Tribunal: TJPA
Processo: 0827557-88.2025.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão julgador: LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 13051 - Adequação da Ação / Procedimento
Data de julgamento: 2026-06-01

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. PROCESSO ESTRUTURAL. ACORDO HOMOLOGADO. CLÁUSULA PENAL POR INADIMPLEMENTO DE CONTRAPRESTAÇÃO EM CONTRATO DE CONCESSÃO. AUSÊNCIA DE NULIDADE POR OFENSA AO CONTRADITÓRIO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO MONOCRÁTICA. DESPROVIMENTO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto contra decisão monocrática que acolheu embargos de declaração para suprir omissão e reconhecer a potencial incidência da cláusula penal prevista no item 8.2.2 de acordo homologado judicialmente, aplicável ao Município de Belém em caso de inadimplemento das contraprestações mensais devidas à concessionária de serviço público de tratamento de resíduos sólidos. 2. O agravante sustenta nulidade da decisão por violação ao contraditório qualificado e, no mérito, a impossibilidade de aplicação da multa ao ente público, sob alegação de inexistência de vínculo jurídico direto com a empresa subcontratada, afronta à matriz de riscos da concessão e inadequação do processo estrutural para imposição de sanção patrimonial. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há duas questões em discussão: (i) saber se a decisão que acolheu embargos de declaração incorreu em nulidade por violação ao contraditório e à vedação de decisão-surpresa; (ii) saber se é juridicamente possível a incidência de cláusula penal prevista em acordo homologado, diretamente contra o Município, em caso de inadimplemento das contraprestações devidas no âmbito de contrato de concessão. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. Inexistência de nulidade por ofensa ao contraditório, pois a matéria relativa à cláusula 8.2.2 foi amplamente debatida nas tratativas que culminaram no acordo, além de assegurado o contraditório diferido por meio da interposição do agravo interno, não evidenciado prejuízo concreto. 5. A cláusula penal prevista no acordo homologado não implica transferência indevida de vínculo contratual entre particulares ao ente público, mas decorre da relação jurídico-administrativa estabelecida entre poder concedente e concessionária, sendo exigível caso demonstrado inadimplemento das contraprestações pelo Município. 6. A previsão de multa apenas em desfavor da concessionária acarretaria desequilíbrio contratual, afrontando os princípios da isonomia, da boa-fé objetiva e da função social do contrato. 7. A incidência da cláusula penal não é automática nem dissociada da verificação do inadimplemento, constituindo desdobramento da responsabilidade contratual assumida no acordo homologado judicialmente. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Agravo interno conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1. Não há nulidade por violação ao contraditório quando a matéria objeto de embargos de declaração foi amplamente debatida nos autos e assegurado o contraditório diferido, inexistindo prejuízo à parte. 2. É válida a cláusula penal prevista em acordo homologado judicialmente que estabelece multa ao poder concedente por inadimplemento de contraprestações em contrato de concessão, desde que demonstrada a mora. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; art. 37, XXI; art. 100; CPC, arts. 7º, 9º, 10, 1.023, §2º e 1.026, §2º; Lei nº 8.987/95, arts. 25, §2º, 29 e 38; CC, arts. 408 e 421. Jurisprudência relevante citada: STJ, precedentes sobre contraditório diferido e inexistência de nulidade sem demonstração de prejuízo. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Desembargador Relator. Sessão Ordinária da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará. Julgamento presidido pelo Excelentíssimo Senhor Des. Mairton Marques Carneiro. Belém, assinado na data e hora registradas no sistema. DES. LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO RELATOR

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0827557-88.2025.8.14.0000

AGRAVANTE: GUAMA - TRATAMENTO DE RESIDUOS LTDA, REVITA ENGENHARIA S.A., VEGA VALORIZACAO DE RESIDUOS S.A. - VVR, SOLVI PARTICIPACOES S/A.

AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargador LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. PROCESSO ESTRUTURAL. ACORDO HOMOLOGADO. CLÁUSULA PENAL POR INADIMPLEMENTO DE CONTRAPRESTAÇÃO EM CONTRATO DE CONCESSÃO. AUSÊNCIA DE NULIDADE POR OFENSA AO CONTRADITÓRIO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO MONOCRÁTICA. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1.

Agravo interno interposto contra decisão monocrática que acolheu embargos de declaração para suprir omissão e reconhecer a potencial incidência da cláusula penal prevista no item 8.2.2 de acordo homologado judicialmente, aplicável ao Município de Belém em caso de inadimplemento das contraprestações mensais devidas à concessionária de serviço público de tratamento de resíduos sólidos.

2.

O agravante sustenta nulidade da decisão por violação ao contraditório qualificado e, no mérito, a impossibilidade de aplicação da multa ao ente público, sob alegação de inexistência de vínculo jurídico direto com a empresa subcontratada, afronta à matriz de riscos da concessão e inadequação do processo estrutural para imposição de sanção patrimonial.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. Há duas questões em discussão: (i) saber se a decisão que acolheu embargos de declaração incorreu em nulidade por violação ao contraditório e à vedação de decisão-surpresa; (ii) saber se é juridicamente possível a incidência de cláusula penal prevista em acordo homologado, diretamente contra o Município, em caso de inadimplemento das contraprestações devidas no âmbito de contrato de concessão.

III. RAZÕES DE DECIDIR
4. Inexistência de nulidade por ofensa ao contraditório, pois a matéria relativa à cláusula 8.2.2 foi amplamente debatida nas tratativas que culminaram no acordo, além de assegurado o contraditório diferido por meio da interposição do agravo interno, não evidenciado prejuízo concreto.
5. A cláusula penal prevista no acordo homologado não implica transferência indevida de vínculo contratual entre particulares ao ente público, mas decorre da relação jurídico-administrativa estabelecida entre poder concedente e concessionária, sendo exigível caso demonstrado inadimplemento das contraprestações pelo Município.
6. A previsão de multa apenas em desfavor da concessionária acarretaria desequilíbrio contratual, afrontando os princípios da isonomia, da boa-fé objetiva e da função social do contrato.
7. A incidência da cláusula penal não é automática nem dissociada da verificação do inadimplemento, constituindo desdobramento da responsabilidade contratual assumida no acordo homologado judicialmente.

IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Agravo interno conhecido e desprovido.
Tese de julgamento: 1. Não há nulidade por violação ao contraditório quando a matéria objeto de embargos de declaração foi amplamente debatida nos autos e assegurado o contraditório diferido, inexistindo prejuízo à parte. 2. É válida a cláusula penal prevista em acordo homologado judicialmente que estabelece multa ao poder concedente por inadimplemento de contraprestações em contrato de concessão, desde que demonstrada a mora.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; art. 37, XXI; art. 100; CPC, arts. 7º, 9º, 10, 1.023, §2º e 1.026, §2º; Lei nº 8.987/95, arts. 25, §2º, 29 e 38; CC, arts. 408 e 421.
Jurisprudência relevante citada: STJ, precedentes sobre contraditório diferido e inexistência de nulidade sem demonstração de prejuízo.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade,
CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO
, nos termos do voto do Desembargador Relator.

Sessão Ordinária

da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará.

Julgamento presidido pelo Excelentíssimo Senhor
Des. Mairton Marques Carneiro.

Belém, assinado na data e hora registradas no sistema.

DES.
LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

RELATÓRIO

Trata-se de
Agravo Interno
interposto pelo
MUNICÍPIO DE BELÉM
em face da decisão,
proferida monocraticamente por este
relator

(ID. 32488115), que deu provimento aos embargos de declaração opostos por
GUAMÁ TRATAMENTO DE RESÍDUOS LTDA.
, para, sanando a omissão apontada, confirmar a multa na descrita no item 8.2.2. do Acordo entabulado nos autos.

Narra o agravante que, no curso do processo estrutural, foram celebrados sucessivos acordos entre os entes públicos envolvidos (Município de Belém, Municípios de Ananindeua e Marituba e Estado do Pará), a concessionária CICLUS Amazônia S.A. e a empresa GUAMÁ Tratamento de Resíduos Ltda., culminando no ajuste firmado em 19 de fevereiro de 2025, com o objetivo de assegurar a continuidade do serviço público essencial, diante da incapacidade da concessionária de implementar solução definitiva ou emergencial no âmbito do contrato de concessão.

Constou do referido acordo, em seu item 8.2.2, cláusula penal prevendo multa de 3,5% sobre o valor de cada fatura paga em atraso, com possibilidade de dobramento sucessivo, aplicável diretamente ao Município de Belém na hipótese de inadimplemento das contraprestações mensais devidas à concessionária. Todavia, no item 8.2.2.1, registrou-se expressamente a discordância do ente municipal quanto à imputação automática da penalidade, condicionando-se sua validade à deliberação do Relator no momento da homologação.

A decisão que homologou o acordo, em 28/02/2025, não se manifestou expressamente acerca da cláusula ressalvada. Em face dessa omissão, a empresa GUAMÁ opôs embargos de declaração, pleiteando o reconhecimento da exigibilidade direta da multa em face do Município. O Ministério Público e a concessionária CICLUS manifestaram-se favoravelmente à tese da embargante.

Sobreveio decisão monocrática (ID. 32488115), em 11 de abril de 2025, acolhendo os embargos declaratórios para reconhecer a potencial incidência da cláusula penal contra o Município, caso demonstrado que este deu causa ao inadimplemento das contraprestações.

Irresignado, o MUNICÍPIO DE BELÉM interpôs o presente Agravo Interno (ID. 32662515), sustentando,
preliminarmente, a nulidade da decisão agravada por violação ao contraditório qualificado
, ao argumento de que o julgamento dos embargos ocorreu antes do esgotamento do prazo legal previsto no art. 1.023, §2º, do Código de Processo Civil para manifestação do ente público, configurando decisão-surpresa e afronta aos arts. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal.

Aduz que os embargos declaratórios possuíam inequívoco caráter modificativo, porquanto buscavam afastar a ressalva constante do item 8.2.2.1 do acordo homologado, com repercussão patrimonial direta ao erário municipal, sendo imprescindível a oitiva prévia da parte agravante, nos termos da jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça acerca da necessidade de contraditório prévio em embargos com efeitos infringentes.

No mérito recursal, sustenta, em síntese:

(i) a inexistência de vínculo jurídico direto entre o Município e a empresa GUAMÁ, porquanto, com a formalização da parceria público-privada e do contrato de concessão, a operadora do aterro passou a manter relação jurídica exclusiva com a concessionária CICLUS, nos termos do art. 25, §2º, da Lei nº 8.987/95, que veda o estabelecimento de vínculo jurídico entre o terceiro contratado e o poder concedente;

(ii) a impossibilidade de transferência ao ente público da cláusula penal decorrente de relação contratual firmada entre particulares, sob pena de violação ao princípio da relatividade dos contratos (art. 421 do Código Civil) e à disciplina constitucional das contratações públicas (art. 37, XXI, da Constituição Federal);

(iii) a legitimidade jurídica de eventual retenção ou suspensão de pagamentos à concessionária, caso verificado descumprimento contratual, como exercício regular do poder-dever de fiscalização, nos termos dos arts. 29 e 38 da Lei nº 8.987/95, não se podendo equiparar tal conduta a inadimplemento culposo apto a ensejar a incidência automática da cláusula penal (art. 408 do Código Civil);

(iv) a violação à matriz de riscos do contrato de concessão, ao se deslocar para o poder concedente o risco econômico inerente à atividade da concessionária, em afronta ao regime jurídico das concessões administrativas, que impõe à concessionária a execução do serviço por sua conta e risco;

(v) o reconhecimento genérico da eficácia da cláusula penal, sem apuração técnica e contraditório específico quanto às causas do alegado inadimplemento, convertendo o processo estrutural em via imprópria para imposição de sanções patrimoniais controvertidas;

(vi) a inadequação do processo estrutural como instrumento para deliberação acerca de obrigações patrimoniais exigíveis contra a Fazenda Pública, cuja eventual imposição dependeria de processo próprio, com cognição exauriente e observância do regime constitucional de precatórios (art. 100 da Constituição Federal).

Ao final, requereu o conhecimento e provimento do agravo interno para: (a) declarar a nulidade da decisão agravada por violação ao contraditório; ou, subsidiariamente, (b) reformá-la para afastar o reconhecimento da eficácia da cláusula 8.2.2 contra o Município, condicionando eventual aplicação à apuração formal da causa do inadimplemento em processo autônomo; e (c) afirmar que qualquer sanção pecuniária contra o ente público depende de deliberação jurisdicional específica, com respeito ao devido processo legal e ao regime constitucional de pagamento por precatório.

Não foram apresentadas as contrarrazões
.

É o suficiente relatório.

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade,
conheço do presente Agravo Interno, adiantando, de pronto, que o recurso não comporta provimento
, uma vez que
não apresenta elementos capazes de modificar a decisão monocrática atacada, sendo imperiosa a sua manutenção, pelos motivos que seguem.

Inicialmente, alega o agravante, em síntese, a

nulidade da decisão agravada por violação ao contraditório qualificado
,
ao argumento de que o julgamento dos embargos ocorreu antes do esgotamento do prazo legal previsto no art. 1.023, §2º, do Código de Processo Civil.

Sobre o princípio do contraditório, dispõe o Código de Processo Civil:

"Art. 7º É assegurada às partes paridade de tratamento em relação ao exercício de direitos e faculdades processuais, aos meios de defesa, aos ônus, aos deveres e à aplicação de sanções processuais, competindo ao juiz zelar pelo efetivo contraditório.

[...]

Art. 9º Não se proferirá decisão contra uma das partes sem que ela seja previamente ouvida.

Art. 10. O juiz não pode decidir, em grau algum de jurisdição, com base em fundamento a respeito do qual não se tenha dado às partes oportunidade de se manifestar, ainda que se trate de matéria sobre a qual deva decidir de ofício".

Daniel Amorim Assumpção Neves traz maiores esclarecimentos sobre o tema:

"Afirma-se que o contraditório é um princípio absoluto - para alguns uma garantia -, vedado qualquer afastamento no caso concreto tanto pelo legislador como pelo operador do direito. Ainda que se compreenda a importância do princípio, é preciso compatibilizar o contraditório com todos os demais princípios, o que poderá mostrar no caso concreto que o contraditório pode não se demonstrar indispensável como se costuma imaginar.

O contraditório é moldado essencialmente para a proteção das partes durante a demanda judicial, não tendo nenhum sentido que o seu desrespeito, se não gerar prejuízo à parte que seria protegida pela sua observação, gere nulidade de atos e até mesmo de processo como um todo.

[...] têm como objetivo demonstrar que no caso concreto a ofensa ao princípio do contraditório não gera nulidade em toda e qualquer situação, não representando uma diminuição do princípio a sua aplicação à luz de outros princípios e valores buscados pelo processo moderno. O afastamento pontual do contraditório, nos termos expostos, é não só admitido, como também recomendável.

Por outro lado, também se admite que o próprio procedimento, de forma ampla e genérica, afaste em algumas situações o contraditório, evitando-se o chamado 'contraditório inútil' (CPC Comentado. Salvador: Juspodvim, 2023, p. 41-42).

Ademais é inegável que o contraditório diferido também cumpre a promessa prevista no artigo 5º, LV, da CF/88, no sentido de que "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes".

Deve, portanto, ser analisado o caso concreto a fim de verificar a existência de prejuízo à parte que alega a violação ao contraditório e se houve violação do princípio da não surpresa.

Na hipótese, importante verificar que a alegação trazida pelo Município de Belém, no que concerne ao questionamento provocado pelo item 8.2.2. do Acordo, já foi objeto de longos debates e horas de diálogo em reuniões

realizadas
na sede deste E. Tribunal de Justiça, sendo o tema, portanto, já amplamente discutido nos autos, inexistindo qualquer surpresa ou prejuízo à parte recorrente.

Ademais, é que o se extrai da decisão que homologou o acordo entabulado em 28/02/2025 e da própria decisão recorrida,
in verbis
:

“Após longos debates e horas de diálogo, buscando sempre encontrar um denominador comum entre as partes envolvidas e os entes públicos, foi assinado, em 19/02/2025, os termos do acordo (Id. 24986364/24986361) que disciplina as condições operacionais da prestação dos serviços de recebimento, tratamento e destinação final de resíduos sólidos no Aterro de Marituba.”

(...)

“De fato, o item 8.2.2.1. do acordo firmado entre as partes preleciona que a discordância do Município de Belém em relação a incidência do item 8.2.2., seria objeto de deliberação por este relator quando submetido a homologação do instrumento. Confira-se:

“8.2.2.1. O Município de BELÉM ressalta a não concordância com a incidência do item 8.2.2., que será objeto de deliberação pelo desembargador relator ao qual o presente termo de acordo será submetido para homologação.””

Importante consignar, outrossim, que o município agravante exerce, com a interposição do presente recurso, o contraditório diferido, inexistindo motivos para declarar a nulidade da decisão recorrida.

Nesse cenário, rejeito a preliminar suscitada pelo recorrente.

No mérito recursal, sustenta, em síntese,
a inexistência de vínculo jurídico direto entre o Município e a empresa GUAMÁ; da impossibilidade de transferência ao ente público da cláusula penal decorrente de relação contratual firmada entre particulares; da legitimidade jurídica de eventual retenção ou suspensão de pagamentos à concessionária, caso verificado descumprimento contratual.

Alega, ainda, a violação à matriz de riscos do contrato de concessão, ao se deslocar para o poder concedente o risco econômico inerente à atividade da concessionária; o reconhecimento genérico da eficácia da cláusula penal, sem apuração técnica e contraditório específico quanto às causas do alegado inadimplemento, convertendo o processo estrutural em via imprópria para imposição de sanções patrimoniais controvertidas.

Ocorre que, no presente caso, afasta-se a alegação do ente recorrente de que a cláusula 8.2.2 do acordo, se aplicada automaticamente ao Município, transfere a ele o risco financeiro de inadimplemento de contrato firmado entre particulares, em afronta direta ao art. 25, §2º, da Lei 8.987/95.

A responsabilidade nessa relação jurídica interna entre a concessionária e a empresa subcontratada não se confunde com a relação jurídica estabelecida entre o poder concedente e a concessionária, sendo esta última de índole contratual e administrativa, regendo as obrigações e responsabilidades recíprocas entre as partes contratantes.

Como se verifica, a cláusula em questão não é nula nem abusiva porque não coloca nenhuma das partes em desvantagem exagerada; ao contrário, reforça a regra geral do direito de que quem causa o dano, repara.

Outrossim, sabe-se que a interpretação das cláusulas contratuais não pode ser estanque, devendo dialogar com o princípio da boa-fé objetiva e com a função social do contrato.

Portanto, na hipótese em exame, estando demonstrado o inadimplemento das contraprestações mensais efetivas por parte do Município de Belém com a Ciclus, devida a incidência da multa contratual pelo atraso, nos exatos termos do item 8.2.2., in verbis:

“8.2.2. A multa prevista no item 8.2 se aplica diretamente ao Município de BELÉM em caso de inadimplemento das contraprestações mensais efetivas por parte do Município de BELÉM com CICLUS.”

Dessa forma, caso houvesse previsão de cláusula penal apenas na hipótese de inadimplemento por parte da empresa Ciclus, como prevê o item 8.2.1. do ajuste pactuado, implicaria na demonstração inequívoca do desequilíbrio e do impacto financeiro na equação contratual inicialmente estabelecida, o que fere os princípios da isonomia e da boa-fé, na medida em que impõe tratamento jurídico privilegiado em benefício de apenas uma parte, sem razão para tanto.

Portanto, destaca-se a desnecessidade de modificação da decisão monocrática atacada, em razão da estrita obediência à legislação e à jurisprudência vigente.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO AGRAVO INTERNO, NEGANDO-LHE PROVIMENTO
para manter o decisum atacado em seus próprios termos, com base na fundamentação lançada ao norte.

Alerta-se às partes que embargos declaratórios meramente protelatórios ensejarão a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, § 2º do CPC/15.

É como voto.

Servirá como cópia digitalizada de mandado.

Publique-se, registre-se, intimem-se.

Belém - PA, data de registro no sistema.

DES. LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

Belém, 11/06/2026