Tribunal: TJPA
Processo: 0800538-30.2021.8.14.0071
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JUNIOR
Órgão julgador: JOSE ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JUNIOR
Órgão colegiado: 3ª Turma de Direito Público
Assuntos: 9196 - Liminar
Data de julgamento: 2026-05-14
Data de publicação: 2026-05-25

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICIPALIZAÇÃO DO TRÂNSITO. INTEGRAÇÃO AO SISTEMA NACIONAL DE TRÂNSITO. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO PREFEITO. RESERVA DO POSSÍVEL. INCABÍVEL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível interposta pelo Município de Brasil Novo e pelo Prefeito Municipal contra sentença que, em Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público, julgou parcialmente procedentes os pedidos para determinar a adoção de medidas voltadas à integração do ente municipal ao Sistema Nacional de Trânsito, com imposição de obrigações de fazer e fixação de multas, inclusive pessoal ao gestor. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há três questões em discussão: (i) definir se o Prefeito Municipal possui legitimidade para figurar no polo passivo da ação; (ii) estabelecer se houve cerceamento de defesa e ausência de interesse processual; (iii) determinar se a imposição judicial de implementação de medidas de municipalização do trânsito viola a separação dos Poderes ou a reserva do possível. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A obrigação de estruturar e integrar o sistema municipal de trânsito decorre de dever legal atribuído ao Município, nos termos dos arts. 24, 25 e 333 do CTB, não se confundindo com responsabilidade pessoal do gestor. 4. A teoria do órgão impõe que os atos dos agentes públicos sejam imputados à pessoa jurídica, afastando a legitimidade passiva do Prefeito para responder pessoalmente por obrigação institucional. 5. A imposição de astreintes pessoais ao gestor é indevida quando a obrigação é de titularidade exclusiva do ente público. 6. Não há cerceamento de defesa quando o julgamento antecipado ocorre em matéria predominantemente documental e jurídica, com respeito ao contraditório. 7. A ação civil pública constitui via adequada para compelir o Poder Público ao cumprimento de dever legal diante de omissão administrativa com repercussão coletiva. 8. A municipalização do trânsito não se insere em discricionariedade ampla do administrador, consistindo em dever legal obrigatório, admitindo apenas liberdade quanto à forma de implementação. 9. O Poder Judiciário pode determinar a adoção de medidas para concretização de direitos fundamentais, sem violar a separação dos Poderes, quando há omissão estatal. 10. A invocação genérica da reserva do possível não afasta o cumprimento de obrigação legal, especialmente na ausência de prova concreta de impossibilidade financeira. 11. A persistente omissão do Município, com risco à segurança viária, legitima a intervenção judicial para assegurar a efetividade dos direitos à segurança e ao transporte. IV. DISPOSITIVO E TESE 12. Recurso parcialmente provido. Tese de julgamento: 1. A obrigação de implementar e estruturar o sistema municipal de trânsito é dever legal do Município, não podendo ser imputada pessoalmente ao Prefeito. 2. O controle judicial de políticas públicas é legítimo quando visa assegurar o cumprimento de dever legal e a concretização de direitos fundamentais diante de omissão administrativa. 3. A reserva do possível não afasta obrigação legal sem prova concreta de impossibilidade financeira. 4. A imposição de astreintes pessoais ao gestor é indevida quando a obrigação é institucional e recai sobre o ente público. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 6º, 37, § 6º, e 144, § 10; CPC, arts. 5º, 6º, 10, 81, §§ 2º e 3º, e 1.026; CTB, arts. 24, 25 e 333. Jurisprudência relevante citada: TJ-MG, AI nº 10012180011426002, Rel. Habib Felippe Jabour, j. 17.12.2019; TJ-PR, EDcl nº 0001701-38.2020.8.16.0110, Rel. Nilson Mizuta, j. 11.05.2020; STJ, EDcl no RMS 17732/MT, Rel. Min. Gilson Dipp, j. 19.09.2005; TJ-SP, Apelação Cível nº 1000509-11.2024.8.26.0118, Rel. Ricardo Anafe, j. 13.03.2026; TJPA, Remessa Necessária nº 0000697-37.2008.8.14.0014, Rel. Roberto Gonçalves de Moura, j. 18.09.2023; TJPA, Apelação Cível nº 0800783-09.2023.8.14.0059, Rel. Maria Elvina Gemaque Taveira, j. 22.09.2025. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores Componentes da 3ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça do Pará, em conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. 16ª Sessão Ordinária - Plenário Virtual (PJE) – Turma de Direito Público, realizada no período de 14 a 21 de maio de dois mil e vinte e seis. Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Rosileide Maria da Costa Cunha. Belém (PA), 22 de maio de 2026. JOSÉ ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JÚNIOR Desembargador-Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800538-30.2021.8.14.0071

APELANTE: WEDER MAKES CARNEIRO, MUNICIPIO DE BRASIL NOVO

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ MPPA

RELATOR(A):
Desembargador JOSÉ ROBERTO PINHEIRO MAIA BEZERRA JUNIOR

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICIPALIZAÇÃO DO TRÂNSITO. INTEGRAÇÃO AO SISTEMA NACIONAL DE TRÂNSITO. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO PREFEITO. RESERVA DO POSSÍVEL. INCABÍVEL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo Município de Brasil Novo e pelo Prefeito Municipal contra sentença que, em Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público, julgou parcialmente procedentes os pedidos para determinar a adoção de medidas voltadas à integração do ente municipal ao Sistema Nacional de Trânsito, com imposição de obrigações de fazer e fixação de multas, inclusive pessoal ao gestor.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se o Prefeito Municipal possui legitimidade para figurar no polo passivo da ação; (ii) estabelecer se houve cerceamento de defesa e ausência de interesse processual; (iii) determinar se a imposição judicial de implementação de medidas de municipalização do trânsito viola a separação dos Poderes ou a reserva do possível.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A obrigação de estruturar e integrar o sistema municipal de trânsito decorre de dever legal atribuído ao Município, nos termos dos arts. 24, 25 e 333 do CTB, não se confundindo com responsabilidade pessoal do gestor.

4. A teoria do órgão impõe que os atos dos agentes públicos sejam imputados à pessoa jurídica, afastando a legitimidade passiva do Prefeito para responder pessoalmente por obrigação institucional.

5. A imposição de astreintes pessoais ao gestor é indevida quando a obrigação é de titularidade exclusiva do ente público.

6. Não há cerceamento de defesa quando o julgamento antecipado ocorre em matéria predominantemente documental e jurídica, com respeito ao contraditório.

7. A ação civil pública constitui via adequada para compelir o Poder Público ao cumprimento de dever legal diante de omissão administrativa com repercussão coletiva.

8. A municipalização do trânsito não se insere em discricionariedade ampla do administrador, consistindo em dever legal obrigatório, admitindo apenas liberdade quanto à forma de implementação.

9. O Poder Judiciário pode determinar a adoção de medidas para concretização de direitos fundamentais, sem violar a separação dos Poderes, quando há omissão estatal.

10. A invocação genérica da reserva do possível não afasta o cumprimento de obrigação legal, especialmente na ausência de prova concreta de impossibilidade financeira.

11. A persistente omissão do Município, com risco à segurança viária, legitima a intervenção judicial para assegurar a efetividade dos direitos à segurança e ao transporte.

IV. DISPOSITIVO E TESE

12. Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

1. A obrigação de implementar e estruturar o sistema municipal de trânsito é dever legal do Município, não podendo ser imputada pessoalmente ao Prefeito.

2. O controle judicial de políticas públicas é legítimo quando visa assegurar o cumprimento de dever legal e a concretização de direitos fundamentais diante de omissão administrativa.

3. A reserva do possível não afasta obrigação legal sem prova concreta de impossibilidade financeira.

4. A imposição de astreintes pessoais ao gestor é indevida quando a obrigação é institucional e recai sobre o ente público.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 6º, 37, § 6º, e 144, § 10; CPC, arts. 5º, 6º, 10, 81, §§ 2º e 3º, e 1.026; CTB, arts. 24, 25 e 333.

Jurisprudência relevante citada
: TJ-MG, AI nº 10012180011426002, Rel. Habib Felippe Jabour, j. 17.12.2019; TJ-PR, EDcl nº 0001701-38.2020.8.16.0110, Rel. Nilson Mizuta, j. 11.05.2020; STJ, EDcl no RMS 17732/MT, Rel. Min. Gilson Dipp, j. 19.09.2005; TJ-SP, Apelação Cível nº 1000509-11.2024.8.26.0118, Rel. Ricardo Anafe, j. 13.03.2026; TJPA, Remessa Necessária nº 0000697-37.2008.8.14.0014, Rel. Roberto Gonçalves de Moura, j. 18.09.2023; TJPA, Apelação Cível nº 0800783-09.2023.8.14.0059, Rel. Maria Elvina Gemaque Taveira, j. 22.09.2025.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores Componentes

da 3ª Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça do Pará, em conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

16ª Sessão Ordinária - Plenário Virtual (PJE) – Turma de Direito Público, realizada no período de 14 a 21 de maio de dois mil e vinte e seis.

Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Rosileide Maria da Costa Cunha.

Belém (PA), 22

de
maio de
2026.

JOSÉ ROBERTO
PINHEIRO MAIA
BEZERRA JÚNIOR

Desembargador-Relator

RELATÓRIO

Trata-se de
Apelação Cível
interposta pelo MUNICÍPIO DE BRASIL NOVO e por WEDER MAKES CARNEIRO, Prefeito Municipal à época dos fatos, em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Brasil Novo/PA (ID 29319560) , que, nos autos de
Ação Civil Pública com pedido de tutela de urgência
, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, julgou parcialmente procedentes os pedidos para determinar a adoção de medidas voltadas à efetiva integração do ente municipal ao Sistema Nacional de Trânsito (SNT), bem como deferiu tutela provisória de urgência.

Na origem, trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Parquet estadual em face do Município de Brasil Novo e do Prefeito Municipal, objetivando compelir os demandados à implementação das medidas necessárias à municipalização do trânsito, nos termos dos arts. 24, 25 e 333 do Código de Trânsito Brasileiro, bem como das Resoluções nº 560/2015 e nº 811/2020 do CONTRAN, ante a alegada omissão prolongada do ente municipal na criação de órgão executivo de trânsito e na integração ao Sistema Nacional de Trânsito.

Sustentou o Ministério Público que, desde 2011, o Município se encontraria em situação de inércia institucional, sem órgão executivo de trânsito próprio, sem celebração de convênios com os órgãos integrantes do SNT e sem estrutura mínima de fiscalização, o que teria ensejado a instauração do Inquérito Civil SIMP nº 000585-093/2018 e do Procedimento Administrativo SIMP nº 000435-093/2018.

Aduziu que a ausência de fiscalização e sinalização adequadas estaria contribuindo para o aumento de infrações e acidentes, com risco concreto à vida e à segurança da coletividade. Requereu, liminarmente e no mérito, a imposição de obrigações de fazer consistentes na criação do órgão executivo de trânsito, celebração de convênio com o DETRAN/PA, implementação de sinalização e estrutura normativa, além da fixação de astreintes ao ente municipal e ao gestor.

O Juízo
a quo
julgou parcialmente procedente (Núm. 29319561) a ação
para: (i) determinar que o Município celebre convênio com órgão integrante do Sistema Nacional de Trânsito, a fim de assegurar, ainda que de forma provisória ou progressiva, o início das atividades de fiscalização e ordenamento do trânsito municipal; (ii) determinar que, no prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias, a contar do trânsito em julgado, cumpra integralmente as obrigações previstas nos arts. 24, 25 e 333 do CTB e nas Resoluções do CONTRAN; (iii) fixar multa diária ao ente público no valor de R$ 5.000,00, limitada a R$ 100.000,00, bem como multa pessoal diária ao gestor municipal no valor de R$ 1.000,00, limitada a R$ 500.000,00; e (iv) antecipar os efeitos da tutela para determinar a celebração de convênio no prazo de 90 (noventa) dias, sob pena de multa pessoal de R$ 2.000,00 por dia, limitada a R$ 150.000,00

Irresignados, o Município de Brasil Novo e o Prefeito Municipal interpuseram o presente
recurso de Apelação (ID 29319562),
suscitando, preliminarmente: i) a ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal, ao argumento de que a pessoa física do gestor não se confunde com a pessoa jurídica de direito público interno; ii) a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, sob a alegação de julgamento antecipado da lide sem apreciação do pedido de produção probatória, em afronta aos arts. 9º e 10 do CPC e ao princípio do contraditório; e iii) falta de interesse processual, sob o fundamento de que a intervenção judicial em políticas públicas violaria o princípio da separação dos Poderes.

No mérito, defendem que a implementação de políticas públicas relacionadas à municipalização do trânsito se insere na esfera de discricionariedade administrativa do Poder Executivo, condicionada à conveniência, oportunidade e disponibilidade orçamentária. Invocam o princípio da reserva do possível, afirmando inexistir responsabilidade absoluta e ilimitada do Estado na matéria, bem como sustentam que o Poder Judiciário não pode imiscuir-se na definição de prioridades administrativas e na alocação de recursos públicos.

Ao final, requerem o provimento do recurso para reformar integralmente a sentença, com a extinção do feito sem resolução do mérito ou, subsidiariamente, a improcedência dos pedidos ministeriais, além da concessão de efeito suspensivo para sustar os efeitos da tutela provisória.

O Ministério Público de 1º Grau, devidamente intimado, não apresentou Contrarrazões, conforme
Certidão ID 29319566.

A apelação foi recebida no duplo efeito
(ID 29509971).

Instado a opinar, o Ministério Público de 2º Grau, através de parecer do Procurador Nelson Pereira Medrado se manifestou pelo conhecimento do recurso e pelo seu provimento parcial, apenas para acolher a preliminar de ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal
(ID 30363669).

É o relatório.

inclua-se na pauta de julgamento da sessão virtual.

Belém (PA), datado e assinado no Sistema.

JOSÉ ROBERTO
PINHEIRO MAIA
BEZERRA JÚNIOR

Desembargador-Relator

VOTO

Satisfeitos os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade recursal, conheço do recurso.

Havendo preliminares suscitadas, passo a apreciá-las.

O apelante suscita preliminar de ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal.

No caso em exame, a controvérsia não
diz respeito à responsabilidade pessoal do gestor por ato ilícito individualizado.
O que se pretende é a implementação de uma política pública administrativa de titularidade municipal, consistente na estruturação do sistema local de trânsito, com criação ou organização do órgão executivo competente, celebração de convênios, sinalização, fiscalização e adoção das providências administrativas e normativas correlatas.

O centro da controvérsia, portanto, não reside na pessoa física do agente político, mas sim na atuação institucional do
Município de Brasil Novo
, verdadeiro titular das competências administrativas e destinatário primário dos deveres legais previstos no Código de Trânsito Brasileiro. A própria sentença reconhece que as obrigações derivam dos arts. 24, 25 e 333 do CTB e se dirigem materialmente ao ente municipal.

Nos termos do art. 37, § 6º, da Constituição da República, a responsabilidade pelos atos praticados por agentes públicos recai sobre a pessoa jurídica de direito público a que estejam vinculados. Trata-se da consagração da teoria do órgão, segundo a qual a vontade manifestada pelo agente é imputada à pessoa jurídica, não se confundindo esta com a figura física do administrador.

Nesse sentido se manifesta a jurisprudência pátria:

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPLANTAÇÃO DE ESTAÇÕES DE TRATAMENTO DE ÁGUA E ESGOTO - APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA IMPUTAÇÃO VOLITIVA -
ILEGITIMIDADE PASSIVA DO PREFEITO MUNICIPAL
. 1.
Aplica-se, no direito administrativo, o princípio da imputação volitiva, sendo as ações, cometidas pelos agentes públicos, atribuídas à pessoa jurídica a que estejam vinculados
. 2 . Se mostra inviável penalizar o gestor municipal em razão de eventual omissão na implementação das estações de tratamento, devendo a obrigação ser dirigida ao ente público, reconhecendo-se a sua ilegitimidade passiva.

(TJ-MG - AI: 10012180011426002 MG, Relator.: Habib Felippe Jabour (JD Convocado), Data de Julgamento: 17/12/2019, Data de Publicação: 18/12/2019)

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA – TAC . PRELIMINAR.
ILEGITIMIDADE PASSIVA. PREFEITO MUNICIPAL. OBRIGAÇÕES DE FAZER QUE SOMENTE PODEM SER CUMPRIDAS PELA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO . NÃO HÁ CONFUSÃO ENTRE A PESSOA FÍSICA. IMPOSSIBILIDADE DE EXIGIR O CUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER DE TITULARIDADE DO MUNICÍPIO PELO SEU DE FORMA PESSOAL
. ILEGITIMIDADE PARA FIGURAR NO FEITO. CABIMENTO DO EMBARGOS DE DECLARAÇÃO . ESTRITAS HIPÓTESES PREVISTAS NO ART. 1.022 DO CPC. FUNDAMENTAÇÃO EXPRESSA NO VOTO EMBARGADO . MATÉRIA DEVIDAMENTE ANALISADA. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO. VÍCIO NÃO CARACTERIZADO. PRETENSÃO DE REDISCUSSÃO DA MATÉRIA . IMPOSSIBILIDADE. "Os embargos de declaração devem atender aos seus requisitos, quais sejam, suprir omissão, contradição ou obscuridade, não havendo qualquer um desses pressupostos, rejeitam-se os mesmos, mormente quando o ponto fulcral da controvérsia reside na insatisfação do embargante com o deslinde da controvérsia. (...)". (STJ-5ª-T, EDcl no RMS 17732/MT, Rel. Gilson Dipp, DJ 19.09 .2005, p. 353) EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CONHECIDO E REJEITADO.

(TJ-PR 00017013820208160110 Mangueirinha, Relator.: Nilson Mizuta, Data de Julgamento: 11/05/2020, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 13/05/2020)

Apelação Cível. Direito Administrativo. Ação Civil Pública – Realização de evento festivo pelo Município de Cananéia – "Feira Empreendedora Cananeia Sustentável" ("Festividade dos 493 anos de Cananeia") – Destinação de recursos próprios municipais – Preliminar de perda superveniente do objeto – Rejeição – Cumprimento de tutela provisória que não esvazia o interesse processual –
Alegação de ilegitimidade passiva do então Prefeito Municipal – Acolhida
–
Aplica-se, no direito administrativo, a Teoria do Órgão, equivale dizer, as ações cometidas pelos agentes públicos são atribuídas à pessoa jurídica a que estejam vinculados –
Eventual responsabilidade do Prefeito Municipal, por improbidade administrativa deve ser vindicada por meio próprio e específico para esse fim – In casu, reconhece-se a ilegitimidade passiva do gestor municipal, devendo o feito prosseguir apenas em relação ao Município de Cananéia – Preliminar de ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal acolhida, extinguindo-se o feito sem resolução de mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, somente em relação ao referido agente. Ação Civil Pública – Realização de evento festivo pelo Município de Cananéia – Comprometimento da adequada prestação de serviços públicos essenciais – Violação aos princípios da legalidade, moralidade, razoabilidade e proporcionalidade – Controle jurisdicional da legalidade dos atos administrativos – Inexistência de afronta ao princípio da separação dos Poderes – Observância das vinculações constitucionais mínimas em saúde e educação – Regularidade do Convênio nº 958865/2024, com autorização restrita à contrapartida municipal pactuada – Sentença parcialmente reformada . Dá-se parcial provimento ao recurso, apenas para acolher a preliminar de ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal.

(TJ-SP - Apelação Cível: 10005091120248260118 Cananéia, Relator.: Ricardo Anafe, Data de Julgamento: 13/03/2026, 13ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 13/03/2026)

Assim, a
permanência do prefeito no polo passivo, em nome próprio, desloca indevidamente a responsabilidade institucional do Município para a esfera pessoal do agente, promovendo confusão entre representação política e titularidade da obrigação material.

Também não se mostra juridicamente adequada, nesta hipótese, a manutenção de
astreintes pessoais
contra o prefeito. O Superior Tribunal de Justiça tem orientação no sentido de que, embora a multa cominatória possa ser imposta à Fazenda Pública para assegurar a efetividade de obrigação de fazer,
não é cabível sua extensão direta ao agente público que não figure como parte legítima na relação processual material
, nem se justifica a personalização da coerção quando a obrigação é institucional e recai sobre o ente estatal.

O gestor municipal atua como órgão da Administração, não como titular autônomo da obrigação jurídica. A imposição de multa pessoal ao Prefeito, em tais circunstâncias, desborda da lógica da imputação institucional e desloca indevidamente para a esfera individual responsabilidade que é estrutural e administrativa.

Assim,
acolho a preliminar de ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal, determinando sua exclusão do polo passivo e afastando, por conseguinte, a multa pessoal a ele imposta.

Superada essa questão, passo às demais preliminares, que não merecem prosperar.

A alegação de
cerceamento de defesa
e
de
julgamento surpresa
não se sustent
a. O Município de Brasil Novo teve plena ciência da demanda, apresentou resistência às pretensões ministeriais e expôs suas teses de defesa, tendo sido respeitado o contraditório substancial em torno da matéria efetivamente decidida.

Não há decisão baseada em fundamento novo, estranho à moldura fática e jurídica debatida. O que houve foi o julgamento da controvérsia à luz do acervo já formado, centrado em tema predominantemente documental e normativo: a inexistência ou insuficiência das medidas de integração do Município ao Sistema Nacional de Trânsito e a persistência de omissão administrativa. Em tais hipóteses, o magistrado pode julgar antecipadamente o mérito quando reputar desnecessária a dilação probatória, nos termos do regime processual civil.

Não se identifica qualquer decisão-surpresa ou violação ao art. 10 do CPC. A sentença enfrentou os fundamentos debatidos, apreciando a tese de reserva do possível e de discricionariedade administrativa.

Rejeito, portanto, a preliminar.

De igual modo,
não prospera a preliminar de
falta de interesse processual
ou de
inadequação da via eleita
.
Da análise do caso extrai-se que houve tentativas extrajudiciais infrutíferas e que a via judicial se apresentou como instrumento necessário à tutela do interesse transindividual relacionado à segurança viária e à regularidade do trânsito no Município. A ação civil pública é, precisamente, o instrumento processual vocacionado à tutela de direitos difusos e coletivos em hipóteses de omissão administrativa com repercussão social ampla, sobretudo quando o Ministério Público busca compelir o Poder Público à observância de dever legal objetivo.

O contexto fático descrito nos autos revela que a pretensão deduzida não era teórica nem prematura, mas fundada em situação persistente de desestruturação do trânsito local, com repercussões diretas sobre a coletividade.

Rejeito, pois, a preliminar.

Passo a apreciar o mérito.

A questão central consiste em definir se a determinação judicial para que o Município implemente medidas de integração ao Sistema Nacional de Trânsito viola o princípio da separação dos Poderes ou afronta a reserva do possível.

Pois bem.

O direito ao transporte e segurança no trânsito são direitos sociais garantidos na Constituição da República, nos termos dos artigos 6º e 144, § 10.
In verbis
:

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

(...)

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

(...)

§ 10. A segurança viária, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas:

I - compreende a educação, engenharia e fiscalização de trânsito, além de outras atividades previstas em lei, que assegurem ao cidadão o direito à mobilidade urbana eficiente; e

II - compete, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, aos respectivos órgãos ou entidades executivos e seus agentes de trânsito, estruturados em Carreira, na forma da lei.

No plano infraconstitucional, o Código de Trânsito Brasileiro, em seu art. 24 estabelece de forma inequívoca que compete aos órgãos executivos municipais de trânsito, no âmbito de sua circunscrição, planejar, regulamentar, fiscalizar e aplicar penalidades relativas ao trânsito. Já o art. 25 autoriza a celebração de convênios entre órgãos do Sistema Nacional de Trânsito justamente para viabilizar eficiência e segurança. E o art. 333 do mesmo diploma condiciona o exercício das competências de trânsito ao atendimento das disposições estabelecidas pelo CONTRAN. Vejamos:

Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:

I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições;

II - planejar, projetar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais e promover o desenvolvimento, temporário ou definitivo, da circulação, da segurança e das áreas de proteção de ciclistas;

III - implantar, manter e operar o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de controle viário;

(...)

V - estabelecer, em conjunto com os órgãos de polícia ostensiva de trânsito, as diretrizes para o policiamento ostensivo de trânsito;

VI - executar a fiscalização de trânsito em vias terrestres, edificações de uso público e edificações privadas de uso coletivo, autuar e aplicar as penalidades de advertência por escrito e multa e as medidas administrativas cabíveis pelas infrações previstas neste Código, excetuadas aquelas de competência privativa dos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal previstas no § 2º do art. 22 deste Código, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar;

(...)

IX - fiscalizar o cumprimento da norma contida no art. 95, aplicando as penalidades e arrecadando as multas nele previstas;

(...)

XIV - implantar as medidas da Política Nacional de Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito;

(...)

§ 2º Para exercer as competências estabelecidas neste artigo, os Municípios deverão integrar-se ao Sistema Nacional de Trânsito, por meio de órgão ou entidade executivos de trânsito ou diretamente por meio da prefeitura municipal, conforme previsto no art. 333 deste Código.

(...)

Art. 25. Os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de Trânsito poderão celebrar convênio delegando as atividades previstas neste Código, com vistas à maior eficiência e à segurança para os usuários da via.

(...)

Art. 333. O CONTRAN estabelecerá, em até cento e vinte dias após a nomeação de seus membros, as disposições previstas nos arts. 91 e 92, que terão de ser atendidas pelos órgãos e entidades executivos de trânsito e executivos rodoviários para exercerem suas competências.

§ 1º Os órgãos e entidades de trânsito já existentes terão prazo de um ano, após a edição das normas, para se adequarem às novas disposições estabelecidas pelo CONTRAN, conforme disposto neste artigo.

Extrai-se dos dispositivos que a
municipalização do trânsito e a adoção das providências mínimas de organização, fiscalização, sinalização e integração ao Sistema Nacional de Trânsito não constituem faculdade política livremente disponível ao administrador, no sentido de ser simplesmente postergado indefinidamente por razões de conveniência administrativa.

Não há, portanto, um espaço de liberdade administrativa para decidir se o Município cumprirá ou não tais encargos. O que existe é margem de conformação apenas quanto ao
modo
,
à

sequência
, ao
cronograma

e aos
instrumentos administrativos
aptos à implementação.

A sentença recorrida, a esse respeito, mostrou-se tecnicamente adequada ao não substituir o administrador na escolha pormenorizada dos atos concretos de gestão. Não fixou desenho exaustivo e fechado da política pública, nem escolheu, em minúcia, cada providência técnica a ser executada. Limitou-se a impor o cumprimento do
núcleo obrigatório do dever legal
, determinando que o Município celebrasse convênio com órgão integrante do Sistema Nacional de Trânsito, apresentasse plano escalonado de cumprimento e promovesse, em prazo razoável, a adoção das medidas administrativas, estruturais e normativas necessárias à efetiva municipalização do trânsito.

Em outras palavras, o Poder Judiciário não assumiu a gestão do trânsito municipal, apenas exigiu que o ente público deixasse a inércia e passasse a cumprir uma obrigação legal preexistente.

Essa compreensão está alinhada com a jurisprudência pacífica das Cortes Superiores, segundo a qual,

em situações excepcionais, o Judiciário pode determinar à Administração Pública a adoção de medidas voltadas à concretização de direitos constitucionalmente assegurados, sem que isso represente violação ao princípio da separação dos poderes.

Nesse sentido já decidiu este Egrégio Tribunal em casos semelhantes:

EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
RESPONSABILIDADE MUNICIPAL EM RELAÇÃO AO TRÂNSITO. INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 24 DO CÓDIGO NACIONAL DE TRÂNSITO (CTN). ORDENAMENTO DO TRÂNSITO DE VEÍCULOS NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO. MEDIDAS PERTINENTES, CUJAS IMPLEMENTAÇÕES SE IMPÕEM. CRIAÇÃO DE DEPARTAMENTO OU ÓRGÃO MUNICIPAL DE TRÂNSITO
. ALTERAÇÃO DO JULGADO PARA QUE O PRAZO DE CENTO E VINTE DIAS ESTABELECIDO PARA TAL SEJA CONVERTIDO EM PRAZO PARA O INÍCIO DO PROCESSO LEGISLATIVO. EM SEDE DE REMESSA NECESSÁRIA, SENTENÇA ALTERADA PARCIALMENTE. JULGAMENTO MONOCRÁTICO.

(TJPA – REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL – Nº 0000697-37.2008.8.14.0014 – Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 18/09/2023)

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER COM PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA. FISCALIZAÇÃO DO TRANSPORTE INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS NO MUNICÍPIO. MOTO-TÁXI. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.
Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE SOURE
contra sentença prolatada pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Soure, nos autos da Ação de Obrigação de Fazer com pedido de Tutela de Urgência, que indeferiu a liminar e condenou o Município a divulgar em seu sitio eletrônico, no prazo de 60 dias, o plano de implementação dos serviços de fiscalização do transporte individual de passageiros da cidade, bem como o
cronograma de atividades em educação e coordenação de trânsito e eventuais convênios firmados com os órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito.

II. Questão em discussão

2.

A questão consiste em verificar se deve ser reformada a sentença que condenou o Município a realizar plano de implementação dos serviços de fiscalização do transporte individual de passageiros da cidade, bem como o cronograma
de atividades em educação e coordenação de trânsito e eventuais convênios firmados com os órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito.

III. Razões de decidir

3.
O transporte é um direito social previsto expressamente na Constituição Federal, no artigo 6º, demonstrando que o constituinte, buscando resguardar direitos mínimos de qualidade de vida dos cidadãos, incluiu o serviço como essencial ao bem-estar dos indivíduos
.

4.
O Código de Trânsito Brasileiro dispõe que compete aos órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição, executar a fiscalização de trânsito.

5.
O Município de Soure optou legislativamente em assumir de forma plena e exclusiva as obrigações relativas à engenharia, educação e fiscalização no trânsito, por meio das Leis municipais nº 3.227 de 2010 e 3.415 de 2017, contudo, tais medidas nunca foram implementadas de fato.

6.
A Constituição Federal destaca o direito à segurança como um direito fundamental, no artigo, 144, §10, compartilhando o status de direito de caráter social, presente no artigo 6º, devendo ser garantido pelo Poder Público por meio de ações positivas
.

7.
Diante da comprovada omissão do Município e do prejuízo aos munícipes com a insegurança do trânsito local, no caso concreto, constata-se ser adequada a determinação em sentença, para manter a integridade dos serviços de transporte na cidade, por meio da elaboração de plano de implementação dos serviços de fiscalização do transporte individual de passageiros da cidade, sobre a qual não se demonstra interferência nos critérios Administrativos de conveniência e oportunidade para a execução de atividades públicas, tampouco prejuízos ao Erário, razão pela qual
a manutenção da sentença é medida que se impõe.

IV. Dispositivo

8. Recurso conhecido e desprovido.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0800783-09.2023.8.14.0059 – Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 22/09/2025)

Também não
assiste razão ao apelante quando invoca a
reserva do possível
como fundamento bastante para se eximir do cumprimento do dever legal. Tal postulado não se presta a converter a inércia administrativa em comportamento juridicamente tolerável, sobretudo quando desacompanhado de demonstração objetiva, minuciosa e idônea da impossibilidade financeira concreta.

Cabe ressaltar que a
omissão estatal retratada nos autos não é episódica, nem de baixa densidade lesiva. A documentação acostada demonstra, de forma inequívoca, a existência de histórico prolongado de ausência de órgão executivo municipal de trânsito, de frequentes irregularidades relatadas pelo DETRAN, de insuficiência de fiscalização, de inexistência de organização administrativa mínima e de riscos concretos à segurança da população local.

A apelação limita-se, em essência, a afirmar escassez de recursos e a sustentar que a implementação da política pública deve obedecer aos critérios de disponibilidade financeira, mas sem prova robusta de inviabilidade absoluta, nem demonstração de que foram adotadas providências alternativas, graduais ou cooperativas aptas a reduzir a omissão. A jurisprudência superior repele o uso genérico da reserva do possível como cláusula de exoneração do dever estatal, especialmente quando em jogo direitos ligados à segurança e à integridade física da coletividade.

Em suma, o
Município não comprovou impossibilidade material ou financeira absoluta, tampouco demonstrou planejamento efetivo ou cronograma progressivo capaz de justificar a inércia.

Ante o exposto, conheço do recurso e dou-lhe parcial provimento,
tão somente para excluir o Prefeito do polo passivo e afastar a multa pessoal, permanecendo hígida a condenação do Município de Brasil Novo ao cumprimento das obrigações fixadas.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos §§ 2º e 3º do art. 81 e do art. 1026, ambos do CPC

À Secretaria para as providências cabíveis.

Belém, data registrada no sistema.

JOSÉ ROBERTO
PINHEIRO MAIA
BEZERRA JÚNIOR

Desembargador-Relator

Belém, 22/05/2026