Tribunal: TJPA
Processo: 0803228-75.2026.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão julgador: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 11833 - Conselho da Comunidade
Data de julgamento: 2026-04-13

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EDUCAÇÃO. CRIAÇÃO DE CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA. DETERMINAÇÃO JUDICIAL PARA ELABORAÇÃO E ENCAMINHAMENTO DE PROJETO DE LEI. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUSÊNCIA DE OBRIGAÇÃO LEGAL EXPRESSA. MEDIDA ESTRUTURAL COM POTENCIAL IRREVERSIBILIDADE. PROVIMENTO DO RECURSO. I. CASO EM EXAME Agravo de instrumento interposto contra decisão proferida em ação civil pública que deferiu tutela provisória de urgência para determinar a elaboração e encaminhamento de projeto de lei instituindo o Conselho Municipal de Educação no prazo de 30 dias, sob pena de multa diária. O Ministério Público sustenta omissão administrativa violadora do princípio da gestão democrática do ensino e das diretrizes da Constituição Federal e da Lei nº 9.394/1996 (LDB), ao passo que o Município alega inexistência de obrigação legal para criação do órgão e violação aos princípios da separação dos poderes, autonomia municipal e reserva do possível. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se o Poder Judiciário pode impor ao Município a elaboração e encaminhamento de projeto de lei para criação do Conselho Municipal de Educação; e (ii) estabelecer se a tutela provisória concedida atende aos requisitos legais, especialmente diante do risco de irreversibilidade dos efeitos da medida. III. RAZÕES DE DECIDIR A Constituição Federal assegura o direito à educação e prevê a gestão democrática do ensino público como princípio estruturante, mas não impõe a criação obrigatória de Conselho Municipal de Educação como único mecanismo de concretização desse princípio. A Lei nº 9.394/1996 confere aos Municípios a possibilidade de organizar sistema próprio de ensino ou integrar-se ao sistema estadual, revelando margem de conformação administrativa quanto à estruturação de seus órgãos educacionais, inclusive quanto à criação de conselho municipal específico. O controle judicial de políticas públicas é admissível diante de omissão estatal inconstitucional, porém deve ocorrer de forma excepcional e respeitar os limites decorrentes do princípio da separação dos poderes. A determinação judicial para elaboração de projeto de lei e criação de órgão administrativo implica ingerência na esfera de auto-organização administrativa do ente federado, matéria inserida no âmbito da conveniência e oportunidade da gestão pública. A tutela concedida possui natureza satisfativa e envolve medidas estruturais permanentes — como criação de órgão colegiado e definição de suas competências — o que gera risco de irreversibilidade dos efeitos da decisão, vedado pelo art. 300, §3º, do CPC. A jurisprudência reconhece que a criação do Conselho Municipal de Educação constitui faculdade administrativa, sendo indevida a intervenção judicial que substitua o administrador na definição da estrutura organizacional do Município. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido. Tese de julgamento: A criação de Conselho Municipal de Educação constitui faculdade administrativa dos Municípios, que podem optar por organizar sistema próprio de ensino ou integrar-se ao sistema estadual, nos termos da Lei nº 9.394/1996. A intervenção judicial em políticas públicas deve respeitar os limites da separação dos poderes, sendo vedada a imposição de medidas que substituam a discricionariedade administrativa quanto à estrutura organizacional do ente público. A tutela provisória que determina a criação de órgão administrativo ou reorganização estrutural da Administração Pública não deve ser concedida quando presentes efeitos potencialmente irreversíveis. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 205 e 206, VI; Lei nº 9.394/1996, arts. 11, parágrafo único, e 14; CPC, arts. 300, §3º, 5º, 6º, 81, §§2º e 3º, e 1.026. Jurisprudência relevante citada: TJ-PA, Apelação Cível nº 0004609-78.2018.8.14.0018, Rel. Des. Mairton Marques Carneiro, 2ª Turma de Direito Público, j. 17.02.2025; TJ-PA, Apelação nº 0002741-42.2014.8.14.0071, Rel. Des. Ezilda Pastana Mutran, 1ª Turma de Direito Público, j. 14.12.2020. Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 11ª Sessão Ordinária do seu Plenário Virtual, realizada no período de 13 a 22/04/2026, à unanimidade, em conhecer e dar provimento ao agravo de instrumento, nos termos da fundamentação. Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0803228-75.2026.8.14.0000

AGRAVANTE: MUNICIPIO DE SANTA BARBARA DO PARA

AGRAVADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

EMENTA

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EDUCAÇÃO. CRIAÇÃO DE CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA. DETERMINAÇÃO JUDICIAL PARA ELABORAÇÃO E ENCAMINHAMENTO DE PROJETO DE LEI. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUSÊNCIA DE OBRIGAÇÃO LEGAL EXPRESSA. MEDIDA ESTRUTURAL COM POTENCIAL IRREVERSIBILIDADE. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto contra decisão proferida em ação civil pública que deferiu tutela provisória de urgência para determinar a elaboração e encaminhamento de projeto de lei instituindo o Conselho Municipal de Educação no prazo de 30 dias, sob pena de multa diária. O Ministério Público sustenta omissão administrativa violadora do princípio da gestão democrática do ensino e das diretrizes da Constituição Federal e da Lei nº 9.394/1996 (LDB), ao passo que o Município alega inexistência de obrigação legal para criação do órgão e violação aos princípios da separação dos poderes, autonomia municipal e reserva do possível.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o Poder Judiciário pode impor ao Município a elaboração e encaminhamento de projeto de lei para criação do Conselho Municipal de Educação; e (ii) estabelecer se a tutela provisória concedida atende aos requisitos legais, especialmente diante do risco de irreversibilidade dos efeitos da medida.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Constituição Federal assegura o direito à educação e prevê a gestão democrática do ensino público como princípio estruturante, mas não impõe a criação obrigatória de Conselho Municipal de Educação como único mecanismo de concretização desse princípio.

A Lei nº 9.394/1996 confere aos Municípios a possibilidade de organizar sistema próprio de ensino ou integrar-se ao sistema estadual, revelando margem de conformação administrativa quanto à estruturação de seus órgãos educacionais, inclusive quanto à criação de conselho municipal específico.

O controle judicial de políticas públicas é admissível diante de omissão estatal inconstitucional, porém deve ocorrer de forma excepcional e respeitar os limites decorrentes do princípio da separação dos poderes.

A determinação judicial para elaboração de projeto de lei e criação de órgão administrativo implica ingerência na esfera de auto-organização administrativa do ente federado, matéria inserida no âmbito da conveniência e oportunidade da gestão pública.

A tutela concedida possui natureza satisfativa e envolve medidas estruturais permanentes — como criação de órgão colegiado e definição de suas competências — o que gera risco de irreversibilidade dos efeitos da decisão, vedado pelo art. 300, §3º, do CPC.

A jurisprudência reconhece que a criação do Conselho Municipal de Educação constitui faculdade administrativa, sendo indevida a intervenção judicial que substitua o administrador na definição da estrutura organizacional do Município.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

A criação de Conselho Municipal de Educação constitui faculdade administrativa dos Municípios, que podem optar por organizar sistema próprio de ensino ou integrar-se ao sistema estadual, nos termos da Lei nº 9.394/1996.

A intervenção judicial em políticas públicas deve respeitar os limites da separação dos poderes, sendo vedada a imposição de medidas que substituam a discricionariedade administrativa quanto à estrutura organizacional do ente público.

A tutela provisória que determina a criação de órgão administrativo ou reorganização estrutural da Administração Pública não deve ser concedida quando presentes efeitos potencialmente irreversíveis.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 205 e 206, VI; Lei nº 9.394/1996, arts. 11, parágrafo único, e 14; CPC, arts. 300, §3º, 5º, 6º, 81, §§2º e 3º, e 1.026.

Jurisprudência relevante citada
: TJ-PA, Ap
elação Cível nº 0004609-78.2018.8.14.0018, Rel. Des. Mairton Marques Carneiro, 2ª Turma de Direito Público, j. 17.02.2025; TJ-PA, Apelação nº 0002741-42.2014.8.14.0071, Rel. Des. Ezilda Pastana Mutran, 1ª Turma de Direito Público, j. 14.12.2020.

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 11ª Sessão Ordinária
do seu Plenário Virtual, realizada no período de 13 a 2
2
/04/2026
, à unanimidade, em conhecer e
d
ar provimento ao agravo de instrumento, nos termos da fundamentação.

Desembargadora
CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

Relatora

RELATÓRIO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (Relatora):

Trata-se de
Agravo de Instrumento
interposto pelo
MUNICÍPIO DE SANTA BÁRBARA DO PARÁ
contra decisão proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 0802702-45.2025.8.14.0097, que deferiu tutela provisória de urgência para determinar a elaboração e encaminhamento de projeto de lei instituindo o Conselho Municipal de Educação, no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00, limitada a R$ 100.000,00, em caso de descumprimento.

Consta dos autos de origem que o
Parquet
propôs ação civil pública visando a compelir o ente municipal à criação e implementação do Conselho Municipal de Educação (CME), sustentando omissão administrativa violadora do princípio da gestão democrática do ensino e das diretrizes estabelecidas na Constituição Federal, na Lei nº 9.394/1996 (LDB) e no Plano Municipal de Educação.

Em suas razões, o agravante sustenta, em síntese:
a)
inépcia da inicial da ação civil pública, por ausência de provas aptas a demonstrar violação concreta ao direito à educação ou prejuízo efetivo à coletividade;
b)
violação aos princípios da separação dos poderes e da autonomia municipal, argumentando que a criação de órgãos administrativos integra a esfera de discricionariedade do Poder Executivo, não podendo o Judiciário substituir-se ao administrador na definição da estrutura organizacional do Município;
c)
inexistência de comando normativo expresso e cogente que imponha a criação obrigatória de Conselho Municipal de Educação, destacando o art. 11, parágrafo único, da Lei nº 9.394/1996, segundo o qual os Municípios podem optar por integrar-se ao sistema estadual de ensino;
d)
afronta aos princípios da legalidade administrativa, reserva do possível e responsabilidade fiscal, uma vez que a criação do órgão implicaria despesas continuadas e reorganização administrativa sem prévia previsão orçamentária;
e)
impossibilidade ou, subsidiariamente, desproporcionalidade da multa diária fixada contra a Fazenda Pública, por entender que a imposição de astreintes ao ente público atinge o erário e a coletividade, além de não produzir o efeito coercitivo pretendido.

Aduz presentes os requisitos do art. 1.019, I, do CPC para concessão de efeito suspensivo, afirmando a probabilidade de provimento do recurso e o risco de dano grave ou de difícil reparação, diante do impacto administrativo e financeiro imediato decorrente da decisão agravada. Ao final, requer o conhecimento e provimento do agravo para reformar integralmente a decisão interlocutória, afastando a tutela provisória deferida, bem como, liminarmente, a concessão de efeito suspensivo para sustar seus efeitos até o julgamento definitivo do recurso.

Deferido o pedido de efeito suspensivo.

O Ministério Público apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção da decisão, ao argumento de que a omissão do ente municipal compromete a efetivação do direito fundamental à educação e viola diretrizes constitucionais e legais que regem a gestão democrática do ensino público.

Instada a se manifestar, a Procuradoria de Justiça ratificou os termos das contrarrazões.

É o relatório.

VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (RELATORA):

Preenchidos os requisitos de admissibilidade recursal,
conheço
do agravo de instrumento.

A controvérsia devolvida a esta instância recursal consiste em verificar a legalidade da tutela provisória que determinou ao Município agravante a elaboração e encaminhamento de projeto de lei instituindo o Conselho Municipal de Educação, no prazo de 30 dias.

Da probabilidade do direito invocado

A Constituição Federal estabelece que a educação é direito de todos e dever do Estado, devendo ser promovida com a colaboração da sociedade (art. 205). Ademais, o art. 206, VI, prevê expressamente a gestão democrática do ensino público como princípio estruturante da educação nacional.

Nesse contexto, a Lei nº 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) dispõe, em seu art. 14, que os sistemas de ensino devem assegurar mecanismos de participação da comunidade escolar na gestão educacional.

A interpretação dessas normas, porém, não conduz, necessariamente, à conclusão de que a instituição de Conselho Municipal de Educação constitui obrigação jurídica imediata e cogente, passível de imposição judicial direta.

Com efeito, o art. 11, parágrafo único, da LDB prevê que os Municípios podem integrar-se ao sistema estadual de ensino ou organizar sistema próprio, circunstância que revela margem de conformação administrativa quanto à estruturação de seus órgãos educacionais.

Embora seja possível o controle judicial de políticas públicas quando configurada omissão inconstitucional, tal intervenção deve ocorrer de forma excepcional, especialmente quando a medida imposta envolve reorganização administrativa ou criação de estruturas institucionais.

O controle jurisdicional de políticas públicas é admissível quando demonstrada omissão estatal violadora de direitos fundamentais, devendo, contudo, respeitar os limites da separação dos poderes.

Nesse sentido:

“DIREITO ADMINISTRATIVO E EDUCACIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CRIAÇÃO DE CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. INTERVENÇÃO JUDICIAL INDEVIDA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Curionópolis contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública proposta pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação Pública no Estado do Pará – SINTEPP, determinando a criação imediata do Conselho Municipal de Educação, sob pena de multa diária. O Município sustentou a inexistência de obrigatoriedade legal para a criação do órgão, bem como alegou cerceamento de defesa pela suposta prematura conclusão da instrução processual.

II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) determinar se houve cerceamento de defesa pela alegada supressão da fase instrutória; e (ii) definir se a criação do Conselho Municipal de Educação é obrigatória, justificando a intervenção do Poder Judiciário para impor a obrigação ao Município.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O julgamento antecipado da lide não configura cerceamento de defesa quando a parte recorrente anui expressamente à dispensa de novas provas, não sendo possível alegar posterior nulidade da sentença com base nesse fundamento.

A Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional (Lei nº 9 .394/1996) confere aos Municípios a prerrogativa de optar entre instituir um sistema próprio de ensino ou permanecer vinculado ao sistema estadual, sendo a criação de um Conselho Municipal de Educação uma faculdade e não uma obrigação.

A imposição judicial de obrigação de fazer ao Município para a criação do Conselho Municipal de Educação viola o princípio da separação dos poderes, pois se trata de matéria inserida no âmbito da discricionariedade administrativa, cabendo ao Executivo e ao Legislativo decidir sobre a sua conveniência e oportunidade.

A existência de conselhos municipais obrigatórios, como o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB e o Conselho de Alimentação Escolar, demonstra que o Município já possui instâncias de fiscalização e gestão democrática da educação, afastando a alegação de omissão administrativa que justifique a intervenção judicial.

IV . DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento:

O julgamento antecipado da lide não caracteriza cerceamento de defesa quando a parte recorrente concorda expressamente com a dispensa da produção de novas provas.

A criação do Conselho Municipal de Educação pelos Municípios não é obrigatória, mas sim uma faculdade prevista na Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional, podendo o ente municipal optar por se vincular ao sistema estadual de ensino.

A imposição judicial da criação de Conselho Municipal de Educação interfere indevidamente na discricionariedade administrativa, violando o princípio da separação dos poderes.

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 9.394/1996, arts. 8º e 11, parágrafo único; CPC, art. 487, I .

Jurisprudência relevante citada: TJ-PA, Apelação nº 0002741-42.2014.8.14 .0071, Rel. Des. Ezilda Pastana Mutran, 1ª Turma de Direito Público, j. 14 .12.2020; TJ-MG, Apelação Cível nº 10487130016925002, Rel. Des. Corrêa Junior, j . 13.08.2019.”

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00046097820188140018 25095748, Relator.: MAIRTON MARQUES CARNEIRO, Data de Julgamento: 17/02/2025, 2ª Turma de Direito Público)

“RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CRIAÇÃO DE CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. MUNICÍPIO DE BRASIL NOVO. PERMANÊNCIA DE VINCULAÇÃO AO CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO. FACULDADE PREVISTA EM LEI. AUSENCIA DE DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA - INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO - IMPOSSIBILIDADE - POLÍTICA PÚBLICA INSERTA NOS LIMITES DA CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DA AÇÃO GOVERNAMENTAL. SENTENÇA MANTIDA. 1 ...Ver ementa completa- Constitucionalmente explicitadas as atribuições de cada um dos Poderes da República, a intervenção jurisdicional no ato discricionário da Administração somente se mostra autorizada quando constatada a renitente omissão ou verificada a flagrante ilegalidade, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Por representar providência afeta ao mérito da gestão administrativa, inexiste, de plano, qualquer ilegalidade ou omissão no ato do Município de Brasil Novo em não ter constituído um Conselho Municipal de Educação, mantendo-se vinculado ao Conselho Estadual de Educação, amparado por permissão legal, contida no art. 11, parágrafo único da Lei 9394/1996.”

(TJ-PA 00027414220148140071, Relator: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 14/12/2020, 1Âª Turma de Direito PÃºblico, Data de Publicação: 12/01/2021)

Assim, embora o princípio da gestão democrática seja indiscutível, a forma de sua implementação pode variar conforme a organização administrativa do ente federado, não se evidenciando, em juízo de cognição sumária, a existência de comando normativo que imponha obrigatoriamente a criação de órgão específico com as características delineadas na decisão agravada.

Da vedação à irreversibilidade da tutela antecipada

Outro aspecto relevante reside no fato de que a tutela concedida pelo Juízo de origem possui natureza satisfativa, uma vez que determina elaboração de projeto de lei; criação de órgão colegiado; e definição de composição e competências institucionais.

Tais providências possuem efeitos estruturais e administrativos permanentes, cuja reversão se revela complexa caso a pretensão seja posteriormente julgada improcedente.

Nesse sentido, dispõe o art. 300, §3º, do CPC:

“Art. 300 (...)

§ 3º A tutela de urgência de natureza antecipada não será concedida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.”

Medidas judiciais que impliquem reorganização administrativa ou criação de estruturas estatais devem ser analisadas com cautela em sede liminar, justamente para evitar decisões irreversíveis em cognição sumária.

Da separação dos poderes e da autonomia municipal

A Constituição Federal consagra, em seu art. 2º, o princípio da separação dos poderes, o qual impõe limites à atuação jurisdicional no âmbito da formulação e implementação de políticas públicas.

Embora seja pacífico que o Judiciário pode atuar para corrigir omissões estatais inconstitucionais, não lhe compete, em regra, definir a estrutura organizacional da Administração Pública, sobretudo quando inexistente comando legal específico determinando a adoção de determinado modelo institucional.

Nesse contexto, a imposição judicial da criação de órgão administrativo, com definição de sua composição e competências, pode configurar ingerência indevida na esfera de auto-organização administrativa do ente federado.

Verifico que há plausibilidade jurídica nas alegações recursais, especialmente quanto aos limites da intervenção judicial na organização administrativa do Município; a decisão agravada possui efeitos potencialmente irreversíveis, o que contraria a vedação prevista no art. 300, §3º, do CPC; mostra-se prudente aguardar o regular desenvolvimento da instrução processual para exame aprofundado da alegada omissão administrativa.

Diante do exposto
,
conheço e dar provimento ao agravo de instrumento, conforme fundamentação.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos §§ 2º e 3º do art. 81 e do art. 1026, ambos do CPC.

É o voto.

Belém, 13 de abril de 2026.

Desa.
CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relatora

Belém, 27/04/2026