidade quanto a fatos que envolvam direitos indisponíveis. 2. A nota de empenho, desacompanhada da regular liquidação da despesa e da comprovação da efetiva prestação do serviço, não constitui prova suficiente para condenação do ente público ao pagamento.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para
CONHECER DO RECURSO, NEGANDO-LHE PROVIMENTO,
nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, interposta por Salvador Peças e Serviços LTDA, com fulcro no art. 1.009 e seguintes, do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo da Vara Única de Curuçá, nos autos da Ação de Cobrança movida em face do Município de Terra Alta.

A inicial narra que a parte autora prestou serviços em veículos do ente municipal, tendo sido firmada a contraprestação de R$ 2.100,00 (dois mil e cem reais). Relatou que foi emitida nota de empenho relativa a dezembro de 1996, mas que tal pagamento não foi efetivado, requerendo, então, a condenação do réu ao pagamento dos valores com juros e correção monetária.

Regularmente citado, o Município de Terra Alta apresentou contestação, arguindo, preliminarmente, a inépcia da petição inicial por ausência de demonstrativo detalhado da evolução do débito e defeito de representação processual, sob o argumento de que o instrumento de mandato estaria outorgado a pessoa diversa da pessoa jurídica autora. No mérito, impugnou a eficácia probatória da nota de empenho, sustentando que tal documento, desacompanhado da regular liquidação da despesa, contrato administrativo e comprovação da efetiva prestação e recebimento do serviço, não teria o condão de constituir obrigação jurídica de pagar, nos termos dos arts. 62 da Lei nº 4.320/64 e da legislação correlata.

Em sentença, o MM. Juízo singular julgou o feito improcedente.

Inconformado com a sentença, a parte autora interpôs o presente recurso de Apelação, alegando, preliminarmente, a decretação da revelia do Município recorrido, sob o fundamento de que a contestação teria sido protocolada fora do prazo legal, conforme certidão constante dos autos, na qual se consignou que o prazo teria se encerrado em 18 de outubro de 2001, tendo a contestação sido protocolada apenas em 12 de novembro de 2001. Requereu, assim, o desentranhamento da peça contestatória e a aplicação dos efeitos da revelia, com a consequente confissão quanto à matéria de fato.

No mérito recursal, sustentou que os documentos apresentados pelo ente municipal não estariam aptos a infirmar o direito creditório da apelante. Defendeu que a ausência de réplica à contestação não poderia ser interpretada como causa de prejuízo processual ou implicar qualquer espécie de preclusão material em seu desfavor, invocando os arts. 350 e 351 do Código de Processo Civil. Reiterou que a nota de empenho representaria ato administrativo suficiente a comprovar a constituição da obrigação, pugnando, ao final, pela reforma integral da sentença para que fosse julgada totalmente procedente a ação, com a condenação do Município ao pagamento do valor pleiteado.

Foram apresentadas contrarrazões pelo Município de Terra Alta, nas quais se requereu a manutenção da sentença. O ente municipal reiterou as preliminares de inépcia da inicial e defeito de representação, bem como a tese de que a nota de empenho, desacompanhada da regular liquidação e comprovação da efetiva prestação do serviço, não teria o condão de gerar obrigação de pagamento, nos termos da Lei nº 4.320/64. Aduziu, ainda, que o Juízo de origem oportunizou reiteradas vezes a manifestação da parte autora, que permaneceu inerte, circunstância que teria contribuído para o desfecho da demanda.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º Grau deixou de opinar no feito, em atenção à Recomendação nº 34, do CNMP.

É o relatório.

VOTO

Conheço do recurso por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

Cinge-se a controvérsia recursal sobre o acerto ou desacerto da sentença que julgou improcedente a Ação de Cobrança ajuizada por Salvador Peças e Serviços LTDA em face do Município de Terra Alta.

Inicialmente, cumpre apreciar a preliminar suscitada pela apelante concernente à alegada revelia do ente municipal, ao argumento de que a contestação teria sido protocolada intempestivamente, uma vez que o prazo teria se encerrado em 18 de outubro de 2001 e a peça defensiva teria sido apresentada apenas em 12 de novembro de 2001.

No caso dos autos, resta evidente que a contestação apresentada foi anexa aos autos fora prazo legal, no entanto, diferente do que espera o recorrente, a decretação de revelia em processos cujo réu é a Fazenda Pública não traz como consequência a presunção de veracidade dos fatos alegados.

O Art. 345, II, do CPC estabelece que a revelia não produz o efeito de presunção de veracidade se o litígio versar sobre direitos indisponíveis. Como o patrimônio e os interesses públicos são, por natureza, indisponíveis, o Magistrado não pode simplesmente aceitar tudo o que o autor diz como verdade apenas porque o ente público não respondeu no prazo adequado.

Nessa hipótese, o autor continua com o ônus de provar os fatos constitutivos do seu direito.

Sendo assim, por envolver dispêndio de recursos públicos, submetidos ao regime jurídico-administrativo e ao princípio da legalidade estrita (art. 37, caput, da Constituição Federal), não se pode admitir a procedência automática do pedido com base em eventual revelia. Rejeito, portanto, a preliminar.

Superada a questão preliminar, passo à análise do mérito recursal.

Posteriormente, observa-se que a controvérsia central reside em verificar se a nota de empenho assinada pelo Prefeito Municipal, no valor de R$ 2.100,00 (dois mil e cem reais), seria documento suficiente a comprovar a constituição da obrigação do Município de Terra Alta de efetuar o pagamento à empresa autora.

A apelante sustenta que a nota de empenho representa ato administrativo apto a constituir obrigação jurídica exigível. Contudo, tal alegação não merece prosperar.

A realização da despesa pública obedece a um procedimento trifásico, disciplinado pela Lei nº 4.320/64, que compreende empenho, liquidação e pagamento. O referido diploma legal estabelece que:

Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.

Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

§ 2º
A liquidação da despesa por
fornecimentos feitos ou
serviços prestados terá por base:

I -
o contrato
, ajuste ou acôrdo respectivo;

II -
a nota de empenho
;

III -
os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço.

O empenho constitui mera reserva orçamentária, não se confundindo com a liquidação da despesa, etapa indispensável à constituição definitiva do direito creditório. A liquidação exige a comprovação da efetiva prestação do serviço ou fornecimento do bem.

Na hipótese dos autos, o autor, para fins de instrução processual, anexou tão somente a Nota de Empenho assinada pelo Prefeito Municipal, autorizando o pagamento de R$ 2.100,00 (dois mil e cem reais) à empresa autora - ID nº 19102570 - Pág. 5, deixando, no entanto, de anexar quaisquer outros meios de provas aptos a comprovar a efetiva prestação do serviço.

Inexistem nos autos contrato administrativo formal, ordem de serviço, atesto de recebimento subscrito por servidor competente ou qualquer documento idôneo que demonstre a execução do serviço e a aceitação pela Administração Pública.

Nos termos do art. 373, I, do CPC:

Art. 373. O ônus da prova incumbe:

I – ao autor, quanto ao fato constitutivo de seu direito.

Portanto, competia à empresa autora comprovar, de maneira robusta, a efetiva prestação do serviço, o que não ocorreu.

A jurisprudência pátria é firme no sentido de que notas de empenho desacompanhadas da comprovação da liquidação e do efetivo fornecimento ou prestação do serviço não são suficientes para ensejar condenação do ente público. Nesse sentido, vejamos:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. NOTAS FISCAIS APÓCRIFAS.
NOTAS DE EMPENHO DESPROVIDAS DE LIQUIDAÇÃO . AUSÊNCIA DE ATESTO OU ASSINATURA DE RECEBIMENTO. INEXISTÊNCIA DE DOCUMENTOS IDÔNEOS.
ÔNUS PROBATÓRIO DA EMPRESA AUTORA. ART . 373, I, DO CPC. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. De acordo com os documentos acostados nos autos, não há dúvidas da relação contratual entre as partes, entretanto, é preciso analisar se houve a efetiva prestação dos serviços para que a empresa apelante receba os valores devidos. Ressalto que a realização de despesa pela Administração Pública depende de prévio empenho . O empenho é o ato contábil-financeiro pelo qual se destaca uma parcela ou a totalidade da disponibilidade orçamentária para atender à despesa que se pretende realizar. Após o empenho, a Administração firma o contrato de aquisição de serviço ou de fornecimento de bens. Dessa forma, a nota de empenho é o documento através do qual a despesa é contabilizada, para posteriormente ser liquidada com o efetivo pagamento ao credor, isto é, ao emitir a nota de emprenho, a instituição pública está reservando o dinheiro para ser pago em um momento futuro. Importante salientar que o empenho consiste na primeira etapa da realização da despesa pública, composta ainda pela liquidação e pelo pagamento, conforme preceitua os arts . 58, 62 e 63 da Lei nº 4.320/64. In casu, as notas de empenho apresentadas pela apelante não foram liquidadas, bem como não foram devidamente assinadas pelo ordenador de despesas e pelo secretário titular da pasta beneficiária com a suposta prestação de serviços, além das notas fiscais anexadas não foram assinadas pelo recebedor, ou seja, se verifica a ausência de comprovação de que houve a efetiva prestação de serviço. Destaco que cabe a empresa apelante se cercar das provas necessárias a comprovar a entrega do material fornecido através da celebração do contrato com o ente público, sendo o recibo ou nota de entrega uma formalidade essencial à cobrança pelo serviço prestado . Assim sendo, nos termos do art. 373, inciso I, do CPC, o ônus da prova incumbe à parte autora, quanto ao fato constitutivo de seu direito. Por força de tal dispositivo, cabia à empresa apelante provar a existência de crédito alegado. Não havendo prova idônea nesse sentido, a pretensão recursal da empresa não deve ser acolhida. (TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00061149620138140045 20753723, Relator.: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 24/06/2024, 1ª Turma de Direito Público)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. ALEGAÇÃO DE FORNECIMENTO DE MERCADORIAS PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO QUE NÃO EXIME O PODER PÚBLICO DE EFETIVAR O PAGAMENTO DEVIDO, CASO COMPROVADA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇO
. NOTAS FISCAIS ILEGÍVEIS. DOCUMENTOS FRÁGEIS PARA COMPROVAR O EFETIVO FORNECIMENTO E RECEBIMENTO DAS MERCADORIAS. AUTOR QUE NÃO SE DESINCUMBIU DO ÔNUS DE DEMONSTRAR O FATO CONSTITUTIVO DE SEU DIREITO.
RECURSO DESPROVIDO.

1. A Controvérsia recursal gira em torno da reforma da sentença que julgou improcedente o pedido autoral em ação de cobrança;

2. Ausência de procedimento licitatório e contrato formal por parte da Administração Pública. Entendimento consolidado pelo STJ de que a efetiva prestação de serviços impede que o ente público se exima do pagamento;

3. Entretanto, no caso dos autos, as provas documentais apresentadas pela parte autora, ora apelante, revelam certas fragilidades, como valores ilegíveis e ausência de assinaturas de recebimento ou, ainda, ausência de datas de recebimento. Ausência de idoneidade dos documentos para comprovar o fornecimento e recebimento das mercadorias;

4. Conforme entendimento desta Corte de Justiça, as ações monitorias e de cobrança baseadas em notas fiscais e notas de empenho sem elementos suficientes para comprovar a prestação do serviço devem ser julgadas improcedentes;

5. Além das notas fiscais, foi produzida prova testemunhal, que pouco colaborou para elucidar a controvérsia. Isso se deve, em parte, a certa inconsistência nas declarações dos depoentes;

6. Recurso desprovido. Sentença mantida.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0000306-53.2011.8.14.0022 – Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 05/06/2023)

Por fim, quanto à alegação de que a ausência de réplica não poderia gerar prejuízo à apelante, é certo que a não apresentação de manifestação posterior não implica preclusão material automática; contudo, tal circunstância não supre a ausência de prova do fato constitutivo do direito alegado, permanecendo incólume o ônus probatório que lhe incumbia.

Desse modo, à míngua de prova segura da efetiva prestação dos serviços e da regular liquidação da despesa, correta se mostra a sentença que julgou improcedente a demanda.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO E NEGO-LHE PROVIMENTO,
nos moldes da fundamentação lançada.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, § 2º e §3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015-GP.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

Belém, 14/04/2026