Tribunal: TJPA
Processo: 0854240-69.2024.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10236 - Promoção / Ascensão
Data de julgamento: 2026-03-16

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR ANTIGUIDADE. CUMULAÇÃO COM ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. POSSIBILIDADE. TEMA 1.075 DO STJ. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. A UNANIMIDADE. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Município de Belém contra sentença que concedeu a segurança para determinar a implementação de progressão funcional horizontal por antiguidade a servidor público (motorista), com base nas Leis Municipais nº 7.507/1991 e nº 7.546/1991, rejeitando as alegações de decadência e restrições orçamentárias. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há três questões em discussão: (i) saber se ocorre a prescrição do fundo de direito em caso de omissão da Administração na concessão de progressão funcional; (ii) saber se a cumulação de progressão funcional com adicional por tempo de serviço (triênio) configura bis in idem vedado pela Constituição; e (iii) saber se restrições orçamentárias da Lei de Responsabilidade Fiscal justificam o indeferimento do direito subjetivo do servidor. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Nas relações de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figura como devedora, quando não tiver havido negativa inequívoca do próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação (Decreto nº 20.910/1932, art. 1º). 4. A Lei Municipal nº 7.507/1991 é norma de eficácia plena e autoexecutável. A progressão funcional (evolução de referência na carreira) possui natureza jurídica distinta do adicional por tempo de serviço (gratificação/triênio), o que afasta a alegação de bis in idem e de violação ao art. 37, XIV, da CF/1988. 5. O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Tema 1.075, firmou entendimento de que os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal não podem servir de fundamento para o descumprimento de direitos subjetivos do servidor público assegurados por lei, como a progressão funcional. 6. A Administração não se desincumbiu do ônus de provar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor (CPC, art. 373, II), restando comprovado o vínculo e o tempo de serviço para a obtenção da vantagem. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recurso desprovido. Sentença mantida. Tese de julgamento: “É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal”. ________________________________________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, XIV, e 169, § 1º; CPC, art. 373, II; Decreto nº 20.910/1932, art. 1º; Lei Complementar nº 101/2000, art. 22, parágrafo único, I; Lei Municipal nº 7.502/1990, art. 79; Lei Municipal nº 7.507/1991, arts. 10, 11, 16, 18 e 19; Lei Municipal nº 7.546/1991, art. 12. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp n. 1.878.849/TO (Tema Repetitivo nº 1.075), Rel. Min. Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Seção, j. 24.02.2022; TJPA, Apelação Cível 2020.00746682-33, Rel. Nadja Nara Cobra Meda, 2ª Turma de Direito Público, j. 05.03.2020; TJPA, Apelação / Remessa Necessária Nº 0022135-63.2010.8.14.0301, Rel. Celia Regina de Lima Pinheiro, 1ª Turma de Direito Público, j. 05.02.2024; TJPA, Apelação Cível Nº 0033688-73.2011.8.14.0301, Rel. Maria Elvina Gemaque Taveira, 1ª Turma de Direito Público, j. 25.09.2023. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, CONHECER DA APELAÇÃO CÍVEL, NEGANDO-LHE PROVIMENTO, tudo nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro no sistema. EZILDA PASTANA MUTRAN Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0854240-69.2024.8.14.0301

APELANTE: SECRETÁRIO MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO DO MUNICÍPIO DE BELÉM, MUNICÍPIO DE BELÉM

APELADO: JANILSON DE BRITO SANTOS

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR ANTIGUIDADE. CUMULAÇÃO COM ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. POSSIBILIDADE. TEMA 1.075 DO STJ. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. A UNANIMIDADE.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município de Belém contra sentença que concedeu a segurança para determinar a implementação de progressão funcional horizontal por antiguidade a servidor público (motorista), com base nas Leis Municipais nº 7.507/1991 e nº 7.546/1991, rejeitando as alegações de decadência e restrições orçamentárias.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) saber se ocorre a prescrição do fundo de direito em caso de omissão da Administração na concessão de progressão funcional; (ii) saber se a cumulação de progressão funcional com adicional por tempo de serviço (triênio) configura bis in idem vedado pela Constituição; e (iii) saber se restrições orçamentárias da Lei de Responsabilidade Fiscal justificam o indeferimento do direito subjetivo do servidor.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. Nas relações de trato sucessivo em que a Fazenda Pública figura como devedora, quando não tiver havido negativa inequívoca do próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação (Decreto nº 20.910/1932, art. 1º).

4. A Lei Municipal nº 7.507/1991 é norma de eficácia plena e autoexecutável. A progressão funcional (evolução de referência na carreira) possui natureza jurídica distinta do adicional por tempo de serviço (gratificação/triênio), o que afasta a alegação de bis in idem e de violação ao art. 37, XIV, da CF/1988.

5. O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Tema 1.075, firmou entendimento de que os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal não podem servir de fundamento para o descumprimento de direitos subjetivos do servidor público assegurados por lei, como a progressão funcional.

6. A Administração não se desincumbiu do ônus de provar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor (CPC, art. 373, II), restando comprovado o vínculo e o tempo de serviço para a obtenção da vantagem.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso desprovido. Sentença mantida. Tese de julgamento: “É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal”.

________________________________________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, XIV, e 169, § 1º; CPC, art. 373, II; Decreto nº 20.910/1932, art. 1º; Lei Complementar nº 101/2000, art. 22, parágrafo único, I; Lei Municipal nº 7.502/1990, art. 79; Lei Municipal nº 7.507/1991, arts. 10, 11, 16, 18 e 19; Lei Municipal nº 7.546/1991, art. 12.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp n. 1.878.849/TO (Tema Repetitivo nº 1.075), Rel. Min. Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Seção, j. 24.02.2022; TJPA, Apelação Cível 2020.00746682-33, Rel. Nadja Nara Cobra Meda, 2ª Turma de Direito Público, j. 05.03.2020; TJPA, Apelação / Remessa Necessária Nº 0022135-63.2010.8.14.0301, Rel. Celia Regina de Lima Pinheiro, 1ª Turma de Direito Público, j. 05.02.2024; TJPA, Apelação Cível Nº 0033688-73.2011.8.14.0301, Rel. Maria Elvina Gemaque Taveira, 1ª Turma de Direito Público, j. 25.09.2023.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos,
CONHECER DA APELAÇÃO CÍVEL, NEGANDO-LHE PROVIMENTO
, tudo nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro no sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto pelo
MUNICÍPIO DE BELÉM
contra a Sentença proferida pelo Juízo da
1ª Vara de Fazenda Pública da Comarca de Belém
nos autos do
MANDADO DE SEGURANÇA COM PEDIDO DE LIMINAR
impetrado por
JANILSON DE BRITO SANTOS
contra a autoridade coatora
SECRETÁRIO MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO DO MUNICÍPIO DE BELÉM.

Em síntese da exordial, o impetrante narrou ser servidor público municipal efetivo, ocupante do cargo de Motorista, vinculado à Secretaria Municipal de Saúde (SESMA) desde 23 de março de 2000, tendo ingressado mediante concurso público.

Fundamentou seu pleito nas Leis Municipais nº 7.507/1991 e nº 7.546/1991, que instituíram o Plano de Carreira do Quadro de Pessoal da Prefeitura Municipal de Belém. Alegou que, por força dos referidos diplomas legais, faria
jus
à progressão funcional horizontal por antiguidade, benefício que consiste na elevação automática à referência salarial imediatamente superior a cada interstício de 05 (cinco) anos de efetivo exercício.

Sustentou que, a despeito de contar com mais de 2 (duas) décadas de serviço público, a Administração Municipal manteve-se inerte, omitindo-se ilegalmente em promover a devida evolução funcional e o consequente ajuste financeiro em seus vencimentos.

Diante disso, requereu em tutela antecipada à implementação da progressão funcional horizontal (por antiguidade) do servidor impetrante, elevando-o à referência salarial no prazo máximo de 30 (trinta) dias úteis, sob pena de imposição de multa. No mérito, a confirmação da liminar.

Em apreciação sumária, o Juízo
a quo
indeferiu o pleito, em razão da vedação expressa contida no art. 7º, §2º, da Lei nº 12.016/2009, o qual proíbe a concessão de tutelas de urgência que tenham por objeto a reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento ou extensão de vantagens pecuniárias. Na mesma oportunidade, foi deferido o benefício da Gratuidade de Justiça ao impetrante e determinada a notificação da autoridade coatora.

Após citada, a autoridade impetrada prestou suas informações. Preliminarmente, suscitou a decadência do direito à impetração, argumentando que o
mandamus
fora ajuizado muito além do prazo de 120 (cento e vinte) dias, considerando que as leis invocadas datam de 1990 e 1991. No mérito, defendeu a inexistência de direito líquido e certo, sustentando que a norma municipal seria de eficácia contida, dependente de regulamentação ainda não editada pelo Executivo. Aduziu, ademais, a impossibilidade jurídica do pedido, alegando que o servidor já percebe o Adicional por Tempo de Serviço (ATS) pelo triênio, e que a cumulação desta vantagem com a progressão por antiguidade configuraria
bis in idem
e violação ao art. 37, inciso XIV, da Constituição Federal, vez que ambas remuneram o mesmo fato gerador (tempo de serviço).

Após o regular trâmite processual, o Magistrado de primeiro grau prolatou sentença, na qual rejeitou a prejudicial de decadência, entendendo tratar-se de relação de trato sucessivo, onde a lesão se renova mês a mês. No mérito, concedeu a segurança pleiteada. Na fundamentação do
decisum
, o Juízo
a quo
reconheceu que a legislação municipal de regência possui eficácia plena e aplicabilidade imediata, independente de regulamentação posterior. Consignou, ainda, que a progressão funcional não se confunde com o Adicional por Tempo de Serviço (ATS) relativo ao triênio, possuindo naturezas jurídicas distintas — uma referente à evolução na carreira e a outra como gratificação por tempo de serviço —, afastando, assim, a tese de
bis in idem
. Determinou, por fim, a implementação da progressão funcional horizontal, com a elevação do servidor à referência correspondente ao seu tempo de serviço.

Irresignado com o provimento jurisdicional, o Município de Belém interpôs o presente Recurso de Apelação para sustentar em suas razões recursais, preliminarmente, a prescrição do fundo de direito. Argumenta que a suposta violação ao direito do servidor teria ocorrido no ato originário de seu enquadramento ou no momento em que completou o primeiro interstício, há muito ultrapassado. Defende que, por se tratar de um ato concreto de efeitos permanentes, não se aplicaria a renovação do prazo prescricional, devendo a pretensão ser fulminada pelo art. 1º do Decreto nº 20.910/32. Subsidiariamente, pugna pelo reconhecimento da prescrição quinquenal sobre as parcelas vencidas.

No mérito, a Municipalidade desenvolve teses defensivas calcadas, precipuamente, na constitucionalidade e no impacto orçamentário da medida. Sustenta a inconstitucionalidade material da cumulação da progressão funcional por antiguidade com o adicional de triênio, sob o argumento de que ambas as vantagens remuneram o mesmo fato gerador (o tempo de serviço), o que caracterizaria violação direta ao art. 37, inciso XIV, da Constituição Federal, o qual veda o efeito cascata.

Ademais, o Apelante invoca os princípios da Razoabilidade e da Separação dos Poderes, bem como as restrições impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Alega que a sentença recorrida desconsiderou a ausência de prévia dotação orçamentária e de autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), violando o art. 169 da Constituição Federal. Cita precedentes, inclusive o Tema 905 do Supremo Tribunal Federal (STF), para defender que a concessão de aumento remuneratório pelo Judiciário, sem lastro orçamentário, compromete a gestão fiscal e o equilíbrio das contas públicas.

Após intimado, o Apelado apresentou contrarrazões pugnando pela manutenção integral da sentença. Refutou a tese de prescrição do fundo de direito, invocando a Súmula 85 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), aplicável às relações de trato sucessivo decorrentes de omissão da Administração. Quanto ao mérito, defendeu a distinção ontológica entre a progressão na carreira e o adicional por tempo de serviço, citando jurisprudência pacífica desta Corte de Justiça que afasta a alegação de inconstitucionalidade. Por fim, rebateu os argumentos orçamentários com base na tese fixada pelo STJ no Tema 1.075, segundo a qual os limites da LRF não podem servir de escusa para o descumprimento de direitos subjetivos do servidor assegurados por lei.

Instada a se manifestar na qualidade de
custos legis
, o Ministério Público recomendou o conhecimento e desprovimento do apelo. O
Parquet
destacou que a jurisprudência pátria consolidou o entendimento de que a omissão no pagamento de vantagem prevista em lei renova o prazo prescricional periodicamente. No mérito, corroborou o entendimento sentencial de que a progressão funcional horizontal no Município de Belém opera-se de forma automática preenchidos os requisitos legais, não havendo óbice na cumulação com gratificações de natureza distinta, e que restrições orçamentárias não são oponíveis a direitos estatutários líquidos e certos.

É o relatório.

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso e passo a proferir o voto sob os seguintes fundamentos.

A controvérsia cinge-se ao direito do servidor público do Município de Belém à progressão funcional horizontal por antiguidade.

1. DA PRELIMINAR DE MÉRITO

1.1. DA PRESCRIÇÃO

Afasto de plano a tese de prescrição. Primeiro porque o servidor está na ativa e a omissão da devida progressão funcional ocorre mês a mês, tratando-se de evidente relação de trato sucessivo. Assim é inaplicável a prescrição no caso.

Outrossim, esclareço que por se tratar de ação em face da fazenda, o crédito, uma vez reconhecido, deve obedecer a prescrição quinquenal fixada no Decreto 20.910/32, porque aplicável a "
todo e qualquer direito ou ação
" contra a Fazenda Pública, excluindo prazos maiores e prazos menores.

APELAÇÃO CÍVEL. REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO ORDINÁRIA. REVISÃO DE PROVENTOS DE APOSENTADORIA COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA. PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO. REJEITADA. RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. NO MÉRITO. O AUTOR FAZ JUS A REVISÃO DE PROVENTOS DE APOSENTADORIA. SENTENÇA MANTIDA.

1. A sentença ora recorrida está em consonância com o entendimento firmado no STJ no sentido de que, na hipótese aventada aos autos, a prestação é de trato sucessivo e a prescrição quinquenal atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação.

2. No caso, a apelada é servidora pública municipal aposentada e preenche os requisitos necessários para receber as progressões funcionais, nos termos da Lei nº 7.507/91.

5. Recurso Conhecido e Improvido, em sede de Reexame Necessário mantidos todos os termos da sentença de 1º Grau.

(2020.00746682-33, Não Informado, Rel. NADJA NARA COBRA MEDA, Órgão Julgador 2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Julgado em 2020-03-05, Publicado em 2020-03-05) (grifo nosso)

Além do mais, as discussões acerca do recebimento de vantagens pecuniárias em que não houve negativa inequívoca do próprio direito reclamado, tem-se relação de natureza sucessiva, sendo que a prescrição apenas alcança as parcelas vencidas anteriormente aos cinco anos que precedem o ajuizamento da ação.

Assim, se não houve a ocorrência da negativa expressa ao direito postulado pela parte agravada, cujo natureza é de trato sucessivo, é afastada, no caso, a incidência do termo prescricional para que fosse reclamado o direito postulado. Assim, só estarão prescritas as prestações vencidas antes do quinquênio que antecede a propositura da ação, conforme disciplina o artigo 1º do Decreto nº 20.910/32.

Ante o exposto, rejeito a preliminar suscitada.

2. DO MÉRITO

Acerca do direito a progressão funcional, a Lei Municipal nº 7.507/91, que dispõe sobre o Plano de Carreira do Quadro de Pessoal da Prefeitura Municipal de Belém, estabeleceu que:

Art. 10 - O desenvolvimento na Carreira dar-se-á por Progressão e Ascensão Funcional.

Art. 11 - Progressão Funcional é a elevação do funcionário à referência imediatamente superior no mesmo cargo, obedecendo aos critérios de antiguidade ou merecimento.

(...)

Art. 16 - Para efeito de posicionamento na escala de referência da categoria funcional, será considerado o acréscimo de uma referência para cada cinco (5) anos completos de tempo de serviço prestado ao Município de Belém, pelo funcionário, observada, ainda, sua posição individual na classe e no nível em que estava enquadrado.

Portanto, a progressão funcional é a mudança do servidor da referência em que se encontra para a imediatamente superior, destacando-se que quando a mudança ocorrer dentro da mesma classe, denomina-se Progressão Horizontal e quando implicar mudança de classe, denomina-se Progressão Vertical, sendo que em ambos os casos é garantido um implemento no vencimento base do servidor.

O Servidor tem sua função prevista na Lei nº 7.507/91:

Art. 7º - A estrutura básica de Cargos de Provimento Efetivo constitui-se dos seguintes Grupos Ocupacionais:

I - Grupo Auxiliar, constituído pelas categorias funcionais especificadas na forma a seguir:

1.1 - Subgrupo I (escolaridade elementar) - Agente de Serviços Gerais, Agente de Serviços Urbanos, Auxiliar de Manutenção e Auxiliar de Pavimentação;

1.2 - Subgrupo II (escolaridade 1º grau incompleto, até a 4ª série) - Agente de Portaria, Agente de Vias Públicas, Carpinteiro, Eletricista, Encanador, Lanterneiro, Marceneiro, Mecânico,
Motorista,
Operador de Máquina Pesada, Pedreiro, Pintor e Soldador:

1.3 - Subgrupo III (escolaridade 1º grau completo) - Agente de Bem-Estar Social, Auxiliar de Administração e Telefonista;

(...)

Segundo a referida legislação municipal, a referência salarial varia de 01 para 19, portanto, de acordo com os arts. 18 e 19 da Lei 7.507/91, combinado com o art. 12 da Lei nº 7.546/91, os vencimentos devem ser atualizados na escala progressiva equivalente a uma variação relativa de 5% (cinco por cento) a cada 5 (cinco) anos de efetivo exercício no serviço público.

Lei nº 7.507/91

(...)

Art. 18 -
A composição, as especificações e os valores de vencimentos do Quadro de Cargos e Funções integram os Anexo I, II e III desta Lei.

Art. 19 -
A cada categoria funcional corresponderá uma escala progressiva de vencimentos equivalente a 19 (dezenove) referências, com uma variação relativa de cinco por cento entre uma e outra.

Lei nº 7.546/91

(...)

Art. 12 -
A Progressão Funcional por antiguidade far-se-á pela elevação automática à referência imediatamente superior, a cada interstício de cinco (5) anos de efetivo exercício ao Município de Belém.

Parágrafo Único - O tempo de efetivo exercício que não tiver completado o interstício de cinco (5) anos, será computado para a primeira Progressão Funcional que ocorrer depois do enquadramento.

Ressalta-se que a progressão horizontal por antiguidade se opera de forma automática, por se constituir norma de eficácia plena, autoexecutável, bastando o preenchimento de 2 (dois) requisitos para o direito subjetivo à progressão: a passagem do interstício de 5 (cinco) anos e efetivo exercício de atividades no Município. Enquadrando-se na progressão, o servidor, portanto, também faz
jus
ao recebimento de 5% (cinco por cento) sobre seus vencimentos.

Por outro lado, no que diz respeito ao Adicional por tempo de serviço, previsto no art. 79 da Lei Ordinária nº 7.502/90, sabe-se que este possui natureza de gratificação, enquanto que a progressão funcional por antiguidade trata da mudança de referência de um servidor para um nível superior dentro do mesmo cargo, com o consequente aumento do vencimento-base, portanto, deve ser afastada a tese de impossibilidade de cumulação destes valores, por serem verbas de natureza distinta.

Por conseguinte, também não procede a alegação de que o Poder Judiciário estaria legislando em substituição ao Poder Legislativo, haja vista que a matéria está devidamente regulamentada, conforme exposto.

Outrossim, no que tange a normas de eficácia contida, entende-se que se trata de normas que possibilitam ao legislador restringir seus efeitos, ou seja, surtem efeitos, podendo outra lei restringi-los. Em se tratando da Lei nº 7.507/91, esta possui todos os requisitos necessários para a sua aplicabilidade imediata, não possuindo norma que a limite, sendo, portanto, norma de eficácia plena.

No mesmo sentido esta Egrégia Corte julgou casos semelhantes, senão vejamos:

APELAÇÃO CÍVEL. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO VOLUNTÁRIO PELA FAZENDA PÚBLICA. NÃO CONHECIMENTO DA REMESSA. AÇÃO ORDINÁRIA. PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO E PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL. REJEITADAS. PROGRESSÃO FUNCIONAL. LEI MUNICIPAL Nº 7.507/91. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO. REEXAME NECESSÁRIO NÃO CONHECIDO.

1- Trata-se de Reexame Necessário e recurso de Apelação interposto contra sentença que nos autos da ação ordinária julgou procedente o pedido inicial, condenando o réu a efetuar o reposicionamento do autor na escala de referência "11"- Cargo de Motorista – Aux.13, concedendo a progressão horizontal, bem como implementar nos vencimentos a parcela remuneratória correspondente à 25% (vinte e cinco por cento) do seu vencimento base, com pagamento de valores retroativos, respeitado o prazo prescricional e reflexos nas demais verbas remuneratórias com juros e correção monetária nos moldes do Tema 810 do STF. Por fim, fixou multa mensal de R$500,00 (quinhentos reais) até o limite de R$50.000,00 (cinquenta mil reais) e honorários advocatícios de 10% sobre o valor da condenação;

2-Interposto recurso voluntário pela Fazenda Pública sucumbente, não há de ser conhecido o reexame necessário, face o disposto no art. 496, § 1º, do CPC. Precedente do Superior Tribunal de Justiça

3- Resta consolidado o entendimento de que, no tocante à prescrição nas demandas de reparação civil formuladas em face da Fazenda Pública, prepondera o prazo prescricional de 5 anos, preceituado no Decreto 20.910/32;

4- Os pedidos postulados na exordial são certos e determinados, bem como há compatibilidade entre eles, identificando-se a causa de pedir e a lógica da narrativa fática. Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial;

5- A Lei 7.507/91 que disciplinou o Plano de Carreira do Quadro de Pessoal da Prefeitura Municipal de Belém, no art. 19, estabeleceu que a cada categoria funcional corresponderá uma escala progressiva de vencimentos equivalente a 19 (dezenove) referências, com uma variação relativa de cinco por cento entre uma e outra;

6- O art. 4º, da Lei 7.507/91, definiu as categorias dos cargos de provimento efetivo, em operacional, de nível médio e de nível superior, e todas foram contempladas com a possibilidade de progressão funcional;

7. A progressão funcional e o adicional por tempo de serviço têm naturezas e critérios de avaliação distintos;

8. Reexame Necessário não conhecido. Recurso de Apelação conhecido e desprovido.

(TJPA – APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA – Nº 0022135-63.2010.8.14.0301 – Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 05/02/2024) (grifo nosso)

AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA DE PAGAMENTO DE PROGRESSÃO FUNCIONAL. DECISÃO MONOCRÁTICA QUE NEGOU PROVIMENTO À APELAÇÃO DO IPAMB. PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO DE FUNDO DO DIREITO. PARCELA DE TRATO SUCESSIVO (SÚMULA 85 DO STJ). PREJUDICIAL REJEITADA. MÉRITO. ARGUIÇÃO DE AUSÊNCIA DE DIREITO AO REENQUADRAMENTO E INCORPORAÇÃO DE PROGRESSÃO FUNCIONAL POR ANTIGUIDADE. AFASTADA. DESNECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO. LEIS MUNICIPAIS Nº 7.507/91 E Nº 7.546/91.NORMAS DE EFICÁCIA PLENA. TESE DE IMPOSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DA PROGRESSÃO FUNCIONAL POR ANTIGUIDADE COM O ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. AFASTADA. NATUREZA DISTINTA DAS GRATIFICAÇÕES. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

1. A decisão monocrática negou provimento à apelação do agravante, reformando parcialmente a sentença em sede de Remessa Necessária apenas para estabelecer o arbitramento de honorários advocatícios na fase de liquidação.

2. Prejudicial de Prescrição do Fundo de Direito. No Tema 1.017, o STJ fixou a seguinte tese jurídica: "o ato administrativo de aposentadoria de servidor público não configura, por si só, para fins do art. 1º do Decreto 20.910/1932 e da Súmula 85/STJ, expressa negativa do direito ao reconhecimento e ao cômputo de verbas não concedidas enquanto ele estava em atividade, salvo quando houver, no mesmo ato, inequívoco indeferimento pela Administração, situação essa que culminará na prescrição do fundo de direito se decorrido o prazo prescricional"
.

3. Ausência de inequívoca negativa da Administração no caso concreto. Prazo prescricional que se renova a cada mês. Prejudicial rejeitada.

4. Mérito. A Legislação Municipal ao tratar da Progressão Funcional por Antiguidade, estende automaticamente o benefício a todos os profissionais que efetivamente exercem suas funções a cada interstício de 5 (cinco) anos, logo não há que se falar em ausência de regulamentação.

5. Arguição de impossibilidade de cumulação da Progressão Funcional por Antiguidade com o Adicional por Tempo de Serviço também previsto em lei municipal. Possibilidade de cumulação, em razão da natureza distinta dos adicionais. O Adicional por Tempo de Serviço leva em conta o tempo de efetivo exercício no serviço público, enquanto a progressão por antiguidade leva em conta o tempo de efetivo exercício na carreira do Magistério Público Municipal, adquirindo o servidor o direito de galgar um nível salarial imediatamente superior. Precedentes.

6. Agravo interno conhecido e não provido.

7. À unanimidade.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0033688-73.2011.8.14.0301 – Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 25/09/2023) (grifo nosso)

Portanto, ante a inexistência de qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade nas Leis n° 7.507/91 e Lei 7.546/91, estabelecidas pelo próprio Município de Belém que definiram a progressão por antiguidade.

3. DA IMPOSSIBILIDADE DE ALEGAR RECUSA POR RESPONSABILIDADE FISCAL OU POR AUSÊNCIA ORÇAMENTÁRIA

Sobre o assunto, ainda ressalto a existência dos Recursos Especiais (REsp) 1.878.849, 1.878.854 e 1.879.282 que formularam o Tema Repetitivo nº 1.075 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que assim dispõe:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PREQUESTIONAMENTO FICTO. OCORRÊNCIA. PROGRESSÃO FUNCIONAL. REQUISITOS LEGAIS PREENCHIDOS. ILEGALIDADE DO ATO DE DESCUMPRIMENTO DE DIREITO SUBJETIVO POR RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PREVISTAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RECURSO ESPECIAL DO ENTE FEDERATIVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. Recurso especial da parte recorrente em que se discute a legalidade do ato de não concessão de progressão funcional do servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, sob o argumento de que foram superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público.

2. Conforme o entendimento desta Corte Superior, a incidência do art. 1.025 do CPC/2015 exige que o recurso especial tenha demonstrado a ocorrência de violação do art. 1.022 do referido diploma legal - possibilitando observar a omissão do Tribunal de origem quanto à apreciação da matéria de direito de lei federal controvertida, bem como inaugurar a jurisdição na instância ad quem, caso se constate a existência do vício do julgado, vindo a deliberar sobre a possibilidade de julgamento imediato da matéria, o que ocorreu na espécie.

3. A LC 101/2000 determina que seja verificado se a despesa de cada Poder ou órgão com pessoal - limite específico - se mantém inferior a 95% do seu limite; isso porque, em caso de excesso, há um conjunto de vedações que deve ser observado exclusivamente pelo Poder ou pelo órgão que houver incorrido no excesso, como visto no art. 22 da LC 101/2000.

4. O mesmo diploma legal não prevê vedação à progressão funcional do servidor público que atender aos requisitos legais para sua concessão, em caso de superação dos limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público. Nos casos em que há comprovado excesso, se global ou específico, as condutas que são lícitas aos entes federativos estão expressamente delineadas. Ou seja, há comandos normativos claros e específicos de mecanismos de contenção de gasto com pessoal, os quais são taxativos, não havendo previsão legal de vedação à progressão funcional, que é direito subjetivo do servidor público quando os requisitos legais forem atendidos em sua plenitude.

5. O aumento de vencimento em questão não pode ser confundido com concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, uma vez que o incremento no vencimento decorrente da progressão funcional horizontal ou vertical - aqui dito vencimento em sentido amplo englobando todas as rubricas remuneratórias - é inerente à movimentação do servidor na carreira e não inova o ordenamento jurídico em razão de ter sido instituído em lei prévia, sendo direcionado apenas aos grupos de servidores públicos que possuem os requisitos para sua materialização e incorporação ao seu patrimônio jurídico quando presentes condições específicas definidas em lei.

6. Já conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequar a remuneração a qualquer título engloba aumento real dos vencimentos em sentido amplo, de forma irrestrita à categoria de servidores públicos, sem distinção, e deriva de lei específica para tal fim. Portanto, a vedação presente no art. 22, inciso I, da LC 101/2002 se dirige a essa hipótese legal.

7. A própria Lei de Responsabilidade Fiscal, ao vedar, no art. 21, parágrafo único, inciso I, àqueles órgãos que tenham incorrido em excesso de despesas com pessoal, a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, ressalva, de logo, os direitos derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, exceção em que se inclui a progressão funcional.

8. O ato administrativo do órgão superior da categoria que concede a progressão funcional é simples, e por isso não depende de homologação ou da manifestação de vontade de outro órgão. Ademais, o ato produzirá seus efeitos imediatamente, sem necessidade de ratificação ou chancela por parte da Secretaria de Administração.

Trata-se, também, de ato vinculado sobre o qual não há nenhuma discricionariedade da Administração Pública para sua concessão quando presentes todos os elementos legais da progressão.

9. Condicionar a progressão funcional do servidor público a situações alheias aos critérios previstos por lei poderá, por via transversa, transformar seu direito subjetivo em ato discricionário da Administração, ocasionando violação aos princípios caros à Administração Pública, como os da legalidade, da impessoalidade e da moralidade.

10. A jurisprudência desta Corte Superior firmou-se no sentido de que os limites previstos nas normas da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), no que tange às despesas com pessoal do ente público, não podem servir de justificativa para o não cumprimento de direitos subjetivos do servidor público, como é o recebimento de vantagens asseguradas por lei.

11. A Carta Magna de 1988 enumerou, em ordem de relevância, as providências a serem adotadas pelo administrador na hipótese de o orçamento do órgão público ultrapassar os limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, quais sejam, a redução de cargos em comissão e funções de confiança, a exoneração de servidores não estáveis e a exoneração de servidores estáveis (art. 169, § 3º, da CF/1988). Não se mostra razoável a suspensão de benefícios de servidores públicos estáveis sem a prévia adoção de medidas de contenção de despesas, como a diminuição de funcionários comissionados ou de funções comissionadas pela Administração.

12. Não pode, outrossim, o Poder Público alegar crise financeira e o descumprimento dos limites globais e/ou específicos referentes às despesas com servidores públicos nos termos dos arts. 19 e 20 da LC 101/2000 de forma genérica, apenas para legitimar o não cumprimento de leis existentes, válidas e eficazes, e suprimir direitos subjetivos de servidores públicos.

13. Diante da expressa previsão legal acerca da progressão funcional e comprovado de plano o cumprimento dos requisitos para sua obtenção, está demonstrado o direito líquido e certo do servidor público, devendo ser a ele garantida a progressão funcional horizontal e vertical, a despeito de o ente federativo ter superado o limite orçamentário referente a gasto com pessoal, previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo em vista não haver previsão expressa de vedação de progressão funcional na LC 101/2000.

14. Tese fixada pela Primeira Seção do STJ, com observância do rito do julgamento dos recursos repetitivos previsto no art. 1.036 e seguintes do CPC/2015:
é ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000.

15. Recurso especial do ente federativo a que se nega provimento.

(REsp n. 1.878.849/TO, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Seção, julgado em 24/2/2022, DJe de 15/3/2022.)

A discussão central do Tema 1.075 surgiu da frequente negativa de órgãos e entidades da administração pública em conceder progressões e promoções a seus servidores, mesmo quando estes cumpriam todos os requisitos previstos em lei para tal. A justificativa mais comum para essas negativas era a alegação de descumprimento dos limites de gastos com pessoal estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000). Essa situação gerava insegurança jurídica e inúmeras ações judiciais por parte dos servidores, que se viam prejudicados em suas carreiras por um argumento que, para muitos, desconsiderava o caráter de direito subjetivo da progressão.

Em muitos casos, a ausência da progressão decorria da omissão da própria administração em realizar avaliações de desempenho ou em implementar os procedimentos necessários. O STJ reforçou que a inércia do Poder Público não pode ser utilizada para prejudicar o servidor que cumpriu com suas obrigações e requisitos.

A progressão funcional, uma vez preenchidos os requisitos legais e objetivos estabelecidos no plano de carreira, não se trata de um ato discricionário da administração pública, mas sim de um ato vinculado. Ou seja, a administração não tem margem de escolha para concedê-la ou não; ela é obrigada a fazê-lo.

A progressão funcional é um direito subjetivo do servidor público, inerente à movimentação na carreira, e não pode ser confundida com
"concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título"
a que se refere o art. 22, parágrafo único, inciso I, da LC n. 101/2000. Essa ressalva da própria LRF se aplica a situações como a progressão, que decorrem de determinação legal anterior à situação de excesso de gastos.

Neste sentido, verifica-se que os documentos juntados ao longo do processo comprovam o vínculo do recorrido com o Município.

De outra ponta, o Município de Belém não comprovou nenhum fato impeditivo do direito alegado, no que concerne à afirmação de que não recebeu os valores atinentes a progressão funcional, sendo que, na presente demanda, o pagamento e a realização da progressão são fatos que extingue a obrigação.

Frise-se que, nos termos do art. 373, o ônus da prova incumbe:

Art. 373 (...)

I – ao autor, quanto ao fato constitutivo de seu direito;

II - ao réu, quando à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor.

§ 1º Nos casos previstos em lei ou diante de peculiaridades da causa relacionadas à impossibilidade ou à excessiva dificuldade de cumprir o encargo nos termos do caput ou à maior facilidade de obtenção da prova do fato contrário, poderá o juiz atribuir o ônus da prova de modo diverso, desde que o faça por decisão fundamentada, caso em que deverá dar à parte a oportunidade de se desincumbir do ônus que lhe foi atribuído.

(...)

Ora, a prova que competia ao servidor era a existência de vínculo com o Município e o tempo de serviço, sendo certamente mais fácil a Administração Pública realizar a prova de pagamento das verbas e da realização da progressão.

Nesse ponto, o cotejo probatório demonstra que o Município de Belém tinha ciência das informações de débitos com os agentes públicos, ante a comprovação do vínculo estatutário, restando incontroverso os anos de serviços prestados, assegurando, por via de consequência, o pagamento regular de suas remunerações, que, por se tratar de fato constitutivo do direito do recorrente, a este incumbiria o ônus de sua comprovação.

Deste modo, não havendo nos autos nenhuma prova do adimplemento das verbas pleiteadas, ônus que competia ao Município, a manutenção da sentença é medida que se impõe, uma vez que as suas alegações não possuem amparo fático-jurídico para desconstituir o julgado.

Portanto, resta evidente que o Juízo
a quo
observou a legislação e a jurisprudência pátria aplicável à época dos fatos.

Portanto, restou evidente a necessidade de manutenção do julgado em decorrência da observância da legislação e jurisprudência vigente à época dos fatos pelo Juízo
a quo
.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso interposto,
NEGANDO-LHE PROVIMENTO
para manter a sentença inalterada por seus próprios fundamentos, nos termos da fundamentação lançada ao norte.

Alerta-se às partes que embargos declaratórios meramente protelatórios ensejarão a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, §2º do CPC/15.

É como voto.

Servirá como cópia digitalizada de mandado.

Publique-se, registre-se, intimem-se.

Belém - PA, data de registro no sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora

Relatora

Belém, 27/03/2026