Tribunal: TJPA
Processo: 0800331-66.2021.8.14.0124
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 3ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2026-03-12
Data de publicação: 2026-03-24

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ 3ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO APELAÇÃO CÍVEL nº 0800331-66.2021.8.14.0124 JUÍZO DE ORIGEM: VARA ÚNICA DA COMARCA DE SÃO DOMINGOS DO ARAGUAIA/PA RECORRENTE: PEDRO PATRÍCIO DE MEDEIROS RECORRIDO: MUNICÍPIO DE SÃO DOMINGOS DO ARAGUAIA RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVERSÃO DA DEMANDA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA NA SENTENÇA. ART. 17, §16, DA LEI 8.429/92. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À VEDAÇÃO À DECISÃO SURPRESA. CERCEAMENTO DE DEFESA. NULIDADE DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta por ex-prefeito contra sentença proferida em Ação de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Município de São Domingos do Araguaia/PA, na qual se alegou que, durante a gestão municipal (2017–2020), foram realizados descontos de empréstimos consignados na folha de servidores sem o respectivo repasse à Caixa Econômica Federal. A sentença julgou improcedentes os pedidos de aplicação das sanções da Lei de Improbidade Administrativa, mas, com fundamento no art. 17, §16, da Lei nº 8.429/92, condenou o réu ao ressarcimento dos valores não repassados. O apelante sustenta nulidade da sentença por cerceamento de defesa e violação ao princípio da não surpresa, pois a conversão da ação de improbidade em ação de ressarcimento ocorreu apenas na sentença, sem prévia manifestação das partes. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é válida a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública ou ação de ressarcimento diretamente na sentença, sem prévia manifestação das partes; (ii) estabelecer se tal procedimento configura violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e da vedação às decisões surpresa. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O art. 17, §16, da Lei nº 8.429/92 admite a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública quando ausentes os requisitos para aplicação das sanções da improbidade, desde que a decisão seja motivada. 4. A prerrogativa judicial de conversão do rito não afasta a observância das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, bem como das regras processuais que vedam decisões surpresa. 5. Os arts. 9º e 10 do CPC impõem ao magistrado o dever de oportunizar às partes prévia manifestação antes da adoção de fundamento decisório que altere o enquadramento jurídico ou a estrutura da demanda. 6. A conversão da ação de improbidade em ação civil pública implica redefinição da lide e pode demandar aditamento da petição inicial e reabertura da fase probatória. 7. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça estabelece que a conversão prevista no art. 17, §16, da Lei nº 8.429/92 deve ocorrer no primeiro grau de jurisdição e antes da sentença, sob pena de violação ao contraditório e à ampla defesa. 8. A conversão realizada apenas na sentença caracteriza decisão surpresa e cerceamento de defesa, pois impede a manifestação das partes e o manejo do recurso cabível contra a decisão de conversão. 9. Configurado error in procedendo, impõe-se a cassação da sentença e o retorno dos autos à origem para prévia oitiva das partes acerca da eventual conversão do rito. IV. DISPOSITIVO E TESE 10. Recurso provido. Tese de julgamento: 1. A conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública, prevista no art. 17, §16, da Lei nº 8.429/92, deve ocorrer no primeiro grau de jurisdição e antes da prolação da sentença. 2. A conversão realizada diretamente na sentença, sem prévia manifestação das partes, viola os princípios do contraditório, da ampla defesa e da vedação às decisões surpresa. 3. A transmutação do rito sem oportunizar contraditório prévio configura cerceamento de defesa e enseja a nulidade da sentença. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; CPC, arts. 9º e 10; Lei nº 8.429/1992, art. 17, §§16 e 17. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 2.139.458/SC, Rel. Min. Gurgel de Faria, 1ª Turma, j. 18.02.2025, DJe 24.02.2025; TJPA, Apelação Cível nº 0800235-47.2021.8.14.0093, Rel. Des. Célia Regina de Lima Pinheiro, 1ª Turma de Direito Público, j. 03.11.2025. **** Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 3ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora. Plenário Virtual da 3ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 12/03/2026. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800331-66.2021.8.14.0124

APELANTE: PEDRO PATRICIO DE MEDEIROS

APELADO: MUNICIPIO DE SAO DOMINGOS DO ARAGUAIA

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

3ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

APELAÇÃO CÍVEL nº 0800331-66.2021.8.14.0124

JUÍZO DE ORIGEM: VARA ÚNICA DA COMARCA DE SÃO DOMINGOS DO ARAGUAIA/PA

RECORRENTE: PEDRO PATRÍCIO DE MEDEIROS

RECORRIDO: MUNICÍPIO DE SÃO DOMINGOS DO ARAGUAIA

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVERSÃO DA DEMANDA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA NA SENTENÇA. ART. 17, §16, DA LEI 8.429/92. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À VEDAÇÃO À DECISÃO SURPRESA. CERCEAMENTO DE DEFESA. NULIDADE DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta por ex-prefeito contra sentença proferida em Ação de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Município de São Domingos do Araguaia/PA, na qual se alegou que, durante a gestão municipal (2017–2020), foram realizados descontos de empréstimos consignados na folha de servidores sem o respectivo repasse à Caixa Econômica Federal. A sentença julgou improcedentes os pedidos de aplicação das sanções da Lei de Improbidade Administrativa, mas, com fundamento no art. 17, §16, da Lei nº 8.429/92, condenou o réu ao ressarcimento dos valores não repassados. O apelante sustenta nulidade da sentença por cerceamento de defesa e violação ao princípio da não surpresa, pois a conversão da ação de improbidade em ação de ressarcimento ocorreu apenas na sentença, sem prévia manifestação das partes.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se é válida a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública ou ação de ressarcimento diretamente na sentença, sem prévia manifestação das partes; (ii) estabelecer se tal procedimento configura violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e da vedação às decisões surpresa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O art. 17, §16, da Lei nº 8.429/92 admite a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública quando ausentes os requisitos para aplicação das sanções da improbidade, desde que a decisão seja motivada.

4.

A prerrogativa judicial de conversão do rito não afasta a observância das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, bem como das regras processuais que vedam decisões surpresa.

5.

Os arts. 9º e 10 do CPC impõem ao magistrado o dever de oportunizar às partes prévia manifestação antes da adoção de fundamento decisório que altere o enquadramento jurídico ou a estrutura da demanda.

6.

A conversão da ação de improbidade em ação civil pública implica redefinição da lide e pode demandar aditamento da petição inicial e reabertura da fase probatória.

7.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça estabelece que a conversão prevista no art. 17, §16, da Lei nº 8.429/92 deve ocorrer no primeiro grau de jurisdição e antes da sentença, sob pena de violação ao contraditório e à ampla defesa.

8.

A conversão realizada apenas na sentença caracteriza decisão surpresa e cerceamento de defesa, pois impede a manifestação das partes e o manejo do recurso cabível contra a decisão de conversão.

9.

Configurado error in procedendo, impõe-se a cassação da sentença e o retorno dos autos à origem para prévia oitiva das partes acerca da eventual conversão do rito.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

A conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública, prevista no art. 17, §16, da Lei nº 8.429/92, deve ocorrer no primeiro grau de jurisdição e antes da prolação da sentença.

2.

A conversão realizada diretamente na sentença, sem prévia manifestação das partes, viola os princípios do contraditório, da ampla defesa e da vedação às decisões surpresa.

3.

A transmutação do rito sem oportunizar contraditório prévio configura cerceamento de defesa e enseja a nulidade da sentença.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LV; CPC, arts. 9º e 10; Lei nº 8.429/1992, art. 17, §§16 e 17.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 2.139.458/SC, Rel. Min. Gurgel de Faria, 1ª Turma, j. 18.02.2025, DJe 24.02.2025; TJPA, Apelação Cível nº 0800235-47.2021.8.14.0093, Rel. Des. Célia Regina de Lima Pinheiro, 1ª Turma de Direito Público, j. 03.11.2025. ****

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 3ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto da Relatora.

Plenário Virtual da 3ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 12/03/2026.

ROSILEIDE
MARIA DA COSTA
CUNHA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de
Recurso de Apelação Cível
interposto por
PEDRO PATRÍCIO DE MEDEIROS
em face da sentença proferida pelo
MM. Juízo de Direito da Vara Única da comarca de São Domingos do Araguaia/PA
, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa com Pedido de Indisponibilidade de Bens
.

Historiando os fatos, a parte autora, o Município de São Domingos do Araguaia, ajuizou a referida ação em desfavor do ex-prefeito, ora apelante, alegando a prática de atos de improbidade administrativa que teriam causado prejuízo ao erário e violado princípios da administração pública.

Sustentou que o réu, durante sua gestão (2017-2020), realizou descontos de empréstimos consignados na folha de pagamento dos servidores municipais, mas deixou de repassar os valores à Caixa Econômica Federal (CEF), gerando uma dívida que onerou o ente público com juros e encargos.

Requereu a condenação do requerido nas sanções da Lei nº 8.429/92 (LIA), o ressarcimento integral do dano e o pagamento de indenização por dano moral coletivo.

Ato contínuo, o Juízo
a quo
proferiu sentença nos seguintes termos:

DA PARTE DISPOSITIVA

Diante do exposto, DECIDO:

(a) JULGO IMPROCEDENTES os pedidos de imputação das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa;

(b) CONDENO, com fundamento no parágrafo 16, artigo 17 da LIA, o réu a indenizar todos os danos gerados à Administração Pública pelos valores não repassados à CEF, os quais foram descontados dos servidores públicos que detinham financiamento com cobrança a partir de desconto direto em folha ("crédito consignado"). Tais valores, a serem liquidados, deverão ser corrigidos pelo IPCA, além de juros legais, a partir dos pagamentos realizados pelo ente público.

(f) Após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos, com baixa na distribuição.

(g) CONDENO o réu nas custas processuais. Fica desde já intimado para esse recolhimento, sob pena de exação judicial.

Inconformado,
PEDRO PATRICIO DE MEDEIROS
interpôs o presente Recurso de Apelação Cível.

Nas razões recursais, em breve síntese, o patrono da parte recorrente sustenta, preliminarmente, a nulidade da sentença por cerceamento de defesa e violação ao princípio da não surpresa, argumentando que a conversão da ação de improbidade em ação de ressarcimento ocorreu no ato da sentença, sem que fosse oportunizada a produção de provas ou o exercício do contraditório sobre essa nova qualificação jurídica.

Alega, ainda em sede preliminar, cerceamento de defesa, ao argumento de que requereu expressamente a produção de provas documentais e diligências destinadas à elucidação dos fatos, inclusive expedição de ofícios à Caixa Econômica Federal e ao próprio Município para identificação do setor responsável pelos repasses e apuração de encargos, pedidos estes que teriam sido indeferidos de forma genérica e imotivada apenas na sentença, sob o fundamento de que a matéria seria exclusivamente de direito e que o feito comportaria julgamento antecipado, em afronta ao art. 489, §1º, do CPC e ao art. 93, IX, da Constituição Federal.

No mérito, sustenta a inexistência de dolo ou culpa, asseverando que a responsabilidade civil do agente público por dano ao erário é subjetiva, exigindo a demonstração de fato, dano, nexo causal e elemento subjetivo, o que não teria sido comprovado nos autos.

Aduz que a própria sentença reconheceu a inexistência de dolo para fins de improbidade administrativa, inexistindo substrato probatório distinto que autorize a condenação ao ressarcimento.

Afirma que não houve individualização de conduta, nem demonstração de que tenha ordenado ou concorrido para o não repasse dos valores descontados, tampouco prova de que tivesse ciência inequívoca da inadimplência.

Defende que a estrutura administrativa municipal distribui atribuições a secretarias e setores específicos, não sendo possível presumir responsabilidade pessoal do Prefeito pelo simples fato de ocupar o cargo.

Sustenta, outrossim, a inexistência de dano ao erário municipal, ao argumento de que eventual prejuízo teria sido suportado pela instituição financeira credora, e não pelo Município, inexistindo diminuição patrimonial da Fazenda Pública apta a justificar condenação ao ressarcimento em favor do ente municipal.

Ao final, requer o provimento do recurso para reformar integralmente a sentença, julgando-se improcedentes os pedidos iniciais; subsidiariamente, pleiteia a anulação da sentença para que seja oportunizada a conversão formal da ação, com reabertura da instrução probatória e apreciação das provas requeridas.

A parte apelada apresentou contrarrazões pugnando, em resumo, o desprovimento do recurso interposto.

Encaminhados os autos ao Órgão Ministerial, a Procuradoria de Justiça se manifestou pelo provimento do apelo, acolhendo a preliminar de nulidade da sentença.

É o breve relatório.

VOTO

A EXMA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação e passo a analisá-lo.

MÉRITO

Cinge-se a controvérsia acerca da reforma ou nulidade da sentença, que condenou o requerido, fundamento no parágrafo 16, artigo 17 da LIA, a indenizar todos os danos gerados à Administração Pública pelos valores não repassados à CEF, os quais foram descontados dos servidores públicos que detinham financiamento com cobrança a partir de desconto direto em folha ("crédito consignado").

No tocante a conversão da ação, o art. 17, § 16, da Lei nº 8.429/92, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, prevê:

“A qualquer momento, se o magistrado identificar a existência de ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam presentes todos os requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá, em decisão motivada, converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública”.

A prerrogativa conferida ao magistrado pelo art. 17, § 16, da LIA não o exime da observância das normas fundamentais da Constituição Federal e do Direito Processual Civil. É imperativa a garantia ao contraditório e à ampla defesa (art. 5º, LV, CF), dos quais deriva a vedação às decisões surpresa, conforme preceituam os arts. 9º e 10 do Código de Processo Civil.
In verbis
:

Art. 9º Não se proferirá decisão contra uma das partes sem que ela seja previamente ouvida.

Art. 10. O juiz não pode decidir, em grau algum de jurisdição, com base em fundamento a respeito do qual não se tenha dado às partes oportunidade de se manifestar, ainda que se trate de matéria sobre a qual deva decidir de ofício.

Sob essa ótica, a conversão do rito exige a prévia oitiva das partes, assegurando o debate sobre a nova capitulação jurídica da demanda. O Superior Tribunal de Justiça, em jurisprudência consolidada sobre a matéria, firmou o entendimento de que a transmutação da ação de improbidade em ação civil pública deve ocorrer, obrigatoriamente, no primeiro grau de jurisdição e em momento anterior à sentença. A observância desse marco temporal é imperativa para evitar a violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, impedindo que as partes sejam surpreendidas por uma alteração estrutural do rito em sede de apelação. Confira-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OBSCURIDADE E OMISSÃO NA ORIGEM. AUSÊNCIA. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS . SOBRESTAMENTO DO PROCESSO. DESNECESSIDADE. CONVERSÃO DE AÇÃO DE IMPROBIDADE EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITE TEMPORAL . PUBLICAÇÃO DE SENTENÇA. OBSERVÂNCIA
. 1. Não há violação ao art . 1.022 do CPC quando o órgão julgador, de forma clara e coerente, fundamenta adequadamente sua decisão, enfrentando as questões essenciais ao deslinde da causa, sendo certo que o mero descontentamento da parte com o julgamento desfavorável não caracteriza ausência de prestação jurisdicional. 2. O art . 313, inciso V, a, do CPC, que prevê o sobrestamento do processo em caso de dependência de outra causa, não se aplica quando inexiste decisão do Supremo Tribunal Federal suspendendo a eficácia da norma questionada em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIs 7.236 e 7.237), principalmente considerando que as normas infraconstitucionais possuem presunção de constitucionalidade só afastada por decisão definitiva do STF.
3 . A conversão de ação de improbidade administrativa em ação civil pública, prevista no art. 17, § 16, da Lei n. 8.429/1992 (com a redação atual), deve ocorrer no primeiro grau de jurisdição, antes da sentença, conforme interpretação teleológica e sistemática do dispositivo, com competência atribuída ao magistrado de primeira instância e decisão de conversão sujeita ao recurso de agravo de instrumento, conforme previsto no § 17 do mesmo artigo .
4. O instituto em discussão (conversão) implica redefinição da lide, com possíveis alterações na causa de pedir e nos pedidos formulados, exigindo aditamento da petição inicial e, eventualmente, nova fase probatória, de maneira que a medida é incompatível com o estágio recursal ou com as instâncias superiores, em observância aos princípios do contraditório, da ampla defesa, da estabilidade da lide e da segurança jurídica. 5. No caso concreto, não houve alegação de dano ao erário na inicial, tampouco pedido de reparação de eventual prejuízo, sendo inaplicável o Tema 1 .089 do STJ, que trata do prosseguimento de demandas para ressarcimento ao erário, em hipóteses de afastamento das sanções previstas no art. 12 da LIA. 6. Recurso especial desprovido .(STJ - REsp: 2139458 SC 2024/0143258-0, Relator.: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 18/02/2025, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJEN 24/02/2025) – grifo nosso.

Na mesma linha, esse egrégio Tribunal de Justiça já sedimentou compreensão:

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DE VERBAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO . IMPOSSIBILIDADE DE CONVERSÃO DA AÇÃO EM FASE RECURSAL. RECURSO DESPROVIDO.

(...) A conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública, nos termos do art. 17, § 16, da LIA, é ato de competência do juízo de primeira instância, devendo ocorrer antes da prolação da sentença, conforme entendimento consolidado no STJ (REsp 2139458/SC) .

A pretensão de conversão deduzida em sede recursal encontra óbice nos princípios do contraditório, da ampla defesa, da estabilidade da lide e do duplo grau de jurisdição, sendo inviável sua análise nesta fase processual.

(...)

Tese de julgamento:

A conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública somente pode ser realizada pelo juízo de primeira instância, antes da prolação da sentença, não sendo admissível em grau recursal.

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 08002354720218140093 31542461, Relator.: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO, Data de Julgamento: 03/11/2025, 1ª Turma de Direito Público)

Dessarte, a sentença padece de
error in procedendo
, sendo imperativa sua cassação.

A transmutação do rito de Improbidade para Ação Civil Pública no bojo do provimento final configura decisão surpresa e cerceamento de defesa, subtraindo das partes o direito ao contraditório prévio e ao manejo do recurso de Agravo de Instrumento, conforme prescrito no art. 17, §§ 16 e 17 da LIA.

Sob tal perspectiva, o retorno dos autos à instância de origem é medida que se impõe, a fim de que seja oportunizada a manifestação das partes sobre a conversão do rito antes de nova entrega prestação jurisdicional.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, e em consonância com o parecer do
Parquet
,
conheço do recurso e dou-lhe provimento
para acolher a preliminar de nulidade,
cassando a sentença recorrida
ante a configuração de cerceamento de defesa e ofensa ao princípio da não surpresa, determinando a imediata baixa dos autos ao juízo de origem para que se proceda à prévia oitiva das partes acerca da conversão do rito, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

Belém, data registrada no sistema.

ROSILEIDE
MARIA DA COSTA
CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 19/03/2026