Tribunal: TJPA
Processo: 0813359-12.2026.8.14.0000
Classe: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: Seção de Direito Público
Assuntos: 10894 - Abuso de Poder
Data de julgamento: 2026-06-16

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE ANÁLISE APROFUNDADA DA TRAMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. INADEQUAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL PARA RESOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIA FÁTICO-JURÍDICA COMPLEXA. SEGURANÇA DENEGADA. I. CASO EM EXAME Mandado de Segurança impetrado por JVS Empreendimentos Imobiliários SPE Ltda. contra ato atribuído ao Secretário de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Estado do Pará (SEMAS), visando ao reconhecimento da prescrição intercorrente no Processo Administrativo Ambiental nº 2017/016007, instaurado a partir do Auto de Infração nº 4.564/2017, com a consequente suspensão e baixa de eventual inscrição do débito em dívida ativa. A impetrante sustenta que o recurso administrativo interposto em 15/07/2019 somente foi apreciado em janeiro de 2025, configurando paralisação processual superior ao prazo legal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se o mandado de segurança constitui via processual adequada para apreciação da alegação de prescrição intercorrente quando sua configuração depende da análise da natureza e dos efeitos de diversos atos praticados no curso do processo administrativo; e (ii) estabelecer se restou demonstrado, por prova pré-constituída, direito líquido e certo ao reconhecimento da prescrição intercorrente da pretensão sancionatória administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR A alegação de inadequação da via mandamental se confunde com o próprio mérito da impetração, pois a discussão acerca da existência ou não de prescrição intercorrente depende da análise da eficácia jurídica dos atos administrativos apontados pela Administração como aptos a impulsionar o procedimento. A teoria da asserção impõe que a adequação do mandado de segurança seja aferida a partir das alegações deduzidas na petição inicial, sem exame antecipado da procedência da tese jurídica invocada. O mandado de segurança exige demonstração de direito líquido e certo mediante prova pré-constituída, sendo incompatível com controvérsias que demandem investigação aprofundada dos fatos ou valoração complexa de elementos documentais. A configuração da alegada prescrição intercorrente não decorre de simples contagem objetiva de prazo, mas exige a definição prévia acerca da natureza jurídica e da eficácia interruptiva de atos administrativos praticados ao longo da tramitação do processo sancionador. A autoridade impetrada aponta a existência de manifestações jurídicas, notificações e demais providências administrativas capazes de afastar a alegada inércia estatal, circunstância expressamente contestada pela impetrante e que evidencia controvérsia incompatível com a cognição sumária do writ. O reconhecimento da prescrição intercorrente pressupõe reconstituição detalhada da marcha procedimental administrativa e exame individualizado dos atos praticados, providência que extrapola os limites cognitivos do mandado de segurança. A presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos não foi afastada por prova inequívoca apta a demonstrar a extinção da pretensão sancionatória da Administração. A ausência de demonstração imediata e incontestável do direito invocado impede o reconhecimento da alegada prescrição intercorrente na via mandamental. IV. DISPOSITIVO E TESE Segurança denegada. Tese de julgamento: A alegação de prescrição intercorrente em processo administrativo não configura direito líquido e certo quando sua verificação depende da análise da natureza jurídica e dos efeitos interruptivos de atos administrativos controvertidos. O mandado de segurança exige prova pré-constituída e não admite controvérsias que demandem cognição exauriente ou aprofundado exame da tramitação administrativa. A discussão acerca da eficácia interruptiva de atos praticados no curso de processo administrativo constitui matéria incompatível com a via mandamental quando depende de valoração jurídica complexa e análise detalhada do conjunto documental. A presunção de legitimidade dos atos administrativos somente pode ser afastada mediante demonstração inequívoca do direito alegado. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 12.016/2009, arts. 1º, 6º, § 5º, 10, 23 e 25; Lei nº 9.873/1999, art. 1º, § 1º. Jurisprudência relevante citada: STF, MS 31.324 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, j. 02.03.2018; STF, MS 32.954 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 05.04.2016; STJ, AgInt no RMS 65.504/SC, Rel. Min. Nancy Andrighi, j. 21.02.2022; STJ, MS 20.922/DF, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 08.02.2017; TJPA, MS nº 0800968-59.2025.8.14.0000, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, j. 09.09.2025. ACÓRDÃO Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Seção de Direito Público, por unanimidade de votos, DENEGOU A SEGURANÇA, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Sessão presidida pelo Desembargador José Maria Teixeira do Rosário. Belém/PA, datado e assinado eletronicamente. Desembargador Mairton Marques Carneiro Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) - 0813359-12.2026.8.14.0000

AUTORIDADE: JVS EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS SPE LTDA

AUTORIDADE: SECRETARIA DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE E SUSTENTABILIDADE DO ESTADO DO PARÁ - SEMAS, ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE ANÁLISE APROFUNDADA DA TRAMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. INADEQUAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL PARA RESOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIA FÁTICO-JURÍDICA COMPLEXA. SEGURANÇA DENEGADA.

I.
CASO EM EXAME

Mandado de Segurança impetrado por JVS Empreendimentos Imobiliários SPE Ltda. contra ato atribuído ao Secretário de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Estado do Pará (SEMAS), visando ao reconhecimento da prescrição intercorrente no Processo Administrativo Ambiental nº 2017/016007, instaurado a partir do Auto de Infração nº 4.564/2017, com a consequente suspensão e baixa de eventual inscrição do débito em dívida ativa. A impetrante sustenta que o recurso administrativo interposto em 15/07/2019 somente foi apreciado em janeiro de 2025, configurando paralisação processual superior ao prazo legal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o mandado de segurança constitui via processual adequada para apreciação da alegação de prescrição intercorrente quando sua configuração depende da análise da natureza e dos efeitos de diversos atos praticados no curso do processo administrativo; e (ii) estabelecer se restou demonstrado, por prova pré-constituída, direito líquido e certo ao reconhecimento da prescrição intercorrente da pretensão sancionatória administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A alegação de inadequação da via mandamental se confunde com o próprio mérito da impetração, pois a discussão acerca da existência ou não de prescrição intercorrente depende da análise da eficácia jurídica dos atos administrativos apontados pela Administração como aptos a impulsionar o procedimento.

A teoria da asserção impõe que a adequação do mandado de segurança seja aferida a partir das alegações deduzidas na petição inicial, sem exame antecipado da procedência da tese jurídica invocada.

O mandado de segurança exige demonstração de direito líquido e certo mediante prova pré-constituída, sendo incompatível com controvérsias que demandem investigação aprofundada dos fatos ou valoração complexa de elementos documentais.

A configuração da alegada prescrição intercorrente não decorre de simples contagem objetiva de prazo, mas exige a definição prévia acerca da natureza jurídica e da eficácia interruptiva de atos administrativos praticados ao longo da tramitação do processo sancionador.

A autoridade impetrada aponta a existência de manifestações jurídicas, notificações e demais providências administrativas capazes de afastar a alegada inércia estatal, circunstância expressamente contestada pela impetrante e que evidencia controvérsia incompatível com a cognição sumária do writ.

O reconhecimento da prescrição intercorrente pressupõe reconstituição detalhada da marcha procedimental administrativa e exame individualizado dos atos praticados, providência que extrapola os limites cognitivos do mandado de segurança.

A presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos não foi afastada por prova inequívoca apta a demonstrar a extinção da pretensão sancionatória da Administração.

A ausência de demonstração imediata e incontestável do direito invocado impede o reconhecimento da alegada prescrição intercorrente na via mandamental.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Segurança denegada.

Tese de julgamento:

A alegação de prescrição intercorrente em processo administrativo não configura direito líquido e certo quando sua verificação depende da análise da natureza jurídica e dos efeitos interruptivos de atos administrativos controvertidos.

O mandado de segurança exige prova pré-constituída e não admite controvérsias que demandem cognição exauriente ou aprofundado exame da tramitação administrativa.

A discussão acerca da eficácia interruptiva de atos praticados no curso de processo administrativo constitui matéria incompatível com a via mandamental quando depende de valoração jurídica complexa e análise detalhada do conjunto documental.

A presunção de legitimidade dos atos administrativos somente pode ser afastada mediante demonstração inequívoca do direito alegado.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LXIX; Lei nº 12.016/2009, arts. 1º, 6º, § 5º, 10, 23 e 25; Lei nº 9.873/1999, art. 1º, § 1º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, MS 31.324 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, j. 02.03.2018; STF, MS 32.954 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 05.04.2016; STJ, AgInt no RMS 65.504/SC, Rel. Min. Nancy Andrighi, j. 21.02.2022; STJ, MS 20.922/DF, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 08.02.2017; TJPA, MS nº 0800968-59.2025.8.14.0000, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, j. 09.09.2025.

ACÓRDÃO

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Seção de Direito Público, por unanimidade de votos,
DENEGOU A SEGURANÇA
, tudo nos termos do voto do Desembargador Relator. Sessão presidida pelo Desembargador José Maria Teixeira do Rosário.

Belém/PA, datado e assinado eletronicamente.

Desembargador Mairton Marques Carneiro

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Trata-se de
MANDADO DE SEGURANÇA
impetrado por
JVS EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS SPE LTDA
em face de ato que reputa ilegal e abusivo que atribui ao
SECRETARIA DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE E SUSTENTABILIDADE DO ESTADO DO PARÁ - SEMAS
, no qual a impetrante requer medida liminar no sentido de que seja determinada a devida análise prescricional alcançada nos autos sob nº 2017/016007, ainda, em caso de inscrição em dívida ativa, que a mesma seja imediatamente suspensa até analise prescricional.

Síntese dos fatos.

Alega a parte impetrante que foi autuada pela autoridade ambiental no ano de 2017, originando o Processo Administrativo nº 2017/016007, no qual sustenta ter ocorrido prescrição intercorrente, circunstância que não teria sido devidamente analisada pela autoridade coatora. Afirma que o recurso administrativo interposto em 15/07/2019 somente foi apreciado em 30/01/2025, durante a 9ª Sessão Plenária Extraordinária, após parecer circunstanciado datado de 20/01/2025, evidenciando paralisação processual por quase seis anos.

Sustenta que, apesar de ter peticionado anteriormente acerca da ocorrência da prescrição intercorrente, o parecer circunstanciado limitou-se a afirmar que houve “manifestação jurídica” em 25/06/2020 e notificação do NUCAM em 12/09/2022, atos que, segundo a SEMAS, interromperiam o prazo prescricional. Contudo, argumenta a impetrante que tais atos consistiram apenas em despachos de movimentação sem conteúdo decisório e notificações desprovidas de fundamentação, incapazes de interromper a prescrição.

Afirma ainda que os atos administrativos mencionados pelo órgão ambiental não possuem natureza interruptiva, pois seriam meros expedientes burocráticos, sem efetiva análise do mérito recursal. Em suas palavras, “a devida análise recursal só ocorreu em parecer circunstanciado, em 20/01/2025, ou seja, mais de cinco anos da interposição do recurso, em 15/07/2019”.

Relata também que houve cerceamento de defesa, pois, mesmo após o protocolo de “chamamento do feito à ordem” visando o reconhecimento da prescrição intercorrente, o pedido permaneceu sem análise pela Administração Pública. Aduz que a SEMAS ainda promoveu audiência de conciliação voltada exclusivamente à negociação de pagamento da multa ambiental, apesar da existência de recurso administrativo pendente de julgamento, o que teria ocasionado tumulto processual e afronta ao devido processo legal.

A impetrante assevera que não foi regularmente intimada acerca das deliberações administrativas, embora houvesse endereço cadastrado da empresa e patrono regularmente habilitado. Aduz, ainda, que existe risco concreto de inscrição indevida do débito em dívida ativa, referente à multa ambiental fixada no valor de 50.001 UPF’s.

No tocante à tempestividade, sustenta que o mandado de segurança foi impetrado dentro do prazo de 120 dias previsto no art. 23 da Lei nº 12.016/2009, considerando que o ato coator teria se consumado em 17/06/2025, quando a autoridade administrativa deixou de analisar a alegada prescrição intercorrente.

Para reforçar sua alegação, argumenta que a Administração Pública permaneceu inerte por período superior a três anos sem proferir julgamento ou despacho apto a impulsionar efetivamente o processo administrativo, razão pela qual estaria configurada a prescrição intercorrente prevista no §1º do art. 1º da Lei nº 9.873/1999. Sustenta que meros atos de encaminhamento e movimentação processual não possuem o condão de interromper a prescrição.

Em reforço, cita precedentes jurisprudenciais do Tribunal Regional Federal da 1ª Região e do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, segundo os quais atos de mero expediente não interrompem o prazo prescricional em processos administrativos ambientais.

Sustenta ainda que o ato administrativo impugnado configura ilegalidade e abuso de poder, pois a SEMAS teria criado artificialmente marcos interruptivos inexistentes para afastar a incidência da prescrição intercorrente, violando direito líquido e certo da impetrante.

No pedido liminar, requer a suspensão imediata de eventual inscrição em dívida ativa até análise definitiva da prescrição intercorrente, alegando presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, diante do risco de inscrição de débito considerado indevido no valor aproximado de R$ 240.069,80.

Por fim, requer: a) a concessão de liminar para determinar a análise da prescrição intercorrente no Processo Administrativo nº 2017/016007 e suspender eventual inscrição em dívida ativa; b) a intimação do Ministério Público; c) a notificação da autoridade coatora para prestar informações; d) a intimação da Procuradoria do Estado do Pará; e) ao final, a confirmação da liminar para reconhecer definitivamente a prescrição intercorrente e determinar a baixa de eventual inscrição em dívida ativa; e f) que todas as intimações sejam realizadas em nome dos advogados subscritores.

Os autos foram inicialmente distribuídos ao Juiz de Direito da 1ª Vara de Fazenda Pública de Belém, que
proferiu decisão interlocutória deferindo a gratuidade da justiça e indeferiu o pedido de liminar – Id. 36613228.

O Secretário de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Pará - SEMAS/PA prestou informações, conforme Id. 36613232.

O Ministério Público do Estado do Pará, representado pelo Promotor de Justiça Silvio Brabo se manifestou pela incompetência do 1º grau de jurisdição – Id. 36613240.

A empresa JVS EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS SPE LTDA apresentou manifestação – Id. 36613241

O Juízo de 1º grau proferiu decisão determinando a redistribuição do processo para a instância superior deste Tribunal de Justiça para análise e julgamento do feito – id. 36613243.

Proferi decisão interlocutória ratificando a decisão proferida pelo juízo
a quo,
mantendo o indeferimento do pedido de liminar – id. 36665816.

A Procuradoria de Justiça deixou de se manifestar acerca do mérito recursal – Id. 36823565.

É o relatório.

VOTO

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR MAIRTON MARQUES CARNEIRO

I – Juízo de Admissibilidade

Encontram-se presentes os pressupostos de admissibilidade extrínsecos (tempestividade; preparo; regularidade formal, inexistência de fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer) e intrínsecos (legitimidade para recorrer; interesse de recorrer; cabimento). Assim, CONHEÇO da Ação Mandamental e passo à sua apreciação.

II – Preliminar de Inadequação da Via Processual.

A autoridade impetrada suscita preliminar de inadequação do mandado de segurança, ao argumento de que a pretensão deduzida pela impetrante demandaria aprofundada análise do processo administrativo e exame de circunstâncias incompatíveis com a via mandamental.

A preliminar, contudo, não merece acolhimento.

Inicialmente, impende observar que a alegação deduzida pela autoridade coatora não se refere propriamente à ausência das condições da ação ou dos pressupostos específicos de admissibilidade do mandado de segurança, mas sim à própria procedência da tese jurídica sustentada pela impetrante.

Com efeito, a impetração está fundada na alegada ocorrência de prescrição intercorrente no Processo Administrativo Ambiental n.º 2017/016007, instaurado em decorrência do Auto de Infração n.º 4.564/2017. A impetrante sustenta que o procedimento administrativo permaneceu paralisado por lapso temporal superior ao permitido em lei, circunstância que teria acarretado a extinção da pretensão sancionatória da Administração.

Por sua vez, a autoridade impetrada sustenta exatamente o contrário, afirmando que houve diversos atos administrativos aptos a impulsionar o feito e a impedir a consumação da prescrição intercorrente, mencionando, entre outros, manifestação jurídica realizada em 25/06/2020 e notificação expedida pelo NUCAM em 12/09/2022.

Percebe-se, assim, que a alegada inadequação da via eleita decorre da própria tese defensiva apresentada pela Administração para afastar o reconhecimento da prescrição.

Em outras palavras, a autoridade coatora sustenta que não existe direito líquido e certo porque os atos administrativos praticados no curso do procedimento teriam impedido a fluência do prazo prescricional. A discussão, portanto, não versa sobre a admissibilidade do mandado de segurança, mas sobre a existência ou não do próprio direito material invocado.

Nessas hipóteses, a jurisprudência consolidou entendimento segundo o qual a preliminar deve ser rejeitada quando a análise da alegada inadequação da via processual exige o exame da mesma matéria que constitui o núcleo do mérito da impetração.

A denominada "teoria da asserção" impõe que as condições da ação e os pressupostos processuais sejam aferidos à luz das afirmações deduzidas pelo impetrante na petição inicial, em exame abstrato e preliminar, sem incursão aprofundada na veracidade dos fatos alegados.

Assim, se a impetrante afirma que houve paralisação injustificada do processo administrativo por período suficiente para caracterizar a prescrição intercorrente, e instrui a inicial com documentos destinados a demonstrar tal alegação, a adequação formal da via mandamental encontra-se presente, independentemente de se reconhecer ou não a procedência da tese ao final do julgamento.

Afinal, concluir, desde logo, pela inadequação da via eleita porque inexistiria prescrição intercorrente equivaleria a antecipar o próprio julgamento do mérito sob a roupagem de questão processual.

O ponto central da controvérsia consiste justamente em definir se os atos administrativos apontados pela Administração possuem, ou não, eficácia jurídica suficiente para afastar a alegada inércia estatal e impedir a consumação da prescrição.
Tal análise insere-se no campo do mérito da impetração e não pode ser utilizada como fundamento para extinguir o processo sem resolução da questão substancial deduzida em juízo.

No caso concreto, para acolher a preliminar seria necessário concluir, previamente, que os atos administrativos mencionados pela autoridade coatora efetivamente interromperam ou impediram a fluência do prazo prescricional. Todavia, essa conclusão corresponde exatamente ao objeto principal da controvérsia submetida ao Poder Judiciário.

Logo, eventual reconhecimento da inexistência de prescrição intercorrente não conduz à inadequação do mandado de segurança, mas sim à improcedência do pedido.

Do mesmo modo, eventual reconhecimento da prescrição não representaria superação de questão processual, mas julgamento favorável do mérito da impetração.

Tem-se, portanto, típica hipótese em que a matéria suscitada como preliminar encontra-se integralmente imbricada com o mérito do writ, circunstância que impede sua apreciação autônoma.

A adequada técnica processual recomenda, nesses casos, que a questão seja examinada conjuntamente com o mérito da demanda, evitando-se indevida extinção prematura do processo e preservando-se a garantia constitucional de acesso à jurisdição.

Dessa forma, considerando que a análise da alegada inadequação da via mandamental pressupõe o enfrentamento da própria controvérsia relativa à ocorrência, ou não, da prescrição intercorrente invocada pela impetrante, conclui-se que a matéria se confunde com o mérito do mandamus.

Rejeito, portanto, a preliminar de inadequação da via eleita, deixando para o mérito a apreciação acerca da efetiva existência do alegado direito líquido e certo.

MÉRITO

A controvérsia cinge-se à alegação da impetrante de que teria ocorrido prescrição intercorrente no Processo Administrativo Ambiental nº 2017/016007, instaurado a partir do Auto de Infração nº 4.564/2017, circunstância que tornaria ilegítima a manutenção da sanção administrativa e, por consequência, a inscrição do débito em dívida ativa.

Todavia, a pretensão mandamental não comporta acolhimento. Explico.:

O mandado de segurança, nos termos do art. 5º, LXIX, da Constituição Federal e do art. 1º da Lei nº 12.016/2009, destina-se à proteção de direito líquido e certo comprovável de plano, mediante prova pré-constituída, sem necessidade de dilação probatória ou de aprofundado exame fático.

Conforme clássica lição de Hely Lopes Meirelles, direito líquido e certo é aquele que se apresenta “manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercido no momento da impetração”, exigindo demonstração imediata e inequívoca dos fatos constitutivos do alegado direito.

No caso concreto, verifica-se precisamente o oposto.

A impetrante sustenta que o recurso administrativo protocolado em 15/07/2019 somente teria sido apreciado em janeiro de 2025, afirmando que tal circunstância seria suficiente para caracterizar a prescrição intercorrente.

Entretanto, os próprios documentos acostados aos autos revelam a existência de divergência substancial acerca da dinâmica procedimental ocorrida no âmbito do processo administrativo.

Com efeito, a autoridade impetrada, nas informações prestadas, afirma expressamente que não houve paralisação absoluta do feito, sustentando a ocorrência de atos administrativos aptos a impulsionar o procedimento e afastar a tese prescricional defendida pela impetrante. Entre tais atos foram apontadas manifestação jurídica realizada em 25/06/2020 e notificação expedida pelo NUCAM em 12/09/2022.

Por sua vez, a impetrante sustenta que a movimentação de 25/06/2020 não passaria de mero despacho interno de tramitação, sem conteúdo decisório, bem como que a notificação do NUCAM não possuiria eficácia interruptiva da prescrição.

A simples exposição dessas teses antagônicas já evidencia circunstância incompatível com a via estreita do mandado de segurança.

Isso porque a definição acerca da natureza jurídica desses atos administrativos — se meros atos ordinatórios ou efetivos atos impulsionadores do processo sancionador — exige investigação minuciosa do conteúdo dos documentos produzidos ao longo do procedimento administrativo, da finalidade de cada manifestação administrativa e dos respectivos efeitos jurídicos.

Não se trata, portanto, de situação em que a prescrição emerge de forma objetiva e incontroversa da mera contagem aritmética de prazo.

Ao contrário, a própria configuração da alegada prescrição depende da prévia definição de quais atos processuais administrativos possuem aptidão para interromper ou afastar a inércia estatal, matéria que demanda valoração jurídica e exame aprofundado do conjunto documental produzido no procedimento administrativo.

A jurisprudência é firme no sentido de que o mandado de segurança não constitui instrumento adequado para solução de controvérsias que exijam investigação probatória ou análise aprofundada de fatos controvertidos.

“Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. REABERTURA DE PAD . AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PROCESSO EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO .

I. CASO EM EXAME

Mandado de Segurança impetrado por servidor público estadual contra ato do Secretário da Fazenda do Estado do Pará, visando à suspensão e posterior anulação do Processo Administrativo Disciplinar (PAD) nº 002024730006205-0, instaurado com base na Portaria nº 513/2024. O impetrante sustenta que o novo PAD possui identidade fática com outro procedimento anterior (PAD nº 002018730011583-1), no qual já se teria concluído pela ausência de responsabilidade funcional. Alega ainda que não foram apresentados novos elementos probatórios e que o ato estaria eivado de nulidade por ter sido praticado fora do prazo legal previsto no art . 223 da Lei Estadual nº 5.810/94.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

(i) verificar se o Mandado de Segurança é via processual adequada para impugnar a reabertura de PAD com base na suposta ausência de fatos novos e identidade de objeto com processo anterior;

O Mandado de Segurança exige demonstração de direito líquido e certo por meio de prova pré-constituída, não admitindo dilação probatória para sua aferição ( CF/1988, art . 5º, LXIX; Lei nº 12.016/2009, arts. 1º e 10).

A aferição da identidade entre os fatos apurados nos dois PADs e a existência ou não de novos elementos probatórios demanda reexame da instrução administrativa e eventual produção de provas, o que inviabiliza o uso da via mandamental .

Os documentos juntados aos autos pelo impetrante são insuficientes para comprovar, de plano, a ilegalidade do novo PAD, limitando-se a trechos da conclusão do procedimento anterior, sem apresentar o conteúdo completo da instrução probatória.

A análise da alegação de decadência do ato administrativo requer verificação de datas e circunstâncias específicas não demonstradas inequivocamente nos autos, também demandando dilação probatória vedada no rito do mandado de segurança.

O controle jurisdicional de atos administrativos, especialmente no âmbito disciplinar, limita-se à legalidade e não alcança a análise de mérito ou conveniência administrativa, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.

A jurisprudência consolidada do STF, STJ e do próprio TJPA veda a utilização do mandado de segurança em hipóteses que demandem comprovação fática não pré-constituída .

IV. DISPOSITIVO E TESE

Processo extinto sem resolução do mérito.

Tese de julgamento:

A necessidade de reexame da instrução de processo administrativo disciplinar e de apuração da identidade de fatos entre dois procedimentos inviabiliza o uso do mandado de segurança, por demandar dilação probatória.

O mandado de segurança exige prova pré-constituída do direito líquido e certo, sendo incabível quando o conjunto probatório apresentado é insuficiente para comprovar, de plano, a ilegalidade do ato impugnado .

A análise de decadência administrativa, nos termos do art. 223 da Lei Estadual nº 5.810/94, demanda apuração de elementos fáticos não demonstrados de forma inequívoca, o que também inviabiliza o uso da via mandamental.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art . 5º, LXIX; Lei nº 12.016/2009, arts. 1º, 10 e 25; CPC/2015, art. 485, IV; Lei Estadual nº 5 .810/94, art. 223.

Jurisprudência relevante citada: STF, MS 31324 AgR, Rel. Min . Edson Fachin, j. 02.03.2018; STF, MS 32954 AgR, Rel . Min. Dias Toffoli, j. 05.04 .2016; TJPA, MS nº 0800068-81.2022.8.14 .0000, Rel. Des. Maria Elvina Gemaque Taveira, j. 05 .08.2025; TJPA, Apelação nº 2017.04203459-22, Rel. Des . Célia Regina de Lima Pinheiro, j. 25.09.2017 .

(TJ-PA - MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL: 08009685920258140000 30028513, Relator.: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA, Data de Julgamento: 09/09/2025, Seção de Direito Público)

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. INSTAURAÇÃO . ATO INVESTIGATIVO. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. CONTROLE JURISDICIONAL LIMITADO À LEGALIDADE . SEGURANÇA DENEGADA. I. CASO EM EXAME Mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por servidor público estadual contra ato de autoridade administrativa que determinou a instauração de processo administrativo disciplinar destinado à apuração de supostas irregularidades funcionais, com alegação de nulidade da ciência, prescrição, ausência de justa causa e desvio de finalidade, pleiteando a invalidação do procedimento. Há quatro questões em discussão: (i) definir se é cabível mandado de segurança para impugnar a instauração de processo administrativo disciplinar quando ausente prova pré-constituída; (ii) estabelecer se há ilegalidade manifesta na instauração do PAD; (iii) determinar se as alegações de nulidade, prescrição, ausência de justa causa e desvio de finalidade podem ser aferidas de plano; (iv) verificar os limites do controle jurisdicional sobre o ato administrativo disciplinar . O mandado de segurança exige demonstração de direito líquido e certo por prova pré-constituída, sendo incabível quando a controvérsia demanda dilação probatória e análise aprofundada de fatos. As alegações de nulidade da ciência, prescrição, ausência de justa causa e desvio de finalidade dependem de exame detalhado do processo administrativo e de elementos ainda em apuração, o que inviabiliza seu reconhecimento na via mandamental. A instauração de processo administrativo disciplinar constitui ato investigativo e preparatório, não configurando sanção nem produzindo efeitos definitivos na esfera jurídica do servidor. A Administração Pública exerce poder-dever de autotutela ao apurar possíveis irregularidades funcionais, sendo legítima a abertura de PAD quando fundada em elementos informativos mínimos . O controle jurisdicional limita-se à verificação da legalidade e regularidade do procedimento, sendo vedada a incursão no mérito administrativo ou a reavaliação de provas. A alegação de nulidade por forma de ciência não se sustenta sem demonstração de prejuízo concreto ao exercício da defesa. A análise da prescrição exige definição do marco inicial, natureza da infração e causas interruptivas, aspectos que dependem da instrução do processo administrativo. A existência de elementos indicativos de possível irregularidade afasta a tese de ausência de justa causa para instauração do PAD . A alegação de desvio de finalidade não se comprova sem prova pré-constituída robusta, sendo insuficiente a mera afirmação de perseguição funcional. Segurança denegada. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXIX . Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no RMS 65.504/SC, Rel. Min. Nancy Andrighi, j . 21.02.2022; STJ, MS 20.922/DF, Rel . Min. Benedito Gonçalves, j. 08.02 .2017; TJMG, Apelação Cível nº 5000224-17.2021.8.13 .0473, Rel. Des. Maria Inês Souza, j. 02 .10.2024.
(TJ-MS - Mandado de Segurança Cível: 14019261620268120000 Não informada, Relator.: Juíza Cíntia Xavier Letteriello, Data de Julgamento: 28/04/2026, 4ª Seção Cível, Data de Publicação: 04/05/2026)

No presente caso, não há como reconhecer, de plano, a ocorrência da prescrição intercorrente apenas a partir das alegações deduzidas pela impetrante.

Observe-se que o próprio processo administrativo demonstra a existência de múltiplos atos de tramitação, encaminhamentos internos, manifestações técnicas e providências administrativas praticadas ao longo dos anos subsequentes à autuação, circunstância que afasta a alegada evidência do direito invocado.

Ademais, a documentação juntada pela autoridade impetrada revela que o crédito decorrente do Auto de Infração foi regularmente constituído e posteriormente inscrito em dívida ativa não tributária, sob o Termo de Inscrição nº 002025580002455-8, vinculada ao Processo Administrativo nº 2017/016007.

Nesse contexto, a presunção de legitimidade e veracidade que reveste os atos administrativos somente poderia ser afastada mediante demonstração inequívoca da alegada extinção da pretensão sancionatória estatal, ônus do qual a impetrante não se desincumbiu.

Cumpre ressaltar que o controle jurisdicional exercido em sede mandamental não autoriza o magistrado a reconstruir toda a marcha processual administrativa para, ato por ato, verificar sua natureza jurídica, eficácia interruptiva ou potencial aptidão para afastar a prescrição. Tal providência extrapola os limites cognitivos do writ constitucional.

A ausência de liquidez e certeza torna-se ainda mais evidente quando se observa que a própria tese central da impetrante pressupõe a desconsideração dos atos administrativos apontados pela Administração como relevantes para a continuidade do procedimento, questão que não se resolve por simples constatação documental, mas exige atividade interpretativa incompatível com a cognição sumária própria do mandado de segurança.

No caso sob exame, a pretensão da impetrante apoia-se em interpretação específica acerca da eficácia jurídica de determinados atos administrativos, interpretação esta expressamente contestada pela autoridade coatora e não passível de resolução automática mediante simples leitura dos documentos acostados.

Dessa forma, inexistindo demonstração inequívoca da alegada prescrição intercorrente e estando o reconhecimento do direito invocado condicionado à análise aprofundada da sequência procedimental administrativa, não se configura direito líquido e certo apto a justificar a concessão da segurança.

A via mandamental não se presta à substituição das vias ordinárias quando a controvérsia demanda cognição exauriente acerca dos fatos e dos efeitos jurídicos dos atos administrativos praticados.

Por conseguinte, ausente um dos pressupostos essenciais para o manejo do mandado de segurança, impõe-se a denegação da ordem.

DISPOSITIVO

Ante o exposto,
DENEGO A SEGURANÇA
, com fundamento no art. 6º, § 5º, e art. 10 da Lei nº 12.016/2009, por ausência de demonstração de direito líquido e certo.

Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e das Súmulas 512 do STF e 105 do STJ.

Custas na forma da lei.

É como voto.

Datado e assinado eletronicamente.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

Belém, 23/06/2026