Tribunal: TJPA
Processo: 0003340-93.2019.8.14.0074
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2026-03-16

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DO TRÂNSITO MUNICIPAL. MEDIDAS ESTRUTURANTES (SINALIZAÇÃO, FISCALIZAÇÃO, EDUCAÇÃO PARA O TRÂNSITO E GESTÃO DE DADOS). NULIDADE DO INQUÉRITO CIVIL. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. RESERVA DO POSSÍVEL E LIMITES ORÇAMENTÁRIOS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. ASTREINTES CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. MANUTENÇÃO DA CONDENAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Recurso de apelação interposto pelo Município de Tailândia contra sentença que julgou procedente ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Pará, para determinar a implementação de providências estruturantes e permanentes de organização e gestão do trânsito municipal (engenharia/sinalização, fiscalização, educação para o trânsito e monitoramento estatístico), com fixação de multa cominatória diária em caso de descumprimento. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há 4 questões em discussão: (i) definir se irregularidades alegadas no inquérito civil (excesso de prazo e inobservância de formalidades) implicam nulidade da ação civil pública e/ou da sentença, sem demonstração de prejuízo; (ii) estabelecer se há omissão administrativa apta a justificar a imposição judicial de medidas estruturantes de gestão do trânsito, apesar de ações pontuais e existência de órgão municipal; (iii) determinar se limitações orçamentárias/“reserva do possível” e o princípio da separação dos Poderes impedem a ordem judicial de implementação das medidas no prazo fixado; (iv) definir se é cabível manter astreintes impostas contra a Fazenda Pública e se o valor fixado é proporcional. III. RAZÕES DE DECIDIR O inquérito civil tem natureza administrativa e pré-processual, voltada à colheita de elementos informativos, e eventuais irregularidades na sua tramitação não anulam automaticamente a ação civil pública quando os elementos são submetidos ao contraditório judicial e à ampla defesa. A decretação de nulidade exige demonstração concreta de prejuízo (pas de nullité sans grief), e o Município não comprova como o alegado excesso de prazo e o descumprimento de formalidades teriam comprometido sua defesa no processo judicial. O conjunto probatório revela precariedade na organização do trânsito municipal, com insuficiência de fiscalização, sinalização e políticas públicas estruturantes, legitimando a tutela coletiva voltada a providências permanentes e verificáveis. O dever municipal de organizar e prestar serviços de interesse local e adotar providências relacionadas à segurança viária encontra amparo constitucional e legal, inclusive nas atribuições previstas no Código de Trânsito Brasileiro quanto à organização, engenharia, fiscalização e educação para o trânsito. A alegação de ações pontuais ou evolução parcial não afasta a necessidade de medidas estruturantes quando persistem desorganização e riscos à coletividade, pois a tutela coletiva demanda atuação sistemática, planejada e controlável. A invocação genérica de limitações orçamentárias e “reserva do possível” não afasta comando judicial de concretização de deveres administrativos mínimos sem prova objetiva de incapacidade financeira, sem justificativa técnica e sem cronograma idôneo ou plano alternativo suficiente. O controle judicial é cabível para cessar omissões ilícitas e assegurar a efetividade de deveres jurídicos previamente estabelecidos, sem violar a separação dos Poderes quando a decisão determina resultados exigidos pelo ordenamento e preserva a discricionariedade técnica quanto aos meios. A multa cominatória prevista no art. 537 do CPC é meio coercitivo para dar efetividade à obrigação de fazer e pode incidir contra entes públicos, desde que observados proporcionalidade e razoabilidade e admitida revisão na fase de cumprimento. A astreinte diária de R$ 1.000,00, limitada ao teto de R$ 100.000,00, mostra-se adequada à natureza das providências impostas e ao histórico de persistência do problema, não havendo razão para afastamento ou redução nesta etapa. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. Irregularidades alegadas no inquérito civil não anulam a ação civil pública quando inexiste demonstração concreta de prejuízo e quando os elementos são submetidos ao contraditório judicial. 2. É legítima a imposição judicial de medidas estruturantes e permanentes de organização do trânsito quando comprovada precariedade persistente na gestão municipal, não bastando ações pontuais para afastar a omissão. 3. A reserva do possível e limites orçamentários exigem prova objetiva de impossibilidade e plano idôneo, não sendo suficientes alegações abstratas para afastar ordem judicial de concretização de deveres mínimos. 4. O controle judicial para assegurar dever jurídico e cessar omissão ilícita não viola a separação dos Poderes quando preservada a discricionariedade técnica quanto aos meios. 5. Astreintes do art. 537 do CPC podem ser fixadas contra a Fazenda Pública, desde que proporcionais, razoáveis e passíveis de revisão na execução. Dispositivos relevantes citados: CPC/2015, art. 283; CPC/2015, art. 537. Jurisprudência relevante citada: STJ, EDcl nos EDcl no AgRg no REsp 1.377.449/ES, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. 25.10.2016, DJe 10.11.2016; STF, ARE 1.130.557 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 17.09.2018, DJe 03.12.2018. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam Excelentíssimos Senhores Desembargadores, que integram a Segunda Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em CONHECER DO RECURSO e NEGAR-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto do Excelentíssimo Senhor Desembargador - Relator Mairton Marques Carneiro. Esta Sessão foi presidida pelo Des. José Maria Teixeira do Rosário. Belém/PA, data da assinatura digital. Des. MAIRTON MARQUES CARNEIRO Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0003340-93.2019.8.14.0074

APELANTE: MUNICIPIO DE TAILANDIA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DO TRÂNSITO MUNICIPAL. MEDIDAS ESTRUTURANTES (SINALIZAÇÃO, FISCALIZAÇÃO, EDUCAÇÃO PARA O TRÂNSITO E GESTÃO DE DADOS). NULIDADE DO INQUÉRITO CIVIL. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. RESERVA DO POSSÍVEL E LIMITES ORÇAMENTÁRIOS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. ASTREINTES CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. MANUTENÇÃO DA CONDENAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Recurso de apelação interposto pelo Município de Tailândia contra sentença que julgou procedente ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Pará, para determinar a implementação de providências estruturantes e permanentes de organização e gestão do trânsito municipal (engenharia/sinalização, fiscalização, educação para o trânsito e monitoramento estatístico), com fixação de multa cominatória diária em caso de descumprimento.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há 4 questões em discussão: (i) definir se irregularidades alegadas no inquérito civil (excesso de prazo e inobservância de formalidades) implicam nulidade da ação civil pública e/ou da sentença, sem demonstração de prejuízo; (ii) estabelecer se há omissão administrativa apta a justificar a imposição judicial de medidas estruturantes de gestão do trânsito, apesar de ações pontuais e existência de órgão municipal; (iii) determinar se limitações orçamentárias/“reserva do possível” e o princípio da separação dos Poderes impedem a ordem judicial de implementação das medidas no prazo fixado; (iv) definir se é cabível manter astreintes impostas contra a Fazenda Pública e se o valor fixado é proporcional.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O inquérito civil tem natureza administrativa e pré-processual, voltada à colheita de elementos informativos, e eventuais irregularidades na sua tramitação não anulam automaticamente a ação civil pública quando os elementos são submetidos ao contraditório judicial e à ampla defesa.

A decretação de nulidade exige demonstração concreta de prejuízo (pas de nullité sans grief), e o Município não comprova como o alegado excesso de prazo e o descumprimento de formalidades teriam comprometido sua defesa no processo judicial.

O conjunto probatório revela precariedade na organização do trânsito municipal, com insuficiência de fiscalização, sinalização e políticas públicas estruturantes, legitimando a tutela coletiva voltada a providências permanentes e verificáveis.

O dever municipal de organizar e prestar serviços de interesse local e adotar providências relacionadas à segurança viária encontra amparo constitucional e legal, inclusive nas atribuições previstas no Código de Trânsito Brasileiro quanto à organização, engenharia, fiscalização e educação para o trânsito.

A alegação de ações pontuais ou evolução parcial não afasta a necessidade de medidas estruturantes quando persistem desorganização e riscos à coletividade, pois a tutela coletiva demanda atuação sistemática, planejada e controlável.

A invocação genérica de limitações orçamentárias e “reserva do possível” não afasta comando judicial de concretização de deveres administrativos mínimos sem prova objetiva de incapacidade financeira, sem justificativa técnica e sem cronograma idôneo ou plano alternativo suficiente.

O controle judicial é cabível para cessar omissões ilícitas e assegurar a efetividade de deveres jurídicos previamente estabelecidos, sem violar a separação dos Poderes quando a decisão determina resultados exigidos pelo ordenamento e preserva a discricionariedade técnica quanto aos meios.

A multa cominatória prevista no art. 537 do CPC é meio coercitivo para dar efetividade à obrigação de fazer e pode incidir contra entes públicos, desde que observados proporcionalidade e razoabilidade e admitida revisão na fase de cumprimento.

A astreinte diária de R$ 1.000,00, limitada ao teto de R$ 100.000,00, mostra-se adequada à natureza das providências impostas e ao histórico de persistência do problema, não havendo razão para afastamento ou redução nesta etapa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. Irregularidades alegadas no inquérito civil não anulam a ação civil pública quando inexiste demonstração concreta de prejuízo e quando os elementos são submetidos ao contraditório judicial. 2. É legítima a imposição judicial de medidas estruturantes e permanentes de organização do trânsito quando comprovada precariedade persistente na gestão municipal, não bastando ações pontuais para afastar a omissão. 3. A reserva do possível e limites orçamentários exigem prova objetiva de impossibilidade e plano idôneo, não sendo suficientes alegações abstratas para afastar ordem judicial de concretização de deveres mínimos. 4. O controle judicial para assegurar dever jurídico e cessar omissão ilícita não viola a separação dos Poderes quando preservada a discricionariedade técnica quanto aos meios. 5. Astreintes do art. 537 do CPC podem ser fixadas contra a Fazenda Pública, desde que proporcionais, razoáveis e passíveis de revisão na execução.

Dispositivos relevantes citados
: CPC/2015, art. 283; CPC/2015, art. 537.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, EDcl nos EDcl no AgRg no REsp 1.377.449/ES, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. 25.10.2016, DJe 10.11.2016; STF, ARE 1.130.557 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 17.09.2018, DJe 03.12.2018.

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam Excelentíssimos Senhores Desembargadores, que integram a Segunda Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em
CONHECER DO RECURSO
e
NEGAR-LHE PROVIMENTO
, nos termos do voto do Excelentíssimo Senhor Desembargador - Relator Mairton Marques Carneiro.

Esta Sessão foi presidida
pelo Des. José Maria Teixeira do Rosário.

Belém/PA
, data da assinatura digital.

Des.
MAIRTON
MARQUES
CARNEIRO

Relator

RELATÓRIO

PROCESSO: 0003340-93.2019.8.14.0074.

APELANTE: MUNICÍPIO DE TAILÂNDIA.

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ.

RELATOR: DES. MAIRTON MARQUES CARNEIRO.

ÓRGÃO JULGADOR: 2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO.

Cuida-se de Recurso de Apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE TAILÂNDIA contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível e Criminal da Comarca de Tailândia/PA, que julgou procedente Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, voltada à implementação de providências estruturantes de organização e gestão do trânsito municipal, envolvendo medidas de engenharia, fiscalização, educação para o trânsito e monitoramento estatístico, fixando-se, ainda, multa cominatória diária para o caso de descumprimento.

Em suas razões recursais, o Município sustenta, em síntese:

Nulidade do inquérito civil que subsidiou a demanda, ao argumento de excesso de prazo e inobservância de formalidades previstas em normativas do CNMP, com alegada afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal e da duração razoável do processo.

Ausência de omissão administrativa, afirmando que a estrutura atual do órgão municipal de trânsito (DEMUTRAN) e ações já desenvolvidas tornariam indevida a condenação, que estaria fundada em documentação pretérita e desatualizada.

Impossibilidade de cumprimento no prazo fixado, por suposto aumento de despesa, necessidade de estudo de impacto financeiro e orçamentário, limites da LRF e invocação da reserva do possível, além de alegada ofensa à separação dos Poderes.

Inadequação das astreintes contra a Fazenda Pública, invocando orientação do STJ sobre excepcionalidade, postulando afastamento/redução da multa cominatória.

O Ministério Público apresentou contrarrazões, pugnando pelo desprovimento do recurso e manutenção integral da sentença.

A Procuradoria de Justiça, em manifestação, ratificou as contrarrazões e opinou pelo conhecimento e desprovimento da apelação, com preservação do decisum.

É o relatório.

VOTO

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

O cerne do recurso consiste na pretensão do Município de Tailândia de desconstituir a sentença que, em ação civil pública, o condenou a implementar medidas estruturantes e permanentes de organização do trânsito (sinalização, fiscalização, educação e gestão de dados), sob o argumento de nulidade do inquérito civil que embasou a demanda, inexistência de omissão administrativa, por já haver providências e estrutura mínima do órgão de trânsito local, impossibilidade ou excessiva onerosidade do cumprimento no prazo fixado, em razão de limites orçamentários/“reserva do possível” e separação dos Poderes, e inadequação, ou necessidade de redução/afastamento, das astreintes impostas contra a Fazenda Pública.

Pois bem.

Da alegada nulidade do inquérito civil.

O inquérito civil possui natureza administrativa e pré-processual, orientada à colheita de elementos informativos para subsidiar eventual atuação judicial. Eventuais irregularidades na sua tramitação não conduzem automaticamente à nulidade da ação civil pública dele decorrente, sobretudo quando os elementos trazidos aos autos foram submetidos ao contraditório judicial, com ampla possibilidade de impugnação pela parte demandada.

Além disso, no regime das nulidades processuais, prevalece a exigência de demonstração concreta de prejuízo (pas de nullité sans grief). No caso, o Município limita-se a afirmar excesso de prazo e descumprimento de formalidades internas do procedimento, sem evidenciar como tais circunstâncias teriam comprometido o exercício da defesa no processo judicial ou invalidado, por si, a pretensão de tutela coletiva.

Segue jurisprudência:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE . PRELIMINAR DE NULIDADE DE JULGAMENTO. PROCESSO JULGADO ANTERIORMENTE À VIGÊNCIA DO NOVO CPC. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL OU REGIMENTAL DE INTIMAÇÃO PARA JULGAMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. NÃO DEMONSTRAÇÃO DO PREJUÍZO . APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF. ART. 283 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. PRELIMINAR DE NULIDADE DE JULGAMENTO REJEITADA . OMISSÃO. AUSÊNCIA DE VÍCIO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03 .2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - Em relação à preliminar de nulidade de julgamento, insta ressaltar que a publicação das pautas de julgamento dos Agravos interpostos em face de decisões monocráticas é aplicável aos processos julgados sob o regime do Código de Processo Civil de 2015, hipótese diversa dos autos, em que o julgamento do Agravo Regimental ocorreu em 15.12 .2015, período anterior à vigência do Novo CPC. III - O Código de Processo Civil, reproduzindo anterior determinação do diploma processual, contempla a regra oriunda do direito francês do pas de nullité sans grief (art. 283 do CPC/15), segundo a qual não se decreta a nulidade do ato se dela não resultar prejuízo para as partes. Nessa esteira, ressalto que esta Corte e o STF possuem jurisprudência pacífica sobre a necessidade de demonstração do efetivo prejuízo para que se possa decretar nulidade de julgamento . IV - A fundamentação adotada no acórdão é suficiente para respaldar a conclusão alcançada, pelo quê ausente pressuposto a ensejar a oposição de embargos de declaração. V - Preliminar de nulidade e Embargos de declaração rejeitados. (STJ - EDcl nos EDcl no AgRg no REsp: 1377449 ES 2013/0095574-4, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 25/10/2016, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/11/2016)

Da suposta ausência de omissão e do dever jurídico municipal na gestão do trânsito.

A sentença enfrentou adequadamente a controvérsia, assentando que a demanda versa sobre medidas administrativas indispensáveis à adequada gestão do trânsito local, e que o conjunto probatório evidenciou precariedade na organização do trânsito municipal, com insuficiência de fiscalização, sinalização e políticas públicas estruturantes.

O dever municipal encontra fundamento constitucional e legal: compete ao Município organizar e prestar serviços de interesse local e adotar providências relacionadas à segurança viária, consoante delineado no sistema de repartição de competências e, especificamente, nas atribuições legalmente previstas no Código de Trânsito Brasileiro quanto às providências de organização, engenharia, fiscalização e educação para o trânsito.

Ainda que o Município alegue ações pontuais ou evolução parcial, isso não afasta, por si, a necessidade de providências estruturantes e permanentes, quando demonstrada a persistência de quadro de desorganização e riscos à coletividade. A tutela coletiva não se satisfaz com iniciativas episódicas: exige-se atuação administrativa sistemática, planejada e verificável, especialmente em matéria associada à segurança pública e à integridade física dos munícipes.

Nessa perspectiva, não se evidencia erro de julgamento apto a justificar a reforma integral do decisum.

Da reserva do possível, limites orçamentários e separação dos Poderes

A invocação genérica de limitações orçamentárias não basta para desconstituir comando judicial que visa concretizar deveres administrativos mínimos, sobretudo quando a ordem é proferida após instrução e diante de quadro prolongado de insuficiência das medidas, como reconhecido pelo Juízo de origem.

A cláusula da reserva do possível exige demonstração objetiva: prova de incapacidade financeira concreta; indicação de medidas efetivamente implementadas e do porquê seriam suficientes; justificativa técnica e cronograma realista; ponderação com o núcleo essencial dos deveres estatais, especialmente quando se cuida de segurança e prevenção de danos coletivos.

No caso, o que se extrai das razões recursais é, predominantemente, argumentação abstrata sobre impacto financeiro, sem comprovação robusta de impossibilidade material e sem proposta de plano alternativo minimamente idôneo capaz de atender às finalidades impostas na sentença.

Quanto à separação dos Poderes, é firme a compreensão de que o controle judicial é cabível para cessar omissões ilícitas e assegurar a efetividade de deveres jurídicos previamente estabelecidos, sem que isso represente substituição indevida do administrador, notadamente quando o provimento se limita a determinar resultados e providências exigidas pelo ordenamento, preservando-se, em regra, a discricionariedade técnica quanto aos meios de implementação.

Segue entendimento jurisprudencial:

EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Servidores públicos. Parcelamento da remuneração. Controle judicial da legalidade dos atos administrativos do Poder Executivo. Possibilidade. Fundamentos do acórdão recorrido. Ausência de impugnação. Precedentes. 1. O controle pelo Poder Judiciário de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade não viola o princípio da separação dos poderes. 2. As razões adotadas como fundamento pelo acórdão recorrido não foram impugnadas adequadamente. Incidência da Súmula nº 283/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de mandado de segurança (art. 25 da Lei 12 .016/09). (ARE 1130557 AgR, Relator (a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 17/09/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-257 DIVULG 30-11-2018 PUBLIC 03-12-2018) (STF - AgR ARE: 1130557 SE - SERGIPE 0010093-93.2016 .8.25.0000, Relator.: Min. DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 17/09/2018, Segunda Turma, Data de Publicação: DJe-257 03-12-2018)

Das astreintes contra a Fazenda Pública

A multa cominatória prevista no
art. 537 do CPC
tem natureza coercitiva e instrumental, destinada a conferir efetividade às obrigações de fazer impostas judicialmente.

A incidência de astreintes contra entes públicos, especialmente quando necessária para superar resistência administrativa e assegurar cumprimento de obrigação de fazer, devendo o julgador observar os critérios de
proporcionalidade, razoabilidade e adequação
, inclusive com possibilidade de revisão posterior do valor, caso se mostre insuficiente ou excessivo.

No caso concreto, a multa diária foi fixada em
R$ 1.000,00
, com
teto de R$ 100.000,00
, parâmetros que, à vista da natureza da obrigação (providências estruturantes e permanentes) e do histórico de persistência do problema apontado na origem, não se revelam desarrazoados, notadamente porque o valor total encontra limitação expressa, e a própria disciplina do CPC autoriza a modulação judicial em fase de cumprimento, se necessário.

Não há, portanto, motivo suficiente para afastá-la nesta etapa.

Diante do exposto,
CONHEÇO
do Recurso de Apelação e, no mérito,
NEGO-LHE PROVIMENTO
, para
MANTER INTEGRALMENTE
a sentença recorrida.

Publique-se. Intime-se.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria n.º 3.731/2015-GP.

Belém/PA
, data da assinatura digital.

Des. Mairton Marques Carneiro

Relator

Belém, 23/03/2026