Tribunal: TJPA
Processo: 0800182-40.2024.8.14.0003
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10724 - Gratificação de Incentivo à Docência - GID
Data de julgamento: 2026-02-09
Data de publicação: 2026-02-23

Ementa:
2ª TURMA DE DIREITO PÚBLIDO – APELAÇÃO CÍVEL Nº 0800182-40.2024.8.14.0003 RELATORA: DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO APELANTE: MUNICÍPIO DE ALENQUER APELADO: GENICE VIEIRA DA COSTA DOS SANTOS MINISTÉRIO PÚBLICO: PROC. RAIMUNDO DE MENDONCA RIBEIRO ALVES DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORA MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR ANTIGUIDADE E MERECIMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DE NORMA LOCAL. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. PRESUNÇÃO DE DESEMPENHO SATISFATÓRIO. PARCIAL PROVIMENTO DO RECURSO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Município de Alenquer contra sentença que reconheceu à servidora pública municipal o direito à progressão funcional horizontal, nos termos da Lei Municipal nº 047/1997, e condenou o ente público ao pagamento das diferenças remuneratórias, observada a prescrição quinquenal. A autora alegou ter cumprido o interstício legal exigido, mas não ter sido promovida em virtude da inércia administrativa quanto à realização das avaliações funcionais. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se é constitucional o dispositivo legal que prevê progressão funcional automática por decurso de tempo; (ii) estabelecer se a ausência de avaliação funcional por omissão da Administração impede o reconhecimento do direito à progressão por merecimento. III. RAZÕES DE DECIDIR A progressão funcional, por sua natureza constitucional, não pode ser confundida com vantagem temporal automática, como o adicional por tempo de serviço (ATS), sob pena de configuração de bis in idem remuneratório e violação aos princípios da razoabilidade e da moralidade administrativa. A previsão de progressão por antiguidade de forma automática, nos termos do art. 22, §1º, da Lei Municipal nº 047/1997, revela inconstitucionalidade material por desvirtuar a finalidade da progressão funcional e comprometer a coerência do sistema remuneratório municipal. A cláusula de reserva de plenário não se aplica na hipótese, pois o afastamento da norma se dá com base em entendimento consolidado do STF sobre a distinção entre progressão funcional e vantagem temporal. A progressão por merecimento, quando prevista em lei, constitui direito subjetivo do servidor, cabendo à Administração apenas sua implementação com base em critérios objetivos, não podendo ser tratada como favor discricionário. A omissão administrativa na realização das avaliações não pode prejudicar o servidor, sendo legítima a presunção de desempenho satisfatório na ausência de registros negativos, conforme jurisprudência do STJ. A fixação dos efeitos financeiros a partir da data do ajuizamento da ação, respeitada a prescrição quinquenal, revela-se juridicamente adequada e compatível com os princípios da segurança jurídica e do impacto fiscal controlado. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso parcialmente provido. Tese de julgamento: É inconstitucional norma municipal que prevê progressão funcional automática exclusivamente por decurso de tempo, por configurar bis in idem com o adicional por tempo de serviço. A progressão funcional por merecimento configura direito subjetivo do servidor, desde que preenchidos os critérios legais, não podendo ser tratada como liberalidade da Administração. A omissão da Administração na realização da avaliação funcional autoriza a presunção de desempenho satisfatório, viabilizando o reconhecimento do direito à progressão. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 97; CPC, art. 949, parágrafo único; Lei Municipal nº 047/1997, art. 22, §§1º e 2º; Lei Municipal nº 044/1997, art. 65. Jurisprudência relevante citada: STF, jurisprudência consolidada sobre distinção entre progressão funcional e vantagem temporal; STJ, RMS 45.554/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe 12/09/2014; STJ, RMS 53.884/GO, Rel. Min. Regina Helena Costa, DJe 30/06/2017.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0800182-40.2024.8.14.0003

APELANTE: MUNICIPIO DE ALENQUER, GENICE VIEIRA DA COSTA DOS SANTOS

APELADO: GENICE VIEIRA DA COSTA DOS SANTOS, MUNICIPIO DE ALENQUER

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

2ª TURMA DE DIREITO PÚBLIDO – APELAÇÃO CÍVEL Nº
0800182-40.2024.8.14.0003

RELATORA: DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

APELANTE:
MUNICÍPIO DE ALENQUER

APELADO:
GENICE VIEIRA DA COSTA DOS SANTOS

MINISTÉRIO PÚBLICO: PROC. RAIMUNDO DE MENDONCA RIBEIRO ALVES

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORA MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR ANTIGUIDADE E MERECIMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DE NORMA LOCAL. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. PRESUNÇÃO DE DESEMPENHO SATISFATÓRIO. PARCIAL PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Alenquer contra sentença que reconheceu à servidora pública municipal o direito à progressão funcional horizontal, nos termos da Lei Municipal nº 047/1997, e condenou o ente público ao pagamento das diferenças remuneratórias, observada a prescrição quinquenal. A autora alegou ter cumprido o interstício legal exigido, mas não ter sido promovida em virtude da inércia administrativa quanto à realização das avaliações funcionais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se é constitucional o dispositivo legal que prevê progressão funcional automática por decurso de tempo; (ii) estabelecer se a ausência de avaliação funcional por omissão da Administração impede o reconhecimento do direito à progressão por merecimento.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A progressão funcional, por sua natureza constitucional, não pode ser confundida com vantagem temporal automática, como o adicional por tempo de serviço (ATS), sob pena de configuração de bis in idem remuneratório e violação aos princípios da razoabilidade e da moralidade administrativa.

A previsão de progressão por antiguidade de forma automática, nos termos do art. 22, §1º, da Lei Municipal nº 047/1997, revela inconstitucionalidade material por desvirtuar a finalidade da progressão funcional e comprometer a coerência do sistema remuneratório municipal.

A cláusula de reserva de plenário não se aplica na hipótese, pois o afastamento da norma se dá com base em entendimento consolidado do STF sobre a distinção entre progressão funcional e vantagem temporal.

A progressão por merecimento, quando prevista em lei, constitui direito subjetivo do servidor, cabendo à Administração apenas sua implementação com base em critérios objetivos, não podendo ser tratada como favor discricionário.

A omissão administrativa na realização das avaliações não pode prejudicar o servidor, sendo legítima a presunção de desempenho satisfatório na ausência de registros negativos, conforme jurisprudência do STJ.

A fixação dos efeitos financeiros a partir da data do ajuizamento da ação, respeitada a prescrição quinquenal, revela-se juridicamente adequada e compatível com os princípios da segurança jurídica e do impacto fiscal controlado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

É inconstitucional norma municipal que prevê progressão funcional automática exclusivamente por decurso de tempo, por configurar bis in idem com o adicional por tempo de serviço.

A progressão funcional por merecimento configura direito subjetivo do servidor, desde que preenchidos os critérios legais, não podendo ser tratada como liberalidade da Administração.

A omissão da Administração na realização da avaliação funcional autoriza a presunção de desempenho satisfatório, viabilizando o reconhecimento do direito à progressão.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 97; CPC, art. 949, parágrafo único; Lei Municipal nº 047/1997, art. 22, §§1º e 2º; Lei Municipal nº 044/1997, art. 65.

Jurisprudência relevante citada
: STF, jurisprudência consolidada sobre distinção entre progressão funcional e vantagem temporal; STJ, RMS 45.554/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe 12/09/2014; STJ, RMS 53.884/GO, Rel. Min. Regina Helena Costa, DJe 30/06/2017.

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível interposta pelo
Município de Alenquer
contra sentença proferida nos autos de procedimento comum, na qual se reconheceu à parte autora, servidora pública municipal, o direito à
progressão funcional horizontal
, com fundamento na
Lei Municipal nº 047/1997
, bem como o pagamento das diferenças remuneratórias correspondentes, observada a prescrição quinquenal.

A demanda originária foi ajuizada sob o argumento de que a servidora implementou o interstício legal exigido para a progressão funcional, não tendo sido promovida em razão da
inércia administrativa
na realização das avaliações funcionais previstas na legislação local.

Sustentou a autora que a ausência de avaliação não poderia obstar o desenvolvimento na carreira, por se tratar de circunstância imputável exclusivamente à Administração, sob pena de violação aos princípios da legalidade, da razoabilidade e da segurança jurídica.

A sentença acolheu parcialmente a pretensão, reconhecendo o direito à progressão e condenando o Município ao pagamento das diferenças remuneratórias daí decorrentes.

Irresignado, o Município apelante sustenta, em síntese: (i) a impossibilidade de progressão automática; (ii) a necessidade de prévia avaliação funcional; (iii) a inexistência de direito subjetivo à progressão sem o implemento integral dos critérios legais; e (iv) a impossibilidade de efeitos financeiros pretéritos.

Contrarrazões apresentadas, defendendo-se a manutenção da sentença.

O Ministério Público manifestou-se nos autos pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

A controvérsia devolvida a julgamento ultrapassa o exame estrito da situação funcional individual da autora, exigindo análise
estrutural
sobre a conformação jurídica da progressão funcional no âmbito do regime estatutário municipal e seus limites constitucionais.

Com efeito, discute-se se a progressão funcional pode operar como consequência
automática do decurso do tempo
ou se, ao revés, deve ser compreendida como mecanismo de
desenvolvimento qualitativo na carreira
, fundado em critérios de merecimento e desempenho.

A Lei Municipal nº 047/1997 disciplina o instituto da progressão funcional por antiguidade e merecimento. Em seu
art. 22, §1º
, estabelece que a progressão por antiguidade se dará pela
elevação automática à referência imediatamente superior
a cada interstício de dois anos de efetivo exercício.

Tal disposição normativa impõe reflexão à luz da Constituição, especialmente quando cotejada com a existência, no regime estatutário, de
vantagens remuneratórias fundadas exclusivamente no tempo
, como o adicional por tempo de serviço (ATS).

O ATS possui natureza típica de vantagem geral, linear, concedida em razão exclusiva do decurso do tempo, sem qualquer juízo qualitativo sobre desempenho ou mérito do servidor.

A progressão funcional, por sua vez, possui finalidade diversa: destina-se ao
desenvolvimento na carreira
, à valorização do servidor segundo critérios de desempenho, capacitação, assiduidade e eficiência, inserindo-se na lógica constitucional de profissionalização do serviço público.

Quando a progressão funcional é reduzida a mero automatismo temporal, perde-se essa distinção ontológica e funcional, convertendo-se a progressão em
vantagem temporal disfarçada
, o que gera
sobreposição indevida
com o ATS (art. 65 da Lei Municipal 44/97 – RJU).

Tal conformação normativa compromete a coerência do sistema remuneratório, viola os princípios da razoabilidade e da moralidade administrativa e esvazia o próprio sentido constitucional da progressão funcional.

Nessa perspectiva, entendo que o
art. 22, §1º, da Lei Municipal nº 047/1997
, ao prever progressão automática fundada exclusivamente no tempo, incorre em
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL
, por desvirtuar a natureza do instituto da progressão funcional e configurar
bis in idem
remuneratório
.

A declaração, contudo, é
parcial e delimitada
, não atingindo a carreira em si nem o instituto da progressão funcional como um todo, mas apenas o critério que a reduz ao tempo puro.

Cumpre enfrentar, nesse ponto, a questão da
cláusula de reserva de plenário
(CF, art. 97).

A atuação do órgão fracionário, no presente caso, encontra amparo no art. 949, parágrafo único, do CPC, porquanto não se inaugura controle de constitucionalidade, mas se
aplica entendimento já consolidado
do STF no sentido de que progressão funcional não se confunde com vantagem temporal e não pode operar como simples repetição do ATS. Assim, é legítimo o afastamento do dispositivo legal, nos limites aqui traçados, sem submissão do incidente ao plenário ou Pleno do Tribunal.

Superada essa questão, passa-se à análise da
progressão funcional por merecimento
(art. 22, §2º da Lei Municipal 47/97).

A progressão por merecimento, quando prevista em lei, é
constitucionalmente legítima
e configura
direito subjetivo do servidor
, não se tratando de favor, liberalidade ou ato discricionário da Administração.

Implementados os critérios legais, surge para o servidor pretensão juridicamente exigível à progressão, cabendo à Administração apenas a sua execução, segundo parâmetros objetivos.

A avaliação funcional, nesse contexto, constitui
instrumento de aferição
, e não condição suspensiva indefinida da existência do direito.

Não se pode admitir que a Administração, ao deixar de realizar as avaliações previstas em lei, neutralize o direito do servidor e perpetue situação de estagnação funcional.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que
a omissão administrativa injustificada não pode prejudicar o servidor
, sendo legítima a
presunção de desempenho satisfatório
quando inexistem registros funcionais negativos.

Nesse sentido, destacam-se, entre outros, o
RMS 45.554/PR (DJe 12/09/2014)
e o
RMS 53.884/GO (DJe 30/06/2017)
, nos quais se assentou que o cumprimento do interstício, aliado à ausência de avaliação por culpa da Administração, autoriza o reconhecimento da progressão funcional.

Assim, demonstrado nos autos que a servidora cumpriu o interstício legal e inexistindo qualquer apontamento funcional desabonador, a ausência de avaliação não pode ser utilizada como óbice à progressão.

Ao mesmo tempo, a solução não pode consistir na conversão automática do merecimento em tempo puro, sob pena de restabelecer a inconstitucionalidade já reconhecida.

A saída constitucionalmente adequada é reconhecer o direito à progressão por merecimento,
presumindo-se o desempenho satisfatório
diante da omissão administrativa, e
impor à Administração o dever de implementar o enquadramento funcional
. Tal providência assegura efetividade à decisão judicial e impede que a Administração se beneficie da própria inércia.

No que concerne aos efeitos financeiros, tratando-se de relação de trato sucessivo, não há prescrição do fundo de direito, aplicando-se apenas a
prescrição quinquenal
.

Mostra-se equilibrado e juridicamente adequado fixar os efeitos financeiros
a partir da data do ajuizamento da ação
, respeitado o quinquênio legal, solução que concilia a proteção do direito do servidor com a segurança jurídica e o impacto fiscal previsível.

Diante do exposto,
CONHEÇO DO RECURSO E DOU-LHE PARCIAL PROVIMENTO
para:

A.

Declarar a inconstitucionalidade material do art. 22, §1º, da Lei Municipal nº 047/1997
, na parte em que autoriza a progressão funcional automática fundada exclusivamente no critério temporal, por configurar
bis in idem
com o adicional por tempo de serviço e desvirtuar a natureza constitucional da progressão funcional.

B.

Reconhecer a constitucionalidade da progressão funcional por merecimento
, como mecanismo legítimo de desenvolvimento na carreira e
direito subjetivo do servidor
, afastando qualquer compreensão que a trate como favor administrativo.

C.

Reconhecer o direito da autora à progressão funcional por merecimento
, presumindo-se o desempenho satisfatório em razão da
omissão administrativa injustificada
na realização das avaliações funcionais, inexistindo registros funcionais negativos.

D.

Determinar que o Município de Alenquer implemente o enquadramento funcional decorrente da progressão por merecimento no prazo máximo de 60 (sessenta) dias
, contados da intimação desta decisão.

E.

Fixar os efeitos financeiros pretéritos da progressão a partir da data do ajuizamento da ação
, observada a prescrição quinquenal, devendo as diferenças remuneratórias ser apuradas em fase de cumprimento de sentença.

F.

Advertir que o descumprimento injustificado do prazo ora fixado autoriza a adoção de medidas executivas adequadas
, inclusive a fixação de multa diária, a ser oportunamente arbitrada pelo juízo de origem, sem prejuízo de outras providências necessárias à efetividade do julgado.

É como voto.

Belém (PA), assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 19/02/2026