Tribunal: TJPA
Processo: 0802049-15.2023.8.14.0032
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2026-03-30

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. TRATAMENTO FORA DO DOMICÍLIO (TFD). TRANSPORTE DE PACIENTES. OMISSÃO DO ENTE MUNICIPAL. INOVAÇÃO RECURSAL RECONHECIDA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. FIXAÇÃO DE OBRIGAÇÃO. RESSARCIMENTO DE DESPESAS. VIA ADMINISTRATIVA. ASTREINTES. DESPROPORCIONALIDADE CONFIGURADA. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Município de Monte Alegre contra sentença que julgou procedente Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, ratificando tutela de urgência para determinar o fornecimento regular, gratuito e contínuo de transporte a pacientes submetidos a Tratamento Fora do Domicílio (TFD) no município de Santarém/PA, sob pena de multa diária. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há três questões em discussão: (i) saber se restou configurada omissão do Município no fornecimento do transporte para TFD, diante da revelia e do conjunto probatório; (ii) determinar se a responsabilidade pela prestação do serviço pode ser direcionada exclusivamente ao ente municipal, à luz da repartição de competências no âmbito do SUS; e (iii) analisar se a multa cominatória fixada se revela desproporcional. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O direito à saúde constitui norma constitucional de eficácia plena e imediata, configurando direito público subjetivo que impõe aos entes federativos a responsabilidade solidária pela sua garantia, nos termos do art. 196 da Constituição Federal e da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal. 4. O caráter solidário da responsabilidade entre União, Estados e Municípios permite que qualquer ente federativo figure no polo passivo de demandas prestacionais na área da saúde. 5. O Tema 793, STF, estabelece a possibilidade de ressarcimento ao ente que suportou o ônus financeiro pelas demandas prestacionais na área da saúde, sendo a via administrativa o meio adequado para se discutir a matéria. 6. A discussão sobre omissão do município configura inovação recursal, tendo em vista a revelia da parte e o não requerimento em momento oportuno. 7. A redução da multa para R$ 500,00 por dia de descumprimento, com limite máximo de R$ 30.000,00, equilibra os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, mantendo o caráter coercitivo sem inviabilizar o cumprimento da obrigação pelo ente municipal. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recurso conhecido e parcialmente provido. Sentença Reformada. Tese de julgamento: A. O direito à saúde é de responsabilidade solidária entre União, Estados e Municípios, podendo qualquer ente federativo ser demandado individualmente. B. As questões referentes ao ressarcimento do ônus financeiro suportado por um ente em relação a outro, em detrimento de prestacionais na área da saúde, deve ocorrer por via administrativa C. A redução do valor das astreintes é justificável quando demonstrado que o montante inicialmente fixado extrapola a capacidade financeira do ente municipal e compromete a efetividade da obrigação de fazer. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão. Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores Mairton Marques Carneiro (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Edmar Silva Pereira. 9ª sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 30/03 a 08/04/2026. Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0802049-15.2023.8.14.0032

APELANTE: MUNICÍPIO DE MONTE ALEGRE

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. TRATAMENTO FORA DO DOMICÍLIO (TFD). TRANSPORTE DE PACIENTES. OMISSÃO DO ENTE MUNICIPAL. INOVAÇÃO RECURSAL RECONHECIDA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. FIXAÇÃO DE OBRIGAÇÃO. RESSARCIMENTO DE DESPESAS. VIA ADMINISTRATIVA. ASTREINTES. DESPROPORCIONALIDADE CONFIGURADA. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município de Monte Alegre contra sentença que julgou procedente Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, ratificando tutela de urgência para determinar o fornecimento regular, gratuito e contínuo de transporte a pacientes submetidos a Tratamento Fora do Domicílio (TFD) no município de Santarém/PA, sob pena de multa diária.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) saber se restou configurada omissão do Município no fornecimento do transporte para TFD, diante da revelia e do conjunto probatório; (ii) determinar se a responsabilidade pela prestação do serviço pode ser direcionada exclusivamente ao ente municipal, à luz da repartição de competências no âmbito do SUS; e (iii) analisar se a multa cominatória fixada se revela desproporcional.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O direito à saúde constitui norma constitucional de eficácia plena e imediata, configurando direito público subjetivo que impõe aos entes federativos a responsabilidade solidária pela sua garantia, nos termos do art. 196 da Constituição Federal e da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal.

4. O caráter solidário da responsabilidade entre União, Estados e Municípios permite que qualquer ente federativo figure no polo passivo de demandas prestacionais na área da saúde.

5. O Tema 793, STF, estabelece a possibilidade de ressarcimento ao ente que suportou o ônus financeiro pelas demandas prestacionais na área da saúde, sendo a via administrativa o meio adequado para se discutir a matéria.

6. A discussão sobre omissão do município configura inovação recursal, tendo em vista a revelia da parte e o não requerimento em momento oportuno.

7. A redução da multa para R$ 500,00 por dia de descumprimento, com limite máximo de R$ 30.000,00, equilibra os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, mantendo o caráter coercitivo sem inviabilizar o cumprimento da obrigação pelo ente municipal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso conhecido e parcialmente provido. Sentença Reformada.

Tese de julgamento:

A. O direito à saúde é de responsabilidade solidária entre União, Estados e Municípios, podendo qualquer ente federativo ser demandado individualmente.

B. As questões referentes ao ressarcimento do ônus financeiro suportado por um ente em relação a outro, em detrimento de prestacionais na área da saúde, deve ocorrer por via administrativa

C. A redução do valor das
astreintes
é justificável quando demonstrado que o montante inicialmente fixado extrapola a capacidade financeira do ente municipal e compromete a efetividade da obrigação de fazer.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores Mairton Marques Carneiro (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Edmar Silva Pereira.

9ª sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 30/03 a 08/04/2026.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Município de Monte Alegre contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Monte Alegre, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, que julgou procedente o pedido inicial, confirmando a tutela de urgência, condenando o ente ao fornecimento de transporte aos pacientes que necessitam realizar Tratamento Fora do Domicílio (TFD) no município de Santarém/PA.

Inconformado, o Município de Monte Alegre interpôs recurso de apelação (
ID 26859693
), no qual sustenta a inexistência de omissão na prestação do serviço de transporte para TFD, afirmando que sempre manteve contratos vigentes e adimplentes com empresas especializadas para o deslocamento de pacientes aos municípios de Santarém, Itaituba e Belém. Além disso, que o dever de assegurar o Tratamento Fora do Domicílio é compartilhado entre os entes federativos, não podendo recair exclusivamente sobre o ente municipal.

Por fim, alega a desproporcionalidade da multa cominatória fixada e que o valor diário estipulado comprometeria o orçamento municipal e a continuidade de outros serviços públicos essenciais.

Em contrarrazões (
ID 26859700
), o Apelado pugna pelo desprovimento do recurso, defendendo que a omissão do Município restou amplamente comprovada nos autos, inclusive por declarações de pacientes e pela ausência de contestação, circunstância que ensejou a decretação da revelia. Além disso, que apesar da responsabilidade pela saúde ser solidária entre os entes federativos, compete ao Município, no caso concreto, a execução direta do transporte intraestadual do TFD. Por fim, que a multa cominatória fixada se mostra adequada, proporcional e necessária para compelir o ente público ao cumprimento da obrigação de fazer.

Regularmente distribuída, coube-me a relatoria da apelação, ocasião em que a recebi somente no efeito devolutivo.

Na qualidade de
custos legis
, o Ministério Público (
ID 28753318
) ratifica as contrarrazões, tendo em vista que atua como
custos iuris
no recurso.

É o relatório.

VOTO

A SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO (Relatora):

A controvérsia devolvida a este colegiado restringe-se à análise de omissão do Município de Monte Alegre quanto ao fornecimento de transporte aos pacientes submetidos a Tratamento Fora do Domicílio – TFD, responsabilidade pela prestação do serviço e o valor arbitrado de astreintes.

Conforme se extrai dos autos, o Município de Monte Alegre
não apresentou contestação
, circunstância que ensejou a decretação de sua revelia, nos termos do art. 344, CPC, conforme despacho de
ID 26859690
.

No caso, o Ministério Público instruiu a inicial com elementos que indicavam a ausência de transporte regular e contínuo aos pacientes que necessitavam deslocar-se para tratamento médico no município de Santarém/PA, situação que, ademais, foi corroborada por manifestações posteriores nos autos acerca do descumprimento da tutela de urgência.

A tentativa do Município de demonstrar, apenas em sede recursal, a regularidade da prestação do serviço, mediante a alegação genérica de existência de contratos administrativos,
configura inovação recursal
, vedada pelo art. 1.014, CPC.

Art. 1.014. As questões de fato não propostas no juízo inferior poderão ser suscitadas na apelação, se a parte provar que deixou de fazê-lo por motivo de força maior.

Não há nos autos qualquer demonstração de fato superveniente ou de impedimento que justificasse a ausência de defesa no momento processual oportuno. Ao revés, verifica-se que o ente municipal permaneceu inerte, deixando transcorrer o prazo legal sem apresentar contestação, circunstância que inviabiliza a apreciação, em grau recursal, de teses fáticas desacompanhadas de prova produzida oportunamente.

Assim, correta a sentença ao reconhecer a omissão do Município quanto ao cumprimento do dever de assegurar transporte adequado aos pacientes submetidos ao TFD.

O direito à saúde está previsto na Constituição da República e é considerado um direito público subjetivo, indisponível e um bem inviolável que requer proteção de forma absoluta e universal. Além disso, é uma decorrência indissociável do direito à vida, que assiste a todas as pessoas.

O texto constitucional atribuiu à União, aos Estados e aos Municípios competência para ações de saúde pública, devendo cooperar técnica e financeiramente entre si por meio de descentralização de suas atividades, com direção única em cada esfera de governo (art. 7º, IX e XI da Lei Federal nº 8.080 de 19/09/1990) executando os serviços e prestando atendimento direto e imediato aos cidadãos (art. 30, VII da CF/88).

Dessa forma, a obrigação constitucional de prestar serviços de assistência à saúde traz o princípio da cogestão, que implica na participação simultânea dos entes estatais dos três níveis (Federal, Estadual e Municipal), existindo, em decorrência, responsabilidade solidária entre eles. Assim,
Estado, Município e União são legitimados passivos solidários na garantia da saúde pública, podendo ser demandados em conjunto ou isoladamente, dada a existência da solidariedade entre eles.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal já fixou entendimento, em repercussão geral (Tema 793), quanto à existência de responsabilidade solidária dos entes federados em promover o tratamento médico necessário à saúde:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.

1.
É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.

2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.

3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos.

(STF - RE: 855178 SE, Relator: LUIZ FUX, Data de Julgamento: 23/05/2019, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 16/04/2020) (Grifo)

O direito à saúde, como corolário do direito à vida e à dignidade da pessoa humana, impõe ao Poder Público um dever de prestação positiva, não podendo o cidadão ser prejudicado por discussões internas sobre a repartição de competências administrativas e financeiras.

A segunda parte da tese do Tema 793 ("compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento") representa uma norma de otimização da gestão do SUS e de organização da relação entre os entes coobrigados, não se tratando de uma condição para a efetivação do direito do paciente, nem de um requisito indispensável a ser exaustivamente detalhado na decisão que garante a prestação de saúde.

A Portaria SAS nº 55/1999 regulamenta o Tratamento Fora do Domicílio (
TFD
) como um instrumento indispensável para assegurar o acesso universal e integral à saúde. Seu objetivo central é organizar o deslocamento de pacientes que não encontram, em seu Município de origem, os meios necessários para o diagnóstico ou tratamento adequado, garantindo, assim, que a limitação territorial não se converta em barreira ao direito fundamental à saúde. Trata-se, portanto, de uma política pública que concretiza o princípio da integralidade, ao viabilizar que o cidadão seja atendido onde houver capacidade técnico-assistencial disponível, independentemente da distância.

Nesse contexto, a responsabilidade pela efetivação do
TFD
não é isolada ou fragmentada, pois, embora a Portaria organize procedimentos operacionais, ela se insere no marco constitucional que atribui responsabilidade solidária à União, aos Estados e aos Municípios pela garantia do acesso à saúde. Assim, ainda que os municípios assumam papel relevante na execução e autorização do
TFD
, os demais entes não podem se omitir quando o atendimento exige articulação regional, disponibilidade de serviços especializados ou suporte financeiro para assegurar a continuidade da assistência. A rede de saúde é única, integrada e interdependente, e essa característica exige atuação coordenada.

Dessa forma, a omissão de qualquer ente federativo, especialmente quando implica negar transporte, estadia ou alimentação a pacientes hipossuficientes, viola diretamente a lógica do SUS e impõe risco concreto à saúde do cidadão. O
TFD
, portanto, simboliza a necessidade de cooperação federativa: cabe a todos os entes garantir que o paciente seja atendido onde houver recursos disponíveis, sem precarização, sem interrupções e sem transferir ao indivíduo o ônus financeiro de uma deficiência estrutural da rede pública. Negar esse suporte não é apenas descumprir uma portaria administrativa, mas falhar no dever constitucional de assegurar o mínimo existencial em matéria de saúde.

Nesse ínterim, o entendimento do STJ é de que a forma mais adequada dos entes discutirem sobre o ressarcimento dos valores despendidos seja pela via administrativa. Vejamos:

"Desse modo, ainda que existam regras de repartição de competências no âmbito do SUS, a possibilitar o ressarcimento de quem suportou o ônus financeiro pelo fornecimento do tratamento à saúde, tal prerrogativa deverá ser exercida administrativamente, entre os entes federados envolvidos, sem que o cidadão seja prejudicado pela demora ou recusa de um atendimento urgente e essencial de que necessita, ocasionado simplesmente pelo entrave de divisão administrativa de responsabilidade." (STJ, AgInt no REsp 1.957.685/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/05/2022, DJe de 26/05/2022)

AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. DEVER DO PODER PÚBLICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. RE 855.178. TEMA 793.
RESSARCIMENTO NA VIA ADMINISTRATIVA
. INTERPRETAÇÃO DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA.

REITERADA REJEIÇÃO DOS ARGUMENTOS EXPENDIDOS PELA PARTE NAS SEDES RECURSAIS ANTERIORES. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. MULTA DO ARTIGO 1.021, Â§ 4º, DO CPC/2015. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, Â§ 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.

(ARE 1147897 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 23/11/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-256 DIVULG 29-11-2018 PUBLIC 30-11-2018) (GRIFO)

Desse modo, reitera-se que é atribuição tanto do Estado quanto do Município, indistintamente, providenciar os meios necessários ao tratamento necessário à vida digna e à saúde, não podendo o município de Monte Alegre se opor ao cumprimento das determinações judiciais, embora lhe seja perfeitamente possível discutir com o outro ente, na via administrativa, sobre o ressarcimento, não sendo essa a via adequada.

O apelante alega que houve desproporcionalidade na fixação das astreintes, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) até o limite de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), argumentando que deveria ser levando em consideração o orçamento municipal e o impacto na continuidade de outros serviços essenciais.

A função da multa diária (astreinte) é atuar como um mecanismo coercitivo para assegurar que o réu não permaneça inerte frente a uma ordem judicial, sendo o valor da multa fixado de forma a compelir o ente público ao cumprimento da decisão judicial, sendo essencial para garantir a efetividade da medida.

No entanto, nesse contexto, mesmo considerando a gravidade do caso em questão, o montante arbitrado em primeira instância revela-se um tanto quanto desproporcional, devendo os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade ser interpretados de forma equilibrada, levando em conta o interesse público e a natureza do direito tutelado.

No caso em análise, ao impor a multa, o juízo de origem busca respeitar tais princípios, na medida em que procura compatibilizar a exigência de cumprimento de um dever constitucional do Município com a finalidade de proteger a vida e a
saúde
dos cidadãos de Monte Alegre. No entanto, entendo que o valor diário e o valor máximo foram fixados com base em parâmetros inadequados à situação concreta.

Pelo exposto,
conheço
e
dou parcial provimento à apelação
, para reduzir o valor das
astreintes
para R$ 500,00 (quinhentos reais) por dia de descumprimento até o limite de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), considerando que tal medida se mostra necessária e adequada para garantir a prestação do serviço essencial de
saúde
à população local. Em relação aos demais pontos, mantenho a sentença nos termos em que foi proferida.

É o voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 09/04/2026