Tribunal: TJPA
Processo: 0800714-87.2020.8.14.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 9518 - Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução
Data de julgamento: 2026-05-04

Ementa:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. TÍTULO EXECUTIVO FUNDADO EM ACÓRDÃO DE TRIBUNAL DE CONTAS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE CIÊNCIA REGULAR DOS RESPONSÁVEIS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NULIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Estado do Pará contra sentença que, nos autos de embargos à execução opostos por Rosângela Silva Pereira e Associação dos Agricultores Familiares da Batata – ASAFAB, julgou procedente o pedido para reconhecer a nulidade do título executivo e extinguir a execução fundada no Acórdão nº 56.810 do Tribunal de Contas do Estado do Pará, proferido em tomada de contas relativa ao Convênio ALEPA nº 080/2009, sob o fundamento de que não houve comprovação da regular ciência prévia das responsáveis no processo administrativo. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há 2 questões em discussão: (i) definir se o acórdão condenatório proferido pelo Tribunal de Contas do Estado do Pará constitui título executivo hígido quando o processo administrativo antecedente não comprova a observância regular do contraditório e da ampla defesa; e (ii) estabelecer se o Poder Judiciário pode, em embargos à execução, controlar a legalidade da formação do título executivo sem incidir em indevida revisão do mérito administrativo. III. RAZÕES DE DECIDIR O art. 71, § 3º, da Constituição Federal confere eficácia executiva abstrata às decisões condenatórias das Cortes de Contas, mas essa força executiva não dispensa a observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa na formação do título. O núcleo defensivo dos embargos à execução consiste justamente na alegação de ausência de notificação ou intimação válida das embargantes no processo administrativo, tese oportunamente deduzida desde a origem e submetida à instrução probatória. A documentação do processo administrativo revela tentativa de comunicação frustrada, com devolução da correspondência com a anotação “não procurado”, seguida de citação por edital e certificação do transcurso do prazo sem defesa. A anotação de “não procurado” não comprova, por si só, a ciência pessoal da parte, nem demonstra o exaurimento suficiente dos meios ordinários de localização e comunicação do administrado. A citação por edital possui caráter subsidiário e excepcional, de modo que sua utilização exige base fática segura quanto à inviabilidade concreta da comunicação pessoal e ao esgotamento razoável das diligências para localização dos responsáveis. A presunção de legitimidade dos atos administrativos não é absoluta e cede diante do controle jurisdicional de legalidade quando a própria documentação evidencia fragilidade na formação do título executivo. O Poder Judiciário, ao examinar a aptidão jurídica do título em embargos à execução, controla a legalidade do procedimento administrativo e não revisa a conveniência, a oportunidade ou o mérito técnico da tomada de contas, inexistindo ofensa à separação dos poderes. Os arts. 9º e 10 do CPC, como expressões do contraditório substancial, e o art. 917 do CPC autorizam o reconhecimento, em embargos à execução, de vícios que comprometam a exigibilidade e a validade do título executivo. A nulidade do título executivo não impede a Administração Pública de buscar a recomposição do erário por meios adequados, desde que respeitado o devido processo legal. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A eficácia executiva de acórdão condenatório proferido por Tribunal de Contas depende da demonstração de que o processo administrativo antecedente observou o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa. 2. A devolução de correspondência com a anotação “não procurado”, desacompanhada de outras diligências idôneas, não comprova ciência pessoal nem autoriza automaticamente a citação por edital. 3. O Poder Judiciário pode reconhecer, em embargos à execução, a nulidade de título executivo originado de processo administrativo quando verifica vício na formação do ato, sem revisar o mérito administrativo. 4. A citação por edital, por constituir forma ficta de ciência, exige demonstração robusta do esgotamento razoável dos meios ordinários de localização do administrado. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, LIV, LV e LXXIV, e 71, § 3º; CPC, arts. 9º, 10, 85, § 3º, 98, 914, 917, 918, 1.009 e 1.013; Lei nº 6.830/1980, art. 16, § 1º. Jurisprudência relevante citada: Acórdão nº 56.810 do Tribunal de Contas do Estado do Pará, proferido no Processo Administrativo nº 2013/52671-0. Não há outros precedentes jurisprudenciais expressamente citados no voto. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão. Belém, em data e hora registrados no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800714-87.2020.8.14.0024

APELANTE: ESTADO DO PARÁ

APELADO: ROSANGELA SILVA PEREIRA, ASSOCIACAO DOS AGRICULTORES FAMILIARES DA BATATA - ASAFAB

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. TÍTULO EXECUTIVO FUNDADO EM ACÓRDÃO DE TRIBUNAL DE CONTAS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE CIÊNCIA REGULAR DOS RESPONSÁVEIS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NULIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Estado do Pará contra sentença que, nos autos de embargos à execução opostos por Rosângela Silva Pereira e Associação dos Agricultores Familiares da Batata – ASAFAB, julgou procedente o pedido para reconhecer a nulidade do título executivo e extinguir a execução fundada no Acórdão nº 56.810 do Tribunal de Contas do Estado do Pará, proferido em tomada de contas relativa ao Convênio ALEPA nº 080/2009, sob o fundamento de que não houve comprovação da regular ciência prévia das responsáveis no processo administrativo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há 2 questões em discussão: (i) definir se o acórdão condenatório proferido pelo Tribunal de Contas do Estado do Pará constitui título executivo hígido quando o processo administrativo antecedente não comprova a observância regular do contraditório e da ampla defesa; e (ii) estabelecer se o Poder Judiciário pode, em embargos à execução, controlar a legalidade da formação do título executivo sem incidir em indevida revisão do mérito administrativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O art. 71, § 3º, da Constituição Federal confere eficácia executiva abstrata às decisões condenatórias das Cortes de Contas, mas essa força executiva não dispensa a observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa na formação do título.

O núcleo defensivo dos embargos à execução consiste justamente na alegação de ausência de notificação ou intimação válida das embargantes no processo administrativo, tese oportunamente deduzida desde a origem e submetida à instrução probatória.

A documentação do processo administrativo revela tentativa de comunicação frustrada, com devolução da correspondência com a anotação “não procurado”, seguida de citação por edital e certificação do transcurso do prazo sem defesa.

A anotação de “não procurado” não comprova, por si só, a ciência pessoal da parte, nem demonstra o exaurimento suficiente dos meios ordinários de localização e comunicação do administrado.

A citação por edital possui caráter subsidiário e excepcional, de modo que sua utilização exige base fática segura quanto à inviabilidade concreta da comunicação pessoal e ao esgotamento razoável das diligências para localização dos responsáveis.

A presunção de legitimidade dos atos administrativos não é absoluta e cede diante do controle jurisdicional de legalidade quando a própria documentação evidencia fragilidade na formação do título executivo.

O Poder Judiciário, ao examinar a aptidão jurídica do título em embargos à execução, controla a legalidade do procedimento administrativo e não revisa a conveniência, a oportunidade ou o mérito técnico da tomada de contas, inexistindo ofensa à separação dos poderes.

Os arts. 9º e 10 do CPC, como expressões do contraditório substancial, e o art. 917 do CPC autorizam o reconhecimento, em embargos à execução, de vícios que comprometam a exigibilidade e a validade do título executivo.

A nulidade do título executivo não impede a Administração Pública de buscar a recomposição do erário por meios adequados, desde que respeitado o devido processo legal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A eficácia executiva de acórdão condenatório proferido por Tribunal de Contas depende da demonstração de que o processo administrativo antecedente observou o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa. 2. A devolução de correspondência com a anotação “não procurado”, desacompanhada de outras diligências idôneas, não comprova ciência pessoal nem autoriza automaticamente a citação por edital. 3. O Poder Judiciário pode reconhecer, em embargos à execução, a nulidade de título executivo originado de processo administrativo quando verifica vício na formação do ato, sem revisar o mérito administrativo. 4. A citação por edital, por constituir forma ficta de ciência, exige demonstração robusta do esgotamento razoável dos meios ordinários de localização do administrado.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, LIV, LV e LXXIV, e 71, § 3º; CPC, arts. 9º, 10, 85, § 3º, 98, 914, 917, 918, 1.009 e 1.013; Lei nº 6.830/1980, art. 16, § 1º.

Jurisprudência relevante citada
: Acórdão nº 56.810 do Tribunal de Contas do Estado do Pará, proferido no Processo Administrativo nº 2013/52671-0. Não há outros precedentes jurisprudenciais expressamente citados no voto.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão.

Belém, em data e hora registrados no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível interposta pelo
ESTADO DO PARÁ
contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Itaituba, que, nos autos dos embargos à execução opostos por
ROSÂNGELA SILVA PEREIRA
e
ASSOCIAÇÃO DOS AGRICULTORES FAMILIARES DA BATATA – ASAFAB
, julgou procedente a pretensão deduzida na inicial para reconhecer a nulidade do título executivo e extinguir a execução embargada.

Consta dos autos que a execução de origem foi proposta com fundamento no
Acórdão nº 56.810 do Tribunal de Contas do Estado do Pará
, proferido no Processo Administrativo nº 2013/52671-0, relativo à tomada de contas instaurada em razão do
Convênio ALEPA nº 080/2009
, cujo objeto consistia em apoio financeiro para aquisição de ambulância, com imputação de débito solidário à associação e à então presidente, além de multas decorrentes da omissão no dever de prestar contas.

Na petição inicial dos embargos, os embargantes alegaram, em síntese, que o título executivo era inválido, porque o processo administrativo que lhe deu origem teria transcorrido sem a devida ciência dos responsáveis, em afronta ao contraditório e à ampla defesa. Sustentaram, ainda, hipossuficiência econômica, com requerimento de gratuidade de justiça e recebimento dos embargos sem garantia do juízo.

O juízo de origem, inicialmente, determinou a juntada de documentos destinados à comprovação da alegada hipossuficiência. Posteriormente, reputando atendida essa exigência, recebeu os embargos e determinou a intimação do Estado do Pará para apresentação de impugnação.

Em sua manifestação, o Estado do Pará defendeu a regularidade do título executivo e do procedimento administrativo antecedente, afirmando que foram observados o contraditório e a ampla defesa, inclusive com envio de comunicações ao endereço constante do convênio, seguido de citação por edital.

No curso da instrução, o magistrado de primeiro grau determinou a juntada, pelo ente embargado, da cópia integral do processo administrativo do TCE/PA, justamente para exame da alegação de ausência de notificação das embargantes. O material foi acostado aos autos.

Sobreveio sentença que julgou procedentes os embargos à execução, sob o fundamento de que a documentação carreada aos autos não demonstrava a regular ciência prévia das embargantes no processo administrativo, comprometendo a validade da formação do título executivo. Em consequência, foi reconhecida a nulidade do título e extinta a execução embargada.

Irresignado, o Estado do Pará interpôs apelação. Em suas razões, sustenta, em resumo:

i)

a legalidade do procedimento administrativo instaurado no âmbito do Tribunal de Contas;

ii)

a impossibilidade de anulação judicial do ato administrativo em ausência de ilegalidade manifesta;

iii)

a suficiência das comunicações encaminhadas aos responsáveis, seguida de citação por edital;

iv)

a higidez do título executivo decorrente do acórdão da Corte de Contas.

Os apelados não apresentaram contrarrazões, conforme certificado nos autos.

A douta Procuradoria de Justiça, ao examinar o feito, manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso, opinando pela manutenção da sentença.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da apelação.

A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se a definir se a sentença recorrida deve ser mantida ao reconhecer a nulidade do título executivo que embasa a execução de origem, por entender que o processo administrativo instaurado no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Pará não demonstrou a observância regular do contraditório e da ampla defesa em favor das ora apeladas.

A resposta, a meu sentir, é positiva.

Desde logo, cumpre registrar que o ponto decisivo da causa
não reside na eficácia executiva abstrata das decisões condenatórias das Cortes de Contas
, a qual, em tese, decorre do
art. 71, § 3º, da Constituição Federal
. Essa premissa não se confunde com a questão efetivamente controvertida no caso concreto.

O que se discute aqui é se,
antes da formação do título
, o procedimento administrativo observou as garantias mínimas do
devido processo legal
, do
contraditório
e da
ampla defesa
, asseguradas pelo
art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal
.

Com efeito, a força executiva de acórdão condenatório proferido por Tribunal de Contas não autoriza a desconsideração das garantias constitucionais que presidem a formação do ato administrativo sancionador ou condenatório. O título somente é apto a embasar execução quando constituído em procedimento regular, com oportunidade efetiva de ciência e defesa aos responsáveis.

No caso dos autos, os embargantes, desde a origem, sustentaram que
jamais receberam notificação ou intimação apta a lhes dar ciência do processo administrativo
que culminou no Acórdão nº 56.810. Não se trata, portanto, de alegação surgida apenas na fase recursal, nem de argumento lateral. Ao contrário, essa tese constitui o próprio núcleo defensivo dos embargos à execução.

Tanto assim que o magistrado de primeiro grau, percebendo a centralidade da controvérsia, determinou a juntada da íntegra do processo administrativo do TCE/PA, precisamente para averiguar se a alegação de ausência de ciência possuía, ou não, amparo documental. A sentença recorrida, pois, não inovou; apenas solucionou o ponto que havia sido corretamente delimitado pelas partes e amadurecido na instrução.

Examinando-se o conjunto documental produzido, verifica-se que a Administração, no âmbito do Tribunal de Contas, lançou mão de tentativa de comunicação dirigida à responsável, no endereço vinculado à entidade convenente, havendo, entretanto, retorno da correspondência com anotação de
“não procurado”
. Em seguida, houve orientação interna para proceder à
citação por edital
, posteriormente publicada, certificando-se o transcurso in albis do prazo para apresentação de defesa.

É precisamente aqui que reside a fragilidade da pretensão recursal.

A anotação de “não procurado” não equivale, por si só, à demonstração inequívoca de ciência pessoal, tampouco autoriza, automaticamente, a conclusão de que foram exauridas, de forma suficiente, as tentativas ordinárias de localização e comunicação do administrado. Menos ainda permite presumir, sem outras cautelas, que a parte tenha se furtado deliberadamente ao chamamento processual.

A citação por edital, embora juridicamente admissível em hipóteses excepcionais, possui caráter subsidiário e reclama base fática segura, pois constitui forma ficta de ciência.

Sua utilização, sem lastro robusto quanto à inviabilidade concreta da comunicação pessoal ou quanto ao exaurimento razoável dos meios ordinários, compromete a higidez do procedimento, notadamente quando dele resulta imputação de débito e sanções patrimoniais relevantes.

Não se ignora que o Estado do Pará sustenta a regularidade do trâmite administrativo e invoca a presunção de legitimidade dos atos praticados pelo Tribunal de Contas. Todavia, tal presunção não é absoluta e cede diante do exame judicial da legalidade do procedimento, especialmente quando a própria documentação acostada revela que a ciência do administrado se apoiou, essencialmente, em comunicação frustrada e subsequente citação editalícia, sem demonstração suficientemente clara de providências mais densas voltadas à efetiva localização dos responsáveis.

Também não socorre ao apelante o argumento de que o Poder Judiciário não poderia invalidar o ato administrativo.

É pacífico que o controle jurisdicional, nesses casos, não recai sobre a conveniência ou oportunidade da atuação da Administração, mas sobre sua
legalidade
, o que compreende a verificação da observância do devido processo legal administrativo. Não há, portanto, qualquer ofensa ao princípio da separação dos poderes quando o Judiciário, em embargos à execução, examina a aptidão jurídica do título e constata vício em sua formação.

De igual modo, não se está aqui revisando o mérito técnico da tomada de contas, nem se está afirmando a regular aplicação dos recursos públicos objeto do convênio.

O que se afirma, tão somente, é que a cobrança judicial fundada em título oriundo de processo administrativo pressupõe demonstração válida de que os responsáveis foram regularmente chamados a se manifestar, o que não se mostra satisfatoriamente comprovado no caso concreto.

A sentença recorrida, ao reconhecer a nulidade do título executivo, alinhou-se, portanto, à melhor leitura dos
arts. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal
, bem como à sistemática dos
arts. 9º e 10 do Código de Processo Civil
, enquanto expressões do contraditório substancial, e do
art. 917 do CPC
, que autoriza a arguição, em embargos à execução, de vícios que comprometam a exigibilidade e a própria validade do título.

Convém observar, ainda, que a presente solução não produz blindagem indevida aos embargantes, nem impede que a Administração Pública busque os meios adequados para a recomposição do erário, desde que o faça em conformidade com o devido processo legal.

O que não se admite é a perpetuação da eficácia executiva de título cuja formação não se mostra suficientemente hígida à luz das garantias constitucionais de defesa.

No tocante aos honorários advocatícios sucumbenciais, observa-se que, em se tratando de condenação imposta à Fazenda Pública, a fixação da verba deve obedecer à sistemática do art. 85, § 3º, do Código de Processo Civil, cujo inciso I estabelece, para a primeira faixa, percentual entre 10% e 20%. Assim, o arbitramento em percentual inferior ao mínimo legal não se compatibiliza, em princípio, com a disciplina normativa aplicável. Nada obstante, inexistindo insurgência recursal da parte vencedora sobre esse capítulo, eventual majoração nesta instância, em recurso exclusivo do Estado, mostra-se inviável diante da vedação à
reformatio in pejus
.

Por fim, para fins de prequestionamento e de adequada estabilização da fundamentação, consigno que a presente decisão examina e enfrenta, de modo suficiente, os temas devolvidos pelo recurso à luz dos
arts. 5º, LIV, LV e LXXIV, e 71, § 3º, da Constituição Federal; arts. 9º, 10, 85, 98, 914, 917, 918, 1.009 e 1.013 do Código de Processo Civil; e art. 16, § 1º, da Lei nº 6.830/1980
, na medida necessária à solução da controvérsia, sendo desnecessária a menção individualizada a todos os argumentos das partes quando irrelevantes ou incapazes de alterar a conclusão adotada.

Diante do exposto,
NEGO PROVIMENTO À APELAÇÃO
, para manter integralmente a sentença que julgou procedentes os embargos à execução e reconheceu a nulidade do título executivo que embasava a execução de origem.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 12/05/2026