Tribunal: TJPA
Processo: 0800388-57.2022.8.14.0057
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 7689 - Assunção de Dívida
Data de julgamento: 2026-04-27

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIO ESTADUAL POR EX-PREFEITA. ILEGITIMIDADE ATIVA DO MUNICÍPIO. CONTROLE EXTERNO PELO LEGISLATIVO E TRIBUNAL DE CONTAS. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Município de Santa Maria do Pará contra sentença que, nos autos de ação de obrigação de fazer ajuizada em face de ex-Prefeita, visando compelir à prestação de contas de convênio estadual e eventual ressarcimento ao erário, extinguiu o feito sem resolução do mérito por ilegitimidade ativa e inadequação da via eleita. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Município possui legitimidade ativa para exigir judicialmente a prestação de contas de ex-Prefeita referente a convênio celebrado com o Estado; (ii) estabelecer se é cabível ação ordinária de obrigação de fazer para compelir a prestação de contas e pleitear ressarcimento sem prévia apuração pelo órgão de controle externo. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O dever de prestar contas possui natureza constitucional e alcança todo aquele que administra recursos públicos, nos termos do art. 70, parágrafo único, da CF/1988. 4. A Constituição Federal atribui ao Poder Legislativo municipal, com o auxílio do Tribunal de Contas, a competência para exercer o controle externo das contas públicas, nos termos do art. 31 da CF/1988. 5. O Poder Judiciário não pode substituir os órgãos de controle externo para determinar prestação de contas ou apurar, de forma originária, a regularidade da gestão e eventual dano ao erário. 6. A apuração de irregularidades em convênios demanda procedimento técnico próprio, com análise contábil e eventual tomada de contas especial, não se compatibilizando com a via ordinária eleita. 7. O Município não detém legitimidade ativa para exigir, em nome próprio, a prestação de contas de ex-Prefeita, tampouco para pleitear ressarcimento de recursos oriundos de convênio estadual sem prévia apuração técnica do dano. 8. A ausência ou deficiência na prestação de contas não implica automaticamente dano patrimonial equivalente ao valor integral do convênio, sendo indispensável apuração técnica para quantificação do prejuízo. 9. A invocação de precedentes relativos à ação de improbidade administrativa não se aplica ao caso, diante da inadequação da via processual escolhida. IV. DISPOSITIVO E TESE 5. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. O Município não possui legitimidade ativa para exigir judicialmente a prestação de contas de ex-Prefeito, cabendo tal atribuição ao controle externo exercido pelo Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas. 2. A apuração de irregularidades em convênios e eventual dano ao erário exige procedimento técnico próprio, sendo inadequada a ação ordinária de obrigação de fazer para esse fim. 3. A ausência de prestação de contas não gera, automaticamente, dano patrimonial correspondente ao valor integral do convênio. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 31, §§ 1º a 4º, 70, parágrafo único, e 75; CPC, art. 485, I e VI. Jurisprudência relevante citada: TJ-GO, AI nº 0367769-72.2013.8.09.0000, Rel. Des. Luiz Eduardo de Sousa, j. 08.04.2014; TJ-BA, REEX nº 14666-5/2007, Rel. Desa. Gardenia Pereira Duarte, j. 16.04.2008; TJ-MS, Apelação Cível nº 0800010-05.2019.8.12.0044, Rel. Des. Paulo Alberto de Oliveira, j. 13.05.2020. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão. Belém, em data e hora registrados no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800388-57.2022.8.14.0057

APELANTE: MUNICIPIO DE SANTA MARIA DO PARA

APELADO: DIANA DE SOUSA CAMARA MELO

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIO ESTADUAL POR EX-PREFEITA. ILEGITIMIDADE ATIVA DO MUNICÍPIO. CONTROLE EXTERNO PELO LEGISLATIVO E TRIBUNAL DE CONTAS. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Município de Santa Maria do Pará contra sentença que, nos autos de ação de obrigação de fazer ajuizada em face de ex-Prefeita, visando compelir à prestação de contas de convênio estadual e eventual ressarcimento ao erário, extinguiu o feito sem resolução do mérito por ilegitimidade ativa e inadequação da via eleita.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se o Município possui legitimidade ativa para exigir judicialmente a prestação de contas de ex-Prefeita referente a convênio celebrado com o Estado; (ii) estabelecer se é cabível ação ordinária de obrigação de fazer para compelir a prestação de contas e pleitear ressarcimento sem prévia apuração pelo órgão de controle externo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O dever de prestar contas possui natureza constitucional e alcança todo aquele que administra recursos públicos, nos termos do art. 70, parágrafo único, da CF/1988.

4.

A Constituição Federal atribui ao Poder Legislativo municipal, com o auxílio do Tribunal de Contas, a competência para exercer o controle externo das contas públicas, nos termos do art. 31 da CF/1988.

5.

O Poder Judiciário não pode substituir os órgãos de controle externo para determinar prestação de contas ou apurar, de forma originária, a regularidade da gestão e eventual dano ao erário.

6.

A apuração de irregularidades em convênios demanda procedimento técnico próprio, com análise contábil e eventual tomada de contas especial, não se compatibilizando com a via ordinária eleita.

7.

O Município não detém legitimidade ativa para exigir, em nome próprio, a prestação de contas de ex-Prefeita, tampouco para pleitear ressarcimento de recursos oriundos de convênio estadual sem prévia apuração técnica do dano.

8.

A ausência ou deficiência na prestação de contas não implica automaticamente dano patrimonial equivalente ao valor integral do convênio, sendo indispensável apuração técnica para quantificação do prejuízo.

9.

A invocação de precedentes relativos à ação de improbidade administrativa não se aplica ao caso, diante da inadequação da via processual escolhida.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. O Município não possui legitimidade ativa para exigir judicialmente a prestação de contas de ex-Prefeito, cabendo tal atribuição ao controle externo exercido pelo Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas. 2. A apuração de irregularidades em convênios e eventual dano ao erário exige procedimento técnico próprio, sendo inadequada a ação ordinária de obrigação de fazer para esse fim. 3. A ausência de prestação de contas não gera, automaticamente, dano patrimonial correspondente ao valor integral do convênio.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 31, §§ 1º a 4º, 70, parágrafo único, e 75; CPC, art. 485, I e VI.

Jurisprudência relevante citada
: TJ-GO, AI nº 0367769-72.2013.8.09.0000, Rel. Des. Luiz Eduardo de Sousa, j. 08.04.2014; TJ-BA, REEX nº 14666-5/2007, Rel. Desa. Gardenia Pereira Duarte, j. 16.04.2008; TJ-MS, Apelação Cível nº 0800010-05.2019.8.12.0044, Rel. Des. Paulo Alberto de Oliveira, j. 13.05.2020.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão.

Belém, em data e hora registrados no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
Recurso de Apelação Cível
interposto pelo MUNICÍPIO DE SANTA MARIA DO PARÁ contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Santa Maria do Pará, que, nos autos da
Ação Ordinária de Obrigação de Fazer com Pedido de Tutela Provisória de Urgência nº 0800388-57.2022.8.14.0057
, ajuizada em face de DIANA DE SOUSA CÂMARA MELO, julgou extinto o feito sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, incisos I e VI, do CPC.

Na origem, cuida-se de Ação de Obrigação de Fazer, proposta pelo Município de Santa Maria do Pará em desfavor da ex-Prefeita Municipal, ora apelada, objetivando compelir a requerida a proceder à regular prestação de contas referente ao Convênio FDE/SEPLAD nº 021/2019, celebrado com o Governo do Estado do Pará, destinado à pavimentação asfáltica, cuja inadimplência teria ensejado bloqueio no Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios – SIAFEN.

Pleiteou o deferimento de tutela provisória liminar para determinar que a requerida procedesse a prestação de contas referente ao referido convênio, juntando todos os documentos necessários nos sistemas de gestão do governo estadual, em 48 horas, sob pena de multa. Requereu, ainda, que, caso a requerida se mantivesse inerte, não prestasse contas ou o fizesse de forma insuficiente, a ação fosse convertida em indenização no valor de R$ 1.739.220,60 (hum milhão setecentos e trinta e nove mil, duzentos e vinte reais e sessenta centavos).

Após a análise da exordial, o Juízo
a quo
entendeu configurada a ilegitimidade ativa do Município para exigir judicialmente a prestação de contas e eventual ressarcimento, assentando que o controle externo da administração pública municipal compete ao Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, nos termos dos arts. 31 e 70 da Constituição Federal e da Constituição Estadual. Destacou, ainda, que eventual apuração de irregularidades deve ocorrer mediante o procedimento próprio perante o Tribunal de Contas, inclusive com instauração de Tomada de Contas Especial, julgando extinto o feito sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, I e VI, do CPC.

Irresignado, o Município de Santa Maria do Pará interpôs o presente recurso de Apelação (ID 23854734), onde sustenta a existência de contradição na sentença, argumentando que o Juízo de origem desconsiderou a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça quanto ao recebimento de ações fundadas em indícios de atos de improbidade administrativa, sob a égide do princípio do
in dubio pro societate
. Assevera que a ex-gestora deixou de prestar contas adequadamente, ocasionando bloqueio no SIAFEN e graves prejuízos à coletividade local. Reitera que a obrigação de prestar contas decorre diretamente do art. 70 da Constituição Federal, sendo legítima a atuação do Município para resguardar o interesse público e evitar danos ao erário.

Por essas razões, pugna pela reforma integral da sentença, com o regular prosseguimento da ação.

Por sua vez, a apelada apresentou contrarrazões (ID 23854751), defendendo a manutenção integral da sentença vergastada. Defende a ilegitimidade ativa do Município para pleitear, em nome próprio, direito que, segundo sustenta, pertence ao Estado do Pará, titular dos recursos do convênio.

Argumenta que a fiscalização das contas do chefe do Executivo Municipal compete ao Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas dos Municípios, nos termos do art. 31 da Constituição Federal, não cabendo ao Poder Judiciário substituir-se ao órgão de controle externo para julgar contas de gestão. Aduz, ainda, que não houve delimitação concreta de dano patrimonial, e que eventual ressarcimento dependeria de prévia declaração de irregularidade pelo órgão competente.

A apelação foi recebida no duplo efeito (ID 27145583)

Instado a se pronunciar, o Ministério Público de 2º Grau se manifestou pelo conhecimento e desprovimento do recurso (ID 28735426).

É o essencial a relatar. Passo ao Voto.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

A controvérsia devolvida a esta instância não reside na existência do dever de prestar contas, matéria que se revela incontroversa e constitucionalmente assentada, mas, sim, na definição de quem detém legitimidade para exigi-la, por qual via processual e perante qual instância constitucionalmente competente.

O Município apelante sustenta que a ex-Prefeita, ora apelada, deixou de prestar contas referentes ao Convênio FDE/SEPLAD nº 021/2019, celebrado com o Estado do Pará, destinado à pavimentação asfáltica, circunstância que teria ocasionado bloqueio no sistema SIAFEN e comprometido a celebração de novos ajustes administrativos. Afirma que tal omissão teria gerado danos ao erário no valor integral do convênio, no montante de R$ 1.739.220,60, requerendo que o Poder Judiciário determine a prestação de contas e reconheça o correspondente dever de ressarcimento.

A irresignação, contudo, não merece acolhida. Vejamos:

É certo que o dever de prestar contas possui estatura constitucional. O art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal estabelece que prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos. Trata-se de obrigação jurídica objetiva, inerente à gestão de recursos públicos, cuja inobservância pode ensejar responsabilização nas esferas política, administrativa, civil e penal.
In verbis
:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único.
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária
.

(grifo nosso)

Entretanto, o reconhecimento da existência do dever não autoriza concluir que qualquer ente possa exigi-lo por qualquer meio. A questão central consiste em definir a instância competente para apurar a regularidade das contas, aferir eventual deficiência documental, delimitar a responsabilidade e quantificar, com rigor técnico, eventual dano ao erário.

A Constituição da República estruturou, de forma precisa, o sistema de fiscalização financeira e orçamentária. O art. 31 dispõe que a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, na forma da lei. O § 1º do referido dispositivo explicita que o controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou dos Municípios, senão vejamos:

Art. 31. A
fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei
.

§ 1º
O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver
.

§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. (grifos nossos)

Em reforço, o art. 75 da Constituição determina que as normas relativas à fiscalização contábil, financeira e orçamentária se aplicam, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

Esse modelo não é meramente organizacional, mas expressão do princípio da separação de funções estatais e da especialização técnica da atividade fiscalizatória. No âmbito municipal, a análise das contas do Chefe do Executivo, inclusive quanto à execução de convênios e aplicação de recursos, insere-se no âmbito do controle externo exercido pela Câmara Municipal com o auxílio técnico do Tribunal de Contas dos Municípios.

Não compete ao Poder Judiciário substituir-se a esse arranjo constitucional para, por meio de ação ordinária de obrigação de fazer, determinar a prestação de contas e, em seguida, reconhecer a existência de dano patrimonial. A jurisdição, nesse campo, exerce função de controle de legalidade, não de atuação primária na atividade técnico-contábil.

A apuração da regularidade das contas não se resume à simples apresentação formal de documentos. Pressupõe procedimento técnico estruturado, com exame contábil, análise da legalidade das despesas, verificação da economicidade, eventual instauração de tomada de contas especial e definição precisa de responsabilidade. Trata-se de atividade que demanda expertise técnica e se desenvolve no âmbito próprio do controle externo.

Não ignoro, ao contrário, reconheço que a ausência de prestação de contas de convênio pode produzir sérios transtornos administrativos, inclusive restrições operacionais, bloqueios cadastrais, dificuldades para celebração de novos instrumentos de transferência voluntária e repercussões negativas para a continuidade de políticas públicas locais. Os autos indicam justamente essa narrativa fática, reproduzida na inicial e reiterada na apelação, com menção a ofícios expedidos pela Secretaria de Estado e à restrição no SIAFEN.

Contudo, a existência desses reflexos administrativos não transmuta, por si só, a titularidade da pretensão material, nem autoriza o Poder Judiciário a substituir os órgãos constitucionalmente vocacionados ao controle externo da gestão financeira e orçamentária. Em outras palavras: o transtorno administrativo pode ser real, a via eleita, porém, permanece inadequada, e o sujeito ativo da pretensão deduzida em juízo continua carecendo de legitimidade para postulá-la nos moldes em que formulada.

Nesse sentido se pronuncia a jurisprudência pátria:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C
OBRIGAÇÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS
. DEFERIMENTO DA LIMINAR INAUDITA ALTERA PARS. EFEITO TRANSLATIVO RECURSAL .
ILEGITIMIDADE DO MUNICÍPIO PARA EXIGIR A PRESTAÇÃO DE CONTAS. IMPOSSIBILIDADE DO PEDIDO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS
NA VIA DESTA AÇÃO ESPECIAL. I- Em razão do efeito translativo recursal, também inerente ao agravo de instrumento, fica o julgador autorizado, diante de questões de ordem pública, a julgar fora do que constar nas razões ou contrarrazões do recurso, sem que se possa falar em julgamento ultra, extra ou citra petita. II-
Não possui o Município competência para exigir de ex-Prefeito e ex-Secretários a prestação de contas, eis que os órgãos envolvidos no controle externo das contas públicas municipais
em nosso Estado, a teor do que dispõe o art . 77, X e XV, da Constituição do Estado de Goias, são o TCM e a respectiva Câmara Municipal. III- Ainda, não é possível o processamento do pleito de prestação de contas por meio da ação de improbidade administrativa, pois o que essa via especial oportuniza é o reconhecimento como ímproba da omissão do agente público em prestar contas quando estava obrigado a fazê-lo (art. 11, VI), com a aplicação das penas previstas no artigo 12 da Lei 8.429/92, inclusive com a reparação integral dos danos comprovados . DECISÃO CASSADA DE OFÍCIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO PREJUDICADO.

(TJ-GO - AI: 03677697220138090000 HIDROLANDIA, Relator.: DES. LUIZ EDUARDO DE SOUSA, Data de Julgamento: 08/04/2014, 1A CAMARA CIVEL, Data de Publicação: DJ 1532 de 30/04/2014)

REMESSA NECESSÁRIA. AÇAO DE PRESTAÇAO DE CONTAS. CONVÊNIO CELEBRADO PELO MUNICÍPIO. ILEGITIMIDADE DE PARTES .
COMPETE À CÂMARA MUNICIPAL FISCALIZAR E EXIGIR A PRESTAÇAO DE CONTAS DE CONVÊNIO FIRMADO PELO MUNICÍPIO. O MUNICÍPIO NAO TEM LEGITIMIDADE PARA PROPOR AÇAO DE PRESTAÇAO DE CONTAS CONTRA EX-PREFEITO, REFERENTE A VERBAS ORIUNDAS DE CONVÊNIO FIRMADO COM A UNIÃO.
A FISCALIZAÇAO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA, NO ÂMBITO MUNICIPAL, EFETIVA-SE MEDIANTE O CHAMADO CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELA CÂMARA MUNICIPAL, COM O AUXÍLIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS
, A TEOR DAS DISPOSIÇÕES DO ART. 31 E PARÁGRAFOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
. REMESSA CONHECIDA E IMPROVIDA.

(TJ-BA - REEX: 1466652007 BA 14666-5/2007, Relator.: GARDENIA PEREIRA DUARTE, Data de Julgamento: 16/04/2008, QUARTA CÂMARA CÍVEL)

AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER – PRETENSÃO DO MUNICÍPIO DE QUE EX-PREFEITO APRESENTE A INTEGRALIDADE DAS PRESTAÇÕES DE CONTAS
REFERENTES AOS EXERCÍCIOS 2013 A 2016 –
ILEGITIMIDADE ATIVA DO ENTE PÚBLICO PARA FORMULAR TAL EXIGÊNCIA
– INTELIGÊNCIA DO ART. 31, § 1º, CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ENTENDIMENTO DO STJ DE QUE A LEGITIMIDADE EXISTE QUANDO HOUVER PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO DE DANO AO ERÁRIO – RECURSO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Discute-se no presente recurso se o Município de Paranhos/MS possui ou não legitimidade ativa para formular ação de obrigação de fazer, exigindo a prestação de contas de ex-prefeito municipal . 2. Apesar das razões recursais apresentadas pelo ente público autor-apelante, bem como das justificativas trazidas para amparar sua legitimidade para o ajuizamento desta ação,
tem-se que a interpretação da norma constitucional que rege a matéria, bem como da jurisprudência do STJ sobre o tema enseja a conclusão de que não é viável que o Município exija judicialmente, em nome próprio, prestação de contas de ex-prefeito
. 3. Do art . 31, § 1º, Constituição Federal, é possível concluir que o Município de Paranhos/MS não é parte legítima para exigir prestação de contas de ex-prefeito. Conforme precedente do Superior Tribunal de Justiça sobre a matéria, a legitimidade do Município existiria caso a pretensão visasse o ressarcimento de dano ao erário, o que não é o caso dos autos. 4. Recurso conhecido e não provido .

(TJ-MS - Apelação Cível: 0800010-05.2019.8.12 .0044 Sete Quedas, Relator.: Des. Paulo Alberto de Oliveira, Data de Julgamento: 13/05/2020, 3ª Câmara Cível, Data de Publicação: 18/05/2020) (grifos nossos)

Há, ademais, aspecto relevante quanto ao pedido de ressarcimento. O valor objeto do convênio é proveniente do Estado do Pará. O Município, contudo, postula, em nome próprio, a condenação da apelada ao ressarcimento integral do valor do convênio, partindo da premissa de que a ausência de prestação de contas equivaleria automaticamente à perda total dos recursos repassados. Tal raciocínio não encontra amparo jurídico.

O controle das contas públicas, sobretudo em matéria de convênio administrativo, não se compatibiliza com uma lógica simplificadora segundo a qual a falta ou deficiência de prestação de contas equivaleria, desde logo e automaticamente, a dano patrimonial líquido e certo no exato valor integral do convênio. Esse automatismo, além de juridicamente inadequado, ignora a necessidade de apuração técnica prévia e de definição formal da extensão do eventual prejuízo.

Sob tal prisma, o pedido deduzido pelo Município já nasce contaminado por premissa indevida. Ao sustentar que a omissão na prestação de contas teria gerado, desde logo, dano correspondente à integralidade do valor do convênio — R$ 1.739.220,60 — o apelante converte a mera pendência de controle em suposto prejuízo líquido, certo e integralmente quantificado, sem a prévia definição técnica da irregularidade material, sem o exaurimento do procedimento constitucionalmente adequado de exame das contas e sem a individualização segura das parcelas eventualmente rejeitadas.

Ora, prestação de contas deficiente, ausência de documentos ou inadimplência em sistema administrativo não se confundem, de modo automático, com dano patrimonial integral no valor nominal do ajuste. Pode haver irregularidade formal sem prejuízo equivalente ao total repassado; pode haver glosa parcial; pode haver execução material do objeto com insuficiência probatória; pode haver necessidade de tomada de contas especial; pode, enfim, haver múltiplos desfechos técnicos que não podem ser previamente substituídos por um comando judicial condenatório ou cominatório abstrato.

Nesse sentido, mostra-se relevante o parecer nº 068/2021-CFIN/DGF, referente à prestação de contas do Convênio nº 021/2019, no qual se consignou a não aprovação das contas pelo ordenador de despesas, com identificação de pendências documentais que prejudicavam a análise de itens essenciais à verificação da correta aplicação dos recursos. O próprio parecer indicava que o convênio seguiria para o Núcleo de Controle Interno, com posterior encaminhamento ao Tribunal de Contas do Estado. Não há, porém, comprovação nos autos de que tal itinerário técnico-institucional tenha sido concluído, tampouco de que tenha havido pronunciamento definitivo do órgão de contas e subsequente apreciação pela instância competente.

Nesse cenário, pretender que o Poder Judiciário declare, por substituição, a suficiência ou insuficiência das contas, ou compelir a ex-gestora a regularizá-las diretamente no sistema administrativo, equivale a interferir em atividade de controle externo ainda não concluída por seus órgãos próprios. Se o procedimento de controle ainda não foi completado, não cabe ao Judiciário suprir a atividade técnico-fiscalizatória dos órgãos de contas. Caberia, quando muito, a adoção, pelos legitimados e pelas vias adequadas, das providências administrativas e institucionais destinadas ao resguardo do patrimônio público, inclusive a tomada de contas especial, se configurados seus pressupostos.

Outrossim, o valor cuja recomposição se pretende, segundo a lógica da inicial, corresponde a recursos oriundos do Estado do Pará, repassados mediante convênio específico. Sem prévia definição técnica do dano, não há base processual idônea para que o Município postule, em nome próprio, a recomposição integral de suposto dano incidente sobre verba estadual. A municipalidade, conquanto afetada administrativamente pela restrição cadastral ou convenial, não se confunde, para esse efeito, com o ente titular do patrimônio cuja recomposição integral se pretende. Faltam-lhe, portanto, não apenas a prova do dano e de sua extensão, mas a própria legitimidade para veicular, nos moldes articulados, pretensão ressarcitória fundada em verba de outro ente federado.

Também não socorre o apelante a invocação, nas razões recursais, de precedentes do Superior Tribunal de Justiça concernentes ao recebimento da petição inicial em ações de improbidade administrativa sob a lógica do
in dubio pro societate
. Há, aqui, inequívoca inadequação argumentativa. A presente demanda não é ação de improbidade administrativa, não foi proposta com essa natureza, não observa o respectivo regime jurídico-material e processual, nem tem por objeto típico a apuração de ato ímprobo nos termos da legislação de regência. Trata-se de ação ordinária de obrigação de fazer, manejada para compelir ex-prefeita a prestar contas de convênio estadual e, reflexamente, respaldar pretensão ressarcitória fundada na mera ausência de prestação de contas.

Não se pode transplantar, sem mediações, o regime de recebimento da inicial de ação de improbidade para contornar óbice de legitimidade ativa, de inadequação da via processual e de incompetência material do Poder Judiciário para substituir a instância técnica de controle externo. O princípio invocado pelo apelante, portanto, não tem aptidão para superar vícios estruturais da própria pretensão deduzida.

Em síntese, o dever de prestar contas é inquestionável. Todavia, a definição acerca de sua regularidade, eventual déficit documental e quantificação de dano ao erário se insere no âmbito do controle externo exercido pela Câmara Municipal com o auxílio do Tribunal de Contas. O Município não detém legitimidade para substituir esse procedimento por ação judicial de obrigação de fazer, nem para presumir, desde logo, dano patrimonial equivalente ao valor integral do convênio.

Destarte, entendo correta a
sentença que extinguiu o feito sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, incisos I e VI, do Código de Processo Civil.

Ante o exposto,
CONHEÇO
e
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de Apelação
.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 12/05/2026