Tribunal: TJPA
Processo: 0811437-49.2022.8.14.0040
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10423 - Anulação
Data de julgamento: 2026-04-13

Ementa:
DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. NULIDADE DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. CERCEAMENTO DE DEFESA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. VÍCIO FORMAL SANÁVEL NA REPRESENTAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO INDEVIDO DA IMPUGNAÇÃO. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NULIDADE DO LANÇAMENTO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível interposta pelo Município de Parauapebas contra sentença que, nos autos de Embargos à Execução Fiscal, declarou a nulidade das Certidões de Dívida Ativa oriundas de multa administrativa tributária, reconhecendo vício na constituição do crédito em razão de cerceamento de defesa no processo administrativo, com extinção da execução fiscal por ausência de título executivo válido. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o não conhecimento da impugnação administrativa por ausência de procuração configura cerceamento de defesa; (ii) estabelecer se tal vício compromete a validade da Certidão de Dívida Ativa e do crédito tributário. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A irregularidade de representação constitui vício formal sanável, impondo-se à Administração oportunizar sua regularização antes de impedir o exame do mérito da defesa. 4. A decisão administrativa que deixa de conhecer impugnação, mesmo após a juntada posterior da procuração antes do julgamento, configura formalismo excessivo e indevido. 5. A Administração Pública submete-se ao devido processo legal, devendo assegurar contraditório e ampla defesa também no processo administrativo. 6. O não conhecimento da impugnação inviabiliza a participação efetiva do contribuinte na formação do crédito tributário, caracterizando cerceamento de defesa. 7. A Certidão de Dívida Ativa possui presunção relativa de legitimidade, afastável diante de vício substancial na constituição do crédito. 8. O vício no processo administrativo contamina a própria gênese do lançamento tributário, não se tratando de erro material passível de correção por substituição da CDA. 9. A Súmula 392 do STJ admite substituição da CDA apenas para correção formal, não abrangendo vícios estruturais do lançamento. 10. A nulidade do título executivo por vício na constituição do crédito é matéria de ordem pública, insuscetível de preclusão. IV. DISPOSITIVO E TESE 11. Recurso conhecido e não provido. Tese de julgamento: a. O não conhecimento de impugnação administrativa por vício de representação já sanado configura cerceamento de defesa. b. A violação ao contraditório no processo administrativo invalida o lançamento tributário e a Certidão de Dívida Ativa. c. A presunção de legitimidade da CDA é relativa e cede diante de vício estrutural na constituição do crédito. d. A substituição da CDA não se aplica a vícios substanciais do lançamento. e. A nulidade do título executivo por vício na origem do crédito é matéria de ordem pública. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC/1973, art. 13; CPC/2015, art. 85, §11. Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula 392; TJPA, Apelação Cível nº 0074326-03.2015.8.14.0110, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, 1ª Turma de Direito Público, j. 13.06.2022. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão. Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Mairton Marques Carneiro. 11ª sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 13 a 22 de abril de 2026. Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0811437-49.2022.8.14.0040

APELANTE: MUNICIPIO DE PARAUAPEBAS

APELADO: LEOROCHA MOVEIS E ELETRODOMESTICOS LTDA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. NULIDADE DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. CERCEAMENTO DE DEFESA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. VÍCIO FORMAL SANÁVEL NA REPRESENTAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO INDEVIDO DA IMPUGNAÇÃO. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. NULIDADE DO LANÇAMENTO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta pelo Município de Parauapebas contra sentença que, nos autos de Embargos à Execução Fiscal, declarou a nulidade das Certidões de Dívida Ativa oriundas de multa administrativa tributária, reconhecendo vício na constituição do crédito em razão de cerceamento de defesa no processo administrativo, com extinção da execução fiscal por ausência de título executivo válido.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se o não conhecimento da impugnação administrativa por ausência de procuração configura cerceamento de defesa; (ii) estabelecer se tal vício compromete a validade da Certidão de Dívida Ativa e do crédito tributário.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A irregularidade de representação constitui vício formal sanável, impondo-se à Administração oportunizar sua regularização antes de impedir o exame do mérito da defesa.

4.

A decisão administrativa que deixa de conhecer impugnação, mesmo após a juntada posterior da procuração antes do julgamento, configura formalismo excessivo e indevido.

5.

A Administração Pública submete-se ao devido processo legal, devendo assegurar contraditório e ampla defesa também no processo administrativo.

6.

O não conhecimento da impugnação inviabiliza a participação efetiva do contribuinte na formação do crédito tributário, caracterizando cerceamento de defesa.

7.

A Certidão de Dívida Ativa possui presunção relativa de legitimidade, afastável diante de vício substancial na constituição do crédito.

8.

O vício no processo administrativo contamina a própria gênese do lançamento tributário, não se tratando de erro material passível de correção por substituição da CDA.

9.

A Súmula 392 do STJ admite substituição da CDA apenas para correção formal, não abrangendo vícios estruturais do lançamento.

10.

A nulidade do título executivo por vício na constituição do crédito é matéria de ordem pública, insuscetível de preclusão.

IV. DISPOSITIVO E TESE

11. Recurso conhecido e não provido.

Tese de julgamento
:

a. O não conhecimento de impugnação administrativa por vício de representação já sanado configura cerceamento de defesa.

b. A violação ao contraditório no processo administrativo invalida o lançamento tributário e a Certidão de Dívida Ativa.

c. A presunção de legitimidade da CDA é relativa e cede diante de vício estrutural na constituição do crédito.

d. A substituição da CDA não se aplica a vícios substanciais do lançamento.

e. A nulidade do título executivo por vício na origem do crédito é matéria de ordem pública.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; CPC/1973, art. 13; CPC/2015, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, Súmula 392; TJPA, Apelação Cível nº 0074326-03.2015.8.14.0110, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, 1ª Turma de Direito Público, j. 13.06.2022.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Mairton Marques Carneiro.

11ª sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 13 a 22 de abril de 2026.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
Apelação Cível
interposta pelo MUNICÍPIO DE PARAUAPEBAS em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública e Execução Fiscal da Comarca de Parauapebas, nos autos dos Embargos à Execução Fiscal que declarou nulas as Certidões de Dívida Ativa que lastreavam a execução fiscal e, por conseguinte, extinguiu o feito executivo por carência de título executivo hábil, com fundamento na existência de vício formal insanável na constituição do crédito tributário, além de condenar a exequente ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa.

Na origem, cuida-se de Embargos à Execução Fiscal opostos por LEOROCHA MÓVEIS E ELETRODOMÉSTICOS LTDA em face do MUNICÍPIO DE PARAUAPEBAS, objetivando a declaração de nulidade da Certidão de Dívida Ativa oriunda do Processo Administrativo nº 37.682/2013, referente à imposição de multa administrativa por suposta infringência à legislação tributária municipal.

O Juízo
a quo
, ao apreciar a controvérsia, entendeu configurado cerceamento de defesa no âmbito do processo administrativo tributário, sob o argumento de que a impugnação apresentada pela contribuinte não teria sido conhecida por vício formal sanável, qual seja, a ausência de apresentação da procuração no mesmo momento da defesa, circunstância que teria obstado o exercício do contraditório e da ampla defesa na formação do crédito tributário.

Assentou que tal vício contaminaria a Certidão de Dívida Ativa com nulidade absoluta, insuscetível de convalidação, aplicando, inclusive, o entendimento consubstanciado na Súmula 392 do STJ, para extinguir a execução fiscal.

Irresignado, o MUNICÍPIO DE PARAUAPEBAS interpôs o presente recurso de Apelação (
ID 21125549
), no qual aduz, em síntese, a inexistência de qualquer ilegalidade na condução do Processo Administrativo nº 37.682/2013, asseverando que foram observados os princípios do contraditório e da ampla defesa, bem como os requisitos previstos na Lei Municipal nº 4.296/2005 e no Decreto nº 176/2008. Argumenta que a contribuinte foi regularmente notificada para apresentar documentação, tendo-lhe sido oportunizada a apresentação de impugnação administrativa, que foi apreciada em decisão fundamentada.

Sustenta que a ausência de conhecimento da impugnação decorreu de irregularidade formal quanto à representação processual, circunstância que, segundo defende, não configura cerceamento de defesa, sobretudo à luz do princípio da transcendência das nulidades, por inexistência de demonstração de prejuízo concreto.

Alega, ainda, que o lançamento tributário foi regularmente efetuado, tendo a ação fiscal abrangido o período de 01/2008 a 01/2013, e a multa aplicada teve a fundamentação legal devidamente indicada na CDA.

Por essas razões, requer o conhecimento e provimento do recurso, para que seja reformada a sentença, reconhecendo-se a validade do processo administrativo e das CDAs, com o consequente prosseguimento da execução fiscal.

Por sua vez, a empresa apelada apresentou Contrarrazões (
ID 21125551
), pugnando pelo desprovimento da apelação e pela majoração dos honorários advocatícios.

Instado a se manifestar, o Ministério Público deixou de opinar, em atenção à Recomendação nº 34 do CNMP (
ID 27230640
).

É o essencial a relatar.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

Cinge-se a controvérsia à verificação da
validade da Certidão de Dívida Ativa que aparelha a execução fiscal, especialmente diante da possiblidade de existência de cerceamento de defesa no processo administrativo que culminou na constituição do crédito tributário.

O núcleo da insurgência recursal reside na afirmação de que não houve qualquer irregularidade na condução do processo administrativo, sustentando o Município que a impugnação administrativa da contribuinte deixou de ser conhecida por ausência de procuração apresentada conjuntamente com a defesa, circunstância que, segundo defende, não configuraria cerceamento de defesa, sobretudo porque o instrumento de mandato foi juntado posteriormente.

Contudo, o
quadro fático revelado pelos documentos é eloquente: a impugnação administrativa foi rejeitada sem exame de mérito sob a justificativa de ausência de procuração apresentada conjuntamente com a defesa. Entretanto, a regularização da representação ocorreu em 30/04/2013, ao passo que a decisão administrativa de não conhecimento somente foi proferida em 03/05/2013. Em outras palavras, quando a autoridade administrativa decidiu não conhecer da impugnação, o vício que serviu de fundamento ao ato já havia sido sanado.

É consabido que a irregularidade de representação constitui vício formal sanável, nos termos da tradição processual brasileira. À época dos fatos, aplicava-se subsidiariamente o art. 13 do CPC/73, que impunha ao julgador o dever de oportunizar a regularização da representação antes de extinguir o feito ou impedir o exame do mérito.

A Administração Pública, ao conduzir processo administrativo sancionador ou tributário, não se encontra à margem das garantias constitucionais. Ao contrário, está estritamente vinculada ao devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF), que irradia seus efeitos tanto na esfera judicial quanto administrativa.

O art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal assegura, expressamente, aos litigantes em processo administrativo o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Não se trata de mera formalidade protocolar, mas de garantia substancial de participação efetiva do administrado na formação da decisão que poderá atingir sua esfera jurídica.

Ao desconsiderar procuração já juntada aos autos administrativos e, com base nesse formalismo exacerbado, deixar de conhecer a impugnação tempestivamente apresentada, a autoridade administrativa impediu a apreciação do mérito da defesa. Tal conduta, ainda que travestida de observância formal, revela-se incompatível com a principiologia constitucional.

A jurisprudência deste Tribunal já reconheceu que vícios de representação não podem servir de óbice absoluto ao exame do mérito quando passíveis de saneamento, sob pena de malferimento ao contraditório, senão vejamos:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO DE ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. PROCESSO DE APURAÇÃO DE ILÍCITO AMBIENTAL. NÃO CONHECIMENTO DA DEFESA EM RAZÃO DE NÃO TER SIDO INSTRUÍDA COM OS ATOS CONSTITUTIVOS DA EMPRESA RECORRIDA. VÍCIO DE REPRESENTAÇÃO SANÁVEL. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (CPC) VIGENTE À ÉPOCA. INTEGRAÇÃO POR ANALOGIA. MALFERIMENTO AO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO CONFIGURADO. RESTRIÇÃO CADASTRAL NO SISTEMA DE CADASTRO DE CONSUMIDORES DE PRODUTOS FLORESTAIS QUE DECORREU DO RESULTADO DO PROCEDIMENTO SANCIONATÓRIO EIVADO DE ILEGALIDADE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0074326-03.2015.8.14.0110 – Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 13/06/2022)

O processo administrativo não é campo imune à lógica cooperativa que orienta o sistema jurídico. Ao contrário, deve buscar a verdade material e a justiça da decisão, não podendo erigir obstáculos artificiais à participação do contribuinte. O não conhecimento da impugnação, quando o vício formal já se encontrava superado, implicou verdadeiro cerceamento de defesa, pois inviabilizou a análise dos argumentos e provas apresentados pela contribuinte.

O contraditório não se resume ao direito de peticionar, exige que as alegações sejam efetivamente consideradas pela autoridade competente. A negativa de conhecimento da impugnação, fundada em vício formal inexistente à época da decisão, revela formalismo exacerbado e incompatível com os princípios constitucionais que regem o processo administrativo.
E é justamente dessa formação procedimental que nasce a Certidão de Dívida Ativa.

Se o lançamento foi constituído a partir de processo administrativo em que o contribuinte foi indevidamente impedido de exercer sua defesa, o vício não é periférico, é estrutural.

Não procede, ademais,
a
invocação da presunção de legitimidade da Certidão de Dívida Ativa como óbice à declaração de nulidade. De fato, a CDA goza de presunção relativa de liquidez e certeza, nos termos da Lei de Execuções Fiscais e do Código Tributário Nacional. Todavia, trata-se de presunção
iuris tantum
, que pode ser afastada quando demonstrado vício substancial na constituição do crédito.

A certidão é mero espelho da inscrição em dívida ativa, que por sua vez reproduz os termos do lançamento. Se o lançamento foi constituído a partir de processo administrativo maculado por violação ao contraditório e à ampla defesa, o vício atinge a própria gênese do crédito tributário, não se tratando de simples erro material ou formal sanável por substituição da CDA.

A jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça, inclusive por meio da Súmula 392, delimita que a substituição da Certidão de Dívida Ativa é admitida apenas para correção de erro material ou formal, vedada a modificação de elementos essenciais do lançamento. Quando o defeito reside na própria formação do crédito, decorrente de vício no processo administrativo, não há como preservar a exigibilidade do título executivo.

Também não prospera a alegação de ausência de prejuízo. O prejuízo decorre do próprio fato de que a impugnação não foi conhecida e o mérito da defesa não foi apreciado. A constituição do crédito tributário ocorreu sem que a contribuinte pudesse influenciar validamente o convencimento da autoridade administrativa, o que compromete a legitimidade do ato.

Quanto à alegada preclusão, cumpre destacar que a nulidade atinente à inexistência de título executivo válido, por vício estrutural na constituição do crédito, é matéria de ordem pública, cognoscível de ofício e não sujeita à preclusão enquanto não houver trânsito em julgado. O Poder Judiciário não pode convalidar título executivo formado em afronta direta às garantias constitucionais do devido processo legal.

Nesse contexto, resta evidente que a
sentença recorrida, ao concluir pela nulidade das CDAs e pela extinção da execução fiscal por ausência de título executivo válido, alinhou-se adequadamente ao regime jurídico da matéria. Não houve, como sustenta o apelante, indevida ampliação das hipóteses de nulidade, mas correta identificação de vício substancial que contaminou a formação do crédito.

Ante o exposto,
CONHEÇO
e
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de Apelação
.
Nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios fixados em primeiro grau para 12% sobre o valor atualizado da causa.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 24/04/2026