Tribunal: TJPA
Processo: 0802524-06.2024.8.14.0009
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10728 - Gratificação Extraordinária - GE
Data de julgamento: 2026-02-23

Ementa:
Processo nº: 0802524-06.2024.8.14.0009 Recurso de Apelação Cível Órgão Julgador: 2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO APELANTES: ISAAC GOMES COELHO E OUTROS APELADO: MUNICÍPIO DE BRAGANÇA RELATOR: DES. MAIRTON MARQUES CARNEIRO DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS) DO MUNICÍPIO DE BRAGANÇA. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. DECRETO FEDERAL Nº 8.474/2015 E LEI FEDERAL Nº 12.994/2014. PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. NATUREZA ORÇAMENTÁRIA/INSTITUCIONAL. DESTINAÇÃO AO CUSTEIO E FORTALECIMENTO DAS AÇÕES DE ATENÇÃO BÁSICA. AUSÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO AO REPASSE DIRETO AOS SERVIDORES. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE REMUNERATÓRIA. NECESSIDADE DE LEI MUNICIPAL ESPECÍFICA (CF, ART. 37, X). NORMA INFRLEGAL INAPTA A CRIAR VANTAGEM PECUNIÁRIA. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. PERÍCIA CONTÁBIL DESNECESSÁRIA DIANTE DA CONTROVÉRSIA ESTRITAMENTE JURÍDICA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS RECURSAIS (CPC, ART. 85, §11). SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE (JUSTIÇA GRATUITA). I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta por agentes comunitários de saúde concursados contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança proposta em face do Município de Bragança, objetivando o pagamento direto do denominado “incentivo financeiro adicional”, sob alegação de repasse anual da União com destinação vinculada à valorização dos profissionais. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o incentivo financeiro adicional repassado pela União ao Município constitui verba de caráter remuneratório/indenizatório devida diretamente aos ACS; e (ii) verificar se houve cerceamento de defesa pela não realização de perícia contábil quanto à destinação dos recursos federais. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O incentivo financeiro adicional foi instituído por atos do Ministério da Saúde como mecanismo de financiamento e apoio às ações de atenção básica, sendo transferido ao Fundo Municipal de Saúde com destinação vinculada ao custeio das atividades do programa, não se convertendo automaticamente em vantagem individual incorporável à remuneração dos agentes. 4. A evolução normativa infralegal (revogações e reordenação da PNAB) afastou a concepção originária de “décima terceira parcela” prevista em portaria pretérita, prevalecendo o caráter institucional/orçamentário do repasse, destinado ao fortalecimento das políticas públicas locais de saúde. 5. A Constituição Federal impõe legalidade estrita em matéria remuneratória, exigindo lei específica para criação/alteração de remuneração e vantagens de servidores públicos (CF, art. 37, X), inviabilizando a instituição de obrigação remuneratória por decreto federal ou portarias ministeriais, sobretudo na ausência de lei municipal autorizadora. 6. A Lei Federal nº 12.994/2014 e o Decreto Federal nº 8.474/2015 não estabelecem, de modo expresso, dever de repasse direto aos ACS como parcela remuneratória, não se podendo extrair direito subjetivo individual sem previsão em lei local específica. 7. Inexiste cerceamento de defesa, pois a controvérsia é predominantemente de direito (natureza jurídica do incentivo e necessidade de lei municipal), sendo desnecessária a perícia contábil para a solução do mérito. 8. Mantida a improcedência, majoram-se os honorários sucumbenciais em grau recursal (CPC, art. 85, §11), observada a suspensão da exigibilidade em razão da gratuidade de justiça (CPC, art. 98, §3º). IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso conhecido e desprovido, mantendo-se a sentença de improcedência. Honorários recursais majorados. Tese de julgamento: 1. O incentivo financeiro adicional vinculado aos programas de ACS, ainda que previsto em normas federais e portarias ministeriais, possui natureza institucional/orçamentária destinada ao custeio e fortalecimento das ações de atenção básica, não gerando, por si só, direito subjetivo ao repasse direto aos servidores. 2. A criação de vantagem pecuniária ou parcela remuneratória para servidores municipais exige lei municipal específica, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal, sendo insuficientes portarias ministeriais e atos infralegais. 3. Não configura cerceamento de defesa o indeferimento de prova pericial quando a controvérsia é eminentemente jurídica e a prova técnica é inútil ao desate da lide. Dispositivos relevantes citados · CF/1988, art. 37, X. · CPC/2015, arts. 487, I; 85, §§2º e 11; 98, §3º; 1.026, §2º. · Lei Federal nº 12.994/2014. · Decreto Federal nº 8.474/2015. · Portarias do Ministério da Saúde (instituição/reestruturação do incentivo no âmbito da atenção básica). JURISPRUDÊNCIA · TJPA, Apelação Cível nº 0802529-28.2024.8.14.0009, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, 1ª Turma de Direito Público, j. 14/07/2025 (incentivo financeiro adicional; ausência de lei municipal; impossibilidade de pagamento direto). · TJPA, Apelação Cível nº 0802528-43.2024.8.14.0009, Rel. Desa. Ezilda Pastana Mutran, 1ª Turma de Direito Público, j. 20/10/2025 (necessidade de lei específica; portarias ministeriais não criam verba salarial). · TJPA, Apelação Cível nº 0800183-87.2024.8.14.0144, Rel. Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro, 1ª Turma de Direito Público, j. 24/11/2025 (natureza orçamentária do incentivo; ausência de direito subjetivo; exigência de lei municipal). ACÓRDÃO Vistos, etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da segunda Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação e negar-lhe provimento, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário Virtual da segunda Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, presidida pela Exma. Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento. Belém/PA, datado e assinado eletronicamente. Desembargador Mairton Marques Carneiro Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0802524-06.2024.8.14.0009

APELANTE: ISAAC GOMES COELHO, INAILSON REIS BRITO, JOSE VALDECIR DA COSTA GONCALVES, JOSE HILAIR RIBEIRO DA SILVA, JOSE MARIA FERREIRA MARTINS, JOSE CARLOS DA SILVA, JOCIELDA PEREIRA DA SILVA, JOAO CARLOS DE AVIZ, JOAO BATISTA MELO DE ARAUJO, JOAO CARLOS DA SILVA SANTOS, JANETE DO SOCORRO SANTIAGO DA COSTA, JANE DO SOCORRO DE SENA DA CUNHA, JOSE NATANAEL MESCOUTO DA SILVA, JORGE WILSON LOUREIRO BRITO, JOSE COSMO MARTINS PEREIRA, KAREN KATRINE OLIVEIRA DOS SANTOS, JUCICLEIDE GONCALVES BRITO, LILDA FERREIRA DA COSTA, LUCIRENE MATOS DA COSTA, LUZANE MARIA DOS SANTOS SODRE

APELADO: MUNICIPIO DE BRAGANCA

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

Processo nº: 0802524-06.2024.8.14.0009

Recurso de Apelação Cível

Órgão Julgador: 2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

APELANTES: ISAAC GOMES COELHO E OUTROS

APELADO: MUNICÍPIO DE BRAGANÇA

RELATOR: DES. MAIRTON MARQUES CARNEIRO

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS) DO MUNICÍPIO DE BRAGANÇA. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. DECRETO FEDERAL Nº 8.474/2015 E LEI FEDERAL Nº 12.994/2014. PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. NATUREZA ORÇAMENTÁRIA/INSTITUCIONAL. DESTINAÇÃO AO CUSTEIO E FORTALECIMENTO DAS AÇÕES DE ATENÇÃO BÁSICA. AUSÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO AO REPASSE DIRETO AOS SERVIDORES. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE REMUNERATÓRIA. NECESSIDADE DE LEI MUNICIPAL ESPECÍFICA (CF, ART. 37, X). NORMA INFRLEGAL INAPTA A CRIAR VANTAGEM PECUNIÁRIA. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. PERÍCIA CONTÁBIL DESNECESSÁRIA DIANTE DA CONTROVÉRSIA ESTRITAMENTE JURÍDICA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS RECURSAIS (CPC, ART. 85, §11). SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE (JUSTIÇA GRATUITA).

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta por agentes comunitários de saúde concursados contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança proposta em face do Município de Bragança, objetivando o pagamento direto do denominado “incentivo financeiro adicional”, sob alegação de repasse anual da União com destinação vinculada à valorização dos profissionais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se o incentivo financeiro adicional repassado pela União ao Município constitui verba de caráter remuneratório/indenizatório devida diretamente aos ACS; e (ii) verificar se houve cerceamento de defesa pela não realização de perícia contábil quanto à destinação dos recursos federais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O incentivo financeiro adicional foi instituído por atos do Ministério da Saúde como mecanismo de financiamento e apoio às ações de atenção básica, sendo transferido ao Fundo Municipal de Saúde com destinação vinculada ao custeio das atividades do programa, não se convertendo automaticamente em vantagem individual incorporável à remuneração dos agentes.

4.

A evolução normativa infralegal (revogações e reordenação da PNAB) afastou a concepção originária de “décima terceira parcela” prevista em portaria pretérita, prevalecendo o caráter institucional/orçamentário do repasse, destinado ao fortalecimento das políticas públicas locais de saúde.

5.

A Constituição Federal impõe legalidade estrita em matéria remuneratória, exigindo lei específica para criação/alteração de remuneração e vantagens de servidores públicos (CF, art. 37, X), inviabilizando a instituição de obrigação remuneratória por decreto federal ou portarias ministeriais, sobretudo na ausência de lei municipal autorizadora.

6.

A Lei Federal nº 12.994/2014 e o Decreto Federal nº 8.474/2015 não estabelecem, de modo expresso, dever de repasse direto aos ACS como parcela remuneratória, não se podendo extrair direito subjetivo individual sem previsão em lei local específica.

7.

Inexiste cerceamento de defesa, pois a controvérsia é predominantemente de direito (natureza jurídica do incentivo e necessidade de lei municipal), sendo desnecessária a perícia contábil para a solução do mérito.

8.

Mantida a improcedência, majoram-se os honorários sucumbenciais em grau recursal (CPC, art. 85, §11), observada a suspensão da exigibilidade em razão da gratuidade de justiça (CPC, art. 98, §3º).

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso conhecido e desprovido, mantendo-se a sentença de improcedência. Honorários recursais majorados.

Tese de julgamento:

1.

O incentivo financeiro adicional vinculado aos programas de ACS, ainda que previsto em normas federais e portarias ministeriais, possui natureza institucional/orçamentária destinada ao custeio e fortalecimento das ações de atenção básica, não gerando, por si só, direito subjetivo ao repasse direto aos servidores.

2.

A criação de vantagem pecuniária ou parcela remuneratória para servidores municipais exige lei municipal específica, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal, sendo insuficientes portarias ministeriais e atos infralegais.

3.

Não configura cerceamento de defesa o indeferimento de prova pericial quando a controvérsia é eminentemente jurídica e a prova técnica é inútil ao desate da lide.

Dispositivos relevantes citados

·

CF/1988, art. 37, X.

·

CPC/2015, arts. 487, I; 85, §§2º e 11; 98, §3º; 1.026, §2º.

·

Lei Federal nº 12.994/2014.

·

Decreto Federal nº 8.474/2015.

·

Portarias do Ministério da Saúde (instituição/reestruturação do incentivo no âmbito da atenção básica).

JURISPRUDÊNCIA

·

TJPA, Apelação Cível nº 0802529-28.2024.8.14.0009, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, 1ª Turma de Direito Público, j. 14/07/2025 (incentivo financeiro adicional; ausência de lei municipal; impossibilidade de pagamento direto).

·

TJPA, Apelação Cível nº 0802528-43.2024.8.14.0009, Rel. Desa. Ezilda Pastana Mutran, 1ª Turma de Direito Público, j. 20/10/2025 (necessidade de lei específica; portarias ministeriais não criam verba salarial).

·

TJPA, Apelação Cível nº 0800183-87.2024.8.14.0144, Rel. Desa. Célia Regina de Lima Pinheiro, 1ª Turma de Direito Público, j. 24/11/2025 (natureza orçamentária do incentivo; ausência de direito subjetivo; exigência de lei municipal).

ACÓRDÃO

Vistos, etc.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da segunda Turma de Direito Público, por unanimidade de votos,
conhecer o recurso de apelação e negar-lhe provimento
, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário Virtual da segunda Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, presidida
pela Exma. Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento.

Belém/PA, datado e assinado eletronicamente.

Desembargador Mairton Marques Carneiro

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Trata-se de
Apelação Cível
interposta por
ISAAC GOMES COELHO E OUTROS
(Num. 26253208) contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Bragança (Num. 26253205), nos autos da
Ação de Cobrança com Pedido de Tutela de Urgência
ajuizada pelos Apelantes em desfavor do
MUNICÍPIO DE BRAGANÇA
., cujo
decisum
possui o seguinte teor:

“Diante do exposto, com fundamento no art. 487, I, do Código de Processo Civil, JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado pelos Autores, nos autos da presente ação de cobrança em face do Município de Bragança, em razão do que declaro EXTINTO o feito com resolução do mérito. Condeno os Requerentes ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, que arbitro em 10% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 2º, do CPC, suspensa a exigibilidade em razão da gratuidade da justiça deferida (CPC, artigo 98, §§ 2º e 3º). HAVENDO EMBARGOS DE DECLARAÇÃO TEMPESTIVOS (art. 1.022 do CPC), serão recebidos sem efeito suspensivo, sendo o prazo recursal interrompido (art. 1.026 do CPC), devendo a Secretaria do Juízo, mediante Ato Ordinatório, intimar o(s) embargado(s) para, querendo, manifestar(em)-se, no prazo de 5 (cinco) dias úteis (art. 1.023, §2º, do CPC), certificando-se o ocorrido e, em seguida, fazendo conclusão dos autos para apreciação. NA HIPÓTESE DE RECURSO DE APELAÇÃO, intimem-se o(s) apelado(s), mediante Ato Ordinatório, para apresentarem, caso queiram, contrarrazões, no prazo legal, em seguida remetam-se os autos para o egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará. CERTIFICADO O TRÂNSITO EM JULGADO, nada sendo requerido, arquivem-se os autos com as formalidades legais.”

Os Autores, Agentes Comunitários de Saúde (ACS) concursados do Município de Bragança, alegam possuir direito ao recebimento do "incentivo financeiro adicional" previsto no parágrafo único do art. 5º do Decreto Federal nº 8.474/2015 e na Lei Federal nº 12.994/2014. Sustentam que tal verba é repassada anualmente pela União ao ente municipal com destinação específica para a valorização dos profissionais, mas que o Apelado retém os valores indevidamente, configurando desvio de finalidade e enriquecimento ilícito.

O juízo
a quo
julgou
improcedentes
os pedidos (Num. 26253205), fundamentando que: As portarias que originalmente previam o incentivo como uma 13ª parcela (Portaria nº 674/2003) foram revogadas por normas posteriores (Portaria nº 648/2006 e Portaria de Consolidação nº 6/2017), que alteraram a natureza da verba para financiamento das atividades e não complementação remuneratória; que inexiste previsão expressa na Lei nº 12.994/2014 ou no Decreto nº 8.474/2015 para o repasse direto aos agentes; A concessão de vantagem pecuniária exige lei municipal específica, conforme art. 37, X, da CF, inexistente no caso; e citam precedentes do TJPA que afastam a obrigatoriedade do repasse direto.

Irresignados, os Apelantes insurgem-se contra o
decisum
alegando (Num. 26253208): que a natureza vinculada do recurso federal, que impediria a utilização para outros fins administrativos; que o incentivo possui caráter indenizatório e remuneratório garantido pela legislação federal; que há existência de precedentes favoráveis (STF, TST e TRT-4) que reconhecem o direito ao recebimento da verba para evitar o enriquecimento ilícito do ente público; e que há cerceamento de defesa pela não realização de perícia contábil para verificar a efetiva destinação dos valores recebidos da União.

O Município de Bragança (Num. 26253211), ora Apelado, defendeu a manutenção da sentença.

A douta Procuradoria de Justiça absteve-se de intervir no mérito (Num. 27757640).

É o breve relatório, síntese do necessário.

VOTO

VOTO

I. Juízo de Admissibilidade Recursal

Conheço do recurso por estar preenchido os pressupostos de admissibilidade, notadamente a tempestividade e a manutenção da gratuidade da justiça, conforme pleiteado.

III. Do Mérito

A controvérsia cinge-se em definir se o incentivo financeiro adicional repassado pela União deve ser pago diretamente aos Agentes Comunitários de Saúde ou se possui natureza de custeio das políticas de saúde pública.

O Ministério da
Saúde
instituiu o
incentivo

financeiro
adicional vinculado ao Programa "
Agentes
Comunitários de
Saúde
", mediante a Portaria nº 1.350 de 24.07.2002, que estabelece em seu artigo 1º,
verbis
:

"Art. 1º Instituir o
Incentivo

Financeiro
Adicional vinculado ao Programa de
Saúde
da Família e ao Programa de
Agentes
Comunitários de
Saúde
.

§ 1º O
incentivo
de que trata este Artigo será transferido, em parcela única, do Fundo Nacional de
Saúde
aos Fundos Municipais de
Saúde
dos municípios qualificados no Programa de
Saúde
da Família ou no Programa de
Agentes
Comunitários de
Saúde
, no último trimestre de cada ano.

§ 2º O montante a ser repassado será calculado com base no número de
agentes
comunitários de
saúde
, cadastrados no Sistema de Informação de Atenção Básica - SIAB, no mês de julho de cada ano.

§ 3º O recurso referente ao
Incentivo

Financeiro
Adicional que trata o caput deste artigo, deverá ser utilizado exclusivamente no financiamento das atividades dos ACS."

Posteriormente, a Portaria nº 674/2003, ao revisar as normas da Portaria nº 1.350 de 24.07.2002, estabeleceu dois tipos de incentivos financeiros vinculados ao programa "Agentes Comunitários de Saúde" e repassados pela União aos Municípios, quais sejam, o incentivo de custeio e o incentivo adicional, consoante se depreende dos dispositivos abaixo:

"
Art. 1º Estabelecer dois tipos de
incentivo

financeiro
vinculado à atuação de
Agentes
Comunitários de
Saúde
, integrantes de equipes do Programa de
Agentes
Comunitários de
Saúde
ou do Programa de
Saúde
da Família:

I –
Incentivo
de custeio;

II –
Incentivo
adicional.

Art. 2º Definir que o
incentivo
de custeio é um valor destinado ao custeio da atuação de
agentes
comunitários de
saúde
, transferido em parcelas mensais de 1/12 (um doze avos), pelo Fundo Nacional de
Saúde
para os Fundos Municipais de
Saúde
ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de
Saúde
.

(...)

Art. 3º Definir que o
incentivo
adicional representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de
saúde
.

(...)

§ 2º O valor do
incentivo
adicional será transferido do Fundo Nacional de
Saúde
para os Fundos Municipais de
Saúde
ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de
Saúde
, em uma única parcela, no último trimestre de cada ano."

Cumpre informar que, anteriormente, o entendimento firmado era no sentido de que somente Lei poderia estabelecer verbas salariais, desde que houvesse prévia dotação orçamentária para atender às projeções de despesa de pessoal, não cabendo, portanto, ato infralegal do Ministério da
Saúde
estabelecer verba salarial.

Contudo, a portaria acima foi expressamente revogada pela Portaria nº 648/GM/MS de 2006, que aprovou a Política Nacional de Atenção Básica – PNAB, que posteriormente, também foi revogada pela Portaria GM/MS nº 2.488 de 21.10.2011, que prevê incentivos financeiros para o financiamento das equipes de Agentes Comunitários de Saúde (ACS). O repasse federal é realizado aos municípios como incentivo de custeio, baseado no número de agentes cadastrados no Sistema de Informação da Atenção Básica (SIAB).

Entretanto, referido repasse não se caracteriza, sob o prisma jurídico, como vantagem pessoal ou como direito subjetivo de natureza remuneratória assegurado aos servidores municipais. Trata-se, em verdade, de recurso de caráter orçamentário, incorporado ao Fundo Municipal de Saúde, com destinação vinculada ao custeio das ações inerentes à atenção básica em saúde, não se convertendo automaticamente em verba devida ao agente.

O objetivo do incentivo financeiro adicional, conforme as portarias ministeriais, é o de fortalecer as ações de saúde pública e valorizar o trabalho dos ACS e ACE, sendo um repasse de recursos federais aos municípios para custeio das atividades desses profissionais. Não se trata, portanto, de uma verba de caráter remuneratório que se incorpore ao vencimento ou salário dos agentes.

Contudo, a Constituição Federal, em seu Art. 37, inciso X, estabelece o princípio da legalidade estrita para a remuneração dos servidores públicos, determinando
que "a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso".

Em doutrina, Hely Lopes Meirelles leciona que:

"A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.".

Nesse sentido, a jurisprudência tem reiterado que, para que uma verba de natureza indenizatória se incorpore à remuneração do servidor, é imprescindível a
existência de lei municipal específica

que assim o determine
. A mera previsão em portaria ministerial não é suficiente para conferir caráter remuneratório e obrigar o município a pagar a verba como se fosse verba excedente ao 13º salário.

Este Egrégio Tribunal, em diversos julgados, tem se posicionado no sentido de que a destinação do incentivo financeiro adicional se dá para o custeio das ações de saúde pública,
não configurando direito subjetivo dos agentes ao recebimento direto da verba como parcela salarial.
Cito precedentes:

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO
ADICIONAL. PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEI MUNICIPAL ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DIRETO AOS SERVIDORES.
RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta por
agentes comunitários de saúde concursados do Município de Bragança, em face de sentença que julgou improcedente pedido de cobrança de incentivo financeiro adicional previsto em normas federais, sob alegação de direito ao repasse direto dos valores pelo ente municipal, com fundamento em legislação federal e portarias do Ministério da Saúde
. O Município de Bragança contestou, defendendo que inexiste obrigação legal de pagamento direto aos servidores, diante da ausência de lei municipal específica, argumento acolhido na sentença de 1º grau. O Ministério Público manifestou-se pelo desprovimento do recurso.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1.

Há duas questões em discussão: (i) definir se os agentes comunitários de saúde fazem jus ao recebimento direto do incentivo financeiro adicional instituído por portarias do Ministério da Saúde e previsto em legislação federal; (ii) estabelecer se, na ausência de lei municipal específica, o Município de Bragança está obrigado a efetuar o pagamento da referida verba diretamente aos servidores.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1.

A remuneração e o acréscimo de vantagens pecuniárias aos servidores públicos municipais somente podem ser fixados ou alterados por lei específica, de iniciativa do chefe do Executivo, conforme exige o art. 37, X, da Constituição Federal.

2.

Portarias do Ministério da Saúde não possuem força normativa suficiente para instituir obrigações de natureza remuneratória aos entes municipais, sendo normas infralegais de caráter institucional, voltadas ao fortalecimento das políticas públicas de saúde.

3.

O incentivo financeiro adicional previsto em portarias ministeriais e regulamentado pelo Decreto Federal nº 8.474/2015 constitui verba orçamentária destinada ao custeio e apoio institucional dos programas de atenção básica em saúde, sem vinculação obrigatória à remuneração direta dos agentes comunitários.

4.

A Lei Federal nº 12.994/2014 e as alterações na Lei nº 11.350/2006 não criaram direito subjetivo ao recebimento direto do incentivo financeiro adicional pelos servidores, reforçando o caráter institucional da verba.

5.

A ausência de lei municipal autorizando expressamente o pagamento inviabiliza a concessão pleiteada, conforme entendimento consolidado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Pará e jurisprudência majoritária nacional.

6.

Eventuais embargos de declaração opostos de forma protelatória sujeitam a parte à aplicação da multa prevista no art. 1.026, §2º, do CPC/2015.

7.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

O pagamento direto de incentivo financeiro adicional aos agentes comunitários de saúde exige previsão em lei municipal específica, não sendo suficiente a regulamentação infralegal federal ou portarias ministeriais.

2.

Portarias ministeriais e normas infralegais federais não têm força normativa para instituir vantagens remuneratórias obrigatórias aos servidores municipais.

3.

O incentivo financeiro adicional previsto em legislação federal possui natureza institucional, devendo ser destinado ao custeio das ações municipais de saúde, sem caracterizar verba salarial ou de natureza remuneratória dos agentes.

4.

A ausência de lei municipal específica inviabiliza o repasse direto do incentivo financeiro adicional aos servidores, nos termos do art. 37, X, da Constituição Federal.

4.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 37, X; 61, § 1º, II, “c”; 169; CPC/2015, arts. 487, I, e 1.026, §2º; Lei nº 11.350/2006, arts. 9º-C e 9º-D; Lei nº 12.994/2014; Decreto nº 8.474/2015.

Jurisprudência relevante citada
:

TJPA, ApCiv nº 0805681-93.2022.8.14.0061, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, j. 11.03.2024; TJPA, ApCiv nº 0800889-33.2021.8.14.0061, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, j. 06.06.2022; TJPA, ApCiv nº 0005828-30.2018.8.14.0050, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, j. 10.03.2025;
TJPA, ApCiv nº 0002182-05.2019.8.14.0041, Rel. Des. Mairton Marques Carneiro, j. 19.05.2025; TJ-PA, AC: 0800875-49.2021.8.14.0061, Rel. Ezilda Pastana Mutran, j. 07.11.2022;
TJ-PA, Apelação Cível nº 0008240-46.2018.8.14.0045, Rel. Maria Elvina Gemaque Taveira, j. 24.06.2024;
TJSP, ApCiv nº 0001556-20.2019.8.26.0439, Rel. Marcos Pimentel Tamassia, j. 14.07.2020.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0802529-28.2024.8.14.0009 – Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 14/07/2025 )

APELAÇÃO CÍVEL. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. PEDIDO DE PAGAMENTO DE INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA PARA CRIAÇÃO DE VERBA SALARIAL. PORTARIAS MINISTERIAIS DE NATUREZA INFRANORMATIVA. VERBA NÃO REMUNERATÓRIA. ART. 37, X, E ART. 61, §1º, “C”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES DESTE EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta por agentes comunitários de saúde contra sentença que julgou improcedente ação de cobrança ajuizada em face do Município de Bragança, objetivando o pagamento de incentivo financeiro adicional previsto no art. 5º, parágrafo único, do Decreto Federal nº 8.474/2015 e na Lei nº 12.994/2014, referente aos exercícios de 2019 a 2023.

2. O Município contestou, sustentando que inexiste lei municipal específica que imponha obrigação de repasse direto aos servidores e que a verba tem caráter de custeio de políticas públicas, não se tratando de vantagem remuneratória.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. Há duas questões em discussão: (i) verificar se o incentivo financeiro adicional instituído por normas federais e portarias ministeriais gera direito subjetivo ao recebimento direto pelos agentes comunitários de saúde; (ii) definir se, inexistindo lei municipal específica, o Município está obrigado a repassar tal verba aos servidores.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A Constituição Federal exige lei específica, de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, para instituir ou majorar remuneração de servidores públicos (CF, art. 37, X).
5.
Portarias ministeriais não têm hierarquia normativa suficiente para impor obrigação de pagamento remuneratório aos entes municipais, constituindo instrumentos administrativos voltados ao custeio e fortalecimento das políticas públicas de saúde.
6. O incentivo financeiro adicional, ainda que previsto em decreto e lei federal, não se caracteriza como verba salarial, pois não há previsão de repasse direto aos agentes comunitários de saúde.
7. A ausência de lei municipal específica inviabiliza a concessão da verba pleiteada, sob pena de violação ao princípio da legalidade estrita e da separação dos poderes.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso conhecido e desprovido.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0802528-43.2024.8.14.0009 – Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 20/10/2025 )

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL PREVISTO EM PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE LEI MUNICIPAL ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE DE RECONHECIMENTO DE DIREITO REMUNERATÓRIO. DECISÃO MONOCRÁTICA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Agravo Interno interposto por Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias contra decisão monocrática que deu provimento à Apelação do Município de Quatipuru, reformando sentença que havia julgado procedente a cobrança do Incentivo Financeiro Adicional
previsto nas Portarias MS nº 1.350/2002 e nº 674/2003.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1.

A questão em discussão consiste em definir se os agentes comunitários de saúde e de combate às endemias possuem direito subjetivo ao recebimento do incentivo financeiro adicional anual criado pelas Portarias do Ministério da Saúde.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1.

O incentivo financeiro adicional instituído pelas Portarias nº 1.350/2002 e nº 674/2003 possui natureza orçamentária, sendo destinado ao custeio das ações de atenção básica em saúde, sem configurar vantagem remuneratória automaticamente repassável ao servidor municipal.

1.

Portarias ministeriais, por serem normas infralegais, não têm força normativa para instituir ou aumentar remuneração de servidores, não podendo criar obrigação direta ao Município quanto ao pagamento de verba remuneratória.

1.

O art. 37, X, da Constituição Federal exige lei específica municipal para criação ou alteração de vantagens pecuniárias, o que não ocorreu no Município de Quatipuru, impedindo o reconhecimento do incentivo como direito subjetivo dos agentes.

1.

A jurisprudência consolidada deste Tribunal e de outras Cortes reconhece que o incentivo adicional não constitui parcela salarial nem gratificação anual devida diretamente aos ACS e ACE, mas recurso federal voltado ao fortalecimento das políticas de saúde.

1.

Ausente fundamento jurídico apto a infirmar a decisão monocrática, mantém-se a improcedência do pedido de cobrança.

IV. DISPOSITIVO E TESE

1.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

O incentivo financeiro adicional previsto nas Portarias MS nº 1.350/2002 e nº 674/2003 possui natureza orçamentária e não configura vantagem remuneratória automaticamente devida aos agentes comunitários de saúde e de combate às endemias.

1.

Portarias ministeriais não podem instituir obrigação remuneratória a servidores municipais, sendo indispensável a existência de lei municipal específica.

1.

Ausente lei municipal autorizadora, é indevido o pagamento direto do incentivo adicional aos agentes.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 37, X; 61, §1º; 169. CPC, arts. 5º, 6º, 81, 85, §11, 98, §3º e 1.026, §§2º e 3º.

Jurisprudência relevante citada
:

TJ-PA, Processo nº 08004254320208140061, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, j. 06.06.2022; TJ-TO, AC 0033140-37.2019.827.0000, Rel. Des. Etelvina Maria Sampaio Felipe; TJ-RO, RI 7002071-26.2017.822.0015, Rel. Juiz Audarzean Santana da Silva, j. 29.12.2020.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0800183-87.2024.8.14.0144 – Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 24/11/2025 )

Desta feita, portarias ministeriais, enquanto normas infralegais, não possuem força normativa para criar obrigação remuneratória a servidores municipais.
Logo, a ausência de lei municipal específica que regulamente o repasse impede o reconhecimento do pleito.

Assim, embora se reconheça a relevância social do trabalho dos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias, o ordenamento jurídico brasileiro não autoriza que portarias ministeriais criem vantagens pecuniárias, exigindo-se lei em sentido estrito, em atenção ao princípio da legalidade.

Dessa
forma, não se verifica motivo para reformar a sentença de improcedência.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO,
E
NEGO-LHE PROVIMENTO
.

Quanto às custas e honorários, em observância ao disposto no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais fixados em desfavor do MUNICÍPIO DE BRAGANÇA em 12% sobre o valor da causa, no entanto, suspesa a exigibilidade das verbas pelos autores, em razão da gratuidade da justiça anteriormente deferida (art. 98, § 3º, do CPC).

De igual modo, alerto às partes que a oposição de embargos declaratórios meramente protelatórios ensejarão a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, §2º do CPC/15.

É COMO VOTO.

Belém/PA, data da assinatura digital.

Des. Mairton Marques Carneiro
Relator

Belém, 06/07/2026