Tribunal: TJPA
Processo: 0001456-08.2011.8.14.0107
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2026-01-26

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO DE CONVÊNIO APÓS O PRAZO DE VIGÊNCIA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação Cível interposta pelo Município de Dom Eliseu contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta em desfavor de Kleper Wandson Figueiredo de Carvalho, ex-prefeito municipal. A demanda teve origem na execução de convênio celebrado com o INCRA (nº 24.000/2006), destinado à recuperação de 12,8 km de estradas vicinais. Alegou-se que a execução financeira e física da obra se deu após o término da vigência do convênio, ocasionando a reprovação das contas e a inscrição do Município nos cadastros de inadimplência. O juízo de primeiro grau entendeu ausente o dolo específico e julgou improcedente o pedido. O Município apelou, pleiteando a condenação do réu às sanções da Lei de Improbidade Administrativa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em definir se a execução de obra conveniada após o prazo de vigência, embora com realização parcial significativa do objeto pactuado, configura ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429/92, à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, especialmente no tocante à exigência de dolo específico. III. RAZÕES DE DECIDIR A Lei nº 14.230/2021, aplicável retroativamente aos processos em curso, suprimiu a modalidade culposa nos atos de improbidade que causam prejuízo ao erário, exigindo, para todas as hipóteses, a presença de dolo específico. O dolo específico, nos termos do art. 1º, § 2º, da LIA, consiste na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito previsto nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92. A análise dos autos revela que o réu efetivamente realizou aproximadamente 87% da obra, conforme atestado pelo próprio INCRA, ainda que de forma extemporânea. Não há prova nos autos de desvio de recursos públicos, enriquecimento ilícito ou má-fé do agente, tampouco de conduta direcionada à obtenção de resultado ilícito. A reprovação das contas fundou-se em critério formal (execução fora do prazo), o que, isoladamente, não caracteriza ato ímprobo na ausência do elemento subjetivo exigido. A jurisprudência consolidada do STJ distingue a irregularidade administrativa da improbidade, reservando esta última às hipóteses em que se comprova desonestidade qualificada. A ausência de prova do dolo específico afasta a responsabilização por ato de improbidade, sem prejuízo da possibilidade de responsabilização civil ordinária. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, não bastando a prática de irregularidade formal ou a inabilidade administrativa. A execução extemporânea de objeto conveniado, sem prova de desvio de recursos ou má-fé do agente, configura mera irregularidade administrativa, insuscetível de enquadramento como improbidade. A nova redação da Lei nº 8.429/92, conferida pela Lei nº 14.230/2021, aplica-se retroativamente aos processos em curso, quando mais benéfica ao réu. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/92 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, §§ 1º a 3º; 10; 17-C, § 1º. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989 (Tema 1.199, Repercussão Geral); STJ, AgInt no REsp 1.459.717/AL, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, DJe 10/06/2024.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0001456-08.2011.8.14.0107

APELANTE: MUNICIPIO DE DOM ELISEU

RECORRIDO: KLEPER WANDSON FIGUEIREDO DE CARVALHO

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO DE CONVÊNIO APÓS O PRAZO DE VIGÊNCIA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Município de Dom Eliseu contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta em desfavor de Kleper Wandson Figueiredo de Carvalho, ex-prefeito municipal. A demanda teve origem na execução de convênio celebrado com o INCRA (nº 24.000/2006), destinado à recuperação de 12,8 km de estradas vicinais. Alegou-se que a execução financeira e física da obra se deu após o término da vigência do convênio, ocasionando a reprovação das contas e a inscrição do Município nos cadastros de inadimplência. O juízo de primeiro grau entendeu ausente o dolo específico e julgou improcedente o pedido. O Município apelou, pleiteando a condenação do réu às sanções da Lei de Improbidade Administrativa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a execução de obra conveniada após o prazo de vigência, embora com realização parcial significativa do objeto pactuado, configura ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429/92, à luz das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, especialmente no tocante à exigência de dolo específico.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei nº 14.230/2021, aplicável retroativamente aos processos em curso, suprimiu a modalidade culposa nos atos de improbidade que causam prejuízo ao erário, exigindo, para todas as hipóteses, a presença de dolo específico.

O dolo específico, nos termos do art. 1º, § 2º, da LIA, consiste na vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito previsto nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92.

A análise dos autos revela que o réu efetivamente realizou aproximadamente 87% da obra, conforme atestado pelo próprio INCRA, ainda que de forma extemporânea.

Não há prova nos autos de desvio de recursos públicos, enriquecimento ilícito ou má-fé do agente, tampouco de conduta direcionada à obtenção de resultado ilícito.

A reprovação das contas fundou-se em critério formal (execução fora do prazo), o que, isoladamente, não caracteriza ato ímprobo na ausência do elemento subjetivo exigido.

A jurisprudência consolidada do STJ distingue a irregularidade administrativa da improbidade, reservando esta última às hipóteses em que se comprova desonestidade qualificada.

A ausência de prova do dolo específico afasta a responsabilização por ato de improbidade, sem prejuízo da possibilidade de responsabilização civil ordinária.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, não bastando a prática de irregularidade formal ou a inabilidade administrativa.

A execução extemporânea de objeto conveniado, sem prova de desvio de recursos ou má-fé do agente, configura mera irregularidade administrativa, insuscetível de enquadramento como improbidade.

A nova redação da Lei nº 8.429/92, conferida pela Lei nº 14.230/2021, aplica-se retroativamente aos processos em curso, quando mais benéfica ao réu.

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 8.429/92 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), arts. 1º, §§ 1º a 3º; 10; 17-C, § 1º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989 (Tema 1.199, Repercussão Geral); STJ, AgInt no REsp 1.459.717/AL, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, DJe 10/06/2024.

RELATÓRIO

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
MUNICÍPIO DE DOM ELISEU
(ID 31920387) em face de sentença proferida pelo Juízo da Comarca de Dom Eliseu, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida em desfavor de
KLEPER WANDSON FIGUEIREDO DE CARVALHO
, ex-Gestor Municipal.

A ação originária versou sobre supostas irregularidades na execução do Convênio nº 24.000/2006 (SIAFI 560705), celebrado entre o Município e o INCRA, cujo objeto era a recuperação de 12,8 km de estradas vicinais no Projeto de Assentamento Alto Bonito. O valor total do ajuste foi de R$440.000,00, com vigência expirada em 26/11/2006.

A causa de pedir ministerial e do ente municipal fundou-se na alegação de que o ex-gestor teria executado as obras fora do prazo de vigência do convênio, o que gerou a reprovação das contas pelo órgão concedente (INCRA) e a consequente inscrição do Município nos cadastros de inadimplência (CAUC/SIAFI), configurando, em tese, atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário e atentam contra os princípios da administração pública.

A instrução processual demonstrou que, embora a execução financeira e física tenha ocorrido majoritariamente após o termo final do convênio, houve a realização de parte significativa do objeto (cerca de 87%, conforme vistorias tardias do INCRA), tendo o réu alegado, em sua defesa, a existência de autorização verbal da autarquia federal para a continuidade dos trabalhos, visando a conclusão da obra em benefício da comunidade.

A sentença recorrida julgou improcedentes os pedidos, fundamentando-se na ausência de comprovação de má-fé ou dolo na conduta do agente, bem como na inexistência de prova cabal de desvio de recursos públicos, tratando-se a questão de irregularidade administrativa sanável na esfera própria, e não de ato ímprobo.

Em suas razões recursais, o Município de Dom Eliseu sustenta que a conduta do Apelado causou prejuízo presumido ao erário, dada a glosa dos valores pelo INCRA em razão da execução extemporânea. Alega que o dolo seria genérico, consubstanciado na vontade livre e consciente de realizar a despesa fora do prazo legal, violando a Lei de Licitações e as normas de direito financeiro.

Requer o Apelante a reforma da sentença para condenar o Réu nas sanções da Lei de Improbidade Administrativa, incluindo o ressarcimento integral do dano e a suspensão dos direitos políticos.

O Apelado apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção da sentença, reiterando a ausência de dolo e a efetiva aplicação dos recursos na finalidade pública, ainda que extemporaneamente.

O Ministério Público, em segundo grau, manifestou-se pelo conhecimento do recurso e, no mérito, opinou em consonância com as novas diretrizes da Lei nº 14.230/2021 pelo desprovimento.

É o relatório. Passo a proferir o voto.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço da Apelação.

A controvérsia cinge-se a verificar se a conduta do ex-prefeito, consistente na execução de despesas e obras de convênio após o término de sua vigência, configura ato de improbidade administrativa passível de condenação, à luz do novo regime jurídico inaugurado pela Lei nº 14.230/2021.

Inicialmente, cumpre destacar que a Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021, promoveu profundas alterações na Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), modificando a tipologia dos atos ímprobos e o elemento subjetivo necessário para sua configuração.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o
Tema 1.199
de Repercussão Geral (ARE 843.989), fixou a tese de que
“a norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa..., é irretroativa, salvo para os processos em curso na data da publicação da lei”
. Considerando que a presente ação ainda não transitou em julgado, aplicam-se retroativamente as disposições mais benéficas da nova lei ao caso concreto.

O ponto nodal da reforma legislativa foi a
extinção da modalidade culposa
para os atos de improbidade que causam prejuízo ao erário (art. 10) e a exigência expressa do
dolo específico
para todas as categorias de atos ímprobos. O art. 1º, § 1º, da LIA, com a nova redação, estabelece que:
“Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais”
.

Mais adiante, o § 2º do mesmo artigo define o dolo específico:
“Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”
. E o § 3º complementa:
“O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa”
.

No caso em apreço, a irregularidade imputada ao Apelado é a execução de despesas fora do prazo de vigência do convênio. Embora tal conduta configure uma irregularidade administrativa e financeira — vedada pela IN/STN nº 01/97 —, para que seja alçada ao patamar de improbidade administrativa, exige-se a prova inequívoca de que o gestor agiu com a
intenção deliberada de lesar o erário ou de violar os princípios administrativos por má-fé
.

A análise dos autos, especialmente o Relatório Final da Tomada de Contas Especial (TCE) acostado, revela que o Apelado, ainda que de forma inábil ou administrativamente incorreta, buscou a conclusão do objeto conveniado (recuperação das estradas), tendo as vistorias do INCRA apontado a execução física de cerca de 87% da obra, ainda que extemporânea.

Não há nos autos qualquer elemento probatório que indique desvio de verbas, apropriação indébita ou enriquecimento ilícito do ex-gestor. A glosa dos valores pelo órgão concedente deveu-se a critérios formais de legalidade estrita (execução fora do prazo), o que não se confunde automaticamente com desonestidade ou corrupção.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e dos Tribunais pátrios consolidou-se no sentido de que a inabilidade, a imperícia ou a má gestão, desprovidas de má-fé, não configuram improbidade. O ato ilegal só se torna ímprobo se qualificado pelo elemento subjetivo doloso.

"ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. ART. 11, VI, DA LEI 8.429/1992. AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADES NAS CONTAS TARDIAMENTE APRESENTADAS. ELEMENTO SUBJETIVO NÃO CONFIGURADO.

1.

É possível a esta Corte Superior, no âmbito do recurso especial, requalificar juridicamente o incontroverso quadro fático delineado pelas instâncias ordinárias, providência que não consubstancia afronta a Súmula 7/STJ.

2.

Não caracteriza ato ímprobo o atraso na prestação de contas sem que esteja presente intenção maliciosa por parte do administrador em omitir irregularidades.

3.

A exegese das normas da Lei 8.429/1992, notadamente do seu art. 11, tendo em conta as severas sanções previstas na lei, há de ser parcimoniosa, evitando-se corrigir irregularidades ou ilegalidades não tonalizadas pela má-fé do administrador público com a força das penas previstas para as improbidades.

4.

Agravo interno a que se nega provimento.."

(STJ, AgInt no REsp 1.459.717/AL, Rel. PAULO SÉRGIO DOMINGUES, Primeira Turma, DJe 10/06/2024)

Ademais, o novo art. 17-C, § 1º, da LIA veda expressamente a presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor, recaindo sobre este o ônus de provar o dolo específico.

No caso, o Município Apelante não se desincumbiu de provar que o atraso na obra e sua execução posterior tiveram o intuito desonesto de lesar os cofres públicos.

A conduta do réu, ao tentar finalizar a obra mesmo após o termo final do ajuste — alegando, inclusive, tratativas verbais com o órgão concedente —, denota, em verdade, uma tentativa (ainda que irregular sob a ótica formal) de entregar o objeto pactuado à população, afastando o
animus
de causar dano.

É imperioso distinguir a irregularidade administrativa da improbidade. A primeira deve ser tratada no âmbito do controle de contas e da responsabilidade civil (ressarcimento simples), enquanto a segunda, por suas gravíssimas sanções políticas e civis, reserva-se aos atos praticados com desonestidade qualificada.

O artigo 10 da Lei 8.429/92, na redação da Lei 14.230/21, exige para a configuração de lesão ao erário a comprovação de que a ação dolosa ensejou
“efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação”
. Se os recursos foram aplicados na obra (ainda que tardiamente), não houve desvio ou apropriação, mas sim um descompasso cronológico que, per se, não tipifica improbidade dolosa.

Portanto, diante da ausência de provas robustas do elemento subjetivo (dolo específico) exigido pela nova legislação de regência, a manutenção da sentença de improcedência é medida que se impõe, em obediência aos princípios da legalidade estrita e da retroatividade da lei sancionadora mais benéfica.

O afastamento da condenação por improbidade não impede, contudo, que o Município busque, nas vias ordinárias de ressarcimento ou na execução do título oriundo da Tomada de Contas Especial, a recomposição de eventuais prejuízos financeiros causados pela má gestão, mas sem a incidência das sanções da Lei nº 8.429/92.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso de apelação e, no mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo a sentença de primeiro grau que julgou improcedente a ação, ante a ausência de comprovação do dolo específico exigido pela Lei nº 14.230/2021 para a configuração do ato de improbidade administrativa.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 02/02/2026