Tribunal: TJPA
Processo: 0800506-09.2021.8.14.0044
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2026-03-30
Data de publicação: 2026-04-15

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. MERA IRREGULARIDADE ADMINISTRATIVA. DESPROVIMENTO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa ajuizada em face de ex-Prefeita, sob alegação de ausência de prestação de contas de recursos estaduais oriundos dos Programas PETE e PEAE, referentes aos exercícios de 2019 e 2020, com fundamento no art. 17, § 11, da Lei nº 8.429/1992. 2. O ente público sustenta nulidade da sentença por cerceamento de defesa, em razão do julgamento antes do término do prazo para réplica. No mérito, defende a configuração de ato de improbidade previsto nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, com aplicação das sanções do art. 12, II. 3. O Ministério Público opinou pelo provimento do recurso para reconhecer a nulidade processual. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a prolação de sentença antes do término do prazo para réplica configura cerceamento de defesa, com nulidade processual; e (ii) saber se a ausência de prestação de contas de recursos estaduais, desacompanhada de prova de dolo específico, configura ato de improbidade administrativa após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A nulidade processual exige demonstração de prejuízo concreto. A contestação limitou-se à negação direta dos fatos constitutivos e não apresentou inovação fática ou documental relevante. Inexistente prejuízo comprovado. Aplicação do princípio pas de nullité sans grief. Rejeição da preliminar. 4. A Lei nº 14.230/2021 passou a exigir dolo específico para configuração de improbidade administrativa. Não se admite responsabilização por mera culpa ou irregularidade formal. 5. A ausência ou atraso na prestação de contas, sem prova de intenção deliberada de causar dano ao erário ou violar princípios administrativos, não configura ato ímprobo. 6. Inexistente prova de desvio de recursos, enriquecimento ilícito ou lesão patrimonial efetiva. Ausente demonstração do elemento subjetivo qualificado. 7. Sentença mantida por ausência de ato de improbidade administrativa. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: “1. A decretação de nulidade por cerceamento de defesa exige demonstração de prejuízo concreto. 2. A ausência de prestação de contas, desacompanhada de prova de dolo específico, não configura ato de improbidade administrativa após a Lei nº 14.230/2021.” ACÓRDÃO Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer do recurso de Apelação Cível e negar-lhe provimento, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro do sistema. DESEMBARGADORA EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800506-09.2021.8.14.0044

APELANTE: MUNICIPIO DE PRIMAVERA

APELADO: ANA RENATA BRITO DE SOUSA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. MERA IRREGULARIDADE ADMINISTRATIVA. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa ajuizada em face de ex-Prefeita, sob alegação de ausência de prestação de contas de recursos estaduais oriundos dos Programas PETE e PEAE, referentes aos exercícios de 2019 e 2020, com fundamento no art. 17, § 11, da Lei nº 8.429/1992.

2.

O ente público sustenta nulidade da sentença por cerceamento de defesa, em razão do julgamento antes do término do prazo para réplica. No mérito, defende a configuração de ato de improbidade previsto nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, com aplicação das sanções do art. 12, II.

3.

O Ministério Público opinou pelo provimento do recurso para reconhecer a nulidade processual.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) saber se a prolação de sentença antes do término do prazo para réplica configura cerceamento de defesa, com nulidade processual; e (ii) saber se a ausência de prestação de contas de recursos estaduais, desacompanhada de prova de dolo específico, configura ato de improbidade administrativa após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A nulidade processual exige demonstração de prejuízo concreto. A contestação limitou-se à negação direta dos fatos constitutivos e não apresentou inovação fática ou documental relevante. Inexistente prejuízo comprovado. Aplicação do princípio pas de nullité sans grief. Rejeição da preliminar.

4.

A Lei nº 14.230/2021 passou a exigir dolo específico para configuração de improbidade administrativa. Não se admite responsabilização por mera culpa ou irregularidade formal.

5.

A ausência ou atraso na prestação de contas, sem prova de intenção deliberada de causar dano ao erário ou violar princípios administrativos, não configura ato ímprobo.

6.

Inexistente prova de desvio de recursos, enriquecimento ilícito ou lesão patrimonial efetiva. Ausente demonstração do elemento subjetivo qualificado.

7.

Sentença mantida por ausência de ato de improbidade administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:

“1. A decretação de nulidade por cerceamento de defesa exige demonstração de prejuízo concreto.

2. A ausência de prestação de contas, desacompanhada de prova de dolo específico, não configura ato de improbidade administrativa após a Lei nº 14.230/2021.”

ACÓRDÃO

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer do recurso de
Apelação Cível
e
negar-lhe provimento
, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

DESEMBARGADORA EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL,
interposta pelo
MUNICÍPIO DE PRIMAVERA
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Primavera/PA, nos autos da
Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa nº 0800506-09.2021.8.14.0044,
ajuizada pelo
MUNICÍPIO DE PRIMAVERA
em face de
ANA RENATA BRITO DE SOUSA.

Em síntese, conforme a petição inicial, o ente municipal ajuizou Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa de Ressarcimento por Dano ao Erário, imputando à requerida, ex-Prefeita do Município de Primavera/PA (mandato 2017-2020), a ausência de prestação de contas de recursos estaduais recebidos por meio do Programa Estadual de Transporte Escolar – PETE e do Programa Estadual de Alimentação Escolar – PEAE, referentes aos exercícios de 2019 e 2020.

Aduziu que, em razão da ausência de prestação de contas, o Município foi inscrito em cadastros restritivos estaduais (SIAFEM), impedindo-o de firmar convênios e receber transferências voluntárias. Argumentou que a omissão da requerida configuraria atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10, II e XI, e 11 da Lei nº 8.429/92, por violação aos princípios da legalidade, moralidade e publicidade, bem como por causar dano ao erário. Requereu a condenação nas sanções do art. 12, II, da LIA, além da indisponibilidade de bens.

Regularmente citada, a requerida apresentou contestação, sustentando a inexistência de ato ímprobo, afirmando ter prestado contas dentro dos prazos legais e que eventuais pendências decorreriam de questões burocráticas posteriores à sua gestão. Alegou ausência de dolo e inexistência de dano efetivo ao erário.

Sobreveio sentença que, com fundamento no art. 17, §11, da Lei nº 8.429/92, julgou improcedente a demanda, sob o entendimento de inexistência de ato de improbidade administrativa, destacando a necessidade de dolo específico à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

Irresignado, o
Município
interpôs
Apelação Cível
, arguindo, preliminarmente, nulidade da sentença por cerceamento de defesa, ao fundamento de que o feito foi sentenciado antes do término do prazo para apresentação de réplica à contestação, o que teria configurado violação ao contraditório e à ampla defesa.

No mérito, sustentou a ocorrência de improbidade administrativa em razão da ausência de prestação de contas dos recursos estaduais, reiterando a existência de dolo e de dano ao erário, bem como a adequação das sanções pleiteadas.

Não foram apresentadas
Contrarrazões
ao recurso.

O Ministério Público, em parecer, manifestou-se pelo conhecimento e provimento do recurso, com acolhimento da prejudicial de nulidade processual, por entender configurado error in procedendo em razão do julgamento antecipado antes do término do prazo para réplica, em afronta ao contraditório e à ampla defesa.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se, preliminarmente, à alegada nulidade da sentença por cerceamento de defesa, sob o argumento de que o Juízo a quo teria proferido julgamento antes do término do prazo para apresentação de réplica à contestação, e, no mérito, à configuração ou não de ato de improbidade administrativa em razão da suposta ausência de prestação de contas dos Programas Estaduais PETE e PEAE, referentes aos exercícios de 2019 e 2020.

DA PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA

No que concerne à preliminar de nulidade processual, cumpre registrar que, de fato, no âmbito da ação de improbidade administrativa, a apresentação de réplica à contestação mostra-se necessária quando a defesa veicula preliminares, suscita fatos novos ou junta documentos capazes de alterar a causa de pedir ou a delimitação fática da demanda, hipótese em que se impõe assegurar ao autor a oportunidade de manifestação específica, em observância ao contraditório substancial.

Todavia, tal providência não se revela obrigatória quando a contestação limita-se à mera negação direta dos fatos constitutivos do direito alegado na inicial, sem inovação fática ou documental relevante.

Da peça defensiva apresentada nos autos, verifica-se que a requerida se restringiu a: negar a prática de ato de improbidade; sustentar a inexistência de dolo; e alegar regularidade na prestação de contas, afirmando que eventuais pendências decorreriam de questões burocráticas posteriores à sua gestão. Não houve apresentação de documentos novos aptos a alterar substancialmente a causa de pedir, tampouco foram suscitadas preliminares processuais ou fatos supervenientes que demandassem impugnação específica.

Trata-se, portanto, de típica hipótese de negação direta dos fatos constitutivos, situação em que a réplica não se mostra obrigatória, porquanto não houve inovação substancial fática ou documental apta a modificar o quadro controvertido já delineado na petição inicial.

O Município já havia exposto integralmente sua tese na inicial e com a negação direta dos fatos constitutivos, o ente público não evidencia qual tese teria deixado de apresentar.

Ainda que se admitisse eventual irregularidade formal, a decretação de nulidade processual exige, como regra geral, a demonstração de prejuízo concreto suportado pela parte, em consonância com o princípio
pas de nullité sans grief
, não há nulidade sem prejuízo.

Repiso, o Município, ao alegar cerceamento de defesa, não indicou qual tese deixaria de apresentar, qual documento teria permanecido sem impugnação, nem qual ponto específico da contestação exigiria enfrentamento adicional. Não apontou qual elemento probatório teria ficado sem contradita, qual inovação demandaria manifestação específica, ou qual prejuízo material efetivamente sofreu.

A jurisprudência consolidada exige demonstração efetiva de prejuízo, não bastando a alegação de nulidade meramente formal.

No caso concreto, o processo foi julgado com fundamento na inexistência de dolo específico, à luz do novo regime da Lei de Improbidade Administrativa, sendo a controvérsia eminentemente jurídica. O Município já havia exposto integralmente sua tese na petição inicial, delimitando os fatos, os fundamentos jurídicos e o pedido.

Não se evidencia, pois, qualquer restrição ao contraditório material, tampouco demonstração de que o resultado do julgamento seria diverso caso tivesse sido oportunizada réplica formal.

Ausente prova de prejuízo concreto,
rejeito a preliminar de nulidade processual suscitada.

Superada a questão preliminar, passa-se ao exame do mérito.

MÉRITO

A sentença recorrida julgou improcedente a ação com fundamento no art. 17, §11, da Lei nº 8.429/1992, reconhecendo a inexistência de ato de improbidade administrativa à luz da redação atual da norma, que exige a demonstração de conduta dolosa, com elemento subjetivo qualificado.

Com a alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021, a configuração de improbidade administrativa passou a exigir dolo específico, não sendo mais suficiente a mera culpa ou a simples irregularidade administrativa. A norma passou a exigir a comprovação do elemento volitivo direcionado à prática do ato ímprobo, com efetiva intenção de violar os deveres funcionais ou causar lesão ao erário.

No julgamento do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal firmou a tese de que apenas condutas dolosas são alcançadas pela Lei de Improbidade Administrativa, sendo imprescindível a demonstração do elemento subjetivo na forma qualificada exigida pela nova redação legal.

No caso dos autos, a petição inicial fundamenta-se predominantemente na alegada ausência de prestação de contas dos recursos dos programas PETE e PEAE, bem como na consequente restrição cadastral do Município. Contudo, não há demonstração inequívoca de desvio de recursos, apropriação indevida, enriquecimento ilícito ou efetiva lesão patrimonial comprovada.

A imputação baseia-se essencialmente na omissão quanto à prestação de contas, circunstância que, embora reprovável no plano administrativo, não se confunde automaticamente com ato de improbidade, especialmente após a reforma legislativa de 2021.

A Corte Superior já se posicionou no sentido de que o mero atraso ou irregularidade na prestação de contas não configura, por si só, ato ímprobo, sendo necessária a demonstração de dolo, ainda que genérico, para a adequação da conduta ao art. 11 da Lei nº 8.429/1992, o que não se verificou na hipótese.

Vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA AO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. REVISÃO DAS CONCLUSÕES DO TRIBUNAL DE ORIGEM. INVIABILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 1. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico (AgRg no AREsp 673.946/RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016, DJe 19/12/2016). 2. No que diz respeito à configuração de ato de improbidade administrativa em razão do atraso na prestação de contas, esta Corte Superior já se posicionou no sentido de que não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico, o que não ocorreu no caso. 3. No caso dos autos, a Corte a quo, embora tenha afirmado a ilegalidade na conduta da parte recorrente, não reconheceu a presença de conduta dolosa indispensável à configuração de ato de improbidade administrativa violador dos princípios da administração pública (art. 11 da Lei n. 8.429/1992). 4. Nesse contexto, a revisão de tal conclusão implicaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é defeso na via eleita devido ao enunciado da Súmula 7 do STJ. 5. Agravo interno a que se nega provimento.

(STJ - AgInt no REsp: 1767529 TO 2018/0002865-9, Data de Julgamento: 10/08/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/12/2022)

Com efeito, eventual falha formal na gestão administrativa, como a prestação de contas incompleta, tardia ou com documentação insuficiente, quando não demonstrada a presença de dolo específico ou má-fé, deve ser apreciada na seara administrativa e não no âmbito sancionatório da improbidade, sob pena de banalização da aplicação da LIA, em afronta aos princípios da legalidade e da intervenção mínima do direito sancionador.

In casu,
não há nos autos prova robusta de intenção específica de causar dano ao erário, de apropriação de valores ou de desvio comprovado. Tampouco se demonstrou que a requerida tenha agido com finalidade deliberada de frustrar a fiscalização ou de obter vantagem indevida.

A sentença, ao aplicar o art. 17, §11, da Lei nº 8.429/1992, reconheceu a inexistência de ato de improbidade diante da ausência de comprovação do elemento subjetivo exigido pelo novo regime legal, decisão que se mostra juridicamente adequada.

A ausência de prestação de contas, sem a demonstração do dolo específico exigido pela legislação vigente, não enseja, por si só, a responsabilização por improbidade administrativa.

Dessa forma, não se verifica
error in procedendo
, tampouco
error in judicando
, devendo ser mantida integralmente a sentença recorrida.

Ante o exposto
, CONHEÇO DA APELAÇÃO CÍVEL, PORÉM, NEGO-LHE PROVIMENTO,
mantendo inalterada a sentença
a quo
, conforme a fundamentação.

É como voto.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, § 2º e §3º, do CPC.

É como voto.

Belém/PA, data de registro do sistema.

DESEMBARGADORA EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 13/04/2026