Tribunal: TJPA
Processo: 0800003-98.2024.8.14.0038
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 3ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2026-05-07

Ementa:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTAS IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS DESTINADOS À CONTRATAÇÃO DE TRANSPORTE ESCOLAR. PREGÕES PRESENCIAIS REALIZADOS SOB O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. ALEGAÇÃO DE DIRECIONAMENTO, RESTRIÇÃO À COMPETITIVIDADE, SOBREPREÇO, PAGAMENTOS INDEVIDOS E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO E DE EFETIVO DANO AO ERÁRIO. INCIDÊNCIA DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. TEMA 1.199 DO STF. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Ourém/PA, que julgou improcedente Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de ex-prefeito municipal e empresa contratada para prestação de serviços de transporte escolar. 2. O Parquet sustentou a ocorrência de irregularidades em procedimentos licitatórios realizados nos anos de 2014 e 2015, consistentes em restrição à competitividade, direcionamento de certame, sobrepreço, pagamentos indevidos, ausência de publicidade e divergências contratuais, requerendo a condenação dos demandados nos termos dos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992. 3. A sentença concluiu pela inexistência de prova suficiente de dolo específico, dano efetivo ao erário ou enriquecimento ilícito, julgando improcedentes os pedidos iniciais. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 4. A questão em discussão consiste em verificar se o conjunto probatório constante dos autos é suficiente para demonstrar a prática de atos de improbidade administrativa, nos termos dos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, especialmente após as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 5. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989), firmou entendimento no sentido da aplicação imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso, exigindo-se a comprovação de dolo específico para configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992. 6. As irregularidades apontadas pelo Ministério Público, embora indiquem falhas formais e inconsistências administrativas na condução dos certames, não foram acompanhadas de prova robusta apta a demonstrar atuação dolosa dirigida à obtenção de vantagem indevida, enriquecimento ilícito ou lesão consciente ao erário. 7. A mera existência de impropriedades administrativas, desacompanhadas de demonstração inequívoca de má-fé ou desonestidade funcional, não autoriza a aplicação das severas sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa. 8. Não houve comprovação técnica conclusiva de superfaturamento, prejuízo efetivo ao patrimônio público ou conluio entre os demandados, sendo insuficientes os indícios apresentados para caracterização de improbidade administrativa. 9. Mantém-se a sentença de improcedência diante da ausência de comprovação do elemento subjetivo indispensável à responsabilização por improbidade administrativa. IV. DISPOSITIVO E TESE 10. Recurso de apelação conhecido e desprovido. Tese de julgamento: “1. As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aplicam-se imediatamente aos processos em curso, exigindo-se a comprovação de dolo específico para configuração dos atos de improbidade administrativa. 2. Irregularidades formais em procedimentos licitatórios, desacompanhadas de prova robusta de má-fé, dano efetivo ao erário ou enriquecimento ilícito, não autorizam a condenação por improbidade administrativa. 3. A responsabilização prevista nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992 demanda demonstração inequívoca de conduta dolosa voltada à violação da probidade administrativa.” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 10, 11 e 12; Lei nº 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022; STJ, AgInt no AREsp 1.125.411/AL, Rel. Min. Manoel Erhardt, Primeira Turma, j. 23.06.2022. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 3ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso, e, no mérito, negar-lhe provimento, nos termos do voto da Magistrada Relatora. Sessão de Plenário Virtual da 3ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada no período de 07 a 14 de maio de 2026.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800003-98.2024.8.14.0038

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ MPPA

APELADO: VALDEMIRO FERNANDES COELHO JUNIOR, MULTISERVICOS & TRANSPORTES DO PARA LTDA

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

EMENTA
: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTAS IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS DESTINADOS À CONTRATAÇÃO DE TRANSPORTE ESCOLAR. PREGÕES PRESENCIAIS REALIZADOS SOB O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. ALEGAÇÃO DE DIRECIONAMENTO, RESTRIÇÃO À COMPETITIVIDADE, SOBREPREÇO, PAGAMENTOS INDEVIDOS E VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO E DE EFETIVO DANO AO ERÁRIO. INCIDÊNCIA DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. TEMA 1.199 DO STF. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Ourém/PA, que julgou improcedente Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de ex-prefeito municipal e empresa contratada para prestação de serviços de transporte escolar.

2.

O
Parquet
sustentou a ocorrência de irregularidades em procedimentos licitatórios realizados nos anos de 2014 e 2015, consistentes em restrição à competitividade, direcionamento de certame, sobrepreço, pagamentos indevidos, ausência de publicidade e divergências contratuais, requerendo a condenação dos demandados nos termos dos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.

3.

A sentença concluiu pela inexistência de prova suficiente de dolo específico, dano efetivo ao erário ou enriquecimento ilícito, julgando improcedentes os pedidos iniciais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4. A questão em discussão consiste em verificar se o conjunto probatório constante dos autos é suficiente para demonstrar a prática de atos de improbidade administrativa, nos termos dos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, especialmente após as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR
5. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989), firmou entendimento no sentido da aplicação imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso, exigindo-se a comprovação de dolo específico para configuração dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.
6. As irregularidades apontadas pelo Ministério Público, embora indiquem falhas formais e inconsistências administrativas na condução dos certames, não foram acompanhadas de prova robusta apta a demonstrar atuação dolosa dirigida à obtenção de vantagem indevida, enriquecimento ilícito ou lesão consciente ao erário.
7. A mera existência de impropriedades administrativas, desacompanhadas de demonstração inequívoca de má-fé ou desonestidade funcional, não autoriza a aplicação das severas sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa.
8. Não houve comprovação técnica conclusiva de superfaturamento, prejuízo efetivo ao patrimônio público ou conluio entre os demandados, sendo insuficientes os indícios apresentados para caracterização de improbidade administrativa.
9. Mantém-se a sentença de improcedência diante da ausência de comprovação do elemento subjetivo indispensável à responsabilização por improbidade administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Recurso de apelação conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:

“1. As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aplicam-se imediatamente aos processos em curso, exigindo-se a comprovação de dolo específico para configuração dos atos de improbidade administrativa.
2. Irregularidades formais em procedimentos licitatórios, desacompanhadas de prova robusta de má-fé, dano efetivo ao erário ou enriquecimento ilícito, não autorizam a condenação por improbidade administrativa.
3. A responsabilização prevista nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992 demanda demonstração inequívoca de conduta dolosa voltada à violação da probidade administrativa.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 10, 11 e 12; Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022; STJ, AgInt no AREsp 1.125.411/AL, Rel. Min. Manoel Erhardt, Primeira Turma, j. 23.06.2022.

Vistos, etc.,

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da

3ª Turma de Direito Público
, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso,
e, no mérito, negar
-lhe provimento, nos termos do voto d
a

Magistrada
Relator
a
.

Sessão de Plenário Virtual da
3ª Turma de Direito Público
do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, realizada no período de 07 a 14 de maio de 2026.

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESA. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de Recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto pelo

Ministério Público do Estado do Pará
,

manifestando seu inconformismo com
a sentença proferida pelo
MM. Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Ourém, que, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa c/c Pedido de Indisponibilidade de Bens
ajuizada pelo ora apelante

em desfavor de
Valdemiro Fernandes Coelho
e de
Multiserviços & Transporte do Pará Ltda,
julgou improcedente a referida ação por não restar provado no feito qualquer ato de improbidade dos apelados, extinguindo o feito com resolução de mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC.

Historiando os fatos, o Ministério Público do Estado do Pará ajuizou a ação suso mencionada em face de Valdemiro Fernandes Coelho, ex-Prefeito do Município de Ourém/PA, e da empresa Multiserviços & Transporte do Pará Ltda, na qual narrou que, conforme apurado no Inquérito Civil SIMP nº 000004-140/2019, teriam sido constatadas irregularidades nos procedimentos licitatórios Pregão Presencial nº 09/2014/00015-PMO-SRP, nº 07/2015-PMO-PP-SRP e nº 027/2015-PMO-PP-SRP, realizados sob o Sistema de Registro de Preços – SRP, nos anos de 2014 e 2015, destinados à contratação de empresa para prestação de serviços de transporte escolar da rede pública municipal e estadual de ensino.

Segundo a inicial, os certames teriam sido conduzidos com violação aos princípios da legalidade, moralidade, publicidade e eficiência, ocasionando prejuízo ao erário estimado em R$ 789.755,85 (setecentos e oitenta e nove mil, setecentos e cinquenta e cinco reais e oitenta e cinco centavos). Sustentou o
Parquet
que houve restrição à competitividade, preparação ou “montagem” dos certames com prática de atos anteriores à sua formalização, execução deficiente e pagamentos por serviços não comprovadamente prestados, superfaturamento e sobrepreço em valores sensivelmente superiores aos praticados no mercado, ausência de cláusulas essenciais nos termos contratuais, inexistência de aditivos publicados justificando reduções contratuais significativas, além de registros inconsistentes quanto aos valores contratuais.

Aduziu, ainda, que no âmbito do Pregão Presencial nº 09/2014/00015-PMO-SRP teriam ocorrido irregularidades como ausência de cotação mínima de três empresas, participação de apenas uma licitante, suposta montagem do certame com assinatura de minuta de Ata de Registro de Preços antes da homologação, empenhos emitidos antes da abertura do procedimento licitatório e divergência entre o valor registrado no Portal da Transparência e o valor efetivamente contratado, circunstâncias que, segundo sustentou, evidenciariam direcionamento e violação aos princípios administrativos.

Requereu, ao final, a condenação dos réus pela prática de atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, com aplicação das sanções do art. 12, incisos II e III, do mesmo diploma legal, inclusive ressarcimento ao erário, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público.

A ação seguiu seu regular processamento até a prolação da sentença recorrida.

Inconformado com a sentença, o Ministério Público do Estado do Pará interpôs Recurso de Apelação, sustentando que a sentença proferida pela autoridade de 1º grau deve ser reformada, visto que, embora tenha reconhecido a existência de irregularidades nos procedimentos licitatórios e contratos administrativos analisados, teria incorrido em erro de interpretação quanto à exigência de dolo específico após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, bem como em equívoco na valoração do conjunto probatório.

Inicialmente, assevera que, com a reforma da Lei de Improbidade Administrativa, passou-se a exigir a demonstração de dolo específico para configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, contudo não se exige a comprovação de intenção expressa de enriquecimento pessoal, bastando a demonstração, ainda que por meio de indícios objetivos e convergentes, de que o agente atuou conscientemente com a finalidade ilícita de beneficiar a si ou a terceiros, em afronta aos princípios da Administração Pública. Sustenta que, no caso concreto, o conjunto probatório evidenciaria atuação consciente dos demandados, em conluio, para direcionamento dos certames e prejuízo ao erário.

Alega que restaram demonstradas restrições à competitividade, irregularidades formais relevantes, sobrepreço e pagamentos indevidos, além de execução contratual deficiente, circunstâncias que, consideradas em seu conjunto, revelariam a prática de atos ímprobos tipificados nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, notadamente por lesão ao erário e violação aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade.

Argumenta, ainda, que a sentença teria desconsiderado a análise técnica realizada pelo Centro de Apoio Operacional de Defesa do Patrimônio Público, bem como os elementos colhidos no Inquérito Civil, atribuindo-lhes valor insuficiente, quando, a seu ver, tais elementos demonstrariam o prejuízo ao erário no montante aproximado de R$ 789.755,85 (setecentos e oitenta e nove mil, setecentos e cinquenta e cinco reais e oitenta e cinco centavos).

Sustenta que houve erro na conclusão de inexistência de dolo, pois a repetição das irregularidades em três procedimentos licitatórios distintos, nos anos de 2014 e 2015, evidenciaria padrão de conduta incompatível com meras falhas formais ou equívocos administrativos. Afirma que a exigência de dolo específico não pode ser interpretada de forma a inviabilizar a responsabilização por atos que, embora não revelem enriquecimento ilícito direto, causem lesão ao erário e afrontem os princípios basilares da Administração Pública.

Por fim, requer o conhecimento e provimento do recurso para reformar integralmente a sentença, julgando-se procedentes os pedidos iniciais, com a condenação dos apelados pelas práticas de improbidade administrativa descritas na exordial, aplicando-se as sanções legais cabíveis.

Em contrarrazões, o recorrido Valdemiro Fernandes Coelho suscita, preliminarmente, a ausência de dialeticidade recursal, ao argumento de que o recurso ministerial não teria impugnado especificamente os fundamentos da sentença, limitando-se a reproduzir argumentos já expendidos na inicial e nas alegações finais, sem enfrentar os pontos decisivos adotados pelo Juízo
a quo
. Sustenta que tal vício comprometeria a admissibilidade do apelo, por ofensa aos arts. 932, inciso III, e 1.010, incisos II e III, do Código de Processo Civil.

No mérito, defende a manutenção integral da sentença, reiterando que o juízo de primeiro grau analisou detidamente cada procedimento licitatório e afastou, com base no acervo probatório, a ocorrência de irregularidades aptas a configurar ato de improbidade administrativa, destacando que não houve comprovação de dolo, de conluio entre os réus ou de efetivo prejuízo ao erário.

Aduz que a decisão reconheceu a regularidade dos procedimentos licitatórios, a observância à publicidade e à transparência, a existência de crédito orçamentário e a ausência de elementos que sustentassem a tese de montagem do certame ou de violação à legislação aplicável, concluindo pela improcedência da ação.

A apelada

Multiserviços & Transporte do Pará Ltda, apesar de ter sido devidamente intimada, não apresentou contrarrazões ao recurso, conforme demonstra a certidão constante nos autos (ID 32142317 - Pág. 1).

O Ministério Público, em segundo grau, por intermédio da 12ª Procuradoria de Justiça Cível, manifestou-se pelo conhecimento e provimento do recurso, ratificando integralmente as razões recursais apresentadas pela Promotoria de Justiça de primeiro grau, nos termos da Recomendação nº 57/2017 do CNMP, entendendo configurados os atos de improbidade administrativa e necessária a reforma da sentença.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESA. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, deve ser conhecido o presente recurso.

MÉRITO

À míngua de questões preliminares,
atenho-me ao exame do mérito
.

A controvérsia do presente caso cinge-se ao acerto ou não da sentença proferida
pelo
MM. Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Ourém, que, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará
em desfavor de Valdemiro Fernandes Coelho e de Multiserviços & Transporte do Pará Ltda, jul
gou improcedente a referida ação por não restar provado no feito qualquer ato de improbidade dos apelados, extinguindo o feito com resolução de mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC

Inicialmente, considerando as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), se torna imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com fito de prestar a conveniente e correta jurisdição.

Por se tratar de norma de direito administrativo sancionador ostentando caráter benéfico, tão logo vigente a nova norma surgiu certa celeuma sobre a sua aplicação retroativa, vale dizer, alcançando fatos e atos praticados sob a vigência do texto que precede a reforma.

A questão chegou ao colendo Supremo Tribunal Federal, que nos autos do ARE 843.989 reconheceu a Repercussão Geral no tema, afetando-o ao regime constitucional correlato aos casos seriais.

Trata-se do Tema 1199 do Pretório Excelso, sendo relator o eminente Ministro Alexandre de Moraes, o qual foi julgado no dia 18/08/2022 e teve o acórdão publicado no dia 12/12/2022, restando fixada a seguinte tese:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei

14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

Outrossim, a Suprema Corte fixou entendimento quanto à irretroatividade da nova lei nos aspectos supramencionados, ressalvando, contudo, a sua retroação benéfica apenas em relação à revogação da modalidade culposa do ato de improbidade, para que seja verificada a presença de dolo, e limitada tal retroatividade aos casos pendentes de julgamento ou já resolvidos, mas sem condenação transitada em julgado.

Desse modo, considerando a retroatividade da nova Lei de Improbidade Administrativa, passo a análise do presente recurso.

No caso dos autos, o
Ministério Público do Estado do Pará ajuizou a ação supramencionada em face de Valdemiro Fernandes Coelho, ex-Prefeito do Município de Ourém/PA, e da empresa Multiserviços & Transporte do Pará Ltda, na qual narrou que, conforme apurado no Inquérito Civil SIMP nº 000004-140/2019, teriam sido constatadas irregularidades nos procedimentos licitatórios Pregão Presencial nº 09/2014/00015-PMO-SRP, nº 07/2015-PMO-PP-SRP e nº 027/2015-PMO-PP-SRP, realizados sob o Sistema de Registro de Preços – SRP, nos anos de 2014 e 2015, destinados à contratação de empresa para prestação de serviços de transporte escolar da rede pública municipal e estadual de ensino.

Analisando a documentação constante no feito, no que concerne ao Pregão Presencial nº 09/2014/00015-PMO-SRP, verifiquei que o conjunto probatório demonstra que o referido procedimento licitatório foi regularmente instaurado, havendo pesquisa de preços, previsão orçamentária, nomeação formal de pregoeiro, publicação do aviso de licitação no Diário Oficial do Estado e no quadro oficial do Município de Ourém, elaboração de edital com descrição do objeto e observância das formalidades essenciais previstas na Lei nº 8.666/1993 e na Lei nº 10.520/2002.

Por conseguinte, a alegação do apelante de ausência de competitividade em razão da participação efetiva de apenas uma empresa não possui densidade jurídica suficiente para caracterizar improbidade administrativa.

Esse entendimento deriva do fato que a legislação aplicável ao pregão presencial não exige número mínimo de participantes para validade do certame. O que a ordem jurídica impõe é a observância da publicidade, da transparência e da possibilidade de competição. Ausente demonstração concreta de direcionamento do edital, restrição indevida de participação ou fraude deliberada, não se pode converter a baixa participação em presunção automática de ilicitude.

A sentença recorrida, nesse aspecto, foi precisa ao consignar que houve ampla divulgação do certame e inexistem elementos demonstrativos de limitação dolosa à competitividade.

Entendo que, igualmente, improcede a tese de incompatibilidade do objeto social da empresa Multiserviços & Transporte do Pará Ltda
, uma vez que o comprovante de inscrição cadastral da mencionada empresa continha, entre suas atividades econômicas secundárias, o código CNAE 49.24-8-00, correspondente ao transporte escolar, o que demonstra compatibilidade com o objeto do processo licitatório, circunstância expressamente reconhecida pelo Juízo de origem mediante exame da documentação acostada aos autos.

No tocante à alegação de “montagem do certame”, fundada na assinatura de minuta de Ata de Registro de Preços antes da homologação, também não assiste razão ao recorrente.

A sentença recorrida demonstrou, de forma absolutamente coerente, que o documento apontado pelo Ministério Público integrava o edital como mera minuta padronizada, sem preenchimento de dados essenciais, sem data formalizada e sem qualquer eficácia contratual autônoma. Não há prova de contratação antecipada, execução prematura do ajuste ou manipulação fraudulenta do procedimento licitatório.

A mera existência de assinaturas apostas em modelo padronizado integrante do edital, desacompanhada de prova concreta de fraude, não autoriza a conclusão pela prática de improbidade administrativa, sobretudo diante da inexistência de demonstração de dolo específico voltado à frustração do caráter competitivo da licitação.

A propósito, é necessário salientar que o Direito Sancionador exige interpretação restritiva e vedação à responsabilização objetiva, sob pena de indevida ampliação das hipóteses legais de improbidade.

No que se refere aos empenhos nº 05030011 e nº 02040010, emitidos anteriormente à abertura formal do certame, a própria sentença monocrática reconheceu a existência de irregularidade administrativa, por violação à cronologia procedimental exigida pela Lei nº 4.320/1964. Todavia — e aqui reside o ponto essencial — restou incontroverso que tais empenhos foram posteriormente anulados, sem execução da despesa pública correspondente.

Logo, ainda que se reconheça impropriedade administrativa na conduta, inexiste demonstração de dano efetivo ao erário, enriquecimento ilícito ou intenção dolosa de fraudar o procedimento licitatório.

É fundamental compreender que a improbidade administrativa não se presta à punição de toda e qualquer falha administrativa. A desorganização burocrática, a deficiência técnica ou a irregularidade formal somente assumem relevância sancionatória quando revestidas de desonestidade funcional comprovada, circunstância ausente no presente caso.

Quanto ao Pregão Presencial nº 07/2015-PMO-PP-SRP, verifica-se situação semelhante, visto que a documentação constante no feito evidencia a existência de pesquisa de preços, ato formal de nomeação de pregoeiro, aviso de licitação regularmente publicado, edital contendo termo de referência, ata de realização do pregão, adjudicação, homologação e formalização da Ata Contrato para Registro de Preços.

A alegação de ausência de minuta da Ata de Registro de Preços no edital não possui aptidão para macular integralmente o procedimento, sobretudo porque a contratação foi posteriormente formalizada mediante instrumento hábil contendo objeto, vigência, obrigações das partes, forma de pagamento e sanções administrativas.

Mais uma vez, não se demonstrou qualquer prejuízo à competitividade, à isonomia entre licitantes ou ao julgamento objetivo.

Da mesma forma, a execução parcial do contrato nº 20150039 não configura irregularidade apta a ensejar responsabilização por improbidade administrativa, tendo em vista que a contratação decorreu de Sistema de Registro de Preços, modalidade cuja natureza jurídica não obriga a Administração Pública a executar integralmente os quantitativos inicialmente estimados. Os quantitativos registrados possuem caráter meramente estimativo, estando a efetiva contratação condicionada à necessidade administrativa concreta.

Assim, a execução parcial do ajuste, desacompanhada de prova de superfaturamento, pagamento por serviço não prestado ou desvio patrimonial, não traduz ato ímprobo.

A mesma lógica jurídica aplica-se ao Pregão Presencial nº 027/2015-PMO-PP-SRP, no qual igualmente restou comprovada a existência de minuta da Ata Contrato no edital e posterior formalização da contratação mediante instrumento adequado. Também aqui a execução parcial do contrato não revela ilegalidade sancionável, especialmente diante da inexistência de demonstração de dano efetivo ao patrimônio público.

No que diz respeito ao alegado sobrepreço, observo que a acusação ministerial não veio acompanhada de prova técnica robusta apta a demonstrar, de forma objetiva e inequívoca, a incompatibilidade dos valores contratados com a realidade mercadológica da região.

A prestação de serviço de transporte escolar em municípios interioranos envolve múltiplas variáveis operacionais — distância das rotas, condições precárias das estradas vicinais, sazonalidade do calendário escolar, disponibilidade de frota, custos de manutenção e combustível — que inviabilizam comparações abstratas e descontextualizadas.

A improbidade administrativa não pode ser fundada em conjecturas ou cálculos presumidos sem lastro técnico consistente.

Por outro lado, é igualmente relevante destacar que não há nos autos prova de enriquecimento ilícito dos demandados, de pagamento por serviços inexistentes, de simulação contratual ou de apropriação indevida de recursos públicos.

Ao contrário, a sentença registrou que os serviços de transporte escolar foram efetivamente executados, inexistindo comprovação de pagamentos dissociados da prestação contratual.

Nesse contexto, a pretensão recursal acaba por buscar a transformação de irregularidades administrativas pontuais em atos de improbidade administrativa sem a indispensável comprovação do dolo específico exigido pela legislação vigente.

Todavia, o sistema jurídico atual não admite condenações fundadas em presunção de má-fé.

Sendo importante ressaltar, ainda, que o art. 17-C, §1º, da Lei nº 8.429/1992, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, é igualmente categórico ao estabelecer que
“a ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade
”. Assim, para a procedência da pretensão sancionatória, não basta demonstrar eventual desconformidade administrativa; é indispensável comprovar que o agente atuou com vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, o que não ocorreu no caso em exame.

No mesmo sentido, o colendo Supremo Tribunal Federal, ao julgar o supramencionado Tema 1.199 da repercussão geral, fixou a tese de que “é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa”, exigindo-se, nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, a presença do elemento subjetivo dolo.

Os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo, motivo pelo qual, somente será configurada a improbidade por violação aos princípios, a prática das condutas expressamente indicadas no rol do referido dispositivo legal.

Outrossim, para a configuração da improbidade administrativa capitulada no
caput
e incisos do art. 11 da Lei nº 8.429/92 se faz necessário demonstrar o elemento subjetivo
doloso

na conduta praticada pelo agente público, consubstanciada na livre e espontânea vontade de praticar atos contrários aos deveres de honestidade, legalidade e lealdade, sob pena de inadequação típica.

Destarte, a mera violação da legalidade por si só não caracteriza ato de improbidade administrativa. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público, pois inadmissível a responsabilidade objetiva em face do atual sistema jurídico brasileiro, principalmente considerando a gravidade das sanções contidas na Lei de Improbidade Administrativa.

Sobre o assunto, leciona Marino Pazzaglini Filho o seguinte:

“Ilegalidade não é sinônimo de improbidade e a prática de ato funcional ilegal, por si só, não configura a improbidade”. Para que a ilegalidade corresponda à improbidade, deve ter “origem em comportamento desonesto, denotativo de má-fé, de falta de probidade do agente administrativo” e a desonestidade pressupõe “a consciência da ilicitude da ação ou omissão praticada pelo administrador e

sua prática ou abstenção, mesmo assim, por má-fé”
(Lei de Improbidade Administrativa Comentada, Atlas, 3ª edição, pág. 113).

In casu
, a sentença recorrida analisou adequadamente o conjunto fático-probatório, aplicou corretamente o entendimento vinculante do Supremo Tribunal Federal acerca da necessidade de dolo específico e observou os parâmetros atualmente exigidos pela Lei de Improbidade Administrativa.

Por conseguinte, entendo que o apelante não se desincumbiu de comprovar a desonestidade ou má-fé (que não se presume) dos apelados e, não obstante, não há, na descrição dos fatos, a indicação do dolo específico na conduta deles, de forma que não se afigura possível a condenação dos recorridos por ato de improbidade administrativa, motivo pelo qual, a manutenção da sentença monocrática é medida que se impõe.

Em reforço desse entendimento, transcrevo os seguintes julgados da jurisprudência pátria:

“Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE IRREGULARIDADES EM LICITAÇÃO. PREGÃO PRESENCIAL. ALTERAÇÕES DA LEI Nº 8.429/92 PELA LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E EFETIVO DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADOS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Alegou-se favorecimento ilícito em licitação (Pregão Presencial nº 01/2013) para aquisição de gêneros alimentícios com recursos do PNAE. O pedido inicial buscava condenação com base nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, na forma do art. 12, II, da mesma lei.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se a parte promovida praticou atos de improbidade administrativa consistentes em favorecimento ilícito e irregularidades no pregão presencial; e (ii) avaliar se, à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, houve dolo específico e dano efetivo ao erário, indispensáveis para a configuração do ato de improbidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A configuração de ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico e efetivo dano ao erário, conforme as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021.

4. O dolo específico não se presume e deve ser cabalmente comprovado, não bastando a mera alegação de irregularidades formais no procedimento licitatório.

5. A exigência de apresentação de alvará de funcionamento no edital do pregão presencial nº 01/2013 não configura cláusula restritiva, mas medida legítima para garantir a habilitação de empresas aptas a executar o contrato.

6. Não há evidência de que a escolha da modalidade de pregão presencial, em vez de eletrônico, tenha comprometido a licitude ou a competitividade do certame. 7. Não se comprovou perda patrimonial efetiva ou desvio de recursos públicos, elementos indispensáveis para configuração de ato ímprobo nos termos do art. 10 da Lei nº 8.429/92. 8. Levando em conta a aplicação retroativa benéfica da Lei nº 14.230/2021, a conduta do réu não pode ser enquadrada de maneira genérica na nova redação do art. 11, caput, da Lei nº 8.429/1992, ficando demonstrada a superveniente ausência de tipicidade.

IV. DISPOSITIVO

9. Recurso desprovido.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art . 37, § 4º; Lei nº 8.429/92, arts. 10 e 11; Lei nº 14.230/2021; CPC, art . 373, I.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt nos EAREsp n. 1.652 .022/SP, relator Ministro tity entity-person">Gurgel de Faria, Primeira Seção, DJe de 2/10/2024; STJ, AgInt no AREsp n. 2.380.545/SP, relator Ministro tity entity-person">Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 7/3/2024; TJPB, Apelação Cível nº 0800463-70 .2016.8.15.0351, rel . Des. Leandro dos Santos, 2023; STJ, AgInt no AgInt no AREsp n. 2.077 .493/RN, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, DJe de 25/10/2024. (TJ-PB - APELAÇÃO CÍVEL: 08011303020198150261, Relator.: Gabinete 26 - Desª . Anna Carla Lopes Correia Lima de Freitas, 4ª Câmara Cível)

APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – FRAUDE À LICITAÇÃO – FRACIONAMENTO - DANO AO ERÁRIO E OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS – DOLO – SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/21 – APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AO SISTEMA DE IMPROBIDADE – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA - INEXISTÊNCIA DE SOBREPREÇO OU SUPERFATURAMENTO AUSÊNCIA DE DANO MATERIAL DEVER DE INDENIZAR INEXISTENTE – SENTENÇA REFORMADA -
O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé - Ausência de dolo - Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade - Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público - Ação civil pública por improbidade administrativa - A Lei n.º 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade - Novatio legis in mellius -Retroatividade - Aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art . 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992) - Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas - O ressarcimento de dano depende da demonstração de efetivo prejuízo material, pois inadmissível a condenação ao ressarcimento de dano hipotético ou presumido - Prejuízo patrimonial ao erário não demonstrado - Dever de indenizar inexistente - Ausência de prova de dolo dos réus
- Sentença reformada - Recurso de apelação provido e reexame necessário não provido. (TJ-SP - APL: 00004498620158260145 Conchas, Relator.: Ponte Neto, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 26/04/2023)

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO REALIZADA DURANTE RECESSO MUNICIPAL. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. INDÍCIOS DE MONTAGEM PROCEDIMENTAL. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. IRRETROATIVIDADE DA LEI Nº 14 .230/2021 AFASTADA. APLICAÇÃO IMEDIATA AOS PROCESSOS EM CURSO. AUSÊNCIA DE PROVAS CONCRETAS DE CONLUIO, DANO AO ERÁRIO OU ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO. I. Caso em exame
1. Trata-se de Recurso de Apelação cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa, movida contra agentes públicos e empresas privadas, sob a alegação de fraude na fase interna do Pregão Presencial nº 26/2016, ocorrido durante o recesso institucional do Município de Reserva do Cabaçal/MT. 2. A pretensão recursal consiste na reforma da sentença, com a condenação dos apelados nos termos dos arts. 9º, 10 e 11 da L. nº 8 .429/1992, com aplicação das sanções previstas no art. 12 do mesmo diploma.
II. Questão em discussão 3 . Há três questões em discussão: (i) verificar se a realização de atos administrativos em período de recesso, com cronologia atípica, configura ato doloso de improbidade administrativa; (ii) aferir se o conjunto probatório comprova dolo específico e dano ao erário ou enriquecimento ilícito; (iii) avaliar a aplicabilidade imediata das alterações introduzidas pela L. nº 14.230/2021, à luz do Tema 1.199 da repercussão geral (STF). III. Razões de decidir 4. A jurisprudência do STF, em sede de repercussão geral (Tema 1.199), assentou a aplicação imediata da L. nº 14.230/2021 aos processos em curso, mesmo que os fatos tenham ocorrido sob a égide da redação anterior, desde que inexista trânsito em julgado
. 5. A nova redação da L. nº 8.429/1992 passou a exigir a comprovação do dolo específico como elemento essencial à configuração dos atos ímprobos. 6. O conjunto probatório não demonstra, de forma inequívoca, a intenção deliberada dos recorridos de lesar o erário, obter vantagem indevida ou violar princípios administrativos com fim ilícito. 7. A sequência cronológica dos atos administrativos durante o recesso, embora inusitada, não basta para comprovar a fraude, ausência de publicidade ou conluio doloso, não havendo prova técnica de superfaturamento ou enriquecimento ilícito. 8. A responsabilização por improbidade exige mais do que a mera irregularidade formal; é imprescindível a demonstração de conduta desonesta, dolosa e ofensiva à integridade da função pública. IV. Dispositivo e tese 9. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento: "
1. As alterações promovidas pela L. nº 14.230/2021 aplicam-se de forma imediata aos processos em curso, nos termos do Tema 1.199 do STF. 2. A responsabilização por improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, não se admitindo imputação com base em indícios ou irregularidades meramente formais. 3. A ausência de prova robusta de lesão ao erário, enriquecimento ilícito ou má-fé deliberada inviabiliza a aplicação das sanções da L. nº 8.429/1992.

"Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º; L. nº 8.429/1992, arts. 9º, 10, 11, e 12, na redação da L. nº 14 .230/2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), Rel . Min. Alexandre de Moraes, Plenário; STJ, AgInt no AREsp 1.125.411/AL, Rel. Min. Manoel Erhardt, 1ª Turma, j. 23.06 .2022.

(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10010940520198110038, Relator.: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Data de Julgamento: 31/07/2025, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 31/07/2025)

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - MUNICÍPIO DE TUPACIGUARA -
IRREGULARIDADES NA CONDUÇÃO DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO - PREGÃO PRESENCIAL N.º 007/2015 - DANO AO ERÁRIO - NÃO DEMONSTRADO - DOLO OU MÁ-FÉ DOS AGENTES - INEXISTENTE - IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS
- SENTENÇA MANTIDA. -
A Lei de Improbidade Administrativa integra parte do Direito Administrativo Sancionador, conforme indicado no art. 17-D da Lei n .º 8.429/1992, ao qual se aplica, segundo o entendimento do colendo Superior Tribunal de Justiça, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, segundo o qual "a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu" - O excelso Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Tema n.º 1 .199, reconheceu a retroatividade da Lei n.º 14.230/2021, no sentido de haver a necessidade da comprovação do dolo para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previsto nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - Impõe-se a manutenção da r. sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais quando a documentação acostada ao feito é suficiente para afastar a presença de dolo por parte dos requeridos, bem como em se considerando que inexistem indícios da ocorrência de dano efetivo ao erário do Município de Tupaciguara
. (TJ-MG - Apelação Cível: 00105191920188130696, Relator.: Des.(a) Luís Carlo
s Gambogi, Data de Julgamento: 08/02/2024, Câmaras Cíveis / 5ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 09/02/2024)”

Nesse diapasão, não há que se falar na condenação dos apelados pela prática de ato de improbidade administrativa tipificada nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92 e, por consequência, em ressarcimento do prejuízo ao erário público.

Portanto, em decorrência das razões acima esposadas, entendo que a sentença proferida pela autoridade de 1º grau não merece reparos.

3 – Conclusão

Ante o exposto,
conheço da apelação
e, no mérito,
nego-lhe provimento,
para manter inalterada a sentença monocrática.

É como voto.

Belém,
07
de
maio
de 20
26
.

Desa. Rosileide Maria da Costa Cunha

Relatora

Belém, 14/05/2026