Tribunal: TJPA
Processo: 0800414-79.2021.8.14.0028
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 3ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10023 - Multas e demais Sanções
Data de julgamento: 2026-05-07

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA. PROCON MUNICIPAL. CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. COMPETÊNCIA CONCORRENTE COM ANEEL. CONCESSIONÁRIA DE ENERGIA ELÉTRICA. COBRANÇA DE CONSUMO NÃO REGISTRADO (CNR). TERMO DE OCORRÊNCIA E INSPEÇÃO (TOI). RESPONSABILIDADE OBJETIVA. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. MULTA ADMINISTRATIVA. PROPORCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta por concessionária de energia elétrica contra sentença que julgou improcedente ação anulatória de penalidade administrativa aplicada pelo PROCON do Município de Marabá, mantendo multa decorrente de cobrança de consumo não registrado (CNR), fundada em Termo de Ocorrência e Inspeção (TOI), com alegações de inconstitucionalidade da lei municipal instituidora do PROCON, nulidade por cerceamento de defesa, incompetência do órgão municipal, inexistência de falha na prestação do serviço e desproporcionalidade da multa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há cinco questões em discussão: (i) definir se a Lei Municipal nº 13.896/1995, que instituiu o PROCON de Marabá, é formalmente inconstitucional; (ii) estabelecer se houve nulidade por cerceamento de defesa em razão de juntada tardia de documentos; (iii) determinar se o PROCON municipal possui competência para aplicar sanções a concessionária de energia elétrica diante da atuação da ANEEL; (iv) definir se houve falha na prestação do serviço na cobrança de CNR baseada em TOI; (v) estabelecer se a multa administrativa aplicada observa os princípios da razoabilidade e proporcionalidade. III. RAZÕES DE DECIDIR A Lei Municipal nº 13.896/1995 é constitucional, pois concretiza a política de proteção ao consumidor prevista na CF/88 e foi regularmente proposta pelo Chefe do Executivo, afastando vício de iniciativa e violação à separação dos poderes. A rejeição da inconstitucionalidade da norma principal impede o reconhecimento de inconstitucionalidade por arrastamento das normas dela derivadas. Não há cerceamento de defesa, pois a juntada de documentos públicos para rebater tese jurídica superveniente não causou prejuízo e foi passível de manifestação em grau recursal. O PROCON municipal possui competência para fiscalizar e sancionar concessionárias de energia elétrica quanto às relações de consumo, em atuação complementar à ANEEL, no âmbito do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. A cobrança de CNR baseada exclusivamente em TOI e documentos unilaterais não comprova a regularidade do serviço, especialmente diante de falha na fiscalização do medidor por longo período. A responsabilidade do fornecedor é objetiva, cabendo à concessionária demonstrar de forma inequívoca a inexistência de falha, ônus do qual não se desincumbiu. A inversão do ônus da prova é compatível com o processo administrativo consumerista, considerando a hipossuficiência técnica do consumidor. A multa administrativa observa os critérios do art. 57 do CDC e os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, não cabendo revisão judicial sem demonstração de excesso. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A criação de PROCON municipal é constitucional quando fundada em iniciativa do Poder Executivo e voltada à implementação da política de defesa do consumidor. A atuação dos PROCONs na fiscalização de concessionárias de energia elétrica é compatível e complementar à competência regulatória da ANEEL. A cobrança de consumo não registrado baseada em prova unilateral não afasta a responsabilidade objetiva do fornecedor por falha na prestação do serviço. A inversão do ônus da prova aplica-se no âmbito administrativo consumerista diante da hipossuficiência do consumidor. A revisão judicial de multa administrativa exige demonstração de manifesta desproporcionalidade, inexistente quando observados os critérios legais. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 5º, XXXII, 30, I e II, 170, V, e 97; CDC, arts. 4º, I, 6º, VIII, 14, 57 e 105; CPC, arts. 9º, 10, 282, §1º, 373, I, 435, 437, §1º, 487, I, 948 e 1.026, §2º; Lei nº 9.427/1996; Decreto nº 2.335/1997; Decreto nº 2.181/1997. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp nº 1.910.080/GO, Rel. Min. Francisco Falcão, 2ª Turma, j. 28.03.2022; TJPA, Apelação Cível nº 0815931-90.2022.8.14.0028, Rel. Des. Maria Elvina Gemaque Taveira, j. 23.02.2026. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 3ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso de Apelação interposto pela EQUATORIAL PARÁ DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 3ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 07 de maio de 2026. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800414-79.2021.8.14.0028

APELANTE: EQUATORIAL PARA DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A

APELADO: MUNICIPIO DE MARABÁ

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

Ementa
:
DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA. PROCON MUNICIPAL. CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. COMPETÊNCIA CONCORRENTE COM ANEEL. CONCESSIONÁRIA DE ENERGIA ELÉTRICA. COBRANÇA DE CONSUMO NÃO REGISTRADO (CNR). TERMO DE OCORRÊNCIA E INSPEÇÃO (TOI). RESPONSABILIDADE OBJETIVA. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. MULTA ADMINISTRATIVA. PROPORCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por concessionária de energia elétrica contra sentença que julgou improcedente ação anulatória de penalidade administrativa aplicada pelo PROCON do Município de Marabá, mantendo multa decorrente de cobrança de consumo não registrado (CNR), fundada em Termo de Ocorrência e Inspeção (TOI), com alegações de inconstitucionalidade da lei municipal instituidora do PROCON, nulidade por cerceamento de defesa, incompetência do órgão municipal, inexistência de falha na prestação do serviço e desproporcionalidade da multa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há cinco questões em discussão: (i) definir se a Lei Municipal nº 13.896/1995, que instituiu o PROCON de Marabá, é formalmente inconstitucional; (ii) estabelecer se houve nulidade por cerceamento de defesa em razão de juntada tardia de documentos; (iii) determinar se o PROCON municipal possui competência para aplicar sanções a concessionária de energia elétrica diante da atuação da ANEEL; (iv) definir se houve falha na prestação do serviço na cobrança de CNR baseada em TOI; (v) estabelecer se a multa administrativa aplicada observa os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei Municipal nº 13.896/1995 é constitucional, pois concretiza a política de proteção ao consumidor prevista na CF/88 e foi regularmente proposta pelo Chefe do Executivo, afastando vício de iniciativa e violação à separação dos poderes.

A rejeição da inconstitucionalidade da norma principal impede o reconhecimento de inconstitucionalidade por arrastamento das normas dela derivadas.

Não há cerceamento de defesa, pois a juntada de documentos públicos para rebater tese jurídica superveniente não causou prejuízo e foi passível de manifestação em grau recursal.

O PROCON municipal possui competência para fiscalizar e sancionar concessionárias de energia elétrica quanto às relações de consumo, em atuação complementar à ANEEL, no âmbito do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor.

A cobrança de CNR baseada exclusivamente em TOI e documentos unilaterais não comprova a regularidade do serviço, especialmente diante de falha na fiscalização do medidor por longo período.

A responsabilidade do fornecedor é objetiva, cabendo à concessionária demonstrar de forma inequívoca a inexistência de falha, ônus do qual não se desincumbiu.

A inversão do ônus da prova é compatível com o processo administrativo consumerista, considerando a hipossuficiência técnica do consumidor.

A multa administrativa observa os critérios do art. 57 do CDC e os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, não cabendo revisão judicial sem demonstração de excesso.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A criação de PROCON municipal é constitucional quando fundada em iniciativa do Poder Executivo e voltada à implementação da política de defesa do consumidor.

A atuação dos PROCONs na fiscalização de concessionárias de energia elétrica é compatível e complementar à competência regulatória da ANEEL.

A cobrança de consumo não registrado baseada em prova unilateral não afasta a responsabilidade objetiva do fornecedor por falha na prestação do serviço.

A inversão do ônus da prova aplica-se no âmbito administrativo consumerista diante da hipossuficiência do consumidor.

A revisão judicial de multa administrativa exige demonstração de manifesta desproporcionalidade, inexistente quando observados os critérios legais.

Dispositivos relevantes citados
:
CF/1988, arts. 2º, 5º, XXXII, 30, I e II, 170, V, e 97; CDC, arts. 4º, I, 6º, VIII, 14, 57 e 105; CPC, arts. 9º, 10, 282, §1º, 373, I, 435, 437, §1º, 487, I, 948 e 1.026, §2º; Lei nº 9.427/1996; Decreto nº 2.335/1997; Decreto nº 2.181/1997.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no AREsp nº 1.910.080/GO, Rel. Min. Francisco Falcão, 2ª Turma, j. 28.03.2022; TJPA, Apelação Cível nº 0815931-90.2022.8.14.0028, Rel. Des. Maria Elvina Gemaque Taveira, j. 23.02.2026.

Vistos, etc.,

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 3ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em
CONHECER E NEGAR PROVIMENTO
ao recurso de Apelação interposto pela EQUATORIAL PARÁ DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da 3ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 07 de maio de 2026.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de recurso de APELAÇÃO CÍVEL interposto pela EQUATORIAL PARÁ DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A., contra a sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara Cível e Empresarial de Marabá, que, nos autos da Ação Anulatória de Penalidade Administrativa cumulada com Pedido de Tutela Antecipada, julgou improcedente o pedido inicial, mantendo hígida a multa administrativa aplicada pelo PROCON do Município de Marabá.

Historiando os fatos, EQUATORIAL PARÁ DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A. ajuizou a ação
suso
mencionada, na qual narrou que, na qualidade de concessionária de serviço público federal de distribuição de energia elétrica, foi autuada pelo PROCON/Marabá no bojo do Processo Administrativo nº 15.002.001.18.0000688, em razão de reclamação formulada por consumidor acerca de fatura de “Consumo Não Registrado – CNR”, referente ao mês 05/2017, no valor de R$ 2.567,40 (dois mil, quinhentos e sessenta e sete reais e quarenta centavos). Sustentou que a cobrança decorreu de Termo de Ocorrência e Inspeção – TOI, que teria constatado avaria no medidor da unidade consumidora, circunstância que ensejou a recuperação de consumo supostamente não registrado.

Aduziu que, não obstante a regularidade do procedimento técnico adotado sob a égide da Resolução nº 414/2010 da ANEEL, o PROCON municipal aplicou multa administrativa no valor de R$ 11.046,00 (onze mil e quarenta e seis reais), reputando configurada falha na prestação do serviço. Defendeu a ilegalidade do auto de infração, ao argumento de que o órgão municipal teria invadido competência da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, autarquia federal responsável pela regulação e fiscalização do serviço concedido. Alegou, ainda, desproporcionalidade da penalidade aplicada, bem como violação ao devido processo legal administrativo. Ao final, requereu a concessão de tutela antecipada para suspender a exigibilidade do crédito decorrente da multa e, no mérito, a declaração de nulidade do processo administrativo e da penalidade imposta.

A ação seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença que julgou o feito nos seguintes termos (id.31413031):

“(...) Isto posto, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO INICIAL, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC, resolvendo o mérito, pelo que revogo a Liminar deferida. Condeno a Autora ao pagamento das custas processuais em razão da sucumbência e honorários advocatícios que fixo em 10% sobre o valor atualizado da causa. Com o trânsito em julgado, nada sendo requerido, dê-se baixa e arquivem-se os autos.”

Inconformado com a sentença, o EQUATORIAL PARÁ DISTRIBUIDORA DE ENERGIA S.A. interpôs Recurso de Apelação (id.31413054), sustentando, em sede de preliminar de ordem pública, suscitou a necessidade de reconhecimento incidental da inconstitucionalidade da Lei Ordinária-DEPTOL nº 13.896, de 15 de agosto de 1995, do Município de Marabá, que instituiu o PROCON municipal, ao argumento de que referido diploma normativo padeceria de vício formal de iniciativa, por tratar de matéria tipicamente administrativa, atinente à organização e estruturação da administração pública, cuja iniciativa legislativa seria reservada ao Chefe do Poder Executivo.

Sustentou violação ao princípio da separação dos poderes, consagrado no art. 2º da Constituição Federal e nos arts. 11, 52 e 105, II, “d”, da Constituição do Estado do Pará, defendendo que a submissão da criação e organização do órgão à deliberação da Câmara Municipal configuraria indevida ingerência do Legislativo na esfera administrativa.

Ainda em preliminar, argumenta que a criação e organização de órgão da administração pública direta constituem matéria de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, nos termos do art. 61, §1º, II, “e”, da Constituição Federal, defendendo que, ainda que formalmente tenha havido encaminhamento do projeto pelo Prefeito, teria ocorrido indevida submissão ao Legislativo de matéria afeta à reserva administrativa, configurando o que denomina “
delegação inversa de poderes
”.

Requereu o reconhecimento da inconstitucionalidade, por arrastamento, da Lei Ordinária nº 16.668/2001 e do Decreto nº 90/2010, sob o argumento de que tais diplomas normativos seriam dependentes da Lei nº 13.896/1995, formando com ela um sistema normativo unitário, razão pela qual deveriam perder validade caso declarada a inconstitucionalidade da norma matriz.

Suscitou, também, nulidade por cerceamento de defesa, aduzindo que o Município teria promovido a juntada tardia de documentos em sede de contrarrazões aos embargos de declaração, sem oportunizar manifestação da parte autora, violando os princípios do contraditório e da ampla defesa.

Ainda em sede preliminar, suscita a competência do Tribunal Pleno para apreciação do incidente de inconstitucionalidade, com fundamento no art. 97 da Constituição Federal, no art. 948 do CPC e no art. 24, XIII, “p”, do Regimento Interno do TJPA, requerendo, caso acolhida a plausibilidade da tese, a remessa da matéria ao órgão competente, com suspensão do julgamento do mérito recursal.

No mérito, sustentou a inexistência de vício na prestação do serviço, afirmando que a cobrança de CNR decorreu de regular procedimento de inspeção, formalizado por meio de Termo de Ocorrência e Inspeção – TOI, lavrado conforme os parâmetros técnicos estabelecidos pela Resolução nº 414/2010 da ANEEL. Argumentou que o defeito no medidor teria sido devidamente constatado e que a recuperação de consumo foi calculada segundo critérios normativos, inexistindo abusividade.

Alegou, ainda, ausência dos requisitos da responsabilidade objetiva e inversão indevida do ônus da prova no âmbito administrativo, defendendo que não poderia ser responsabilizada sem a comprovação inequívoca de falha na prestação do serviço, e que a presunção de veracidade do ato administrativo não poderia se sobrepor à necessidade de demonstração concreta do dano e do nexo causal.

Por fim, aduziu violação ao princípio da proporcionalidade na fixação da multa administrativa no valor de R$ 11.046,00 (onze mil e quarenta e seis reais), reputando-a excessiva e desarrazoada, especialmente diante do valor originário da fatura questionada, de R$ 2.567,40 (dois mil, quinhentos e sessenta e sete reais e quarenta centavos), requerendo, subsidiariamente, a redução do quantum sancionatório.

Ao final, pugnou pelo conhecimento e provimento do recurso, com a reforma integral da sentença, a fim de declarar a nulidade da penalidade administrativa e restabelecer a tutela anteriormente deferida.

Posteriormente, o Município de Marabá apresentou contrarrazões (id.31413062), defendendo a manutenção integral da sentença, sob o fundamento de que o PROCON municipal detém competência para fiscalizar e aplicar sanções com base no Código de Defesa do Consumidor, inclusive em face de concessionárias de serviço público, inexistindo invasão da esfera regulatória da ANEEL. Sustentou a constitucionalidade da legislação municipal instituidora do órgão, a regularidade do processo administrativo e a observância do Decreto Municipal nº 90/2010 na dosimetria da penalidade. Aduziu que a concessionária não se desincumbiu do ônus de demonstrar a inexistência de falha na prestação do serviço, prevalecendo a presunção de legitimidade do ato administrativo. Ao final, requereu o desprovimento do apelo.

Por fim, o Ministério Público do Estado do Pará, em parecer da lavra da Procuradora de Justiça Rosa Maria Rodrigues Carvalho, opinou pelo seu parcial provimento, exclusivamente para reconhecer vício na dosimetria da penalidade, com determinação de refazimento do quantum pelo PROCON Municipal, ou, subsidiariamente, sua redução judicial (id.32055168).

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

O recurso preenche os requisitos legais de admissibilidade, motivo pelo qual deve ser conhecido.

Cinge-se a controvérsia recursal sobre o acerto ou desacerto da sentença que julgou improcedente o pedido inicial, resolvendo o mérito nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, revogando a liminar anteriormente deferida e condenando a parte autora ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa.

Passemos, então, à análise das preliminares suscitadas pelo apelante.

Do controle difuso de constitucionalidade da Lei Municipal n.° 13.896/1995

A Apelante suscita a tese de inconstitucionalidade formal da Lei Municipal nº 13.896/1995, que instituiu o PROCON de Marabá, sob o fundamento de que teria havido violação à reserva de iniciativa do Poder Executivo e ao princípio da separação de poderes.

A argumentação, contudo, não merece guarida.

Inicialmente, cumpre assentar que a criação de órgãos de proteção e defesa do consumidor no âmbito municipal encontra amparo expresso no ordenamento jurídico nacional. O art. 105º da Lei Federal nº 8.078/1990 (Código de Defesa do Consumidor) dispõe que integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC) os órgãos federais, estaduais, distritais e municipais, além das entidades privadas de defesa do consumidor:

Do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor

Art. 105. Integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), os órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais e as entidades privadas de defesa do consumidor.
(grifei).

Trata-se de verdadeiro comando normativo de integração federativa, estruturando um sistema cooperativo de tutela dos direitos do consumidor.

Nessa perspectiva, a instituição de PROCON Municipal não configura inovação legislativa extravagante ou dissociada do sistema constitucional, mas, ao contrário, representa concretização do mandamento inscrito no art. 5º, inciso XXXII, da Constituição Federal, segundo o qual “
o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor
”. A defesa do consumidor constitui, ademais, princípio da ordem econômica (art. 170, V, da CF/88), o que reforça a legitimidade da atuação normativa dos entes federativos para estruturar mecanismos administrativos de tutela desses direitos.

Sob o prisma federativo, a competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, da CF/88) e para suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II, da CF/88) legitima a edição de lei destinada a instituir órgão vocacionado à execução da política de proteção e defesa do consumidor no âmbito do Município. Não se trata, pois, de usurpação de competência, mas de exercício legítimo da autonomia municipal.

No que concerne especificamente à alegada inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, os documentos acostados aos autos demonstram que o projeto de lei que deu origem à Lei Municipal nº 13.896/1995 foi de iniciativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, afastando, de plano, a premissa fática sobre a qual se edifica a tese recursal (id.31413041).

A lei em exame não promoveu mera reestruturação interna da máquina administrativa, mas instituiu mecanismo de tutela finalística de direitos fundamentais do consumidor, vinculado a sistema nacional previamente estruturado por lei federal.

A natureza da norma é eminentemente programática e organizacional, voltada à implementação de política pública constitucionalmente imposta, não havendo falar em violação ao princípio da separação dos poderes. Ao contrário, a edição da lei municipal revela atuação harmônica e cooperativa entre os Poderes locais, em consonância com o modelo constitucional de freios e contrapesos.

Nesse sentido, sobre a temática colaciono jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça:

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA. PROCON MUNICIPAL. CONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL Nº 13.896/1995. COMPETÊNCIA CONCORRENTE COM A ANEEL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO FORNECEDOR. MULTA ADMINISTRATIVA. PROPORCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME. 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente ação anulatória de penalidade administrativa aplicada pelo PROCON Municipal de Marabá à concessionária de energia elétrica, no valor de R$ 29.488,00, em razão de vício na prestação do serviço consistente em cobranças indevidas nas faturas de setembro, outubro e novembro de 2019. A apelante suscita preliminar de inconstitucionalidade formal da Lei Municipal nº 13.896/1995, alega nulidade por violação ao contraditório, sustenta incompetência do PROCON diante da atuação da ANEEL, inexistência de vício na prestação do serviço e desproporcionalidade da multa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO. 2. Há cinco questões em discussão: (i) definir se a Lei Municipal nº 13.896/1995, que instituiu o PROCON de Marabá, é formalmente inconstitucional; (ii) estabelecer se há inconstitucionalidade por arrastamento do Decreto nº 90/2010 e da Lei nº 16.668/2001; (iii) determinar se houve violação ao contraditório pela juntada de documentos em contrarrazões aos embargos de declaração; (iv) definir se o PROCON Municipal possui competência para aplicar sanções à concessionária de energia elétrica, diante da atuação da ANEEL; (v) estabelecer se houve vício na prestação do serviço e se a multa aplicada observa os princípios da razoabilidade e proporcionalidade. III. RAZÕES DE DECIDIR. 3.
A Lei Municipal nº 13.896/1995 concretiza o dever constitucional de proteção ao consumidor (CF/1988, art. 5º, XXXII) e encontra amparo no art. 5º da Lei nº 8.078/1990, que integra os órgãos municipais ao Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. 4. O projeto de lei que originou a norma municipal foi de iniciativa do Poder Executivo, afastando alegada violação à reserva de iniciativa e ao princípio da separação de poderes. 5. Rejeitada a inconstitucionalidade da norma principal, resta prejudicada a alegação de inconstitucionalidade por arrastamento do Decreto nº 90/2010 e da Lei nº 16.668/2001. 6. Não há violação aos arts. 9º, 10 e 398 do CPC, pois a apelante teve ciência dos documentos juntados e oportunidade de impugná-los nos embargos de declaração subsequentes e nas razões recursais. 7. A competência regulatória e fiscalizatória da ANEEL não exclui a atuação dos PROCONs, integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, para apurar infrações às normas consumeristas e aplicar sanções administrativas. 8. A multa foi aplicada por vício na prestação do serviço ao consumidor, matéria típica de relação de consumo, sujeita ao regime do art. 14 do CDC, que consagra a responsabilidade objetiva do fornecedor. 9. Diante da hipossuficiência técnica do consumidor, cabe ao fornecedor demonstrar de forma robusta a regularidade da cobrança, não sendo razoável exigir do consumidor prova técnica complexa acerca do funcionamento de medidores e sistemas de faturamento. 10. A concessionária não se desincumbiu satisfatoriamente do ônus de afastar a verossimilhança das alegações da consumidora, consideradas as reclamações formuladas e o histórico de consumo. 11. A multa administrativa de R$ 29.488,00 observa os critérios do art. 57 do CDC, considerando a gravidade da infração, o prejuízo ao consumidor, a condição econômica da concessionária de serviço público essencial e a reiteração da conduta. 12. A revisão judicial da penalidade somente se admite em caso de manifesta desproporcionalidade, o que não se verifica na hipótese. IV. DISPOSITIVO E TESE. 13. Recurso desprovido.
(...) ACÓRDÃO. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer e negar provimento à apelação, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora. Julgamento ocorrido na 4ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, realizada no período de 23 de fevereiro a 02 de março de 2026. ELVINA GEMAQUE TAVEIRA. Desembargadora Relatora. (TJPA - APELAÇÃO CÍVEL - Nº 0815931-90.2022.8.14.0028 - Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA - 1ª Turma de Direito Público - Julgado em 2026-02-23). (grifei).

Houve, assim, iniciativa por quem a Constituição exigia, cabendo ao Legislativo o exercício regular da função deliberativa e ao Executivo a sanção da norma aprovada. Não se verifica, portanto, qualquer afronta ao princípio da separação dos poderes ou à cláusula de iniciativa reservada.

Destarte, inexistindo vício formal de iniciativa, nem afronta ao princípio da separação dos poderes, impõe-se a rejeição da preliminar de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 13.896/1995.

Com efeito, a denominada inconstitucionalidade por arrastamento, ou por atração, pressupõe a declaração de invalidade da norma principal, da qual as demais extraem fundamento de validade ou com a qual mantêm vínculo de dependência normativa indissociável. Trata-se de técnica de controle que visa preservar a coerência do sistema jurídico, evitando a subsistência de atos normativos cuja eficácia esteja necessariamente condicionada à validade da norma matriz.

No caso em exame, tendo sido afastado o vício formal imputado à Lei Municipal nº 13.896/1995, não há substrato jurídico para estender eventual invalidação às normas que dela decorreram ou que com ela dialogam sistematicamente. Ausente a declaração de inconstitucionalidade da norma principal, inexiste fundamento para o reconhecimento da invalidade reflexa das disposições regulamentares ou complementares.

Rejeitada a tese de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 13.896/1995, resta prejudicada, por consequência lógica e jurídica, a análise da alegada inconstitucionalidade por arrastamento do Decreto nº 90/2010 e da Lei Ordinária nº 16.668/2001.

A submissão da matéria ao órgão pleno, nos termos da cláusula de reserva de plenário prevista no art. 97 da Constituição Federal, somente se impõe quando o órgão fracionário estiver diante da necessidade de declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público. Não é essa, todavia, a hipótese dos autos. Conforme já demonstrado, a alegação de vício formal de iniciativa não se sustenta, inexistindo qualquer inconstitucionalidade a ser reconhecida. Assim, sendo manifestamente improcedente a tese suscitada pela Apelante, mostra-se desnecessária a instauração do incidente ou a remessa da questão ao Tribunal Pleno.

Da violação do contraditório e ampla defesa

A apelante sustenta a ocorrência de cerceamento de defesa ao argumento de que o Município teria acostado aos autos documentos inéditos, consistentes em cópias do histórico legislativo da lei municipal, por ocasião das contrarrazões aos embargos de declaração, sem que lhe fosse oportunizada manifestação específica, invocando, para tanto, os arts. 9º, 10 e 398 do Código de Processo Civil.

Sobre o tema em questão, o art. 437, §1º, do CPC impõe a intimação da parte contrária quando da juntada de documentos novos, como corolário do contraditório substancial. A ausência de vista pode, em tese, comprometer a higidez do ato processual, caso demonstrado efetivo prejuízo.

Todavia, o ordenamento também admite, nos termos do art. 435 do CPC, a juntada posterior de documentos destinados a contrapor alegações supervenientes ou a esclarecer fatos suscitados no curso da demanda. No caso concreto, o Município apresentou o histórico legislativo exclusivamente para rebater a alegação de vício formal de iniciativa, suscitada pela própria Apelante após a prolação da sentença, em sede de embargos declaratórios.

Cuida-se, portanto, de documentação de natureza pública, voltada à comprovação da autoria do projeto de lei, matéria eminentemente jurídica e sujeita ao controle em qualquer grau de jurisdição. Não se trata de prova fática relacionada ao mérito da penalidade administrativa, mas de elemento documental destinado a esclarecer questão prejudicial de constitucionalidade.

Ainda que se pudesse vislumbrar imperfeição formal na ausência de intimação específica antes da decisão dos embargos, eventual vício revela-se superável nesta instância revisora, que detém jurisdição plena para assegurar o contraditório, inclusive mediante o exame das razões recursais nas quais a Apelante efetivamente se manifestou sobre o tema.

Ademais, à luz do princípio da instrumentalidade das formas (art. 282, §1º, do CPC), não se decreta nulidade sem demonstração concreta de prejuízo. No caso, a finalidade do ato foi alcançada, pois os documentos apenas confirmaram fato institucional, a iniciativa do Executivo, sem influenciar o exame do mérito da multa aplicada.

Assim, inexistindo prejuízo efetivo e considerando a natureza pública e jurídica do material juntado,
impõe-se a rejeição da preliminar de cerceamento de defesa.

Da legalidade da atuação do PROCON municipal

No que tange à suposta invasão de competência da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, igualmente não assiste razão à apelante.

A atuação do PROCON municipal não se confunde com a regulação técnica do serviço de energia elétrica, esta sim atribuída à ANEEL, mas se restringe à tutela da relação de consumo estabelecida entre a concessionária e o usuário do serviço, especialmente no que concerne à transparência, adequação e regularidade da cobrança. Trata-se de competência concorrente e complementar, que não exclui, mas antes reforça, o sistema de proteção do consumidor previsto no art. 170, inciso V, e no art. 5º, inciso XXXII, da Constituição Federal.

A Lei nº 9.427/1996, que instituiu a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL e disciplinou o regime das concessões de serviços públicos de energia elétrica, não contém qualquer dispositivo que exclua ou restrinja a atuação dos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor em face das concessionárias.

De igual modo, os arts. 4º e 14 do Anexo I do Decreto nº 2.335/1997, que aprova a estrutura regimental da ANEEL, não estabelecem cláusula de exclusividade ou vedação à atuação dos PROCONs. Conforme se observa pela transcrição adiante:

Art. 14. As ações de proteção e defesa do consumidor de energia elétrica serão realizadas pela ANEEL, observado, no que couber, o disposto no Código de Proteção e Defesa do Consumidor, aprovado pela Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, na Lei nº 8.987, de 1995, e nº Decreto nº 2.181, de 20 de março de 1997.

Parágrafo único. Objetivando o aperfeiçoamento de suas ações, a ANEEL articular-se-á com as entidades e os órgãos estatais e privados de proteção e defesa do consumidor.

Tal disposição revela inequívoca opção normativa por um modelo cooperativo de fiscalização, no qual a agência reguladora federal atua no âmbito técnico e regulatório do serviço concedido, enquanto os órgãos estaduais e municipais de defesa do consumidor exercem controle quanto à observância das normas consumeristas, especialmente no tocante à transparência, boa-fé e adequação da prestação do serviço.

Sobre o tema, o Decreto nº 2.181/1997, que dispõe sobre a organização do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor - SNDC estabelecendo, inclusive, a possibilidade de atuação articulada da ANEEL com órgãos estatais de proteção

Vejamos os artigos 3º e 4º que assim dispõem:

Art. 3
o

Compete à Secretaria Nacional do Consumidor do Ministério da Justiça, a

coordenação da política do
Sistema Nacional de Defesa do Consumidor
, cabendo-lhe:

(...)

II - receber, analisar, avaliar e apurar consultas e denúncias apresentadas por entidades representativas ou pessoas jurídicas de direito público ou privado ou por consumidores individuais;

(...)

X - fiscalizar e aplicar as sanções administrativas previstas na

Lei nº 8.078, de 1990
, e em outras normas pertinentes à defesa do consumidor;

A
rt. 4º No âmbito de sua jurisdição e competência, caberá ao órgão estadual, do Distrito Federal e municipal de proteção e defesa do consumidor, criado, na forma da lei, especificamente para este fim, exercitar as atividades contidas nos incisos II a XII do art. 3º deste Decreto e, ainda:

I - planejar, elaborar, propor, coordenar e executar a política estadual, do Distrito Federal e municipal de proteção e defesa do consumidor, nas suas respectivas áreas de atuação;

II - dar atendimento aos consumidores, processando, regularmente, as reclamações fundamentadas;

III - fiscalizar as relações de consumo;

IV - funcionar, no processo administrativo, como instância de instrução e julgamento, no âmbito de sua competência, dentro das regras fixadas pela

Lei nº 8.078, de 1990
, pela legislação complementar e por este Decreto;

Corroborando com tal entendimento, cito entendimento do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. CONSUMIDOR. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO . VIOLAÇÃO DOS DIREITOS DO CONSUMIDOR. MULTA ADMINISTRATIVA. COMPETÊNCIA. PROCON . RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULAS N. 283 E N . 284 DO STF. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA N. 211 DO STJ . AGRAVO INTERNO. DECISÃO MANTIDA. I - Na origem, concessionária de serviço público de fornecimento de energia elétrica ajuizou ação anulatória em desfavor de fundo municipal de proteção e defesa do consumidor, ao fundamento de que que não se verificou vício ou defeito na prestação do serviço, de modo que não subsiste fundamento para a aplicação pelo Procon da penalidade de multa no valor de R$ 4.469,22 (quatro mil, quatrocentos e sessenta e nove reais e vinte e dois centavos) . O Juízo de primeira instância julgou improcedente o pedido (fls. 316-319). O Tribunal de Justiça do Estado de Goiás negou provimento ao recurso. O recurso especial interposto foi inadmitido na origem e, interposto agravo conhecido pelo STJ, inadmitido também nesta Corte . II - No caso, não foi demonstrado pela recorrente de que forma o Tribunal de origem teria violado o art. 2º da Lei n. 9.427/1996 que, diga-se, ademais, não foi analisado por referido Tribunal .
Não se extrai a exclusão de competência do Procon do comando normativo desse dispositivo, que trata genericamente da atividade exercida pela Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL
. Diante da clara deficiência recursal, incidem, por analogia, os óbices contidos nos Enunciados Sumulares n. 282 e 284/STF. III - Frise-se, ademais, que esta Corte somente pode conhecer da matéria objeto de julgamento no Tribunal de origem . Ausente o prequestionamento da matéria alegadamente violada, não é possível o conhecimento do recurso especial. Nesse sentido, o enunciado n. 211 da Súmula do STJ: "Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo"; e, por analogia, os enunciados n. 282 e 356 da Súmula do STF . IV - Ainda que se pudesse ultrapassar tais óbices, sob o fundamento de que houve debate acerca da competência do Procon, verifica-se que o acórdão recorrido está em consonância com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça.
V - E que as penalidades decorrentes de transgressão ao Código de Defesa do Consumidor podem ser aplicadas pelo Procon, que deve exercer o poder de polícia conforme atribuição legal que não inviabiliza, nem exclui, a atuação de agência reguladora respectiva.
A propósito: REsp n. 1 .178.786/RJ, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 16/12/2010, DJe 8/2/2011.VI - Agravo interno improvido. (STJ - AgInt no AREsp: 1910080 GO 2021/0171887-4, Relator.: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 28/03/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 31/03/2022). (grifei).

E também deste Egrégio Tribunal de Justiça:

RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO ANULATÓRIA. MULTA. PROCON. CONCESSIONÁRIA DE ENERGIA. MÉRITO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE PELO JUDICIÁRIO. JURISPRUDÊNCIA DO STJ. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. VALOR DA MULTA. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA. 1. A apelante ajuizou ação anulatória em face do Estado do Pará, objetivando a anulação de processo administrativo instaurado pelo PROCON/PA, que resultou na lavratura de auto de infração e na aplicação de multa no valor de 100.000 UPF’s, em desfavor da concessionária de energia. A autuação versa sobre irregularidades no Serviço de Atendimento ao Consumidor (SAC). O Juízo de origem julgou improcedentes os pedidos formulados na peça vestibular.2. Ao contrário do alegado pela recorrente, o
art. 14 do anexo I do Decreto nº. 2.335/97 estabelece que a ANEEL realizará ações de proteção e defesa do consumidor sem prejuízo da atuação de órgãos locais integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC). O PROCON/PA, como órgão estadual integrante do SNDC, possui a devida competência administrativa para fiscalizar a atuação de concessionárias de energia elétrica e aplicar as sanções cabíveis, não havendo exclusividade da ANEEL nesse aspecto. Jurisprudência do STJ.3. As demais arguições da apelante estão situadas no âmbito do mérito administrativo, razão pela qual são insuscetíveis de análise pelo Judiciário, cuja intervenção só seria admissível para afastar eventuais ilegalidades ou para revisar, em hipóteses excepcionais, o valor da multa, quando verificada a violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Jurisprudência do STJ.4
. (...) 6. Não havendo ilegalidade no processo administrativo, tampouco exorbitância na multa aplicada, a sentença recorrida deve ser mantida. Precedentes.7. Recurso de apelação conhecido e desprovido.Vistos, relatados e discutidos os autos.Acordam os Excelentíssimos Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, na 7ª Sessão Ordinária do seu Plenário Virtual, realizada no período de 11/3/2024 a 18/3/2024, à unanimidade, em conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos da fundamentação. Desembargadora CÉLIA REGINA DE LIMA PINHEIRORelatora. (grifei).

Nessa perspectiva, o PROCON/PA, enquanto órgão municipal integrante do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, detém competência administrativa legítima para fiscalizar a conduta das concessionárias de energia elétrica e impor as sanções previstas na legislação consumerista, sem que tal atuação exclua ou interfira nas atribuições regulatórias próprias da ANEEL.

Superada as preliminares, passamos a análise do mérito.

MÉRITO

Sobre o vício na prestação de serviço

No tocante ao alegado vício na prestação do serviço, a Apelante sustenta que a cobrança de Consumo Não Registrado (CNR), fundada em Termo de Ocorrência e Inspeção (TOI) lavrado em 02/05/2017, estaria em plena conformidade com a Resolução nº 414/2010 da ANEEL. Todavia, a sentença enfrentou adequadamente a questão ao evidenciar que a mera invocação da norma regulatória e a apresentação de documentos produzidos unilateralmente pela própria concessionária — como o TOI e planilhas internas de cálculo — não bastam para afastar a conclusão administrativa do PROCON, construída a partir da reclamação do consumidor e da análise do caso concreto.

O processo administrativo demonstrou que o medidor teria permanecido supostamente avariado entre 25/05/2016 e 02/05/2017, período considerável durante o qual incumbia à concessionária, responsável técnica pelo equipamento e pela aferição mensal do consumo, exercer o devido zelo e fiscalização. A posterior cobrança retroativa, baseada em estimativa e laudo unilateral, sem demonstração de efetiva participação do consumidor ou prova técnica independente, revela fragilidade na prestação do serviço.

Ademais, a responsabilidade do fornecedor de serviços, nos termos do art. 14 do Código de Defesa do Consumidor, é objetiva, impondo-lhe o dever de comprovar a regularidade da cobrança quando questionada. Em relações dessa natureza, marcadas pela hipossuficiência técnica do consumidor, não se pode exigir deste a produção de prova complexa acerca do funcionamento de medidores ou critérios de faturamento. Incumbe, portanto, à concessionária demonstrar, de forma robusta e inequívoca, a inexistência de falha.

No caso concreto, a Apelante limitou-se a reiterar a validade de seus próprios documentos internos, sem infirmar de modo convincente as conclusões administrativas que apontaram deficiência na manutenção do equipamento e inadequação na cobrança por estimativa. Nesse contexto, correta a sentença ao prestigiar a presunção de legitimidade do ato administrativo e exigir da autora da ação anulatória o cumprimento do ônus probatório que lhe competia, nos termos do art. 373, I, do CPC.

A insurgência da Apelante quanto à aplicação da inversão do ônus da prova no âmbito do processo administrativo sancionador não merece prosperar.

É certo que o art. 6º, VIII, do Código de Defesa do Consumidor consagra, em sua formulação clássica, regra vocacionada ao processo judicial. Todavia, a diretriz ali contida — fundada na vulnerabilidade do consumidor (art. 4º, I, do CDC) — não se limita à esfera jurisdicional, mas informa todo o microssistema de tutela consumerista, inclusive a atuação administrativa dos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor.

O processo administrativo punitivo, embora deva observar o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, não se desenvolve à margem do regime jurídico material que disciplina a relação subjacente. Se a controvérsia envolve relação de consumo, incidem, por coerência sistêmica, os princípios protetivos que a regem, dentre os quais a facilitação da defesa dos direitos do consumidor.

Não se trata de afastar a presunção de inocência administrativa, tampouco de transferir arbitrariamente ao fornecedor o ônus de provar fato negativo. O que se exige é que, diante de reclamação verossímil e de evidente hipossuficiência técnica do consumidor — incapaz de produzir prova especializada sobre medidores, sistemas de faturamento e critérios de cálculo —, recaia sobre o fornecedor o dever de demonstrar, de forma clara e consistente, a regularidade de sua conduta.

No caso concreto, o PROCON não sancionou a concessionária por simples insuficiência probatória abstrata, mas porque entendeu caracterizada falha na prestação do serviço, consubstanciada na manutenção prolongada de equipamento supostamente avariado e na imposição de cobrança retroativa fundada em procedimento unilateral (TOI), cuja regularidade não foi cabalmente demonstrada no âmbito administrativo.

Houve regular tramitação do processo administrativo, com oportunidade de defesa e interposição de recurso pela Equatorial, inexistindo demonstração de que a decisão tenha se fundado exclusivamente em presunção desfavorável à empresa. Ao revés, a penalidade decorreu da constatação de conduta reputada abusiva à luz do Código de Defesa do Consumidor.

Assim, não se verifica nulidade por alegada inversão indevida do ônus da prova, pois a atuação do PROCON observou o regime jurídico consumerista e o devido processo legal, encontrando amparo nas normas que regem a responsabilidade objetiva do fornecedor e a proteção do consumidor vulnerável.

No que concerne à multa administrativa, deve-se observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, considerando a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do infrator (art. 57 do CDC).

A despeito da alegada desproporcionalidade da multa fixada no valor de R$11.046,00 (onze mil e quarenta e seis reais), também não se verifica excesso ou desarrazoabilidade. A dosimetria observou os parâmetros previstos na legislação municipal, considerando a gravidade da infração, a condição econômica da infratora e o caráter pedagógico da sanção. O controle judicial do ato administrativo sancionador limita-se à verificação de legalidade, não cabendo ao Judiciário substituir-se ao administrador para reavaliar critérios de conveniência e oportunidade, salvo flagrante desvio ou abuso, o que não restou demonstrado.

A sentença, portanto, encontra-se em consonância com o ordenamento jurídico e com a orientação jurisprudencial dominante, merecendo integral manutenção, inclusive pelos fundamentos expendidos no parecer ministerial, que adoto como razões de decidir, naquilo que com este voto se harmonizam.

DISPOSITIVO

Ante todo o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, nos termos da fundamentação.

Alerta-se às partes que a oposição de embargos declaratórios meramente protelatórios ensejará a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, §2º do CPC/15.

Em razão do não provimento do recurso e com fundamento no art. 85, § 11 do CPC/15, majoro os honorários advocatícios de sucumbência para o percentual de 11% (onze por cento).

É como voto.

Belém, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Desembargadora Relatora

Belém, 14/05/2026