Tribunal: TJPA
Processo: 0801277-39.2023.8.14.0004
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2026-03-30
Data de publicação: 2026-04-15

Ementa:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO MONITÓRIA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. NOTAS FISCAIS SEM ATESTO E AUSÊNCIA DE EMPENHO. INSUFICIÊNCIA DE PROVA ESCRITA. DESPROVIMENTO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível contra sentença que acolheu embargos monitórios opostos por Município e julgou improcedente ação monitória fundada em contrato administrativo para fornecimento de passagens aéreas e fluviais, diante da ausência de comprovação da liquidez e certeza do crédito. 2. A autora alegou inadimplemento de notas fiscais emitidas no âmbito de dispensa de licitação e requereu a expedição de mandado monitório para pagamento do valor acrescido de encargos legais. 3. A sentença reconheceu a existência formal do contrato, mas concluiu que as notas fiscais foram emitidas unilateralmente, sem atesto ou aceite da Administração e sem demonstração do empenho e da liquidação da despesa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 4. Há duas questões em discussão: (i) saber se notas fiscais desacompanhadas de atesto, comprovação de prestação do serviço e nota de empenho constituem prova escrita suficiente para instruir ação monitória contra a Fazenda Pública, nos termos do art. 700 do CPC; e (ii) saber se decisão proferida em processo diverso vincula o julgamento do caso concreto. III. RAZÕES DE DECIDIR 5. A ação monitória exige prova escrita apta a demonstrar, com grau mínimo de probabilidade, a existência da obrigação, conforme art. 700 do CPC e jurisprudência do STJ. 6. Nos contratos administrativos, a despesa pública submete-se às fases de empenho, liquidação e pagamento, nos termos dos arts. 60 a 63 da Lei nº 4.320/1964. A liquidação demanda comprovação do contrato, da nota de empenho e do efetivo fornecimento do serviço. 7. A ausência de nota de empenho e de elementos que evidenciem o atesto da prestação do serviço fragiliza a prova do crédito e impede a formação de juízo de probabilidade suficiente para a expedição de mandado monitório contra a Fazenda Pública. 8. A parte autora não se desincumbiu do ônus previsto no art. 373, I, do CPC, diante da impugnação específica apresentada nos embargos monitórios. 9. Decisões proferidas em outros processos não vinculam o julgador, pois cada demanda deve ser apreciada conforme o conjunto probatório próprio, nos termos do art. 371 do CPC. IV. DISPOSITIVO E TESE 10. Recurso desprovido. Tese de julgamento: “1. Notas fiscais emitidas unilateralmente, desacompanhadas de atesto da Administração, de comprovação da efetiva prestação do serviço e de nota de empenho, não constituem prova escrita suficiente para instruir ação monitória contra a Fazenda Pública. 2. Decisão proferida em processo diverso não vincula o julgamento, quando inexistente identidade fática e probatória.” ACÓRDÃO Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos, conhecer do recurso de Apelação e negar-lhe provimento, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro do sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0801277-39.2023.8.14.0004

APELANTE: J C TEIXEIRA

APELADO: MUNICIPIO DE ALMEIRIM

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO MONITÓRIA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. NOTAS FISCAIS SEM ATESTO E AUSÊNCIA DE EMPENHO. INSUFICIÊNCIA DE PROVA ESCRITA. DESPROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível contra sentença que acolheu embargos monitórios opostos por Município e julgou improcedente ação monitória fundada em contrato administrativo para fornecimento de passagens aéreas e fluviais, diante da ausência de comprovação da liquidez e certeza do crédito.

2.

A autora alegou inadimplemento de notas fiscais emitidas no âmbito de dispensa de licitação e requereu a expedição de mandado monitório para pagamento do valor acrescido de encargos legais.

3.

A sentença reconheceu a existência formal do contrato, mas concluiu que as notas fiscais foram emitidas unilateralmente, sem atesto ou aceite da Administração e sem demonstração do empenho e da liquidação da despesa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4.

Há duas questões em discussão: (i) saber se notas fiscais desacompanhadas de atesto, comprovação de prestação do serviço e nota de empenho constituem prova escrita suficiente para instruir ação monitória contra a Fazenda Pública, nos termos do art. 700 do CPC; e (ii) saber se decisão proferida em processo diverso vincula o julgamento do caso concreto.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5.

A ação monitória exige prova escrita apta a demonstrar, com grau mínimo de probabilidade, a existência da obrigação, conforme art. 700 do CPC e jurisprudência do STJ.

6.

Nos contratos administrativos, a despesa pública submete-se às fases de empenho, liquidação e pagamento, nos termos dos arts. 60 a 63 da Lei nº 4.320/1964. A liquidação demanda comprovação do contrato, da nota de empenho e do efetivo fornecimento do serviço.

7.

A ausência de nota de empenho e de elementos que evidenciem o atesto da prestação do serviço fragiliza a prova do crédito e impede a formação de juízo de probabilidade suficiente para a expedição de mandado monitório contra a Fazenda Pública.

8.

A parte autora não se desincumbiu do ônus previsto no art. 373, I, do CPC, diante da impugnação específica apresentada nos embargos monitórios.

9.

Decisões proferidas em outros processos não vinculam o julgador, pois cada demanda deve ser apreciada conforme o conjunto probatório próprio, nos termos do art. 371 do CPC.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

“1. Notas fiscais emitidas unilateralmente, desacompanhadas de atesto da Administração, de comprovação da efetiva prestação do serviço e de nota de empenho, não constituem prova escrita suficiente para instruir ação monitória contra a Fazenda Pública.

2. Decisão proferida em processo diverso não vincula o julgamento, quando inexistente identidade fática e probatória.”

ACÓRDÃO

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça, por unanimidade de votos,
conhecer do recurso de Apelação e negar-lhe provimento,
nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta por
J C TEIXEIRA
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Almeirim, nos autos da
Ação Monitória nº 0801277-39.2023.8.14.0004
, ajuizada em face do
MUNICÍPIO DE ALMEIRIM.

Em síntese, conforme a petição inicial, a autora alegou que participou do Processo Licitatório nº 1006001/2020-CPL/PMA, Dispensa de Licitação nº 1706003/2020-PMA, que culminou no Contrato Administrativo nº 2406001/2020-PMA, para fornecimento de passagens ao Município de Almeirim, Fundo Municipal de Educação e Fundo Municipal de Saúde.

Sustentou que, em decorrência do ajuste, foram emitidas as Notas Fiscais nº 040 (R$ 70.909,64), nº 044 (R$ 36.895,00) e nº 048 (R$ 24.965,72), totalizando R$ 132.770,36, permanecendo inadimplido o montante. Requereu a expedição de mandado monitório para pagamento do valor, acrescido de juros, correção monetária e honorários, bem como os benefícios da justiça gratuita.

O Município apresentou embargos monitórios, arguindo, em preliminar, a suspensão da eficácia do mandado monitório, nos termos do art. 702, §4º, do CPC, bem como a inépcia da inicial por ausência de demonstrativo adequado do débito.

No mérito, sustentou a inexistência de comprovação inequívoca da efetiva prestação dos serviços, afirmando que as notas fiscais teriam sido emitidas unilateralmente, sem atesto ou aceite formal por parte da Administração, além de mencionar a existência de procedimento investigatório no âmbito do Ministério Público acerca de possível irregularidade no procedimento licitatório que originou o contrato.

Sobreveio sentença que acolheu os embargos monitórios e julgou improcedente a ação, sob o fundamento de que, embora admissível a ação monitória com base em prova escrita sem eficácia de título executivo, as notas fiscais apresentadas foram emitidas unilateralmente e não vieram acompanhadas de elementos que demonstrassem de forma inequívoca o atesto ou aceite pela Administração, reputado requisito essencial para caracterizar a execução do serviço perante a Fazenda Pública.

Concluiu pela fragilidade documental apontada, e ausência de prova suficiente da liquidez e certeza do crédito.

Irresignada, a autora interpôs recurso de
Apelação
, sustentando que as notas fiscais devidamente assinadas constituiriam prova escrita apta a embasar a ação monitória, nos termos do art. 700 do CPC, afirmando que houve efetivo fornecimento de passagens no âmbito do contrato administrativo mencionado.

Aduziu que a sentença teria desconsiderado elementos suficientes à comprovação do crédito e invocou a existência de decisão proferida em outro processo, no qual teria sido reconhecida pretensão semelhante, alegando suposta contradição e ofensa à isonomia.

Requereu a reforma da sentença para julgar procedente a ação monitória.

Foram apresentadas contrarrazões pelo Município de Almeirim, defendendo a manutenção integral da sentença, reiterando a ausência de prova inequívoca da prestação dos serviços e sustentando que decisões proferidas em processos distintos não vinculam o juízo, por dependerem da análise concreta do conjunto probatório de cada caso.

Instado a se manifestar, o Ministério Público deixou de opinar no feito uma vez que não há na lide interesse social que requeira sua intervenção.

Coube a mim a relatoria do feito por distribuição.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço do recurso e passo a analisar suas razões.

A controvérsia cinge-se à verificação da suficiência das notas fiscais apresentadas pela autora como prova escrita apta a embasar a ação monitória, à luz do art. 700 do Código de Processo Civil, bem como à análise da alegada contradição entre a sentença recorrida e decisão proferida em processo diverso.

Nos termos do art. 700 do CPC, a ação monitória pode ser proposta por aquele que afirmar, com base em prova escrita sem eficácia de título executivo, ter direito de exigir do devedor capaz o pagamento de quantia em dinheiro.

Todavia, embora não se exija título executivo, impõe-se que a prova escrita revele, com grau mínimo de segurança, a existência do crédito alegado.

Sobre o tema, trago à colação julgado do Colendo STJ:

"DIREITO PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO MONITÓRIA. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. SÚMULA 211/STJ. EXTRATO DE PENHORA ONLINE E OUTROS DOCUMENTOS. PROVA ESCRITA QUE, NA HIPÓTESE, NÃO É HÁBIL A EMBASAR O AJUIZAMENTO DA AÇÃO MONITÓRIA. 1. Ação monitória, por meio da qual a autora alega ser credora da ré de valores que foram objeto de penhora online em ação de cobrança de cotas condominiais ajuizada em seu desfavor. 2. Ação ajuizada em 21/10/2013. Recurso especial concluso ao gabinete em 04/10/2017. Julgamento: CPC/2015. 3. O propósito recursal é definir se o extrato de penhora online e os documentos que instruíram a inicial são suficientes para configurar a prova escrita hábil ao ajuizamento de ação monitória. 4. A ausência de decisão acerca dos argumentos invocados pela recorrente em suas razões recursais, não obstante a oposição de embargos de declaração, impede o conhecimento do recurso especial.
5. A prova hábil a instruir a ação monitória, isto é, apta a ensejar a determinação da expedição do mandado monitório - a que alude os arts. 1.102-A do CPC/73 e 700 do CPC/2015 -, precisa demonstrar a existência da obrigação, devendo o documento ser escrito e suficiente para, efetivamente, influir na convicção do magistrado acerca do direito alegado, não sendo necessário prova robusta, estreme de dúvida, mas sim documento idôneo que permita juízo de probabilidade do direito afirmado pelo autor.
6. Na específica hipótese dos autos, contudo, não é possível concluir que o extrato de penhora online, ocorrida em contas bancárias de titularidade da recorrida e utilizado para embasar a presente monitória, confira certo juízo de probabilidade a respeito da relação jurídica obrigacional que comprove débito de responsabilidade da suposta possuidora e proprietária do imóvel, ora recorrente. 7. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido." ( REsp 1713774/SP, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 10/10/2019, DJe 15/10/2019).

No caso concreto, a própria sentença reconheceu a existência formal do contrato administrativo. Contudo, destacou que as notas fiscais juntadas foram emitidas unilateralmente e não vieram acompanhadas de documentos aptos a demonstrar, de forma inequívoca, o atesto ou aceite pela Administração Pública, circunstância especialmente relevante quando se trata de contratação com a Fazenda Pública, cuja formalidade e controle são rigorosamente disciplinados.

A apelante sustenta que as notas fiscais assinadas seriam suficientes à constituição do crédito.

Para comprovar o crédito alegado, a empresa juntou o instrumento de Contrato Administrativo para Contratação de Empresa Especializada Para Futura e Eventual Aquisição dos Serviços de Agenciamento de Viagens, compreendendo os serviços de Emissão, Remarcação e Cancelamento de Passagem Aérea Nacional e Internacionais e Passagens Fluviais, para atender as necessidades da Prefeitura, Secretarias e Fundos do Município de Almeirim/Pa.

Além do Contrato Administrativo foi juntado o respectivo edital e três Notas Fiscais com assinatura sem identificação de origem ou carimbo.

Contudo, verifica-se que tais documentos não constituem prova idônea do crédito alegado. Condenar o apelado com base em tais documentos consubstancia inadmissível inversão no procedimento de execução de despesa pública. Explico.

Os arts. 60 a 63 da Lei nº. 4.320/64, que Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, assim dispõem:

Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho.

§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.

§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.

Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.

Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1º Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:

I - o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço”

A partir da leitura dos dispositivos acima, observo que a execução de qualquer despesa pública passa por um procedimento de três etapas sucessivas, quais sejam, o empenho, a liquidação e o pagamento.

No presente caso, não há qualquer comprovação de empenho nos autos. O processo contém contrato, notas fiscais e documentos da dispensa, mas não há nota de empenho ou prova de reserva orçamentária juntada pela autora.

A ausência desse elemento fragiliza ainda mais a pretensão monitória, especialmente em se tratando de crédito contra a Fazenda Pública, onde o empenho constitui etapa essencial da despesa pública.

Ademais, na fase da liquidação (2ª etapa da despesa), a Administração verifica o que exatamente deve pagar, bem como o valor devido ao credor, chegando a tais conclusões a partir de documentos imprescindíveis, incluindo o comprovante de entrega do material ou da prestação do serviço.

Novamente, no caso concreto, não há evidências neste sentido. As assinaturas das notas fiscais juntadas não possuem identificação de origem, não há a mínima demonstração de entrega do objeto contratado, não há qualquer atesto que comprove a efetiva prestação do serviço.

Não se desconhece que a ausência de atestos na nota fiscal é suprível por outros elementos de prova, mas desde que se possa por outros meios ter a evidente certeza da prestação do serviço, o que não se verifica no caso em tela. Repiso, embora se reconheça a contratação da parte autora, inexiste atesto formal da autoridade competente, e nem há documentos complementares que evidenciem a efetiva prestação do serviço e sua aceitação pelo ente público.

Dito isso, concluo que a parte a parte autora/recorrente não se desincumbiu de seu ônus de comprovar fato constitutivo de seu direito, na forma do artigo 373, I, do CPC. Diante da impugnação específica apresentada nos embargos monitórios, incumbia à autora robustecer o acervo probatório, o que não se verificou.

Quanto à alegação de contradição em relação a decisão proferida em outro processo, não prospera a insurgência. O art. 371 do CPC consagra o princípio do livre convencimento motivado, segundo o qual o juiz apreciará a prova constante dos autos e indicará, na decisão, as razões da formação de seu convencimento. Cada processo possui conjunto probatório próprio, não havendo imposição de uniformidade automática entre decisões distintas, especialmente quando inexistente demonstração de identidade fática e probatória integral.

Ademais, a mera referência a outro feito não substitui a demonstração, nos presentes autos, da suficiência da prova produzida. A eventual existência de decisão favorável em processo diverso não tem o condão de suprir a deficiência probatória constatada na presente demanda.

Desse modo, não se constata erro de julgamento na sentença que, à luz do acervo probatório, concluiu pela fragilidade documental e pela improcedência da ação monitória.

Posto isto,
CONHEÇO DA APELAÇÃO CÍVEL, PORÉM, NEGO-LHE PROVIMENTO
, para manter a sentença
a quo
, conforme a fundamentação.

É como voto.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, as partes ficam advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos arts. 81 e 1.026, §§ 2º e 3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015 - GP.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 13/04/2026