Tribunal: TJPA
Processo: 0800667-85.2021.8.14.0022
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 3ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10205 - Prestação de Contas
Data de julgamento: 2026-05-21

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO 3ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL PROCESSO Nº 0800667-85.2021.8.14.0022 RECORRENTE: RONELIO ANTONIO RODRIGUES QUARESMA RECORRIDO: MUNICIPIO DE IGARAPE MIRI RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. LEI Nº 14.230/2021. INSUFICIÊNCIA PROBATÓRIA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta por agente público contra sentença que, nos autos de ação civil por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Município de Igarapé-Miri/PA, julgou parcialmente procedentes os pedidos para condená-lo nas sanções do art. 12, III, da Lei nº 8.429/1992, em razão de suposta omissão no dever de prestar contas de recursos oriundos do FNDE (Termo de Compromisso nº 8449/2013). II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há uma questão em discussão: definir se a ausência de prestação de contas, sem comprovação de dolo específico e de efetivo prejuízo ao erário, configura ato de improbidade administrativa à luz da Lei nº 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei nº 14.230/2021 exige a demonstração de dolo específico para a configuração de improbidade administrativa, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito. 4. A tipificação do art. 11, VI, da Lei nº 8.429/1992 requer que a omissão na prestação de contas seja praticada com a finalidade de ocultar irregularidades. 5. O conjunto probatório não demonstra o especial fim de agir do agente, limitando-se a indicar possível irregularidade administrativa sem comprovação de intenção dolosa. 6. Não há prova de desvio de recursos, enriquecimento ilícito ou dano efetivo ao erário, sendo vedada a presunção de prejuízo. 7. Falhas técnicas, deficiência administrativa ou inabilidade do gestor não se confundem com improbidade administrativa, que exige má-fé qualificada. 8. A responsabilização por improbidade não admite presunção de dolo nem responsabilização objetiva, exigindo prova robusta, individualizada e concreta da conduta ilícita. 9. A jurisprudência do STF (Tema 1199) e do STJ consolidam a necessidade de comprovação do elemento subjetivo doloso para configuração do ato ímprobo. IV. DISPOSITIVO E TESE 5. Recurso provido. Tese de julgamento: 1. A configuração do ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade ou omissão formal. 2. A ausência de prestação de contas somente caracteriza improbidade quando demonstrada a intenção de ocultar irregularidades. 3. A inexistência de prova de dano ao erário e de má-fé afasta a responsabilização por improbidade administrativa. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§1º e 2º, 11, VI, e 12, III; CPC, art. 487, I. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR (Tema 1199), Plenário; STJ, REsp 1.512.085/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 02.08.2016; STJ, EREsp 908.790/RN, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 12.06.2024; STJ, AgInt no AREsp 1.125.411/AL, j. 23.06.2022. Vistos etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso interposto, lhe dando provimento, nos termos do voto da Magistrada Relatora. Julgamento realizado no Plenário Virtual da 3ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, iniciada em 16/04/2026 e encerrada aos 23 dias do mês de abril do ano corrente (23/04/2026). Julgamento presidido pelo Excelentíssimo Senhor Desembargador José Roberto Pinheiro Maia Bezerra Junior.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800667-85.2021.8.14.0022

APELANTE: RONELIO ANTONIO RODRIGUES QUARESMA

APELADO: MUNICIPIO DE IGARAPE MIRI

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO

3ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL

PROCESSO Nº 0800667-85.2021.8.14.0022

RECORRENTE: RONELIO ANTONIO RODRIGUES QUARESMA

RECORRIDO: MUNICIPIO DE IGARAPE MIRI

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. LEI Nº 14.230/2021. INSUFICIÊNCIA PROBATÓRIA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta por agente público contra sentença que, nos autos de ação civil por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Município de Igarapé-Miri/PA, julgou parcialmente procedentes os pedidos para condená-lo nas sanções do art. 12, III, da Lei nº 8.429/1992, em razão de suposta omissão no dever de prestar contas de recursos oriundos do FNDE (Termo de Compromisso nº 8449/2013).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há uma questão em discussão: definir se a ausência de prestação de contas, sem comprovação de dolo específico e de efetivo prejuízo ao erário, configura ato de improbidade administrativa à luz da Lei nº 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A Lei nº 14.230/2021 exige a demonstração de dolo específico para a configuração de improbidade administrativa, consistente na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

4.

A tipificação do art. 11, VI, da Lei nº 8.429/1992 requer que a omissão na prestação de contas seja praticada com a finalidade de ocultar irregularidades.

5.

O conjunto probatório não demonstra o especial fim de agir do agente, limitando-se a indicar possível irregularidade administrativa sem comprovação de intenção dolosa.

6.

Não há prova de desvio de recursos, enriquecimento ilícito ou dano efetivo ao erário, sendo vedada a presunção de prejuízo.

7.

Falhas técnicas, deficiência administrativa ou inabilidade do gestor não se confundem com improbidade administrativa, que exige má-fé qualificada.

8.

A responsabilização por improbidade não admite presunção de dolo nem responsabilização objetiva, exigindo prova robusta, individualizada e concreta da conduta ilícita.

9.

A jurisprudência do STF (Tema 1199) e do STJ consolidam a necessidade de comprovação do elemento subjetivo doloso para configuração do ato ímprobo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5.

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

A configuração do ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade ou omissão formal.

2.

A ausência de prestação de contas somente caracteriza improbidade quando demonstrada a intenção de ocultar irregularidades.

3.

A inexistência de prova de dano ao erário e de má-fé afasta a responsabilização por improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§1º e 2º, 11, VI, e 12, III; CPC, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989/PR (Tema 1199), Plenário; STJ, REsp 1.512.085/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 02.08.2016; STJ, EREsp 908.790/RN, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 12.06.2024; STJ, AgInt no AREsp 1.125.411/AL, j. 23.06.2022.

Vistos etc.

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da
1ª Turma de Direito Público
, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso interposto, lhe dando provimento, nos termos do voto da Magistrada Relatora.

Julgamento realizado no Plenário Virtual da 3ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, iniciada em 16/04/2026 e encerrada aos 23 dias do mês de abril do ano corrente (23/04/2026).

Julgamento presidido pelo Excelentíssimo Senhor Desembargador José Roberto Pinheiro Maia Bezerra Junior
.

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de recurso de APELAÇÃO CÍVEL interposto por RONELIO ANTONIO RODRIGUES QUARESMA, contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Igarapé-Miri/PA, que, nos autos da Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa com pedido de liminar de indisponibilidade de bens (omissão no dever de prestar contas — dano ao erário), julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados pelo Município de Igarapé-Miri, condenando o requerido nas sanções previstas no art. 12, inciso III, da Lei nº 8.429/1992.

Historiando os fatos, o MUNICÍPIO DE IGARAPÉ-MIRI ajuizou a ação suso mencionada, na qual narrou que, representado por seu gestor à época, Sr. Ailson Santa Maria do Amaral, pactuou com a União Federal — Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), o Termo de Compromisso nº 8449/2013, cujo objeto consistia na aquisição de mobiliários e equipamentos no âmbito do programa Proinfância/FNDE.

Sustentou que o Município recebeu o montante de R$ 184.243,08 (cento e oitenta e quatro mil, duzentos e quarenta e três reais e oito centavos), creditado na Conta Corrente nº 132586, Agência nº 4414-8, de titularidade do ente municipal junto ao Banco do Brasil, sendo que, após a utilização parcial dos valores, restou saldo na conta no importe de R$ 26.029,39 (vinte e seis mil, vinte e nove reais e trinta e nove centavos). Aduziu que, com o encerramento da vigência do Termo de Compromisso em 30/06/2017, incumbia ao gestor municipal à época, Sr. Ronélio Quaresma, prestar contas no prazo de 60 (sessenta) dias, nos termos da Cláusula XXIII do ajuste e do art. 28 da Resolução CD/FNDE nº 13/2011, o que não teria ocorrido.

Afirmou que a omissão na prestação de contas configuraria ato de improbidade administrativa, por violação aos princípios da Administração Pública e por dano ao erário, requerendo, ao final, a condenação do demandado nas sanções previstas na Lei nº 8.429/1992, inclusive ressarcimento ao erário, aplicação de multa civil e demais penalidades legais.

A ação seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença que julgou o feito nos seguintes termos:

“III – DISPOSITIVO

DIANTE DO EXPOSTO, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos elencados na inicial, com fulcro no art. 487, I, do CPC, e nos termos da fundamentação supra, CONDENO o requerido, nos termos do art. 12, inciso III da lei 8429/1992, e aplico as seguintes sanções:

a) DETERMINO o pagamento pelo requerido, de multa civil de 10(dez) vezes a remuneração percebida como agente público, à época dos fatos, observando-se as devidas atualizações, além de proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos.

b) Que seja calculada/mensurada, a devida extensão do dano material causado a municipalidade e especialmente aos munícipes, e, PROCEDA-SE no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias o ressarcimento integral.

Sem custas processuais e sem honorários.

Intimem-se as partes nos termos da lei.”

Inconformado com a sentença, o Ministério Público do Estado do Pará interpôs recurso de apelação, aduzindo, preliminarmente, a nulidade da sentença por ausência de fundamentação, em afronta ao artigo 489, §1º, do Código de Processo Civil.

Sustentou que a decisão não enfrentou os argumentos e provas constantes nos autos, especialmente no que se refere à comprovação do dolo e à violação dos princípios administrativos.

No mérito, o
Parquet
defende a configuração do ato de improbidade administrativa, mesmo na ausência de enriquecimento ilícito ou dano material ao erário, destacando a violação aos princípios da legalidade e moralidade administrativa.

Alega que o recorrido, de forma dolosa, teria se apropriado de documentos públicos essenciais e realizado vultosos saques bancários sem a devida comprovação de aplicação dos recursos, o que demonstra clara intenção de lesar a Administração Pública.

Ressalta que a nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), embora exija dolo para configuração do ato ímprobo, não exclui a responsabilização nas hipóteses em que comprovado o desvio de finalidade e o prejuízo à continuidade administrativa. Requereu, ao final, o provimento do recurso, com a consequente reforma da sentença para reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa pelo recorrido.

Em contrarrazões, o apelado pugnou pelo desprovimento do recurso, defendendo a manutenção da sentença por ausência de provas que demonstrem o dolo específico ou o efetivo prejuízo ao erário.

Sustenta que os saques mencionados foram realizados dentro da legalidade vigente à época, com regular prestação de contas junto ao TCM/PA, não havendo qualquer vedação normativa que os impedisse.

Argumenta que as acusações têm origem em narrativas políticas infundadas e que a própria sentença reconheceu a inexistência de tipicidade para configurar ato ímprobo. Destaca, ainda, que o ônus probatório incumbia ao Município autor, que não se desincumbiu de demonstrar a prática das condutas imputadas. Ao final, requer a manutenção da sentença.

O Ministério Público com atuação em segundo grau manifestou-se ratificando integralmente os termos da apelação interposta, destacando a relevância da matéria e a necessidade de reforma da sentença, por vislumbrar evidente afronta aos preceitos que regem a probidade administrativa.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Cuida-se de recurso de Apelação Cível interposto contra sentença proferida pelo MM. Juízo da Vara Única da Comarca de Igarapé-Miri/PA que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, julgou parcialmente procedentes os pedidos da exordial, condenando o apelante nas sanções do art. 12, inciso III, da Lei nº 8.429/1992, em razão violação ao art. 11, inciso VI (omissão no dever de prestar contas referente ao Termo de Compromisso nº 8449/2013 do FNDE).

Irresignado, o apelante aduz que a inicial se baseou exclusivamente no dolo genérico, não havendo demonstração de dolo específico de ocultar irregularidades, requisito essencial exigido pela nova redação da Lei nº 14.230/2021. Sustenta ainda a total ausência de prejuízo ao erário e assevera que os recursos foram executados em gestão anterior (2013).

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

O cerne da controvérsia consiste em aferir se os elementos probatórios coligidos ao feito são aptos a caracterizar ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/1992, com a redação conferida pela Lei nº 14.230/2021, em especial quanto à comprovação do dolo específico, da individualização da conduta imputada ao réu e da materialidade do alegado desvio de recursos públicos.

Pois bem.

É consabido que a Lei nº 8.429/1992, após as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, promoveu profunda reformulação na sistemática da improbidade administrativa, abandonando expressamente a responsabilização por culpa e exigindo, de forma inequívoca, a presença de dolo específico para a caracterização de atos que importem lesão ao erário. Com efeito, estabelece o art. 1º, §1º, da LIA:

“Considera-se improbidade administrativa a conduta dolosa do agente público que implique enriquecimento ilícito, cause lesão ao erário ou atente contra os princípios da Administração Pública.”

O §2º do art. 1º da LIA é inequívoco ao condicionar a responsabilização à demonstração da “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado”. Tal alteração não apenas positivou entendimento já consolidado na jurisprudência, como também conferiu maior rigor técnico ao instituto, compatibilizando-o com os princípios do devido processo legal, da legalidade estrita e da proporcionalidade.

Essa temática foi definitivamente pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema 1199 da Repercussão Geral (ARE 843.989/PR), fixando a seguinte tese:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já vinha consolidando, antes mesmo da alteração legislativa, a compreensão de que a responsabilização por improbidade administrativa exige a demonstração do dolo, ao menos genérico, nos artigos 9º e 11 da LIA, e de culpa apenas nas hipóteses do art. 10 (posição hoje superada com a nova redação legal). Nesse sentido:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA À EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL E AOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. RECONHECIMENTO DE DOLO GENÉRICO. 1. Cuida-se, na origem, de Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público estadual contra o ora recorrente, objetivando a condenação pela prática de ato ímprobo, consistente na contratação de servidores sem concurso público. 2.
O entendimento do STJ é no sentido de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10
. 3. Com efeito, a contratação irregular sem a realização de concurso público pode se caracterizar como ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, mas, para tanto, é imprescindível a demonstração de dolo, ao menos genérico, do agente. 4. Na hipótese em exame, a Corte de origem, embora tenha consignado que era prescindível a demonstração de dolo ou culpa do agente, reconheceu expressamente que "a atividade do Réu manifesta-se em dissonância da Legalidade, visto que agiu em desobediência aos princípios norteadores do direito administrativo, em desacordo com o interesse público, tão-somente favorecendo os servidores contratados ilegalmente" (fl. 1.087, e-STJ), razão por que não há falar na ausência do elemento doloso. 5. Recurso Especial não provido.

(STJ - REsp: 1512085/SP 2015/0009055-2, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/10/2016)

A reforma introduzida pela Lei nº 14.230/2021, portanto, operou verdadeira inflexão interpretativa, consolidando que não mais se admite a punição com base em culpa, desídia, imperícia ou simples irregularidade administrativa. A improbidade exige, para sua configuração, conduta dolosa, consciente e direcionada à obtenção de resultado ilícito.

No caso em apreço, o apelante foi processado por suposta ausência de prestação de contas de convênio federal (Termo de Compromisso nº 8449/2013). Contudo, a nova redação do art. 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/1992, exige agora o dolo específico expresso na norma:
“deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, com vistas a ocultar irregularidades”
.

Em análise dos autos, não se constatam elementos probatórios que demonstrem o especial fim de agir do ex-gestor. A própria exordial do Município limitou-se a apontar a conduta com esteio no “dolo genérico” e na mera presunção de lesão aos princípios administrativos. Não se comprovou que a conduta omissiva visou, concretamente, o acobertamento de desvios, tampouco a apropriação dos recursos.

Não se vislumbra nos autos qualquer elemento probatório idôneo a demonstrar que o recorrente tenha agido com a intenção deliberada de lesar o erário. Inexistem indícios de desvio de valores em proveito próprio ou alheio. Ao revés, o que se depreende do conjunto probatório é a ocorrência de falhas de natureza técnica, deficiência nos mecanismos de controle e inaptidão administrativa — circunstâncias que, por si sós, não se confundem com ato de improbidade.

A jurisprudência da Corte da Cidadania é categórica ao afirmar que
“a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé”
(
REsp 1.849.513/RO
, rel. Min. Herman Benjamin, j. 24/11/2020, DJe 18/12/2020)

Na mesma linha, pacificou o STJ sobre a necessidade basilar de indicação e verificação do dolo:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CPC. OMISSÃO.
EXISTÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES DE EMPREGADOS, POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, SEM PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO. CONDENAÇÃO FUNDAMENTADA NO ART. 11, V, DA LEI 8.429/1992, SEM O RECONHECIMENTO DE DOLO NA CONDUTA DO AGENTE. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS, COM EFEITOS INFRINGENTES
. 1. Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, os embargos de declaração têm o objetivo de introduzir o estritamente necessário para esclarecer obscuridade, eliminar contradição ou suprir omissão existente no julgado, além de corrigir erro material, não permitindo em seu bojo a rediscussão da matéria. 2. O acórdão embargado incorreu em omissão, pois deixou de apreciar as alegações do embargante, no sentido de que sua condenação por ato de improbidade administrativa teria ocorrido sem a efetiva demonstração de dolo em sua conduta. 3.
A jurisprudência deste Superior Tribunal é firme no sentido de que "a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente" (AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011, DJe de 28/9/2011), pois "a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé" (REsp n. 1.849.513/RO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/11/2020, DJe de 18/12/2020).
4.
A Primeira Seção deste Superior Tribunal definiu que "o dolo não pode ser subentendido [...] devendo ser explicitado pelo julgador, sob pena de ensejar punição por ato ímprobo com base em responsabilidade objetiva, o que não é admitido"
(EREsp n. 908.790/RN, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 12/6/2024, DJe de 18/6/2024). 5. No caso, o acórdão recorrido, sem afirmar a existência de má-fé na conduta do embargante ou que as nomeações impugnadas tenham sido realizadas dolosamente, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, manteve a condenação por ato de improbidade administrativa, por considerar ilegais as nomeações realizadas por sociedade de economia mista sem prévio concurso público. Houve, na verdade, presunção de dolo, o que contraria a jurisprudência desta Corte. 6. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes.

(STJ - EDcl no AgInt no REsp: 1184981 SP 2010/0046480-4, Relator: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 15/10/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/10/2024)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997. CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA. 1.
Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa apresentada pelo Ministério Público do Estado de Alagoas em desfavor do então prefeito do Município de Matriz de Camaragibe/AL, em razão de suposto ato ímprobo, consistente na nomeação irregular de agentes públicos sem prévio certame
. Cuidou-se de contratação direta de quatro agentes que remonta aos anos de 1997 a 2001, sendo um para a função de censor escolar, dois para servente de pedreiro e uma para agente de limpeza urbana. A questão prendeu a atenção do órgão acusador quando os referidos agentes foram buscar, na Justiça do Trabalho, verbas alusivas à rescisão dos contratos, operada em 2005 e 2006. 2.
A imputação se deu no tipo do art. 11, V, da Lei 8.429/1992, alusiva à ofensa a princípios reitores administrativos por frustração de licitude de concurso público
. Houve sentença absolutória, na qual o douto magistrado de primeiro grau entendeu que eventual realização de concurso público para ocupação de apenas quatro vagas, sendo uma de censor escolar, duas de servente de pedreiro, e uma de gari, pelo Município de Matriz de Camaragibe/AL, já carente de recursos, implicaria em real afronta ao Princípio da Eficiência (fl. 532). 3. Lado outro, o acórdão do egrégio TJAL reformou a sentença, para aplicar, ao ex-gestor, a Lei 8.429/1992, ao entendimento de que a contratação sem determinação de tempo, perdurando-se por longo período e sem qualquer demonstração da real excepcionalidade daquela necessidade, é apta a demonstrar o dolo genérico como integrante da conduta administrativa, tendo em vista que o Recorrido, deliberadamente, frustrou a licitude do processo licitatório diante da não observância das regras legais e morais que lhe são ínsitas, ainda que não se tenha efetivamente demonstrada a lesão aos cofres público (fl. 599). 4. Ao receber o recurso especial do então prefeito, solução unipessoal desta Corte Superior manteve o juízo condenatório, ao anotar que a Corte local reconheceu o dolo apto a justificar a condenação, no presente caso. Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos (fl. 719). Persiste o então alcaide, na insurgência dirigida ao colegiado, em argumentar a ausência do fato típico ímprobo. 5.
De fato, a questão acerca das contratações diretas e temporárias efetuadas por gestores da coisa pública, especialmente os mandatários do poder político, têm sido prodigamente analisada pelo Superior Tribunal de Justiça, sobretudo nas situações em que ronda a narrativa factual a existência de lei municipal que autorize o administrador a efetuar as contratações
. 6. Em casos tais, tradicionalmente,
o Tribunal da Cidadania tem entendido que não é possível identificar a presença do chamado dolo genérico, justamente por haver chancela legal que aparta a exigência de prévio concurso público para o ato administrativo de contratação
. Dada a multiplicidade de casos símiles, e frente à já conhecida compreensão da Corte Superior, a Primeira Seção do STJ afetou, para julgamento repetitivo, os REsp 1.926.832/TO, REsp 1.930.054/SE, e REsp 1.913.638/MA, todos de relatoria do Ministro GURGEL DE FARIA, que deram origem ao Tema 1.108. 7. No aludido tema repetitivo, julgado em 11.05.2022 e com publicação de acórdão em 24.05.2022,
proclamou-se a tese de que a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública
. 8. Como
ratio decidendi
, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa. 9. No caso concreto, observa-se que a condenação do então prefeito levou em consideração que o agente público, mesmo lançando mão da Lei 328/97, editada pela municipalidade alagoana, teria pautado suas providências sob o móvel do dolo genérico. Porém, cuida-se elementar que já não era aceita pelo entendimento do STJ na situação analisada (contratação direta com esteio em lei municipal autorizadora), circunstância realçada pelo advento das alterações na Lei 8.429/1992, processadas pela Lei 14.230/2021. 10.
Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.
11.
Por razões tais, incide inteiramente à espécie o desfecho do julgado repetitivo do Superior Tribunal de Justiça, para ser proclamada a absolvição do então alcaide da urbe alagoana.
12. Agravo interno provido para conhecer do agravo e prover o recurso especial da parte ré.

(STJ - AgInt no AREsp: 1125411 AL 2017/0153190-6, Data de Julgamento: 23/06/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/06/2022
)

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FASE PRELIMINAR. JUSTA CAUSA. AUSÊNCIA. 1. Hipótese em que a inicial imputa ao réu a prática de ato de improbidade administrativa por haver, na condição de Governador, assinado acordo de pagamento parcelado de débitos do estado, que foi seguido pelo inadimplemento de uma de suas parcelas. 2. A ação de improbidade deve ser rejeitada após a defesa preliminar quando inexistir ato de improbidade administrativa, de manifesta improcedência da ação ou de inadequação da via, nos termos do § 8º do art. 17 da Lei n. 8.429/1992. 3.
Para que se processe a ação de improbidade administrativa é preciso que a inicial: (a) descreva adequadamente a ação/omissão capaz de configurar a improbidade administrativa; (b) venha respaldada por indícios suficientes de autoria e materialidade ou acompanhada de razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação, neste momento processual, de qualquer dessas provas (art. 16, § 6º, da Lei n. 8.429/1992). Só assim estará presente a justa causa para o recebimento da ação e improbidade administrativa, que só se processa quando há viabilidade condenatória
. 4. No caso dos autos, as imputações ao recorrido deram-se de forma abstrata, não se evidenciando a justa causa para o recebimento da ação de improbidade. 5. Recurso especial provido para, desde logo, rejeitar a ação de improbidade.

(STJ - REsp: 1663430 AP 2017/0067306-5, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 04/12/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/12/2018)

Grifei.

Sob a perspectiva da responsabilidade subjetiva, exige-se para a configuração do dolo específico a demonstração clara de que o agente atuou com a intenção dirigida de causar prejuízo ao erário ou de ocultar ilícitos. A ausência de comprovação de materialidade de desvios conduz, inevitavelmente, à conclusão de que também não se demonstrou o dolo específico exigido pela legislação vigente. Não se pode presumir a intenção ilícita a partir de meros indícios frágeis ou circunstâncias vagas, sob pena de se instaurar um regime de responsabilidade objetiva.

Acrescente-se que a condenação por improbidade não pode se amparar em presunções ou conjecturas. Ao contrário, impõe-se a apresentação de provas robustas, que demonstrem, com precisão, o nexo entre a conduta do réu e o dano efetivo causado à Administração, bem como a existência de dolo ou má-fé. Na hipótese, os elementos dos autos não autorizam tal conclusão.

Como já exposto acima, para a caracterização da improbidade administrativa, é necessário a presença de dolo específico, não bastando, portanto, meras suposições ou ilações baseadas na narrativa circunstancial dos fatos. A jurisprudência pátria tem reiterado, com firmeza, que a gravidade das sanções aplicáveis impõe uma interpretação estrita das hipóteses de responsabilização, afastando qualquer responsabilização objetiva ou fundada em culpa
lato sensu
.

Assim, imputar ao réu condutas ímprobas sem a necessária demonstração do dolo específico, mediante provas claras e individualizadas, não apenas afronta os ditames legais, como também compromete os princípios do devido processo legal e da segurança jurídica, pilares do Estado Democrático de Direito.

Ademais, a tentativa de se sustentar a existência de prejuízo presumido ao erário revela-se incompatível com o novo regime da LIA. Exige-se, agora, não apenas o dolo comprovado, mas também a efetiva demonstração do dano, quando esse constituir elemento do tipo. Trata-se de uma reorientação sistemática que visa evitar o uso desvirtuado da ação de improbidade como ferramenta punitiva generalizante, o que comprometeria sua legitimidade institucional.

Precedente ilustrativo é o julgado do REsp 1663430/AP, rel. Min. Benedito Gonçalves, em que o STJ entendeu que a ação de improbidade deve ser rejeitada desde logo quando não houver justa causa, caracterizada pela ausência de conduta dolosa, individualizada e dotada de potencial lesivo à moralidade administrativa.

Diversos Tribunais, inclusive esta Corte, têm se pronunciado no mesmo sentido:

DIREITO ADMINISTRATIVO.
APELAÇÃO CÍVEL
.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES STJ
. SENTENÇA REFORMADA. PRELIMINARES SE CONFUNDEM COM MÉRITO.
APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA
. 1.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação
. 2. As provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o elemento subjetivo (dolo), mesmo que genérico, indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração, pois não há a demonstração inequívoca de que as contratações dos servidores temporários foram realizadas com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal autorizando a medida. Precedentes deste Egrégio Tribunal em ações semelhantes. 3. A Colenda Corte posiciona-se no sentido de que não caracteriza ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, a contratação de servidores sem concurso público baseada na constituição federal, por ser difícil de identificar a presença do elemento subjetivo necessário (dolo genérico) para a caracterização do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública, diante da presunção de constitucionalidade da legislação municipal. Precedentes do STJ e desta Corte. 4. Apelação conhecida e provida. À UNANIMIDADE.

(TJ-PA - AC: 00818470820158140301, Relator: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 30/05/2022, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 03/06/2022)

APELAÇÃO CÍVEL. APLICAÇÃO DA LEI PROCESSUAL NO CASO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA AO ARTIGO 11 DA LEI 8429/92. AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO DO RÉU. CONTRATAÇÃO EFETIVADA COM BASE EM LEI DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE ATO IMPROBO. PRECEDENTES DO STJ E DESTE TJ. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. I. Ante o disposto no art. 14, do CPC/2015, tem-se que a norma processual não retroagirá, de maneira que devem ser respeitados os atos processuais e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da lei revogada. Desse modo, hão de ser aplicados os comandos insertos no CPC/1973, vigente por ocasião da publicação e da intimação da decisão guerreada. II.
A contratação temporária de agentes públicos, com fulcro no art. 37, IX, da Constituição Federal e lastreada em lei municipal não se configura como ato ímprobo, ante a ausência do dolo. Precedentes do STJ e deste TJ. III. Apelação conhecida e provida. À Unanimidade.

(2018.01709511-13, 189.183, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Julgado em 2018-03-26, Publicado em 2018-05-02). Grifo nosso

AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. DECISÃO QUE DEU PROVIMENTO AO APELO, JULGANDO IMPROCEDENTE A AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARGUIÇÃO DE ATO ÍMPROBO. AFASTADA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORA TEMPORÁRIA SEM CONCURSO PÚBLICO COM FUNDAMENTO DA LEI MUNICIPAL Nº 3.120/1994. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A decisão agravada deu provimento à Apelação interposta pelo Agravado, julgando improcedente a Ação de Improbidade Administrativa. 2.
Arguição de ato ímprobo. Segundo o Agravante, a contratação de servidores temporários quando ausentes os requisitos legais de excepcionalidade (artigo 11, caput, e inciso I, e ao art. 10, caput, ambos da Lei n.º 8.429/92), configura dolo, ainda que genérico
. 3.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação
. 4.
O cotejo probatório não demonstra que a contratação temporária foi realizada com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal e a existência da Lei Municipal nº 3.120/1994. Ausência de comprovação do elemento subjetivo (dolo), indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração. Manutenção da decisão agravada. Precedentes
. 5. Registra-se que a nova Lei de Improbidade (Lei n.º 14.230/2021) não menciona mais o dolo genérico como forma de configuração de improbidade, havendo a necessidade de comprovação do dolo específico, de modo que, se a situação em epígrafe sequer configura dolo genérico, não há que falar em dolo específico. 6. Agravo Interno conhecido e não provido.

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00438110920158140005 13128876, Relator: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA, Data de Julgamento: 06/03/2023, 1ª Turma de Direito Público)

É oportuno lembrar que a finalidade precípua da Lei nº 8.429/1992 é a repressão ao agente
desonesto
,
corrupto
,
o agente de má-fé
.
É a mácula na intenção, e não o desacerto na execução, que atrai a incidência do regime de improbidade
.
A aplicação desmedida de sanções de improbidade à má administração, desprovida de dolo, perverte a finalidade da norma e transforma o Poder Judiciário em instância disciplinadora da atividade administrativa, com grave risco de engessamento das políticas públicas por temor de responsabilizações desproporcionais.

Neste sentido:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO REALIZADO ENTRE O MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE E A PREFEITURA MUNICIPAL DE IRANDUBA/AM. PROJETO DE DIAGNÓSTICO AMBIENTAL E PLANO DE MANEJO DA ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL ENCONTRO DAS ÁGUAS. EXECUÇÃO DO OBJETO PACTUADO. DEFICIÊNCIA NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. EMISSÃO DE CHEQUES. SAQUE NA "BOCA DO CAIXA”. INEXISTÊNCIA DE DOLO OU MÁ-FÉ. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO. APELAÇÕES PROVIDAS. 1. Segundo a inicial, o Município de Iranduba/AM, na gestão do primeiro requerido, celebrou com o Ministério do Meio Ambiente convênio para a implementação do projeto "diagnóstico ambiental e plano de manejo da área de proteção ambiental, Encontro das Águas", no valor de R$ 216.000,00, centrando-se a imputação de improbidade, acolhida pela sentença, na deficiência na prestação de contas e na emissão irregular de cheques para saques na "boca do caixa". (...) 6.
Em que pese a irregularidade na efetivação de saques de recursos públicos na "boca do caixa", não há nos autos nenhuma prova de dolo ou má-fé por parte dos apelantes, ou que tenha sido dada destinação diversa da pactuada aos valores sacados em espécie
, mormente porque houve a execução do objeto conveniado,
não bastando inferências ou suposições da existência do desvio de verbas públicas
. 7.
O saque na "boca do caixa" retrata aspecto formal que, em si mesmo (salvo demonstração em contrário), não implica o enriquecimento ilícito, sem falar que muitos municípios (caso dos autos) não possuem agência bancária, propiciando (e explicando) tal atipicidade
. 8.
A despeito das irregularidades apontadas nos autos - que mais se assemelham a atipicidades administrativas e inabilidade dos agentes -, não ficou comprovado que os apelantes agiram com propósitos malsãos, com dolo ou culpa grave, ou ainda que tenha havido dano ao erário ou ferimento aos princípios norteadores da administração pública
. 9. Provimento das apelações. Improcedência da ação de improbidade administrativa.

(TRF-1 - (AC): 00074484720094013200, Relator.: DESEMBARGADOR FEDERAL OLINDO MENEZES, Data de Julgamento: 23/03/2021, QUARTA TURMA, Data de Publicação: e-DJF1 13/04/2021)

Aliás, ao apreciar recurso de agravo interposto pelo Ministério Público Federal contra a decisão que inadmitiu seu Recurso Especial, o Ministro Herman Benjamin, reconhecendo a ausência de prova de dolo ou má-fé, negou seguimento ao recurso, reafirmando o entendimento de que é indispensável a demonstração efetiva do elemento subjetivo dolo. Vejamos:

“
No que diz com o saque na" boca do caixa ", não há nos autos nenhuma prova de dolo ou má-fé por parte do apelante, ou que tenha sido dada destinação diversa da pactuada, não bastando inferências ou suposições da existência do desvio de verbas públicas. O pouco usual saque de parcela da verba na" boca do caixa ", por parte de um município, um tanto bizarro e atípico nos tempos correntes, pode sugerir, à primeira vista, uma intenção malsã, mas, como um aspecto formal, não implica, por si só, dano ao erário e/ou enriquecimento ilícito sem demonstração em contrário
.”

(STJ - AREsp: 00000000000002920491, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 23/07/2025, Data de Publicação: Data da Publicação DJEN 28/07/2025)

Diante de todo o exposto, à luz do princípio da tipicidade fechada em matéria sancionatória, da exigência do dolo específico promovida pela Lei nº 14.230/2021 e da absoluta ausência de demonstração da vontade de ocultar irregularidades ou de lesão ao patrimônio público, impõe-se a reforma da sentença.

Ante o exposto, CONHEÇO DO RECURSO DE APELAÇÃO

E LHE DOU PROVIMENTO, reformando integralmente a sentença de base para julgar improcedentes os pedidos articulados na inicial, nos termos da fundamentação suso.

É como voto.

Belém/PA, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 28/05/2026