Tribunal: TJPA
Processo: 0805958-53.2018.8.14.0028
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 9518 - Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução
Data de julgamento: 2026-05-25

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. COBRANÇA DE TAXA DE REMARCAÇÃO E CANCELAMENTO DE PASSAGEM AÉREA. OBSERVÂNCIA DA RESOLUÇÃO ANAC Nº 400/2016. AUSÊNCIA DE PRÁTICA ABUSIVA. NULIDADE DA CDA. DESPROVIMENTO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Município de Marabá contra sentença que julgou procedentes embargos à execução fiscal ajuizados por companhia aérea, para desconstituir Certidão de Dívida Ativa decorrente de multa administrativa aplicada pelo PROCON Municipal, em razão da cobrança de taxa de cancelamento e remarcação de passagens aéreas. 2. A empresa embargante sustentou a inexistência de prática abusiva, ao argumento de que as cobranças observavam a regulamentação da Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC vigente à época dos fatos. Alegou, ainda, a incompetência do PROCON Municipal para fiscalizar concessionária de serviço público federal. 3. A sentença reconheceu a validade da atuação fiscalizatória do PROCON, mas afastou a penalidade administrativa por ausência de demonstração de prática abusiva, diante da conformidade da cobrança com a Resolução ANAC nº 400/2016. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 4. Há duas questões em discussão: (i) saber se o PROCON Municipal possui competência para fiscalizar e aplicar sanções administrativas a concessionária de serviço público federal no âmbito das relações de consumo; e (ii) saber se a cobrança de taxa de remarcação e cancelamento de passagens aéreas, prevista em tarifa promocional e em conformidade com a regulamentação da ANAC, configura prática abusiva apta a justificar a imposição de multa administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR 5. Os órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor possuem competência concorrente para fiscalizar relações consumeristas e aplicar sanções administrativas, nos termos dos arts. 55, 56 e 105 do CDC, bem como do Decreto Federal nº 2.181/1997. 6. A atuação fiscalizatória da ANAC sobre o transporte aéreo não afasta a competência dos PROCONs para controle das práticas comerciais sob a ótica da legislação consumerista. A atuação administrativa dos órgãos de defesa do consumidor decorre do exercício regular do poder de polícia. 7. A Resolução ANAC nº 400/2016 autoriza a cobrança de multa contratual e diferença tarifária em hipóteses de remarcação e cancelamento de passagens aéreas, desde que observados os deveres de informação e transparência ao consumidor. 8. Os elementos constantes dos autos demonstram que as regras tarifárias aplicáveis à passagem aérea foram previamente informadas ao consumidor, o qual aderiu voluntariamente à modalidade promocional submetida a restrições específicas de remarcação e cancelamento. 9. A cobrança impugnada decorreu de taxa fixa de remarcação acrescida de diferença tarifária expressamente prevista na regulamentação setorial vigente, inexistindo prova de ocultação de informações, desequilíbrio contratual excessivo ou prática abusiva apta a justificar a sanção administrativa. 10. A mera previsão contratual de multa de remarcação e diferença tarifária em tarifa promocional regularmente contratada não caracteriza, por si só, infração às normas de defesa do consumidor. IV. DISPOSITIVO E TESE 11. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: “1. Os órgãos de defesa do consumidor possuem competência concorrente para fiscalizar e aplicar sanções administrativas às empresas concessionárias de serviço público federal nas relações de consumo. 2. Não configura prática abusiva a cobrança de taxa de remarcação e diferença tarifária prevista em contrato de transporte aéreo, quando observadas as disposições da Resolução ANAC nº 400/2016 e os deveres de informação ao consumidor.” ACÓRDÃO Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer do recurso e negar-lhe provimento, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro do sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0805958-53.2018.8.14.0028

APELANTE: MUNICIPIO DE MARABA

APELADO: GOL LINHAS AEREAS INTELIGENTES S.A.

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. COBRANÇA DE TAXA DE REMARCAÇÃO E CANCELAMENTO DE PASSAGEM AÉREA. OBSERVÂNCIA DA RESOLUÇÃO ANAC Nº 400/2016. AUSÊNCIA DE PRÁTICA ABUSIVA. NULIDADE DA CDA. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Município de Marabá contra sentença que julgou procedentes embargos à execução fiscal ajuizados por companhia aérea, para desconstituir Certidão de Dívida Ativa decorrente de multa administrativa aplicada pelo PROCON Municipal, em razão da cobrança de taxa de cancelamento e remarcação de passagens aéreas.

2.

A empresa embargante sustentou a inexistência de prática abusiva, ao argumento de que as cobranças observavam a regulamentação da Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC vigente à época dos fatos. Alegou, ainda, a incompetência do PROCON Municipal para fiscalizar concessionária de serviço público federal.

3.

A sentença reconheceu a validade da atuação fiscalizatória do PROCON, mas afastou a penalidade administrativa por ausência de demonstração de prática abusiva, diante da conformidade da cobrança com a Resolução ANAC nº 400/2016.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4.

Há duas questões em discussão: (i) saber se o PROCON Municipal possui competência para fiscalizar e aplicar sanções administrativas a concessionária de serviço público federal no âmbito das relações de consumo; e (ii) saber se a cobrança de taxa de remarcação e cancelamento de passagens aéreas, prevista em tarifa promocional e em conformidade com a regulamentação da ANAC, configura prática abusiva apta a justificar a imposição de multa administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5.

Os órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor possuem competência concorrente para fiscalizar relações consumeristas e aplicar sanções administrativas, nos termos dos arts. 55, 56 e 105 do CDC, bem como do Decreto Federal nº 2.181/1997.

6.

A atuação fiscalizatória da ANAC sobre o transporte aéreo não afasta a competência dos PROCONs para controle das práticas comerciais sob a ótica da legislação consumerista. A atuação administrativa dos órgãos de defesa do consumidor decorre do exercício regular do poder de polícia.

7.

A Resolução ANAC nº 400/2016 autoriza a cobrança de multa contratual e diferença tarifária em hipóteses de remarcação e cancelamento de passagens aéreas, desde que observados os deveres de informação e transparência ao consumidor.

8.

Os elementos constantes dos autos demonstram que as regras tarifárias aplicáveis à passagem aérea foram previamente informadas ao consumidor, o qual aderiu voluntariamente à modalidade promocional submetida a restrições específicas de remarcação e cancelamento.

9.

A cobrança impugnada decorreu de taxa fixa de remarcação acrescida de diferença tarifária expressamente prevista na regulamentação setorial vigente, inexistindo prova de ocultação de informações, desequilíbrio contratual excessivo ou prática abusiva apta a justificar a sanção administrativa.

10.

A mera previsão contratual de multa de remarcação e diferença tarifária em tarifa promocional regularmente contratada não caracteriza, por si só, infração às normas de defesa do consumidor.

IV. DISPOSITIVO E TESE

11.

Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:

“1. Os órgãos de defesa do consumidor possuem competência concorrente para fiscalizar e aplicar sanções administrativas às empresas concessionárias de serviço público federal nas relações de consumo.

2. Não configura prática abusiva a cobrança de taxa de remarcação e diferença tarifária prevista em contrato de transporte aéreo, quando observadas as disposições da Resolução ANAC nº 400/2016 e os deveres de informação ao consumidor.”

ACÓRDÃO

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos,
conhecer do recurso e negar-lhe provimento
, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta pelo
MUNICÍPIO DE MARABÁ
contra sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Marabá, nos autos dos
EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL nº 0805958-53.2018.8.14.0028,
ajuizados por
GOL LINHAS AÉREAS INTELIGENTES S.A.
em face do ente municipal.

Em síntese, conforme a petição inicial dos embargos à execução fiscal, a empresa embargante insurge contra a Certidão de Dívida Ativa que lastreia a Execução Fiscal nº 0007622-89.2017.8.14.0028, decorrente de multa administrativa aplicada pelo PROCON Municipal, no valor de R$ 78.756,40, em razão da alegada prática abusiva consistente na cobrança de taxa de cancelamento e/ou remarcação de bilhetes
aéreos.

A embargante sustentou a incompetência do PROCON Municipal para fiscalizar e sancionar concessionária de serviço público federal, aduzindo que o transporte aéreo se submete à regulamentação específica da Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC.

Defendeu, ainda, a inexistência de prática abusiva, ao argumento de que as tarifas cobradas dos consumidores observavam as regras tarifárias vigentes e a regulamentação setorial aplicável à época dos fatos.

O Município de Marabá, por sua vez, apresentou impugnação aos embargos, arguindo, inicialmente, a intempestividade da ação incidental.

No mérito, sustentou a legalidade da atuação fiscalizatória do PROCON, com fundamento no Código de Defesa do Consumidor, defendendo que a cobrança das taxas de cancelamento e remarcação configuraria prática abusiva lesiva aos consumidores. Requereu, ao final, a improcedência dos embargos e a manutenção integral do crédito tributário inscrito em dívida ativa.

Sobreveio a sentença, julgando procedentes os embargos à execução, para desconstituir a Certidão de Dívida Ativa objeto da execução fiscal correlata. O magistrado fundamentou que, embora os órgãos de defesa do consumidor possuam competência fiscalizatória nas relações consumeristas, não restou demonstrada prática abusiva por parte da companhia aérea, haja vista que a cobrança das tarifas questionadas encontrava respaldo na regulamentação da ANAC vigente à época dos fatos.

Irresignado, o Município de Marabá interpôs o presente recurso de Apelação, defendendo a legalidade da multa administrativa aplicada pelo PROCON Municipal, afirmando que a atuação do órgão decorre do exercício regular do poder de polícia administrativa na tutela das relações de consumo.

Alegou que a cobrança de taxas de cancelamento e remarcação de passagens aéreas representaria afronta ao Código de Defesa do Consumidor, por impor desvantagem excessiva ao consumidor.

Sustentou, ainda, que a regulamentação da ANAC não afastaria a incidência das normas consumeristas nem impediria a atuação fiscalizatória dos PROCONs.

Requereu, assim, o reconhecimento da validade da CDA e o prosseguimento da execução fiscal.

Apresentadas Contrarrazões, a empresa reiterou que as regras tarifárias aplicadas estavam em consonância com a regulamentação da ANAC vigente ao tempo dos fatos, inexistindo prática abusiva apta a justificar a imposição de penalidade administrativa, não havendo que falar em ilegalidade de sua conduta, sendo nula a CDA executada.

Instado a se manifestar, o Ministério Público, opinou pela desnecessidade de intervenção ministerial, ao fundamento de que a controvérsia versa sobre interesse meramente patrimonial decorrente de execução fiscal.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço do recurso e passo a apreciá-lo.

A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se à verificação da legalidade da multa administrativa aplicada pelo PROCON Municipal à empresa GOL LINHAS AÉREAS INTELIGENTES S.A., em razão da cobrança de taxa de cancelamento e remarcação de passagens aéreas, bem como à validade da Certidão de Dívida Ativa que embasa a execução fiscal correlata.

Inicialmente, observo que não merece prosperar a alegação da embargante acerca da incompetência do PROCON para fiscalizar e aplicar sanções administrativas à concessionária de serviço público federal.

Com efeito, o PROCON, como órgão de proteção e defesa do consumidor integrante do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor – SNDC, possui atribuição legal para acompanhar e fiscalizar as relações estabelecidas entre consumidores e fornecedores, aplicar penalidades administrativas, orientar consumidores e executar a política nacional de defesa do consumidor.

Tal competência decorre do exercício regular do poder de polícia atribuído à Administração Pública, encontrando expressa previsão nos artigos 55 e 56 do Código de Defesa do Consumidor,
verbis:

“Art. 55. A União, os Estados e o Distrito Federal, em caráter concorrente e nas respectivas áreas de atuação administrativa, baixarão normas relativas à produção, industrialização, distribuição e consumo de produtos e serviços.

§1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios fiscalizarão e controlarão a produção, industrialização, distribuição, a publicidade de produtos e serviços e o mercado de consumo, no interesse da preservação da vida, da saúde, da segurança, da informação e do bem-estar do consumidor, baixando as normas que se fizerem necessárias.”

“Art. 56. As infrações das normas de defesa do consumidor ficam sujeitas, conforme o caso, às seguintes sanções administrativas, sem prejuízo das de natureza civil, penal e das definidas em normas específicas:

I – multa; (...)”

No mesmo sentido, o Decreto Federal nº 2.181/97, que dispõe sobre a organização do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e estabelece normas gerais de aplicação das sanções administrativas previstas na Lei nº 8.078/90, prevê:

“Art. 18. A inobservância das normas contidas na Lei nº 8.078, de 1990, e das demais normas de defesa do consumidor constituirá prática infrativa e sujeitará o fornecedor às seguintes penalidades, que poderão ser aplicadas isolada ou cumulativamente, inclusive de forma cautelar, antecedente ou incidente no processo administrativo, sem prejuízo das de natureza cível, penal e das definidas em normas específicas:

I – multa; (...)”

Ademais, nos termos do art. 105 do CDC, os órgãos federais, estaduais, municipais e distritais integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, sendo-lhes atribuída competência para apurar e punir infrações à legislação consumerista.

Assim, o fato de a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC exercer função regulatória e fiscalizatória sobre a atividade técnica da aviação civil não afasta a competência concorrente dos órgãos de defesa do consumidor para tutela das relações consumeristas decorrentes da prestação do serviço de transporte aéreo.

A atuação do PROCON, portanto, não invade esfera de atribuição da ANAC, mas se limita ao controle da regularidade das práticas comerciais sob a ótica da legislação consumerista, especialmente quanto ao equilíbrio contratual e à vedação de cláusulas abusivas.

Tal entendimento encontra-se consolidado no âmbito do colendo Superior Tribunal de Justiça:

“as penalidades decorrentes de transgressão ao Código de Defesa do Consumidor podem ser aplicadas pelo Procon, que deve exercer o poder de polícia conforme atribuição legal que não inviabiliza, nem exclui, a atuação de agência reguladora respectiva”

(STJ, AgInt no AREsp 1.910.080/GO, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 31/03/2022).

Superada a questão relativa à competência do PROCON, passa-se ao exame da legalidade da penalidade administrativa aplicada no caso concreto.

A Resolução ANAC nº 400, de 13/12/2016, editada pela Agência Nacional de Aviação Civil, estabelece as condições gerais de transporte aéreo, disciplinando as obrigações e responsabilidades das companhias aéreas, bem como os direitos e deveres dos usuários do serviço.

Referida norma regulamentar assegura ao transportador aéreo a prerrogativa de definir o preço de seus serviços e as regras tarifárias aplicáveis às passagens comercializadas, desde que tais condições sejam previamente informadas ao consumidor de forma clara, ostensiva e de fácil compreensão, tanto nos pontos físicos quanto eletrônicos de venda.

A Resolução nº 400/2016 também regulamenta as hipóteses de alteração e resilição do contrato de transporte aéreo por iniciativa do passageiro, estabelecendo parâmetros objetivos para cobrança de multas contratuais e diferenças tarifárias.

Dispõe o art. 9º da mencionada resolução que as multas contratuais aplicadas em caso de remarcação ou reembolso não poderão ultrapassar o valor dos serviços de transporte aéreo, vedando-se, ainda, a inclusão das tarifas aeroportuárias e valores devidos a entes governamentais na base de cálculo dessas penalidades.

Por sua vez, o art. 10 prevê expressamente que, em caso de remarcação, o passageiro deverá pagar ou receber a variação da tarifa aeroportuária, bem como a diferença entre o valor original dos serviços de transporte aéreo e o valor ofertado no momento da remarcação.

Além disso, o art. 11 assegura ao passageiro o direito de desistir da passagem aérea adquirida sem qualquer ônus, desde que o faça no prazo de até 24 (vinte e quatro) horas contadas do recebimento do comprovante da passagem, hipótese aplicável apenas às compras realizadas com antecedência igual ou superior a 7 (sete) dias em relação à data do embarque.

Após o referido prazo regulamentar, contudo, admite-se a incidência de multa de remarcação prevista contratualmente, bem como da diferença entre a tarifa originalmente adquirida e a tarifa disponível no momento da alteração do voo.

Com efeito,
a aplicação de sanção administrativa exige demonstração concreta de prática abusiva apta a justificar a intervenção estatal sancionadora.

No caso dos autos, o auto de infração foi lavrado em razão da cobrança de taxa fixa de R$ 120,00, acrescida de diferença tarifária, para remarcação de passagem aérea adquirida em tarifa promocional.

O consumidor relatou ter sido cobrado no valor total de R$ 276,00 para remarcar o trecho Marabá–Belém.

Por sua vez, a própria companhia aérea esclareceu, no processo administrativo, que a política tarifária vigente para a modalidade promocional escolhida pelo passageiro previa “
taxa fixa no valor de R$ 120,00, acrescida de eventual diferença tarifária”.

Dos elementos constantes do processo administrativo e da execução fiscal evidencia-se que as regras tarifárias aplicáveis à passagem aérea adquirida eram previamente divulgadas ao consumidor; o passageiro optou por modalidade tarifária promocional, sabidamente submetida a restrições específicas quanto à remarcação e cancelamento; havia distinção objetiva entre tarifas promocionais e tarifas convencionais, inclusive quanto às condições de alteração do bilhete aéreo.

Portanto, não se evidencia ocultação de informações relevantes, ausência de transparência contratual, ou mesmo, cobrança arbitrária desvinculada das condições previamente pactuadas.

Ao revés, verifica-se que a cobrança questionada decorreu diretamente das condições tarifárias inerentes ao produto adquirido pelo consumidor, em consonância com a política comercial autorizada pela regulamentação setorial da ANAC.

Repiso, a c
obrança
decorreu de tarifa promocional livremente escolhida pelo consumidor e envolvia não apenas multa fixa de remarcação, mas também diferença tarifária expressamente admitida pela Resolução ANAC nº 400/2016.

Nesse contexto, não se verifica abusividade manifesta ou ilegalidade suficientemente grave a legitimar a imposição da multa administrativa aplicada pelo PROCON Municipal.

Ainda que o órgão administrativo possua competência para fiscalizar relações de consumo e aplicar penalidades, a sanção administrativa pressupõe demonstração inequívoca de afronta às normas consumeristas, o que não restou robustamente evidenciado no caso concreto.

A mera existência de cláusula prevendo multa de remarcação e diferença tarifária, especialmente em tarifa promocional regularmente contratada, não autoriza, por si só, o reconhecimento automático de prática abusiva, sobretudo quando observados os parâmetros regulatórios estabelecidos pela ANAC e os deveres de informação ao consumidor.

Dessa forma, a sentença recorrida, ao reconhecer a nulidade da Certidão de Dívida Ativa e afastar a multa administrativa aplicada pelo PROCON, apresenta-se alinhada ao conjunto probatório constante dos autos, e merece ser mantida.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO, PORÉM, NEGO-LHE PROVIMENTO,
mantendo integralmente a sentença a quo, conforme a fundamentação.

É como voto.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, § 2º e §3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria n°3731/2015-GP.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

Desembargador EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 02/06/2026