Tribunal: TJPA
Processo: 0802559-36.2025.8.14.0039
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão julgador: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10423 - Anulação
Data de julgamento: 2026-06-15

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO E DA EXCEPCIONALIDADE DA CONTRATAÇÃO. NULIDADE DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. EFETIVA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. AFASTAMENTO DO RESSARCIMENTO INTEGRAL AO ERÁRIO. RECURSOS PARCIALMENTE PROVIDOS. I. CASO EM EXAME Apelações cíveis interpostas por sociedades de advocacia contra sentença proferida em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, que declarou a nulidade absoluta de contratos administrativos firmados pelo Município de Paragominas, mediante inexigibilidade de licitação, para prestação de serviços advocatícios especializados, e condenou os escritórios contratados ao ressarcimento integral dos valores recebidos. Os apelantes sustentam nulidade da sentença por cerceamento de defesa, legalidade da contratação direta, regularidade da inexigibilidade, notória especialização, efetiva prestação dos serviços e impossibilidade de devolução integral sem demonstração de dano efetivo ao erário. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há quatro questões em discussão: (i) definir se houve cerceamento de defesa em razão do julgamento antecipado da lide sem dilação probatória; (ii) estabelecer se a contratação direta de serviços advocatícios pelo Município, por inexigibilidade de licitação, observou os requisitos legais e constitucionais; (iii) determinar se é válida a declaração de nulidade dos contratos administrativos firmados; e (iv) definir se é legítima a condenação das sociedades contratadas ao ressarcimento integral dos valores recebidos. III. RAZÕES DE DECIDIR O julgamento antecipado da lide não configura cerceamento de defesa quando a controvérsia se resolve adequadamente com base em prova documental suficiente, especialmente em matéria que envolve controle de legalidade de atos administrativos formalmente documentados. A contratação pública mediante licitação constitui regra constitucional, sendo a inexigibilidade hipótese excepcional que exige demonstração concreta e cumulativa da inviabilidade de competição, natureza técnica especializada do serviço, notória especialização do contratado, motivação idônea e adequação entre o objeto contratado e a justificativa administrativa. A mera natureza advocatícia do serviço não autoriza automaticamente a contratação direta, pois serviços jurídicos ordinários, consultoria administrativa e defesa judicial comum integram, em regra, as atribuições institucionais da advocacia pública. A alegação genérica de insuficiência estrutural, sobrecarga funcional ou acúmulo de demandas da advocacia pública municipal não constitui fundamento jurídico idôneo para justificar a substituição permanente da estrutura estatal por contratação externa sem observância dos requisitos legais. A notória especialização do contratado não se presume pela mera experiência profissional, currículo relevante ou atuação pretérita, exigindo correlação objetiva entre a expertise técnica e um objeto contratual singular, excepcional e incompatível com competição útil. A ausência de demonstração concreta da inviabilidade de competição e da singularidade do objeto torna ilegítima a inexigibilidade licitatória, impondo a nulidade dos contratos administrativos firmados em afronta ao regime jurídico das contratações públicas. A nulidade do contrato administrativo não implica automaticamente devolução integral dos valores pagos quando comprovada a efetiva prestação dos serviços, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração Pública. A responsabilização patrimonial integral do contratado exige demonstração concreta de imputabilidade apta a afastar a proteção legal conferida ao contratado que executou o objeto contratual antes da declaração de nulidade. IV. DISPOSITIVO E TESE Recursos conhecidos e parcialmente providos. Tese de julgamento: O julgamento antecipado da lide não configura cerceamento de defesa quando o acervo documental é suficiente para o exame da legalidade dos atos administrativos. A contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública exige demonstração concreta da inviabilidade de competição, singularidade do objeto, notória especialização do contratado e excepcionalidade da medida. Serviços jurídicos ordinários inerentes à advocacia pública não legitimam inexigibilidade de licitação. A nulidade de contrato administrativo por contratação direta irregular não autoriza, por si só, devolução integral dos valores pagos quando comprovada a efetiva prestação dos serviços, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput, XXI e § 4º; CPC, arts. 355, I, e 370; Lei nº 14.133/2021, arts. 6º, XIX, 74, III, “e”, 147 e 149; Lei nº 8.666/1993, art. 59, parágrafo único; CC, art. 884. Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 656.558/SP (Tema 309), Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, j. 28.10.2024; STJ, AgInt no AgInt no AREsp nº 661.203/ES, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 24.04.2023; STJ, AgInt no AREsp nº 1.604.351/MG, Segunda Turma, j. 14.06.2022; STJ, AREsp nº 1.543.113/SP, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 10.03.2020; STJ, REsp nº 2.045.450/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 20.06.2023. Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 19ª Sessão Ordinária do seu Plenário Presencial, realizada no dia 15/06/2026, à unanimidade, em conhecer e dar parcial provimento aos recursos. Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0802559-36.2025.8.14.0039

APELANTE: CARDOSO FERREIRA & PIRES ADVOGADOS ASSOCIADOS, MAILTON M SILVA FERREIRA SOCIEDADE INDIVIDUAL DE ADVOCACIA

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ MPPA, MUNICÍPIO DE PARAGOMINAS

RELATOR(A):
Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DIRETA DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO E DA EXCEPCIONALIDADE DA CONTRATAÇÃO. NULIDADE DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. EFETIVA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. AFASTAMENTO DO RESSARCIMENTO INTEGRAL AO ERÁRIO. RECURSOS PARCIALMENTE PROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

Apelações cíveis interpostas por sociedades de advocacia contra sentença proferida em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, que declarou a nulidade absoluta de contratos administrativos firmados pelo Município de Paragominas, mediante inexigibilidade de licitação, para prestação de serviços advocatícios especializados, e condenou os escritórios contratados ao ressarcimento integral dos valores recebidos. Os apelantes sustentam nulidade da sentença por cerceamento de defesa, legalidade da contratação direta, regularidade da inexigibilidade, notória especialização, efetiva prestação dos serviços e impossibilidade de devolução integral sem demonstração de dano efetivo ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há quatro questões em discussão: (i) definir se houve cerceamento de defesa em razão do julgamento antecipado da lide sem dilação probatória; (
ii
) estabelecer se a contratação direta de serviços advocatícios pelo Município, por inexigibilidade de licitação, observou os requisitos legais e constitucionais; (
iii
) determinar se é válida a declaração de nulidade dos contratos administrativos firmados; e (
iv
) definir se é legítima a condenação das sociedades contratadas ao ressarcimento integral dos valores recebidos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O julgamento antecipado da lide não configura cerceamento de defesa quando a controvérsia se resolve adequadamente com base em prova documental suficiente, especialmente em matéria que envolve controle de legalidade de atos administrativos formalmente documentados.

A contratação pública mediante licitação constitui regra constitucional, sendo a inexigibilidade hipótese excepcional que exige demonstração concreta e cumulativa da inviabilidade de competição, natureza técnica especializada do serviço, notória especialização do contratado, motivação idônea e adequação entre o objeto contratado e a justificativa administrativa.

A mera natureza advocatícia do serviço não autoriza automaticamente a contratação direta, pois serviços jurídicos ordinários, consultoria administrativa e defesa judicial comum integram, em regra, as atribuições institucionais da advocacia pública.

A alegação genérica de insuficiência estrutural, sobrecarga funcional ou acúmulo de demandas da advocacia pública municipal não constitui fundamento jurídico idôneo para justificar a substituição permanente da estrutura estatal por contratação externa sem observância dos requisitos legais.

A notória especialização do contratado não se presume pela mera experiência profissional, currículo relevante ou atuação pretérita, exigindo correlação objetiva entre a expertise técnica e um objeto contratual singular, excepcional e incompatível com competição útil.

A ausência de demonstração concreta da inviabilidade de competição e da singularidade do objeto torna ilegítima a inexigibilidade licitatória, impondo a nulidade dos contratos administrativos firmados em afronta ao regime jurídico das contratações públicas.

A nulidade do contrato administrativo não implica automaticamente devolução integral dos valores pagos quando comprovada a efetiva prestação dos serviços, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração Pública.

A responsabilização patrimonial integral do contratado exige demonstração concreta de imputabilidade apta a afastar a proteção legal conferida ao contratado que executou o objeto contratual antes da declaração de nulidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recursos
conhecidos e
parcialmente providos.

Tese de julgamento
:

O julgamento antecipado da lide não configura cerceamento de defesa quando o acervo documental é suficiente para o exame da legalidade dos atos administrativos.

A contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública exige demonstração concreta da inviabilidade de competição, singularidade do objeto, notória especialização do contratado e excepcionalidade da medida.

Serviços jurídicos ordinários inerentes à advocacia pública não legitimam inexigibilidade de licitação.

A nulidade de contrato administrativo por contratação direta irregular não autoriza, por si só, devolução integral dos valores pagos quando comprovada a
efetiva prestação dos serviços, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput, XXI e § 4º; CPC,
arts
. 355, I, e 370; Lei nº 14.133/2021,
arts
. 6º, XIX, 74, III, “e”, 147 e 149; Lei nº 8.666/1993, art. 59, parágrafo único; CC, art. 884.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE nº 656.558/SP (Tema 309), Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, j. 28.10.2024; STJ,
AgInt
no
AgInt
no
AREsp
nº 661.203/ES, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, j. 24.04.2023; STJ,
AgInt
no
AREsp
nº 1.604.351/MG, Segunda Turma, j. 14.06.2022; STJ,
AREsp
nº 1.543.113/SP, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 10.03.2020; STJ, REsp nº 2.045.450/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 20.06.2023.

Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 19ª Sessão Ordinária do seu Plenário Presencial, realizada no dia 15/06/2026, à unanimidade, em conhecer e dar parcial provimento aos recursos.

Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO

Relatora

RELATÓRIO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (Relatora):

Trata-se de recursos de
APELAÇÃO CÍVEL

interpostos por
MAILTON M. SILVA FERREIRA SOCIEDADE INDIVIDUAL DE ADVOCACIA
e
CARDOSO FERREIRA CALDERARO & PIRES ADVOGADOS ASSOCIADOS
contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Paragominas, nos autos de
AÇÃO CIVIL PÚBLICA

ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
, que objetivou a declaração de nulidade de contratos administrativos celebrados mediante inexigibilidade de licitação, bem como o ressarcimento ao erário municipal.

A
demanda teve origem na impugnação ministerial de três contratações firmadas pelo Município de Paragominas, quais sejam: Contrato nº 111/2025, no valor de R$ 780.000,00; Contrato nº 083/2025, no valor de R$ 540.000,00; e Contrato nº 137/2025, no valor de R$ 600.000,00, totalizando R$ 1.920.000,00, todos destinados à prestação de serviços advocatícios especializados, formalizados mediante inexigibilidade licitatória.

Sustentou o parquet, em síntese, a inexistência dos pressupostos legais para a contratação direta, a ausência de singularidade do objeto, a inexistência de demonstração idônea de notória especialização apta a justificar a inexigibilidade, o esvaziamento indevido das atribuições da advocacia pública municipal, bem como a ocorrência de desvio de finalidade e lesão ao patrimônio público.

A sentença recorrida
(ID 34264062)
julgou parcialmente procedente o pedido, para:
(a)
declarar a nulidade absoluta, com efeitos
ex

tunc
, dos Contratos Administrativos
nºs
111/2025, 083/2025 e 137/2025;
(b)
julgar improcedente o pedido de ressarcimento em relação ao Município de Paragominas;
(c)
condenar CARDOSO FERREIRA CALDERARO & PIRES ADVOGADOS ASSOCIADOS ao ressarcimento integral de R$ 780.000,00;
(d)
condenar MAILTON M. SILVA FERREIRA SOCIEDADE INDIVIDUAL DE ADVOCACIA ao ressarcimento integral de R$ 1.140.000,00, ambos corrigidos monetariamente pelo IPCA desde cada desembolso, com juros legais a partir da citação; e
(e)
condenar os réus privados ao pagamento das custas processuais.

Em suas razões recursais
(ID
34264063)
,
MAILTON M. SILVA FERREIRA SOCIEDADE INDIVIDUAL DE ADVOCACIA
sustenta, em síntese:
(i)
preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa, sob o argumento de julgamento antecipado indevido, sem abertura de instrução probatória, especialmente para produção de prova testemunhal e técnica;
(
ii
)
legalidade da contratação direta, afirmando a insuficiência operacional da Procuradoria Municipal e a necessidade concreta da terceirização;
(
iii
)
regularidade da inexigibilidade licitatória, em razão da natureza técnica do serviço advocatício e da alegada notória especialização;
(
iv
)
efetiva prestação dos serviços contratados;
(v)
impossibilidade de condenação ao ressarcimento integral sem demonstração de dano efetivo ao erário, má-fé ou ausência de contraprestação; e, ao final, requer a reforma integral da sentença.

Por sua vez,
CARDOSO FERREIRA CALDERARO & PIRES ADVOGADOS ASSOCIADOS
, em suas razões de apelação
(ID 34264067)
, suscita:
(i)
preliminar de cerceamento de defesa em razão da suposta necessidade de dilação probatória;
(
ii
)
alegação de que a contratação atendeu aos requisitos legais da inexigibilidade;
(
iii
)
sustentação de notória especialização profissional;
(
iv
)
argumento de que a contratação decorreu de deficiência estrutural da advocacia pública municipal;
(v)
insurgência contra a condenação ao ressarcimento integral, ao fundamento de que apenas parte do contrato teria sido executada e remunerada, com efetiva prestação dos serviços.

Em contrarrazões
(ID 34264077)
, o Município de Paragominas pugnou pela manutenção integral da sentença, defendendo a inexistência de cerceamento de defesa, a suficiência do acervo probatório e a correção jurídica da conclusão adotada pelo juízo sentenciante.

O Ministério Público
(ID 34264078)
, igualmente, apresentou contrarrazões, requerendo o desprovimento integral dos recursos, reiterando a ausência dos requisitos autorizadores da inexigibilidade, a violação aos princípios da administração pública e a legitimidade da condenação imposta.

É o relatório
.

VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRO (Relatora):

De antemão,
p
resentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço dos recursos de apelação.

Convém esclarecer, que os recursos serão analisados em conjunto.

A controvérsia devolvida a este Colegiado cinge-se ao exame:
(i)
da alegada nulidade da sentença por cerceamento de defesa;
(
ii
)
da legalidade ou não da contratação direta, por inexigibilidade, de serviços advocatícios pelo Município de Paragominas;
(
iii
)
da validade da declaração de nulidade dos contratos administrativos; e
(
iv
)
da legitimidade da condenação das sociedades apelantes ao ressarcimento integral ao erário.

DA PRELIMINAR DE NULIDADE POR CERCEAMENTO DE DEFESA

Alegam os apelantes a
nulidade da sentença por cerceamento de defesa, sob o argumento de julgamento antecipado indevido,
ressaltando a necessidade de dilação probatória, especialmente a produção de prova testemunhal.

Dispõe o Código de Processo Civil:

“
Art. 355. O juiz julgará antecipadamente o pedido, proferindo sentença com resolução de mérito, quando:

I –
não
houver necessidade de produção de outras provas;
”

Por sua vez:

“
Art. 370. Caberá ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, determinar as provas necessárias ao julgamento do mérito.
”

Conforme se observa, o
sistema processual civil brasileiro consagra o princípio segundo o qual o magistrado é o destinatário da prova, competindo-lhe aferir a suficiência do acervo probatório.

Nesse sentido, n
ão há cerceamento de defesa quando a matéria controvertida puder ser solucionada com base em prova documental já constante dos autos, especialmente quando a controvérsia gravita predominantemente em torno da
interpretação jurídica dos atos administrativos formalmente praticados.

No caso em questão, depreende-se que a presente demanda
versa sobre

validade de processos administrativos de inexigibilidade; conformidade legal de contratações públicas; compatibilidade constitucional da terceirização da função jurídica municipal; consequências patrimoniais da nulidade contratual.

Cuida-se, portanto, de controvérsia fundada essencialmente em prova documental.

A alegação de necessidade de prova testemunhal para demonstrar “necessidade da contratação” não altera essa conclusão, porquanto a legalidade do ato administrativo se afere mediante seus próprios fundamentos formais, sua motivação e sua aderência ao ordenamento jurídico.

A Administração Pública submete-se ao princípio da legalidade estrita.

A necessidade da contratação direta deve estar demonstrada nos autos administrativos originários, não podendo ser construída posteriormente mediante prova oral substitutiva da motivação legalmente exigida.

O Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento segundo o qual inexiste cerceamento quando o acervo probatório se revela suficiente.
Vejamos:

AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CERCEAMENTO DE DEFESA E DESNECESSIDADE DE PRODUÇÃO DE PROVA. SÚMULA N. 7/
STJ .
1. A jurisprudência desta Corte é no sentido de que o julgador, destinatário final da prova, pode, de maneira fundamentada, indeferir a realização de provas e diligências protelatórias, desnecessárias ou impertinentes. 2. Alterar a conclusão do acórdão do Tribunal a quo acerca da análise das provas e da ausência de cerceamento de defesa demandaria reexame do acervo fático-probatório dos autos, procedimento vedado em recurso especial, ante a incidência da Súmula
n .
7 do
STJ.Precedentes
. 3.
O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento firmado no sentido de que não há cerceamento de defesa quando o julgador considera desnecessária a produção de prova, mediante a existência nos autos de elementos suficientes para a formação de seu
convencimento .

Precedentes
.Agravo
interno provido.

(STJ -
AgInt
no
AgInt
no
AREsp
: 661203 ES 2015/0028065-9, Relator.: Ministro HUMBERTO
MARTINS, Data de Julgamento: 24/04/2023, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação:
DJe
28/04/2023)
(grifo nosso)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. INDEFERIMENTO DE PRODUÇÃO DE PROVA TESTEMUNHAL. DISCRICIONARIEDADE DO JULGADOR. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.
1 .
O Agravo Interno não merece prosperar, pois a ausência de argumentos hábeis para alterar os fundamentos da decisão ora agravada torna
incólume
o entendimento nela firmado.
2. Não há cerceamento de defesa quando o julgador, ao constatar nos autos a existência de provas suficientes para o seu convencimento, indefere pedido de produção de prova testemunhal. Cabe ao juiz decidir, motivadamente, sobre os elementos necessários à formação de seu entendimento, pois, como destinatário da prova, é livre para determinar as provas necessárias ou indeferir as inúteis ou
protelatórias .
3. Consoante entendimento desta Corte, "a apuração da necessidade de produção da prova testemunhal ou a ocorrência de cerceamento de defesa decorrente da falta daquela demandam reexame de aspectos fático-probatórios, o que encontra óbice na Súmula 7 do STJ" (STJ, REsp 1.791.024/SP,
Rel
.
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA,
DJe
de 23/04/2019). 4. Agravo interno não provido.

(STJ -
AgInt
no
AREsp
: 1604351 MG 2019/0312071-3, Data de Julgamento: 14/06/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação:
DJe
20/06/2022)
(grifo nosso)

Ante o exposto,
r
ejeito
a
preliminar
de nulidade por cerceamento de defesa
.

MÉRITO

DA CONTRATAÇÃO DIRETA DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS E DOS LIMITES DA INEXIGIBILIDADE

Analisando detidamente os autos, observa-se que a
Constituição da República estabelece:

“
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
”

Ainda:

“
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública (...).
”

A Lei nº 14.133/2021 dispõe:

“
Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de:

III - contratação dos seguintes serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação:

(...)

e) patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
”

Nesse diapasão, a
licitação constitui regra de estatura constitucional para as contratações realizadas pela Administração Pública, ao passo que a contratação direta configura hipótese excepcional, a qual, como toda exceção no âmbito do direito público, deve ser interpretada restritivamente. Nesse contexto, a inexigibilidade de licitação não se legitima pela mera conveniência administrativa, exigindo, ao revés, demonstração concreta, objetiva e juridicamente verificável da efetiva inviabilidade de competição.

São
exigíveis, portanto, cumulativamente, a
inviabilidade concreta de competição; serviço técnico especializado; notória especialização; motivação idônea; adequação entre objeto e justificativa.

Ressalta-se que a
contratação de advocacia privada pelo Poder Público não é vedada em absoluto
, m
as igualmente não se presume legítima.

Nesse sentido,
a mera natureza advocatícia do serviço não autoriza automaticamente a inexigibilidade.

Marçal
Justen
Filho ensina:

“A inexigibilidade não decorre da mera natureza intelectual da atividade, mas da impossibilidade concreta de competição útil e objetiva.”

No caso concreto,
pelo que se depreende dos autos, o
s contratos celebrados tinham por objeto defesa judicial ordinária e consultoria jurídica administrativa, atribuições inerentes à advocacia pública municipal.

Não se trata de demanda extraordinária, excepcionalíssima, tecnicamente singular ou juridicamente incomum.

A própria sentença consignou que havia procurador concursado no exercício da função institucional. A substituição ou paralelismo estrutural da advocacia pública afronta o modelo constitucional.

Embora os Municípios possuam autonomia organizacional, uma vez instituída estrutura permanente de advocacia pública, não se admite esvaziamento funcional arbitrário.

O STF tem reafirmado a centralidade institucional da advocacia pública organizada.
Entende, portanto, que
a advocacia pública é uma função estatal permanente e essencial à justiça, devendo ser exercida, como regra, por servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo, aprovados em concurso público.

A contratação de advogados privados ou escritórios de advocacia não pode ser utilizada para substituir a estrutura permanente do Estado. Ela é admitida apenas em caráter excepcional, quando demonstrada a impossibilidade ou a relevante inconveniência de que a atribuição seja exercida pelos membros da advocacia pública.

P
ara que a contratação por inexigibilidade de licitação seja válida, o STF fixou requisitos rigorosos em sede de repercussão geral (Tema 309)
: i
nadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público;
n
atureza singular do serviço;
n
otória especialização do profissional;
p
reço compatível com o mercado.
Vejamos o referido Julgado:

EMENTA Direito constitucional e administrativo. Improbidade administrativa. Necessidade de dolo. Inexigibilidade de licitação.
Contratação pelos municípios de escritório de advocacia para patrocínio e defesa de causas perante os tribunais de contas estaduais. Requisitos. 1. O ato de improbidade administrativa deve ser entendido como ato violador do princípio constitucional da probidade administrativa, ou seja, aquele no qual o agente pratica o ato violando o dever de agir com honestidade. Isso é, o agente ímprobo atua com desonestidade, ao que se conectam a deslealdade e a má-fé. 2. Estando a desonestidade relacionada com o dolo, não é possível desvincular a improbidade administrativa, a qual depende da desonestidade, do referido elemento subjetivo, isso é, do dolo. Nessa toada, o dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), sendo inconstitucional a modalidade culposa prevista nos
arts
. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, com sua redação originária. 3.
No que diz respeito aos
arts
. 13, inciso V, e 25, inciso II, da Lei nº 8.666/93, deve-se ter em mente, como bem apontou o Ministro Roberto Barroso, que a disciplina constitucional da advocacia pública (
arts
. 131 e 132 da CF) impõe que, em regra, a assessoria jurídica das entidades federativas, tanto na vertente consultiva como na defesa em juízo, caiba aos advogados públicos
.
Excepcionalmente, caberá a contratação de advogados privados, desde que plenamente configurada a impossibilidade ou relevante inconveniência de que a atribuição seja exercida pelos membros da advocacia pública
. 4. Ainda em relação aos dispositivos mencionados, insta realçar que, mesmo que a contratação direta envolva atuações de maior complexidade e responsabilidade, é necessário que a Administração Pública demonstre que os honorários ajustados se encontram dentro de uma faixa de razoabilidade, segundo os padrões do mercado, observadas as características próprias do serviço singular e o grau de especialização profissional. 5. Foram fixadas as seguintes teses de repercussão geral: a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos
arts
. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, com sua redação originária; b) São constitucionais
os
arts
. 13, inciso V, e 25, inciso II, da Lei nº 8.666/93, desde de que interpretados de maneira que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), observe: (i) a inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (
ii
) a cobrança de preço compatível com o praticado pelo mercado. 6. RE nº 610.523/SP julgado prejudicado e RE nº 656.558/SP ao qual se dá provimento, restabelecendo-se a decisão em que se julgou improcedente a ação.

(STF - RE: 656558 SP, Relator: DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 28/10/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO
DJe
-s/n DIVULG 10-02-2025 PUBLIC 11-02-2025)
(grifo nosso)

No mesmo sentido, é o entendimento sedimentado pelo Superior Tribunal de Justiça:

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ART. 1.022, I E II, DO CPC/2015. AUSÊNCIA DE CONTRADIÇÃO E DE OMISSÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. ALEGAÇÃO DE DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. DISSÍDIO CONFIGURADO. CORREÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. CONTRATAÇÃO DIRETA DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS QUE EXIGE A PROVA DA SINGULARIDADE E NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER DO RECURSO ESPECIAL E NEGAR-LHE PROVIMENTO. I - Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo. Sustenta-se, em síntese, que os réus contrataram serviços profissionais com dispensa indevida de licitação e sob o compromisso de defesa dos interesses pessoais do contratado, então, Presidente da Câmara Municipal. Os pedidos formulados na
inicial foram julgados parcialmente procedentes. II - Os recursos de apelação interpostos pelos réus foram providos pelo Tribunal de origem. Inconformado, o Parquet estadual opôs embargos infringentes, os quais foram providos para restabelecer a sentença. Um dos réus interpôs, então, recurso especial, alegando violação de dispositivos de lei federal e divergência jurisprudencial. III - Ausência de contradição. A contradição referente ao art. 1.022, I, do CPC/2015 deve ocorrer no interior de uma única decisão, e não de decisões distintas. Ausência de omissão. Desnecessidade de análise de argumentos não importantes para a solução do litígio. Precedentes: REsp 1.719.219/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 19/4/2018,
DJe
23/5/2018. IV -
É remansoso o entendimento do Superior Tribunal de Justiça de que a contratação de serviço de advocacia apenas autoriza a inexigibilidade de licitação se gozar de características tais que a competição se revele inviável. Precedentes:
REsp 1.431.610/GO, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 13/12/2018,
DJe
26/2/2019;
AgInt
no
AREsp
1.026.225/SP, Rel. Ministro Sérgio
Kukina
, Primeira Turma, julgado em 5/6/2018,
DJe
8/6/2018. V -
A inexigibilidade de licitação prevista no art. 25, II, da Lei n. 8.666/93 não se contenta com a natureza técnica do serviço contratado. Exige a conjugação da natureza técnica (art. 13) com a natureza singular e a notória especialização dos profissionais ou empresas (art. 25, II). Assim, deve prevalecer o entendimento exposto no decisum recorrido, e não aquele que pretende, ao arrepio da lei, generalizar a inexigibilidade de licitação para todas as contratações de serviços advocatícios. VI - Agravo conhecido para conhecer do recurso especial e negar-lhe provimento.

(STJ -
AREsp
: 1543113 SP 2019/0207117-1, Relator: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 10/03/2020, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação:
DJe
17/03/2020)
(grifo nosso)

Desta feita, a
contratação externa não pode converter-se em expediente de substituição da função permanente estatal.

A alegação de "sobrecarga" ou "acúmulo de serviço" não é fundamento jurídico idôneo para afastar o dever de realizar concurso público ou para justificar a substituição permanente da carreira por profissionais externos.
Assim,
a Administração deve estruturar seus órgãos de advocacia para suportar a demanda ordinária, reservando a contratação externa apenas para casos de complexidade técnica singular que extrapole a expertise comum da carreira.

A insuficiência estrutural da Administração reclama providências administrativas adequadas — reorganização, ampliação do quadro, reforço institucional — e não contratação direta desprovida dos requisitos legais.

DA SUPOSTA NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO

As apelantes sustentam notória especialização.

Contudo, experiência profissional, currículo relevante ou atuação pretérita não bastam, isoladamente.

A notória especialização juridicamente relevante deve guardar correspondência objetiva com um objeto singular e excepcional.

A Lei nº 14.133/2021, art. 6º, XIX, dispõe:

XIX - notória especialização: qualidade de profissional ou de empresa cujo conceito, no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiência, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e reconhecidamente adequado à plena satisfação do objeto do contrato;

Todavia, esse requisito não atua de forma isolada, sendo indispensável sua conjugação com a demonstração concreta da inviabilidade de competição. Assim, não basta comprovar elevada qualificação técnica; impõe-se evidenciar a real impossibilidade de instauração de competição útil. No caso dos autos, contudo, verifica-se a contratação de serviços jurídicos ordinários e recorrentes, plenamente passíveis de disputa concorrencial, circunstância que revela a ausência de pressuposto essencial para a contratação direta
.

Ademais, a
s apelantes sustentam que houve efetiva execução contratual. Ainda que tal circunstância fosse admitida, ela não possui o condão de convalidar contratação eivada de nulidade, porquanto a legalidade da despesa pública não decorre
exclusivamente da comprovação material da atividade executada, mas da existência de fundamento jurídico válido que legitime a contratação administrativa.

Desse modo, a execução de contrato nulo não tem o efeito de converter a nulidade em legalidade.

A respeito do assunto, colaciono jurisprudência pátria:

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE SINGULARIDADE E DE NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO DIRETA PARA SERVIÇOS JURÍDICOS ORDINÁRIOS
. AUTONOMIA MUNICIPAL QUANTO À CRIAÇÃO DE PROCURADORIA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo de instrumento interposto pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais contra decisão que indeferiu tutela de urgência em ação civil pública movida em face do Município de Cantagalo, na qual se impugnava a contratação direta de escritório de advocacia para prestação de serviços jurídicos, sem licitação, sob o fundamento de inexigibilidade. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é possível a contratação direta de escritório de advocacia, por inexigibilidade de licitação, para prestação de serviços jurídicos ordinários ao Município; e (
ii
) estabelecer se o Poder Judiciário pode determinar ao Município a criação de cargos efetivos de procurador e a realização de concurso público. III. RAZÕES DE DECIDIR 3.
A contratação de serviços advocatícios sem licitação apenas se admite quando demonstradas, cumulativamente, a natureza singular do serviço e a notória especialização do profissional, conforme art. 25, II, da Lei nº 8.666/1993 e entendimento consolidado no RE nº 656.558/SP (STF, Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 28/10/2024).
4.
A singularidade do serviço exige complexidade e especificidade que inviabilizem a competição, o que não ocorre quando se trata de atividades rotineiras, como
consultoria administrativa, elaboração de contratos e acompanhamento de processos judiciais comuns, conforme precedentes do STJ
(
AREsp
1.507.099/GO, Rel. Min. Francisco Falcão, j. 17/12/2019;
AREsp
1.543.113/SP, Rel. Min. Francisco Falcão, j. 10/03/2020). 5. As atividades descritas no processo d
emonstram
que se trata de serviços jurídicos ordinários e genéricos, passíveis de execução por qualquer advogado, não havendo demonstração de singularidade nem de notória especialização que justifique a inexigibilidade. 6. O risco de
dano
ao erário e à legalidade administrativa decorre da manutenção de contratações diretas reiteradas e sem o devido processo licitatório, configurando a presença do periculum in mora. 7. É inviável, contudo, a determinação judicial de criação de cargos de procurador municipal e de realização de concurso público, pois inexiste imposição constitucional para instituição obrigatória de Procuradorias Municipais, sendo tal providência matéria de autonomia e discricionariedade político-administrativa do ente federativo, conforme decidido pelo STF na ADI 6331 (Rel. Min. Luiz Fux,
Pleno
, j. 09/04/2024). IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso parcialmente provido. Tese de julgamento: 1. A contratação direta de escritório de advocacia por inexigibilidade de licitação somente é válida quando demonstradas a singularidade do serviço e a notória especialização do profissional, não se aplicando a serviços jurídicos rotineiros. 2. É vedada a renovação de contratos de assessoria jurídica ordinária sem prévia licitação, admitindo-se contratação transitória apenas em caráter excepcional. 3. A criação de Procuradoria Municipal e a realização de concurso público para provimento de cargos de procurador constituem opção discricionária do Município, não podendo ser impostas judicialmente. ________________ Dispositivos relevantes citados: CF/1988,
arts
. 37, caput e II, 131 e 132; CPC, art. 300; Lei nº 8.666/1993,
arts
. 13 e 25, II; Lei nº 14.133/2021,
arts
. 2º, V, e 5º; Lei nº 8.906/1994. Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 656.558/SP, Rel. Min. Dias Toffoli,
Pleno
, j. 28.10.2024; STF, ADI nº 6331, Rel. Min. Luiz Fux,
Pleno
, j. 09.04.2024; STJ,
AREsp
nº 1.507.099/GO, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j.
17.12.2019; STJ,
AREsp
nº 1.543.113

(TJ-MG - Agravo de Instrumento: 20602237120258130000, Relator: Des.(a) Carlos Henrique Perpétuo Braga, Data de Julgamento: 27/11/2025, Câmaras Cíveis / 19ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 03/12/2025)
(grifo nosso)

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRATAÇÃO DIRETA. SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE SINGULARIDADE E NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO. MANUTENÇÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de Instrumento interposto contra decisão do Juízo da Vara Única da Comarca de Juscimeira, que, em sede de Ação Civil Pública ajuizada pela Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT, deferiu tutela de urgência para suspender os efeitos do Contrato Administrativo nº 002/2025, firmado com o Município de Juscimeira para prestação de serviços jurídicos externos, com fundamento na inexigibilidade de licitação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é legítima a atuação processual da associação autora, ante decisão judicial posterior que suspendeu os efeitos de seu estatuto; e (
ii
) estabelecer se estão presentes os requisitos legais para a contratação direta por inexigibilidade de licitação no caso concreto.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A atuação da associação autora ocorreu anteriormente à decisão liminar que suspendeu os efeitos de seu estatuto social, não sendo possível atribuir eficácia retroativa à medida cautelar posterior, razão pela qual se afasta o pedido de suspensão do feito.

4. A alegação de ilegitimidade ativa da associação agravada não foi apreciada pelo juízo de origem, de modo que sua análise em grau recursal configuraria indevida supressão de instância, inviabilizando o
conhecimento da preliminar.

5.
A contratação direta por inexigibilidade de licitação exige a demonstração concomitante da singularidade do serviço e da notória especialização do contratado, conforme previsto no art. 74, III, da Lei nº 14.133/2021.

6. Os serviços contratados — consultoria, assessoria jurídica e acompanhamento de processos administrativos e judiciais — correspondem a atividades ordinárias da Procuradoria-Geral do Município, estrutura já prevista e composta nos termos da legislação municipal.

7. Não foi comprovada a singularidade do objeto contratual nem a notoriedade da especialização da sociedade contratada, sendo insuficiente a alegação genérica de experiência ou confiança subjetiva da Administração para afastar o dever de licitar.

8. Jurisprudência do STJ estabelece que a inexigibilidade de licitação para contratação de serviços advocatícios exige prova concreta da inviabilidade de competição, não sendo legítima a contratação ampla e irrestrita para funções inerentes à advocacia pública.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A legitimidade ativa de associação para propositura de ação civil pública deve ser aferida com base na sua situação jurídica no momento da propositura, não se aplicando efeitos retroativos a decisões judiciais posteriores que suspendam seu estatuto.

2. A contratação direta por inexigibilidade de licitação somente é válida quando demonstradas, de forma concreta, a singularidade do serviço e a notória especialização do contratado.

3. Serviços jurídicos ordinários, compatíveis com a estrutura interna da Procuradoria Municipal, não configuram hipótese de inexigibilidade de licitação.

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 14.133/2021, art. 74, III; CPC/2015, art. 300.

Jurisprudência relevante citada: STJ,
AREsp
n. 1.543.113/SP, rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 10.03.2020,
DJe
17.03.2020; STJ,
AgInt
no REsp n. 1.961.478/MG, rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 27.11.2023,
DJe
05.12.2023.

(TJ-MT - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 10256983720258110000, Relator: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 30/09/2025, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 30/09/2025)
(grifo nosso)

DA NULIDADE DOS CONTRATOS

Configurada a inobservância do regime jurídico da contratação pública, a nulidade é consequência necessária.

Dispõe a Lei nº 14.133/2021:

“
Art. 147. Constatada irregularidade no procedimento licitatório ou na execução contratual, caso não seja possível o saneamento, a decisão sobre a suspensão da execução ou sobre a declaração de nulidade do contrato somente será adotada na hipótese em que se revelar medida de interesse público...
”

A nulidade administrativa, quando decorrente de violação grave ao regime jurídico da contratação pública, possui fundamento na legalidade estrita e na indisponibilidade do interesse público.

Desta feita, a
sentença reconheceu adequadamente a nulidade absoluta com efeitos
ex

tunc
, não merecendo reparos
.

DO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO

No que se refere à condenação imposta às sociedades apelantes ao ressarcimento integral dos valores percebidos, observa-se que, embora os contratos em exame sejam nulos, em razão da inobservância dos pressupostos legais indispensáveis à contratação direta por inexigibilidade de licitação, a determinação de devolução integral das quantias pagas não encontra amparo na jurisprudência consolidada nem na disciplina normativa aplicável à espécie.

Isso porque a nulidade do vínculo contratual administrativo, por si só, não conduz automaticamente ao dever de restituição integral dos valores percebidos pelo contratado, especialmente quando incontroversa ou devidamente demonstrada a efetiva prestação dos serviços ajustados.

A matéria encontra disciplina expressa no regime jurídico das contratações públicas.

O art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, aplicável como paradigma interpretativo ao caso, estabelecia:

“
Art. 59 (...)

Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
”

No mesmo sentido, a atual Lei nº 14.133/2021 prevê:

“
Art. 149. A nulidade não exonerará a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que houver executado até a data em que for declarada ou tornada eficaz, bem como por outros prejuízos regularmente comprovados, desde que não lhe seja imputável, e será promovida a responsabilização de quem lhe tenha dado causa.
”

A
ratio
legis é inequívoca: impedir que a Administração Pública, mesmo diante da nulidade do ajuste, se beneficie da prestação efetivamente recebida sem a correspondente contraprestação, sob pena de enriquecimento sem causa, vedado pelo ordenamento jurídico.

O Código Civil igualmente consagra tal vedação:

“
Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido.
”

No caso concreto, verifica-se que a própria controvérsia processual não se
desenvolveu em torno da inexistência da prestação dos serviços advocatícios.

Ao revés, as peças recursais, a instrução documental e os próprios fundamentos da demanda evidenciam que os serviços jurídicos foram efetivamente executados, havendo atuação processual concreta em favor da municipalidade.

O vício reconhecido reside na
ilegalidade da forma de contratação
, e não na inexistência do objeto contratual ou em prestação fictícia.

Em tal contexto, a devolução integral dos valores recebidos implicaria evidente desequilíbrio jurídico, permitindo à Administração Pública usufruir dos serviços advocatícios efetivamente prestados sem qualquer contraprestação financeira, situação incompatível com os postulados da vedação ao enriquecimento ilícito e da boa-fé objetiva.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. CONTRATO VERBAL. SUBCONTRATAÇÃO SEM AUTORIZAÇÃO. RECURSO ESPECIAL DE TODESCATO TERRAPLANAGEM LTDA.
OBRIGAÇÃO DE O ENTE PÚBLICO EFETUAR O PAGAMENTO PELOS SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL DO MUNICÍPIO DE BENTO GONÇALVES. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE FUNDAMENTO AUTÔNOMO E DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. SÚMULAS 283/SF E 284/STF. 1. Trata-se, na origem, de ação de cobrança ajuizada contra o Município de Bento Gonçalves visando condenar o réu a indenizá-la pela prestação de serviços, contratados verbalmente, no período de 24.3.2012 até 8.9.2012, de retroescavadeira, pá carregadeira, caminhão toco e prancha para transporte de equipamentos. Aduziu que o valor total dos serviços é de R$ 102.570,20, mas que pende de pagamento a quantia de R$ 85.068,70 válidos para fevereiro de 2017. 2. Em primeiro grau o pedido foi julgado parcialmente procedente para condenar o réu a indenizar os serviços prestados no período apontado que não foram objeto de subcontratação, devendo o valor ser auferido em liquidação. 3. A Apelação da parte autora não foi provida, e a do réu foi provida na parte relativa aos índices de correção monetária e juros de mora. 4. O aresto
recorrido entendeu devida a indenização pelos serviços executados, a despeito da irregularidade da contratação, por não se admitir o enriquecimento ilícito da Administração. Todavia, entendeu descaber pagamento dos serviços prestados ao município que foram objeto de subcontratação, sob o fundamento de que em desacordo com o art.
72
da Lei
8.666
/93.
5. A jurisprudência do STJ é de que, mesmo que seja nulo o contrato realizado com a Administração Pública, por ausência de prévia licitação, é devido o pagamento pelos serviços prestados, desde que comprovados, nos termos do art.
59
,
parágrafo único
, da Lei
8.666
/1993, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração.
6. O STJ reconhece que, ainda que ausente a
boa fé
do contratado e que tenha ele concorrido para nulidade, é devida a indenização pelo custo básico do serviço, sem qualquer margem de lucro. 7. A inexistência de autorização da Administração para subcontratação é insuficiente para afastar o dever de indenização, no caso dos autos, porque a própria contratação foi irregular, haja vista que não houve licitação e o contrato foi verbal. Assim, desde que provada a existência de subcontratação e a efetiva prestação de serviços, ainda que por terceiros, e que tais serviços se reverteram em benefício da Administração, será devida a indenização dos respectivos valores. Na mesma linha:
REsp n. 468.189/SP
, Rel. Min.José Delgado, Primeira Turma, julgado em 18/3/2003, DJ de 12/5/2003, p. 221. 8. Não há como conhecer do Recurso Especial do Município de Bento Gonçalves. O recorrente não infirma o argumento de que, ainda que haja irregularidade na contratação dos serviços, é devida a indenização dos efetivamente prestados sob pena de indevido enriquecimento sem causa do Município. O ente federativo nada discorreu acerca da tese de inviabilidade de locupletamento ilícito. Aplicam-se, por analogia, as Súmulas 283/STF e 284/STF, ante a ausência de impugnação de fundamento autônomo. 9. Agravo conhecido para não conhecer do Recurso Especial do Município de Bento
Golçaves
. Recurso Especial de
Todescato
Terraplanagem Ltda. parcialmente provido para assegurar o direito de ser indenizada pelos serviços subcontratados pelo custo básico deles, desde que provada a
existência de subcontratação, bem como a efetiva prestação de serviços, mesmo que por terceiros, e ainda que tais serviços se revertam em benefício da Administração. (
REsp n. 2.045.450/RS
, relator MinistroHerman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 20/6/2023,
DJe
de 28/6/2023
)
(grifo nosso)

No mesmo sentido, colaciono julgados dos Tribunais Pátrios:

EMENTA:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. RECURSOS DE APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA .
CONTRATAÇÃO DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO E SINGULARIDADE. SERVIÇOS ORDINÁRIOS DA PROCURADORIA MUNICIPAL. NULIDADE
RECONHECIDA .
AFASTADA A CONDENAÇÃO DE DEVOLUÇÃO DE VALORES AO ERÁRIO. PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS NÃO QUESTIONADA. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA.
RECURSO DO MUNICÍPIO
DESPROVIDO .
RECURSO DO SEGUNDO RÉU PARCIALMENTE PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. 1. Cuida-se de ação civil pública ajuizada pelo Parquet, cuja pretensão consiste no reconhecimento da nulidade do contrato administrativo firmado pelos apelantes, para prestação de serviços advocatícios no âmbito municipal, mediante inexigibilidade de
licitação .
2. Nessa senda, convém registrar que a avença sub examine foi celebrada em 16 de março de 2021, portanto antes da nova lei de licitações e contratos administrativos, de modo que se submete aos ditames da Lei nº 8.666/93, seja por disposição expressa da cláusula primeira do instrumento contratual ou pela aplicação direta do art. 190 da Lei nº 14 .133/21. 3. Sabe-se que o escopo do procedimento licitatório é assegurar a concretização dos princípios constitucionais da isonomia, impessoalidade e eficiência, consubstanciados na escolha da proposta mais vantajosa para a Administração, a partir da igualitária oportunidade de participação daqueles interessados em executar o
objeto contratual.
4 .
Por outro lado, o art. 25 da Lei nº 8.666/93 prevê hipóteses de impossibilidade jurídica de licitação pela inviabilidade da competição, como resultado da própria natureza específica do negócio ou dos objetivos visados pela administração.
5 .
Em adendo, os serviços técnicos que possibilitam a inexigibilidade de licitação estão listados no art. 13 do referido diploma legal. Contudo, é fundamental realçar que não basta que seja qualificado como serviço técnico profissional especializado para que se tenha a inexigibilidade do procedimento licitatório, é imperioso, também, que possua natureza singular, ou seja, não pode ser ordinário ou corriqueiro, a fim de justificar a contratação de um profissional ou empresa de notória especialização.
6 .
Em outras palavras, para que seja lícita a contratação direta do Escritório de Advocacia, impõe-se uma especial correlação entre o serviço especializado e a necessidade da Administração, de forma que a satisfação do interesse público não pode ser alcançada pela contratação de outros profissionais. 7. In
casu
, o Contrato nº 006/2021 PG/PMP foi celebrado para a prestação de “assessoramento e consultoria no âmbito administrativo, para suprir as demandas de maior complexidade do Município de Palmares”.
8 .
Sustentam os réus que a própria Procuradoria do Município de Palmares reconheceu, em ofício datado de 08 de março de 2021, a necessidade de contratação de escritório de advocacia especializado, sob argumento de que o órgão oficial não dispunha de estrutura suficiente para atender a todas as demandas, seja por insuficiência de pessoal ou dificuldades logísticas, decorrentes do dever de acompanhar e diligenciar tempestivamente os processos judiciais e administrativos, inclusive fora da cidade. 9. No entanto, denota-se que os serviços contratados são genéricos e não detêm singularidade, já que se confundem com as atividades ordinárias e rotineiras dos Procuradores da Fazenda Pública. Portanto, não estão presentes os requisitos autorizadores da dispensa de
licitação .
10. Além do mais, o § 1º do artigo 25 da Lei nº 8.666/93 conceitua o profissional ou empresa “de notória especialização” como aquele detentor de um conjunto de atributos que permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do
contrato.
11 .
Não se nega a qualificação do escritório de advocacia contratado, nem a sua experiência no âmbito do direito público, todavia não se vislumbra a notoriedade da especialização, suficientemente capaz de distanciá-los de outros possíveis competidores aptos a prestar os mesmos serviços. Repita-se: a simples dedicação a determinado ramo de atividade não transforma o profissional em “notoriamente especializado”, nos termos da lei. 12. No que tange ao requisito da singularidade, seu preenchimento ocorre nos casos que apresentam complexidades impeditivas à obtenção de solução satisfatória mediante contratação de qualquer
profissional .
13. Ocorre que os serviços contratados, na espécie, não envolviam questões importantes nem complexas, as quais poderiam tranquilamente ser apreciadas pelos procuradores municipais ou qualquer outro escritório com experiência na respectiva área jurídica. Ademais, da alegada limitação estrutural da Procuradoria não se deduz a específica necessidade da contratação do demandado, sobretudo pela ausência de demonstração de significativo incremento de causídicos à disposição da Edilidade ou da superação das dificuldades logísticas relatadas, a partir da celebração do contrato sub examine.
14 .
Ou seja, inexistia razões aptas a dispensar o exame de alternativas ou de licitação simplificada entre diversos profissionais igualmente especializados, na busca da contratação mais vantajosa para a Administração, pelo que se conclui pela irregularidade da contratação. 15. Outrossim, merece destaque o fato de que as inovações legais verificadas no Estatuto da OAB (artigo 3º-A), com o advento da Lei nº 14.039/2020, não afetam o desenvolvimento da
ratio

decidendi
deste julgado, haja vista que não estão isentas de interpretação sistemática, principalmente quando a subsunção ao caso concrete envolve as previsões constitucionais que informam a
licitação .
16. Por conseguinte, temos que a singularidade é uma qualidade do objeto contratual, ao passo que a notória especialização pertence ao sujeito contratado. Desta maneira, para fins de inexigibilidade da licitação, não basta a qualidade do profissional contratado, mas também a análise do objeto definido. Caso contrário, a abstração do objeto contratual implicaria constante ofensa ao princípio da impessoalidade, na medida
em que qualquer advogado escolhido pelo gestor de ocasião estaria apto a desempenhar o patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas, o que confronta com a previsão do
art
.
13, § 1º, e 25, § 1º, ambos da Lei nº 8.666/93. 17.
Noutro giro, mesmo com a declaração de nulidade do contrato realizado com a Administração Pública, por ausência de prévia licitação, é devido o pagamento pelos serviços prestados, desde que comprovados, sob pena de enriquecimento ilícito do
Município .
18. Destarte, merece reparos apenas o capítulo da sentença que determinou, como consequência da nulidade do contrato, a devolução ao erário dos valores recebidos pelo Escritório de Advocacia, porquanto não foi sequer questionada a efetiva prestação dos serviços.
19. Recurso do Município
desprovido .
20. Recurso do segundo réu parcialmente provido. 21. Decisão
unânime .
ACÓRDÃO– Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação nº 0003602-13.2022.8.17 .3030, em que figuram como partes as acima indicadas, acordam os Desembargadores que compõem a 4ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de Pernambuco, à unanimidade de votos, em negar provimento ao recurso do Município e dar parcial provimento ao recurso do segundo Réu, nos termos do voto do Relator. Recife, data conforme assinatura digital. Des. Josué Antônio Fonseca de Sena Relator 23

(TJ-PE - Apelação Cível: 0003602-13 .2022.8.17.3030, Relator: JOSUE ANTONIO FONSECA DE SENA, Data de Julgamento: 22/05/2024, Gabinete do
Des .
Josué Antônio Fonseca de Sena (4ª CDP)
(grifo nosso)

APELAÇÕES CÍVEIS - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - REMESSA NECESSÁRIA DE OFÍCIO - JUÍZO DE RETRATAÇÃO - ARTIGO 1.030, II, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - TEMA Nº 119 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - SERVIÇOS DE ADVOCACIA - LICITAÇÃO - INEXIGIBILIDADE - CONTRATAÇÃO DIRETA DE ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA - FRUSTRAÇÃO DA LICITUDE DE PROCESSO LICITATÓRIO E DIRECIONAMENTO PARA BENEFICIAR O
CONSULTOR JURÍDICO DO MUNICÍPIO - NÃO DEMONSTRADOS - NÃO CONFIGURADA CONDUTA DOLOSA VIOLADORA DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - SINGULARIDADE DOS SERVIÇOS CONTRATADOS - ART. 3º-A DO ESTATUTO DA OAB - POSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO DIRETA - AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADE. - Para a caracterização dos atos ímprobos é imprescindível a demonstração de dolo na conduta dos agentes, conforme disposto no
art
.
1º, § 1º, da Lei nº 8.429/92, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, nos termos do entendimento fixado pelo STF no Tema nº 1.199 - Em se tratando de contratação de serviços advocatícios, autorizada está a inexigibilidade de licitação quando presentes a singularidade, a inviabilidade de competição, a notória especialização e a razoabilidade no preço, pelo que não há ilegalidade ou improbidade na contratação na hipótese - Conforme dispõe o
art
.
3º-A do Estatuto da OAB, com redação dada Lei nº 14.039/2020, "os serviços profissionais de advogado são, por sua natureza, técnicos e singulares, quando comprovada sua notória especialização", de modo que possível a contratação direta.
V.V .
:EMENTA: APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REMESSA NECESSÁRIA DE OFÍCIO. JUÍZO DE
RETRATAÇÃO .
ARTIGO 1.030, II, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TEMA 119 DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL .
SERVIÇOS DE ADVOCACIA. LICITAÇÃO. INEXIGIBILIDADE. SINGULARIDADE DO
SERVIÇO .
HIPÓTESE NÃO CONFIGURADA. DOLO. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS AUTORIZADORES.
VALORES .
RESSARCIMENTO - Conquanto lícita a contratação por parte da Administração P
ública
, de serviços de assessoria jurídica, mediante inexigibilidade da licitação, imprescindível a comprovação da notória especialização pelo contratado, bem como demonstração da singularidade do serviço, requisito não preenchido no caso - Portanto, a contratação direta de advogado para prestar serviços de consultoria jurídica afetos ao cotidiano da Administração Pública Municipal configura hipótese de frustração à licitude do processo licitatório,
enquadrando-se no conceito de improbidade administrativa prevista no artigo 10, VIII, da Lei n. 8.429/92 - Revela-se dolosa a conduta dos agentes públicos de se furtarem do procedimento licitatório por meio de contratação imprópria não contemplada por situação emergencial e excepcional ensejadora da dispensa da licitação, haja vista que a contratação direta do escritório de advocacia não foi precedida de critérios formais e objetivos que justificassem a escolha deste em detrimento dos demais - Comprovada a conduta ímproba do administrador público, impõe-se sua condenação à restituição do dano ao erário -
Lado outro, comprovada a efetiva prestação dos serviços contratados, e não comprovada má-fé ou dolo dos profissionais contratados, é indevida a condenação destes ao ressarcimento das quantias pagas
- A aplicação da pena por ato de improbidade administrativa deve atender aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, a fim de se obter o resultado mais justo e equânime no caso concreto.

(TJ-MG - Apelação Cível: 1189532-50 .2006.8.13.0479 Passos, Relator.:
Des .
(a) Moacyr Lobato, Data de Julgamento: 22/03/2024, 5ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 02/04/2024)
(grifo nosso)

Cumpre destacar que a responsabilização patrimonial do contratado pressupõe demonstração concreta de imputabilidade qualificada apta a afastar a incidência da proteção legal contida no art. 149 da Lei nº 14.133/2021.

Todavia, no presente caso, embora reconhecida a irregularidade da contratação, a devolução integral mostra-se desproporcional diante da incontroversa execução do objeto contratual.

Assim, o ponto da sentença que condenou os escritórios apelantes ao ressarcimento integral ao erário merece reparo.

Diante de todo o acervo probatório, permanece hígida a conclusão quanto à nulidade dos contratos administrativos firmados entre o Município de Paragominas e as sociedades apelantes, por inobservância dos requisitos legais autorizadores da inexigibilidade licitatória, especialmente diante da ausência de demonstração idônea da inviabilidade de competição e da excepcionalidade apta a justificar a contratação direta.

Entretanto, no que concerne à condenação ao ressarcimento integral dos valores percebidos pelos escritórios advocatícios, a sentença comporta reparo, uma vez que restou evidenciada a efetiva prestação dos serviços jurídicos contratados, sendo inviável impor a devolução integral dos valores sem incorrer em indevido enriquecimento da Administração Pública.

Impõe-se, portanto, a reforma parcial da sentença exclusivamente nesse ponto.

DISPOSITIVO

Ante o exposto,
conheço do
s
recurso
s
e dou-lhe
s parcial
provimento
,
tão somente
para afastar a condenação imposta às sociedades apelantes ao ressarcimento ao erário dos valores recebidos em decorrência dos contratos declarados nulos, mantendo-se, no mais, integralmente a sentença recorrida em seus demais termos.

É o voto.

Belém, 1
5
de
junho
de 202
6
.

Desembargadora
CÉLIA
REGINA DE LIMA
PINHEIRO

Relatora

Belém, 16/06/2026