Tribunal: TJPA
Processo: 0835296-24.2021.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão julgador: LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10894 - Abuso de Poder
Data de julgamento: 2026-05-18
Data de publicação: 2026-05-27

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. SUSPENSÃO DE TÍTULO. LITIGIOSIDADE SOBRE O IMÓVEL. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo sentença que extinguiu mandado de segurança sem resolução do mérito, em razão da inadequação da via eleita. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber: (i) se é cabível mandado de segurança para impugnar suspensão de titulação fundiária diante de controvérsia possessória e dominial; e (ii) se há direito líquido e certo demonstrado por prova pré-constituída, apto a afastar a necessidade de dilação probatória. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O mandado de segurança exige prova pré-constituída do direito líquido e certo, sendo incompatível com controvérsias fáticas que demandem dilação probatória. 4. A existência de demandas judiciais envolvendo a posse e a propriedade da área evidencia litigiosidade relevante, afastando a certeza do direito invocado. 5. A suspensão do procedimento administrativo configura exercício do poder-dever de autotutela da Administração, diante de indícios de conflito possessório e risco de lesão a terceiros ou ao erário. 6. Para que se configure a liquidez e certeza do direito à titulação imediata, a regularização fundiária pressupõe a inexistência de impugnação legítima de terceiros, o que não se observa na espécie diante da litigiosidade demonstrada. 7. Inexistência de elementos novos no agravo interno capazes de infirmar os fundamentos da decisão monocrática. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1. É inadequada a via do mandado de segurança quando a controvérsia envolve disputa sobre posse ou propriedade de imóvel, exigindo dilação probatória. 2. A existência de litigiosidade judicial legitima a suspensão de procedimento administrativo de regularização fundiária no exercício da autotutela administrativa. ________________________________________ Dispositivos relevantes citados: Lei nº 12.016/2009, arts. 1º e 6º, § 3º; CPC/2015, arts. 932 e 1.026; CF/1988, art. 5º, LXIX. Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula nº 473; STJ, AgInt no MS 22.585/DF; STJ, RMS 53.850/CE. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará. Julgamento presidido pelo Excelentíssimo Senhor Desembargador Mairton Marques Carneiro. Belém, data registrada no sistema. DES. LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO RELATOR

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0835296-24.2021.8.14.0301

APELANTE: BERENICE SIQUEIRA DA SILVEIRA BUENO

APELADO: MERCURIO ALIMENTOS S/A, INSTITUTO DE TERRAS DO PARA

RELATOR(A):
Desembargador LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. SUSPENSÃO DE TÍTULO. LITIGIOSIDADE SOBRE O IMÓVEL. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo sentença que extinguiu mandado de segurança sem resolução do mérito, em razão da inadequação da via eleita.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber: (i) se é cabível mandado de segurança para impugnar suspensão de titulação fundiária diante de controvérsia possessória e dominial; e (ii) se há direito líquido e certo demonstrado por prova pré-constituída, apto a afastar a necessidade de dilação probatória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O mandado de segurança exige prova pré-constituída do direito líquido e certo, sendo incompatível com controvérsias fáticas que demandem dilação probatória.

4. A existência de demandas judiciais envolvendo a posse e a propriedade da área evidencia litigiosidade relevante, afastando a certeza do direito invocado.

5. A suspensão do procedimento administrativo configura exercício do poder-dever de autotutela da Administração, diante de indícios de conflito possessório e risco de lesão a terceiros ou ao erário.

6. Para que se configure a liquidez e certeza do direito à titulação imediata, a regularização fundiária pressupõe a inexistência de impugnação legítima de terceiros, o que não se observa na espécie diante da litigiosidade demonstrada.

7. Inexistência de elementos novos no agravo interno capazes de infirmar os fundamentos da decisão monocrática.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:
1. É inadequada a via do mandado de segurança quando a controvérsia envolve disputa sobre posse ou propriedade de imóvel, exigindo dilação probatória. 2. A existência de litigiosidade judicial legitima a suspensão de procedimento administrativo de regularização fundiária no exercício da autotutela administrativa.

________________________________________

Dispositivos relevantes citados:
Lei nº 12.016/2009, arts. 1º e 6º, § 3º; CPC/2015, arts. 932 e 1.026; CF/1988, art. 5º, LXIX.

Jurisprudência relevante citada:
STF, Súmula nº 473; STJ, AgInt no MS 22.585/DF; STJ, RMS 53.850/CE.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade,
CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO
, nos termos do voto do Desembargador Relator.

Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará.

Julgamento presidido pelo Excelentíssimo Senhor Desembargador Mairton Marques Carneiro.

Belém, data registrada no sistema.

DES.
LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

RELATÓRIO

Trata-se de
AGRAVO INTERNO
interposto por
BERENICE SIQUEIRA DA SILVEIRA BUENO
contra a decisão monocrática de ID 32365431, que conheceu e negou provimento ao recurso de Apelação Cível por ela interposto, mantendo a sentença que extinguiu o Mandado de Segurança sem resolução do mérito por inadequação da via eleita.

Na origem, a agravante impetrou Mandado de Segurança
contra ato do Presidente do ITERPA
que suspendeu a expedição de título definitivo de regularização fundiária da área denominada "Fazenda Diana", em Paragominas/PA. A impetrante sustentou que o processo administrativo já havia sido finalizado com decisão favorável do Conselho Diretor e que a suspensão, baseada em pedido de reconsideração de terceiro, violaria o direito líquido e certo à titulação.

A decisão monocrática ora agravada negou provimento ao apelo, fundamentando que a existência de intensa litigiosidade judicial sobre o imóvel e a impugnação apresentada pela empresa Mercurio Alimentos S/A retiram a liquidez e certeza do direito, exigindo dilação probatória incompatível com o rito do
writ
.

A ementa da referida decisão ora recorrida foi assim redigida:

“
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. SUSPENSÃO DA EXPEDIÇÃO DE TÍTULO PELO ITERPA. EXISTÊNCIA DE LITIGIOSIDADE SOBRE O IMÓVEL. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL. SENTENÇA DE EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que extinguiu, sem resolução do mérito, mandado de segurança impetrado para anular ato do Presidente do ITERPA que suspendeu a expedição de título definitivo de regularização fundiária referente à área rural denominada “Fazenda Diana”, situada no Município de Paragominas/PA.

2. A impetrante sustentou que o processo administrativo de regularização fundiária havia sido concluído com decisão favorável do Conselho Diretor do ITERPA, tendo cumprido todas as exigências legais, inclusive o pagamento do valor da terra nua, razão pela qual a suspensão posterior violaria a segurança jurídica e a coisa julgada administrativa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se é adequada a via do mandado de segurança para impugnar ato administrativo que suspendeu a expedição de título de terras, diante da existência de controvérsia judicial sobre a posse e a propriedade do imóvel, bem como da alegada necessidade de dilação probatória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O mandado de segurança exige prova pré-constituída do direito líquido e certo, sendo incompatível com a produção de provas e com a análise aprofundada de matéria fática controvertida.

4. A documentação constante dos autos evidencia a existência de litigiosidade judicial envolvendo a área objeto da regularização fundiária, circunstância que afasta a liquidez e certeza do direito invocado.

5. A suspensão do procedimento administrativo pelo Presidente do ITERPA insere-se no âmbito do poder-dever de autotutela da Administração Pública, diante de indícios de irregularidade e de disputa possessória ou dominial sobre o imóvel.

6. A pretensão deduzida demanda análise da posse mansa e pacífica e da inexistência de impugnação de terceiros, o que é incompatível com a estreita via do mandado de segurança.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso de apelação conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: É inadequada a via do mandado de segurança quando a controvérsia sobre a regularização fundiária envolve litigiosidade acerca da posse ou propriedade do imóvel, exigindo dilação probatória.

____________________________________________

Dispositivos relevantes citados: CPC/2015, art. 932, VIII; Lei nº 12.016/2009, art. 25.
Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula nº 473; STJ, AgInt no RMS 49.342/RJ; STJ, RMS 53.850/CE.”

Em suas razões de Agravo Interno (ID 33255705), a agravante sustenta que a controvérsia possui natureza estritamente jurídica e administrativa, sendo plenamente aferível por meio de prova pré-constituída.

Argumenta que o processo administrativo de regularização fundiária onerosa cumpriu todas as etapas legais, culminando em decisão final e imutável na esfera administrativa.

Aduz, ainda, que a suspensão do ato pelo Presidente do ITERPA ocorreu de forma arbitrária, ocorrendo após o pagamento do Valor da Terra Nua (VTN) e sem que houvesse previsão legal para o pedido de reconsideração formulado por terceiro.

Por fim, defende que a alegada litigiosidade não impediria o prosseguimento da titulação, uma vez que a posse e o domínio estariam devidamente comprovados nos autos por meio de documentos.

Dessa forma, requer o conhecimento e provimento do recurso, para desconstituir a decisão recorrida.

Foram apresentadas contrarrazões pelo ITERPA ao ID 34637157.

O Ministério Público de Segundo Grau opinou pelo conhecimento e desprovimento do agravo interno (ID 35355667), ratificando que a decisão monocrática está em harmonia com a jurisprudência que veda a dilação probatória em Mandado de Segurança.

É o suficiente relatório.

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso.

Cinge-se a controvérsia posta aos autos em verificar se a decisão monocrática que negou provimento à apelação, confirmando a extinção do Mandado de Segurança por necessidade de dilação probatória, merece reforma.

A agravante sustenta que o direito é líquido e certo pois a instrução administrativa estaria completa. Contudo, como bem pontuado na decisão monocrática, o Mandado de Segurança exige que todos os fatos sejam provados documentalmente no ato da impetração.

No caso vertente, embora haja um processo administrativo favorável à recorrente, os autos revelam uma complexa situação fática e jurídica, envolvendo a sobreposição de interesses e a existência de demandas judiciais (como ações de manutenção de posse e oposição) sobre a mesma área ("Fazenda Diana").

Essa litigiosidade instaurada por terceiros (Mercurio Alimentos S/A) retira a clareza necessária para a concessão da segurança, pois o ato administrativo de suspensão não se mostra teratológico, mas sim uma medida prudencial da Administração Pública frente à incerteza sobre o domínio e a posse da área pública objeto de regularização.

Nesse sentido, o argumento de que o pagamento do Valor da Terra Nua (VTN) tornaria o ato de titulação imutável não subsiste, uma vez que o pagamento, isoladamente, não supre a necessidade de que a área esteja livre de embaraços judiciais e que a posse seja mansa e pacífica — requisitos estes que se tornaram controversos nos autos.

A circunstância afasta a alegada liquidez e certeza do direito invocado à titulação imediata, uma vez que a regularização fundiária, nos termos da legislação estadual aplicável, pressupõe a inexistência de impugnação legítima de terceiros sobre a área objeto do procedimento administrativo.

A recorrente alega que a suspensão da titulação violou a estabilidade das decisões administrativas. Entretanto, a Administração Pública tem o poder-dever de autotutela (Súmula nº 473 do STF), podendo rever seus atos quando eivados de vícios ou quando fatos novos recomendem a sua sustação para evitar prejuízo ao erário ou a terceiros.

Ao detectar que o imóvel é objeto de disputa judicial, agiu o ITERPA dentro da legalidade ao suspender a expedição do título definitivo até que a controvérsia sobre a posse e a ocupação da área seja devidamente aclarada.

O Mandado de Segurança não pode ser utilizado para substituir o juízo de cognição exauriente das vias ordinárias, onde as provas de posse e as confrontações da área podem ser objeto de perícia e depoimentos.

A decisão agravada fundamentou-se corretamente no artigo 1º da Lei nº 12.016/2009 e na jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores e deste Egrégio Tribunal, que orientam:

“PROCESSUAL CIVIL.
MANDADO DE SEGURANÇA.
PREVENÇÃO. INOCORRÊNCIA.
DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE
. 1. Prevenção do em. Min. Napoleão Nunes Maia Filho afastada, eis que as partes envolvidas nas ações mandamentais apontadas são distintas e os procedimentos administrativos em tramitação no Ministério de Desenvolvimento Agrário são diversos, de modo a esmaecer o risco de prolação de decisões conflitantes, a justificar a reunião dos autos para julgamento conjunto. 2. Inocorrência de vulneração ao princípio da colegialidade, à vista da autorização do julgamento monocrático previsto no art . 932 do CPC/2015 c/c o art. 34, XIX, do RISTJ, bem assim da faculdade concedida à parte da interposição de agravo interno, não havendo que se falar em cerceamento de defesa. 3.
A impetração do mandado de segurança pressupõe a violação a direito líquido e certo, entendido como tal aquele que é comprovado de plano, não se admitindo dilação probatória.
4. Hipótese em que, se a autoridade impetrada afirma que constatou indícios de fracionamento fraudulento do imóvel ocupado pelo impetrante, ensejando, inclusive, o encaminhamento de peças a Polícia Federal para a apuração de eventual crime de falsidade, não há como impugnar o ato coator sem a necessidade de produzir provas em contrário àquelas alegações, inviável em sede mandamental. 5. Agravo interno desprovido.

(STJ - AgInt no MS: 22585 DF 2016/0129701-0, Relator.: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 27/03/2019, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 09/04/2019)”

“APELAÇÃO. CONSTITUCIONAL. REQUISITOS DO MANDAMUS. PRETENSÃO MANDAMENTAL. LICENÇA AMBIENTAL. INDEFERIMENTO. INCERTEZA DA LEGITIMIDADE DO TÍTULO DE PROPRIEDADE DO IMÓVEL.
QUESTÃO DE CUNHO MATERIAL. PROVA DOCUMENTAL INSUFICINETE. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
ART. 6º, § 3º C/C ART. 10, DA LEI Nº 12.016/09. 1. A pretensão do mandamus importa em licenciamento ambiental para exploração de atividade extrativista no imóvel rural denominado “Fazenda Itororó”, situado no Município de Prainha; 2.
O fundamento da negativa administrativa não reside na dúvida acerca da autenticidade formal do título de propriedade do imóvel, mas sim em virtude da suspeita de fraude no processo de sua regularização fundiária, que deu ensejo ao título.
Cuida-se, portanto, de incerteza de ordem material
, relacionada à fidedignidade do título de propriedade.
Logo, a demonstração da propriedade sob o ponto de vista formal, tal qual se dá na espécie, não logra comprovar a certeza do direito do impetrante;

3.
Na hipótese, impõe-se a extinção do processo sem resolução do mérito, ante a ausência de prova pré-constituída, sendo inadequada esta via processual, com fulcro no art. 10, da Lei nº 12.016/09. Portanto, deve ser mantida a sentença que decidiu neste sentido;
4. Recurso conhecido e desprovido.

(TJ-PA - AC: 00600033620148140301 BELÉM, Relator.: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO, Data de Julgamento: 13/05/2019, 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Data de Publicação: 22/05/2019)”

A manutenção da decisão monocrática impõe-se porque o Agravo Interno não trouxe elementos novos capazes de desconstituir o fundamento de que a via eleita é inadequada para resolver conflitos de posse e propriedade que demandam instrução probatória.

O parecer do Ministério Público de Segundo Grau, ao opinar pelo conhecimento e desprovimento do recurso, alinha-se integralmente a essa compreensão, ao destacar que a existência de disputa judicial sobre o imóvel inviabiliza o reconhecimento de direito líquido e certo e legitima a atuação cautelosa da Administração.

Diante do exposto, os argumentos da agravante são insuficientes para reformar o entendimento de que a controvérsia não é meramente jurídica, mas fática e complexa, o que inviabiliza o uso da via mandamental.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO AGRAVO INTERNO E NEGO-LHE PROVIMENTO
, para manter integralmente a decisão monocrática vergastada por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5° e 6° do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos §§2° e 3° do art. 1026 e do art. 81, ambos do CPC.

Após o decurso do prazo recursal sem qualquer manifestação, certifique-se o trânsito em julgado e dê-se a baixa na distribuição.

Publique-se. Intimem-se.

Belém, data registrada no sistema.

DES. LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

R
ELATOR

Belém, 26/05/2026