Tribunal: TJPA
Processo: 0800282-28.2022.8.14.0047
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JUNIOR
Órgão julgador: JOSE ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JUNIOR
Órgão colegiado: 3ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2026-04-16
Data de publicação: 2026-04-30

Ementa:
Ementa: Direito Administrativo e Processual Civil. Apelação cível. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa cumulada com ressarcimento ao erário. Justiça gratuita deferida. Acumulação de cargos públicos na área da saúde. Aplicação da Lei nº 14.230/2021. Necessidade de dolo. Vedação de dupla tipificação. Insuficiência probatória. Cassação da sentença. Recurso provido. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, reconhecendo a ilicitude de acumulação de cargos públicos e condenando a ré ao ressarcimento ao erário, com fundamento nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há cinco questões em discussão: (i) saber se a parte faz jus aos benefícios da justiça gratuita; (ii) saber se a Lei nº 14.230/2021 incide ao caso, especialmente quanto à exigência de dolo; (iii) saber se é possível a condenação simultânea pelos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992; (iv) saber se há prova suficiente da efetiva coincidência de jornadas e percepção indevida de remuneração; (v) saber se é caso de cassação da sentença para reabertura da instrução. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A declaração de hipossuficiência goza de presunção relativa (art. 99, § 3º, do CPC), não afastada por prova em contrário, sendo insuficiente, para tanto, a mera existência de vínculos como Técnica de Enfermagem e Auxiliar de Serviços Gerais, razão pela qual se defere a justiça gratuita. 4. A Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos processos em curso, exigindo a demonstração de dolo para configuração do ato de improbidade administrativa, conforme entendimento do STF (Tema 1.199). 5. É vedada a condenação simultânea, pelos mesmos fatos, com fundamento nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992, nos termos do art. 17, § 10-D, da LIA. 6. A mera presunção de incompatibilidade de horários não é suficiente para caracterizar improbidade administrativa, sendo necessária prova concreta da coincidência de jornadas e da ausência de contraprestação laboral. 7. Verificada a insuficiência da instrução probatória, impõe-se a cassação da sentença para reabertura da fase instrutória, com apuração específica do eventual dano ao erário. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso provido. Tese de julgamento: “1. A declaração de hipossuficiência econômica possui presunção relativa, não sendo afastada pela mera existência de vínculos funcionais sem prova concreta de capacidade financeira. 2. A Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos processos em curso e exige dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa. 3. É vedada a dupla tipificação do mesmo fato nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992. 4. A configuração de improbidade por acumulação de cargos exige prova concreta da incompatibilidade de jornadas e da percepção indevida de remuneração. 5. A insuficiência probatória impõe a cassação da sentença para reabertura da instrução.” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, XVI; CPC, art. 99, § 3º; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º e 2º, 9º, 10 e 17, § 10-D. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199 (ARE 843.989). ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0800282-28.2022.8.14.0047; Recorrente: Joanita Nascimento da Silva; Recorrido: Ministério Público do Estado do Pará. ACORDAM os Desembargadores integrantes da 3ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, em conhecer do recurso e DAR-LHE PROVIMENTO, para cassar a sentença e determinar o retorno dos autos à origem, nos termos do voto do Relator. 12ª Sessão Ordinária - Plenário Virtual (PJE) – 3ª Turma de Direito Público, realizada no período de 16 a 27 de abril de 2026. Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Rosileide Maria da Costa Cunha. Belém-PA, assinado na data e hora registradas no sistema. Des. JOSÉ ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JÚNIOR Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800282-28.2022.8.14.0047

APELANTE: JOANITA NASCIMENTO DA SILVA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargador JOSÉ ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JUNIOR

EMENTA

Ementa: Direito Administrativo e Processual Civil. Apelação cível. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa cumulada com ressarcimento ao erário. Justiça gratuita deferida. Acumulação de cargos públicos na área da saúde. Aplicação da Lei nº 14.230/2021. Necessidade de dolo. Vedação de dupla tipificação. Insuficiência probatória. Cassação da sentença. Recurso provido.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, reconhecendo a ilicitude de acumulação de cargos públicos e condenando a ré ao ressarcimento ao erário, com fundamento nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há cinco questões em discussão: (i) saber se a parte faz jus aos benefícios da justiça gratuita; (ii) saber se a Lei nº 14.230/2021 incide ao caso, especialmente quanto à exigência de dolo; (iii) saber se é possível a condenação simultânea pelos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992; (iv) saber se há prova suficiente da efetiva coincidência de jornadas e percepção indevida de remuneração; (v) saber se é caso de cassação da sentença para reabertura da instrução.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A declaração de hipossuficiência goza de presunção relativa (art. 99, § 3º, do CPC), não afastada por prova em contrário, sendo insuficiente, para tanto, a mera existência de vínculos como Técnica de Enfermagem e Auxiliar de Serviços Gerais, razão pela qual se defere a justiça gratuita.

4. A Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos processos em curso, exigindo a demonstração de dolo para configuração do ato de improbidade administrativa, conforme entendimento do STF (Tema 1.199).

5. É vedada a condenação simultânea, pelos mesmos fatos, com fundamento nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992, nos termos do art. 17, § 10-D, da LIA.

6. A mera presunção de incompatibilidade de horários não é suficiente para caracterizar improbidade administrativa, sendo necessária prova concreta da coincidência de jornadas e da ausência de contraprestação laboral.

7. Verificada a insuficiência da instrução probatória, impõe-se a cassação da sentença para reabertura da fase instrutória, com apuração específica do eventual dano ao erário.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso provido.

Tese de julgamento:

“1. A declaração de hipossuficiência econômica possui presunção relativa, não sendo afastada pela mera existência de vínculos funcionais sem prova concreta de capacidade financeira.

2. A Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos processos em curso e exige dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa.

3. É vedada a dupla tipificação do mesmo fato nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992.

4. A configuração de improbidade por acumulação de cargos exige prova concreta da incompatibilidade de jornadas e da percepção indevida de remuneração.

5. A insuficiência probatória impõe a cassação da sentença para reabertura da instrução.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, XVI; CPC, art. 99, § 3º; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º e 2º, 9º, 10 e 17, § 10-D.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199 (ARE 843.989).

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0800282-28.2022.8.14.0047; Recorrente: Joanita Nascimento da Silva; Recorrido: Ministério Público do Estado do Pará.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da 3ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, em conhecer do recurso e DAR-LHE PROVIMENTO, para cassar a sentença e determinar o retorno dos autos à origem, nos termos do voto do Relator.

12ª Sessão Ordinária - Plenário Virtual (PJE) – 3ª Turma de Direito Público, realizada no período de 16 a 27 de abril de 2026.

Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Rosileide Maria da Costa Cunha.

Belém-PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Des. JOSÉ ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JÚNIOR

Relator

RELATÓRIO

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta por JOANITA NASCIMENTO DA SILVA contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Rio Maria, nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA cumulada com ressarcimento ao erário, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, que julgou procedente os pedidos constantes na inicial.

Na petição inicial, o Ministério Público narrou que a investigação ministerial foi instaurada para apurar notícia de que a requerida exerceria, de forma simultânea e incompatível, dois vínculos funcionais no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde de Bannach/PA, sendo um de Técnico em Enfermagem, vinculado ao SAMU, e outro de Auxiliar de Serviços Gerais/Agente Administrativo efetivo, ambos na área da saúde municipal. Sustentou que a acumulação, além de não se enquadrar nas exceções do art. 37, XVI, da Constituição Federal, seria acompanhada de incompatibilidade de horários e de jornada global excessiva, apontada como superior a 90 horas semanais, circunstância que inviabilizaria o regular exercício das duas funções, traduzindo, segundo a tese autoral, percepção indevida de vencimentos públicos e enriquecimento ilícito da servidora às expensas do erário municipal .

A exordial consignou que, a partir de diligências no procedimento preparatório e da expedição de ofícios à Prefeitura e à Secretaria de Saúde de Bannach, bem como de ação cautelar de exibição de documentos, foram obtidas fichas funcionais, folhas de ponto, contracheques e demais documentos da servidora, posteriormente submetidos à análise técnica do Grupo de Apoio Técnico Interdisciplinar do Ministério Público do Estado do Pará – GATI/MPPA. Segundo o Ministério Público, a Análise Técnica Contábil nº 1104/2021 e a Análise Jurídica nº 083/2022, juntadas com a inicial, concluíram pela existência de acumulação ilegal de cargos, com pagamentos indevidos à requerida nos exercícios de 2017, 2018, 2019, 2020 e 2021, totalizando R$ 81.761,92, discriminados em tabela anual constante do parecer técnico, valor atribuído especificamente ao vínculo de Técnico em Enfermagem reputado irregular no contexto apurado .

Na narrativa ministerial, destacou-se que o parecer técnico apontou que a requerida percebia remuneração, de um lado, como servidora efetiva lotada na Secretaria Municipal de Saúde e, de outro, como contratada temporariamente para o exercício de função de Técnico em Enfermagem no Hospital Municipal José Vieira dos Santos/SAMU, registrando-se que as folhas de frequência indicariam choque de horários e impossibilidade material de presença simultânea nos postos de trabalho, além de jornada incompatível com os parâmetros de razoabilidade e com a orientação, invocada pelo próprio órgão ministerial, de limite máximo de 60 horas semanais para cumulação excepcionalmente admitida de cargos na área da saúde .

Com base nesses fatos, o Ministério Público imputou à requerida a prática, em tese, de atos de improbidade administrativa tipificados nos arts. 9º, XI, e 10, I, da Lei nº 8.429/1992, na redação anterior à Lei nº 14.230/2021, ao argumento de que a servidora teria obtido vantagem patrimonial indevida e causado dano ao erário mediante recebimento de remuneração incompatível com a legalidade constitucional. Ao final, requereu a condenação da demandada ao ressarcimento integral do dano, no valor de R$ 81.761,92, bem como a aplicação das demais sanções da Lei de Improbidade Administrativa cabíveis ao caso concreto .

Sobreveio, então, a sentença de mérito (ID. 27196692), na qual

o Juízo de origem julgou procedente a ação, reconhecendo a ocorrência de acumulação indevida dos cargos/funções exercidos pela requerida, assentando que a cumulação de Auxiliar de Serviços Gerais e Técnico em Enfermagem não se enquadraria nas exceções constitucionais, que a carga horária combinada seria humanamente incompatível, e que restaria configurado o dolo da demandada em auferir vantagem patrimonial indevida por longo período, com consequente dano ao erário municipal. Da mesma forma, depreende-se das razões recursais que a sentença aplicou à demandada sanções com base nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992 e determinou o ressarcimento ao erário no montante apontado na inicial, ou em valor correspondente aos pagamentos havidos como indevidos .

Irresignada, JOANITA NASCIMENTO DA SILVA interpôs apelação (ID. 27196694), postulando, preliminarmente, a concessão dos benefícios da justiça gratuita, ao fundamento de insuficiência de recursos para arcar com custas e despesas processuais sem prejuízo do próprio sustento e de sua família. No mérito recursal, sustentou, em síntese: (i) a necessidade de aplicação retroativa das alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa, por se tratar de diploma de natureza sancionatória mais benéfico, invocando o art. 5º, XL, da Constituição Federal; (ii) a impossibilidade de condenação com fundamento simultâneo em mais de um tipo ímprobo para o mesmo fato, à luz do art. 17, § 10-D, da LIA, introduzido pela reforma legislativa, afirmando ser incabível o chamado “concurso formal” entre os arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992; (iii) a ausência de dolo e de tipicidade material da conduta, ao argumento de que a cumulação não configuraria, por si só, ato ímprobo, sobretudo porque os serviços teriam sido efetivamente prestados e não teria sido demonstrado prejuízo concreto ao erário nem enriquecimento ilícito doloso; (iv) a necessidade de observância do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da Repercussão Geral, especialmente no tocante à exigência de dolo para os atos de improbidade; e (v), subsidiariamente, a minoração das sanções eventualmente impostas, em atenção aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade .

O Ministério Público apresentou contrarrazões (ID. 27196697), pugnando pelo desprovimento integral do apelo, reafirmando a higidez da sentença e sustentando que a cumulação reconhecida não se enquadrava nas exceções constitucionais, que a jornada global era incompatível com a regular prestação de ambos os vínculos e que o conjunto probatório demonstraria o dolo da apelante em perceber vantagem patrimonial indevida por extenso período. Nas contrarrazões, o órgão ministerial também sistematizou as teses recursais da apelante, expressando que esta buscava a retroatividade da Lei nº 14.230/2021, a vedação de concurso formal entre os tipos dos arts. 9º e 10 da LIA, o reconhecimento de ausência de dolo e, subsidiariamente, a redução das sanções impostas, para, ao final, sustentar a manutenção integral da sentença recorrida .

Os autos foram distribuídos, inicialmente, à relatoria do Exmo. Des. Mairton Marques Carneiro que recebeu o recurso em seu duplo efeito e instou o Ministério Público a manifestar-se.

O Ministério Público ratificou as contrarrazões apresentadas.

Vieram os autos conclusos à minha relatoria, em cumprimento à Emenda Regimental nº. 37/2025.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso e passo à sua análise.

A controvérsia devolvida a este Colegiado cinge-se a examinar: (i) a incidência das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 ao caso concreto; (ii) a possibilidade de manutenção da condenação por ato de improbidade administrativa à luz da exigência de dolo; (iii) a viabilidade de enquadramento simultâneo dos mesmos fatos nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992; e (iv) a suficiência, ou não, do acervo probatório já produzido para afirmar, com segurança, a existência de jornadas incompatíveis, pagamentos indevidos e consequente ressarcimento ao erário.

Passo ao exame.

1.

Da Justiça Gratuita

A recorrente pleiteia os benefícios da justiça gratuita, alegando não possuir condições de arcar com as despesas processuais sem prejuízo do próprio sustento.

Nos termos do art. 99, § 3º, do CPC, a declaração de hipossuficiência goza de presunção relativa de veracidade, a qual somente pode ser afastada mediante prova em sentido contrário, conforme também dispõe a Súmula nº 6 do TJPA.

O Superior Tribunal de Justiça, no Tema 1.178, igualmente vedou o indeferimento do benefício com base em critérios exclusivamente objetivos, exigindo análise concreta da situação econômica da parte.

No caso, embora a recorrente possuía, à épova, vínculos como Técnica de Enfermagem e Auxiliar de Serviços Gerais, tais circunstâncias, por si sós, não demonstram capacidade financeira suficiente para suportar as custas do processo.

Ausente prova de condição econômica incompatível com o benefício, deve prevalecer a presunção de hipossuficiência.

Diante disso, defiro a gratuidade da justiça.

2. Da incidência da Lei nº 14.230/2021 e da exigência de dolo

Assiste razão parcial à apelante.

É firme a orientação no sentido de que a Lei nº 14.230/2021, por veicular normas sancionatórias mais benéficas, tem aplicação imediata aos processos em curso no que diz respeito à tipicidade, ao elemento subjetivo e ao regime das sanções, respeitados, evidentemente, os atos processuais validamente praticados.

A redação atual da Lei de Improbidade Administrativa passou a exigir, de modo expresso, a presença de dolo para configuração do ato ímprobo, afastando a responsabilização fundada em culpa. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.199 da Repercussão Geral, assentou precisamente a necessidade de demonstração do elemento subjetivo doloso para incidência das sanções da LIA.

A propósito, dispõe o art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único. (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Logo, não basta a mera irregularidade administrativa, tampouco a simples ilicitude na acumulação funcional. Exige-se prova segura de que o agente atuou com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ímprobo, na medida em que a própria Administração Pública admitiu, ao longo dos anos de 2017 a 2021, a prestação funcional da servidora em dois vínculos no mesmo sistema municipal de saúde, pagando-lhe as remunerações correspondentes e mantendo registros funcionais e financeiros.

A incompatibilidade de horários e a jornada global elevada podem até sinalizar irregularidade administrativa séria, passível de apuração e correção, mas não conduzem automaticamente à conclusão de improbidade dolosa.

A violação ao art. 37, XVI, da Constituição Federal, por si só, não se converte, sem mais, em ato ímprobo.

Na esteira desse raciocínio, colaciono os julgados:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS . NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Recurso de apelação interposto pelo Ministério Público de Minas Gerais contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação de improbidade administrativa . A ação foi ajuizada visando à condenação de servidor público ocupante de cargo em comissão por suposto ato de improbidade administrativa relacionado à acumulação indevida de cargos públicos, com fundamento no art. 9º, caput, da Lei nº 8.429/1992, e de Prefeito Municipal, por omissão dolosa em sua função de fiscalização, com fundamento no art. 10, XII, da mesma lei . II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) determinar se a acumulação de cargos públicos configura ato de improbidade administrativa em razão da incompatibilidade material das jornadas e eventual prejuízo ao erário; (ii) verificar se a omissão do Prefeito Municipal em adotar medidas para evitar a referida acumulação configura dolo específico passível de enquadramento como improbidade administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR O ato de improbidade administrativa exige, nos termos da Lei nº 8 .429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, a demonstração de dolo específico, que consiste na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, sendo insuficiente a mera voluntariedade do agente. No caso, embora incontroversa a acumulação de cargos, a prova testemunhal aponta para a efetiva prestação dos serviços públicos, sem comprovação de ausência de desempenho regular ou prejuízo ao ente público. A ausência de controle de ponto nos cargos em comissão não se traduz automaticamente em má-fé ou enriquecimento ilícito, sendo imprescindível prova contundente de que os serviços não foram prestados . Em relação ao Prefeito, embora tenha recebido rec omendação do Ministério Público sobre a vedação de acumulação de cargos, não se comprovou dolo específico ou propósito de permitir enriquecimento ilícito de terceiro, uma vez que não há prova de lesão efetiva ao erário ou de pagamentos por serviços não prestados. Prevalece o entendimento de que a acumulação indevida de cargos, ainda que absolutamente reprovável, não caracteriza improbidade administrativa na ausência de prova inequívoca de dolo específico, nos termos da jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199). IV . DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: O reconhecimento de ato de improbidade administrativa exige a comprovação do dolo específico do agente, consistente na intenção deliberada de alcançar o resultado ilícito. A ausência de prova do dolo específico afasta a configuração de improbidade administrativa, mesmo em situações de acumulação indevida de cargos. A omissão do gestor público na fiscalização de acumulação de cargos não configura improbidade administrativa se não houver prova de dolo específico . Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, caput, 10, XII, e 11, caput, com redação da Lei nº 14.230/2021; Constituição Federal de 1988, art . 37, XVI e XVII. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema nº 1.199 (ARE 843.989, Repercussão Geral); TJMG, Apelação Cível nº 1 .0000.21.212787-2/001, Rel. Des . Geraldo Augusto, 1ª Câmara Cível, j. 14.03.2023; TJMG, Apelação Cível nº 1 .0000.22.049646-7/001, Rel. Des . Júlio Cezar Guttierrez, 6ª Câmara Cível, j. 26.04.2022; TJMG, Apelação Cível 1 .0000.24.201633-5/001, Rel. Des . Márcio Idalmo Santos Miranda , 1ª CÂMARA CÍVEL, j. 21/11/2024; TJMG, Apelação Cível 1.0000.24 .327888-4/001, Rel. Des. Renato Dresch , 7ª CÂMARA CÍVEL, j. 06/11/2024; TJMG, Apelação Cível 1 .0000.23.094534-7/001, Rel. Des . Richardson Xavier Brant (JD Convocado) , 5ª CÂMARA CÍVEL, j. 10/10/2024; TJMG, Apelação Cível 1.0000.24 .211362-9/001, Rel. Des. Magid Nauef Láuar (JD

(TJ-MG - Apelação Cível: 50013131020198130388, Relator.: Des.(a) Armando Freire, Data de Julgamento: 11/02/2025, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 19/02/2025)

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS . DECLARAÇÃO FALSA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA DA SENTENÇA. CASO EM EXAME Apelação cível interposta por Marcos Siarvi, Marco Aurélio Astolfi e pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra sentença proferida em ação civil pública por improbidade administrativa . Na inicial, o Ministério Público alegou que Marcos Siarvi acumulava indevidamente os cargos de "Encarregado de Serviços" no Município de São Caetano do Sul e de "Analista Sociocultural" no Estado de São Paulo, situação que só foi possível com a declaração falsa emitida por Marco Aurélio Astolfi, atestando que Marcos era professor de educação física, cargo para o qual não havia sido aprovado por concurso. Defendeu que as condutas se amoldavam aos dispositivos dos arts. 9º, caput, 10º, caput e 11, caput da Lei nº 8.429/92 . A r. sentença decidiu que as condutas estavam previstas no art. 11, caput da Lei nº 8.429/92 . QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há quatro questões em discussão: (i) definir se as condutas dos apelantes configuram atos de improbidade administrativa à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21; (ii) verificar a aplicação retroativa das alterações legislativas em benefício dos réus; e (iii) analisar a existência de dolo específico nas condutas atribuídas aos apelantes; (iv) avaliar a possibilidade de antecipação de tutela ao recurso do Ministério Público. RAZÕES DE DECIDIR A retroatividade da Lei nº 14.230/21 se aplica às ações de improbidade ainda não transitadas em julgado, sendo necessário dolo específico para a condenação por improbidade administrativa . A alteração legislativa torna o rol de condutas do art. 11 da Lei nº 8.429/92 taxativo, exigindo dolo específico, o que não foi comprovado nos autos. O acúmulo de cargos por Marcos Siarvi, ainda que potencialmente ilícito, não demonstra intenção de enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário, configurando apenas irregularidade administrativa . A declaração emitida por Marco Aurélio Astolfi contém erro material, mas não há comprovação de dolo específico para imputar-lhe ato de improbidade. A atribuição de funções de confiança a Marcos Siarvi, sem alteração de sua remuneração base, afasta a caracterização de ascensão funcional ilícita. Não é possível determinar o retorno do réu Marcos ao cargo de origem e tampouco é caso de declaração de nulidade de documento do Estado. IV . DISPOSITIVO E TESE Recursos dos réus providos. Reconhecida a atipicidade das condutas descritas na inicial. Apelo do Ministério Público improvido. Tese de julgamento: As alterações promovidas pela Lei nº 14 .230/21 aplicam-se retroativamente aos atos de improbidade administrativa não transitados em julgado, exigindo dolo específico para a configuração do ato ímprobo. O rol de condutas do art. 11 da Lei nº 8.429/92 é taxativo e exige dolo específico, não sendo mais suficiente o dolo genérico para a condenação por improbidade administrativa . Os réus não agiram com o dolo específico para a configuração dos tipos da Lei de Improbidade. Não é caso de antecipação de tutela ao recurso do Ministério Público não apenas porque o recurso não pode ser acolhido, como também porque afronta os limites subjetivos da lide. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, XVI; Lei nº 8 .429/92, art. 11, caput, com as alterações da Lei nº 14.230/21; CPC, art. 485, VI . Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 1453857 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 21.02 .2024.

(TJ-SP - Apelação Cível: 10065649720218260565 São Caetano do Sul, Relator.: Maria Fernanda de Toledo Rodovalho, Data de Julgamento: 18/11/2024, 2ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 19/11/2024)

Ademais, não é demais lembrar que o art. 20 da LINDB prevê expressamente que: “Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão”.

3. Da impossibilidade de dupla tipificação pelos mesmos fatos

Também procede a insurgência da apelante quanto à impossibilidade de subsistência de condenação simultânea, pelos mesmos fatos, com fundamento nos arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992.

O art. 17, § 10-D, da Lei de Improbidade Administrativa, incluído pela Lei nº 14.230/2021, dispõe: “Para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei”.

Na esteira desse raciocínio, colham-se os julgados:

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO NO ACÓRDÃO QUANTO À NECESSIDADE DE ENQUADRAMENTO DE APENAS UM TIPO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART . 17, § 10-D, DA LEI Nº 8.429/1992 (REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 14.230/2021). IMPUTAÇÃO MÚLTIPLA . BIS IN IDEM. ACOLHIMENTO COM EFEITOS INFRINGENTES. I. CASO EM EXAME 1 . Trata-se de Embargos de Declaração interpostos contra o v. acórdão proferido em Agravo de Instrumento, que reformou a decisão agravada e indeferiu a tutela de urgência cautelar de indisponibilidade de bens. O embargante alega omissão no acórdão, argumentando que este não se manifestou sobre a necessidade de especificar apenas um tipo de ato de improbidade administrativa, conforme disposto no art. 17, § 10-D, da Lei nº 8 .429/1992, alterada pela Lei nº 14.230/2021. Alega que está sendo acusado de apenas uma conduta específica, relativa à montagem da dispensa de licitação, e que não deveria haver imputação cumulativa de mais de um tipo de ato de improbidade administrativa. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em verificar se houve omissão no acórdão quanto à necessidade de a acusação imputar ao réu apenas um tipo de ato de improbidade administrativa, conforme disposto no § 10-D do art. 17 da Lei nº 8.429/1992 . III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O § 10-D do art. 17 da Lei nº 8 .429/1992, incluído pela Lei nº 14.230/2021, determina que, para cada ato de improbidade administrativa, deve ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11. A norma visa a evitar múltiplas imputações sobre um mesmo ato, prevenindo o bis in idem e reforçando os princípios da tipicidade, segurança jurídica e proporcionalidade no regime de improbidade . 4. No presente caso, constatou-se que o Juiz de primeira instância, ao decidir pela indisponibilidade de bens, enquadrou a mesma conduta do embargante (montagem de processo de dispensa de licita ção) nos artigos 10, VIII (lesão ao erário), e 11, VIII (violação de princípios), o que configura imputação múltipla por um único ato, em desacordo com o art. 17, § 10-D, da Lei de Improbidade Administrativa. 5 . Assim, é correto o pedido do embargante de que a decisão agravada seja ajustada para que a imputação seja feita conforme determina o § 10-D, ou seja, apenas em um dos tipos previstos nos arts. 9º, 10 ou 11 da Lei de Improbidade Administrativa. 6. Portanto, houve omissão no acórdão embargado quanto à análise da necessidade de a acusação ser delimitada a um único tipo de ato de improbidade administrativa, o que enseja o acolhimento dos Embargos de Declaração com efeitos infringentes para declarar a nulidade parcial da decisão agravada . IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Embargos de Declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para sanar a omissão e declarar a nulidade parcial da decisão agravada, determinando que seja proferida nova decisão em atenção ao art. 17, § 10-D, da Lei de Improbidade Administrativa, imputando ao agravante apenas um tipo de improbidade administrativa para cada conduta . Tese de julgamento: 1. O § 10-D do art. 17 da Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14 .230/2021, determina que, para cada ato de improbidade administrativa, deve ser imputado apenas um tipo, entre enriquecimento ilícito (art. 9º), lesão ao erário (art. 10) ou violação aos princípios da administração pública (art. 11), sob pena de nulidade parcial da decisão que imponha múltiplas tipificações .

(TJ-MG - Embargos de Declaração: 14039733820238130000, Relator.: Des.(a) Juliana Campos Horta, Data de Julgamento: 19/11/2024, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 29/11/2024)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NECESSIDADE DE TIPIFICAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDICAÇÃO DE APENAS UM TIPO PREVISTO NA LEI PARA CADA ATO COMETIDO . ART. 17, § 10-C E § 10-D, DA LEI 8.429/92. - Trata-se de agravo de instrumento interposto por KALIL ROCHA ABDALLA contra a decisão que, em sede de ação de improbidade administrativa, designou audiência de instrução e julgamento, para o depoimento pessoal dos réus e a oitiva das testemunhas . O agravante aduz, preliminarmente, que a determinação simultânea para manifestação da parte agravada a respeito das contestações apresentadas, bem como a especificação de provas pelas partes, viola o rito processual estabelecido pela Lei nº 8.429/1992, art. 17, §§ 10-C e 10-E. Defende também que o juiz deveria indicar com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao agravante e, somente após isso, é que as partes seriam intimadas para especificar as provas que pretendem produzir - Nos termos do Parágrafo Único do artigo 995 do Código de Processo Civil, a eficácia da decisão recorrida poderá ser suspensa por decisão do relator, se da imediata produção de seus efeitos houver risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação e se ficar demonstrada a probabilidade de provimento de recurso . É exatamente o caso dos autos - Com efeito, quanto à tipificação do ato de improbidade administrativa, dispõe o § 10-C, do art. 17, da Lei nº 8.429/92: “§ 10-C. Após a réplica do Ministério Público, o juiz proferirá decisão na qual indicará com precisão a tipificação do ato de improbidade administrativa imputável ao réu, sendo-lhe vedado modificar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor” - Em relação a este ponto, o juízo de origem consignou na r . decisão agravada: “Em observância ao art. 17, § 10-C, Lei nº 8.429/92, verifica-se a tipificação administrativa imputável aos réus a prática dos atos de improbidade previstos no artigo 10, da Lei nº 8.429/92, estando sujeitos às sanções constantes no art . 12, inciso II, da referida lei.” - Já o Ministério Público Federal, em sua réplica, sustentou: “Ao dolosamente facilitar que terceiros se apropriassem da renda extraída da exploração do terreno público, incidiu KALIL ROCHA ABDALLA nos atos de improbidade administrativa, tipificados nos arts. 10º, inciso I, e 11, caput, da Lei n.º 8 .429/92.” - Além disso, dispõe o § 10-D do mesmo artigo: “§ 10-D. Para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei” - Portanto, ao tipificar a conduta com a indicação ampla do art . 10, sem indicar um dos 22 (vinte e dois) incisos que descrevem as possíveis ações ou omissões dolosas, entendo que não foram observados os citados §§ 10-C e 10-D - Dessa maneira, assiste razão ao agravante no tocante à necessidade de tipificação precisa do ato de improbidade administrativa a ele imputável - Por fim, considerando a determinação para indicação com precisão da tipificação do ato de improbidade administrativa, fica prejudicada a alegação de que a determinação simultânea da prática dos atos processuais mencionados viola o rito processual estabelecido pelo art. 17, § 10-E, da Lei nº 8.429/1992, uma vez que, após a correta tipificação, em atendimento ao § 10-E, do citado artigo, as partes serão intimadas a especificar as provas que pretendem produzir: “§ 10-E. Proferida a decisão referida no § 10-C deste artigo, as partes serão intimadas a especificar as provas que pretendem produzir” . - Não obstante, não verifico prejuízo, tampouco ofensa ao § 10-E, que na mesma decisão da tipificação dos atos, as partes sejam intimadas a especificarem suas provas - Demonstrado o fumus boni iuris, verifico a presença do periculum in mora, já que devem ser observados os princípios da ampla defesa e contraditório, para que não ocorra qualquer nulidade processual - Agravo provido nos termos da decisão (Id 282219911) que deferiu o efeito suspensivo.

(TRF-3 - AI: 50302656920234030000, Relator.: Desembargador Federal MONICA AUTRAN MACHADO NOBRE, Data de Julgamento: 19/08/2024, 4ª Turma, Data de Publicação: 21/08/2024)

Logo, não se mostra juridicamente adequada a manutenção de condenação simultânea, pelos mesmos fatos, com fundamento cumulativo nos arts. 9º e 10 da Lei de Improbidade Administrativa.

Todavia, a questão central do caso não se esgota nesse ajuste normativo. O ponto nuclear reside em saber se a prova produzida até o momento é suficiente para afirmar, de forma segura, que a demandada efetivamente exerceu jornadas coincidentes ou materialmente incompatíveis, e, a partir daí, se houve percepção remuneratória indevida apta a justificar responsabilização sancionatória e/ou ressarcitória.

4. Da insuficiência da instrução probatória para manutenção, neste momento, do decreto condenatório

É precisamente nesse ponto que identifico a necessidade de reforma da sentença.

A condenação recorrida foi construída a partir da premissa de que a ré acumulava, de forma ilícita, dois vínculos no âmbito da saúde municipal, com carga horária global excessiva e incompatível. Todavia, a controvérsia estabelecida nos autos revela que a demandada, desde a contestação, impugnou especificamente a conclusão ministerial, sustentando: (i) que os vínculos seriam ligados à área da saúde; (ii) que havia escalas, folhas de ponto e cronogramas de plantão; (iii) que não estaria suficientemente demonstrada a coincidência real de horários; e (iv) que eventual irregularidade administrativa decorreria da própria organização funcional promovida pela Administração.

Em hipóteses como a presente, não basta afirmar, em abstrato, que a soma das cargas horárias contratuais seria elevada ou potencialmente incompatível. É indispensável verificar, com base em prova concreta, se houve, de fato, sobreposição real de jornadas, em quais períodos isso ocorreu, em que extensão e se a remuneração correspondente se deu sem a devida contraprestação funcional.

A simples inferência teórica de incompatibilidade horária não substitui a demonstração específica do fato constitutivo da pretensão, sobretudo quando a defesa afirma a existência de escalas distintas, plantões e organização funcional apta, em tese, a afastar ou ao menos relativizar a conclusão automática de incompatibilidade absoluta.

A meu sentir, o conjunto probatório, tal como descrito nos autos, não se mostra suficientemente exauriente para sustentar, desde logo, decreto condenatório definitivo por improbidade administrativa e ressarcimento integral no montante indicado na inicial.

Há, portanto, necessidade de reabertura da instrução, com produção probatória mais aprofundada, inclusive para que sejam esclarecidos, entre outros pontos:

a) quais eram, concretamente, os vínculos exercidos pela ré em cada período indicado na inicial;

b) quais eram as jornadas formais e quais as jornadas efetivamente cumpridas;

c) se havia escalas de plantão, compensações, alternâncias ou regimes diferenciados;

d) se houve efetiva coincidência material de horários;

e) em quais períodos específicos essa coincidência eventualmente ocorreu;

f) se os valores percebidos corresponderam, ou não, a trabalho efetivamente prestado; e

g) em caso positivo, qual seria a extensão patrimonial do dano passível de ressarcimento.

4. Da necessidade de apuração específica do eventual ressarcimento ao erário por conversão

A insuficiência probatória atualmente verificada impede tanto a manutenção pura e simples da condenação quanto a improcedência imediata da ação.

Isso porque, caso se comprove, após adequada instrução, que houve sobreposição de jornadas em determinados períodos, com recebimento de remuneração sem correspondente prestação laboral válida, poderá haver espaço para ressarcimento ao erário, não necessariamente nos moldes amplos fixados na sentença, mas sim segundo apuração técnica mais precisa.

Nessa hipótese, o ressarcimento deverá observar a conversão dos períodos indevidamente acumulados em expressão econômica apurável, com individualização dos lapsos temporais efetivamente sobrepostos e quantificação do montante correspondente ao eventual pagamento indevido.

Ou seja, a eventual recomposição patrimonial não pode ser arbitrada genericamente sobre a integralidade de um dos vínculos, sem a prévia demonstração de que todo o período remunerado foi incompatível ou destituído de contraprestação válida. A apuração deverá ser cirúrgica, proporcional e aderente à prova produzida, distinguindo eventual irregularidade formal de efetivo prejuízo patrimonial.

Diante desse cenário, entendo que a sentença não pode subsistir tal como lançada, pois firmou juízo condenatório definitivo sem que a controvérsia probatória estivesse suficientemente amadurecida, especialmente quanto à demonstração concreta das jornadas coincidentes e à exata dimensão do eventual dano ao erário.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, voto no sentido de DOU PROVIMENTO à apelação, para CASSAR A SENTENÇA e determinar o retorno dos autos ao juízo de origem, a fim de que seja reaberta a instrução probatória, com a produção das provas que se mostrarem necessárias ao esclarecimento: (i) da existência, ou não, de efetiva coincidência de jornadas entre os vínculos exercidos pela ré; (ii) da extensão temporal dessa eventual sobreposição; e (iii) da possibilidade de apuração de eventual ressarcimento ao erário, mediante conversão em valores dos períodos remunerados indevidamente, caso efetivamente comprovados.

Ficam prejudicadas, por ora, a análise conclusiva acerca da configuração definitiva do ato de improbidade e a dosimetria de eventuais sanções, matérias que deverão ser reapreciadas pelo juízo de origem à luz do conjunto probatório a ser complementado e da disciplina introduzida pela Lei nº 14.230/2021.

É como voto.

Belém-PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Des. JOSÉ ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JÚNIOR

Relator

Belém, 29/04/2026