Tribunal: TJPA
Processo: 0800021-78.2019.8.14.0076
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 3ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10013 - Enriquecimento ilícito
Data de julgamento: 2026-01-22

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO 3ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL PROCESSO Nº 0800021-78.2019.8.14.0076 RECORRENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ RECORRIDO: AMANDA OLIVEIRA E SILVA RECORRIDO: MANOEL JOÃO PANTOJA MACIEL RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PETIÇÃO INICIAL. EXIGÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO. POSSIBILIDADE DE ADMISSÃO COM BASE EM INDÍCIOS CONCRETOS. RECURSO PROVIDO. SENTENÇA ANULADA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, com fundamento no art. 17, § 6º-B, da Lei nº 8.429/1992 (redação da Lei nº 14.230/2021), c/c art. 485, I, do CPC. O juízo de origem entendeu ausente a demonstração do dolo específico exigido pela nova redação legal. O Parquet narrou que servidor efetivo municipal teria exercido cargos comissionados de forma fictícia ("servidor fantasma"), percebendo remuneração sem prestar serviço, com a anuência da então prefeita. A inicial foi emendada para detalhamento individualizado das condutas e demonstração de dolo, mas ainda assim foi indeferida. O MP recorreu, alegando cerceamento de instrução e indevido julgamento de mérito antecipado. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se a petição inicial da Ação de Improbidade Administrativa, emendada após a vigência da Lei nº 14.230/2021, atende aos requisitos do art. 17, § 6º-B, da LIA quanto à demonstração do dolo específico; (ii) definir se a sentença incorreu em indevido julgamento antecipado do mérito ao extinguir o processo sem permitir a instrução probatória. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A petição inicial emendada cumpre os requisitos legais ao descrever de forma minuciosa os fatos, individualizar as condutas, indicar a presença de dolo específico e apresentar indícios concretos de intenção ilícita, com base em documentos administrativos e provas testemunhais. 4. O dolo específico exigido pela nova redação da Lei de Improbidade deve ser demonstrado com base em indícios suficientes e não por prova exauriente, a qual é reservada à fase instrutória. 5. A jurisprudência do STJ reconhece que a percepção de vencimentos sem a correspondente prestação de serviço configura, em tese, ato doloso de improbidade por enriquecimento ilícito e dano ao erário. 6. A extinção do processo sem o devido processamento da causa viola os princípios da primazia do julgamento de mérito, da ampla defesa, do contraditório e da tutela efetiva do patrimônio público. 7. A medida de indisponibilidade de bens está devidamente fundamentada, sendo suficiente a existência de indícios de responsabilidade e de verossimilhança do dano ao erário, não se exigindo prova de dilapidação patrimonial. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso provido. Tese de julgamento: 1. A petição inicial em ação de improbidade administrativa, ainda sob a vigência da Lei nº 14.230/2021, pode ser recebida quando demonstrar indícios concretos do dolo específico, com descrição suficiente dos fatos e individualização das condutas. 2. A extinção do processo por ausência de demonstração do dolo específico, sem possibilitar a instrução probatória, configura indevido julgamento antecipado do mérito e afronta ao devido processo legal. 3. A indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa prescinde de demonstração de dilapidação patrimonial, bastando a presença de indícios de responsabilidade e verossimilhança do dano ao erário. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992 (com redação da Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, §§ 1º e 2º; 7º; 9º, caput e XI; 10, I, VII e XII; 11, caput e I; 12; 17, § 6º-B. CPC, arts. 485, I; 1.026, §2º. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.434.985/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, j. 06/05/2014, DJe 28/08/2014; STJ, REsp 1.366.721/BA, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, j. 26/02/2014, DJe 19/09/2014; TJGO, Ap. Cív. 56056552520198090162, Rel. Des. Breno Caiado, 11ª Câmara Cível, j. 21/06/2024. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 3ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO deste Egrégio Tribuna, por unanimidade de votos, em CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO, e DAR-LHE PROVIMENTO, para anular a sentença de primeiro grau e determinar o retorno dos autos à origem, com reabertura da fase instrutória e regular prosseguimento da demanda, nos termos do voto proferido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Relatora. Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 3ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 22 de janeiro de 2026. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800021-78.2019.8.14.0076

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

APELADO: MANOEL JOAO PANTOJA MACIEL, AMANDA OLIVEIRA E SILVA

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO

3ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL

PROCESSO Nº 0800021-78.2019.8.14.0076

RECORRENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RECORRIDO: AMANDA OLIVEIRA E SILVA

RECORRIDO: MANOEL JOÃO PANTOJA MACIEL

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PETIÇÃO INICIAL. EXIGÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO. POSSIBILIDADE DE ADMISSÃO COM BASE EM INDÍCIOS CONCRETOS. RECURSO PROVIDO. SENTENÇA ANULADA.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, com fundamento no art. 17, § 6º-B, da Lei nº 8.429/1992 (redação da Lei nº 14.230/2021), c/c art. 485, I, do CPC. O juízo de origem entendeu ausente a demonstração do dolo específico exigido pela nova redação legal. O Parquet narrou que servidor efetivo municipal teria exercido cargos comissionados de forma fictícia ("servidor fantasma"), percebendo remuneração sem prestar serviço, com a anuência da então prefeita. A inicial foi emendada para detalhamento individualizado das condutas e demonstração de dolo, mas ainda assim foi indeferida. O MP recorreu, alegando cerceamento de instrução e indevido julgamento de mérito antecipado.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) verificar se a petição inicial da Ação de Improbidade Administrativa, emendada após a vigência da Lei nº 14.230/2021, atende aos requisitos do art. 17, § 6º-B, da LIA quanto à demonstração do dolo específico; (ii) definir se a sentença incorreu em indevido julgamento antecipado do mérito ao extinguir o processo sem permitir a instrução probatória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A petição inicial emendada cumpre os requisitos legais ao descrever de forma minuciosa os fatos, individualizar as condutas, indicar a presença de dolo específico e apresentar indícios concretos de intenção ilícita, com base em documentos administrativos e provas testemunhais.

4.

O dolo específico exigido pela nova redação da Lei de Improbidade deve ser demonstrado com base em indícios suficientes e não por prova exauriente, a qual é reservada à fase instrutória.

5.

A jurisprudência do STJ reconhece que a percepção de vencimentos sem a correspondente prestação de serviço configura, em tese, ato doloso de improbidade por enriquecimento ilícito e dano ao erário.

6.

A extinção do processo sem o devido processamento da causa viola os princípios da primazia do julgamento de mérito, da ampla defesa, do contraditório e da tutela efetiva do patrimônio público.

7.

A medida de indisponibilidade de bens está devidamente fundamentada, sendo suficiente a existência de indícios de responsabilidade e de verossimilhança do dano ao erário, não se exigindo prova de dilapidação patrimonial.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

A petição inicial em ação de improbidade administrativa, ainda sob a vigência da Lei nº 14.230/2021, pode ser recebida quando demonstrar indícios concretos do dolo específico, com descrição suficiente dos fatos e individualização das condutas.

2.

A extinção do processo por ausência de demonstração do dolo específico, sem possibilitar a instrução probatória, configura indevido julgamento antecipado do mérito e afronta ao devido processo legal.

3.

A indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa prescinde de demonstração de dilapidação patrimonial, bastando a presença de indícios de responsabilidade e verossimilhança do dano ao erário.

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 8.429/1992 (com redação da Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, §§ 1º e 2º; 7º; 9º, caput e XI; 10, I, VII e XII; 11, caput e I; 12; 17, § 6º-B. CPC, arts. 485, I; 1.026, §2º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp 1.434.985/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, j. 06/05/2014, DJe 28/08/2014; STJ, REsp 1.366.721/BA, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, j. 26/02/2014, DJe 19/09/2014; TJGO, Ap. Cív. 56056552520198090162, Rel. Des. Breno Caiado, 11ª Câmara Cível, j. 21/06/2024.

Vistos, etc.,

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da
3ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO
deste Egrégio Tribuna, por unanimidade de votos, em
CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO
, e
DAR-LHE PROVIMENTO,
para anular a sentença de primeiro grau e determinar o retorno dos autos à origem, com reabertura da fase instrutória e regular prosseguimento da demanda, nos termos do voto proferido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Relatora.

Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 3ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 22 de janeiro de 2026.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
recurso de APELAÇÃO CÍVEL
interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
, contra a sentença proferida pelo
Juízo da Vara Única da Comarca de Acará/PA
, que, nos autos da
Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa
,
indeferiu a petição inicial e julgou extinto o processo sem resolução do mérito
, com fundamento no art. 17, § 6º-B, da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, c/c art. 485, inciso I, do Código de Processo Civil.

Historiando os fatos, o
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
ajuizou a ação suso mencionada, em face de
MANOEL JOÃO PANTOJA MACIEL
, servidor público municipal de Acará, ocupante do cargo efetivo de professor e que, à época dos fatos, foi nomeado para os cargos de
Secretário Municipal de Planejamento e Gestão
e, posteriormente,
Diretor de Departamento na Secretaria de Políticas Públicas
, bem como em face de
AMANDA OLIVEIRA E SILVA
, então
Prefeita Municipal de Acará
, narrando a existência de um suposto esquema fraudulento de nomeações e pagamentos sem a correspondente prestação laboral, o que teria ocasionado enriquecimento ilícito do primeiro requerido e lesão ao erário municipal, além de violação aos princípios da Administração Pública.

Na petição inicial, o autor sustentou que Manoel João Pantoja Maciel teria sido “secretário de fachada” no período de janeiro de 2017 a agosto de 2018, bem como “diretor de fachada” no período de março a setembro de 2019, percebendo remuneração pública sem exercer, de fato, as atribuições inerentes aos cargos, circunstância que teria ocorrido com a anuência e participação direta da então Prefeita Amanda Oliveira e Silva, responsável pelas nomeações e pela concessão de licenças administrativas supostamente irregulares.

Apontou, ainda, que o requerido Manoel João Pantoja Maciel residia e exercia atividade religiosa em outros municípios durante os períodos mencionados, inexistindo prova de efetivo exercício funcional em Acará.

O Ministério Público atribuiu às condutas narradas o enquadramento nos arts. 9º, caput e inciso XI, 10, caput e incisos I, VII e XII, e 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/1992, pleiteando, ao final, o recebimento da inicial, a condenação dos requeridos nas sanções previstas no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa, o ressarcimento integral do dano, bem como a decretação da indisponibilidade de bens no valor de R$ 442.850,56 (quatrocentos e quarenta e dois mil, oitocentos e cinquenta reais e cinquenta e seis centavos), quantia correspondente ao alegado prejuízo ao erário, calculado a partir do montante de R$ 110.712,64 (cento e dez mil, setecentos e doze reais e sessenta e quatro centavos), acrescido da multa civil em potencial.

Inicialmente, o Juízo de origem deferiu tutela de urgência (ID 31625225), determinando a indisponibilidade de bens dos requeridos no valor acima indicado e a suspensão do pagamento da remuneração do requerido Manoel João Pantoja Maciel. Posteriormente, os demandados apresentaram manifestações defensivas (IDs 31625238 e 31625259), nas quais sustentaram a inexistência de dolo, afirmaram o efetivo exercício das funções públicas e negaram a ocorrência de prejuízo ao erário.

Na sequência, o Ministério Público apresentou réplica (ID 31625264), mantendo integralmente a tese acusatória. Em momento posterior, diante da superveniência da
Lei nº 14.230/2021
, o Juízo determinou que o autor
emendasse a petição inicial
(ID 31625280), a fim de adequá-la às novas exigências legais, especialmente no tocante à demonstração do dolo específico e à individualização das condutas imputadas a cada requerido, sob pena de indeferimento da inicial.

Em atendimento à determinação judicial, o Ministério Público apresentou
emenda à petição inicial
(ID 31625281), na qual detalhou, de forma individualizada, as condutas atribuídas a cada demandado. Em relação a Manoel João Pantoja Maciel, afirmou que o dolo específico consistiria na
simulação de exercício funcional
com o objetivo de
auferir vantagem patrimonial indevida
, enquadrando sua conduta no art. 9º, inciso XI, da Lei de Improbidade Administrativa.

Quanto a Amanda Oliveira e Silva, apontou que o dolo estaria caracterizado na
nomeação consciente
de servidor que não exercia as funções públicas, na
concessão de licenças sem respaldo jurídico
e na
omissão no dever de fiscalização
, condutas que teriam concorrido para a lesão ao erário, subsumindo-se ao art. 10, incisos I, VII e XII, da mesma lei, tudo com base em provas documentais e testemunhais colhidas no Inquérito Civil nº 012/2018.

A ação seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença (ID 31625282), que julgou o feito nos seguintes termos:

“Ante o exposto, com fundamento no art. 17, § 6º-B, da Lei nº 8.429/92 (incluído pela Lei nº 14.230/2021) c/c art. 485, I, do Código de Processo Civil,
INDEFIRO A PETIÇÃO INICIAL
por ausência de demonstração do dolo específico e, por conseguinte,
JULGO EXTINTO O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO
. Sem condenação em custas e honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85, aplicável às ações de improbidade administrativa. Esta sentença não está sujeita ao reexame necessário. Publique-se. Registre-se. Intimem-se.”

Inconformado com a sentença, o
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
interpôs recurso de apelação (ID 31625285), sustentando, inicialmente, o cabimento e a tempestividade do presente recurso
.
No mérito recursal, o apelante alegou que a sentença recorrida incorreu em equívoco ao exigir prova plena e exauriente do dolo específico já na fase de admissibilidade da petição inicial, quando a legislação e a jurisprudência exigem apenas a
descrição circunstanciada dos fatos e a presença de indícios suficientes
da intenção dolosa, reservando-se à fase instrutória a confirmação definitiva do elemento subjetivo. Sustentou que o art. 17, § 6º-B, da Lei nº 8.429/1992 não autoriza a rejeição da inicial com base em um juízo aprofundado de mérito, sob pena de violação aos princípios da primazia do julgamento de mérito, da cooperação, da não surpresa e do devido processo legal.

O Ministério Público asseverou que a emenda à inicial atendeu integralmente às exigências da nova legislação, tendo individualizado as condutas, descrito o dolo específico de cada requerido, indicado as circunstâncias de tempo, modo e lugar, bem como apontado vasto acervo probatório, composto por portarias administrativas, ofícios da Prefeitura e da Secretaria Municipal de Educação, planilha de valores recebidos indevidamente, além de depoimentos testemunhais que confirmariam a ausência de exercício funcional do requerido Manoel João Pantoja Maciel e a atuação consciente da então Prefeita Amanda Oliveira e Silva.

Defendeu, ainda, que a decisão recorrida acabou por
antecipar o julgamento do mérito
, inviabilizando a produção de prova em audiência de instrução e julgamento, expressamente requerida, o que configuraria cerceamento da atividade jurisdicional e indevida restrição à tutela do patrimônio público.

Ao final, o apelante requereu o conhecimento e provimento do recurso, para cassação da sentença, com o consequente recebimento da petição inicial emendada e regular prosseguimento do feito.

Conforme certidão acostada aos autos (ID 31625288), os apelados, embora devidamente intimados, não apresentaram contrarrazões ao recurso.

Após a regular redistribuição do feito, o processo veio à minha relatoria e, através da decisão de ID 31743709, recebi o recurso de apelação no duplo efeito, e determinei o encaminhamento dos autos ao Órgão Ministerial.

O Ministério Público, por meio do parecer da Procuradora de Justiça Rosa Maria Rodrigues Carvalho (ID 32149977), invocou o art. 4º da Recomendação nº 34/2016 do CNMP, e limitou-se a ratificar as razões recursais, pugnando pela integral procedência do apelo.

É o relatório.

VOTO

Preenchidos os pressupostos de admissibilidade, deve ser conhecido o presente Recurso de Apelação, sendo ainda recebido no duplo efeito.

À míngua de questões preliminares,
atenho-me ao exame do mérito
.

Cinge-se a controvérsia recursal sobre o acerto ou desacerto da sentença que
indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito
, com fundamento no art. 17, § 6º-B, da Lei nº 8.429/1992, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021, sob o argumento de
ausência de demonstração do dolo específico
nas condutas atribuídas aos demandados
Manoel João Pantoja Maciel
e
Amanda Oliveira e Silva
, no âmbito da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
.

No mérito, o apelante alega que a sentença recorrida incorreu em equívoco ao rejeitar a petição inicial, por suposta ausência de demonstração do dolo específico,
exigindo prova exauriente já na fase inaugural
, sendo que,
os elementos descritos na inicial e na emenda apresentada pelo Ministério Público são suficientes, em juízo de delibação, para autorizar o regular prosseguimento da ação
, com a devida instrução probatória.

Inicialmente, cumpre destacar que a ação originária foi ajuizada em 10 de dezembro de 2019, tendo por objeto a apuração de supostos atos de improbidade administrativa consistentes no
recebimento de remuneração pública sem a correspondente prestação laboral
, situação comumente denominada na doutrina e na jurisprudência como
“servidor fantasma”
.

Segundo narrado pelo
Parquet
, o requerido Manoel João Pantoja Maciel, servidor público municipal efetivo e ocupante de cargos comissionados, teria percebido valores públicos
sem exercer, de fato, as atribuições inerentes aos cargos de Secretário Municipal de Planejamento e Gestão (2017/2018) e Diretor de Departamento da Secretaria de Políticas Públicas (2019)
, com a
anuência e participação consciente da então Prefeita Municipal, Amanda Oliveira e Silva
.

Com a superveniência da Lei nº 14.230/2021, o Juízo de origem determinou a emenda da petição inicial, a fim de que o autor
individualizasse as condutas e demonstrasse o dolo específico
, nos termos do art. 17, § 6º-B, da Lei de Improbidade Administrativa.

Tal determinação foi atendida pelo Ministério Público, que
detalhou as circunstâncias de tempo, modo e lugar
, descreveu o
elemento subjetivo doloso atribuído a cada requerido
e
indicou expressamente o acervo probatório já existente
, composto por documentos administrativos, ofícios da Prefeitura e da SEMED, depoimentos testemunhais colhidos em inquérito civil, além de planilha discriminada dos valores recebidos indevidamente, no montante de R$ 110.712,64 (cento e dez mil, setecentos e doze reais e sessenta e quatro centavos).

Não obstante, o magistrado de primeiro grau entendeu que tais elementos seriam insuficientes para caracterizar o dolo específico, indeferindo a inicial.

Todavia, com a devida vênia, tal entendimento não se sustenta.

É certo que, após a Lei nº 14.230/2021, o dolo específico passou a ser elemento indispensável à configuração de qualquer ato de improbidade administrativa, conforme dispõe o art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.429/1992. Contudo, a exigência legal não autoriza a confusão entre juízo de admissibilidade da petição inicial e julgamento antecipado do mérito.

O art. 17, § 6º-B, da Lei de Improbidade Administrativa exige que a petição inicial contenha a
demonstração do dolo com todas as suas circunstâncias
, o que deve ser compreendido como descrição circunstanciada dos fatos e indicação de indícios concretos da vontade livre e consciente dirigida ao resultado ilícito, e não como prova plena e exauriente, a qual é própria da fase instrutória, sob o crivo do contraditório e da ampla defesa.

No caso concreto, a narrativa ministerial descreve, de forma minuciosa, que o requerido Manoel João Pantoja Maciel
simulava o exercício de funções públicas
, residindo e exercendo atividade religiosa em outros municípios, enquanto continuava a perceber remuneração dos cofres públicos, situação corroborada por
depoimentos de servidores, vizinhos, líder religioso, ofícios oficiais e registros administrativos
. Quanto à requerida Amanda Oliveira e Silva, imputou-se a nomeação consciente, a concessão de licenças irregulares e a omissão deliberada no dever de fiscalização, condutas que, em tese, concorreram diretamente para a lesão ao erário e o enriquecimento ilícito de terceiro.

Esses elementos, à evidência, são suficientes para caracterizar indícios de dolo específico, aptos a justificar o recebimento da inicial e o regular prosseguimento da ação, sendo manifestamente prematura a extinção do feito sem instrução probatória.

A jurisprudência é firme no sentido de que
a percepção de vencimentos sem a correspondente contraprestação laboral configura, em tese, ato de improbidade administrativa doloso
, por enriquecimento ilícito e dano ao erário. Nesse sentido, transcreve-se na íntegra o seguinte precedente do Superior Tribunal de Justiça:

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. “FUNCIONÁRIO FANTASMA”. PERCEPÇÃO DE VENCIMENTOS SEM A CORRESPONDENTE CONTRAPRESTAÇÃO LABORAL. AUTONOMIA DE CONDUTA. DESNECESSIDADE DE FORMAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO COM OUTRO AGENTE PÚBLICO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. DOLO CONFIGURADO. INTELIGÊNCIA DO ART. 9º, CAPUT, DA LEI Nº 8.429/92. SANÇÕES APLICADAS DE FORMA PROPORCIONAL E RAZOÁVEL. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO. 1. Ressai claro dos autos que havia um vínculo jurídico-funcional entre a Administração e a ré, que, na condição de Secretária Parlamentar da Câmara dos Deputados, percebeu remuneração por quase dez anos, sem a necessária contrapartida laboral. 2. A pessoa vinculada à Administração que, confessadamente, aufere remuneração dos cofres públicos sem haver trabalhado pratica ato de improbidade autônomo, que não reclama a simultânea responsabilização de eventual partícipe. Patenteada sua condição de agente pública, está a recorrente legitimada para figurar no polo passivo da ação de improbidade, de per se, sem a necessidade de formação de litisconsórcio passivo com outro também agente público. 3.
Acrescente-se que, ante o arcabouço fático delineado no acórdão, restou claramente evidenciado o dolo na conduta da recorrente, ensejadora de inegável enriquecimento ilícito. Tal comportamento, sem dúvida, revela-se suficiente para caracterizar o ato de improbidade capitulado no art. 9º, caput, da Lei nº 8.429/92.
4. Tendo em mira a diretriz dosimétrica estampada no parágrafo único do art. 12 da LIA (‘[...] o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente’), as razões do recurso especial não lograram demonstrar que, na espécie, as sanções aplicadas devessem ser decotadas à conta de suposta falta de proporcionalidade ou razoabilidade. 5. Recurso especial desprovido.” (STJ - REsp 1.434.985/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, j. 06/05/2014, DJe 28/08/2014). (Grifei)

Embora se trate de decisão proferida em 2014, portanto sob a vigência da redação originária da Lei de Improbidade Administrativa, já se assentava no Superior Tribunal de Justiça o entendimento de que a conduta de auferir remuneração dos cofres públicos sem a correspondente contraprestação laboral revela, por si só, o dolo na conduta do agente, ensejando enriquecimento ilícito e consequente responsabilização por ato de improbidade.

No mesmo sentido, também transcreve-se
integralmente
o precedente do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FUNCIONÁRIO FANTASMA. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO CONFIGURADO. MATERIALIDADE E DOLO CONFIGURADOS. RESSARCIMENTO DO DANO AO ERÁRIO DEVIDO. SENTENÇA MANTIDA.
I - Para a caracterização de atos ímprobos, é imprescindível a demonstração de dolo na conduta dos agentes, o que restou configurado em virtude de o réu ter aceitado sua nomeação para cargo público, percebendo remuneração mensal sem a efetiva prestação do serviço.
II - Comprovada a improbidade administrativa por enriquecimento ilícito do agente e dano ao erário, mostra-se imperiosa a reparação dos danos ao erário municipal, consubstanciada pela devolução do montante percebido indevidamente a título de remuneração. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJ-GO 56056552520198090162, Relator.: BRENO CAIADO - (DESEMBARGADOR), 11ª Câmara Cível, Data de Publicação: 21/06/2024) (Grifei)

Inexistem, no caso em apreço, elementos que afastem, ao menos em juízo de deliberação inicial, a presença de dolo específico na conduta dos promovidos, os quais, ao permitirem o recebimento de salários por parte do requerido Manoel João Pantoja Maciel, em total aquiescência da requerida Amanda Oliveira e Silva, demonstra que concorreram para a prática de ato que atenta contra os princípios da administração pública, notadamente o da legalidade, da eficiência e da moralidade.

Outrossim, quanto à medida de indisponibilidade de bens, esta encontra amparo no art. 7º da Lei 8.429/92, devendo prevalecer o entendimento de que, para sua decretação, basta a existência de indícios de responsabilidade e a verossimilhança do dano ao erário.

A jurisprudência do STJ firmou-se nesse sentido, ou seja, para a decretação da indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa, não é necessária a demonstração de dilapidação do patrimônio do requerido, sendo suficiente a existência de indícios de que os atos foram praticados com violência aos princípios da administração pública ou com prejuízo ao erário. Vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. APLICAÇÃO DO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ART. 543-C DO CPC. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DOS BENS DO PROMOVIDO. DECRETAÇÃO. REQUISITOS. EXEGESE DO ART. 7º DA LEI N. 8 .429/1992, QUANTO AO PERICULUM IN MORA PRESUMIDO. MATÉRIA PACIFICADA PELA COLENDA PRIMEIRA SEÇÃO. 1. Tratam os autos de ação civil pública promovida pelo Ministério Público Federal contra o ora recorrido, em virtude de imputação de atos de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/1992). 2. Em questão está a exegese do art. 7º da Lei n. 8.429/1992 e a possibilidade de o juízo decretar, cautelarmente, a indisponibilidade de bens do demandado quando presentes fortes indícios de responsabilidade pela prática de ato ímprobo que cause dano ao Erário. 3. A respeito do tema, a Colenda Primeira Seção deste Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Recurso Especial 1.319.515/ES, de relatoria do em. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Relator para acórdão Ministro Mauro Campbell Marques (DJe 21/9/2012), reafirmou o entendimento consagrado em diversos precedentes (Recurso Especial 1.256.232/MG, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 19/9/2013, DJe 26/9/2013; Recurso Especial 1.343.371/AM, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/4/2013, DJe 10/5/2013; Agravo Regimental no Agravo no Recurso Especial 197.901/DF, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 28/8/2012, DJe 6/9/2012; Agravo Regimental no Agravo no Recurso Especial 20 .853/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 21/6/2012, DJe 29/6/2012; e Recurso Especial 1.190.846/PI, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 16/12/2010, DJe 10/2/2011) de que, "(...)
no comando do art. 7º da Lei 8.429/1992, verifica-se que a indisponibilidade dos bens é cabível quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo determinação contida no art. 37, § 4º, da Constituição, segundo a qual 'os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível'. O periculum in mora, em verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já apontou pelo entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao comando normativo do art. 7º da Lei n. 8.429/92. Assim, a Lei de Improbidade Administrativa, diante dos velozes tráfegos, ocultamento ou dilapidação patrimoniais, possibilitados por instrumentos tecnológicos de comunicação de dados que tornaria irreversível o ressarcimento ao erário e devolução do produto do enriquecimento ilícito por prática de ato ímprobo, buscou dar efetividade à norma afastando o requisito da demonstração do periculum in mora (art. 823 do CPC), este, intrínseco a toda medida cautelar sumária (art. 789 do CPC), admitindo que tal requisito seja presumido à preambular garantia de recuperação do patrimônio do público, da coletividade, bem assim do acréscimo patrimonial ilegalmente auferido".
4. Note-se que a compreensão acima foi confirmada pela referida Seção, por ocasião do julgamento do Agravo Regimental nos Embargos de Divergência no Recurso Especial 1.315.092/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 7/6/2013 .
5. Portanto, a medida cautelar em exame, própria das ações regidas pela Lei de Improbidade Administrativa, não está condicionada à comprovação de que o réu esteja dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo, tendo em vista que o periculum in mora encontra-se implícito no comando legal que rege, de forma peculiar, o sistema de cautelaridade na ação de improbidade administrativa, sendo possível ao juízo que preside a referida ação, fundamentadamente, decretar a indisponibilidade de bens do demandado, quando presentes fortes indícios da prática de atos de improbidade administrativa.
6. Recursos especiais providos, a que restabelecida a decisão de primeiro grau, que determinou a indisponibilidade dos bens dos promovidos .7. Acórdão sujeito ao regime do art. 543-C do CPC e do art. 8º da Resolução n. 8/2008/STJ. (STJ - REsp: 1366721 BA 2013/0029548-3, Relator.: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 26/02/2014, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 19/09/2014 RSTJ vol. 241 p. 45) (Grifei)

Diante desse panorama, conclui-se que
a sentença recorrida antecipou indevidamente o exame do mérito
, inviabilizando a produção de prova e contrariando os princípios da
primazia do julgamento de mérito, do devido processo legal e da tutela efetiva do patrimônio público
, haja vista que, à luz dos elementos coligidos até o momento, há indícios suficientes de dolo específico a justificar o prosseguimento da instrução processual para pleno esclarecimento dos fatos.

DISPOSITIVO

Ante todo o exposto,
CONHEÇO
, e
DOU PROVIMENTO
ao recurso de apelação, para
ANULAR
a sentença de primeiro grau, determinando o
RETORNO DOS AUTOS AO JUÍZO DE ORIGEM
, a fim de que seja recebida a petição inicial e retomado o regular prosseguimento da ação, com a devida instrução probatória, nos termos da fundamentação.

Alerta-se às partes que a oposição de embargos declaratórios meramente protelatórios ensejará a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, §2º do CPC/15.

É como voto.

Belém, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 31/01/2026