Tribunal: TJPA
Processo: 0001587-95.2011.8.14.0005
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2026-04-27

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CUMULADA COM RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IRREGULARIDADES APURADAS EM PRESTAÇÃO DE CONTAS MUNICIPAL. TRANSPOSIÇÃO DE ACHADOS DO TRIBUNAL DE CONTAS PARA A ESFERA JUDICIAL. INSUFICIÊNCIA DE LASTRO PROBATÓRIO PARA CONDENAÇÃO RESSARCITÓRIA AMPLA. MANUTENÇÃO DA IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que, nos autos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa cumulada com ressarcimento ao erário ajuizada em face de ex-Prefeito do Município de Altamira, julgou improcedentes os pedidos e revogou a indisponibilidade de bens anteriormente decretada. A pretensão recursal busca a reforma integral da sentença, sob o fundamento de que irregularidades apuradas pelo Tribunal de Contas dos Municípios no exame da prestação de contas do exercício de 1998, notadamente despesas sem licitação, ordens de pagamento sem comprovação regular e suposto desvio de recursos, seriam suficientes para demonstrar ato ímprobo e dano ao erário. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há 2 questões em discussão: (i) definir se os elementos oriundos do processo administrativo perante o Tribunal de Contas dos Municípios, tal como judicializados, bastam para demonstrar a prática de ato de improbidade administrativa e impor condenação por ressarcimento ao erário; e (ii) estabelecer se a sentença de improcedência deve ser reformada diante das irregularidades contábeis e administrativas apontadas na prestação de contas do exercício de 1998. III. RAZÕES DE DECIDIR A responsabilização judicial por improbidade administrativa e por dano ressarcível ao erário não se confunde com o controle externo exercido pelos tribunais de contas, pois exige demonstração suficiente do fato, da autoria, do elemento subjetivo quando exigível e da correlação entre a conduta imputada e o prejuízo patrimonial postulado. O acervo administrativo juntado aos autos revela quadro mais complexo e menos conclusivo do que a narrativa acusatória deduzida na inicial, porque parte das ocorrências foi esclarecida, regularizada ou reavaliada no curso do procedimento administrativo. A Resolução nº 6.773/2002 do Tribunal de Contas dos Municípios aprova as contas anuais da Prefeitura de Altamira, exercício de 1998, com ressalva, aplica multas específicas e determina devoluções pontualmente delimitadas, sem consolidar rejeição global das contas nem afirmar desfalque integral nos moldes econômicos sustentados na ação. A aprovação de contas com ressalva não afasta, por si só, eventual responsabilidade civil ou por improbidade, mas fragiliza a pretensão de converter, sem depuração jurisdicional adequada, um quadro administrativo heterogêneo em condenação judicial ampla fundada em dano patrimonial de grande extensão. O conjunto probatório judicializado não demonstra, com densidade e segurança suficientes, a correspondência entre os achados administrativos e a condenação ressarcitória ampla pretendida pelo Ministério Público. A antiguidade dos fatos, reportados ao exercício de 1998 e levados a juízo apenas em 2011, acentua a necessidade de individualização rigorosa das condutas e dos danos, para evitar que impropriedades formais ou conclusões administrativas genéricas sejam convertidas em condenação patrimonial sem demonstração judicial adequada. A eventual condenação parcial exigiria reconstrução minuciosa, item por item, da base fática, do suporte documental e da persistência de cada irregularidade economicamente delimitada, providência que o processo, tal como submetido a julgamento, não oferece de forma suficientemente amadurecida e segura. A manutenção da improcedência observa o dever de fundamentação racional e o sistema processual probatório, que vedam condenações assentadas em presunções ampliadas ou em equivalência indevida entre a esfera administrativa de contas e a esfera judicial de responsabilização patrimonial. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A apuração de irregularidades pelo Tribunal de Contas não autoriza, por si só, condenação judicial por improbidade administrativa ou ressarcimento ao erário sem prova suficiente da conduta, da autoria e do dano efetivamente correlacionado. 2. A aprovação de contas com ressalva, acompanhada de multas e devoluções específicas, não exclui responsabilidade judicial, mas impede a transposição automática de achados administrativos para condenação ressarcitória ampla. 3. A condenação patrimonial de agente público exige lastro probatório judicial denso, individualização das condutas e demonstração segura dos prejuízos, especialmente quando os fatos são antigos e o quadro administrativo é heterogêneo. 4. Inviabiliza-se a reforma da sentença de improcedência quando o acervo probatório não fornece base técnica segura nem para a procedência integral nem para condenação parcial sem artificialidade decisória. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, caput, e § 4º, e 93, IX; CC, arts. 186, 187 e 927; CPC, arts. 371, 489, § 1º, IV, e 1.013; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10, 11, 12, 17 e 21. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão. Belém, em data e hora registrados no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0001587-95.2011.8.14.0005

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

APELADO: CLAUDOMIRO GOMES DA SILVA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CUMULADA COM RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IRREGULARIDADES APURADAS EM PRESTAÇÃO DE CONTAS MUNICIPAL. TRANSPOSIÇÃO DE ACHADOS DO TRIBUNAL DE CONTAS PARA A ESFERA JUDICIAL. INSUFICIÊNCIA DE LASTRO PROBATÓRIO PARA CONDENAÇÃO RESSARCITÓRIA AMPLA. MANUTENÇÃO DA IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença que, nos autos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa cumulada com ressarcimento ao erário ajuizada em face de ex-Prefeito do Município de Altamira, julgou improcedentes os pedidos e revogou a indisponibilidade de bens anteriormente decretada. A pretensão recursal busca a reforma integral da sentença, sob o fundamento de que irregularidades apuradas pelo Tribunal de Contas dos Municípios no exame da prestação de contas do exercício de 1998, notadamente despesas sem licitação, ordens de pagamento sem comprovação regular e suposto desvio de recursos, seriam suficientes para demonstrar ato ímprobo e dano ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há 2 questões em discussão: (i) definir se os elementos oriundos do processo administrativo perante o Tribunal de Contas dos Municípios, tal como judicializados, bastam para demonstrar a prática de ato de improbidade administrativa e impor condenação por ressarcimento ao erário; e (ii) estabelecer se a sentença de improcedência deve ser reformada diante das irregularidades contábeis e administrativas apontadas na prestação de contas do exercício de 1998.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A responsabilização judicial por improbidade administrativa e por dano ressarcível ao erário não se confunde com o controle externo exercido pelos tribunais de contas, pois exige demonstração suficiente do fato, da autoria, do elemento subjetivo quando exigível e da correlação entre a conduta imputada e o prejuízo patrimonial postulado.

O acervo administrativo juntado aos autos revela quadro mais complexo e menos conclusivo do que a narrativa acusatória deduzida na inicial, porque parte das ocorrências foi esclarecida, regularizada ou reavaliada no curso do procedimento administrativo.

A Resolução nº 6.773/2002 do Tribunal de Contas dos Municípios aprova as contas anuais da Prefeitura de Altamira, exercício de 1998, com ressalva, aplica multas específicas e determina devoluções pontualmente delimitadas, sem consolidar rejeição global das contas nem afirmar desfalque integral nos moldes econômicos sustentados na ação.

A aprovação de contas com ressalva não afasta, por si só, eventual responsabilidade civil ou por improbidade, mas fragiliza a pretensão de converter, sem depuração jurisdicional adequada, um quadro administrativo heterogêneo em condenação judicial ampla fundada em dano patrimonial de grande extensão.

O conjunto probatório judicializado não demonstra, com densidade e segurança suficientes, a correspondência entre os achados administrativos e a condenação ressarcitória ampla pretendida pelo Ministério Público.

A antiguidade dos fatos, reportados ao exercício de 1998 e levados a juízo apenas em 2011, acentua a necessidade de individualização rigorosa das condutas e dos danos, para evitar que impropriedades formais ou conclusões administrativas genéricas sejam convertidas em condenação patrimonial sem demonstração judicial adequada.

A eventual condenação parcial exigiria reconstrução minuciosa, item por item, da base fática, do suporte documental e da persistência de cada irregularidade economicamente delimitada, providência que o processo, tal como submetido a julgamento, não oferece de forma suficientemente amadurecida e segura.

A manutenção da improcedência observa o dever de fundamentação racional e o sistema processual probatório, que vedam condenações assentadas em presunções ampliadas ou em equivalência indevida entre a esfera administrativa de contas e a esfera judicial de responsabilização patrimonial.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A apuração de irregularidades pelo Tribunal de Contas não autoriza, por si só, condenação judicial por improbidade administrativa ou ressarcimento ao erário sem prova suficiente da conduta, da autoria e do dano efetivamente correlacionado. 2. A aprovação de contas com ressalva, acompanhada de multas e devoluções específicas, não exclui responsabilidade judicial, mas impede a transposição automática de achados administrativos para condenação ressarcitória ampla. 3. A condenação patrimonial de agente público exige lastro probatório judicial denso, individualização das condutas e demonstração segura dos prejuízos, especialmente quando os fatos são antigos e o quadro administrativo é heterogêneo. 4. Inviabiliza-se a reforma da sentença de improcedência quando o acervo probatório não fornece base técnica segura nem para a procedência integral nem para condenação parcial sem artificialidade decisória.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 37, caput, e § 4º, e 93, IX; CC, arts. 186, 187 e 927; CPC, arts. 371, 489, § 1º, IV, e 1.013; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10, 11, 12, 17 e 21.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão.

Belém, em data e hora registrados no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação cível interposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
contra sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara Cível da Comarca de Altamira, nos autos da
Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa cumulada com ressarcimento ao erário
, ajuizada em face de
CLAUDOMIRO GOMES DA SILVA
, ex-Prefeito do Município de Altamira, na qual foram julgados improcedentes os pedidos, com resolução de mérito, tendo sido, ainda, revogada a indisponibilidade de bens anteriormente deferida.

Consta da petição inicial que o requerido, na qualidade de gestor municipal, teria praticado irregularidades relacionadas à aplicação de recursos públicos no exercício financeiro de 1998, notadamente pela realização de despesas sem o correspondente procedimento licitatório, pela ausência de comprovação regular de ordens de pagamento e pela suposta apropriação ou desvio de valores públicos, circunstâncias que, segundo o órgão ministerial, teriam causado expressivo prejuízo ao erário.

A demanda foi proposta com pedido de ressarcimento patrimonial, indisponibilidade de bens e quebra de sigilo bancário e fiscal, tendo sido atribuído à causa o valor de R$ 22.356.206,62.

A narrativa acusatória foi construída, em larga medida, a partir de achados oriundos do
Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará
, especialmente no tocante ao exame da prestação de contas do exercício de 1998 da Prefeitura Municipal de Altamira, então de responsabilidade do requerido. Segundo a inicial, teriam sido identificadas despesas sem suporte licitatório no montante de R$ 283.374,80, além de ordens de pagamento sem demonstração regular, no valor de R$ 3.628.869,13, com a alegação de que tais ocorrências evidenciariam dano ao erário e enriquecimento ilícito.

Regularmente processado o feito, houve defesa preliminar, manifestação ministerial, contestação, atos instrutórios, sucessivas petições e, ao final, apresentação de memoriais pela defesa, com insistência na improcedência do pedido e em teses relacionadas à fragilidade da imputação e à prescrição.

Sobreveio sentença de improcedência, por meio da qual o magistrado de origem afastou a pretensão ministerial e revogou a medida de indisponibilidade patrimonial anteriormente decretada.

Irresignado, o Ministério Público interpôs apelação, pretendendo a reforma integral do julgado. Em síntese, sustenta que as irregularidades apuradas pelo Tribunal de Contas, aliadas ao conjunto documental constante dos autos, seriam suficientes para demonstrar a prática de atos ímprobos e a ocorrência de dano ao erário, impondo-se a condenação do demandado ao ressarcimento dos prejuízos causados ao patrimônio público.

Foram apresentadas contrarrazões, nas quais o apelado pugna pela manutenção integral da sentença, reiterando a insuficiência probatória da pretensão condenatória e a inadequação da transposição automática do conteúdo do processo de contas para o plano judicial ressarcitório.

Instada a se manifestar, a Procuradoria de Justiça oficiou nos autos ratificando a apelação.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da apelação.

A controvérsia devolvida a esta instância recursal cinge-se a verificar se, à luz do acervo probatório judicializado, é juridicamente possível reformar a sentença para julgar procedente a ação civil pública ajuizada contra o ex-Prefeito de Altamira, reconhecendo a prática de ato de improbidade administrativa e impondo-lhe dever de ressarcimento ao erário, em razão de irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios no exame da prestação de contas do exercício de 1998.

Desde logo, impõe-se consignar uma premissa metodológica indispensável ao adequado julgamento do recurso:
não se discute, aqui, a existência em abstrato de impropriedades administrativas ou contábeis no âmbito da gestão municipal examinada
.

O que se examina é questão diversa e mais exigente: saber se tais impropriedades, tal como efetivamente delimitadas e demonstradas nos autos, autorizam, no plano jurisdicional, a condenação do demandado nos moldes amplos pretendidos pelo Ministério Público.

Essa distinção é decisiva. O controle externo exercido pelos tribunais de contas e a responsabilização judicial por ato de improbidade ou por dano ressarcível ao erário não se confundem, embora dialoguem.

O primeiro pode identificar irregularidades, impor multas, determinar devoluções específicas e emitir juízos de aprovação, aprovação com ressalva ou rejeição de contas.

A segunda exige, em juízo,
demonstração suficiente do fato, da autoria, do elemento subjetivo quando juridicamente exigível e, sobretudo, da correlação entre a conduta imputada e o dano patrimonial cuja recomposição se postula
.

No caso dos autos, o Ministério Público construiu a demanda a partir de premissas extraídas do processo administrativo do Tribunal de Contas, afirmando que o réu teria realizado despesas sem licitação, deixado de comprovar ordens de pagamento e, em consequência, causado vultoso prejuízo ao erário, com apropriação ou desvio de recursos públicos.

A leitura da inicial, contudo, revela pretensão expansiva, projetada sobre um valor de causa extremamente elevado, com narrativa de malversação patrimonial em larga escala.

Ocorre que o próprio acervo do
Tribunal de Contas dos Municípios
juntado aos autos, longe de oferecer uma confirmação linear dessa construção acusatória mais ampla, apresenta quadro substancialmente mais complexo e juridicamente menos conclusivo do que pretende o apelante.

Com efeito, os documentos administrativos constantes do processo revelam que, no exame da prestação de contas do exercício de 1998, foram efetivamente apontadas diversas impropriedades, entre elas ausência de licitação em determinadas despesas, inconsistências documentais, divergências contábeis, problemas na comprovação de ordens de pagamento, despesas com recursos do FUNDEF, pagamento de diárias sem amparo legal e intempestividade ou ausência de documentação.

Todavia, o mesmo conjunto documental também demonstra que parte dessas ocorrências foi objeto de esclarecimentos, regularizações ou reavaliações no curso do procedimento administrativo; que denúncia conexa foi julgada improcedente; e, sobretudo, que a deliberação final do Tribunal de Contas não se traduziu em rejeição global das contas com afirmação categórica de desfalque integral, mas sim em
aprovação das contas com ressalva
, acompanhada de imposição de multas e de determinações restitutórias pontualmente delimitadas.

A
Resolução nº 6.773/2002
, constante dos autos, é expressiva nesse sentido. Nela, o TCM aprova, por votação unânime, o parecer prévio referente às contas anuais da Prefeitura Municipal de Altamira, exercício financeiro de 1998, “com ressalva”, ao mesmo tempo em que aplica multas específicas e determina recolhimento/devolução de valores relacionados a despesas sem licitação e a despesas não comprovadas.

Tal contexto evidencia que o próprio órgão de controle externo, embora reconhecendo irregularidades relevantes, não consolidou administrativamente um cenário de condenação global nos exatos termos econômicos e narrativos transportados para a presente ação judicial.

É importante sublinhar:
aprovação de contas com ressalva não equivale, por si só, a excludente automática de responsabilidade civil ou de improbidade administrativa
.

Não é esse o fundamento decisivo para a manutenção da sentença. A relevância desse dado reside em outra dimensão: ele fragiliza a pretensão de se converter, sem maior depuração jurisdicional, um quadro administrativo heterogêneo e parcialmente saneado em condenação judicial ampla, fundada em dano patrimonial de extensão muito superior àquela objetivamente delimitada nas consequências impostas pelo próprio TCM.

Em outras palavras, o problema do recurso não está em inexistirem falhas administrativas. O problema está em que
o material probatório judicializado, tal como se apresenta, não demonstra de modo suficientemente denso e seguro a correspondência entre os achados administrativos e a condenação ressarcitória ampla postulada pelo Ministério Público
.

A propósito, os documentos administrativos visíveis indicam, por exemplo, valores específicos associados a diárias, despesas sem licitação, restituição de pagamentos de contas telefônicas e outros itens delimitados.

Também indicam discussões internas no âmbito do TCM sobre o que permaneceu irregular, o que foi comprovado tardiamente, o que foi objeto de saneamento e o que justificou apenas censura administrativa ou multa. Essa própria granularidade administrativa recomenda prudência redobrada no momento da transposição para o plano judicial.

Não se pode perder de vista, ainda, que a presente ação judicial foi ajuizada em 2011, tendo por base fatos reportados ao exercício de 1998.

A antiguidade dos fatos, por si só, não impede a apreciação jurisdicional. Mas acentua a necessidade de lastro probatório preciso e de individualização rigorosa das condutas e dos danos. Em lides dessa natureza, o tempo transcorrido impõe ao julgador cautela metodológica ainda maior, justamente para evitar que irregularidades formais, impropriedades contábeis ou conclusões administrativas genéricas sejam convertidas, sem demonstração judicial adequada, em condenações ressarcitórias de alta magnitude.

Também merece relevo o fato de que a própria defesa, nos memoriais e nas contrarrazões, não se limitou a negar genericamente os fatos, mas atacou precisamente a amplitude da construção ministerial, apontando a insuficiência da correlação entre os dados do processo de contas e a condenação buscada em juízo. Ainda que a defesa tenha desenvolvido tese prescricional, o ponto que mais se projeta como central para a solução da controvérsia é mesmo a deficiência de densidade probatória da imputação ressarcitória.

Nesse contexto, a sentença recorrida, ao julgar improcedente a demanda, terminou por adotar solução que, à luz do conjunto dos autos, se revela juridicamente mais segura. Isso porque a improcedência, no caso, não representa chancelar irregularidades nem negar a relevância do controle externo.

Significa apenas reconhecer que
não basta a existência de apontamentos administrativos, ainda que sérios, para impor condenação judicial ressarcitória nos amplos moldes pleiteados
, quando os próprios documentos de origem revelam quadro administrativo mais nuançado, com ressalvas, saneamentos, multas e devoluções específicas.

Poder-se-ia cogitar, em tese, de reforma parcial da sentença, para reconhecer apenas danos estritamente individualizados e documentalmente demonstrados.

Todavia, essa via intermediária, embora abstratamente possível, exigiria reconstrução cirúrgica, item por item, da base fática, do suporte documental e da persistência judicial de cada irregularidade economicamente delimitada. E tal reconstrução, tal como o processo foi trazido a julgamento, não se mostra suficientemente amadurecida para sustentar condenação parcial segura sem risco elevado de artificialidade decisória ou de fundamentação insuficiente.

Vale dizer: a improcedência integral, aqui, não decorre de uma opção maximalista de absolvição, mas da constatação de que o acervo efetivamente disponibilizado ao juízo não fornece base segura para uma condenação parcial tecnicamente blindada, muito menos para a procedência ampla postulada pelo apelante.

Sob o prisma normativo, a manutenção da sentença também se harmoniza com o dever de fundamentação racional do julgador, previsto no art. 93, IX, da Constituição Federal, bem como com o sistema processual que impõe julgamento conforme o conjunto probatório dos autos, vedando soluções assentadas em presunções condenatórias alargadas ou em equivalências indevidas entre esferas distintas de responsabilização. A atividade jurisdicional, em matéria de responsabilização patrimonial de agente público, deve ser guiada por prudência, individualização e aderência estrita ao que foi efetivamente demonstrado em juízo.

Desse modo, embora o Ministério Público sustente que os elementos oriundos do Tribunal de Contas bastam para autorizar a reforma da sentença, entendo que o recurso não logra infirmar o fundamento essencial do julgamento recorrido, qual seja, a
insuficiência de suporte probatório judicialmente bastante para impor ao demandado a condenação pretendida
.

A conclusão, portanto, é de manutenção integral da improcedência.

Por fim, para fins de prequestionamento, declaro expressamente enfrentados e tidos por debatidos, no que pertinentes à solução da controvérsia, os arts. 37, caput, e 37, § 4º, da Constituição Federal; os arts. 186, 187 e 927 do Código Civil; os arts. 371, 489, § 1º, IV, e 1.013 do Código de Processo Civil; bem como os arts. 9º, 10, 11, 12, 17 e 21 da Lei nº 8.429/1992, na redação aplicável ao caso, ressaltando-se que o presente julgamento os considera apreciados à luz da moldura fático-probatória efetivamente demonstrada nos autos, ainda que em sentido não coincidente com a tese sustentada pelo apelante.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
à apelação, mantendo integralmente a sentença recorrida.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 12/05/2026