Tribunal: TJPA
Processo: 0863694-44.2022.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10423 - Anulação
Data de julgamento: 2026-06-22

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. DESAPROPRIAÇÃO. AÇÃO ANULATÓRIA DE DECRETO DECLARATÓRIO DE UTILIDADE PÚBLICA. AUSÊNCIA DE LAUDO TÉCNICO PRÉVIO E INDICAÇÃO DE ANTIGA PROPRIETÁRIA. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação anulatória de decreto municipal que declarou de utilidade pública imóvel urbano para fins de desapropriação, extinguindo o feito com resolução do mérito. 2. A autora sustenta nulidade do Decreto nº 103.488-PMB, ao argumento de inexistência de laudo técnico prévio de avaliação, afronta ao art. 5º, XXIV, da Constituição Federal e ao art. 10-A do Decreto-Lei nº 3.365/41, além de vício formal decorrente da indicação de antiga proprietária no ato declaratório. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há duas questões em discussão: (i) saber se a ausência de laudo técnico prévio de avaliação do imóvel na fase administrativa acarreta nulidade do decreto declaratório de utilidade pública; (ii) saber se a indicação de antiga proprietária no decreto expropriatório configura vício formal apto a invalidar o ato. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. O regime jurídico da desapropriação distingue a fase declaratória, destinada à formalização da utilidade pública, da fase executória, em que se apura o valor da indenização, com contraditório e produção de prova pericial. 5. Eventual discordância quanto ao valor ofertado ou ausência de avaliação técnica prévia não invalida, por si só, o decreto declaratório, pois a controvérsia acerca do quantum indenizatório deve ser dirimida na ação própria de desapropriação, assegurando-se a justa e prévia indenização. 6. A indicação de antiga proprietária no decreto não compromete a validade da declaração de utilidade pública, porquanto a verificação da titularidade e o levantamento do preço sujeitam-se às regras do art. 34 do Decreto-Lei nº 3.365/41, a serem observadas na fase indenizatória. 7. Inexistência de ilegalidade concreta apta a macular o ato administrativo, respeitados os limites do controle jurisdicional sobre o mérito administrativo. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1. A ausência de laudo técnico prévio na fase administrativa não acarreta nulidade do decreto declaratório de utilidade pública, podendo a controvérsia sobre o valor da indenização ser resolvida na ação de desapropriação. 2. A indicação de antiga proprietária no decreto expropriatório não constitui vício formal apto a invalidar a declaração de utilidade pública, desde que assegurada a verificação da titularidade na fase de pagamento. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível. ACORDAM os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, em conhecer e negar provimento à apelação, nos termos do voto da Relatora, que passa a integrar este julgado. Belém/PA, data de registro do sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0863694-44.2022.8.14.0301

APELANTE: BRUNA FRANCINETTI MENEZES CASTRO BASTOS

APELADO: MUNICÍPIO DE BELÉM

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. DESAPROPRIAÇÃO. AÇÃO ANULATÓRIA DE DECRETO DECLARATÓRIO DE UTILIDADE PÚBLICA. AUSÊNCIA DE LAUDO TÉCNICO PRÉVIO E INDICAÇÃO DE ANTIGA PROPRIETÁRIA. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação anulatória de decreto municipal que declarou de utilidade pública imóvel urbano para fins de desapropriação, extinguindo o feito com resolução do mérito.

2. A autora sustenta nulidade do Decreto nº 103.488-PMB, ao argumento de inexistência de laudo técnico prévio de avaliação, afronta ao art. 5º, XXIV, da Constituição Federal e ao art. 10-A do Decreto-Lei nº 3.365/41, além de vício formal decorrente da indicação de antiga proprietária no ato declaratório.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. Há duas questões em discussão: (i) saber se a ausência de laudo técnico prévio de avaliação do imóvel na fase administrativa acarreta nulidade do decreto declaratório de utilidade pública; (ii) saber se a indicação de antiga proprietária no decreto expropriatório configura vício formal apto a invalidar o ato.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. O regime jurídico da desapropriação distingue a fase declaratória, destinada à formalização da utilidade pública, da fase executória, em que se apura o valor da indenização, com contraditório e produção de prova pericial.

5. Eventual discordância quanto ao valor ofertado ou ausência de avaliação técnica prévia não invalida, por si só, o decreto declaratório, pois a controvérsia acerca do quantum indenizatório deve ser dirimida na ação própria de desapropriação, assegurando-se a justa e prévia indenização.

6. A indicação de antiga proprietária no decreto não compromete a validade da declaração de utilidade pública, porquanto a verificação da titularidade e o levantamento do preço sujeitam-se às regras do art. 34 do Decreto-Lei nº 3.365/41, a serem observadas na fase indenizatória.

7. Inexistência de ilegalidade concreta apta a macular o ato administrativo, respeitados os limites do controle jurisdicional sobre o mérito administrativo.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: 1. A ausência de laudo técnico prévio na fase administrativa não acarreta nulidade do decreto declaratório de utilidade pública, podendo a controvérsia sobre o valor da indenização ser resolvida na ação de desapropriação. 2. A indicação de antiga proprietária no decreto expropriatório não constitui vício formal apto a invalidar a declaração de utilidade pública, desde que assegurada a verificação da titularidade na fase de pagamento.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível.

ACORDAM os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, em conhecer e negar provimento à apelação, nos termos do voto da Relatora, que passa a integrar este julgado.

Belém/PA, data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN
Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, nº 0863694-44.2022.8.14.0301, interposta por Bruna Francinete Menezes Castro Bastos, com fulcro no art. 1.009 e seguintes, do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública de Belém, nos autos da ação anulatória de decreto, movida por Bruna Francinete Menezes Castro Bastos contra o Município de Belém.

Inicialmente, a peça inicial narra que a parte autora é única e legítima proprietária do imóvel situado na Rua João Diogo, nº 26, Bairro Cidade Velha, Belém/PA, com área total de 252,29 m2 (duzentos e cinquenta e dois vírgula vinte e nove metros quadrados), registrado sob a matrícula nº 43.023, perante o Cartório de Registro de Imóveis competente.

Sustenta que o Município de Belém instaurou o Processo Administrativo nº 0296/22, com a finalidade de promover a desapropriação do referido bem, sob o fundamento de utilidade pública, nos termos do Decreto-Lei nº 3.365/41.

Alega que, em 11/08/2021, houve determinação do Prefeito Municipal, por intermédio do Chefe de Gabinete, para que fosse realizada avaliação do imóvel, a fim de se apurar o valor da justa indenização.

Contudo, afirma que o Diretor-Presidente da CODEM não teria cumprido tal determinação, deixando de elaborar o respectivo laudo técnico de avaliação, circunstância que, segundo sustenta, teria sido confessada no âmbito do processo administrativo.

Posteriormente, mesmo sem a realização do laudo técnico, foi editado o Decreto nº 103.488-PMB, de 14/02/2022, declarando o imóvel de utilidade pública para fins de desapropriação, fixando o valor de R$ 269.213,02 (duzentos e sessenta e nove mil, duzentos e treze reais e dois centavos).

A autora sustenta que tal quantia foi arbitrada sem motivação técnica idônea, em afronta ao princípio da legalidade e ao direito constitucional à justa e prévia indenização, previsto no art. 5º, XXIV, da Constituição Federal.

Aduz, ainda, que o decreto teria sido publicado em nome de antiga proprietária do imóvel, Maria Ruth Menezes, e não em seu nome, apesar de já constar como titular do domínio perante o registro imobiliário, o que, segundo defende, configuraria vício formal relevante.

Aponta, igualmente, a ausência de elementos técnicos mínimos, como planta detalhada e descrição adequada do imóvel, sustentando a inobservância do art. 10-A do Decreto-Lei nº 3.365/41.

Com base em tais fundamentos, requereu, em síntese, a concessão de tutela provisória para suspender imediatamente os efeitos do Decreto nº 103.488-PMB, com fixação de multa diária de R$ 10.000,00 (dez mil reais) em caso de descumprimento; ao final, pleiteou a declaração de nulidade do referido decreto, ou, subsidiariamente, a suspensão de seus efeitos até a realização de avaliação técnica do imóvel, nos termos da ABNT NBR 14.653, assegurando-se a apuração da justa indenização.

Regularmente processado o feito, sobreveio sentença.

Em sentença, o MM. Juízo singular julgou o feito nos seguintes termos:

“Por outro lado, não prospera o argumento de que o decreto questionado incorreu em ilegalidade ao indicar como proprietária pessoa diversa da autora. Isso porque, ao analisar a redação do referido ato, verifica-se que o ente público resguardou eventuais direitos de propriedade àquele que legitimamente os detiver, conforme a expressão “
a quem de direito
” contida no ato administrativo questionado.

Nesse aspecto, cabe à autora, em ação própria, comprovar a titularidade de sua propriedade para viabilizar o levantamento do valor indenizatório, nos termos do artigo 34 do Decreto-Lei nº 3.365/1941, in verbis:

Art. 34. O levantamento do preço será deferido
mediante prova de propriedade
, de quitação de dívidas fiscais que recaiam sobre o bem expropriado, e publicação de editais, com o prazo de 10 dias, para conhecimento de terceiros.

Conclui-se que a parte autora não conseguiu se desincumbir do ônus de demonstrar a alegada ilegalidade do ato administrativo impugnado. O ato administrativo que declarou a utilidade pública do imóvel mencionado, objeto de questionamento, foi fundamentada na necessidade de implementação de uma política pública específica, cuja avaliação de conveniência e oportunidade é prerrogativa exclusiva do gestor público.

3. DISPOSITIVO

Ante o exposto,
JULGO IMPROCEDENTE
o pedido, conforme fundamentação acima exposta, EXTINGUINDO O PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, nos termos do artigo 487, I, do CPC.”

Inconformado com a sentença, a autora interpôs o presente recurso de Apelação, alegando, preliminarmente, a nulidade da sentença por não ter enfrentado adequadamente os argumentos deduzidos na inicial, especialmente no que se refere à ausência de avaliação técnica prévia e à violação do art. 10-A do Decreto-Lei nº 3.365/41.

No mérito, sustenta que a sentença incorreu em erro ao considerar que eventual ausência de laudo técnico na fase administrativa não comprometeria a validade do decreto expropriatório.

Defende que a avaliação prévia constitui requisito essencial para a formação válida do ato administrativo de declaração de utilidade pública, pois a fixação do valor da oferta deve ser precedida de critérios técnicos objetivos, sob pena de afronta ao direito fundamental à justa indenização.

Alega que a inexistência de laudo técnico não configura mera irregularidade sanável na fase judicial, mas vício substancial que compromete a própria motivação do ato administrativo, tornando-o nulo por ausência de pressuposto fático e jurídico válido.

Argumenta que a oferta administrativa deve observar os parâmetros técnicos estabelecidos pela ABNT NBR 14.653, garantindo transparência e controle quanto à metodologia empregada na apuração do valor.

Reitera que o valor de R$ 269.213,02 (duzentos e sessenta e nove mil, duzentos e treze reais e dois centavos) foi fixado sem qualquer demonstração de critérios técnicos, não havendo nos autos administrativos laudo subscrito por profissional habilitado que justificasse tal quantia.

Sustenta que tal circunstância impede o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, além de esvaziar o conteúdo material do direito à indenização justa e prévia.

Além disso, reafirma a existência de vício formal consistente na indicação de antiga proprietária no decreto expropriatório, o que, segundo entende, não poderia ser afastado sob o argumento genérico de preservação de direitos “a quem de direito”, pois tal imprecisão comprometeria a validade do ato administrativo e a regularidade do procedimento.

Por fim, requer o conhecimento e provimento do recurso, para reformar integralmente a sentença, declarando-se a nulidade do Decreto nº 103.488-PMB, ou, subsidiariamente, determinando-se a suspensão de seus efeitos até que seja realizada avaliação técnica do imóvel em conformidade com as normas técnicas aplicáveis.

Foram apresentadas contrarrazões pelo Município de Belém, nas quais, preliminarmente, suscita o não conhecimento do recurso por ausência de impugnação específica dos fundamentos da sentença, ao argumento de que a Apelante não teria atacado adequadamente a ratio decidendi adotada pelo Juízo singular.

No mérito, pugna pela manutenção integral da sentença, sustentando que a discussão acerca do valor da indenização deve ocorrer na ação própria de desapropriação, não sendo a ausência de laudo técnico na fase administrativa causa de nulidade do decreto declaratório de utilidade pública.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º Grau opinou pelo conhecimento e improvimento do recurso.

Por fim, os autos vieram conclusos para julgamento.

É o relatório.

VOTO

Conheço do presente recurso por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

Cinge-se a controvérsia recursal sobre o acerto ou desacerto da sentença que julgou improcedente o pedido, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, condenando a parte autora ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa.

Inicialmente, registro que, não obstante o Município de Belém tenha suscitado, em contrarrazões, preliminar de não conhecimento do recurso por suposta ausência de impugnação específica, verifica-se que as razões recursais enfrentam, de modo suficiente para fins de dialeticidade, o núcleo argumentativo da sentença, especialmente ao insistir na tese de nulidade do Decreto nº 103.488-PMB em razão da ausência de avaliação técnica prévia e ao impugnar o entendimento de que a discussão deveria ser deslocada para a via própria da desapropriação.

Assim, rejeito a preliminar e passo ao mérito.

Posteriormente, no mérito, observo que a pretensão recursal busca, em síntese, (I) o reconhecimento de nulidade do Decreto nº 103.488-PMB, de 14/02/2022, sob o argumento de inexistência de laudo técnico administrativo prévio de avaliação, reputando-se arbitrário o valor indicado no ato; e (II) o reconhecimento de vício em razão de o decreto ter mencionado antiga proprietária do imóvel, além de alegações relativas à insuficiência de elementos instrutórios (planta/descrição), com invocação do art. 10-A do Decreto-Lei nº 3.365/41 e de parâmetros técnicos de avaliação.

Todavia, razão não assiste à apelante.

De início, cumpre destacar a distinção estrutural existente no regime jurídico da desapropriação entre a fase declaratória, em que se formaliza a declaração de utilidade pública, e a fase executória/indenizatória, em que se desenvolve, com contraditório pleno, a apuração do quantum indenizatório, inclusive mediante prova técnica judicial, caso inexista acordo.

Nessa perspectiva, a sentença recorrida assentou, com acerto, que eventual inconformismo com o valor atribuído administrativamente ou com a ausência de avaliação prévia não conduz, por si só, à nulidade do decreto declaratório, pois a controvérsia acerca do valor indenizatório encontra solução processual própria no âmbito da ação de desapropriação, ocasião em que se assegura a efetividade do art. 5º, XXIV, da Constituição Federal, com a apuração da justa indenização.

Com efeito, a apelante sustenta que a falta de laudo técnico na fase administrativa impediria a validade do decreto e afrontaria a garantia da justa e prévia indenização.

Entretanto, o ordenamento confere instrumentos adequados para, inexistindo consenso, submeter o valor à aferição judicial, com produção de prova pericial.

Assim, mesmo que se reconheça a existência de falha administrativa quanto à instrução prévia da oferta, tal circunstância não se mostra, no caso, apta a invalidar a declaração de utilidade pública, sobretudo porque o debate travado na presente ação anulatória concentra-se, em larga medida, na suficiência/adequação do valor e dos critérios de avaliação, matéria que, por sua natureza, é típica da fase indenizatória.

Ademais, a sentença igualmente enfrentou, de modo correto, a alegação de vício decorrente da indicação de antiga proprietária no decreto.

A referência nominal constante do ato declaratório não tem o condão, por si só, de desconstituir a utilidade pública declarada, especialmente quando o próprio regime jurídico da desapropriação condiciona o levantamento do preço à demonstração da titularidade e ao atendimento dos requisitos legais pertinentes, nos termos do art. 34 do Decreto-Lei nº 3.365/41.

Em outras palavras, eventual divergência registral ou necessidade de comprovação dominial repercute na etapa de pagamento/levantamento da indenização, e não invalida a declaração de utilidade pública, que se orienta ao interesse público subjacente.

Na mesma linha, quanto à invocação do art. 10-A do Decreto-Lei nº 3.365/41, ainda que se exija, na via administrativa, maior completude informativa na oferta e na instrução do procedimento, tal disciplina não altera a premissa jurídica central adotada na origem: a discordância do particular, ou a controvérsia sobre critérios e valor, deve ser resolvida no instrumento processual próprio, com contraditório e perícia, não se extraindo, das alegações recursais, elemento suficientemente robusto para infirmar a conclusão sentencial de que não há nulidade do decreto declaratório a ser reconhecida nesta via.

Por fim, também se mostra pertinente a ponderação, já acolhida na decisão recorrida, acerca dos limites do controle jurisdicional sobre o mérito administrativo, especialmente no tocante à conveniência e oportunidade da escolha do bem para fins de política pública, sem prejuízo do integral resguardo do direito à indenização justa, cuja discussão pode ser travada de forma adequada na demanda expropriatória própria.

Assim, ausente demonstração de ilegalidade concreta apta a macular a declaração de utilidade pública, deve ser mantida a sentença de improcedência.

Ressalte-se, ainda, que o parecer do Ministério Público de 2º Grau opinou pelo conhecimento e improvimento do recurso, conclusão que se harmoniza com os fundamentos acima delineados, motivo pelo qual o acompanho.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, conheço do recurso de Apelação e, no mérito, nego-lhe provimento, mantendo a sentença de primeiro grau, nos moldes da fundamentação lançada.

É como voto.

P.R.I.C.
Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015-GP.

Belém/PA, data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN
Relatora

Belém, 22/06/2026