Tribunal: TJPA
Processo: 0801626-10.2022.8.14.0123
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 9196 - Liminar
Data de julgamento: 2026-05-04

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL. REENQUADRAMENTO. DISTINÇÃO ENTRE GRATIFICAÇÃO E PROGRESSÃO. AUSÊNCIA DE BIS IN IDEM. LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. INAPLICABILIDADE. DESPROVIMENTO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente o pedido para reconhecer o direito de servidor público municipal ao reenquadramento funcional na Classe B, com base na Lei Municipal nº 865/2012, determinando a implementação da progressão e o pagamento das diferenças salariais, observada a prescrição quinquenal, com efeitos financeiros a partir da sentença. 2. Servidor ocupante do cargo de professor sustenta possuir nível superior e preencher os requisitos legais para progressão funcional, não implementada pela Administração. 3. Sentença reconheceu o direito ao reenquadramento, afastando efeitos retroativos anteriores à decisão por ausência de requerimento administrativo. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há cinco questões em discussão: (i) saber se há nulidade da sentença por erro de premissa fática quanto à inexistência de requerimento administrativo; (ii) saber se há conflito normativo entre as Leis Municipais nº 119/1998 e nº 865/2012; (iii) saber se a concessão da progressão funcional configura bis in idem com gratificação por nível superior; (iv) saber se a ausência de previsão orçamentária impede a implementação do direito; e (v) saber se a ausência de avaliação de desempenho obsta a progressão funcional. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Inexistência de nulidade da sentença, pois o próprio decisum reconheceu a ausência de requerimento administrativo, fixando os efeitos financeiros a partir da sentença. 4. Inexistência de conflito normativo, uma vez que a Lei nº 119/1998 disciplina o plano de carreira e prevê gratificação por titulação, enquanto a Lei nº 865/2012 regula a progressão funcional, tratando-se de institutos distintos. 5. Inocorrência de bis in idem, pois a gratificação por nível superior e a progressão funcional possuem fatos geradores e fundamentos diversos. 6. A limitação orçamentária não afasta direito subjetivo previsto em lei, sendo vedada a invocação genérica da reserva do possível para descumprimento de obrigação legal. 7. A ausência de avaliação de desempenho não impede a progressão funcional, pois constitui dever da Administração, não podendo sua omissão prejudicar o servidor. 8. Comprovado o preenchimento dos requisitos legais, impõe-se a implementação do reenquadramento funcional. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: “1. A progressão funcional prevista em lei municipal constitui direito subjetivo do servidor, não podendo ser afastada por alegação genérica de limitação orçamentária. 2. Não há bis in idem entre gratificação por titulação e progressão funcional, por se tratarem de institutos distintos. 3. A ausência de avaliação de desempenho, quando imputável à Administração, não impede a implementação da progressão funcional.” ACÓRDÃO Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer do recurso de apelação e negar-lhe provimento, mantendo a sentença a quo, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (PA), data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0801626-10.2022.8.14.0123

APELANTE: MUNICIPIO DE NOVO REPARTIMENTO

APELADO: ANTONIO GAIA PANTOJA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL. REENQUADRAMENTO. DISTINÇÃO ENTRE GRATIFICAÇÃO E PROGRESSÃO. AUSÊNCIA DE BIS IN IDEM. LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. INAPLICABILIDADE. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente o pedido para reconhecer o direito de servidor público municipal ao reenquadramento funcional na Classe B, com base na Lei Municipal nº 865/2012, determinando a implementação da progressão e o pagamento das diferenças salariais, observada a prescrição quinquenal, com efeitos financeiros a partir da sentença.

2.

Servidor ocupante do cargo de professor sustenta possuir nível superior e preencher os requisitos legais para progressão funcional, não implementada pela Administração.

3.

Sentença reconheceu o direito ao reenquadramento, afastando efeitos retroativos anteriores à decisão por ausência de requerimento administrativo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há cinco questões em discussão: (i) saber se há nulidade da sentença por erro de premissa fática quanto à inexistência de requerimento administrativo; (ii) saber se há conflito normativo entre as Leis Municipais nº 119/1998 e nº 865/2012; (iii) saber se a concessão da progressão funcional configura bis in idem com gratificação por nível superior; (iv) saber se a ausência de previsão orçamentária impede a implementação do direito; e (v) saber se a ausência de avaliação de desempenho obsta a progressão funcional.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

Inexistência de nulidade da sentença, pois o próprio decisum reconheceu a ausência de requerimento administrativo, fixando os efeitos financeiros a partir da sentença.

4.

Inexistência de conflito normativo, uma vez que a Lei nº 119/1998 disciplina o plano de carreira e prevê gratificação por titulação, enquanto a Lei nº 865/2012 regula a progressão funcional, tratando-se de institutos distintos.

5.

Inocorrência de bis in idem, pois a gratificação por nível superior e a progressão funcional possuem fatos geradores e fundamentos diversos.

6.

A limitação orçamentária não afasta direito subjetivo previsto em lei, sendo vedada a invocação genérica da reserva do possível para descumprimento de obrigação legal.

7.

A ausência de avaliação de desempenho não impede a progressão funcional, pois constitui dever da Administração, não podendo sua omissão prejudicar o servidor.

8.

Comprovado o preenchimento dos requisitos legais, impõe-se a implementação do reenquadramento funcional.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:

“1. A progressão funcional prevista em lei municipal constitui direito subjetivo do servidor, não podendo ser afastada por alegação genérica de limitação orçamentária.

2. Não há bis in idem entre gratificação por titulação e progressão funcional, por se tratarem de institutos distintos.

3. A ausência de avaliação de desempenho, quando imputável à Administração, não impede a implementação da progressão funcional.”

ACÓRDÃO

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos,
conhecer do recurso de apelação e negar-lhe provimento
, mantendo a sentença
a quo
, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (PA), data de registro no sistema.

Desembargadora

EZILDA

PASTANA

MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta pelo
MUNICÍPIO DE NOVO REPARTIMENTO
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única de Novo Repartimento, nos autos da
Ação Ordinária nº 0801626-10.2022.8.14.0123,
ajuizada por
ANTONIO GAIA PANTOJA
em face do ente municipal.

Em síntese, conforme a petição inicial, a parte autora, servidor público municipal ocupante do cargo de professor desde 2014, sustenta que faz jus ao reenquadramento funcional para a Classe B (nível superior), com base na Lei Municipal nº 865/2012, a qual assegura acréscimo de 34% sobre o vencimento-base em relação ao professor de nível médio, postulando ainda o pagamento das diferenças salariais retroativas.

Aduz que, embora preencha os requisitos legais, o Município não implementou a progressão funcional prevista na legislação, configurando afronta ao princípio da legalidade e ao direito adquirido do servidor.

Em vistas disso, requereu o reenquadramento funcional para a Classe B, com aplicação do coeficiente remuneratório de 1,34 para docentes com graduação, sobre o vencimento-base, bem como o pagamento das diferenças salariais retroativas dos últimos cinco anos.

O Município apresentou
Contestação,
arguindo preliminarmente a impugnação ao benefício da gratuidade de justiça, bem como suscitando a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 865/2012, por suposta violação a dispositivos constitucionais, especialmente quanto à vedação de acréscimos remuneratórios cumulativos.

Sobreveio a
sentença
julgando parcialmente procedente o pedido, reconhecendo o direito da parte autora ao reenquadramento funcional para a Classe B, com aplicação do coeficiente 1,34, determinando a implementação da progressão e o pagamento das diferenças salariais relativas aos últimos cinco anos, com atualização conforme os Temas 810 do STF e 905 do STJ, fixando, contudo, os efeitos financeiros a partir da sentença diante da ausência de comprovação de requerimento administrativo.

Irresignado, o
Município
interpôs a presente
Apelação
alegando que a sentença incorreu em erro de premissa fática ao se basear em requerimento administrativo inexistente nos autos.

Aduz haver conflito normativo insanável entre as Leis nº 119/1998 e nº 865/2012, afirmando que ambas disciplinariam progressão funcional de forma incompatível.

Sustentou que o servidor já percebe gratificação de nível superior, de modo que a aplicação do coeficiente 1,34 caracterizaria duplicidade remuneratória.

Alegou ausência de previsão orçamentária e violação à Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como necessidade de avaliação de desempenho.

Por fim, requereu a reforma integral da sentença.

Apresentadas
Contrarrazões
, a parte apelada pugna pela manutenção integral da sentença, afirmando que as leis municipais possuem naturezas distintas e são compatíveis entre si, inexistindo qualquer vedação à cumulação dos institutos, além de sustentar que a limitação orçamentária não pode ser invocada para afastar direito legalmente assegurado.

O
Ministério Público
manifestou-se pelo conhecimento do recurso, deixando de se pronunciar quanto ao mérito, nos termos do art. 178 do CPC.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

A controvérsia recursal cinge-se à verificação da legalidade do reenquadramento funcional do servidor público municipal, com fundamento na Lei Municipal nº 865/2012, bem como à análise das alegações de nulidade da sentença, bis in idem, conflito normativo, ausência de requerimento administrativo e limitação orçamentária.

A controvérsia recursal cinge-se à verificação da legalidade do reenquadramento funcional do servidor público municipal, com fundamento na Lei Municipal nº 865/2012, bem como à análise das alegações de nulidade da sentença, bis in idem, conflito normativo, ausência de requerimento administrativo e limitação orçamentária.

Inicialmente, não prospera a alegação de nulidade da sentença por suposto erro de premissa fática relacionado à inexistência de requerimento administrativo. Conforme se extrai do próprio decisum, o Juízo de origem reconheceu expressamente a ausência de comprovação de requerimento administrativo, circunstância que, inclusive, fundamentou a fixação dos efeitos financeiros apenas a partir da sentença, não havendo, portanto, qualquer vício que comprometa a validade do julgado.

Quanto ao mérito, destaco que a
Lei Municipal nº 119/1998 institui o Plano de Cargos, Carreira e Remuneração do Magistério, prevendo, dentre outros institutos, gratificação de nível superior. Já a Lei Municipal nº 865/2012 estabelece critérios de promoção e progressão funcional, fixando coeficientes escalonados entre classes e níveis, dentre os quais o coeficiente 1,34 para a Classe B (graduação).

Confira-se:

Lei Municipal nº 119/1998

Art. 20 – As vantagens, exclusivas dos cargos de provimento efetivo, são as seguintes:

I – Gratificação por Nível Superior;

(...)
VI – Gratificação por regime especial de trabalho.

Art. 21 – A gratificação por Nível Superior é concedida aos servidores, ocupantes de cargos do Quadro Permanente – QPM, com formação superior a nível de Licenciatura, ou a nível de pós-graduação, na área da educação.

Lei Municipal nº 865/2012

Art. 5º – A promoção do Profissional da Educação Pública Básica Municipal [...] dar-se-á em virtude da nova habilitação específica alcançada pelo mesmo, devidamente comprovada, observado o interstício de 03 (três) anos.

§ 2º – Os coeficientes para os aumentos salariais de uma classe para a subsequente ficam estabelecidos de acordo com o seguinte:

a)

Classe A: 1,00;

b)

Classe B: 1,34;

c)
Classe C: 1,35;

d) Classe D: 1,36;

e) Classe E: 1,37.

Trata-se, portanto, de institutos jurídicos distintos: a gratificação de nível superior possui natureza de vantagem remuneratória vinculada à titulação; a progressão funcional, por sua vez, insere-se na estrutura da carreira, representando reenquadramento na classe correspondente à habilitação alcançada.

A alegação de
bis in idem
não prospera, pois não há identidade de fato gerador nem superposição de bases normativas.

No que tange à reserva do possível e à ausência de previsão orçamentária, o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Tema 1.075, assentou que a Administração Pública não pode invocar genericamente limitações orçamentárias para descumprir direito subjetivo expressamente previsto em lei.

A Administração Pública encontra-se vinculada ao princípio da legalidade estrita, devendo observar as normas que regem a carreira dos servidores, não sendo admissível a recusa ao cumprimento de direito subjetivo sob alegação genérica de insuficiência de recursos.

Ademais, o art. 22, parágrafo único, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal excepciona a concessão de vantagem derivada de determinação legal anterior.

Desta feita,
a ausência de dotação orçamentária não constitui óbice para o reconhecimento do direito postulado, uma vez que a Administração deve efetivar a progressão funcional daqueles servidores que comprovam o atendimento dos requisitos estabelecidos em lei, cabendo-lhe adotar as medidas administrativas necessárias para compatibilizar o cumprimento da obrigação com a execução orçamentária.

Quanto à avaliação de desempenho, o
Município argumenta que o art. 6º da Lei Municipal nº 865/2012 condiciona a progressão funcional à realização de avaliação de desempenho do servidor. Alega que, como não foi realizada tal avaliação, o direito não estaria implementado, cabendo ao servidor comprovar a satisfação de todos os requisitos legais. Assim, sem avaliação não haveria progressão válida.

Não assiste razão ao apelante.

A avaliação periódica

constitui ato vinculado da Administração, cabendo ao ente público sua implementação. Não pode a Administração se omitir na realização da avaliação e, posteriormente, invocar a própria inércia como justificativa para negar o direito do servidor.

A ausência de regulamentação ou de demonstração de avaliação não pode ser oposta em prejuízo do servidor, sob pena de violação aos princípios da legalidade e da eficiência (art. 37 da CF).

Neste sentido, a Jurisprudência desta E. Corte assim já se manifestou, a exemplo:

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA. NULIDADE DA CITAÇÃO. DISCUSSÃO PRECLUSA. SENTENÇA HÍGIDA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL. PREVISÃO LEGAL. DIREITO TEMPORAL COMPROVADO. REQUISITO DE PRÉVIA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. NÃO SATISFAÇÃO. OMISSÃO NÃO OPONÍVEL PELA ADMINISTRAÇÃO. BENEFÍCIO DA PRÓPRIA TORPEZA. MÉRITO ADMINISTRATIVO. PONDERAÇÃO DE PRINCÍPIOS. PROTEÇÃO DO SERVIDOR. GARANTIA INDIVIDUAL. JUSTA REMUNERAÇÃO. AVALIAÇÕES PRETÉRITAS. NECESSIDADE. MITIGAÇÃO DOS REQUISITOS DE AVALIAÇÃO. CONTROLE JURISDICIONAL. FIXAÇÃO DE PARÂMETROS OBJETIVOS. POSSIBILIDADE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. PARÂMETROS E MAJORAÇÃO. CONSECTÁRIOS LEGAIS. ALTERAÇÕES DE OFÍCIO. 1. Trata-se de apelação cível interposta contra sentença proferida nos autos da Ação de Cobrança que julgou procedente a pretensão deduzida, para condenar o réu a implementar a progressão funcional da autora, com o correspondente pagamento das parcelas retroativas, a ser apurada em liquidação de sentença, observada a prescrição quinquenal; 2. O apelante foi intimado da decisão interlocutória que anunciou sua revelia e o julgamento antecipado da lide (Id. 17602783), sem nada manifestar em oposição. Portanto, as razões recursais não comportam a discussão relativa à nulidade da citação, porquanto preclusa; 3. A controvérsia de mérito da contenda cinge-se ao exame do direito do autor ao implemento da progressão funcional de servidores disciplinada na Lei Municipal nº 107/2006; 4. Não compete ao réu predeterminar a qualidade da prova necessária ao reconhecimento do tempo de serviço em espécie. Reputada, pelo juízo, a suficiência da portaria de nomeação para comprovar o vínculo da relação jurídica, assim como sua duração, decerto a certidão de tempo de serviço, defendida no apelo como única prova bastante, se mostra prescindível a tal finalidade. Inteligência do art. 370 do CPC; 5. Demonstrado o lapso temporal que enseja o direito à progressão funcional vertical do autor, assim como a não percepção da verba decorrente, compete ao réu trazer elementos aos autos que desconstituam a comprovação dos fatos alegados na peça vestibular. À falta disso, resta demonstrada a pertinência das alegações, não havendo se falar em ausência de prova nos autos; 6. Sendo cediço que a providência de avaliar periodicamente os servidores constitui obrigação do ente municipal, sua manifesta omissão não é oponível diante de omissão administrativa adjacente consistente no implemento da progressão funcional pelo tempo de serviço. O argumento recursal neste sentido ilustra intenção de beneficiar-se da própria torpeza, em absoluta violação ao princípio da boa-fé objetiva e da moralidade administrativa; 8. Havendo expressa disposição legal sobre a necessária avaliação periódica prévia à promoção, não se pode empreender a acepção da aquisição automática do direito pelo decurso do tempo sem expressa previsão da lei de regência neste sentido . Isso, associado à natureza eminentemente administrativa da avaliação qualitativa do servidor, atribui o caráter intransferível e inafastável ao ato de avaliação de desempenho; 9. Diante do conflito entre a satisfação da garantia individual da justa remuneração e o atendimento de regramento legal de ordem formal, afigura-se possível e necessária a mitigação da forma, pelo Judiciário, ante a materialidade do direito, passando a fixar critérios objetivos passíveis de garantir a mínima satisfação do interesse público, sem malferir o direito individual em conflito. Para tanto, serve à aferição positiva de desempenho a simples ausência de registro punitivo e de faltas injustificadas do servidor em cada período, sendo esta medida, ainda que objetiva, oriunda do juízo de valor prévio da administração. Precedentes dos Tribunais; 10 . Sendo ilíquida a sentença condenatória, a aferição de honorários advocatícios deve seguir o disposto no inciso II do § 4º do art. 85 do CPC, para determinar a fixação da ordem percentual por ocasião da liquidação do julgado, com a majoração recursal na ordem de 5% sobre o valor da condenação, com supedâneo no § 11 do art. 85 do CPC; 11. Verbas consectárias moduladas para os seguintes parâmetros: a) termo inicial da correção monetária segundo a Súmula 43/STJ e dos juros de mora de acordo com o Tema 611 /STJ; b) correção monetária e os juros calculados de acordo com os parâmetros fixados nos Temas 810/STF e 905/STJ até 8/12/2021, sendo posteriormente aplicada a SELIC por força do art . 3º da EC nº 113/2021; 12. Apelação conhecida e parcialmente provida. Sentença alterada de ofício. Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 21ª Sessão Ordinária do plenário virtual, realizada no período de 17/6/2024 a 24/6/2024, à unanimidade, em conhecer, dar parcial provimento à apelação, e alterar a sentença de ofício.

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 08002006020238140144 20326026, Relator.: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO, Data de Julgamento: 17/06/2024, 1ª Turma de Direito Público) (grifei)

Portanto, cumpridos os requisitos objetivos de titulação e interstício, a ausência de avaliação não constitui óbice à progressão, incumbindo ao ente municipal implementar os mecanismos avaliativos necessários à sua política de gestão de pessoal.

Os fundamentos adotados na sentença encontram respaldo na interpretação consolidada acerca da distinção entre gratificação por titulação e progressão funcional, bem como na impossibilidade de a Administração se beneficiar de sua própria omissão para restringir direitos do servidor, conforme se extrai, inclusive, de precedentes análogos constantes dos autos.

Não havendo vício de fundamentação nem erro de julgamento, impõe-se a manutenção integral da decisão.

Diante do exposto,
CONHEÇO DA APELAÇÃO CÍVEL, PORÉM NEGO-LHE PROVIMENTO,
mantendo todos os termos da sentença
,
conforme a fundamentação.

É como voto.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos §§ 2º e 3º do art. 81 e do art. 1026, ambos do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria n° 3731/2015-GP.

Belém, data de registro do sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 12/05/2026