Tribunal: TJPA
Processo: 0800010-31.2020.8.14.0103
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10023 - Multas e demais Sanções
Data de julgamento: 2026-03-16

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO. DISTINGUISHING. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF) 1.011. RECURSO CONHECIDO PROVIDO. A UNANIMIDADE. I. CASO EM EXAME 1. O recurso. Apelação cível interposta pelo Estado do Pará contra sentença que extinguiu execução fiscal de multa aplicada pelo Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) a ex-gestora municipal, por suposta ilegitimidade ativa do ente estadual. 2. Fato relevante. A execução visava a cobrança de multa sancionatória por irregularidades em contas (ausência de licitação), sem imputação de débito ao erário. O Estado, inicialmente, pugnou por sua ilegitimidade com base no Tema 642/STF, mas recorreu invocando a superveniente ADPF 1.011/STF. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se o Estado-membro possui legitimidade ativa para executar multa de natureza sancionatória (multa simples) aplicada por Tribunal de Contas Estadual a gestor municipal, à luz da distinção estabelecida pelo STF na ADPF 1.011 em relação ao Tema 642. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A preliminar de preclusão lógica e venire contra factum proprium deve ser rejeitada, pois a mudança de posicionamento do ente estatal decorre de alteração na interpretação constitucional vinculante (superveniência da ADPF 1.011), tratando-se de matéria de ordem pública. 5. O Supremo Tribunal Federal, na ADPF 1.011, realizou distinguishing em relação ao Tema 642, estabelecendo que: (i) multas de ressarcimento por dano ao erário municipal devem ser executadas pelo Município; e (ii) multas simples (sancionatórias/punitivas) por inobservância de normas ou deveres de colaboração devem ser executadas pelo ente mantenedor da Corte de Contas (Estado). 6. No caso concreto, a multa aplicada funda-se no art. 57 da LC nº 084/2012, possuindo natureza estritamente sancionatória ("multa simples"), o que atrai a legitimidade ativa do Estado do Pará. 7. Necessidade de retorno dos autos à origem para análise das demais teses da exceção de pré-executividade (competência do TCM sobre verbas federais), sob pena de supressão de instância. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso provido para anular a sentença e determinar o retorno dos autos. Tese de julgamento: 1. "Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados". ________________________________________ Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 485, VI, e 1.026, § 2º; Lei nº 8.666/1993, art. 2º; Lei Complementar Estadual nº 084/2012, art. 57. Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 1.011, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 01.07.2024; STF, RE 1.003.433 (Tema 642), Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 17.05.2018; STF, ARE 1.562.114 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 06.10.2025; STF, RE 1.428.210 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 02.09.2024; STJ, Súmula nº 208; TJPA, Apelação nº 0001695-89.2011.8.14.0049, Rel. Desa. Rosileide Maria da Costa Cunha, Primeira Turma, j. 16.06.2025; TJPA, Apelação nº 0001805-97.2019.8.14.0020, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, Primeira Turma, j. 05.08.2024. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, CONHECER DA APELAÇÃO CÍVEL, DANDO-LHE PROVIMENTO, tudo nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800010-31.2020.8.14.0103

APELANTE: ESTADO DO PARA

APELADO: LUZIA PIRES SANTANA COELHO

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO.
DISTINGUISHING
. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF) 1.011. RECURSO CONHECIDO PROVIDO. A UNANIMIDADE.

I. CASO EM EXAME

1. O recurso. Apelação cível interposta pelo Estado do Pará contra sentença que extinguiu execução fiscal de multa aplicada pelo Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) a ex-gestora municipal, por suposta ilegitimidade ativa do ente estadual.

2. Fato relevante. A execução visava a cobrança de multa sancionatória por irregularidades em contas (ausência de licitação), sem imputação de débito ao erário. O Estado, inicialmente, pugnou por sua ilegitimidade com base no Tema 642/STF, mas recorreu invocando a superveniente ADPF 1.011/STF.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber se o Estado-membro possui legitimidade ativa para executar multa de natureza sancionatória (multa simples) aplicada por Tribunal de Contas Estadual a gestor municipal, à luz da distinção estabelecida pelo STF na ADPF 1.011 em relação ao Tema 642.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A preliminar de preclusão lógica e venire contra factum proprium deve ser rejeitada, pois a mudança de posicionamento do ente estatal decorre de alteração na interpretação constitucional vinculante (superveniência da ADPF 1.011), tratando-se de matéria de ordem pública.

5. O Supremo Tribunal Federal, na ADPF 1.011, realizou distinguishing em relação ao Tema 642, estabelecendo que: (i) multas de ressarcimento por dano ao erário municipal devem ser executadas pelo Município; e (ii) multas simples (sancionatórias/punitivas) por inobservância de normas ou deveres de colaboração devem ser executadas pelo ente mantenedor da Corte de Contas (Estado).

6. No caso concreto, a multa aplicada funda-se no art. 57 da LC nº 084/2012, possuindo natureza estritamente sancionatória ("multa simples"), o que atrai a legitimidade ativa do Estado do Pará.

7. Necessidade de retorno dos autos à origem para análise das demais teses da exceção de pré-executividade (competência do TCM sobre verbas federais), sob pena de supressão de instância.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso provido para anular a sentença e determinar o retorno dos autos.

Tese de julgamento:

1. "Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados".

________________________________________

Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 485, VI, e 1.026, § 2º; Lei nº 8.666/1993, art. 2º; Lei Complementar Estadual nº 084/2012, art. 57.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 1.011, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 01.07.2024; STF, RE 1.003.433 (Tema 642), Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 17.05.2018; STF, ARE 1.562.114 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 06.10.2025; STF, RE 1.428.210 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 02.09.2024; STJ, Súmula nº 208; TJPA, Apelação nº 0001695-89.2011.8.14.0049, Rel. Desa. Rosileide Maria da Costa Cunha, Primeira Turma, j. 16.06.2025; TJPA, Apelação nº 0001805-97.2019.8.14.0020, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, Primeira Turma, j. 05.08.2024.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos,
CONHECER DA APELAÇÃO CÍVEL, DANDO-LHE PROVIMENTO
, tudo nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro no sistema.

Desembargadora EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto por
ESTADO DO PARÁ
contra a Sentença proferida pelo Juízo da
Vara Única da Comarca de Eldorado dos Carajás
nos autos da
AÇÃO DE EXECUÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL
ajuizado pelo
recorrente
em face de
LUZIA PIRES SANTANA COELHO.

Em síntese da exordial, o Estado do Pará ajuizou a referida ação executiva, objetivando o recebimento da quantia atualizada de R$ 22.929,88 (vinte e dois mil, novecentos e vinte e nove reais e oitenta e oito centavos).

A pretensão executória fundou-se no Acórdão nº 26.678, prolatado pelo Tribunal de Contas dos Municípios (TCM), o qual julgou irregulares as contas da executada referentes ao exercício financeiro de 2012, período em que atuou como ordenadora de despesas da Secretaria Municipal de Educação. Segundo a exordial, a sanção decorreu da realização de despesas sem o devido processo licitatório para a aquisição de veículos, em violação ao art. 2º da Lei nº 8.666/93 e à Resolução nº 9.065/2008/TCM-PA.

Devidamente citada, a executada opôs Exceção de Pré-Executividade (ID 26985946), arguindo, preliminarmente, a concessão da Gratuidade de Justiça. No mérito, sustentou a nulidade do título executivo e a inexigibilidade da obrigação.

Argumentou a excipiente, em síntese, que o Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) seria incompetente para fiscalizar e impor sanções sobre as verbas em questão, uma vez que os recursos auditados seriam de origem federal, provenientes do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE/PNAE). Invocou a aplicação analógica da Súmula 208 do Superior Tribunal de Justiça, defendendo que a competência fiscalizatória recairia exclusivamente sobre o Tribunal de Contas da União (TCU).

Instado a se manifestar sobre a exceção, o Estado do Pará, por meio de sua Procuradoria (ID 26985953), reconheceu a superveniente ilegitimidade ativa do ente estadual. O ente exequente fundamentou sua manifestação na tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) nº 1.003.433 que originou o Tema 642 de Repercussão Geral. Salientou que, conforme o entendimento da Suprema Corte,
"o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal"
. Na ocasião, requereu a intimação do Município de Eldorado dos Carajás para assumir o polo ativo da demanda, pugnando ainda pelo afastamento de condenação em honorários sucumbenciais, sob o argumento de que a mudança jurisprudencial foi posterior ao ajuizamento da ação.

Sobreveio a sentença (ID 26985954), na qual o Juízo de primeiro grau acolheu a tese de ilegitimidade ativa reconhecida pelo próprio exequente, assim, aplicou o precedente vinculante do STF e julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, com fulcro no art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, bem como condenou o Estado do Pará ao pagamento de honorários sucumbenciais em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da execução, rejeitando a tese da Fazenda Pública a de isenção do encargo.

Irresignado, o Estado do Pará interpôs o presente recurso de Apelação Cível para sustentar a necessidade de reforma do julgado, invocando o recente posicionamento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da Arguição De Descumprimento De Preceito Fundamental (ADPF) 1.011 que promoveu distinção em relação à tese firmada no Tema 642.

Argumenta o recorrente que o STF passou a reconhecer a competência do Estado-membro para a execução de créditos decorrentes de "multas simples", como sanções por inobservância de normas de Direito Financeiro ou deveres de colaboração, diferenciando-as das multas destinadas à recomposição de dano ao erário (imputação de débito).

Alega que, no caso concreto, a sanção aplicada à apelada possui natureza de multa simples nos termos do art. 57 da Lei Complementar 84/2012, o que atrairia a legitimidade ativa do Estado do Pará.

Subsidiariamente, caso mantida a extinção do feito, o Apelante pugna pelo afastamento da condenação em honorários sucumbenciais. Defende a inaplicabilidade do princípio da causalidade, sob a justificativa de que, no momento do ajuizamento da ação, o Estado detinha legitimidade conforme a jurisprudência da época, tendo a alteração do entendimento ocorrido posteriormente.

A Apelada apresentou contrarrazões ao recurso pugnando, preliminarmente, pelo não conhecimento do recurso por falta de interesse recursal e preclusão consumativa. A defesa argumenta que o Estado incorreu em comportamento contraditório, violando a boa-fé processual, uma vez que havia concordado expressamente com sua ilegitimidade na instância de origem.

No mérito, sustenta que a multa não possui natureza de
"multa simples"
, pois decorre da reprovação de contas, o que envolve análise substancial da gestão pública.

Reitera a tese de incompetência do TCM para fiscalizar verbas federais (FNDE), cuja atribuição seria exclusiva do TCU, e requer a modulação dos efeitos de eventual decisão nova para preservar a segurança jurídica do caso concreto.

Coube-me a relatoria do feito por distribuição.

Instado a se manifestar na condição de
custos legis
, o Ministério Público requereu sua exclusão do feito, ante a ausência de hipótese para sua atuação.

É o relatório.

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso e passo a proferir o voto sob os seguintes fundamentos.

1. DA PRELIMINAR DE PRECLUSÃO LÓGICA E
VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM

A Apelada sustenta que o Estado não poderia recorrer, pois peticionou nos autos reconhecendo sua ilegitimidade e pedindo a substituição pelo Município. Em regra, a conduta contraditória é vedada, conforme o princípio do
venire contra factum proprium
. Contudo, a manifestação do Estado na origem baseou-se no estrito cumprimento do Recurso Extraordinário (RE) 1.003.433 que originou o Tema 642 de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal (STF), entendimento adotado quando da apresentação de contestação pelo Apelante.

Ocorre que o próprio Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Arguição De Descumprimento De Preceito Fundamental (ADPF) 1.011, em 01/07/2024, promoveu um
distinguishing
vinculante sobre a matéria, que afastou a ilegitimidade do Estado para a cobrança de multas simples aplicadas aos gestores municipais pelo Tribunal de Contas Estaduais, como ocorre no presente caso. Vejamos:

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL.

2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia.

3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas.

4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei.

5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle.

6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal.

7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes.

8. Pedido julgado procedente.

(ADPF 1011, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 01-07-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n

DIVULG 04-07-2024

PUBLIC 05-07-2024)

Assim, considerando que não havia ocorrido o trânsito em julgado e tratando-se a legitimidade das partes de matéria de ordem pública, há alteração na interpretação constitucional vinculante aplica-se aos processos em curso, de forma que fica evidente o interesse recursal do apelante, não se operando a preclusão para a adequação do feito ao novo paradigma.

Rejeito, portanto, a preliminar.

2. DO MÉRITO

A questão central reside na definição da legitimidade para a cobrança judicial de multa imposta pelo Tribunal de Contas dos Municípios. A sentença recorrida baseou-se na premissa de que qualquer multa aplicada a gestor municipal por danos ao erário deveria ser executada pelo Município lesado.

Contudo, é imperioso observar a evolução jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria. No julgamento da referida ADPF 1.011, concluído recentemente, o Pretório Excelso refinou a tese do Tema 642, segregando as multas em 2 (duas) categorias com destinos distintos, senão vejamos:

Tema 642/STF:

1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.

2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados.

Assim, resta evidente da hipótese de Multas de Ressarcimento/Imputação de Débito ocorrendo quando a decisão do Tribunal de Contas visa recompor o patrimônio público lesado (
dano ao erário
), a legitimidade é do ente federativo prejudicado (no caso, seria o Município).

De outra ponta, a hipótese de Multas Simples quando a multa possui caráter estritamente punitivo/sancionatório, decorrente de infração a normas legais ou processuais, por exemplo não enviar documentos, realizar despesas sem licitação sem prova de superfaturamento, atos ilegais genéricos, a legitimidade é do ente mantenedor do Tribunal de Contas, ou seja, o Estado-membro.

Tal entendimento já fora ratificada inúmeras vezes pela Suprema Corte, senão vejamos os precedentes:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. LEGITIMIDADE DO ESTADO PARA EXECUTAR CRÉDITO DECORRENTE DE MULTAS SIMPLES APLICADAS A GESTORES MUNICIPAIS. TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL. ADPF 1011. NATUREZA JURÍDICA DA MULTA. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO.

I. CASO EM EXAME

1. Trata-se de agravo regimental no recurso extraordinário com agravo contra decisão pela qual neguei provimento ao recurso extraordinário por estar o acórdão do Tribunal de origem em harmonia com o Tema 642 da Repercussão Geral e com a ADPF 1011, além da incidência da Súmula 279 do STF.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Discute-se, na espécie, a não aplicação da Súmula 279 do STF, bem como a correta aplicação dos precedentes supracitados.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. Esta Corte ao julgar o RE 1.003.433-RG/RJ (Tema 642), redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, no mérito, fixou a seguinte tese: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal".

4. Posteriormente, no julgamento da ADPF 1.011, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 05.07.2024, esta Corte declarou a legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados.

5. Desse modo, correta a decisão agravada, ao reconhecer a legitimidade do Estado de Goiás, no caso, para executar multa imposta pelo Tribunal de Contas a gestor municipal, conforme jurisprudência reafirmada em sede de repercussão geral, Tema 642, e posteriormente aperfeiçoada no âmbito da ADPF 1.011, tendo vista que tal penalidade, conforme afirmado pela Corte de origem, é decorre de multa simples.

6. A definição acerca da natureza da multa imposta conduz, invariavelmente, ao reexame do conjunto fático-probatório dos autos, providência inviável em sede de apelo extremo, nos termos da Súmula 279 do STF.

IV. DISPOSITIVO

7. Agravo regimental a que se nega provimento.

(ARE 1562114 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 06-10-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n

DIVULG 17-10-2025

PUBLIC 20-10-2025) (grifo nosso)

AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOS ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO A EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MENDES. INOCORRÊNCIA DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL ASSENTADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. TESE FIRMADA NO TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL. APERFEIÇOAMENTO PELO PLENÁRIO DESTA SUPREMA CORTE NO ACÓRDÃO PROFERIDO NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 1.011.

1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.

2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados.

3. Agravo Interno DESPROVIDO.

(RE 1428210 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 02-09-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n

DIVULG 03-09-2024

PUBLIC 04-09-2024) (grifo nosso)

No caso dos autos, a execução fundamenta-se no Acórdão nº 26.678 do Tribunal De Contas Dos Municípios (TCM), que aplicou à Apelada multa no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), com base no art. 57 da Lei Complementar Estadual nº 084/2012 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios - TCM):

Art. 57. O Tribunal poderá aplicar multa de até R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais) aos administradores e gestores da coisa pública, nos seguintes casos e observados os percentuais desse montante:

I - Até 100% (cem por cento):

a) Por contas julgadas irregulares;

b) Por ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;

c) Por omissão no cumprimento do dever funcional de levar ao conhecimento do Tribunal irregularidade ou ilegalidade de que tenha tido ciência, na qualidade de integrante do controle interno.

II - Até 50% (cinquenta por cento):

a) Por obstrução ao livre exercício de fiscalização do Tribunal;

b) Por sonegação de processo, documento ou informação necessários ao exercício do controle externo;

c) Por reincidência no descumprimento de determinação do Relator ou do Tribunal.

III - Até 30% (trinta por cento)

a) Pelo não encaminhamento de relatórios, documentos e informações a que está obrigado por força de lei ou de ato normativo do Tribunal, no prazo e na forma estabelecidos;

b) Pela retenção de quantia a ser recolhida aos cofres públicos, por tempo superior ao previsto em Lei.

IV - Até 10% (dez por cento), pela interposição de embargos declaratórios manifestamente protelatórios.

Parágrafo único. O valor máximo da multa de que trata o caput deste artigo será atualizado periodicamente, mediante ato normativo próprio do Tribunal, com base na variação acumulada no período, por índice oficial.

O referido dispositivo legal prevê aplicação de multa por
"contas julgadas irregulares"
ou
"ato praticado com grave infração à norma legal"
. Trata-se, inequivocamente, de multa sancionatória, ou seja, simples, de caráter punitivo-pedagógico pelo descumprimento de normas de licitação, e não de título visando a restituição de valores desviados aos cofres municipais.

No mesmo sentido é a Jurisprudência desta Egrégia Corte:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E FINANCEIRO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. LEGITIMIDADE ATIVA DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL PARA COBRANÇA DE CRÉDITO NÃO TRIBUTÁRIO DECORRENTE DE CONVÊNIO FIRMADO ENTRE ESTADO E MUNICÍPIO. AFASTAMENTO DO TEMA 642/STF. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Estado do Pará contra sentença que extinguiu, sem resolução de mérito, Ação de Execução Fiscal proposta para cobrança de crédito não tributário (ressarcimento e multas) decorrente de decisão do Tribunal de Contas do Estado do Pará (TCE/PA) contra Antônio Martins Simão, ex-prefeito municipal de Santa Izabel do Pará, sob o fundamento de ilegitimidade ativa da Fazenda Pública Estadual, à luz do Tema 642 do STF. O Estado sustenta que o prejuízo ocorreu ao erário estadual em virtude da má aplicação de recursos estaduais repassados via convênio, sendo, portanto, legítimo para propor a execução.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se o Estado do Pará possui legitimidade ativa para promover execução fiscal de crédito não tributário, consistente em ressarcimento e multas aplicadas pelo TCE/PA, quando o dano decorre de convênio com repasse de verbas estaduais a município.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A legitimidade ativa para execução fiscal depende da titularidade do crédito exequendo, sendo parte legítima o ente que efetivamente suportou o dano.

4. O Acórdão nº 46.369 do TCE/PA expressamente reconhece o Estado do Pará como prejudicado pela má gestão de recursos oriundos do Convênio nº 62/2002, celebrado entre a SEPOF (Secretaria Estadual) e o Município de Santa Izabel do Pará.

5. O crédito está regularmente inscrito em dívida ativa e deriva de valores devidos ao erário estadual, inclusive com expressa determinação do TCE para devolução ao Tesouro do Estado.

6. A jurisprudência do STF (Tema 642) se aplica exclusivamente às hipóteses em que o dano recai sobre o erário municipal, o que não se verifica no caso concreto, razão pela qual sua incidência é afastada.

7. O entendimento deste Egrégio Tribunal de Justiça do Pará confirma, em precedentes análogos, a legitimidade do Estado para cobrar judicialmente créditos originários de dano ao erário estadual, ainda que decorrentes de convênios com municípios.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso provido.

Tese de julgamento:

1. O Estado do Pará possui legitimidade ativa para propor execução fiscal de crédito não tributário quando o dano decorre da má aplicação de recursos estaduais repassados por meio de convênio.

2. O Tema 642 do STF não se aplica às hipóteses em que o prejuízo recai sobre o erário estadual, ainda que o agente responsável seja gestor municipal.

3. Acórdão de Tribunal de Contas que imputa débito e multa por dano a recursos estaduais constitui título executivo extrajudicial passível de cobrança pela Fazenda Estadual.

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Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 485, VI; CF/1988, art. 71, § 3º; Constituição do Estado do Pará, art. 116, § 3º; LC/PA nº 12/1993, arts. 45, III, "b", 46 e 50.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 1.003.433/RJ, Tema 642, Plenário, j. 17.05.2018; TJPA, Apelação nº 0000706-50.2008.8.14.0094, Rel. Desa. Rosileide Maria da Costa Cunha, j. 18.09.2024; TJPA, Apelação/Remessa Necessária nº 0001805-97.2019.8.14.0020, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, j. 05.08.2024.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0001695-89.2011.8.14.0049 – Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 16/06/2025 ) (grifo nosso)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" DO ESTADO DO PARÁ. DISTINGUISHING DO TEMA 642 DO STF. PREFACIAL AFASTADA. MÉRITO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO PREVISTO NO § 2º DO ART. 1.021 DO CPC EXERCIDO PARA CONHECER A APELAÇÃO E LHE NEGAR PROVIMENTO. . DECISÃO UNÂNIME.

1. A tese de ilegitimidade ativa foi fundamentada no julgamento do RE nº 1.003.433/RJ pelo STF (Tema 642), segundo a qual o Estado não detém legitimidade para cobrar multas aplicadas por Tribunais de Contas contra agentes públicos municipais quando a titularidade do crédito é do Município. No presente caso, o acórdão do TCE é expresso ao determinar que a Fazenda Pública Estadual é o ente prejudicado, não havendo ilegitimidade ativa do Estado do Pará.

2. A verificação dos requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade do título executivo é questão de ordem pública e pode ser analisada em qualquer tempo ou grau de jurisdição, razão pela qual o recurso de apelação merece ser conhecido.

3. O acórdão do TCE/PA possui eficácia de título executivo extrajudicial conforme art. 71, § 3º da CF/88 e art. 116, § 3º da Constituição Estadual do Pará, não necessitando de inscrição em dívida ativa.

4. Recurso conhecido e desprovido. À unanimidade.

(TJPA – APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA – Nº 0001805-97.2019.8.14.0020 – Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 05/08/2024 ) (grifo nosso)

Portanto, aplicando-se o entendimento vinculante da ADPF 1.011, o Estado do Pará é parte legítima para figurar no polo ativo da presente execução.

Reconhecida a legitimidade do Estado e anulada a sentença de extinção, cumpre observar que a Exceção de Pré-Executividade oposta pela Apelada trazia outros fundamentos além da ilegitimidade, notadamente a incompetência do TCM/PA para fiscalizar verbas de natureza federal (FNDE/PNAE).

A sentença recorrida acolheu a ilegitimidade e, por consequência lógica, não adentrou na análise da natureza das verbas (se federais ou municipais) e da competência do Tribunal de Contas, tampouco analisou as provas documentais pertinentes a essa tese.

Não estando a causa madura para julgamento, pois a análise da competência do TCM depende da verificação da natureza dos recursos auditados (Súmula 208 do STJ), matéria de fato não apreciada pelo juízo de piso, o retorno dos autos é medida que se impõe, sob pena de supressão de instância.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso interposto,
DANDO-LHE PROVIMENTO
para
ANULAR
a sentença recorrida, reconhecendo a legitimidade ativa do Estado do Pará para a execução da multa sancionatória objeto da lide, em conformidade com o julgamento da Arguição De Descumprimento De Preceito Fundamental (ADPF) 1.011 do Supremo Tribunal Federal (STF), e
DETERMINAR
o retorno dos autos ao Juízo de origem para o regular prosseguimento do feito, com a apreciação das demais teses defensivas arguidas na Exceção de Pré-Executividade, nos termos da fundamentação lançada ao norte.

Alerta-se às partes que embargos declaratórios meramente protelatórios ensejarão a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, §2º do CPC/15.

É como voto.

Servirá como cópia digitalizada de mandado.

Publique-se, registre-se, intimem-se.

Belém - PA, data de registro no sistema.

Desembargadora EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 27/03/2026