Tribunal: TJPA
Processo: 0800128-33.2023.8.14.0125
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 13121 - Contribuições Previdenciárias
Data de julgamento: 2026-04-27

Ementa:
Ementa: DIREITO PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. LIMITAÇÃO AO TETO DO RGPS. REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR. MARCO TEMPORAL. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL. INAPLICABILIDADE DE PORTARIA COMO FATOR CONSTITUTIVO. ILEGITIMIDADE PASSIVA AFASTADA. RESTITUIÇÃO DE VALORES. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta por autarquia previdenciária estadual contra sentença que, em ação declaratória de nulidade cumulada com restituição de valores, reconheceu a ilegalidade da incidência de contribuição previdenciária sobre a totalidade da remuneração de servidor público ingressante após a Emenda Constitucional nº 103/2019, determinando a limitação da base de cálculo ao teto do RGPS e a devolução dos valores descontados a maior. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a autarquia previdenciária possui legitimidade passiva para responder por descontos previdenciários realizados em folha de pagamento; (ii) estabelecer se servidor público estadual ingressante após a instituição do regime de previdência complementar está sujeito à contribuição previdenciária limitada ao teto do RGPS, independentemente da data de portaria administrativa de operacionalização do regime. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A autarquia previdenciária estadual detém legitimidade passiva, pois é responsável pela gestão do regime próprio de previdência social, sendo titular da relação jurídico-previdenciária e destinatária dos valores arrecadados, ainda que o desconto seja operacionalizado pelo órgão de origem do servidor. 4. A instituição do regime de previdência complementar exige lei formal, nos termos do art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição Federal, não podendo ser condicionada ou postergada por ato administrativo infralegal. 5. A Lei Complementar Estadual nº 111/2016 instituiu o regime de previdência complementar no âmbito estadual, sendo este o marco normativo relevante para a aplicação da limitação da base contributiva ao teto do RGPS. 6. A Portaria PREVIC nº 686/2022 possui natureza meramente operacional e não tem aptidão para definir o início da vigência do regime jurídico, sob pena de violação ao princípio da legalidade. 7. Servidor que ingressa no serviço público após a instituição legal do regime complementar sujeita-se à limitação da base de contribuição ao teto do RGPS, conforme previsto no art. 84, parágrafo único, da Lei Complementar Estadual nº 39/2002, com redação da LC nº 128/2020. 8. A cobrança de contribuição previdenciária sobre base superior ao teto do RGPS, em tais hipóteses, gera descompasso entre contribuição e benefício, afronta os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e equilíbrio atuarial, e configura cobrança indevida. 9. A retenção indevida de valores impõe sua restituição, devidamente atualizada, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração. IV. DISPOSITIVO E TESE 10. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A autarquia gestora do regime próprio de previdência possui legitimidade passiva para responder por controvérsias relativas à legalidade da contribuição previdenciária. 2. A instituição do regime de previdência complementar depende de lei formal, sendo inapta portaria administrativa para definir seu marco inicial de vigência. 3. Servidor público que ingressa após a instituição legal do regime complementar submete-se à limitação da contribuição previdenciária ao teto do RGPS. 4. A cobrança de contribuição sobre base superior ao teto do RGPS, nesses casos, é ilegal e enseja restituição dos valores indevidamente descontados. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 40, §§ 14 e 15; Lei Complementar Estadual nº 39/2002, art. 84, parágrafo único; Lei Complementar Estadual nº 111/2016; Lei Complementar Estadual nº 128/2020; CPC, art. 932, III. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão. Belém, em data e hora registrados no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800128-33.2023.8.14.0125

APELANTE: INSTITUTO DE GESTAO PREVIDENCIARIA DO ESTADO DO PARA

APELADO: RODRIGO GONCALVES GRACAS

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

Ementa
: DIREITO PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. LIMITAÇÃO AO TETO DO RGPS. REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR. MARCO TEMPORAL. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL. INAPLICABILIDADE DE PORTARIA COMO FATOR CONSTITUTIVO. ILEGITIMIDADE PASSIVA AFASTADA. RESTITUIÇÃO DE VALORES. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta por autarquia previdenciária estadual contra sentença que, em ação declaratória de nulidade cumulada com restituição de valores, reconheceu a ilegalidade da incidência de contribuição previdenciária sobre a totalidade da remuneração de servidor público ingressante após a Emenda Constitucional nº 103/2019, determinando a limitação da base de cálculo ao teto do RGPS e a devolução dos valores descontados a maior.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a autarquia previdenciária possui legitimidade passiva para responder por descontos previdenciários realizados em folha de pagamento; (ii) estabelecer se servidor público estadual ingressante após a instituição do regime de previdência complementar está sujeito à contribuição previdenciária limitada ao teto do RGPS, independentemente da data de portaria administrativa de operacionalização do regime.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A autarquia previdenciária estadual detém legitimidade passiva, pois é responsável pela gestão do regime próprio de previdência social, sendo titular da relação jurídico-previdenciária e destinatária dos valores arrecadados, ainda que o desconto seja operacionalizado pelo órgão de origem do servidor.

4.

A instituição do regime de previdência complementar exige lei formal, nos termos do art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição Federal, não podendo ser condicionada ou postergada por ato administrativo infralegal.

5.

A Lei Complementar Estadual nº 111/2016 instituiu o regime de previdência complementar no âmbito estadual, sendo este o marco normativo relevante para a aplicação da limitação da base contributiva ao teto do RGPS.

6.

A Portaria PREVIC nº 686/2022 possui natureza meramente operacional e não tem aptidão para definir o início da vigência do regime jurídico, sob pena de violação ao princípio da legalidade.

7.

Servidor que ingressa no serviço público após a instituição legal do regime complementar sujeita-se à limitação da base de contribuição ao teto do RGPS, conforme previsto no art. 84, parágrafo único, da Lei Complementar Estadual nº 39/2002, com redação da LC nº 128/2020.

8.

A cobrança de contribuição previdenciária sobre base superior ao teto do RGPS, em tais hipóteses, gera descompasso entre contribuição e benefício, afronta os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e equilíbrio atuarial, e configura cobrança indevida.

9.

A retenção indevida de valores impõe sua restituição, devidamente atualizada, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A autarquia gestora do regime próprio de previdência possui legitimidade passiva para responder por controvérsias relativas à legalidade da contribuição previdenciária. 2. A instituição do regime de previdência complementar depende de lei formal, sendo inapta portaria administrativa para definir seu marco inicial de vigência. 3. Servidor público que ingressa após a instituição legal do regime complementar submete-se à limitação da contribuição previdenciária ao teto do RGPS. 4. A cobrança de contribuição sobre base superior ao teto do RGPS, nesses casos, é ilegal e enseja restituição dos valores indevidamente descontados.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 40, §§ 14 e 15; Lei Complementar Estadual nº 39/2002, art. 84, parágrafo único; Lei Complementar Estadual nº 111/2016; Lei Complementar Estadual nº 128/2020; CPC, art. 932, III.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão.

Belém, em data e hora registrados no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
Apelação Cível
interposta pelo INSTITUTO DE GESTÃO PREVIDENCIÁRIA E PROTEÇÃO SOCIAL DO ESTADO DO PARÁ – IGEPPS em face da sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de São Geraldo do Araguaia, nos autos da
Ação Declaratória de Nulidade c/c Restituição de Valores c/c Pedido de Tutela de Urgência nº 0800128-33.2023.8.14.0125
, ajuizada por Rodrigo Gonçalves Graças, que julgou procedentes os pedidos formulados na exordial.

Na origem, o autor, servidor público estadual ocupante do cargo efetivo de Delegado de Polícia Civil, empossado em 27/07/2022, sustentou que, não obstante seu ingresso no serviço público tenha ocorrido sob a égide da Emenda Constitucional nº 103/2019, o IGEPPS vinha promovendo descontos previdenciários sobre a totalidade de sua remuneração, ultrapassando o limite máximo do Regime Geral de Previdência Social, em afronta ao art. 40, §§ 14 e 15, da Constituição Federal, bem como ao parágrafo único do art. 84 da Lei Complementar Estadual nº 39/2002, com redação conferida pela Lei Complementar Estadual nº 128/2020.

Requereu, assim, em sede de tutela de urgência, a suspensão dos descontos que excedessem o teto do RGPS, bem como, no mérito, a declaração de nulidade da cobrança reputada indevida e a restituição dos valores descontados a maior, acrescidos de correção monetária pelo IPCA-E e juros de mora segundo os índices aplicáveis à caderneta de poupança.

Após regular processamento do feito, sobreveio a Sentença ID 22938436, ora vergastada, que rejeitou a preliminar de ilegitimidade passiva e, no mérito, julgou procedente o pedido, declarando a ilegalidade da cobrança e determinando que os descontos previdenciários incidissem apenas até o teto do Regime Geral de Previdência Social, com devolução dos valores indevidamente descontados desde o início do exercício funcional, acrescidos de correção monetária pelo IPCA-E e juros de mora nos termos do RE nº 870.947 do Supremo Tribunal Federal.

Irresignado, o IGEPPS interpôs o presente recurso de Apelação (ID 22938438) reiterando, em síntese, a preliminar de ilegitimidade passiva e, no mérito, sustentando a necessidade de reforma da sentença por
error in judicando
. Defendeu que o regime de previdência complementar do Estado do Pará somente teria entrado em vigor em 03/08/2022, com a publicação da Portaria PREVIC nº 686/2022, razão pela qual o apelado, empossado em 27/07/2022, estaria submetido ao regime anterior, com incidência de 14% sobre a totalidade da base remuneratória. Aduziu, ainda, que a competência para incidência e recolhimento da contribuição seria do órgão de origem do servidor, inexistindo ato ilícito imputável à autarquia.

Por essas razões, pleiteia o conhecimento e provimento do recurso, para que seja reformada integralmente a sentença, julgando-se improcedente a ação.

O apelado protocolou petição (ID 22938440) informando fato superveniente, consistente no cumprimento administrativo da sentença pelo apelante, com a limitação dos descontos ao teto do RGPS e a restituição dos valores anteriormente descontados a maior. Sustentou, com fundamento no art. 932, III, do CPC, a perda superveniente do interesse recursal, requerendo o não conhecimento da Apelação por prejudicialidade. No mérito, reiterou a legitimidade passiva do IGEPPS e defendeu a manutenção integral da sentença.

Recebi a apelação apenas no efeito devolutivo (ID 27038051).

Instado a opinar, o Ministério Público de 2º Grau se manifestou pelo conhecimento e desprovimento do recurso (ID 28302634).

É o essencial a relatar. Passo ao Voto.

VOTO

Antes de mais nada, destaco que, embora exista notícia de cumprimento administrativo da obrigação reconhecida em sentença, entendo que, no caso concreto, o exame do mérito recursal permanece útil e necessário. Isso porque o apelante não desistiu do recurso, nem houve qualquer ato inequívoco de renúncia à pretensão reformadora. Ao contrário, subsiste insurgência formalmente deduzida contra a sentença. O cumprimento administrativo, por si só, enquanto não acompanhado de desistência ou de aceitação expressa do julgado, não impede a apreciação do apelo.

Assim, presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso. Passo, pois, ao enfrentamento das questões devolvidas a esta instância.

Cinge-se a controvérsia recursal acerca da legalidade da incidência da contribuição previdenciária sobre a totalidade da remuneração do servidor público estadual que ingressou no cargo após a vigência da Emenda Constitucional nº 103/2019, bem como à legitimidade da autarquia previdenciária para figurar no polo passivo da demanda.

De início, cumpre apreciar a argumentação que insinua a ilegitimidade passiva do apelante.

A argumentação recursal tenta deslocar integralmente a responsabilidade para o órgão de lotação do servidor, dissociando artificialmente a operação material de desconto da titularidade jurídico-administrativa da relação previdenciária sub judice. Contudo, essa tentativa de fragmentação não se sustenta.

A lide não versa apenas sobre a mecânica da retenção em folha, considerada em si mesma, mas sobre a própria conformidade jurídico-constitucional do regime de incidência da contribuição previdenciária e sobre a restituição dos valores recolhidos indevidamente ao sistema previdenciário estadual.

Ora, o IGEPPS é autarquia estadual, dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, instituída para gerir o regime próprio de previdência social dos servidores públicos do Estado do Pará. A Lei Complementar Estadual nº 39/2002, ao dispor sobre a estrutura do regime previdenciário estadual, atribui-lhe competência para execução, coordenação e supervisão dos procedimentos operacionais relativos à concessão e gestão dos benefícios previdenciários, bem como para administração dos fundos correspondentes.

Não se pode reduzir sua atuação à condição de mero depositário passivo de valores arrecadados por terceiros. Ainda que o desconto seja materialmente processado pelo órgão de origem do servidor, o fato é que tais valores se destinam ao regime próprio de previdência social, cuja gestão incumbe à autarquia previdenciária. A vinculação jurídica entre o ato de desconto e o ente gestor do regime previdenciário é inequívoca.

Ainda que o desconto seja operacionalizado pelo órgão de origem, os valores destinam-se ao fundo previdenciário gerido pela autarquia, que exerce a coordenação e supervisão do sistema previdenciário estadual. A responsabilidade pela conformidade jurídica do regime de contribuição não pode ser dissociada da entidade que o administra. Admitir o contrário implicaria esvaziar o controle jurisdicional sobre a legalidade dos atos vinculados ao regime próprio de previdência. Rejeito, pois, o argumento de ilegitimidade passiva.

Passo a apreciar o mérito.

O cerne da controvérsia reside em definir se o servidor público estadual que ingressou no cargo em 27/07/2022, já sob a vigência da Emenda Constitucional nº 103/2019 e das alterações promovidas pela Lei Complementar Estadual nº 128/2020, encontra-se sujeito à contribuição previdenciária incidente sobre a totalidade da remuneração ou se sua base de cálculo deve limitar-se ao teto do Regime Geral de Previdência Social.

A tese central do recurso repousa sobre a premissa de que o regime de previdência complementar do Estado do Pará somente teria entrado em vigor em 03/08/2022, por força da Portaria PREVIC nº 686/2022, de sorte que somente os servidores empossados ou em exercício a partir dessa data estariam submetidos à limitação da base contributiva ao teto do RGPS. Como
Rodrigo Gonçalves Graças
entrou em exercício em 27/07/2022, antes, portanto, dessa data, sustenta o apelante que ele permaneceria submetido ao regime anterior, com incidência da contribuição de 14% sobre a totalidade da remuneração.

A construção recursal, entretanto, não se revela juridicamente consistente.

A Constituição Federal, após a redação conferida pela Emenda Constitucional nº 103/2019, estabeleceu que o regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos possui caráter contributivo e solidário, prevendo, ainda, no § 14 do art. 40, que os entes federativos instituirão, por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de previdência complementar para os servidores titulares de cargo efetivo, observando-se o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social.
In verbis
:

Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

(...)

§ 14. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de previdência complementar para servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de previdência social, ressalvado o disposto no § 16.

A instituição do regime complementar, portanto, depende de lei formal, e não de ato administrativo. Não se trata de detalhe periférico, mas de exigência central do modelo constitucional. A instituição do regime complementar não pode ser deslocada para o plano de ato administrativo secundário, sob pena de se inverter a hierarquia normativa e de se admitir que um ato infralegal defina o marco temporal de incidência de regime jurídico cuja criação a Constituição reservou expressamente ao processo legislativo formal.

No âmbito do Estado do Pará, segundo consta dos próprios autos e foi corretamente destacado na sentença e reiterado pelo Ministério Público, o regime de previdência complementar foi instituído pela
Lei Complementar Estadual nº 111/2016
, cujo art. 1º dispõe, em essência, que fica instituído, no âmbito do Estado do Pará, o regime de previdência complementar a que se refere o art. 40, §§ 14, 15 e 16, da Constituição Federal, senão vejamos:

Art. 1º Fica instituído, no âmbito do Estado de Pará, o regime de previdência complementar a que se refere o art. 40, §§ 14, 15 e 16, da Constituição Federal.

§ 1º O regime de previdência complementar de que trata o caput deste artigo, de caráter facultativo,
aplica-se aos servidores que ingressarem no serviço público estadual a partir do início de sua vigência
, observado o disposto no art. 3º desta Lei Complementar.

(...)

Art. 3º Aplica-se o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 da Constituição Federal às aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime próprio de previdência social do Estado do Pará de que trata o art. 40 da Constituição Federal, aos servidores e demais agentes mencionados no art. 1º que:

I -
ingressarem no serviço público a partir da data de início da vigência do regime de previdência complementar, independentemente de sua adesão a plano de benefícios
; (grifos nossos)

A
Lei Complementar Estadual nº 128/2020
, por sua vez, ao promover alterações na Lei Complementar Estadual nº 39/2002, passou a prever, no parágrafo único do art. 84, que a base de contribuição previdenciária, patronal e dos segurados, ficará limitada ao teto do RGPS para os servidores que ingressarem no serviço público após a entrada em vigor do regime de previdência complementar do Estado do Pará, bem como para aqueles que exercerem a opção constitucional cabível. Colha-se:

Art. 84. As contribuições devidas ao regime próprio de previdência social do Estado do Pará são:

(...)

Parágrafo único. A base de contribuição previdenciária, patronal e dos segurados,
ficará limitada ao teto do Regime Geral de Previdência Social para os servidores que ingressarem no serviço público após a entrada em vigor do regime de previdência complementar do Estado do Pará
, e para os que exercerem a opção de que trata o § 16 do art. 40 da Constituição Federal. (grifo nosso)

Ora, se a própria Constituição exige lei para instituir o regime complementar, e se há lei estadual anterior instituindo-o, não é juridicamente admissível sustentar que uma portaria administrativa posterior seria o verdadeiro marco constitutivo do regime. A Portaria PREVIC nº 686/2022 pode ter desempenhado função executiva, autorizativa, operacional ou de viabilização prática do convênio e da administração do plano, mas não possui estatura normativa para criar, por si, um regime jurídico que a Constituição mandou instituir por lei.

Em outras palavras, entre a lei instituidora e o ato administrativo de implementação, este último não revoga, suspende, posterga ou substitui a eficácia jurídica da primeira. A portaria viabiliza a operacionalização, não tem o condão de deslocar o nascimento normativo do regime. Essa compreensão é a única compatível com o princípio da legalidade administrativa, em sua feição estrita.

Quando do ingresso do apelado no serviço público, o regime complementar já havia sido instituído e o ordenamento jurídico estadual já previa a limitação da base de cálculo da contribuição previdenciária ao teto do RGPS para os novos servidores. A interpretação defendida pelo apelante conduziria a uma situação de evidente dissonância entre contribuição e benefício, impondo ao servidor o recolhimento de contribuição sobre a totalidade da remuneração, embora seus futuros proventos estivessem limitados ao teto constitucional.

Tal descompasso vulnera os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e do equilíbrio atuarial que norteiam o sistema previdenciário. Não é juridicamente aceitável que o servidor contribua sobre base superior àquela que servirá de parâmetro para o cálculo de seus benefícios, sob pena de configurar indevida onerosidade e potencial enriquecimento sem causa da Administração.

O argumento de que o ingresso do servidor ocorreu antes da publicação da portaria regulamentar não tem o condão de afastar a incidência da norma legal vigente. A eficácia da lei não pode ser condicionada à edição de ato administrativo, sob pena de subversão da hierarquia normativa e mitigação do princípio da supremacia da lei.

Da documentação carreada aos autos, extrai-se o descompasso dos descontos previdenciários implementados, tendo o servidor sido descontado a maior. Reconhecida a ilegalidade da base de cálculo utilizada, impõe-se a cessação da cobrança excessiva e a restituição dos valores descontados indevidamente. A retenção de quantias além do limite legal caracteriza cobrança indevida e enseja a devolução, devidamente atualizada, sob pena de enriquecimento ilícito do ente público.

Destarte, a sentença recorrida não merece reparos, pois se encontra em
consonância com a Constituição da República, com a legislação estadual de regência e com os princípios estruturantes do regime previdenciário.

Ante o exposto,
CONHEÇO
e
NEGO PROVIMENTO
ao recurso, mantendo intacta a sentença recorrida.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 12/05/2026