Tribunal: TJPA
Processo: 0800187-82.2021.8.14.0095
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2025-08-04

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. I. CASO EM EXAME 1. Ação Civil Pública ajuizada pelo Município de São Caetano de Odivelas contra ex-prefeito e ex-secretário de educação municipal, por ausência de prestação de contas de recursos oriundos de convênio firmado com o Estado do Pará no âmbito do Programa Estadual de Transporte Escolar – PETE, no valor de R$ 479.746,60. 2. Sentença julgou improcedente o pedido por ausência de demonstração de dolo específico, conforme exigido pela Lei nº 14.230/2021, mesmo diante da revelia dos réus. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há duas questões em discussão: (i) saber se é aplicável retroativamente a nova Lei de Improbidade Administrativa, na parte que exige dolo específico para configuração do ato ímprobo; (ii) saber se a omissão na prestação de contas, desacompanhada de demonstração de dolo, configura improbidade administrativa nos termos da nova redação da Lei nº 8.429/1992. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A nova redação da Lei nº 8.429/1992, dada pela Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico para configuração dos atos de improbidade administrativa. 5. Nos termos do Tema 1.199 da Repercussão Geral do STF, a norma mais benéfica retroage para alcançar processos em curso. 6. Ausência de provas nos autos que demonstrem a existência de vontade dirigida a alcançar resultado ilícito por parte dos agentes públicos. 7. A simples ausência de prestação de contas, sem demonstração de má-fé ou de tentativa de ocultação de irregularidades, não satisfaz os requisitos legais para caracterização do ato ímprobo. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1. A nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), por possuir natureza sancionatória, aplica-se retroativamente aos processos em curso, exigindo a demonstração de dolo específico para a responsabilização por ato ímprobo. 2. A ausência de prestação de contas, desacompanhada de elementos que demonstrem má-fé ou intenção ilícita, não configura ato de improbidade administrativa nos termos da legislação vigente. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º a 3º, 11, II e VI; CPC, art. 345, II. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199 da Repercussão Geral; TJPA, Apelação Cível nº 0800052-39.2020.8.14.0052, Rel. Des. Maria Elvina Gemaque Taveira, j. 11/12/2023; TJPA, Apelação Cível nº 0004097-97.2007.8.14.0045, Rel. Des. Célia Regina de Lima Pinheiro, j. 16/10/2023. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, CONHECER O RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL e NEGAR-LHE PROVIMENTO, tudo nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800187-82.2021.8.14.0095

APELANTE: MUNICIPIO DE SAO CAETANO DE ODIVELAS

APELADO: MAURO RODRIGUES CHAGAS, AMARILDO DOS SANTOS CONCEICAO

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

1.

Ação Civil Pública ajuizada pelo Município de São Caetano de Odivelas contra ex-prefeito e ex-secretário de educação municipal, por ausência de prestação de contas de recursos oriundos de convênio firmado com o Estado do Pará no âmbito do Programa Estadual de Transporte Escolar – PETE, no valor de R$ 479.746,60.

2.

Sentença julgou improcedente o pedido por ausência de demonstração de dolo específico, conforme exigido pela Lei nº 14.230/2021, mesmo diante da revelia dos réus.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. Há duas questões em discussão: (i) saber se é aplicável retroativamente a nova Lei de Improbidade Administrativa, na parte que exige dolo específico para configuração do ato ímprobo; (ii) saber se a omissão na prestação de contas, desacompanhada de demonstração de dolo, configura improbidade administrativa nos termos da nova redação da Lei nº 8.429/1992.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A nova redação da Lei nº 8.429/1992, dada pela Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico para configuração dos atos de improbidade administrativa.

5. Nos termos do Tema 1.199 da Repercussão Geral do STF, a norma mais benéfica retroage para alcançar processos em curso.

6. Ausência de provas nos autos que demonstrem a existência de vontade dirigida a alcançar resultado ilícito por parte dos agentes públicos.
7. A simples ausência de prestação de contas, sem demonstração de má-fé ou de tentativa de ocultação de irregularidades, não satisfaz os requisitos legais para caracterização do ato ímprobo.

IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: 1. A nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), por possuir natureza sancionatória, aplica-se retroativamente aos processos em curso, exigindo a demonstração de dolo específico para a responsabilização por ato ímprobo.

2. A ausência de prestação de contas, desacompanhada de elementos que demonstrem má-fé ou intenção ilícita, não configura ato de improbidade administrativa nos termos da legislação vigente.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 1º, §§ 1º a 3º, 11, II e VI; CPC, art. 345, II.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1.199 da Repercussão Geral; TJPA, Apelação Cível nº 0800052-39.2020.8.14.0052, Rel. Des. Maria Elvina Gemaque Taveira, j. 11/12/2023; TJPA, Apelação Cível nº 0004097-97.2007.8.14.0045, Rel. Des. Célia Regina de Lima Pinheiro, j. 16/10/2023.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos,
CONHECER O RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL e NEGAR-LHE PROVIMENTO
, tudo nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro no sistema.

Desembargadora EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
Apelação Cível
interposta pelo
MUNICÍPIO DE SÃO CAETANO DE ODIVELAS
contra a sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor de
MAURO RODRIGUES CHAGAS e AMARILDO DOS SANTOS CONCEIÇÃO
, respectivamente ex-prefeito e ex-secretário municipal de educação do referido ente federado.

Na origem, o Município ajuizou a ação alegando que os requeridos, enquanto gestores públicos, deixaram de prestar contas relativas ao Programa Estadual de Transporte Escolar – PETE, objeto de convênio firmado entre o Município e o Estado do Pará, no valor de R$ 479.746,60. Em virtude dessa omissão, alegou-se a prática de ato de improbidade administrativa por violação aos princípios da Administração Pública, especialmente nos termos do art. 11, incisos II e VI, da Lei n.º 8.429/92, requerendo as sanções do art. 12 da referida norma.

O juízo de primeira instância julgou improcedente o pedido, fundamentando que, mesmo diante da revelia dos réus, não havia nos autos elementos probatórios mínimos que comprovassem o dolo específico exigido pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, alterada pela Lei n.º 14.230/2021. Entendeu-se que a simples ausência de prestação de contas, ainda que reprovável, não configura, por si só, improbidade administrativa na ausência de demonstração de finalidade dolosa ou de tentativa de ocultar irregularidades.

Em suas razões recursais (ID 24612656), o Município sustenta, em preliminar, a inaplicabilidade retroativa da Lei n.º 14.230/2021, sob argumento de que as normas sancionatórias de natureza administrativa não admitem retroatividade benéfica, devendo os atos serem julgados pela legislação vigente à época dos fatos. No mérito, defende que a conduta dos apelados foi lesiva ao erário e violadora dos princípios da Administração Pública, requerendo a reforma da sentença para condenação dos réus.

Em contrarrazões (ID 24612664), os apelados requerem o não conhecimento do recurso por violação ao princípio da dialeticidade, argumentando que o apelante não enfrentou especificamente os fundamentos da sentença recorrida. No mérito, defendem a manutenção da sentença por ausência de dolo específico, nos termos exigidos pela nova Lei de Improbidade Administrativa, destacando a natureza sancionatória da norma e a necessidade de aplicação retroativa mais benéfica ao réu.

Coube-me a relatoria do feito por distribuição.

Instado a se manifestar o Ministério Público de Segundo Grau opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

Inicialmente, cumpre observar que o recurso preenche os requisitos de admissibilidade previstos no Código de Processo Civil, sendo tempestivo, regular e adequado à espécie.

Como se sabe, a Lei nº 14.230/2021 promoveu mudanças substanciais no regime jurídico da improbidade administrativa, exigindo, de modo expresso, a presença de dolo específico para a caracterização de qualquer das condutas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.

Nos termos do art. 1º, § 2º, da nova redação, “considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”.

Por conseguinte, não mais se admite a responsabilização com fundamento em negligência, imprudência ou mera culpa lato sensu. Exige-se, por imperativo legal, demonstração inequívoca da intenção dirigida a produzir o resultado ilícito.

No caso concreto, verifica-se que a inicial imputa aos réus a ausência de prestação de contas do Convênio do Programa Estadual de Transporte Escolar – PETE, o que, a despeito de constituir falha administrativa, não restou acompanhado de elementos aptos a demonstrar a existência de dolo específico.

Apesar da revelia decretada, é sabido que as ações por improbidade administrativa versam sobre direitos indisponíveis, de modo que os efeitos materiais da revelia não são automaticamente aplicáveis (art. 345, II, do CPC). Assim, incumbia ao autor carrear aos autos elementos mínimos capazes de demonstrar a prática de ato ímprobo conforme os rigores da lei vigente.

Contudo, não foram apresentados documentos ou especificadas provas que pudessem comprovar as alegações autorais no sentido de que a conduta do réu foi dolosa. Como se sabe, o simples fato de não prestar contas, isoladamente, sem comprovação de benefício pessoal ou intenção de ocultar irregularidades, não satisfaz o requisito legal do dolo.

É o que se observa a partir dos trechos transcritos a seguir:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas
nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

O art. 1º, §2º da Lei faz referência a necessidade de dolo específico, e não mais o dolo genérico (agente age voluntariamente, mas sem finalidade específica de agir), que na lição de Marçal Justen Filho (Reforma da Lei de Improbidade Administrativa Comparada e Comentada, Rio de Janeiro: Forense, 2022) se caracteriza pelo seguinte:

“O dolo se configura não apenas como a vontade livre de praticar um ato subsumível à tipificação material prevista em lei. É indispensável a consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

(...)

Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo pra o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.”

O entendimento consolidado é que a improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela intenção de violar a legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica, e a tipificação da improbidade depende da demonstração da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados. Portanto, a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé.

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CÍVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PARA RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO.

PRELIMINAR DE NULIDADE POR CERCEAMENTO DE DEFESA. PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO. REJEITADA. MÉRITO. CONDUTA DOLOSA NÃO DEMONSTRADA. AUSÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA NOVA REDAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA. À UNANIMIDADE.

1- Preliminar de nulidade pelo julgamento antecipado da lide. Possibilidade de julgamento antecipado do mérito, quando constatada a desnecessidade de produção de mais provas, em observância ao princípio do livre convencimento motivado (artigo 355, I do CPC/15).

2-Os argumentos trazidos estão plenamente dispostos na prova documental, sendo as demais provas, prescindíveis, ante ao princípio do livre convencimento motivado do juízo. Precedente do STJ e deste Egrégio Tribunal de Justiça. Preliminar rejeitada.

3-Prejudicial de prescrição. Imprescritibilidade da ação de reparação de danos ao erário. Tema 666 do STF. Prescrição rejeitada.

4- Mérito. A questão reside em verificar se restou caracterizado o Ato de Improbidade Administrativa por violação ao disposto no artigo 10 e 11, VI, da Lei nº 8.429/92, por ausência de prestação de contas dos recursos recebidos pelo Município de São Domingos do Capim, no ano de 2008, no montante atualizado de R$ 4.735.520,97 (quatro milhões setecentos e trinta e cinco mil, quinhentos e vinte reais e noventa e sete centavos).

5- Aplicação da Tese de Repercussão Geral firmada pelo STF no Tema 1199. Necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA, a presença do elemento subjetivo dolo. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

6-Não houve a comprovação do dolo específico, não ficando claro dos documentos constantes na inicial sequer se o procedimento instaurado de apreciação das contas fora uma tomada de contas especial ou se houve a apresentação das contas ainda que com atraso pela Apelante.

7-Ademais, observa-se que houve a citação da Apelante de forma editalícia, para apresentação de defesa perante o órgão de contas dos Municípios, não se podendo dizer com certeza que houve por parte da Apelante o não comparecimento para apresentar defesa, de forma intencional com vistas a ocultar irregularidade.

8-Desta forma, diante da ausência de comprovação do dolo específico do Apelante, a Lei nº 14.230/2021, que introduziu alterações mais benéfica ao réu na Lei nº 8.429/1992, deve ser desde logo aplicada, ainda que a ação tenha sido ajuizada antes da vigência da nova lei.

9- Apelação conhecida e provida. À unanimidade. (TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0800052-39.2020.8.14.0052 – Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 11/12/2023) (grifo nosso)

RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DE IMPROBIDADE. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. LEI 8.429/92. LEI 14.230/21. TEMA 1.199 DO STF. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS. DOLO, ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E DANO AO ERÁRIO. NÃO COMPROVAÇÃO. ÔNUS DO AUTOR. ART. 373, I, DO CPC.

1- Trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença que julgou improcedente o pedido formulado na ação civil por improbidade administrativa;

2- Na apreciação do mérito da demanda, o juízo de origem julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, adotando, como principais fundamentos, a aplicação das alterações introduzidas pela Lei Federal nº. 14.230/2021, bem como a ausência de provas que demonstrem a existência de dolo, de enriquecimento ilícito e de danos ao erário;

3- A caracterização dos atos de improbidade é condicionada à efetiva comprovação da existência de dolo específico, ou seja, da vontade livre e consciente de alcançar os resultados ilícitos previstos na norma, conforme dispõe a Lei nº. 8.429/92, com a edição da Lei nº. 14.230/21. Inteligência do Tema 1.199 do STF, Precedentes de STJ e de outros Tribunais;

4- Os elementos probatórios presentes nos autos não permitem concluir pela existência de dolo específico por parte do requerido, tampouco pela ocorrência de enriquecimento ilícito ou de dano ao erário, conforme demonstrado na fundamentação;

5- Recurso de apelação conhecido e desprovido. Sentença mantida. (TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0004097-97.2007.8.14.0045 – Relator(a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 16/10/2023) (grifo nosso)

Por fim, ressalto que o Colendo STF, por meio do Tema 1.199, fixou entendimento no sentido de que a norma retroage para atingir os processos em curso. Vejamos:

“3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;”

Portanto, os processos em andamento devem ser atingidos pelas alterações benéficas trazidas pela Lei nº 14.230/2021, excluindo os casos em que não houver comprovação/configuração de dolo específico.

Nesse sentido, ao aplicar a exigência de dolo específico mesmo a fatos pretéritos, o juízo
a quo
agiu com acerto, alinhando-se à orientação atual da Suprema Corte e ao princípio da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito do direito sancionador.

Portanto, não merece reforma a sentença.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, na esteira do parecer ministerial,
CONHEÇO DO RECURSO E NEGO-LHE PROVIMENTO
, nos moldes da fundamentação lançada.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, § 2º e §3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015-GP.

Belém (PA), data de registro do sistema.

Desembargadora EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 05/08/2025