Tribunal: TJPA
Processo: 0832527-38.2024.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10531 - ICMS / Incidência Sobre o Ativo Fixo
Data de julgamento: 2026-02-23
Data de publicação: 2026-02-25

Ementa:
DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. ICMS. CIRCULAÇÃO DE GADO ENTRE ÁREAS DE UMA MESMA FAZENDA LOCALIZADA EM DOIS ESTADOS. AUSÊNCIA DE ATO CONCRETO. IMPETRAÇÃO CONTRA LEI EM TESE. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta por produtor rural contra sentença que denegou segurança em mandado de segurança preventivo, visando reconhecer seu direito líquido e certo de não recolher ICMS na movimentação de gado bovino entre áreas da mesma fazenda, situada nos Estados do Pará e Mato Grosso. Alega que não há circulação jurídica nem transferência de titularidade ou de estabelecimento, e que eventual incidência de ICMS afrontaria a Constituição, a LC nº 204/2023 e precedentes dos tribunais superiores. Sustenta justo receio de autuação fiscal, com base em manifestações informais de agentes fiscais e normas do RICMS-PA e do Convênio CONFAZ nº 109/2024. A sentença indeferiu a segurança por ausência de prova de ato concreto, aplicando a Súmula 266 do STF. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se há ameaça concreta e atual a direito líquido e certo que justifique o uso do mandado de segurança preventivo em face da eventual incidência de ICMS; (ii) verificar se a impetração constitui controle abstrato de legalidade travestido de ação mandamental. III. RAZÕES DE DECIDIR O mandado de segurança preventivo exige demonstração de ameaça concreta, atual e objetivamente identificável a direito líquido e certo, não sendo admissível com base apenas em receio abstrato ou manifestações informais de agentes públicos. A ausência de ato administrativo específico, como auto de infração, notificação, exigência formal ou qualquer medida concreta da autoridade coatora, descaracteriza a existência de ameaça real e individualizada. A impetração voltada à obtenção de salvo-conduto geral para impedir eventual incidência tributária futura configura indevida utilização do mandado de segurança como meio de controle abstrato de legalidade, vedado pela Súmula 266 do STF. A concessão liminar inicial, proferida sob juízo perfunctório, não vincula a decisão final, que se baseia em cognição exauriente e exige comprovação robusta da ameaça alegada. A tentativa de discutir o mérito tributário sem que se configure situação fática concreta afronta os limites do mandado de segurança, que não comporta dilação probatória nem substitui os mecanismos adequados de controle normativo. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A admissibilidade do mandado de segurança preventivo em matéria tributária exige a demonstração pré-constituída de ameaça concreta, atual e individualizada a direito líquido e certo. A impetração fundada apenas em receio abstrato, sem ato administrativo específico, configura controle abstrato de legalidade, vedado pela Súmula 266 do STF. A ausência de prova inequívoca de atuação fiscal efetiva inviabiliza o manejo do mandado de segurança como instrumento de proteção preventiva contra futura autuação. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXIX; art. 155, II; LC nº 204/2023. Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula 266; STJ, Súmula 166. ACÓRDÃO Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Segunda Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO CIVEL E NO MÉRITO, NEGAR PROVIMENTO, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Sessão presidida pela Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento Belém/PA, datado e assinado eletronicamente. Desembargador Mairton Marques Carneiro Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0832527-38.2024.8.14.0301

APELANTE: EDRAS SOARES

APELADO: ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. ICMS. CIRCULAÇÃO DE GADO ENTRE ÁREAS DE UMA MESMA FAZENDA LOCALIZADA EM DOIS ESTADOS. AUSÊNCIA DE ATO CONCRETO. IMPETRAÇÃO CONTRA LEI EM TESE. RECURSO DESPROVIDO.

I.
CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por produtor rural contra sentença que denegou segurança em mandado de segurança preventivo, visando reconhecer seu direito líquido e certo de não recolher ICMS na movimentação de gado bovino entre áreas da mesma fazenda, situada nos Estados do Pará e Mato Grosso. Alega que não há circulação jurídica nem transferência de titularidade ou de estabelecimento, e que eventual incidência de ICMS afrontaria a Constituição, a LC nº 204/2023 e precedentes dos tribunais superiores. Sustenta justo receio de autuação fiscal, com base em manifestações informais de agentes fiscais e normas do RICMS-PA e do Convênio CONFAZ nº 109/2024. A sentença indeferiu a segurança por ausência de prova de ato concreto, aplicando a Súmula 266 do STF.

II.
QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se há ameaça concreta e atual a direito líquido e certo que justifique o uso do mandado de segurança preventivo em face da eventual incidência de ICMS; (ii) verificar se a impetração constitui controle abstrato de legalidade travestido de ação mandamental.

III.
RAZÕES DE DECIDIR

O mandado de segurança preventivo exige demonstração de ameaça concreta, atual e objetivamente identificável a direito líquido e certo, não sendo admissível com base apenas em receio abstrato ou manifestações informais de agentes públicos.

A ausência de ato administrativo específico, como auto de infração, notificação, exigência formal ou qualquer medida concreta da autoridade coatora, descaracteriza a existência de ameaça real e individualizada.

A impetração voltada à obtenção de salvo-conduto geral para impedir eventual incidência tributária futura configura indevida utilização do mandado de segurança como meio de controle abstrato de legalidade, vedado pela Súmula 266 do STF.

A concessão liminar inicial, proferida sob juízo perfunctório, não vincula a decisão final, que se baseia em cognição exauriente e exige comprovação robusta da ameaça alegada.

A tentativa de discutir o mérito tributário sem que se configure situação fática concreta afronta os limites do mandado de segurança, que não comporta dilação probatória nem substitui os mecanismos adequados de controle normativo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

A admissibilidade do mandado de segurança preventivo em matéria tributária exige a demonstração pré-constituída de ameaça concreta, atual e individualizada a direito líquido e certo.

A impetração fundada apenas em receio abstrato, sem ato administrativo específico, configura controle abstrato de legalidade, vedado pela Súmula 266 do STF.

A ausência de prova inequívoca de atuação fiscal efetiva inviabiliza o manejo do mandado de segurança como instrumento de proteção preventiva contra futura autuação.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXIX; art. 155, II; LC nº 204/2023.
Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula 266; STJ, Súmula 166.

ACÓRDÃO

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Segunda Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em
CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO CIVEL E NO MÉRITO, NEGAR PROVIMENTO
, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator.
Sessão presidida pela Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento

Belém/PA, datado e assinado eletronicamente.

Desembargador Mairton Marques Carneiro

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL proposta por EDRAS SOARES contra ESTADO DO PARÁ, com o objetivo de reformar sentença que denegou a segurança em mandado de segurança preventivo, buscando o reconhecimento de seu direito líquido e certo de não se sujeitar ao recolhimento de ICMS sobre operações internas de circulação de gado bovino dentro de sua própria fazenda, localizada em área que abrange tanto o Estado do Pará quanto o Estado do Mato Grosso.

Alega a parte autora que é o proprietário da Fazenda Entre Rios, que possui matrículas registradas nos dois Estados;

Afirma que realiza atividades de cria, recria e engorda de gado, com movimentações internas dos animais entre os pastos da mesma fazenda, sem transferência de titularidade ou de estabelecimento;

Assevera que não há previsão legal para incidência de ICMS sobre tais operações internas;

A liminar inicialmente deferida reconheceu a plausibilidade jurídica do direito alegado, com base na ausência de circulação jurídica de mercadoria, inexistência de ato de mercancia, e risco de autuação indevida por parte do Fisco Estadual;

A sentença impugnada revogou a liminar e denegou a segurança sob o fundamento de ausência de ato concreto da autoridade coatora, caracterizando o pedido como mandado de segurança contra “lei em tese”, invocando a Súmula 266 do STF;

O Juízo de origem também rejeitou os embargos de declaração, mantendo o entendimento de que não haveria comprovação de ato concreto passível de impugnação.

Para reforçar sua alegação, argumenta que:

O mandado de segurança preventivo é cabível em matéria tributária sempre que houver justo receio de violação a direito líquido e certo;

A jurisprudência do STJ e STF reconhece a inaplicabilidade de ICMS em casos de movimentação de mercadorias entre estabelecimentos do mesmo titular, sem transferência de propriedade;

A Fazenda Estadual vem exigindo nota fiscal e recolhimento de ICMS com base em dispositivos do RICMS-PA e do Convênio CONFAZ nº 109/2024, os quais, segundo a parte apelante, afrontam diretamente o art. 155 da CF/88, a LC nº 204/2023, a Súmula 166/STJ e o Tema 1099 do STF;

Há prova nos autos do funcionamento da atividade pecuária, localização e escoamento da produção, além de mapas e documentos que confirmam a operação única da fazenda e sua integração territorial entre os dois estados.

Sustenta ainda que:

Mesmo se considerada a movimentação como transferência interestadual, inexiste obrigatoriedade de transferência de créditos de ICMS, sendo tal exigência prevista no Convênio CONFAZ 109/2024 inconstitucional e ilegal, pois impõe ônus tributário ao contribuinte em hipótese não tributada;

A metodologia de cálculo prevista no convênio gera aumento indevido do valor do crédito a ser transferido, desrespeitando o princípio da legalidade e da neutralidade tributária;

Aduz que a sentença de primeiro grau, ao manter a revogação da liminar e indeferir o mandado de segurança com base em ausência de ato concreto, ignora os documentos acostados e o risco iminente de autuação por parte da administração tributária estadual.

Por fim, requer que:

Seja reconhecido o cabimento do mandado de segurança preventivo, dado o justo receio de lesão a direito líquido e certo;

Seja reformada a sentença para concessão da segurança, garantindo ao Apelante o direito de não recolher ICMS na circulação de gado dentro da Fazenda Entre Rios;

Subsidiariamente, caso se entenda pela incidência de transferência interestadual entre estabelecimentos do mesmo contribuinte, seja afastada a obrigatoriedade de transferência de créditos de ICMS, em respeito à LC 204/2023, à jurisprudência consolidada do STF e STJ e à ilegalidade do Convênio CONFAZ nº 109/2024;

Seja afastada qualquer interpretação que condicione o não pagamento do imposto à efetivação da transferência de crédito, reconhecendo-se a inconstitucionalidade e ilegalidade dessa exigência.

O ESTADO DO PARÁ alegou, em sede de
contrarrazões
ao recurso de apelação interposto por EDRAS SOARES, a total improcedência da pretensão recursal, sustentando a correção da sentença de primeiro grau que denegou a segurança pleiteada no mandado de segurança preventivo.

Aduz preliminarmente que a pretensão do Apelante não se baseia em fato concreto, mas sim em mera suposição de possível autuação futura por parte da autoridade fazendária estadual, o que não configura risco iminente, tampouco caracteriza ato concreto passível de impugnação. Enfatiza que a utilização do mandado de segurança, nesta hipótese, visa, indevidamente, impedir a aplicação futura de normas legais, o que configuraria, segundo a jurisprudência consolidada, impetração contra “lei em tese”, vedada pela Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal.

Argumenta que:

O impetrante busca por meio da via mandamental a obtenção de uma regra abstrata de conduta, válida para fatos futuros e incertos, retirando da administração tributária o poder de fiscalização (poder de polícia), o que afrontaria a separação dos poderes e a legalidade tributária;

As provas apresentadas nos autos são insuficientes para demonstrar o justo receio de lesão ao direito alegado. Os documentos juntados, como notas fiscais, não evidenciam qualquer autuação concreta por parte do Fisco Estadual ou a ocorrência de fato gerador do ICMS no Estado do Pará;

A alegação de manifestações informais por parte de agentes fiscais, no sentido de eventual cobrança de ICMS, não configura ato coator ou risco jurídico concreto capaz de justificar o manejo de mandado de segurança preventivo;

A utilização da via do mandado de segurança não é adequada para obter salvo-conduto genérico e permanente contra eventual tributação futura, o que exigiria, para ser admissível, prova pré-constituída de ameaça concreta e iminente de lesão a direito líquido e certo.

Sustenta ainda que:

A pretensão do Apelante equivale a uma tentativa de substituir a função legislativa por meio do Judiciário, uma vez que visa criar uma norma isentiva de forma abstrata e genérica, sem base em caso concreto, o que não se coaduna com o regime jurídico do mandado de segurança;

A jurisprudência nacional é firme no sentido de que o mandado de segurança preventivo não se presta para garantir direitos hipotéticos baseados em suposições ou eventos incertos e futuros. Citou julgados do TJMT e do próprio TJPA que confirmam a necessidade de prova concreta da ameaça para a admissão do remédio heroico.

Por fim, requer que:

Seja negado provimento à apelação interposta por Edras Soares;

Seja mantida integralmente a sentença que denegou a segurança por ausência de prova de ato concreto da autoridade coatora;

Seja reconhecida a inadequação da via eleita para questionar eventual incidência do ICMS na circulação de gado dentro de uma propriedade rural que abrange dois estados.

A Procuradoria de Justiça deixou de apresentar manifestação acerca do mérito recursal – Id. 30517617.

É o relatório.

VOTO

VOTO

I – Juízo de Admissibilidade

Conheço do recurso por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

II – Mérito

A questão ora debatida versa sobre a decisão de primeiro grau que denegou a segurança pleiteada.

Na lição do mestre Hely Lopes Meirelles, direito líquido e certo:

“(...) é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa; se sua extensão ainda não estiver delimitada; se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais. Quando a lei alude a direito líquido e certo, está exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhecimento e exercício no momento da impetração. Em última análise, direito líquido e certo é direito comprovado de plano. Se depender de comprovação posterior, não é líquido nem certo, para fins de segurança (Mandado de Segurança. 33 ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 38)

Destaco os ensinamentos de Lúcia Valle Figueiredo, que, em sua obra Curso de Direito Administrativo, 8ª edição, Malheiros, página 381, a respeito do conceito de direito líquido e certo, assim discorreu:

Bem acentuou o Min. Carlos Mário Velloso, ao discorrer sobre o tema “Direito líquido e certo”, que o conceito deve ser extraído do problema factual. Quer dizer: os fatos têm de ser incontroversos. Se os fatos forem incontroversos, o direito será sempre certo. Haverá, apenas, problema de subsunção dos fatos incontroversos ao Direito. Porém, por mais difícil que se apresente ao juiz a subsunção dos fatos ao Direito, isso não importa”.

Aduz o recorrente/impetrante que é produtor rural e pecuarista atuante na criação, engorda e comercialização de bovinos para corte, proprietária da “Fazenda Entre Rios”, que se localiza em parte no Estado do Mato Grosso e em parte no Estado do Pará, sendo que o único acesso para a propriedade se dá pelo município de Paranaíta/MT.

Assevera que parte do ciclo da pecuária ocorre em um estado e parte em outro, pelo que desloca o gado entre as referidas porções territoriais, o que ocorre sem sair da propriedade, pelo que entende que não há fato gerador do ICMS.

Afirma que a Secretaria da Fazenda do Estado do Pará, por meio de seus Agentes Fiscais, tem manifestado informalmente que a mera circulação do gado dentro da Fazenda da Impetrante, por estar localizada em 02 Municípios diferentes, configura fato gerador do ICMS, com base no Capítulo III do Anexo I do RICMS-PA.

Diante desses fatos impetrou mandado de segurança no 1º grau de jurisdição, o qual foi denegado, uma vez que não trouxe aos autos qualquer comprovação de que foi praticado ato concreto em seu desfavor com base nos atos normativos que alega serem inconstitucionais.

Pois bem.

A controvérsia recursal, tal como devolvida a esta instância, é objetiva e antecede qualquer incursão no debate material sobre fato gerador do ICMS: trata-se de verificar se, à vista dos autos, há demonstração suficiente de lesão ou ameaça concreta e iminente a direito líquido e certo, apta a legitimar mandado de segurança preventivo, ou se a pretensão, por carecer de lastro fático individualizado, constitui indevida impugnação abstrata de regramento normativo, atraindo o óbice sumular reconhecido na sentença.

E, nesse ponto, a moldura fático-probatória delineada pelo próprio juízo de origem é inequívoca: a impetração foi construída sobre a premissa de que haveria manifestação “informal” de agentes fiscais quanto à incidência do imposto, sem que se trouxesse aos autos ato administrativo concreto, procedimento fiscal instaurado, notificação, termo de início, auto de infração, exigência formal de emissão de documento fiscal, apreensão, embaraço ao trânsito, ou qualquer outro elemento objetivo que revele a passagem do plano hipotético para o plano do risco juridicamente demonstrável.

A sentença é expressa ao consignar que “as notas fiscais juntadas (...) sequer demonstram operações realizadas no Estado do Pará” e que a afirmação de manifestação “informal” não evidencia ato coator nem comprova a natureza preventiva do mandamus, concluindo que a postulação, desprovida de prova mínima de ato concreto, conduz à ilação de insurgência contra “lei em tese”.

O mandado de segurança preventivo, embora admissível em matéria tributária,
não se converte em instrumento de consulta abstrata
, nem
em licença judicial permanente para condutas futuras cuja ocorrência lesiva é incerta.
A tutela preventiva, para ser compatível com a técnica mandamental, exige ameaça concreta, atual e objetivamente identificável, porque o writ se estrutura sobre direito líquido e certo demonstrável de plano, sem dilação probatória.

Ausente a demonstração de iminência real, a ordem pretendida transmudaria o provimento jurisdicional em comando geral e abstrato, de conteúdo normativo, que substitui, por via oblíqua, os mecanismos próprios de controle concentrado ou as vias ordinárias que comportem instrução. É precisamente essa deformação que a sentença rechaça ao aplicar o entendimento segundo o qual “normas em tese”, dotadas de generalidade, impessoalidade e abstração, não se submetem ao controle pela via mandamental, que se reserva a atos concretos de aplicação.

Não procede, ademais, a tentativa recursal de extrair da concessão liminar anterior uma vinculação lógica que imponha o julgamento final de procedência. A decisão precária é proferida sob cognição sumária e risco, ao passo que a sentença, sob cognição exauriente, pode rever o juízo provisório se ausentes os pressupostos reconhecidos em caráter perfunctório, sobretudo quando, ao final, se conclui pela inexistência de prova pré-constituída do ato ou da ameaça concreta, requisito essencial do remédio constitucional.

Em rigor, não há contradição juridicamente relevante, mas evolução legítima do convencimento judicial à luz do
standard
probatório próprio do mandado de segurança, que é mais exigente do que a mera plausibilidade inicial.

Também não se mostra possível, nesta sede recursal e nesse formato processual, superar a premissa fática fixada na origem para ingressar diretamente no mérito tributário abstrato, como pretende o apelante. Ainda que o tema da não incidência do ICMS em deslocamentos sem circulação jurídica possua densidade dogmática em precedentes citados na apelação, o ponto de estrangulamento do caso concreto é anterior: falta o suporte mínimo de ameaça concretamente demonstrada, que transforme a tese em situação individualizada e justiciável pela via mandamental preventiva.

Vejamos:

RECURSO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO – ALEGAÇÃO DE OMISSÃO – MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO - OPERAÇÃO DE TRANSPORTE DE MERCADORIAS, BENS E SEMOVENTES ENTRE ESTABELECIMENTOS DO MESMO PROPRIETÁRIO - AUSÊNCIA DE COMERCIALIZAÇÃO – NÃO INCIDÊNCIA DE ICMS – SÚMULA 166/STJ –
EVENTO FUTURO E INCERTO - PRETENSÃO DE SALVO CONDUTO – IMPOSSIBILIDADE – AUSÊNCIA DE PROVAS QUANTO À CIRCUNSTÂNCIA FÁTICA CONCRETA – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA
- VÍCIO INEXISTENTE – PRETENDIDA APLICAÇÃO DE EFEITOS MODIFICATIVOS – EMBARGOS REJEITADOS – ACÓRDÃO MANTIDO EM SUA INTEGRALIDADE

1 – Inexistindo no acórdão recorrido quaisquer dos vícios elencados no artigo 1.022 e incisos do Código Procedimental Civil e se sobressaindo que a real intensão do embargante é protelar o cumprimento da decisão que lhe foi desfavorável, a rejeição dos embargos declaratórios é medida que se impõe.

2 – Mesmo havendo pretensão de pré-questionamento da matéria, os embargos de declaração só são cabíveis nas hipóteses elencadas no artigo 1.022 e incisos do Código Procedimental Civil, não se prestando a lograr efeito infringente para modificar o julgamento e adequá-lo ao entendimento esposado pelo embargante .
(TJ-MT 10078655320208110041 MT, Relator.: MARIA APARECIDA RIBEIRO, Data de Julgamento: 10/08/2021, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 19/08/2021)

Sem isso, a ordem postulada tenderia a operar como salvo-conduto geral para quaisquer deslocamentos presentes e futuros dentro da propriedade, impedindo, de modo amplo e indeterminado, o exercício regular da fiscalização, exatamente como advertido pelo ESTADO DO PARÁ em suas contrarrazões.

Desse modo, a sentença deve ser mantida porque, a despeito da relevância teórica do tema tributário invocado pela parte apelante, a via eleita reclama demonstração concreta e pré-constituída de ameaça individualizada, o que não se verifica nos autos. Sem esse pressuposto, impõe-se reconhecer a inadequação do mandado de segurança para a tutela postulada, sob pena de se admitir controle abstrato travestido de tutela preventiva, com indesejável generalização vinculante sobre a atividade fiscalizatória.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento ao recurso de apelação, mantendo-se integralmente a sentença de primeiro grau.

É como voto.

Datado e assinado eletronicamente.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

Belém, 23/02/2026