Tribunal: TJPA
Processo: 0000550-33.2007.8.14.0115
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10294 - Abono Pecuniário (Art. 78 Lei 8.112/1990)
Data de julgamento: 2026-04-13

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. LOCAÇÃO DE IMÓVEL DESTINADO A MORADIA FUNCIONAL DE DELEGADO DE POLÍCIA CIVIL E APOIO À ALIMENTAÇÃO CARCERÁRIA. SEGURANÇA PÚBLICA. COMPETÊNCIA ESTADUAL. AUSÊNCIA DE CONVÊNIO FORMAL, CONTRATO ESCRITO OU ATO DE DELEGAÇÃO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. PROVIMENTO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Município de Novo Progresso contra sentença que julgou procedente ação de cobrança ajuizada por Dolores Maria Martins dos Santos, condenando o ente municipal ao pagamento de aluguéis e encargos de energia elétrica de imóvel alegadamente locado para fins públicos, consistente em moradia funcional de Delegado de Polícia Civil e suporte à alimentação de presos, tendo o apelante suscitado, em preliminar, sua ilegitimidade passiva, ao argumento de que eventual obrigação competiria ao Estado do Pará ou ao agente público responsável, diante da inexistência de contrato ou convênio que vinculasse o Município à relação jurídica discutida. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há 2 questões em discussão: (i) definir se o Município de Novo Progresso possui legitimidade passiva para responder por cobrança decorrente de locação de imóvel utilizado em atividade vinculada à Polícia Civil; e (ii) estabelecer se a ausência de convênio formal, contrato escrito, empenho prévio ou delegação específica impede a imputação de obrigação financeira ao ente municipal. III. RAZÕES DE DECIDIR A segurança pública, no que se refere à Polícia Civil, constitui dever do Estado, e a moradia funcional de delegados e a manutenção da custódia e alimentação de presos inserem-se na esfera de competência do Estado-membro, nos termos do art. 144, §§ 4º e 6º, da Constituição Federal. A assunção, pelo Município, de encargos financeiros originariamente atribuídos ao Estado exige prova inequívoca de convênio de cooperação mútua devidamente formalizado e publicado, por se tratar de instrumento apto a viabilizar a descentralização administrativa e a colaboração financeira entre entes federados. A autora não comprova a existência de convênio, contrato escrito ou empenho prévio, limitando-se a alegar ajuste verbal, o que não basta para vincular a Administração Pública, diante do princípio da formalidade e da vedação legal aos contratos verbais com o poder público. A exposição de motivos firmada por Delegado de Polícia Civil apenas demonstra a ocupação do imóvel, mas não vincula o erário municipal, porque o delegado, como agente público estadual, não detém atribuição legal para ordenar despesas ou contratar em nome do Município, sendo seus atos imputáveis ao Estado do Pará, à luz da teoria do órgão. O ônus da prova do fato constitutivo do direito incumbe à autora, e a ausência de demonstração de liame jurídico-administrativo entre o Município e a locação torna juridicamente insustentável a pretensão deduzida contra o ente municipal. A autonomia dos entes federados impede que o Município seja compelido a satisfazer obrigação de competência estadual sem fundamento contratual ou legal, podendo a ilegitimidade passiva, por ser matéria de ordem pública, ser reconhecida em qualquer grau de jurisdição. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido. Processo extinto sem resolução de mérito. Tese de julgamento: 1. A cobrança relativa à locação de imóvel utilizado para moradia funcional de delegado de Polícia Civil e apoio à custódia ou alimentação de presos deve ser dirigida, em regra, ao Estado-membro, por se tratar de atividade inserida na competência estadual de segurança pública. 2. O Município somente pode responder por despesa dessa natureza quando houver convênio formal, contrato administrativo regular ou ato de delegação específico que o vincule juridicamente à obrigação. 3. Ajuste verbal e documento subscrito por agente público estadual sem competência para representar o Município não bastam para legitimar a cobrança contra o ente municipal. 4. A ausência de prova do vínculo jurídico-administrativo entre a obrigação cobrada e o Município impõe o reconhecimento da ilegitimidade passiva e a extinção do processo sem resolução de mérito. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 18 e 144, §§ 4º e 6º; CPC, arts. 373, I, e 485, VI; Lei nº 8.666/1993, art. 60, parágrafo único; LC nº 101/2000. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.838.214/SP. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão. Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Mairton Marques Carneiro. 11ª sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 13 a 22 de abril de 2026. Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000550-33.2007.8.14.0115

APELANTE: MUNICIPIO DE NOVO PROGRESSO

APELADO: DOLORES MARIA MARTINS DOS SANTOS

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. LOCAÇÃO DE IMÓVEL DESTINADO A MORADIA FUNCIONAL DE DELEGADO DE POLÍCIA CIVIL E APOIO À ALIMENTAÇÃO CARCERÁRIA. SEGURANÇA PÚBLICA. COMPETÊNCIA ESTADUAL. AUSÊNCIA DE CONVÊNIO FORMAL, CONTRATO ESCRITO OU ATO DE DELEGAÇÃO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Município de Novo Progresso contra sentença que julgou procedente ação de cobrança ajuizada por Dolores Maria Martins dos Santos, condenando o ente municipal ao pagamento de aluguéis e encargos de energia elétrica de imóvel alegadamente locado para fins públicos, consistente em moradia funcional de Delegado de Polícia Civil e suporte à alimentação de presos, tendo o apelante suscitado, em preliminar, sua ilegitimidade passiva, ao argumento de que eventual obrigação competiria ao Estado do Pará ou ao agente público responsável, diante da inexistência de contrato ou convênio que vinculasse o Município à relação jurídica discutida.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há 2 questões em discussão: (i) definir se o Município de Novo Progresso possui legitimidade passiva para responder por cobrança decorrente de locação de imóvel utilizado em atividade vinculada à Polícia Civil; e (ii) estabelecer se a ausência de convênio formal, contrato escrito, empenho prévio ou delegação específica impede a imputação de obrigação financeira ao ente municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A segurança pública, no que se refere à Polícia Civil, constitui dever do Estado, e a moradia funcional de delegados e a manutenção da custódia e alimentação de presos inserem-se na esfera de competência do Estado-membro, nos termos do art. 144, §§ 4º e 6º, da Constituição Federal.

A assunção, pelo Município, de encargos financeiros originariamente atribuídos ao Estado exige prova inequívoca de convênio de cooperação mútua devidamente formalizado e publicado, por se tratar de instrumento apto a viabilizar a descentralização administrativa e a colaboração financeira entre entes federados.

A autora não comprova a existência de convênio, contrato escrito ou empenho prévio, limitando-se a alegar ajuste verbal, o que não basta para vincular a Administração Pública, diante do princípio da formalidade e da vedação legal aos contratos verbais com o poder público.

A exposição de motivos firmada por Delegado de Polícia Civil apenas demonstra a ocupação do imóvel, mas não vincula o erário municipal, porque o delegado, como agente público estadual, não detém atribuição legal para ordenar despesas ou contratar em nome do Município, sendo seus atos imputáveis ao Estado do Pará, à luz da teoria do órgão.

O ônus da prova do fato constitutivo do direito incumbe à autora, e a ausência de demonstração de liame jurídico-administrativo entre o Município e a locação torna juridicamente insustentável a pretensão deduzida contra o ente municipal.

A autonomia dos entes federados impede que o Município seja compelido a satisfazer obrigação de competência estadual sem fundamento contratual ou legal, podendo a ilegitimidade passiva, por ser matéria de ordem pública, ser reconhecida em qualquer grau de jurisdição.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido. Processo extinto sem resolução de mérito.

Tese de julgamento
:

1. A cobrança relativa à locação de imóvel utilizado para moradia funcional de delegado de Polícia Civil e apoio à custódia ou alimentação de presos deve ser dirigida, em regra, ao Estado-membro, por se tratar de atividade inserida na competência estadual de segurança pública.

2. O Município somente pode responder por despesa dessa natureza quando houver convênio formal, contrato administrativo regular ou ato de delegação específico que o vincule juridicamente à obrigação.

3. Ajuste verbal e documento subscrito por agente público estadual sem competência para representar o Município não bastam para legitimar a cobrança contra o ente municipal.

4. A ausência de prova do vínculo jurídico-administrativo entre a obrigação cobrada e o Município impõe o reconhecimento da ilegitimidade passiva e a extinção do processo sem resolução de mérito.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 18 e 144, §§ 4º e 6º; CPC, arts. 373, I, e 485, VI; Lei nº 8.666/1993, art. 60, parágrafo único; LC nº 101/2000.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 1.838.214/SP.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Mairton Marques Carneiro.

11ª sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 13 a 22 de abril de 2026.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
MUNICÍPIO DE NOVO PROGRESSO
contra sentença que julgou procedente a Ação de Cobrança movida por
DOLORES MARIA MARTINS DOS SANTOS
, condenando o ente municipal ao pagamento de aluguéis e encargos de energia elétrica de imóvel supostamente locado para fins públicos.

A controvérsia cinge-se à responsabilidade do Município pelo pagamento de locação de imóvel utilizado como moradia funcional de Delegado de Polícia Civil e logística de alimentação carcerária.

Em suas razões recursais, o Município suscita, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva
ad causam
, sustentando que a obrigação, se existente, decorreria de vínculo com o Estado do Pará ou com a pessoa física do agente público, ante a ausência de contrato ou convênio que o vinculasse à lide.

O Ministério Público de 2º Grau, em percuciente parecer lavrado pelo ilustre Procurador de Justiça Raimundo Mendonça, manifestou-se pelo acolhimento da preliminar, asseverando a inexistência de liame jurídico capaz de sustentar a pretensão condenatória contra o erário municipal.

É o relatório.

VOTO

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
MUNICÍPIO DE NOVO PROGRESSO
contra sentença que julgou procedente a Ação de Cobrança movida por
DOLORES MARIA MARTINS DOS SANTOS
, condenando o ente municipal ao pagamento de aluguéis e encargos de energia elétrica de imóvel supostamente locado para fins públicos.

A controvérsia cinge-se à responsabilidade do Município pelo pagamento de locação de imóvel utilizado como moradia funcional de Delegado de Polícia Civil e logística de alimentação carcerária.

Em suas razões recursais, o Município suscita, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva
ad causam
, sustentando que a obrigação, se existente, decorreria de vínculo com o Estado do Pará ou com a pessoa física do agente público, ante a ausência de contrato ou convênio que o vinculasse à lide.

O Ministério Público de 2º Grau, em percuciente parecer lavrado pelo ilustre Procurador de Justiça Raimundo Mendonça, manifestou-se pelo acolhimento da preliminar, asseverando a inexistência de liame jurídico capaz de sustentar a pretensão condenatória contra o erário municipal.

É o relatório.

VOTO

Conheço da apelação.

Após reexame dos autos sob o prisma da repartição constitucional de competências e da teoria das nulidades administrativas, verifico que o inconformismo do apelante merece prosperar.

De proêmio, impõe-se a análise da legitimidade passiva à luz da
Teoria da Asserção
, segundo a qual as condições da ação devem ser aferidas
in status assertionis
, ou seja, conforme narrado na inicial.

Todavia, ultrapassada a barreira abstrata, a análise meritória da legitimidade revela um vício intransponível na pretensão da autora, ora apelada.

O objeto da lide versa sobre o custeio de infraestrutura para a Polícia Civil. Ora, nos termos do
Artigo 144, § 4º e § 6º, da Constituição Federal
, a segurança pública é dever do Estado, sendo as Polícias Civis instituições subordinadas aos Governadores dos Estados e do Distrito Federal.

Compete, portanto, ao
Estado-Membro
(neste caso, o Estado do Pará) o provimento de moradia funcional para seus delegados e a manutenção da custódia e alimentação de presos, ainda que em caráter provisório em delegacias.

Para que o Município pudesse figurar no polo passivo desta demanda e assumir encargos financeiros de competência originária do Estado, seria imprescindível a prova inequívoca de um
Convênio de Cooperação Mútua
, devidamente formalizado e publicado.

O convênio é o instrumento administrativo que autoriza a descentralização de serviços e a colaboração financeira entre entes federados, respeitando os ditames da
Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000)
.

Compulsando detidamente o caderno processual, verifico que a apelada não logrou colacionar aos autos o suposto instrumento de convênio, limitando-se a alegar a existência de um "ajuste verbal".

No Direito Administrativo, vigora o princípio da formalidade dos atos. O
Art. 60, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93
(reproduzido em essência pela Lei nº 14.133/2021) é peremptório ao declarar a nulidade de contratos verbais com a Administração.

Embora a jurisprudência mitigue essa nulidade para evitar o enriquecimento sem causa, tal mitigação pressupõe, antes de tudo, que o ente processado seja o titular da obrigação jurídica material.

Na espécie, o Município é terceiro em relação à competência funcional dos serviços prestados no imóvel locado. A "Exposição de Motivos" assinada pelo Delegado de Polícia Civil, embora confirme a ocupação do bem, não possui o condão de vincular o Erário Municipal.

O Delegado de Polícia, na qualidade de agente público estadual, carece de atribuição legal para ordenar despesas ou firmar contratos em nome do Poder Executivo Municipal. A aplicação da
Teoria do Órgão
impõe que os atos do Delegado sejam imputados ao Estado do Pará, e não ao Município de Novo Progresso, salvo prova de delegação específica que não se faz presente.

Conforme preceitua o
Art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil
, incumbe ao autor o ônus de provar o fato constitutivo de seu direito. A ausência de contrato escrito, de empenho prévio ou de convênio formalizado torna a pretensão dirigida contra o Município juridicamente insustentável.

O colendo
Superior Tribunal de Justiça (STJ)
possui entendimento de que
"a responsabilidade civil do Estado pressupõe a prova do nexo de causalidade entre a conduta do agente público e o dano sofrido"
(REsp 1.838.214/SP). No caso, não há conduta de agente municipal comprovada.

Reforço que a autonomia dos entes federados (Art. 18, CF) impede que um Município seja compelido a honrar dívidas de competência do Estado sem a devida base contratual ou legal.

A manutenção de delegacias e residências de autoridades estaduais pelo Município, sem o devido suporte jurídico, configuraria, inclusive, desvio de finalidade e potencial ato de improbidade administrativa por parte do gestor municipal.

É imperativo destacar que o Poder Judiciário não pode suprir a inércia da parte autora na correta identificação do sujeito passivo da obrigação no momento da propositura da ação.

A ilegitimidade passiva, por ser matéria de ordem pública, pode e deve ser reconhecida em qualquer grau de jurisdição, gerando o efeito translativo do recurso.

Acompanho, portanto, a inteligência do Parecer Ministerial, que vislumbrou a impertinência subjetiva da lide em relação ao recorrente. Ressalto que o reconhecimento da ilegitimidade não nega o direito da autora de buscar a satisfação de seu crédito contra quem de direito, mas sim corrige o erro de direcionamento da tutela jurisdicional.

Diante da ausência de liame jurídico-administrativo entre o Município de Novo Progresso e a locação sub judice, a reforma da sentença é medida imperativa de justiça.

Pelo exposto, entendo que a extinção anômala do processo é o desfecho que melhor se coaduna com as normas de regência e com a segurança jurídica.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO E DOU-LHE PROVIMENTO
, para acolher a preliminar de ilegitimidade passiva do Município de Novo Progresso. Por conseguinte,
JULGO EXTINTO O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO
, com fulcro no
Art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil
, invertendo-se os ônus de sucumbência, ficando a exigibilidade suspensa caso a autora seja beneficiária da gratuidade de justiça.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 24/04/2026