Tribunal: TJPA
Processo: 0800177-38.2021.8.14.0095
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10654 - Competência da Justiça Estadual
Data de julgamento: 2026-04-27

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA OMISSÃO NO ENVIO DA DECLARAÇÃO DE CONTAS ANUAIS (DCA). AUSÊNCIA DE PROVA SEGURA DO DOLO EXIGIDO PELA LEI N. 8.429/1992. MANUTENÇÃO DA IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Município de São Caetano de Odivelas contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de ex-prefeito e ex-secretário municipal de educação, aos quais se imputou a omissão no envio, ao Tesouro Nacional, da Declaração de Contas Anuais relativa aos exercícios de 2019 e 2020, com alegado prejuízo à regularidade fiscal do ente municipal e ao recebimento de recursos vinculados ao VAAT-FUNDEB. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se a omissão imputada aos demandados, tal como deduzida e documentalmente instruída nos autos, é suficiente para caracterizar ato de improbidade administrativa, especialmente diante da exigência de demonstração do elemento subjetivo qualificado e da impossibilidade de condenação sancionatória fundada apenas na gravidade abstrata da irregularidade ou na revelia dos réus. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A ação de improbidade administrativa possui natureza repressiva e sancionatória, não se admitindo responsabilização objetiva nem condenação baseada em presunções genéricas, impondo-se a demonstração dos fatos constitutivos da pretensão, nos termos do art. 373, I, do CPC. 4. Embora a prestação de contas constitua dever jurídico elementar do gestor público, a mera omissão administrativa, desacompanhada de prova robusta da vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito tipificado, não autoriza, por si só, a incidência das sanções da Lei n. 8.429/1992. 5. No caso, o acervo probatório revelou-se insuficiente para demonstrar, com segurança, que os demandados dispunham das condições concretas de cumprir o dever, agiram deliberadamente para alcançar finalidade ilícita ou buscaram ocultar irregularidades, inexistindo base idônea para transpor o campo da irregularidade administrativa e ingressar no da improbidade sancionável. 6. A revelia, em demanda que versa sobre direitos indisponíveis e pretensão sancionatória, não produz automaticamente efeito material apto a suprir a deficiência probatória da parte autora, nos termos do art. 345, II, do CPC. 7. O julgamento antecipado do mérito foi legítimo, pois as partes foram intimadas para especificação de provas e permaneceram inertes, não sendo dado ao Tribunal suprir, em grau recursal, a insuficiência instrutória do autor. 8. Mantém-se, assim, a sentença de improcedência, por ausência de demonstração bastante do elemento subjetivo necessário à configuração do ato de improbidade administrativa. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: “1. A omissão no dever de prestar contas, embora grave, não configura, por si só, ato de improbidade administrativa sem prova segura do elemento subjetivo exigido pela Lei n. 8.429/1992. 2. Em ação de improbidade administrativa, a revelia não supre a necessidade de demonstração robusta dos fatos constitutivos da pretensão sancionatória. 3. Inexistindo acervo probatório suficiente para comprovar dolo juridicamente qualificado, impõe-se a manutenção da improcedência do pedido.” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput e § 4º; CPC, arts. 344, 345, II, 355, I, 373, I, 487, I, 1.009 e 1.010; Lei n. 8.429/1992, arts. 1º, § 2º, 11, 12, III, 17-C e 17-F. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão. Belém, em data e hora registrados no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800177-38.2021.8.14.0095

APELANTE: MUNICIPIO DE SAO CAETANO DE ODIVELAS

APELADO: MAURO RODRIGUES CHAGAS, AMARILDO DOS SANTOS CONCEICAO

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA OMISSÃO NO ENVIO DA DECLARAÇÃO DE CONTAS ANUAIS (DCA). AUSÊNCIA DE PROVA SEGURA DO DOLO EXIGIDO PELA LEI N. 8.429/1992. MANUTENÇÃO DA IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Município de São Caetano de Odivelas contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação civil por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de ex-prefeito e ex-secretário municipal de educação, aos quais se imputou a omissão no envio, ao Tesouro Nacional, da Declaração de Contas Anuais relativa aos exercícios de 2019 e 2020, com alegado prejuízo à regularidade fiscal do ente municipal e ao recebimento de recursos vinculados ao VAAT-FUNDEB.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se a omissão imputada aos demandados, tal como deduzida e documentalmente instruída nos autos, é suficiente para caracterizar ato de improbidade administrativa, especialmente diante da exigência de demonstração do elemento subjetivo qualificado e da impossibilidade de condenação sancionatória fundada apenas na gravidade abstrata da irregularidade ou na revelia dos réus.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A ação de improbidade administrativa possui natureza repressiva e sancionatória, não se admitindo responsabilização objetiva nem condenação baseada em presunções genéricas, impondo-se a demonstração dos fatos constitutivos da pretensão, nos termos do art. 373, I, do CPC.
4. Embora a prestação de contas constitua dever jurídico elementar do gestor público, a mera omissão administrativa, desacompanhada de prova robusta da vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito tipificado, não autoriza, por si só, a incidência das sanções da Lei n. 8.429/1992.
5. No caso, o acervo probatório revelou-se insuficiente para demonstrar, com segurança, que os demandados dispunham das condições concretas de cumprir o dever, agiram deliberadamente para alcançar finalidade ilícita ou buscaram ocultar irregularidades, inexistindo base idônea para transpor o campo da irregularidade administrativa e ingressar no da improbidade sancionável.
6. A revelia, em demanda que versa sobre direitos indisponíveis e pretensão sancionatória, não produz automaticamente efeito material apto a suprir a deficiência probatória da parte autora, nos termos do art. 345, II, do CPC.
7. O julgamento antecipado do mérito foi legítimo, pois as partes foram intimadas para especificação de provas e permaneceram inertes, não sendo dado ao Tribunal suprir, em grau recursal, a insuficiência instrutória do autor.
8. Mantém-se, assim, a sentença de improcedência, por ausência de demonstração bastante do elemento subjetivo necessário à configuração do ato de improbidade administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:
“1. A omissão no dever de prestar contas, embora grave, não configura, por si só, ato de improbidade administrativa sem prova segura do elemento subjetivo exigido pela Lei n. 8.429/1992. 2. Em ação de improbidade administrativa, a revelia não supre a necessidade de demonstração robusta dos fatos constitutivos da pretensão sancionatória. 3. Inexistindo acervo probatório suficiente para comprovar dolo juridicamente qualificado, impõe-se a manutenção da improcedência do pedido.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37, caput e § 4º; CPC, arts. 344, 345, II, 355, I, 373, I, 487, I, 1.009 e 1.010; Lei n. 8.429/1992, arts. 1º, § 2º, 11, 12, III, 17-C e 17-F.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão.

Belém, em data e hora registrados no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível interposta pelo MUNICÍPIO DE SÃO CAETANO DE ODIVELAS contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São Caetano de Odivelas que, nos autos de ação civil por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de MAURO RODRIGUES CHAGAS, ex-prefeito municipal, e AMARILDO DOS SANTOS CONCEIÇÃO, ex-secretário municipal de educação, julgou improcedentes os pedidos iniciais, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.

Na origem, sustenta o ente municipal que os demandados, no exercício das funções de prefeito e secretário municipal de educação, teriam deixado de encaminhar ao Tesouro Nacional a Declaração de Contas Anuais, referente aos exercícios de 2019 e 2020, omissão que teria comprometido a regularidade fiscal do Município e repercutido no recebimento de recursos vinculados à complementação do VAAT-FUNDEB.

Afirma a inicial que a conduta imputada aos requeridos configuraria ato de improbidade administrativa por violação a princípios da administração pública e por descumprimento do dever de prestar contas, com pedido de aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992.

Regularmente instaurada a relação processual, os demandados foram notificados e, posteriormente, citados, sem apresentação de defesa, razão pela qual foi decretada a revelia.

Sobreveio, no curso do feito, a edição da Lei nº 14.230/2021, tendo o juízo de origem determinado a suspensão processual para manifestação do Ministério Público acerca do interesse no prosseguimento da demanda, em razão das alterações legislativas então promovidas no regime da improbidade administrativa. Após a readequação da marcha processual, manteve-se o Município no polo ativo, prosseguindo-se no exame da causa.

Ao final, o juízo sentenciante concluiu que, embora grave, a narrativa autoral não veio acompanhada de acervo probatório minimamente suficiente à demonstração do elemento subjetivo exigido para a configuração do ato de improbidade administrativa, especialmente à luz da redação conferida à Lei nº 8.429/1992 pela Lei nº 14.230/2021, julgando improcedentes os pedidos.

Irresignado, o Município apelou.

Em suas razões, sustenta, em síntese, que a sentença teria desconsiderado a gravidade da omissão imputada aos apelados, bem como o conjunto documental constante dos autos. Aduz que a ausência de remessa da Declaração de Contas Anuais não se qualificaria como mera irregularidade administrativa, mas como omissão grave e consciente, apta a caracterizar improbidade administrativa.

Defende, ainda, que a Lei nº 14.230/2021 não poderia ser aplicada retroativamente, ou, ao menos, que a conduta permaneceria ímproba mesmo sob a nova disciplina legal, requerendo a reforma integral da sentença para o reconhecimento da procedência da ação.

Foram apresentadas contrarrazões, nas quais os apelados suscitam, preliminarmente, ofensa ao princípio da dialeticidade recursal e, no mérito, pugnam pela manutenção da sentença, ao argumento de que a improcedência decorreu da ausência de prova segura do dolo exigido pela legislação de regência, não sendo admissível condenação sancionatória fundada em presunções ou na mera revelia.

A douta Procuradoria de Justiça, em parecer, manifestou-se pelo conhecimento e provimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da apelação.

De início, rejeito a preliminar de violação ao princípio da dialeticidade.

Embora as razões recursais não primem por técnica refinada, verifica-se que o apelante impugna o fundamento central da sentença, qual seja, a ausência de prova apta a demonstrar o elemento subjetivo necessário à configuração do ato de improbidade administrativa.

Há, portanto, impugnação minimamente específica da
ratio decidendi
, o que basta, no caso, para o conhecimento do apelo, em observância aos arts. 1.009 e 1.010 do Código de Processo Civil.

Superada a preliminar, passo ao mérito.

A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se a verificar se o conjunto probatório dos autos é suficiente para autorizar, com segurança jurídica, a condenação dos apelados por ato de improbidade administrativa em razão da não remessa da Declaração de Contas Anuais ao Tesouro Nacional, relativamente aos exercícios de 2019 e 2020.

A resposta, a meu sentir, é negativa.

Cumpre, desde logo, registrar que não se está a minimizar a relevância institucional do dever de prestar contas. Ao contrário. A prestação de contas integra o núcleo de juridicidade da atuação administrativa, guarda estreita vinculação com os princípios da legalidade, da moralidade, da publicidade, da transparência e da responsabilidade na gestão fiscal, e representa dever elementar de todo agente público que administra bens, valores ou interesses da coletividade.

Todavia, a gravidade abstrata do dever descumprido não autoriza, por si só, a automática transmutação de toda irregularidade administrativa em improbidade sancionável.

Esse ponto é particularmente importante após a profunda reconfiguração normativa promovida pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/1992.

Com a reforma legislativa, a improbidade administrativa deixou de admitir leituras expansivas fundadas em mera ilegalidade, inabilidade funcional, desorganização administrativa ou deficiência burocrática. O sistema passou a exigir, de modo ainda mais rigoroso, a demonstração do elemento subjetivo qualificado, afastando qualquer aproximação com responsabilidade objetiva.

O art. 1º, § 2º, da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, dispõe expressamente que se considera dolo “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. Já o art. 17-C, caput, do mesmo diploma, reforça que a sentença na ação por improbidade deverá considerar as consequências práticas da decisão, vedando-se condenações baseadas em formulações genéricas ou inferências imprecisas. E o art. 17-F exige fundamentação individualizada e compatível com os fatos efetivamente comprovados.

Mesmo que se admita debate teórico sobre a incidência temporal de determinados aspectos da Lei nº 14.230/2021, um dado permanece incontroverso: a condenação por improbidade administrativa, por sua natureza repressiva e sancionatória, não pode apoiar-se em presunções frágeis, em automatismos retóricos nem em déficits probatórios supridos por inferência.

No caso concreto, a sentença recorrida foi precisa ao identificar a insuficiência do suporte probatório.

Com efeito, a inicial afirma que os apelados, na condição de ex-prefeito e ex-secretário municipal de educação, deixaram de encaminhar a Declaração de Contas Anuais e que, em razão disso, o Município teria sofrido prejuízos administrativos e financeiros.

Contudo, a narrativa autoral não veio acompanhada de arcabouço probatório robusto capaz de demonstrar, para além da omissão formal em si, o aspecto decisivo da causa: que os demandados dispunham das condições concretas de cumprir o dever, tinham plena ciência específica da obrigação no contexto descrito e deliberadamente se omitiram com a finalidade de alcançar resultado ilícito tipificado ou de ocultar irregularidades.

Esse hiato é central.

Não basta afirmar que o gestor tinha, em tese, o dever funcional de prestar contas. É necessário demonstrar, com base empírica suficiente, que a omissão não decorreu de desorganização administrativa, deficiência técnica, falha operacional, transição caótica, ausência de estrutura ou qualquer outra causa estranha ao dolo qualificado, mas sim de vontade livre e consciente dirigida ao resultado ilícito previsto na lei.

No ponto, os autos não oferecem lastro seguro.

A documentação trazida com a petição inicial é predominantemente unilateral e se limita, em essência, à construção narrativa do ente autor, acompanhada de elementos que procuram retratar a irregularidade administrativa.

Não há, porém, prova densa da cadeia decisória que levou à omissão, da efetiva possibilidade de cumprimento pelos demandados, da existência de advertências formais ignoradas, de eventual recusa deliberada, de expedientes de ocultação ou de qualquer outro vetor objetivo apto a demonstrar a finalidade dolosa específica exigida pelo regime jurídico sancionatório.

Também não se verifica, no acervo, demonstração segura de benefício indevido, de desvio patrimonial, de locupletamento, de fraude ou de instrumentalização dolosa da máquina administrativa em favor dos apelados ou de terceiros.

A apelação insiste em que o dolo decorreria da própria natureza da obrigação e da posição funcional dos requeridos. Mas esse raciocínio, levado às últimas consequências, converteria o dever jurídico violado em presunção absoluta de improbidade, o que justamente a legislação atual repele.

A omissão pode ser censurável; pode, inclusive, atrair responsabilizações em outras esferas; pode revelar deficiência grave na condução administrativa. Mas improbidade administrativa, especialmente após a reforma legislativa, não se presume da mera desconformidade funcional.

É precisamente por isso que a sentença acentuou, com correção, que a Lei de Improbidade não se destina a punir o agente inábil, despreparado ou administrativamente falho, mas o agente desonesto, desleal e dolosamente orientado à realização do resultado ilícito.

Não procede, ademais, a tentativa de suprir a deficiência probatória pela revelia dos apelados.

Nas ações de improbidade administrativa, por versarem sobre matéria de inequívoco interesse público e direitos indisponíveis, a ausência de contestação não produz, automaticamente, o efeito material de veracidade plena dos fatos alegados na inicial. Incide, aqui, a ressalva do art. 345, II, do Código de Processo Civil.

A revelia, nesse cenário, pode operar efeitos processuais formais, mas não exonera o autor do ônus de demonstrar os fatos constitutivos de seu direito, na forma do art. 373, I, do Código de Processo Civil, sobretudo quando se pretende a imposição de sanções de natureza pessoal, gravosas e estigmatizantes.

Nem se diga que houve cerceamento ou prematuridade no julgamento.

O juízo de origem oportunizou às partes que especificassem as provas que pretendiam produzir, consignando, inclusive, a necessidade de demonstração do dolo na suposta conduta ímproba. Ainda assim, não houve requerimento instrutório útil por parte do autor. O feito, portanto, foi julgado no estado em que as próprias partes o deixaram.

Não é dado ao Tribunal, em sede recursal, suprir a inércia instrutória do demandante mediante reinterpretação maximalista de um conjunto probatório reconhecidamente rarefeito.

Também não prospera a invocação genérica de que a lei nova seria irretroativa e, por isso, inaplicável ao caso.

Ainda que se pudesse estabelecer discussão dogmática sobre a extensão temporal de determinados dispositivos, não se extrai daí consequência automática de procedência da ação. Isso porque, mesmo sob a perspectiva anterior à reforma, jamais se mostrou juridicamente legítima a condenação por improbidade administrativa dissociada de prova minimamente idônea do elemento subjetivo correspondente ao tipo invocado.

Em outras palavras: ainda que se afastasse a incidência retroativa, o que se tem nos autos continuaria a ser um conjunto insuficiente para amparar condenação sancionatória segura. O problema da causa não é apenas normativo; é, antes de tudo, probatório.

A esse respeito, convém destacar que o próprio juízo sentenciante não absolveu os demandados por considerar irrelevante o dever de prestar contas, nem por negar a gravidade potencial da omissão, mas porque identificou corretamente que a narrativa autoral não ultrapassou o limiar necessário à responsabilização por improbidade.

Esse fundamento merece prestígio.

A ação de improbidade administrativa não pode converter-se em sucedâneo punitivo para toda irregularidade de gestão. Entre a censura moral do fato narrado e a imposição de sanções pessoais próprias da LIA existe um espaço de exigência probatória que o Estado-Juiz não pode ignorar sem comprometer as garantias do devido processo legal substancial, da tipicidade sancionatória, da presunção de inocência em sentido material e da vedação à responsabilidade objetiva.

No caso sob julgamento, esse espaço não foi validamente transposto.

O parecer ministerial em segundo grau, embora respeitável, não altera essa conclusão. A manifestação opinativa do Parquet tem elevado relevo institucional, mas não substitui a necessidade de prova judicialmente consistente do fato constitutivo da pretensão sancionatória.

Mantém-se, portanto, a sentença de improcedência.

Quanto aos consectários sucumbenciais, não há reparo a fazer. A sentença já deixou de condenar o ente autor ao pagamento de honorários advocatícios, custas e despesas processuais, em razão da isenção legal ali reconhecida. Em grau recursal, também não se cogita de majoração de honorários, seja porque inexistente condenação honorária anterior em desfavor do apelante, seja porque o caso não recomenda ampliação sucumbencial por via reflexa.

Por fim, para fins de prequestionamento, dou por enfrentados os arts. 1º, § 2º, 11, 12, III, 17-C e 17-F da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021; os arts. 344, 345, II, 355, I, 373, I, 487, I, 1.009 e 1.010 do Código de Processo Civil; e o art. 37, caput e § 4º, da Constituição Federal, na medida pertinente à solução adotada.

Ante o exposto, conheço da apelação e
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo integralmente a sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na ação civil por ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 12/05/2026