Tribunal: TJPA
Processo: 0000904-48.2018.8.14.0026
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10011 - Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2026-06-08

Ementa:
Processo nº: 0000904-48.2018.8.14.0026 Tipo de Recurso: Apelação Cível Órgão Julgador: 2ª Turma de Direito Público Apelante: José Martins de Melo Filho e Ronaldo Martins Campos Apelado: Ministério Público do Estado do Pará e Município de Jacundá Relator: Desembargador Mairton Marques Carneiro APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LESÃO AO ERÁRIO. SAQUES DE CHEQUES DA PREFEITURA NA "BOCA DO CAIXA". SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. I. Caso em exame 1. Trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença que julgou procedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, condenando o ex-prefeito e o ex-secretário de finanças do Município de Jacundá/PA pela prática de atos que causaram lesão ao erário. A acusação, fundamentada em procedimento preparatório, aponta que os agentes públicos, pai e filho, teriam emitido e sacado 39 cheques de contas da prefeitura, totalizando um montante superior a R$ 900.000,00, sem a devida comprovação da destinação pública dos valores 2. II. Questão em discussão 2. As questões centrais do recurso consistem em analisar: a) a configuração do ato de improbidade administrativa por lesão ao erário, especificamente quanto à presença do elemento subjetivo (dolo) na conduta dos apelantes; b) a suficiência do conjunto probatório para demonstrar a prática do ato ímprobo e o efetivo prejuízo ao patrimônio público; c) a alegação de que os saques se destinaram ao pagamento de fornecedores em razão de instabilidade política que dificultava o acesso às contas por meios eletrônicos; e d) a comunicabilidade da absolvição na esfera criminal, por fatos correlatos, com a presente ação de improbidade. III. Razões de decidir 3. A materialidade do ato de improbidade administrativa restou devidamente comprovada. A emissão de 39 cheques, sacados "na boca do caixa", muitos deles nominais ao próprio secretário de finanças, sem qualquer nota de empenho, processo de pagamento ou documentação comprobatória da destinação pública dos recursos, configura uma grave irregularidade e um forte indício de desvio de verbas públicas. 4. O elemento subjetivo, consubstanciado no dolo, ainda que genérico, de causar prejuízo ao patrimônio público, está evidenciado. A conduta de sacar vultosas quantias em espécie, sem seguir os procedimentos legais de execução da despesa pública, demonstra a vontade livre e consciente de agir à margem da legalidade e da transparência. 5. A justificativa de que os saques eram necessários para pagar fornecedores devido à instabilidade política não se sustenta. Tal argumento, desacompanhado de qualquer prova documental, não é suficiente para legitimar uma prática que viola frontalmente as normas de finanças públicas e os princípios da administração, como a legalidade, a moralidade e a transparência. 6. A recente absolvição na esfera criminal, conforme petição, não tem o poder de vincular automaticamente o julgamento desta ação de improbidade. A independência entre as instâncias cível, penal e administrativa é a regra no ordenamento jurídico brasileiro. Além disso, a absolvição criminal se deu por insuficiência de provas para a condenação penal, conforme o princípio in dubio pro reo, fundamento que não afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa, a qual pode ser configurada mesmo que a conduta não se enquadre como crime. A análise na esfera cível se pauta por outros critérios, e o conjunto probatório aqui presente é suficiente para a caracterização do ato ímprobo que causou lesão ao erário. IV. Dispositivo e tese 7. Recurso de apelação conhecido e desprovido, mantendo-se integralmente a sentença condenatória proferida pelo juízo de primeiro grau. Tese de julgamento: "1. A emissão de cheques de conta pública e o saque de valores 'na boca do caixa' por agentes públicos, sem a devida comprovação documental da destinação para finalidade pública, configura ato de improbidade administrativa por lesão ao erário, nos termos do art. 10 da Lei nº 8.429/92. 2. A absolvição na esfera criminal por insuficiência de provas não impede o reconhecimento da improbidade administrativa pelos mesmos fatos, em razão da independência das instâncias e da suficiência do conjunto probatório na esfera cível para demonstrar o dolo e o dano ao patrimônio público." Dispositivos legais relevantes citados: Lei nº 8.429/92 (arts. 9º, 10, 11 e 12); Código de Processo Civil (arts. 5º, 6º, 81, 1.021, § 4º, e 1.026, §§ 2º e 3º). ACÓRDÃO Vistos, etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 2ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso de apelação e negar-lhe provimento, nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, presidida pela Exma. Desembargadora Luzia Nadja Guimarães Nascimento. Belém/PA, datado e assinado eletronicamente. Desembargador Mairton Marques Carneiro Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000904-48.2018.8.14.0026

APELANTE: JOSE MARTINS DE MELO FILHO, RONALDO MARTINS CAMPOS

APELADO: MUNICIPIO DE JACUNDA, MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

Processo nº:
0000904-48.2018.8.14.0026

Tipo de Recurso:
Apelação Cível

Órgão Julgador:
2ª Turma de Direito Público

Apelante:
José Martins de Melo Filho e Ronaldo Martins Campos

Apelado:
Ministério Público do Estado do Pará e Município de Jacundá

Relator:
Desembargador Mairton Marques Carneiro

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LESÃO AO ERÁRIO. SAQUES DE CHEQUES DA PREFEITURA NA "BOCA DO CAIXA". SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.
Trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença que julgou procedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, condenando o ex-prefeito e o ex-secretário de finanças do Município de Jacundá/PA pela prática de atos que causaram lesão ao erário. A acusação, fundamentada em procedimento preparatório, aponta que os agentes públicos, pai e filho, teriam emitido e sacado 39 cheques de contas da prefeitura, totalizando um montante superior a R$ 900.000,00, sem a devida comprovação da destinação pública dos valores

2.
II. Questão em discussão

2. As questões centrais do recurso consistem em analisar:
a) a configuração do ato de improbidade administrativa por lesão ao erário, especificamente quanto à presença do elemento subjetivo (dolo) na conduta dos apelantes; b) a suficiência do conjunto probatório para demonstrar a prática do ato ímprobo e o efetivo prejuízo ao patrimônio público; c) a alegação de que os saques se destinaram ao pagamento de fornecedores em razão de instabilidade política que dificultava o acesso às contas por meios eletrônicos; e d) a comunicabilidade da absolvição na esfera criminal, por fatos correlatos, com a presente ação de improbidade.

III. Razões de decidir

3. A materialidade do ato de improbidade administrativa restou devidamente comprovada. A emissão de 39 cheques, sacados "na boca do caixa", muitos deles nominais ao próprio secretário de finanças, sem qualquer nota de empenho, processo de pagamento ou documentação comprobatória da destinação pública dos recursos, configura uma grave irregularidade e um forte indício de desvio de verbas públicas.

4. O elemento subjetivo, consubstanciado no dolo, ainda que genérico, de causar prejuízo ao patrimônio público, está evidenciado. A conduta de sacar vultosas quantias em espécie, sem seguir os procedimentos legais de execução da despesa pública, demonstra a vontade livre e consciente de agir à margem da legalidade e da transparência.

5. A justificativa de que os saques eram necessários para pagar fornecedores devido à instabilidade política não se sustenta. Tal argumento, desacompanhado de qualquer prova documental, não é suficiente para legitimar uma prática que viola frontalmente as normas de finanças públicas e os princípios da administração, como a legalidade, a moralidade e a transparência.
6. A recente absolvição na esfera criminal, conforme petição, não tem o poder de vincular automaticamente o julgamento desta ação de improbidade. A independência entre as instâncias cível, penal e administrativa é a regra no ordenamento jurídico brasileiro. Além disso, a absolvição criminal se deu por insuficiência de provas para a condenação penal, conforme o princípio
in dubio pro reo
, fundamento que não afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa, a qual pode ser configurada mesmo que a conduta não se enquadre como crime. A análise na esfera cível se pauta por outros critérios, e o conjunto probatório aqui presente é suficiente para a caracterização do ato ímprobo que causou lesão ao erário.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso de apelação conhecido e desprovido, mantendo-se integralmente a sentença condenatória proferida pelo juízo de primeiro grau.

Tese de julgamento
: "1. A emissão de cheques de conta pública e o saque de valores 'na boca do caixa' por agentes públicos, sem a devida comprovação documental da destinação para finalidade pública, configura ato de improbidade administrativa por lesão ao erário, nos termos do art. 10 da Lei nº 8.429/92. 2. A absolvição na esfera criminal por insuficiência de provas não impede o reconhecimento da improbidade administrativa pelos mesmos fatos, em razão da independência das instâncias e da suficiência do conjunto probatório na esfera cível para demonstrar o dolo e o dano ao patrimônio público."

Dispositivos legais relevantes citados:
Lei nº 8.429/92 (arts. 9º, 10, 11 e 12); Código de Processo Civil (arts. 5º, 6º, 81, 1.021, § 4º, e 1.026, §§ 2º e 3º).

ACÓRDÃO

Vistos, etc.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 2ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso de apelação e
negar-lhe provimento
, nos termos do voto do Desembargador Relator.

Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, presidida pela Exma. Desembargadora Luzia Nadja Guimarães Nascimento.

Belém/PA, datado e assinado eletronicamente.

Desembargador Mairton Marques Carneiro
Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Trata-se de
Recurso de Apelação Cível
(ID 8269191) interposto por
JOSÉ MARTINS DE MELO FILHO
e
RONALDO MARTINS CAMPOS
contra a sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Jacundá/PA (ID 8269189), que julgou procedentes os pedidos formulados na
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
, com a posterior adesão do
MUNICÍPIO DE JACUNDÁ
ao polo ativo, nos seguintes termos:

“(...) Ante o exposto, julgo PROCEDENTE a AÇÃO, para condenar os requeridos JOSE MARTINS DE MELO FILHO e RONALDO MARTINS CAMPOS, no tipo descrito no art. 10, incisos II, III e XI da Lei n° 8.429/92 e aplicar-lhes as penas do art. 12, inciso II da referida lei, nos seguintes termos: JOSÉ MARTINS DE MELO FILHO, diante da gravidade da infração e considerando o disposto no art. 12, II, da LIA a: A) ressarcimento do dano, devendo devolver aos cofres públicos o equivalente a 70% do valor total desviado, qual seja, R$ 906.624,67 (novecentos e seis mil, seiscentos e vinte e quatro reais e sessenta e sete centavos). B) suspensão dos direitos políticos por oito anos; C) perda da função pública que estiver ocupando; D) pagamento de multa civil equivalente a 20% do valor total desviado; E) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário pelo prazo de cinco anos.

ROANDO CAMPOS MARTINS, diante da gravidade da infração e considerando o disposto no art. 12, II, da LIA a: A) ressarcimento do dano, devendo devolver aos cofres públicos o equivalente a 30% do valor total desviado, qual seja, R$ 906.624,67 (novecentos e seis mil, seiscentos e vinte e quatro reais e sessenta e sete centavos); B) suspensão dos direitos políticos por seis anos; C) perda da função pública que estiver ocupando; D) pagamento de multa civil equivalente a 10% do valor total desviado; E) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário pelo prazo de cinco anos; Quanto aos bens indispon
íveis. Os bens tornados indispon
íveis via BACENJUD -(fls. 346/347), RENAJUD (fls. 343/344.), devem permanecer indispon
íveis, ainda que n
ão suficientes, para garantir eventual execu
ção da presente demanda nos termos da pena ora aplicada aos requeridos (...)”

O ponto central da controvérsia reside na apuração de atos de improbidade administrativa atribuídos aos apelantes, consistentes na emissão e saque de 39 cheques de contas bancárias do Município de Jacundá, no valor total de R$ 906.624,67 (novecentos e seis mil, seiscentos e vinte e quatro reais e sessenta e sete centavos), sem a devida comprovação da aplicação dos recursos em finalidades públicas.

Na origem, o Ministério Público (ID 8268938), narrou na exordial que, durante o exercício de 2017, o então Prefeito Municipal, José Martins de Melo Filho, em conluio com seu filho, Ronaldo Martins Campos, que ocupava o cargo de Secretário de Finanças, teriam se beneficiado dos cargos para emitir e sacar, "na boca do caixa", cheques da titularidade do Município. Alegou que a prática causou enriquecimento ilícito dos agentes e lesão ao erário, configurando atos de improbidade previstos nos artigos 9º e 10 da Lei nº 8.429/92. Requereu, em caráter liminar, a indisponibilidade de bens dos réus e o afastamento do prefeito do cargo, e, ao final, a condenação dos requeridos nas sanções do artigo 12 da mesma lei, incluindo o ressarcimento integral do dano.

Após regular instrução processual, a
sentença recorrida
(ID 8269189 - Pág. 3, ID 8269190 e ID 8269191), proferida em
30 de junho de 2020
, julgou procedente a pretensão autoral. O juízo de primeiro grau fundamentou sua decisão na constatação de que os réus não apresentaram qualquer documento, como nota de empenho ou recibo, que comprovasse a destinação pública dos valores sacados. Considerou que a conduta dos agentes, que eram pai e filho e ocupavam os mais altos cargos da gestão financeira municipal, foi dolosa e causou lesão inconteste ao erário, enquadrando os atos no artigo 10 da Lei de Improbidade. Afastou a alegação de nepotismo por se tratar de cargo político, mas reconheceu a gravidade da conduta e a cumplicidade entre os réus. Assim, condenou José Martins de Melo Filho ao ressarcimento de 70% do dano, suspensão dos direitos políticos por oito anos, perda da função pública, multa de 20% do valor do dano e proibição de contratar com o poder público por cinco anos. Ronaldo Martins Campos foi condenado ao ressarcimento de 30% do dano, suspensão dos direitos políticos por seis anos, perda da função pública, multa de 10% do valor do dano e proibição de contratar com o poder público por cinco anos.

Inconformados, os réus interpuseram
Recurso de Apelação
(ID 8269192), sustentando, em síntese, a não configuração do ato de improbidade. Argumentaram que os saques foram realizados para o pagamento de fornecedores devido à instabilidade política do município, que dificultava o acesso às contas por meios eletrônicos. Defenderam a ausência de dolo e má-fé, afirmando que o Ministério Público não comprovou o elemento subjetivo do ilícito, limitando-se a fazer alegações genéricas. Sustentaram que a mera ilegalidade não configura improbidade e que não houve dano ao erário, pois os serviços teriam sido pagos.

Em
contrarrazões
(ID 8269201, p. 6), o Ministério Público pugnou pelo desprovimento do recurso. Refutou a tese da defesa, afirmando que a justificativa para os saques é frágil e desprovida de amparo legal. Reiterou que a conduta dos apelantes feriu frontalmente os princípios da administração pública, pois não há previsão legal para saques "na boca do caixa" sem a devida fundamentação e destinação. Salientou que o dolo, ainda que genérico, restou configurado pela vontade de desrespeitar as normas legais e que o dano ao erário é evidente, dada a ausência de comprovação do emprego dos recursos em finalidade pública.

Os autos foram distribuídos, inicialmente, à relatoria do Exmo. Des. JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO que encaminhou os autos à Procuradoria de Justiça (ID 10585424) que, ratificou as Contrarrazões de ID 10704689- Pág. 6, apresentadas pelo
Parquet
de primeiro grau, pugnando pelo desprovimento do Recurso interposto (ID 10704689).

Após a manifestação, referido relator determinou a intimação das partes para se manifestarem sobre o interesse em conciliar (ID 15281481).

O apelante se manifestou por interesse em conciliar no presente feito (ID 15742352), em 23/08/2023.

Posteriormente, em 14/09/2023, através da petição de ID 25566694, os Apelantes pleitearam a reconsideração ao deferimento da medida de indisponibilidade de bens e extinção de feito em razão da absolvição na esfera criminal pelos mesmos fatos (processo nº 0800390-23.2022.8.14.0026, ID 25566699), requerendo a extinção do feito com base no artigo 21, § 4º, da Lei nº 14.230/2021.

A douta Procuradoria de Justiça, em manifestação (ID 10704689), ratificou as contrarrazões apresentadas pelo promotor de justiça de primeiro grau, opinando pelo conhecimento e desprovimento do apelo.

Considerando o lapso temporal, determinei que o apelante se manifestasse sobre o interesse de conciliar, bem como ao Município para que efetuasse a regularização processual. Ambas as partes declinaram do interesse de conciliar (IDs 35731168 e 35736485).

É o relatório, síntese de necessário.

VOTO

VOTO

I. Admissibilidade Recursal

O recurso de apelação preenche todos os pressupostos de admissibilidade, sejam eles intrínsecos (cabimento, legitimidade, interesse e inexistência de fato impeditivo ou extintivo do poder de recorrer) ou extrínsecos (tempestividade, preparo e regularidade formal). A apelação foi interposta de forma tempestiva (ID 8269191, p. 7), conforme se depreende das informações processuais e da suspensão de prazos vigente à época, e o preparo foi devidamente comprovado. As partes são legítimas e possuem interesse recursal na reforma da sentença que lhes foi desfavorável. Portanto,
conheço do recurso
e passo à análise de suas razões.

II. Mérito

O cerne da questão devolvida a esta Corte de Justiça consiste em verificar se a conduta dos apelantes,
JOSÉ MARTINS DE MELO FILHO
(ex-Prefeito de Jacundá) e
RONALDO MARTINS CAMPOS
(ex-Secretário de Finanças e filho do então prefeito), configura ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, nos termos do artigo 10 da Lei nº 8.429/92.

Os apelantes defendem, essencialmente, a ausência de dolo em suas ações e a inexistência de dano ao erário, alegando que os saques em espécie de contas públicas foram uma medida excepcional e necessária para garantir o pagamento de fornecedores, diante de um cenário de instabilidade política que dificultava a gestão financeira. Invocam, ainda, a superveniência de sentença absolutória na esfera criminal pelos mesmos fatos como causa para a extinção desta ação.

Contudo, após uma análise aprofundada dos autos, entendo que os argumentos recursais não merecem prosperar, devendo a sentença de primeiro grau ser mantida em sua integralidade.

Da materialidade do ato ímprobo e do dano ao erário

A materialidade do ato ímprobo está robustamente demonstrada nos autos. A inicial do Ministério Público foi instruída com cópias de 39 cheques emitidos em um curto período, entre setembro e novembro de 2017, totalizando a expressiva quantia de
R$ 906.624,67
(ID 8268938, p. 4),
sacada diretamente de uma conta vinculada ao Fundo de Participação do Município
(FPM). A prova documental evidencia que muitos desses cheques foram emitidos em favor do próprio Secretário de Finanças, Ronaldo Martins Campos, e sacados
"na boca do caixa"
, procedimento que, por si só, acende um forte alerta sobre a regularidade da despesa pública.

A gestão dos recursos públicos é regida por normas estritas de direito financeiro, notadamente a Lei nº 4.320/64, que estabelece os estágios da despesa:
empenho, liquidação e pagamento.

A emissão de cheques sem a correspondente nota de empenho, sem processo de liquidação que ateste a regularidade do serviço prestado ou do bem fornecido
, e sem a identificação clara e documentada do credor e da obrigação a ser quitada,
representa uma violação flagrante a todo o sistema de controle dos gastos públicos.

Ao longo de toda a instrução processual, os apelantes tiveram ampla oportunidade de apresentar provas que justificassem a destinação dos recursos sacados. No entanto, limitaram-se a alegações genéricas de que os valores foram utilizados para pagar fornecedores. Não trouxeram aos autos documentos robustos como um contrato, um recibo ou qualquer outro documento que comprovasse, de forma inequívoca, que o montante de quase um milhão de reais retornou à coletividade na forma de bens ou serviços.

Ressalto que acostada à manifestação preliminar (ID 8269105) consta apenas uma nota fiscal eletrônica em nome de WMP SERVIÇOS E CONTRUÇÕES EIRELLI EPP - PROCESSO LICITATÓRIO ANTTT, no valor de R$628.287,50 (ID 8269108 - Pág. 1), desacompanhada de qualquer processo licitatório, empenho, liquidação, comprovante de pagamento, etc, e em valor diferente do montante que foi sacado.

A mera alegação de "instabilidade política" não constitui um salvo-conduto para o descumprimento das leis orçamentárias e de responsabilidade fiscal. A administração pública, mesmo em momentos de crise, deve pautar-se pela legalidade e pela transparência. Portanto, o dano ao erário é manifesto, pois a saída de recursos dos cofres públicos sem a comprovação de sua correta aplicação presume o prejuízo patrimonial.

Do elemento subjetivo (Dolo)

A análise do mérito recursal exige, primordialmente, o enfrentamento das profundas alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa pela Lei nº 14.230/2021, em especial no que tange ao elemento subjetivo da conduta. É cediço que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o
Tema 1.199 da Repercussão Geral
, fixou a tese de que o novo regime jurídico, ao revogar a modalidade culposa e exigir o
dolo específico
, possui
retroatividade benéfica
aplicável aos processos em curso, como é o caso destes autos, ainda sem trânsito em julgado.

Contudo, a aplicação dos novos parâmetros legais não socorre os apelantes. A nova redação do art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.429/1992, define o dolo como a
vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito
tipificado na norma, não bastando a mera voluntariedade do agente. No caso em exame, a conduta dos réus transpõe a barreira da mera irregularidade administrativa e da ausência de dolo. A
sistemática de sacar 39 saques sucessivos em espécie
, realizados diretamente na "boca do caixa" de contas do
FPM
e
Royalties
(ID 8268945/46), revela uma estratégia deliberada para subtrair o dinheiro público do rastreio eletrônico e dos órgãos de fiscalização.

Para a configuração do ato de improbidade previsto no artigo 10 da Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021,
exige-se a comprovação do dolo do agente,
ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito ou de assumir o risco de produzi-lo. No caso em tela, o dolo dos apelantes se manifesta de forma clara.

Não é crível que o chefe do Poder Executivo e o Secretário de Finanças de um município, responsáveis máximos pela gestão orçamentária e financeira, desconhecessem os procedimentos legais para a realização de pagamentos.

A opção deliberada por um método anômalo e de difícil rastreabilidade como o saque de vultosas quantias em espécie
"na boca do caixa", tendo o próprio secretário como beneficiário de diversos cheques
, revela a intenção de burlar os controles administrativos e de agir de forma oculta, o que é incompatível com os princípios da publicidade e da moralidade que devem reger a administração.

Nesse sentido, esta Corte de Justiça já decidiu:

APELAÇÃO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. USO IRREGULAR DE VERBA PÚBLICA. PRELIMINARES. REJEITADAS. SÚMULA 209/STJ. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, INCISOS I e II E ART. 11, DA LEI 8.429/92. CARACTERIZADOS. DANO AO ERÁRIO COMPROVADO.
1- A Sentença reconheceu a subsunção dos atos do ex-prefeito aos arts. 9º, 10, I e II e 11, da Lei 8.429/92, condenando os herdeiros ao pagamento de multa civil de 3 vezes o valor pedido pelo MP e multa civil de 50 vezes o valor da remuneração do gestor à época dos fatos;2- A subscrição da denúncia por Promotor de Justiça designado pela Procuradoria-Geral de Justiça não ofende o princípio do promotor natural, se não houver desacordo com os critérios legais e se a designação ocorrer regularmente, mediante portaria e com a devida publicidade;3- O sistema processual civil prevê situações em que, a despeito da incidência de causas de impedimento, conforme art. 457, § 2º, II, do CPC, o juiz pode ouvir a testemunha, que presenciou os fatos;4- Comprovado, nos autos, que o ex-gestor pagou valores a particulares, a título de empréstimos contraídos em nome do ente público a juros acima do mercado, sem autorização legislativa e sem lançamento contábil;
bem como emitido cheques sem provisão de fundos, na condição de gestor executivo, e disposto cártulas em branco para pessoa alheia à Administração, para realização de supostos serviços para a Prefeitura
; 5-
A ação do gestor que utiliza verba do ente público de forma ilegal, causando lesão ao erário, importa em ofensa aos princípios da Administração e enseja o reconhecimento de dolo, no caso, genérico, do Prefeito no trato da gestão pública.
Precedentes do STJ;6- O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio está sujeito às cominações da Lei de improbidade até o limite do valor da herança (art. 8º, da Lei nº8.429/92);7- Recurso de apelação conhecido e parcialmente provido.

(TJPA - Apelação Cível - Nº 0000026-98.2001.8.14.0033 - Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO - 1ª Turma de Direito Público - Julgado em 2019-05-13)

A relação de parentesco (pai e filho) entre os dois principais gestores financeiros do município, embora não configure nepotismo por se tratar de cargo político, conforme bem pontuado na sentença (ID 8269191), reforça a existência de um ambiente de confiança e cumplicidade que facilitou a prática dos atos irregulares.

Conforme as declarações do gerente do Banco do Brasil colhidas no procedimento preparatório (ID 8268948),
os pagamentos eram feitos em espécie diretamente ao então Secretário de Finanças
, filho do Prefeito, sem que houvesse qualquer registro contábil de contraprestação em serviços ou bens para a municipalidade.

A conduta dolosa, portanto, não reside em um simples erro de gestão, mas em uma escolha consciente por um caminho que contorna as regras de finanças públicas, facilitando o desvio e longe da transparência.

A tese defensiva que sustenta a ocorrência de "mera irregularidade" ou "erro administrativo" decorrente de instabilidade política (bloqueio de chaves de acesso bancário) é juridicamente insustentável. A administração pública é regida pelo princípio da estrita legalidade e pelas normas da Lei nº 4.320/1964, que exigem o prévio empenho para qualquer despesa. O argumento de que os saques manuais foram feitos para pagar fornecedores colide frontalmente com a ausência de recibos nos autos. Se o objetivo fosse a continuidade dos serviços públicos, o rastro documental das empresas beneficiadas seria o mínimo esperado. A ocultação deliberada do rastro financeiro configura a vontade consciente de causar a lesão ao erário por meio da apropriação ou desvio dos valores.

Portanto, a conduta dos apelantes subsume-se perfeitamente ao
art. 10, incisos II, III e XI, da Lei nº 8.429/1992
. Houve a facilitação da incorporação de valores ao patrimônio particular, a liberação de verbas sem a observância das normas pertinentes e o desvio de recursos públicos. A alegada "perseguição política" não tem o condão de afastar a realidade documental dos autos, que comprova a dilapidação do patrimônio de Jacundá. A gravidade da conduta e o vulto do valor desviado impedem qualquer abrandamento da tipificação jurídica, restando plenamente demonstrado o
dolo específico de lesar o erário municipal
.

Da comunicabilidade com a esfera criminal

Superada a análise do dolo específico, é imperioso enfrentar a tese recursal que busca a reforma da sentença condenatória sob o argumento de que a superveniente absolvição dos réus na esfera criminal (ID 137796704) deveria acarretar a improcedência automática desta Ação Civil Pública. Tal pretensão, contudo, não encontra amparo no ordenamento jurídico pátrio, que adota a Tese da Independência de Instâncias.

A sentença proferida na Ação Penal nº 0800390-23.2022.8.14.0026, pelo juízo criminal, absolveu José Martins de Melo Filho e Ronaldo Martins Campos com fundamento no art. 386, inciso VII, do Código de Processo Penal, ou seja, por insuficiência de provas para a condenação (ID 25566698). No Direito Brasileiro, a comunicação entre as instâncias penal e administrativa-cível é excepcional e restrita às hipóteses em que o juízo criminal reconhece, de forma categórica, a inexistência material do fato ou a negativa de autoria. A absolvição por falta de provas, conforme pacificado pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, não vincula a esfera da improbidade administrativa, subsistindo a possibilidade de punição se houver lastro probatório autônomo na seara cível.

Este entendimento foi reforçado pela própria reforma da Lei de Improbidade Administrativa. O art. 21, § 4º, da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, prevê que a absolvição criminal
só impedirá o trâmite da ação de improbidade se as questões de fato e autoria forem decididas naquelas instâncias, o que não ocorre na absolvição por dúvida
(
in dubio pro reo
). Sobre o tema, a jurisprudência é uníssona.

O referido dispositivo legal, incluído pela Lei nº 14.230/2021, estabelece que
"a absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Código de Processo Penal".

A independência entre as instâncias é um princípio basilar do nosso ordenamento.
A absolvição criminal por falta de provas (
in dubio pro reo
) não vincula o juízo cível,
onde a responsabilidade por ato de improbidade pode ser aferida com base em um conjunto probatório que, embora insuficiente para a certeza exigida no direito penal, seja robusto o bastante para demonstrar a prática do ilícito administrativo. Os fatos são os mesmos, mas o enquadramento jurídico e os requisitos para a condenação são distintos.

Friso que na ADI 7.236/DF, sob relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal suspendeu cautelarmente a eficácia do art. 21, § 4º, da Lei n. 8.429/1992 (incluído pela Lei n. 14.230/2021). O dispositivo previa que absolvições cíveis/criminais com base na
ausência de provas
vinculariam a ação de improbidade.

Esse, inclusive, é o entendimento aplicado pelo Tribunal da Cidadania:

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. TEMA 1.199/STF.
APLICAÇÃO DAS ALTERAÇÕES REDACIONAIS DA LEI N. 14.230/2021. ABSOLVIÇÃO CRIMINAL. ATIPICIDADE. REPERCUSSÃO EM AÇÃO DE IMPROBIDADE DECORRENTE DOS MESMOS FATOS. EXTINÇÃO DO FEITO EM RAZÃO DA ATUAL REDAÇÃO NORMATIVA. IMPOSSIBILIDADE.
ADI N. 7.236/DF. SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DO ART. 21, 4.º, DA LIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1.
O Tribunal de origem decidiu a controvérsia exclusivamente com lastro na absolvição criminal dos acusados, por atipicidade, culminando por adotar idêntico deslinde para a ação de improbidade administrativa decorrente dos mesmos fatos.
2.
Na ADI n. 7.236/DF, o Supremo Tribunal Federal deferiu medida cautelar de suspensão da eficácia do art. 21, 4º, da Lei n. 8.429/1992, com as alterações redacionais da Lei n. 14.230/2021
. 3.
Diante da decisão judicial do Pretório Excelso em sentido diametralmente oposto, imperiosa a nova apreciação da insurgência recursal em segundo grau, agora sem a incidência da norma cuja eficácia foi afastada.
4. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.507.989/PR, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 27/11/2024, DJEN de 2/12/2024.)

EMENTA: SERVIDOR. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. REDISCUSSÃO DE MATÉRIA FÁTICA. NECESSIDADE. SÚMULA 7/STJ. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS ESFERAS ADMINISTRATIVA E PENAL. 1. A alteração das premissas adotadas pela Corte de origem, no sentido de afastar a responsabilidade administrativa do servidor, tal como colocada a questão nas razões recursais, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ. 2. Conforme jurisprudência consolidada nesta Corte
, "a absolvição na esfera criminal por falta de provas, bem como em ação de improbidade, não repercute na esfera administrativa"
(AgInt no REsp 2.013.864/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 30/10/2023, DJe de 3/11/2023). 3. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 2.179.756/CE, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 28/4/2025, DJEN de 6/5/2025.)

Ainda assim, o próprio § 4º do artigo 21 da LIA condiciona a comunicação à confirmação da
absolvição por
decisão colegiada
,
o que não se verifica no caso, uma vez que se trata de sentença de primeiro grau
. Ainda que se argumente a preclusão lógica para o recurso ministerial, a norma é clara quanto à necessidade de reexame da decisão por um órgão colegiado para que se opere a comunicação automática entre as esferas.

Ademais, existe uma distinção fundamental entre o dolo exigido para o crime de peculato e o dolo de improbidade administrativa por lesão ao erário. Enquanto na esfera penal a tipicidade é estrita e exige a prova cabal da inversão da posse do bem em proveito próprio ou alheio, na improbidade administrativa o foco recai sobre a
violação deliberada dos deveres de probidade, transparência e rastreabilidade dos recursos públicos
. No caso concreto, o dolo específico dos agentes restou caracterizado pela sistemática clandestina de saques (ID 8268945), que inviabilizou o controle estatal e a prestação de contas, conduta que possui gravidade administrativa suficiente para a condenação, independentemente da suficiência probatória para a sanção corporal penal.

Portanto, a sentença absolutória proferida na esfera criminal não possui o condão de afastar a responsabilidade dos apelantes por ato de improbidade administrativa, a qual foi devidamente comprovada nos presentes autos.

Entendo que as condutas dos apelantes se amoldam perfeitamente ao tipo previsto no artigo 10 da Lei nº 8.429/92, diante da robustez das provas que demonstram o dano ao erário e o dolo na atuação dos agentes, já que não conseguiram comprovar a destinação dos valores resgatados, em cheque, na boca do caixa.

Confirmada a caracterização do ato ímprobo doloso, cumpre examinar a adequação das sanções impostas na origem. A aplicação das penalidades previstas no
art. 12 da Lei nº 8.429/1992
deve ser orientada pelos princípios da
razoabilidade
e da
proporcionalidade
, considerando a extensão do dano, o proveito patrimonial obtido e a gravidade da conduta dos agentes.

O ressarcimento integral do prejuízo causado ao erário municipal, no montante histórico de
R$ 906.624,67
(ID 8268945), não constitui sanção em sentido estrito, mas sim uma consequência civil obrigatória e lógica da condenação. Conforme entendimento sedimentado pelo Supremo Tribunal Federal, o ressarcimento por ato doloso de improbidade é
imprescritível
, nos termos do
art. 37, § 5º, da Constituição Federal
. Assim, a devolução dos valores subtraídos das contas do
FPM
e
Royalties
deve ser mantida integralmente, corrigida monetariamente e acrescida de juros legais.

Quanto à individualização do ressarcimento, a sentença fracionou a obrigação em
70%
para o apelante
José Martins de Melo Filho
e
30%
para
Ronaldo Martins Campos
(ID 8269191). Tal divisão mostra-se acertada e juridicamente fundamentada. O Chefe do Poder Executivo ostenta a posição de maior hierarquia e é o ordenador de despesas mor do Município, detendo o dever institucional indelegável de fiscalizar a escorreita aplicação das verbas públicas. A maior reprovabilidade da conduta do ex-Prefeito justifica a sua responsabilidade majoritária no ressarcimento do dano, em observância ao princípio da
responsabilidade funcional
.

No que concerne às sanções políticas e administrativas, as penas de
suspensão dos direitos políticos
(8 anos para o ex-Prefeito e 6 anos para o ex-Secretário) e a
perda da função pública
são proporcionais à gravidade do ilícito. A retirada sistemática de quase um milhão de reais em espécie, inviabilizando qualquer controle contábil, demonstra uma quebra absoluta do dever de lealdade e probidade para com a administração pública. Manter tais agentes aptos ao exercício de funções estatais ou ao gozo de direitos políticos representaria uma afronta à moralidade administrativa, conforme reiterado pela jurisprudência:

EMENTA: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDENAÇÃO DO AGENTE ÍMPROBO APENAS NO RESSARCIMENTO DOS DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. DEMAIS SANÇÕES. APLICABILIDADE. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. 1. Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "o ressarcimento não constitui sanção propriamente dita, mas sim consequência necessária do prejuízo causado.
Caracterizada a improbidade administrativa por dano ao Erário, a devolução dos valores é imperiosa e deve vir acompanhada de pelo menos uma das sanções legais que, efetivamente, visam a reprimir a conduta ímproba e a evitar o cometimento de novas infrações"
(REsp 1.184.897/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 27/4/2011). Precedentes. 2. Na hipótese, compreendido o ressarcimento dos danos causados ao erário como mera consequência do reconhecimento do ato de improbidade administrativa, deve ser imposta aos recorridos pelo menos uma das demais sanções previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/1992. 3. Tratando-se de providência que demanda o exame das circunstâncias fáticas do caso, mostra-se necessário o retorno dos autos ao Tribunal de origem, para que, levando em conta as premissas estabelecidas e com base nos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, fixe as sanções que entender cabíveis, se não atingidas pela prescrição. 4. Recurso especial conhecido e provido, com a devolução dos autos à origem. (REsp n. 1.335.869/RJ, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 17/4/2018, DJe de 24/4/2018.)

As
multas civis
fixadas em
20%
do valor do dano para o ex-gestor e
10%
para o ex-secretário (ID 8269191) também guardam harmonia com a extensão da lesão e a capacidade econômica presumida dos agentes, cumprindo o caráter pedagógico e punitivo da norma. Portanto, inexistem excessos na dosimetria realizada pelo juízo
a quo
, devendo a sentença ser ratificada em todos os seus termos quanto às cominações aplicadas.

Ante o exposto
,
CONHEÇO
do recurso de Apelação e
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo-se inalterada a r. sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Jacundá/PA.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de recursos manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos arts. 81; 1.021, § 4º; e 1.026, §§ 2º e 3º, do Código de Processo Civil.

Belém/PA, data da assinatura digital.

É como voto.

Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Relator

Belém, 15/06/2026