Tribunal: TJPA
Processo: 0805602-64.2026.8.14.0000
Classe: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10647 - Processo Legislativo
Data de julgamento: 2026-06-03

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. ASSOCIAÇÃO REPRESENTATIVA DE CLASSE. LEGITIMIDADE ATIVA. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE REPRESENTATIVIDADE ESTADUAL, HOMOGENEIDADE DA CATEGORIA E PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS E JURISPRUDENCIAIS. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. I. CASO EM EXAME Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação dos Guardas Civis Municipais – AGCM em face do Município de Cametá e da Câmara Municipal de Cametá, objetivando a declaração de inconstitucionalidade do Decreto Municipal nº 125/2022, que instituiu o Código de Conduta Disciplinar da Guarda Municipal. A autora sustenta que o ato normativo extrapolou o poder regulamentar ao instituir regime disciplinar próprio, com previsão de deveres, infrações, sanções e procedimentos administrativos sem respaldo em lei formal, configurando vícios formal e material de inconstitucionalidade. As partes requeridas suscitaram, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da associação autora e a inadequação da via eleita. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se a Associação dos Guardas Civis Municipais – AGCM possui legitimidade ativa para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade em face de ato normativo municipal; e (ii) estabelecer se estão presentes os requisitos constitucionais e jurisprudenciais exigidos para o exercício do controle concentrado de constitucionalidade por entidade associativa representativa de classe. III. RAZÕES DE DECIDIR A legitimidade ativa para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade por entidade associativa exige demonstração concreta da representatividade da categoria, da abrangência territorial compatível com a legitimidade invocada e da pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade e a norma impugnada. A mera previsão estatutária de atuação estadual ou a autodeclaração de representatividade não são suficientes para comprovar a aptidão da entidade ao exercício da jurisdição constitucional concentrada. A documentação apresentada pela associação limita-se à ata de fundação e ao estatuto social, sem elementos capazes de demonstrar atuação efetiva em diversos municípios do Estado do Pará, quantitativo de associados, distribuição territorial ou capilaridade institucional compatível com a alegada representatividade estadual. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal exige, para as entidades de classe qualificadas como legitimados especiais, a comprovação da representatividade adequada, da abrangência territorial correspondente e da pertinência temática, requisitos indispensáveis ao acesso ao controle abstrato de constitucionalidade. A associação autora não demonstrou, de forma objetiva, a efetiva representação da categoria dos guardas civis municipais em âmbito estadual, nem a existência de atuação institucional consolidada nos municípios paraenses alcançados pela controvérsia. Também não foram apresentados elementos suficientes para aferir a homogeneidade do quadro associativo, requisito necessário ao reconhecimento da condição de entidade de classe legitimada à propositura de ação direta de inconstitucionalidade. A ausência de comprovação dos pressupostos de legitimidade ativa impede o exame do mérito da controvérsia constitucional, por configurar condição indispensável ao regular exercício do controle concentrado de constitucionalidade. IV. DISPOSITIVO E TESE Petição inicial indeferida. Processo extinto sem resolução do mérito. Tese de julgamento: A legitimidade ativa de associação para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade contra ato normativo municipal exige demonstração concreta da representatividade da categoria, da abrangência territorial compatível e da pertinência temática. A mera previsão estatutária de atuação estadual não supre a necessidade de comprovação efetiva da representatividade institucional da entidade associativa. A ausência de elementos probatórios aptos a demonstrar representatividade estadual e homogeneidade da categoria representada caracteriza ilegitimidade ativa ad causam. O reconhecimento da ilegitimidade ativa da parte autora impede a apreciação do mérito da ação direta de inconstitucionalidade e impõe a extinção do processo sem resolução do mérito. Dispositivos relevantes citados: Constituição do Estado do Pará, art. 162; Constituição Federal, art. 103; Lei nº 9.868/1999, arts. 2º, 4º e 12; Código de Processo Civil, art. 485, VI. Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 6956/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 08.08.2022, DJe 16.08.2022; STF, ADI 6750/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 30.08.2021, DJe 10.09.2021. ACÓRDÃO ACORDAM os Excelentíssimos Senhores Desembargadores que integram o Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em INDEFERIR A INICIAL da presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, nos termos do voto do Relator. Julgamento presidido pela Excelentíssimo Senhor Desembargador Luiz Gonzaga da Costa Neto. Belém, data registrada no sistema. MAIRTON MARQUES CARNEIRO Desembargador Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) - 0805602-64.2026.8.14.0000

IMPETRANTE: ASSOCIACAO DOS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS - AGCM

RECORRIDO: MUNICIPIO DE CAMETA, CAMARA MUNICIPAL DE CAMETA

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. ASSOCIAÇÃO REPRESENTATIVA DE CLASSE. LEGITIMIDADE ATIVA. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE REPRESENTATIVIDADE ESTADUAL, HOMOGENEIDADE DA CATEGORIA E PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS E JURISPRUDENCIAIS. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.

I.
CASO EM EXAME

Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação dos Guardas Civis Municipais – AGCM em face do Município de Cametá e da Câmara Municipal de Cametá, objetivando a declaração de inconstitucionalidade do Decreto Municipal nº 125/2022, que instituiu o Código de Conduta Disciplinar da Guarda Municipal. A autora sustenta que o ato normativo extrapolou o poder regulamentar ao instituir regime disciplinar próprio, com previsão de deveres, infrações, sanções e procedimentos administrativos sem respaldo em lei formal, configurando vícios formal e material de inconstitucionalidade. As partes requeridas suscitaram, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da associação autora e a inadequação da via eleita.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a Associação dos Guardas Civis Municipais – AGCM possui legitimidade ativa para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade em face de ato normativo municipal; e (ii) estabelecer se estão presentes os requisitos constitucionais e jurisprudenciais exigidos para o exercício do controle concentrado de constitucionalidade por entidade associativa representativa de classe.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A legitimidade ativa para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade por entidade associativa exige demonstração concreta da representatividade da categoria, da abrangência territorial compatível com a legitimidade invocada e da pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade e a norma impugnada.

A mera previsão estatutária de atuação estadual ou a autodeclaração de representatividade não são suficientes para comprovar a aptidão da entidade ao exercício da jurisdição constitucional concentrada.

A documentação apresentada pela associação limita-se à ata de fundação e ao estatuto social, sem elementos capazes de demonstrar atuação efetiva em diversos municípios do Estado do Pará, quantitativo de associados, distribuição territorial ou capilaridade institucional compatível com a alegada representatividade estadual.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal exige, para as entidades de classe qualificadas como legitimados especiais, a comprovação da representatividade adequada, da abrangência territorial correspondente e da pertinência temática, requisitos indispensáveis ao acesso ao controle abstrato de constitucionalidade.

A associação autora não demonstrou, de forma objetiva, a efetiva representação da categoria dos guardas civis municipais em âmbito estadual, nem a existência de atuação institucional consolidada nos municípios paraenses alcançados pela controvérsia.

Também não foram apresentados elementos suficientes para aferir a homogeneidade do quadro associativo, requisito necessário ao reconhecimento da condição de entidade de classe legitimada à propositura de ação direta de inconstitucionalidade.

A ausência de comprovação dos pressupostos de legitimidade ativa impede o exame do mérito da controvérsia constitucional, por configurar condição indispensável ao regular exercício do controle concentrado de constitucionalidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Petição inicial indeferida. Processo extinto sem resolução do mérito.

Tese de julgamento:

A legitimidade ativa de associação para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade contra ato normativo municipal exige demonstração concreta da representatividade da categoria, da abrangência territorial compatível e da pertinência temática.

A mera previsão estatutária de atuação estadual não supre a necessidade de comprovação efetiva da representatividade institucional da entidade associativa.

A ausência de elementos probatórios aptos a demonstrar representatividade estadual e homogeneidade da categoria representada caracteriza ilegitimidade ativa ad causam.

O reconhecimento da ilegitimidade ativa da parte autora impede a apreciação do mérito da ação direta de inconstitucionalidade e impõe a extinção do processo sem resolução do mérito.

Dispositivos relevantes citados
: Constituição do Estado do Pará, art. 162; Constituição Federal, art. 103; Lei nº 9.868/1999, arts. 2º, 4º e 12; Código de Processo Civil, art. 485, VI.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI 6956/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 08.08.2022, DJe 16.08.2022; STF, ADI 6750/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 30.08.2021, DJe 10.09.2021.

ACÓRDÃO

ACORDAM os Excelentíssimos Senhores Desembargadores que integram o Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em INDEFERIR A INICIAL da presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, nos termos do voto do Relator. Julgamento presidido pela Excelentíssimo Senhor Desembargador Luiz Gonzaga da Costa Neto.

Belém, data registrada no sistema.

MAIRTON MARQUES CARNEIRO

Desembargador Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Trata-se de
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

COM PEDIDO DE LIMINAR
proposta pela
ASSOCIAÇÃO DOS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS – AGCM
contra
MUNICÍPIO DE CAMETÁ
e
CÂMARA MUNICIPAL DE CAMETÁ
, com o objetivo de declarar a inconstitucionalidade do Decreto Municipal nº 125/2022, que instituiu o Código de Conduta Disciplinar da Guarda Municipal.

Síntese dos fatos

Alega a parte autora que o referido decreto, sob o pretexto de regulamentar a atividade da Guarda Municipal, inovou indevidamente na ordem jurídica ao criar um regime disciplinar próprio, estabelecendo deveres, infrações, sanções e procedimentos administrativos
sem respaldo em lei formal
. Sustenta que tal situação gerou efeitos concretos prejudiciais à categoria, destacando que “a inconstitucionalidade do decreto impugnado tornou-se dramaticamente evidente a partir da demissão de um Guarda Municipal de Cametá, em estágio probatório, com base exclusiva no referido ato”, tendo sido utilizado “procedimento sumário e tipos infracionais abertos previstos no decreto” .

Para reforçar sua alegação, argumenta que o ato normativo viola princípios constitucionais fundamentais, notadamente a separação dos poderes, a legalidade estrita, o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa e a isonomia. Sustenta ainda que há vício formal insanável, pois o Chefe do Poder Executivo usurpou competência do Poder Legislativo ao disciplinar matéria reservada à lei, especialmente o regime jurídico dos servidores públicos, contrariando inclusive a Lei Orgânica Municipal e a existência de legislação prévia (Lei Municipal nº 065/2006). Afirma que o decreto constitui verdadeiro “decreto autônomo”, inovando primariamente na ordem jurídica, o que é vedado pelo ordenamento constitucional.

Aduz, ainda, a existência de inconstitucionalidade material, ao argumento de que o decreto institui procedimento disciplinar que suprime garantias fundamentais, prevendo “rito célere” incompatível com o devido processo legal, além de tipificar infrações de forma vaga e indeterminada, como “promover escândalo”, permitindo atuação arbitrária da Administração e violando o princípio da tipicidade. Argumenta também que há quebra da isonomia, ao submeter os guardas municipais a regime mais severo do que os demais servidores.

Por fim, requer a concessão de medida cautelar para suspensão imediata da eficácia do Decreto Municipal nº 125/2022, total ou parcialmente, diante da presença do fumus boni iuris e do periculum in mora. No mérito, pleiteia a procedência da ação para declarar a inconstitucionalidade total do decreto, com efeitos ex tunc, por vício formal, ou, subsidiariamente, a declaração de inconstitucionalidade material de seus dispositivos disciplinares, especialmente aqueles relativos a infrações, sanções e procedimento administrativo. Requer, ainda, a adoção das providências processuais cabíveis, incluindo a notificação das autoridades responsáveis e a manifestação dos órgãos competentes.

Em sua
manifestação
, o
MUNICÍPIO DE CAMETÁ
(Id. 35010467),
apresentou informações nos autos da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade
, alegando, preliminarmente e no mérito, a inexistência de qualquer vício no Decreto Municipal nº 125/2022, bem como a inadequação da via eleita e a ilegitimidade ativa da parte autora.

Inicialmente, sustenta que o decreto impugnado constitui legítimo exercício do poder regulamentar do Chefe do Executivo, afirmando que “representa o legítimo e indispensável exercício do poder regulamentar do Chefe do Executivo Municipal”, não padecendo de vícios, pois atua “na zona de fiel execução da Lei Municipal nº 400/2022 e da Lei Municipal nº 065/2006”. Aduz que o ato normativo não inovou na ordem jurídica, mas apenas conferiu densidade procedimental a normas já existentes sobre o regime disciplinar dos servidores municipais, especialmente da Guarda Municipal.

No relato fático, afirma que o decreto surgiu como parte de um processo de estruturação institucional da Guarda Municipal, com base na Lei Municipal nº 400/2022, que criou a corporação, e na Lei nº 065/2006, que institui o regime jurídico dos servidores. Defende que o regulamento disciplinar é necessário à manutenção da hierarquia e disciplina, essenciais à atividade de segurança pública, não havendo qualquer usurpação de competência legislativa.

Em sede preliminar, o Município alega a
ilegitimidade ativa da autora (AGCM)
, ao argumento de que a associação não possui abrangência estadual nem representatividade suficiente, sendo sediada no Município de Castanhal.
Sustenta que a Constituição do Estado do Pará exige atuação em âmbito estadual para legitimar a propositura de ADI por entidades de classe, o que não se verifica no caso concreto, requerendo, assim, a extinção do feito sem resolução do mérito.

Ainda em preliminar, suscita a
inadequação da via eleita
, argumentando que a
ADI não é cabível contra decreto regulamentar, por se tratar de ato normativo secundário
. Defende que eventual incompatibilidade do decreto com a legislação municipal configuraria mera “crise de legalidade reflexa”, insuscetível de controle concentrado de constitucionalidade, devendo ser discutida pelas vias ordinárias.

Aduz também a
ausência de pertinência temática
, afirmando que não há relação direta entre os objetivos institucionais da associação autora e o conteúdo do decreto impugnado, especialmente considerando sua atuação territorial restrita a outro município. Sustenta que tal circunstância inviabiliza o controle abstrato pretendido.

No mérito, argumenta que não há violação ao princípio da separação dos poderes, uma vez que
o decreto não inovou no ordenamento jurídico, limitando-se a regulamentar leis municipais preexistentes
. Defende que o ato respeita o princípio da legalidade, sendo instrumento necessário para disciplinar a atuação da Guarda Municipal, cuja natureza exige regras específicas de hierarquia e disciplina.

Sustenta, ainda, a presunção de legitimidade dos atos administrativos e o exercício do poder de autotutela pela Administração Pública, afirmando que o decreto é necessário para garantir a eficiência e regularidade da atuação dos agentes públicos municipais. Argumenta que a intervenção do Judiciário, no caso, configuraria indevida ingerência no mérito administrativo e afronta à autonomia municipal.

Por fim, requer o acolhimento das preliminares suscitadas, com a extinção do processo sem resolução do mérito, especialmente por ilegitimidade ativa e inadequação da via eleita. Subsidiariamente, no mérito, pugna pela total improcedência da ação, com a consequente declaração de constitucionalidade do Decreto Municipal nº 125/2022, preservando-se sua eficácia integral.

Em sua manifestação (Id. 35189796), a
CÂMARA MUNICIPAL DE CAMETÁ
apresentou informações
nos autos da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, suscitando preliminares processuais e, subsidiariamente, defendendo a constitucionalidade do Decreto Municipal nº 125/2022.

Inicialmente, expõe síntese da demanda, destacando que a ação foi proposta pela Associação dos Guardas Civis Municipais – AGCM com o objetivo de declarar a inconstitucionalidade do Decreto nº 125/2022, editado pelo Chefe do Poder Executivo, que instituiu o Código de Conduta Disciplinar da Guarda Municipal.

Em sede preliminar, a Câmara Municipal alega sua
ilegitimidade passiva
, sustentando que não pode figurar como parte requerida, uma vez que o ato normativo impugnado foi editado exclusivamente pelo Poder Executivo. Argumenta que sua participação nos autos decorre apenas da obrigação de prestar informações, conforme o regimento interno do Tribunal, não lhe cabendo defender a constitucionalidade de ato que não produziu. Ressalta que “a Câmara Municipal [...] não é o órgão responsável pela edição de decretos regulamentares do Poder Executivo”, devendo sua atuação limitar-se à condição de órgão informante.

Ainda em preliminar, suscita a
ilegitimidade ativa da associação autora
, ao argumento de que a ação direta de inconstitucionalidade não é cabível contra ato normativo secundário, como decreto regulamentar, que não possui autonomia normativa originária. Sustenta que eventual vício do decreto configuraria mera ilegalidade reflexa, insuscetível de controle concentrado, devendo ser discutida pelas vias ordinárias.

No mérito, caso superadas as preliminares, a Câmara sustenta que o Decreto nº 125/2022 constitui legítimo exercício do poder regulamentar do Prefeito Municipal, não havendo inovação na ordem jurídica. Afirma que o ato “se limitou a detalhar e sistematizar as condutas, deveres, infrações e sanções disciplinares”, com fundamento nas Leis Municipais nº 400/2022 e nº 065/2006, que já estabelecem as bases do regime jurídico dos servidores e da Guarda Municipal.

Argumenta que não há violação ao princípio da legalidade, pois o regulamento apenas confere efetividade às normas legais preexistentes, sendo admissível que decretos disciplinem procedimentos e detalhem infrações administrativas, desde que amparados em lei.

Sustenta, ainda, a observância aos princípios da
autonomia municipal
e da
separação dos poderes
, afirmando que o Município possui competência para organizar seus serviços e disciplinar o regime de seus servidores, especialmente no âmbito da segurança pública. Defende que eventual intervenção judicial no mérito do ato regulamentar configuraria indevida ingerência na esfera administrativa.

Aduz também a
presunção de legitimidade dos atos administrativos
, destacando que o decreto foi de conhecimento da Câmara Municipal, que, no exercício de sua função fiscalizatória, não identificou irregularidades nem promoveu sua sustação, o que reforçaria sua conformidade com a ordem jurídica.

Por fim, requer, preliminarmente, o reconhecimento de sua ilegitimidade passiva, com sua exclusão do polo passivo da demanda. Subsidiariamente, pugna pelo acolhimento das demais preliminares, especialmente ilegitimidade ativa da autora e inadequação da via eleita, com extinção do processo sem resolução do mérito. No mérito, requer a total improcedência da ação, com o reconhecimento da constitucionalidade do Decreto nº 125/2022, bem como o indeferimento da medida cautelar pleiteada.

A Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou pela concessão da medida cautelar, para suspender a eficácia do Decreto Municipal nº 125/2022 do Município de Cametá, até o julgamento final da presente ação; e, no mérito, pela procedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade integral do referido ato normativo, por vício formal decorrente da usurpação da competência legislativa, sem prejuízo do reconhecimento subsidiário de sua inconstitucionalidade material - Id. 35605934.

O Município de Cametá peticionou requerendo a retirada imediata da pauta da sessão de julgamento da ADI; a certificação, pela Secretaria Judiciária, acerca da situação do documento ID nº 35605934; a imediata disponibilização do parecer ministerial às partes; a concessão de prazo regimental para manifestação do Município após o acesso ao documento; e a preservação dos atos processuais já praticados considerados válidos – Id. 36078273.

Deferi o pedido formulado na petição determinando a RETIRADA DO FEITO DA PAUTA de julgamento da 18ª Sessão Ordinária do Tribunal Pleno designada para o dia 13 de maio de 2026;

Além disso, determinei que fosse regularizado o acesso ao referido documento as partes devidamente intimadas, assegurando-se ao MUNICÍPIO DE CAMETÁ prazo regimental para manifestação, caso entenda necessário e por fim preservar a validade dos atos processuais regularmente praticados até o presente momento, ressalvada ulterior deliberação superveniente. (Id. 36078273).

O Município de Cametá apresentou manifestação acerca do parecer ministerial – Id. 36118704.

A Associação Dos Guardas Civis Municipais – AGCM apresentou manifestação – id. 36119157.

É o relatório.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR MAIRTON MARQUES CARNEIRO (RELATOR):

Adoto o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999, razão pela qual o feito já se encontra instruído para julgamento de mérito, bem como em razão da relevância da matéria.

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela ASSOCIAÇÃO DOS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS – AGCM em face do MUNICÍPIO DE CAMETÁ e da CÂMARA MUNICIPAL DE CAMETÁ, visando à declaração de inconstitucionalidade do Decreto Municipal nº 125/2022, que instituiu o Código de Conduta Disciplinar da Guarda Municipal. A autora sustenta que o ato normativo extrapolou os limites do poder regulamentar ao criar, sem previsão em lei formal, um regime disciplinar próprio para os guardas municipais, estabelecendo deveres, infrações, sanções e procedimentos administrativos.

Afirma que a ilegalidade tornou-se evidente com a demissão de servidor da Guarda Municipal com fundamento exclusivo no referido decreto, mediante procedimento sumário e com base em infrações de conteúdo genérico.

A requerente alega a existência de vício formal de inconstitucionalidade, por usurpação da competência legislativa da Câmara Municipal, uma vez que o regime jurídico dos servidores públicos é matéria sujeita à reserva legal. Sustenta, ainda, a ocorrência de inconstitucionalidade material, em razão da violação aos princípios da separação dos poderes, legalidade, devido processo legal, contraditório, ampla defesa, isonomia e tipicidade administrativa, diante da previsão de procedimentos disciplinares restritivos de garantias e da utilização de tipos infracionais vagos.

Ao final, requer a concessão de medida cautelar para suspender os efeitos do Decreto nº 125/2022 e, no mérito, a declaração de sua inconstitucionalidade total ou, subsidiariamente, dos dispositivos disciplinares considerados incompatíveis com a Constituição.

Por outro lado, o
MUNICÍPIO DE CAMETÁ
defende a constitucionalidade do Decreto Municipal nº 125/2022, sustentando que o ato constitui legítimo exercício do poder regulamentar do Chefe do Executivo, destinado apenas a regulamentar e conferir efetividade às disposições já previstas nas Leis Municipais nº 400/2022 e nº 065/2006, sem inovar na ordem jurídica.

Em preliminar, suscita a ilegitimidade ativa da Associação dos Guardas Civis Municipais – AGCM, por entender que a entidade não possui abrangência estadual nem representatividade suficiente para propor ação direta de inconstitucionalidade.
Alega também a inadequação da via eleita, ao argumento de que o decreto possui natureza de ato normativo secundário, sendo eventual incompatibilidade mera questão de legalidade reflexa, insuscetível de controle concentrado. No mérito, sustenta a inexistência de afronta aos princípios da legalidade, separação dos poderes e autonomia municipal, defendendo a necessidade do regulamento para assegurar a disciplina e a eficiência da Guarda Municipal, requerendo, ao final, a extinção do feito sem resolução do mérito ou, subsidiariamente, a total improcedência da ação.

Por sua vez, a
CÂMARA MUNICIPAL DE CAMETÁ
suscita, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, argumentando que não participou da edição do ato impugnado, por se tratar de decreto de competência exclusiva do Poder Executivo, cabendo-lhe apenas prestar informações nos autos.
Também sustenta a ilegitimidade ativa da associação autora e a inadequação da ação direta de inconstitucionalidade contra decreto regulamentar, por entender tratar-se de ato normativo secundário sujeito apenas ao controle de legalidade.

No mérito, defende que o Decreto nº 125/2022 apenas detalhou e sistematizou normas já previstas na legislação municipal, sem inovar no ordenamento jurídico, observando os princípios da legalidade, autonomia municipal e separação dos poderes. Aduz, ainda, a presunção de legitimidade dos atos administrativos e afirma que não foram identificadas irregularidades pelo Poder Legislativo municipal. Ao final, requer sua exclusão do polo passivo da demanda e, subsidiariamente, a rejeição da ação, com o reconhecimento da constitucionalidade do decreto e o indeferimento da medida cautelar pleiteada.

Feitas essas considerações, passo ao exame da preliminar de ilegitimidade ativa que foi arguida pelos demandados
MUNICÍPIO DE CAMETÁ e CÂMARA MUNICIPAL DE CAMETÁ
.

Da Preliminar de Ilegitimidade Ativa da ASSOCIAÇÃO DOS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS – AGCM.

Verifico que a parte autora, ao tratar de sua legitimidade ativa para a propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, limitou-se a afirmar, de forma genérica e pouco aprofundada, que ostenta a condição de entidade de classe de âmbito estadual, bem como que estaria configurada a necessária pertinência temática entre suas finalidades institucionais e o objeto da demanda.

Para tanto, sustentou que representa os interesses dos Guardas Civis Municipais do Estado do Pará e que o ato normativo impugnado repercute diretamente na esfera jurídica da categoria por ela representada. Todavia, a argumentação desenvolvida na petição inicial não veio acompanhada de elementos probatórios robustos aptos a demonstrar, de maneira efetiva e inequívoca, a extensão territorial de sua atuação, a representatividade da entidade perante a categoria profissional em âmbito estadual ou a sua efetiva inserção institucional para além do município em que se encontra sediada.

Observo, ainda, que, com a finalidade de comprovar sua existência jurídica e sua alegada representatividade, a requerente acostou aos autos apenas a Ata de Assembleia Geral de Fundação da Associação dos Guardas Civis Municipais – AGCM e o respectivo Estatuto Social (Id. 34391576). Não foram apresentados documentos complementares capazes de evidenciar a efetiva atuação da entidade em diversos municípios do Estado do Pará, tampouco demonstrativos de filiação, estrutura organizacional regionalizada, número de associados distribuídos pelo território estadual, histórico de atuação institucional ou qualquer outro elemento indicativo de que a associação possua representatividade ampla e consolidada perante a categoria profissional que afirma representar.

Assim, à primeira vista, a documentação carreada aos autos restringe-se aos atos constitutivos da entidade, sem trazer elementos concretos que permitam aferir, com a segurança exigida em sede de controle concentrado de constitucionalidade, a dimensão de sua abrangência associativa e institucional.

Cumpre destacar que o rol de legitimados previsto no artigo 162 da Constituição do Estado do Pará possuía natureza estrita e não contemplava, de forma expressa, as associações civis como legitimadas universais para a instauração do controle abstrato de constitucionalidade.

Nessa perspectiva, a mera autodeclaração de entidade de classe ou a simples previsão estatutária de defesa de interesses profissionais não se mostram, por si sós, suficientes para suprir a necessidade de demonstração objetiva dos requisitos constitucionais exigidos para o acesso à jurisdição constitucional concentrada, especialmente diante do caráter excepcional e restrito da legitimação para a propositura de ações dessa natureza.

Veja-se.

“Art. 162. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade de que trata o art. 161, I, 1:

I - o Governador do Estado;

II - a Mesa da Assembléia Legislativa;

III - o Procurador-Geral de Justiça;

IV - o Procurador-Geral da Defensoria Pública;

V - o Prefeito Municipal;

VI - a Mesa da Câmara de Vereadores;

VII - o Conselho Secional da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII - partido político com representação na Assembleia Legislativa;

IX - confederação sindical, federação sindical ou entidade de classe de âmbito estadual”.

Contudo, com a Emenda Constitucional n.º 60 de 2014, o mencionado diploma passou a ter a seguinte redação:

“Art. 162. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade de que trata o art. 161, I, 1:

I - o Governador do Estado;

II - a Mesa da Assembléia Legislativa;

III - o Procurador-Geral de Justiça;

IV - o Defensor Público Geral;

V - o Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil;

VI - o partido político com representação na Assembleia Legislativa;

VII - confederação sindical, federação sindical ou entidade de classe de âmbito estadual;

VIII - o Prefeito, a Mesa da Câmara ou um quarto dos Vereadores, o Promotor Público, a Subseção da Ordem dos Advogados do Brasil e
as associações representativas de classe ou da comunidade, quando se tratar de lei ou ato normativo municipal
; grifei”

Nesse contexto, cumpre destacar que toda a fundamentação apresentada pela requerente para sustentar sua legitimidade ativa encontrava-se alicerçada na alegação de que a ASSOCIAÇÃO DOS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS – AGCM ostentaria a condição jurídica de entidade de classe de âmbito estadual. Em outras palavras, a autora buscou enquadrar-se na categoria de entidade representativa de classe profissional com atuação para além dos limites de um único município, afirmando possuir abrangência em todo o território do Estado do Pará e legitimidade para defender, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, os interesses institucionais e funcionais dos Guardas Civis Municipais paraenses.

Sob essa perspectiva, a tese de legitimidade ativa desenvolvida na petição inicial não decorre da simples existência formal da associação, mas da pretensão de demonstrar que a entidade preencheria os requisitos exigidos pela jurisprudência constitucional para o reconhecimento da condição de entidade de classe de abrangência estadual. A autora procura evidenciar que sua atuação transcenderia interesses meramente locais ou restritos a determinado município, buscando caracterizar-se como organismo representativo de toda uma categoria profissional organizada no âmbito estadual. Assim, a premissa central de sua argumentação consiste justamente na afirmação de que sua natureza institucional e sua suposta representatividade estadual a habilitariam a provocar o controle abstrato de constitucionalidade, desde que igualmente demonstrada a necessária pertinência temática entre suas finalidades estatutárias e o objeto da norma impugnada.

Ocorre que o panorama jurídico então existente sofreu relevante modificação em decorrência da alteração promovida no texto da Constituição do Estado do Pará, a qual passou a contemplar, de forma expressa, a possibilidade de determinadas associações figurarem como legitimadas para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade em face de leis ou atos normativos municipais. A partir dessa inovação constitucional, deixou de subsistir a ausência de previsão normativa específica que anteriormente suscitava debates acerca da legitimidade ativa de entidades associativas para o manejo da Ação Direta de Inconstitucionalidade no âmbito estadual.

Com efeito, a nova redação constitucional ampliou o rol dos legitimados ao controle abstrato, reconhecendo às associações representativas, observados os requisitos constitucionalmente estabelecidos, a aptidão para provocar a jurisdição constitucional quando presentes questões relacionadas aos interesses institucionais por elas tutelados. Tal alteração revela inequívoca opção do constituinte estadual por conferir maior amplitude ao acesso ao controle concentrado de constitucionalidade, permitindo que entidades associativas possam questionar, em tese, a validade de normas municipais perante a Constituição Estadual.

Desse modo, após a modificação do texto constitucional, a discussão acerca da legitimidade ativa das associações deixou de estar centrada exclusivamente na inexistência de previsão expressa para o ajuizamento da ação. O debate passou a deslocar-se para a análise do efetivo preenchimento dos requisitos exigidos pela própria Constituição, especialmente aqueles relacionados à natureza representativa da entidade, à extensão de sua atuação institucional e à demonstração da necessária pertinência temática entre suas finalidades estatutárias e a norma impugnada.

Em outras palavras, a questão deixou de ser a possibilidade jurídica abstrata de a associação propor a demanda, passando a residir na verificação concreta de sua adequação constitucional para o exercício dessa prerrogativa processual.

Contudo, independentemente do parâmetro normativo adotado para a aferição da legitimidade ativa da ASSOCIAÇÃO DOS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS – AGCM para a propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, é imperioso reconhecer que o controle concentrado de constitucionalidade ocupa posição de singular relevância no sistema jurídico brasileiro, constituindo instrumento processual destinado à preservação da supremacia da Constituição e à proteção da própria ordem constitucional. Trata-se de mecanismo vocacionado não à tutela de interesses meramente individuais ou patrimoniais, mas à defesa objetiva da Constituição, mediante a eliminação do ordenamento jurídico de atos normativos incompatíveis com os princípios, valores e garantias consagrados pelo constituinte.

Com efeito, a Ação Direta de Inconstitucionalidade representa uma das mais importantes garantias institucionais do Estado Democrático de Direito, na medida em que viabiliza o controle jurisdicional de leis e atos normativos potencialmente ofensivos à Constituição, assegurando a prevalência dos direitos fundamentais, a observância da separação dos poderes, a proteção das liberdades públicas e a manutenção da estabilidade do sistema constitucional. Sua finalidade transcende os interesses das partes diretamente envolvidas, projetando-se sobre toda a coletividade, uma vez que busca preservar a integridade da ordem jurídica e impedir a permanência de normas incompatíveis com os preceitos constitucionais.

Justamente em razão dessa elevada função institucional, a legitimidade para o manejo da ação direta submete-se a critérios rigorosos e constitucionalmente delimitados, não podendo ser ampliada por interpretação extensiva ou presumida a partir de alegações genéricas
. Isso porque o acesso à jurisdição constitucional concentrada pressupõe a demonstração inequívoca do preenchimento dos requisitos estabelecidos pelo constituinte, de modo a assegurar que a utilização de instrumento de tamanha relevância ocorra apenas por aqueles legitimados a atuar em defesa da ordem constitucional objetiva. Assim, a análise da legitimidade ativa da entidade requerente deve ser conduzida com especial cautela e rigor técnico, em atenção à natureza excepcional da ação e à magnitude dos efeitos decorrentes do exercício do controle abstrato de constitucionalidade.

Nesse contexto, considerando a natureza singular e a elevada relevância institucional da Ação Direta de Inconstitucionalidade no sistema de controle concentrado de constitucionalidade, os requisitos para o seu ajuizamento submetem-se a disciplina própria e significativamente mais rigorosa do que aquela aplicável às demandas de natureza subjetiva.
Isso porque a ADI não se destina à tutela de interesses individuais ou à solução de conflitos concretos entre partes determinadas, mas à proteção da ordem constitucional objetiva, buscando assegurar a supremacia da Constituição e a higidez do ordenamento jurídico.
Em razão dessa peculiaridade, o constituinte estabeleceu um regime restritivo de legitimação ativa, reservando o acesso a esse instrumento processual apenas aos sujeitos expressamente autorizados pela Constituição, de modo a evitar a banalização do controle abstrato e preservar sua função institucional.

Foi justamente nesse cenário que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou importante distinção entre os legitimados à propositura das ações de controle concentrado, classificando-os em
legitimados universais e legitimados especiais
. Explico.:

Os
legitimados universais
são aqueles cuja representatividade institucional é presumida pela própria Constituição, razão pela qual não se exige a demonstração de interesse específico na controvérsia constitucional nem a comprovação de vínculo material entre suas atribuições institucionais e o objeto da norma impugnada. Nessa categoria inserem-se, por exemplo, o Presidente da República, as Mesas das Casas Legislativas, o Procurador-Geral da República, os Governadores de Estado e outras autoridades constitucionalmente investidas de atribuições de representação política ou institucional ampla.

Diversamente, os denominados
legitimados especiais
submetem-se a ônus processual mais rigoroso. Além de demonstrarem sua regular constituição e sua aptidão jurídica para figurar no polo ativo da demanda,
devem comprovar a existência de pertinência temática, isto é, a presença de relação direta, imediata e objetiva entre as finalidades institucionais que justificam sua atuação e a matéria veiculada na ação constitucional. Em outras palavras, exige-se que a controvérsia submetida ao controle abstrato possua efetiva conexão com os interesses institucionais cuja defesa lhes foi constitucionalmente confiada.

A jurisprudência da Suprema Corte também consolidou o entendimento de que, no caso das entidades de classe, associações e organizações representativas submetidas ao regime dos legitimados especiais,
a demonstração da pertinência temática não se exaure na simples invocação de cláusulas estatutárias genéricas
.
Torna-se igualmente necessária a comprovação da efetiva abrangência de sua atuação institucional, da representatividade da categoria que afirmam representar e da dimensão territorial correspondente à legitimidade que pretendem exercer.
Assim, não basta à entidade afirmar que possui atuação estadual ou nacional; é indispensável que apresente elementos concretos aptos a evidenciar sua inserção real no universo dos representados, demonstrando que exerce, de fato, atividade institucional compatível com a amplitude da representação alegada.

Vejamos:

“EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ASSOCIAÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS DO IPEA – AFIPEA. ENTIDADE DE CLASSE. REPRESENTATIVIDADE E ABRANGÊNCIA NACIONAL NÃO DEMONSTRADAS . COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ART . 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. CARÊNCIA DA AÇÃO. PRECEDENTES. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO . ARTS. 17, 485, VI, DO CPC, 2º E 4º, CAPUT, DA LEI Nº 9.868/1999 E 21, § 1º, DO RISTF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO . 1. A Lei nº 9.868/1999, que regula o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, reproduz, no art. 2º, IX, o teor do art . 103, IX, da Constituição Federal, pelo qual assegurada legitimidade ativa especial às confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional para impugnar a validade constitucional de dispositivos de lei ou de ato normativo, no exercício da jurisdição abstrata. 2. Em contraposição à chamada legitimação universal (art. 103, I e VI, da CF), qualifica-se a legitimação ativa especial das confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional, na esteira da jurisprudência iterativa e notória desta Corte, pela exigência de atendimento aos requisitos da pertinência temática, ou representatividade adequada, homogeneidade e representação de alcance nacional . 3. A legitimação especial ou temática para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade pressupõe a adequação material do problema constitucional veiculado às finalidades institucionais da entidade representativa. Manifestação dessa adequação na relação jurídico-processual é o critério da pertinência temática entre o conteúdo do ato impugnado e as finalidades institucionais da associação, em absoluto satisfeito com a só comprovação de vinculação mediata ou indireta. Precedentes .
4. Embora a autora se apresente, a teor do seu estatuto social, como entidade de âmbito nacional – associação – destinada a representar os interesses dos “servidores integrantes do Plano de Carreiras e Cargos do Ipea”, não logrou demonstrar o preenchimento do requisito concernente à adequada representatividade geográfica. Mera apresentação de uma lista de associados. Não evidenciada a representatividade geográfica nacional que revele a efetiva atuação da AFIPEA em tal plano
.
5. Heterogeneidade, no quadro associativo, decorrente tanto da diversidade das carreiras que a compõem quanto da abertura do Estatuto à participação de pessoas que sequer integram o quadro de servidores do Ipea
. 6. A pretensão, como posta na narrativa inicial, traduz interesse que não pode ser enquadrado como específico dos servidores do Ipea . Ausência de pertinência temática. Ilegitimidade ad causam. Precedentes. 7 . Negativa de seguimento à ação direta de inconstitucionalidade, prejudicado o exame do pedido de medida cautelar. Extinção sem resolução do mérito.
(STF - ADI: 6956 DF 0058873-69.2021 .1.00.0000, Relator.: ROSA WEBER, Data de Julgamento: 08/08/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 16/08/2022)”

Desse modo, a aferição da legitimidade ativa das entidades enquadradas na categoria dos legitimados especiais exige análise cumulativa de dois aspectos fundamentais:
a existência de pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade e o objeto da demanda constitucional, bem como a efetiva demonstração da representatividade e da abrangência de sua atuação. Somente a partir da conjugação desses requisitos é que se revela possível reconhecer a aptidão da entidade para provocar validamente a jurisdição constitucional concentrada.

Destarte, o entendimento explanado aplica-se no que diz respeito à propositura da ação direta de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face de Constituição Estadual, haja vista a necessária simetria das normas do art.
103
da
Constituição Federal
e art.
162
da
Constituição
deste Estado do Pará.

Desse modo, ainda que se considere a redação vigente da Constituição Estadual, que inclui associação como ente legitimado, é imprescindível que atenda aos critérios específicos, notadamente quanto à pertinência temática e a comprovação de que tem representatividade em âmbito Estadual.

Destarte, a Constituição Federal estabeleceu a legitimidade para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade, sendo que para alguns legitimados não universais, como as entidades de classe, conforme a jurisprudência do C. STF transcrita neste voto, se faz necessária a demonstração da presença de requisitos adicionais para a plena caracterização de sua legitimidade, os quais passo a explicar individualmente.:

À luz da consolidada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal acerca da legitimação ativa das entidades de classe e associações para o ajuizamento de ações de controle concentrado de constitucionalidade, o reconhecimento da aptidão processual da ASSOCIAÇÃO DOS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS – AGCM não decorre de mera autodeclaração estatutária ou da simples afirmação de representatividade institucional. Ao contrário, exige-se a demonstração concreta do preenchimento de requisitos objetivos que permitam aferir, de forma segura, a efetiva adequação da entidade ao exercício de tão relevante prerrogativa constitucional.

O
primeiro

requisito consiste na comprovação da homogeneidade dos membros que integram a entidade associativa.:

Segundo o entendimento da Suprema Corte, somente pode ser considerada entidade de classe, para fins de legitimação ao controle abstrato de constitucionalidade, aquela composta por integrantes vinculados a uma mesma categoria profissional, econômica ou funcional, unidos por interesses institucionais comuns e específicos. Tal exigência decorre da necessidade de que a associação represente efetivamente um segmento determinado da sociedade, evitando-se que entidades heterogêneas ou compostas por grupos distintos utilizem a jurisdição constitucional para a defesa de interesses genéricos ou difusos que extrapolem sua esfera legítima de atuação.

O
segundo requisito refere-se à demonstração da efetiva representatividade da categoria profissional em sua integralidade, bem como à comprovação da abrangência territorial compatível com a legitimidade invocada
. Nessa perspectiva, não basta que o estatuto social declare possuir atuação estadual ou que a entidade se autodenomine representante da categoria em todo o território do Estado. Torna-se indispensável a apresentação de elementos concretos aptos a evidenciar a presença institucional da associação em âmbito estadual, mediante a comprovação da existência de associados distribuídos em diferentes municípios, da efetiva atuação em defesa da categoria em diversas localidades e da capilaridade organizacional necessária para caracterizar sua representatividade. No caso específico dos autos, tal exame demanda, ainda, a verificação da efetiva presença de membros associados no Município de Cametá, diretamente alcançado pelos efeitos da norma impugnada, circunstância que se mostra relevante para aferir a correspondência entre a abrangência alegada e a realidade fática da entidade.

Por fim,
o terceiro requisito consiste na demonstração da denominada pertinência temática, exigência jurisprudencial amplamente consolidada pelo Supremo Tribunal Federal para os legitimados especiais
. Tal requisito pressupõe a existência de vínculo direto, imediato e objetivo entre as finalidades institucionais da entidade postulante e o conteúdo normativo submetido ao controle de constitucionalidade. Em outras palavras, faz-se necessária a comprovação de que a matéria veiculada na ação afeta efetivamente os interesses institucionais cuja defesa constitui razão de existir da associação. Somente quando evidenciada essa correlação material entre os objetivos estatutários da entidade e a norma impugnada é que se legitima sua atuação em sede de controle abstrato, preservando-se a finalidade constitucional da ação direta e evitando-se o manejo da jurisdição constitucional por entidades desprovidas de interesse institucional qualificado na controvérsia.

Destaco julgado do STF.:

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO RECEBIDO COMO AGRAVO INTERNO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. FEDERAÇÃO NACIONAL DA DISTRIBUIÇÃO DE VEÍCULOS AUTOMOTORES (FENABRAVE) . NÃO COMPROVAÇÃO DA ABRANGÊNCIA NACIONAL DA ENTIDADE EM QUESTÃO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE REPRESENTATIVIDADE EM PELO MENOS NOVE ESTADOS DA FEDERAÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO . 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visem a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir argumentação específica ou suficiente para impugnar os fundamentos da decisão embargada. Inteligência do art. 1 .024, § 3º, do Código de Processo Civil.
2. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL consolidou o entendimento de que a legitimidade para o ajuizamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade por parte de confederações sindicais e entidades de classe pressupõe, entre outros, o caráter nacional da representatividade, aferida pela demonstração da presença de associados em pelo menos 9 (nove) Estados da Federaçã
o. 3 . Ausente a demonstração da sua abrangência nacional, a Federação Nacional da Distribuição de Veículos Automotores – FENABRAVE não possui legitimidade para propor ação de controle concentrado de constitucionalidade. 4. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento.
(STF - ADI: 6750 SP, Relator.: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 30/08/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 10/09/2021)” grifei

Diante do conjunto probatório carreado aos autos, concluo que a
ASSOCIAÇÃO DOS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS – AGCM
não logrou êxito em demonstrar o preenchimento dos requisitos indispensáveis ao reconhecimento de sua legitimidade ativa para a propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade. Com efeito, embora sustente possuir atuação em âmbito estadual e representar os interesses dos Guardas Civis Municipais do Estado do Pará, os documentos apresentados revelam-se insuficientes para comprovar, de forma objetiva e concreta, a efetiva abrangência de sua atuação institucional.

Não foram juntados elementos aptos a evidenciar a presença da entidade em diversos municípios paraenses, tampouco documentos que demonstrem sua atuação efetiva junto à categoria profissional no Município de Cametá, diretamente relacionado à controvérsia submetida ao controle abstrato de constitucionalidade. De igual modo, inexiste nos autos qualquer informação relativa ao quantitativo de associados, sua distribuição territorial ou à extensão real da representatividade exercida pela associação, circunstâncias que impedem a aferição segura de seu alegado caráter estadual.

Acresce observar que a documentação acostada pela requerente também não se mostra suficiente para comprovar outro requisito considerado essencial pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal para a legitimação das entidades de classe em sede de controle concentrado, qual seja, a homogeneidade dos integrantes da entidade associativa. Com efeito, os documentos constitutivos apresentados não permitem verificar, de forma inequívoca, a composição do quadro associativo nem identificar se seus membros pertencem efetivamente a uma única e determinada categoria profissional ou econômica, unida por interesses institucionais homogêneos e específicos. Em consequência, não é possível concluir, com o grau de certeza exigido para o acesso à jurisdição constitucional objetiva, que a associação represente uma categoria profissional definida e coesa, dotada de identidade funcional comum e legitimada a atuar em defesa de interesses coletivos homogêneos de seus integrantes.

Nesse cenário, a ausência de elementos probatórios capazes de demonstrar tanto a efetiva representatividade estadual da entidade quanto a homogeneidade da categoria representada impede o reconhecimento de sua legitimidade ativa para o ajuizamento da presente ação de controle concentrado.
Afinal, a mera previsão estatutária de atuação estadual ou de defesa de determinada categoria profissional não é suficiente para suprir a necessidade de comprovação concreta dos pressupostos exigidos pela jurisprudência constitucional, especialmente diante da natureza excepcional da legitimação para a propositura da Ação Direta de Inconstitucionalidade
.

Ante todo o exposto, após detida análise dos elementos constantes dos autos e das questões preliminares suscitadas pelas partes requeridas, concluo pelo acolhimento da preliminar de ilegitimidade ativa ad causam da parte autora. Conforme amplamente demonstrado na fundamentação precedente, a ASSOCIAÇÃO DOS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS – AGCM não se desincumbiu do ônus de comprovar o preenchimento dos requisitos exigidos pela jurisprudência constitucional para o reconhecimento de sua legitimidade para a propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, notadamente aqueles relacionados à efetiva representatividade da categoria, à abrangência territorial de sua atuação institucional e à demonstração concreta de seu caráter estadual.

Com efeito, os documentos acostados aos autos mostram-se insuficientes para evidenciar a existência de quadro associativo capaz de refletir representatividade efetiva da categoria profissional em âmbito estadual, inexistindo elementos que permitam aferir a quantidade de associados, sua distribuição territorial, a presença institucional da entidade nos diversos municípios paraenses ou mesmo a sua atuação concreta no Município diretamente alcançado pelos efeitos da norma impugnada.
Do mesmo modo, não foram produzidas provas aptas a demonstrar, de forma inequívoca, a homogeneidade da categoria representada, requisito igualmente indispensável para o reconhecimento da legitimidade das entidades de classe em sede de controle concentrado de constitucionalidade.

Nesse contexto, ausente condição da ação indispensável ao regular exercício do direito de provocar a jurisdição constitucional abstrata, impõe-se o reconhecimento da ilegitimidade ativa da requerente, circunstância que inviabiliza o exame do mérito da controvérsia constitucional deduzida na presente demanda.

Diante dessas considerações,
ACOLHO a preliminar de ilegitimidade ativa suscitada pelas partes requeridas e, por conseguinte, INDEFIRO A PETIÇÃO INICIAL
, extinguindo o processo sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, por ausência de legitimidade ad causam da parte autora, tudo em conformidade com os fundamentos anteriormente expostos.

Publique-se. Intimem-se. Após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos com as cautelas de praxe.

É como voto.

Datado e assinado eletronicamente.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

Belém, 08/06/2026