Tribunal: TJPA
Processo: 0012622-32.2014.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão julgador: LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10531 - ICMS / Incidência Sobre o Ativo Fixo
Data de julgamento: 2025-08-04

Ementa:
EMENTA: AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. ICMS. PROTOCOLO ICMS 21/2011. NORMA ABSTRATA. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. AGRAVO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1.Agravo Interno contra decisão monocrática que negou provimento à apelação em mandado de segurança preventivo, no qual a empresa impetrante buscava afastar a aplicação do Protocolo ICMS 21/2011 e do Decreto Estadual nº 79/2011, por alegada inconstitucionalidade. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2.A questão em discussão consiste em definir se há ameaça concreta que justifique o uso do mandado de segurança contra norma tributária de caráter geral e abstrato. III. RAZÕES DE DECIDIR 3.O mandado de segurança não é cabível contra normas em tese, conforme Súmula 266 do STF. 4.A simples existência da norma e a prática de operações comerciais não configuram ameaça concreta a direito líquido e certo. 5.A pretensão tem natureza abstrata e preventiva contra atos futuros, o que é vedado na via mandamental. IV. DISPOSITIVO E TESE Agravo Interno conhecido e desprovido. 6.Tese de julgamento: 1.Mandado de segurança não é cabível para impugnar norma geral e abstrata sem ato concreto de coação, nos termos da Súmula 266 do STF. ................................................................................... Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 155, § 2º, VII; Lei nº 12.016/2009; Súmula 266/STF. Jurisprudência relevante citada: STF, ADI nº 4628, Rel. Min. Luiz Fux, j. 17/09/2014; STJ, AgInt no RMS 45.606/TO, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 14/03/2017. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará. Julgamento presidido pelo Excelentíssimo Senhor Des. José Maria Teixeira Do Rosário. Belém, assinado na data e hora registradas no sistema. DES. LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO RELATOR

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0012622-32.2014.8.14.0301

APELANTE: LOJAS RENNER S.A.

APELADO: ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargador LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO

EMENTA

EMENTA: AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. ICMS. PROTOCOLO ICMS 21/2011. NORMA ABSTRATA. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. AGRAVO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.Agravo Interno contra decisão monocrática que negou provimento à apelação em mandado de segurança preventivo, no qual a empresa impetrante buscava afastar a aplicação do Protocolo ICMS 21/2011 e do Decreto Estadual nº 79/2011, por alegada inconstitucionalidade.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.A questão em discussão consiste em definir se há ameaça concreta que justifique o uso do mandado de segurança contra norma tributária de caráter geral e abstrato.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.O mandado de segurança não é cabível contra normas em tese, conforme Súmula 266 do STF.

4.A simples existência da norma e a prática de operações comerciais não configuram ameaça concreta a direito líquido e certo.

5.A pretensão tem natureza abstrata e preventiva contra atos futuros, o que é vedado na via mandamental.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Agravo Interno conhecido e desprovido.

6.Tese de julgamento:

1.Mandado de segurança não é cabível para impugnar norma geral e abstrata sem ato concreto de coação, nos termos da Súmula 266 do STF.

...................................................................................

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 155, § 2º, VII; Lei nº 12.016/2009; Súmula 266/STF.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADI nº 4628, Rel. Min. Luiz Fux, j. 17/09/2014; STJ, AgInt no RMS 45.606/TO, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 14/03/2017.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade,
CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO
, nos termos do voto do Desembargador Relator.

Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará.

Julgamento presidido pelo Excelentíssimo Senhor Des. José Maria Teixeira Do Rosário.

Belém, assinado na data e hora registradas no sistema.

DES.
LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

RELATÓRIO

Trata-se de
AGRAVO INTERNO
interposto pela
LOJAS RENNER S.A
contra decisão monocrática proferida sob
o Id. 23244962
,
proferida por este Relator, na qual neguei provimento ao apelo,
manejado nos autos do Mandado de Segurança, impetrado pela ora agravante em face de suposto ato ilegal e abusivo praticado pelo
GERENTE DE RECEITA DA SECRETARIA DE ESTADO DE FAZENDA DO ESTADO DO PARÁ
, ora agravado.

Na origem, trata-se de Mandado de Segurança impetrado com objetivo de ver reconhecido o direito líquido e certo da empresa impetrante de não recolher o ICMS previsto na normativa, ao argumento de sua inconstitucionalidade e ilegalidade.

O juízo a quo denegou a segurança pleiteada, sob fundamento de ausência de demonstração de ato concreto de coação ou ameaça de lesão a direito líquido e certo, considerando incabível o uso da via mandamental para impugnar normas em tese.

Interposto recurso de apelação, a decisão monocrática proferida por este relator, onde manteve o entendimento da sentença, fundamentando que o Mandado de Segurança não se presta à impugnação de normas de caráter abstrato, como o Protocolo ICMS 21/2011, à luz da Súmula 266 do STF, conforme a ementa:

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE DO PROTOCOLO ICMS 21/2011. NÃO CABIMENTO DE MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA LEI EM TESE. DESPROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta contra sentença que denegou a segurança em mandado preventivo, onde a empresa impetrante pleiteava isenção do ICMS sobre operações interestaduais, alegando a inconstitucionalidade do Protocolo CONFAZ 21/2011 e do Decreto Estadual 79/2011 em operações não presenciais com consumidores finais no Estado do Pará.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em (i) determinar se o mandado de segurança é instrumento cabível para questionar a aplicabilidade do Protocolo ICMS 21/2011, declarado inconstitucional pelo STF; e (ii) verificar se existe direito líquido e certo ao afastamento da tributação ICMS em operações com consumidores finais não contribuintes do imposto.

III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal consolidaram entendimento de que o mandado de segurança não é cabível para questionamento de normas em tese (Súmula 266/STF), por se tratar de ato normativo de efeito abstrato, não configurando lesão direta e concreta a direito líquido e certo.
4. A jurisprudência aponta que a norma impugnada é um ato geral e abstrato, sendo insuficiente para gerar ameaça concreta ao direito da impetrante, não sendo cabível mandado de segurança preventivo contra eventual cobrança futura sem ato específico.
5. Ainda que o STF tenha declarado a inconstitucionalidade do Protocolo ICMS 21/2011 (ADIs 4628 e 4713), o efeito prático da decisão não se aplica de forma preventiva a atos futuros, salvo exceções previstas na modulação dos efeitos.

IV. DISPOSITIVO E TESE
6. Apelação conhecida e desprovida. Mantida a sentença de primeiro grau que denegou a segurança.
Tese de julgamento: “Mandado de segurança não é cabível para impugnação de normas gerais e abstratas, salvo quando houver ato concreto de lesão a direito líquido e certo, nos termos da Súmula 266/STF.”

"Dispositivos relevantes citados": CF/1988, art. 155, § 2º, VII; Lei nº 12.016/2009; Súmula 266/STF.
"Jurisprudência relevante citada": STF, ADI nº 4628, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 17/09/2014.

Inconformada, a parte agravante apresentou Agravo Interno, reiterando a tese da possibilidade de impetração de Mandado de Segurança preventivo, diante do justo receio de coação iminente, decorrente da aplicação automática do Protocolo 21/2011 às operações por ela realizadas com destino ao Estado do Pará.

Sustenta que, ao anexar notas fiscais por amostragem, comprova a ocorrência de operações mercantis que se enquadram na hipótese de incidência do referido Protocolo, o que evidencia a ameaça concreta de exigência do tributo e, por conseguinte, justifica o uso da via preventiva.

Invoca, por fim, o julgamento do Tema 615 de Repercussão Geral pelo STF, que declarou a inconstitucionalidade da cobrança do ICMS com fundamento no Protocolo 21/2011 nas hipóteses ali tratadas, ressaltando que o leading case versava igualmente sobre Mandado de Segurança.

Ao final, requer o conhecimento e provimento do presente Agravo Interno, para que seja reformada a decisão agravada e conhecido e provido o Recurso de Apelação interposto.

Não foram apresentadas as contrarrazões, conforme certidão
(Id. nº 26212382).

É o suficiente relatório.

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade,
conheço do presente Agravo Interno, adiantando, de pronto,
desde já afirmo que não comportam
acolhimento.

Cinge-se a controvérsia em analisar se a decisão monocrática que negou provimento ao recurso de apelação da Agravante deve ser mantida. A referida decisão, em linha com a sentença de primeiro grau, concluiu pelo não cabimento do Mandado de Segurança para impugnar lei em tese, com base na Súmula 266 do STF.

A Agravante insiste na tese de que o Mandado de Segurança preventivo é cabível, pois a mera existência do Protocolo ICMS 21/2011 e do Decreto Estadual nº 79/2011, somada à sua atividade comercial de venda a consumidores no Estado do Pará, já configuraria a ameaça concreta e iminente a seu direito.

Contudo, os argumentos trazidos no presente Agravo não têm o condão de infirmar os sólidos fundamentos da decisão monocrática ora recorrida, a qual deve ser mantida integralmente.

Conforme exposto na decisão agravada, a via mandamental não é o instrumento processual adequado para o questionamento de normas gerais e abstratas. O Protocolo ICMS 21/2011 e o Decreto Estadual nº 79/2011 possuem essa natureza, estabelecendo regras aplicáveis a um universo indeterminado de contribuintes que realizem as operações ali descritas.

A Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal é clara ao dispor que
“Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”
. A "lei em tese" a que se refere o enunciado abrange não apenas a lei em sentido formal, mas todo e qualquer ato normativo dotado de generalidade e abstração, como é o caso dos atos aqui impugnados.

A decisão monocrática destacou com precisão este ponto:

“Ademais, a referida ação constitucional não se presta a impugnar normas gerais e abstratas, como exposto na Súmula 266/STF, in verbis: “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”. Nesse aspecto, impende ressaltar que a “lei em tese” a que se refere o Enunciado da Súmula não é propriamente a lei em sua acepção formal, mas em sentido material, o que abrange atos normativos infralegais, desde que possuam caráter geral e abstrato, como o Protocolo nº 21/2011 – CONFAZ e o Decreto estadual nº 79/2011.”

A jurisprudência pacífica dos Tribunais Superiores, citada na decisão recorrida, corrobora tal entendimento, exigindo para a impetração do
writ
a existência de um ato concreto que lese ou ameace lesar direito líquido e certo. A simples vigência da norma, ainda que considerada inconstitucional pelo impetrante, não constitui, por si só, o ato coator.

EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DA VEDAÇÃO À ADVOCACIA PREVISTA NO ART. 21 DA LEI Nº 11.415/2006 E NA RESOLUÇÃO CNMP Nº 27/2008. 1. O mandado de segurança não se presta a impugnar normas gerais e abstratas (Súmula 266/STF). 2. Negado seguimento. (MS 32905/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Julgado em 12 de maio de 2014)

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EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PRAZO PARA A IMPETRAÇÃO. IMPUGNAÇÃO DE LEI EM TESE. NÃO CABIMENTO.

1. Por força do art. 23 da Lei n. 12.016/2009, "o direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado".

2. Conforme pacífico entendimento jurisprudencial, "não cabe mandado de segurança contra lei em tese" (Súmula 266 do STF).

3. Hipótese em que o mandado de segurança foi impetrado no ano 2013, muito tempo após a edição da Portaria da Secretaria da Fazenda e do Decreto estadual n. 1.090/2002, o que revela não haver pretensão de prevenir a produção dos seus efeitos, mas de ataque a lei genérica e abstrata.

4. O fato de a impetrante não estar estabelecida no território do Estado do Tocantins à época em que editados referidos atos não influi na contagem do prazo legal de 120 dias para a impetração; e, assim, eventual pretensão de obstar os efeitos da mencionada legislação deve-se dar ao tempo e modo próprios, por meio de ação adequada ao fim buscado pela sociedade empresária.

5. Agravo interno desprovido. (AgInt no RMS 45.606/TO, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 14/03/2017, DJe 25/04/2017).

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EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRAÇÃO CONTRA LEI EM TESE. PORTARIA NORMATIVA DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO - MEC. SÚMULA 266/STF. PRETENSÃO CONTRA FATOS INDETERMINADOS. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA DENEGADA.

1. Conforme se depreende da síntese dos fundamentos da impetração, a requerente serve-se da expedida via do mandamus para que não sejam aplicáveis as disposições regulamentares previstas nas Portarias Normativas MEC 21 e 23 de 2014, reconhecendo o direito da impetrante de se sujeitar apenas às regras da Lei 10.260/2001, e das normas regulamentares anteriores à edição das mencionadas Portarias.

2. Como bem destacado pelo Parquet federal no seu parecer, inexistindo na impetração qualquer referência à situação que objetivamente viole direito líquido e certo, não há como conceder Mandado de Segurança. Aplicação da Súmula 266 do STF (não cabe Mandado de Segurança contra lei em tese). Nesse sentido: AgInt no RMS 45.606/TO, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 25/4/2017, RMS 51.462/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 9/9/2016, e REsp 1.651.592/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 24/4/2017.

3. Segurança denegada. (MS 21.555/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 27/09/2017, DJe 17/10/2017).

Este Egrégio Tribunal de Justiça tem se posicionado de forma convergente, conforme demonstram decisões proferidas em demandas análogas à ora examinada:

APELAÇÕES CÍVEIS
. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. ATO NORMATIVO GERAL E ABSTRATO. INEXISTÊNCIA DE QUALQUER SITUAÇÃO CONCRETA QUE MEREÇA A PROTEÇÃO DO ESTADO. MEIO PROCESSUAL QUE NÃO SE PRESTA A IMPUGNAR NORMAS GERAIS E ABSTRATAS, COMO EXPOSTO NA SÚMULA 266 DO STF. RECURSO CONHECIDO, MAS DESPROVIDO.

1. Mandado de Segurança, em que a empresa, se insurge contra o Protocolo nº 21/2011 – CONFAZ e o Decreto Estadual nº 79/2011, ao argumento de que os referidos atos lhe imputam nova imposição tributária. Ao final impetrou o presente writ, buscando afastar a incidência das referidas normas quando do ingresso de suas mercadorias no Estado do Pará.

2. Como bem disse o juízo de piso na sentença ora reexaminada, o ato impugnado disciplina ato normativo geral e abstrato “inexiste nos presentes autos qualquer situação concreta ou fundado receio de violação a direito líquido e certo do impetrante, o qual, apenas e tão somente referiu na peça exordial que eventualmente, em operações futuras, visa não ser tributado por ICMS em vendas não presenciais destinadas a consumidores não contribuintes de ICMS localizados no Estado do Pará, uma vez que em operações passadas foi tributado pelo Estado do Pará neste sentido”.

3. Sendo assim, o mandado de segurança não pode ser admitido, vez que, a ação mandamental pressupõe lesão ou ameaça concreta a direito líquido e certo do impetrante, e não se presta para se preservar contra atos futuros.

4. Impossibilidade de se impugnar normas gerais e abstratas, como exposto na Súmula 266/STF, in verbis: “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”. A “lei em tese” a que se refere a súmula não é propriamente a lei em sua acepção formal, mas em sentido material, o que abrange atos normativos infralegais, desde que possuam caráter geral e abstrato, como o Protocolo nº 21/2011 – CONFAZ e o Decreto estadual nº 79/2011.

5.
Recurso conhecido e improvido
, à unanimidade. (TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0039292-44.2013.8.14.0301 – Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 06/03/2023)

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APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. ATO NORMATIVO GERAL E ABSTRATO. INEXISTÊNCIA DE QUALQUER SITUAÇÃO CONCRETA QUE MEREÇA A PROTEÇÃO DO ESTADO. DESSA FORMA, O REFERIDO MEIO PROCESSUAL NÃO SE PRESTA A IMPUGNAR NORMAS GERAIS E ABSTRATAS, COMO EXPOSTO NA SÚMULA 266 DO STF. RECURSO CONHECIDO, MAS DESPROVIDO.

1. Trata-se de Mandado de Segurança, em que a empresa HEXIS CIENTÍFICA S/A, se insurge contra o Protocolo nº 21/2011 – CONFAZ e o Decreto estadual nº 79/2011, ao argumento de que os referidos atos lhe imputam nova imposição tributária. Ao final impetrou o presente writ, buscando afastar a incidência das referidas normas aquando do ingresso de suas mercadorias no Estado do Pará.

2. Como bem disse o juízo de piso na sentença ora reexaminada, o ato impugnado disciplina ato normativo geral e abstrato pois “não se dirige a um ato específico, mas sim a atos futuros que podem vir a ser praticados pelo Estado do Pará, sem qualquer precisão de data, conteúdo ou qualquer especificação de sua ocorrência, pelo que não há que se supor, previamente, que os fatos narrados no vestibular venham a ocorrer no futuro”.

3. E continuou o magistrado “Isto porque, inexiste nos presentes autos qualquer situação concreta ou fundado receio de violação a direito líquido e certo do impetrante, o qual, apenas e tão somente referiu na peça exordial que eventualmente, em operações futuras, visa não ser tributado por ICMS em vendas não presenciais destinadas a consumidores não contribuintes de ICMS localizados no Estado do Pará, uma vez que em operações passadas foi tributado pelo Estado do Pará neste sentido”.

4. Sendo assim, o writ não pode ser admitido, vez que, o mandado de segurança pressupõe a alegação de lesão ou ameaça concreta a direito líquido e certo do impetrante, e não para se preservar contra atos futuros.

5. Nesse sentido, o referido meio processual não se presta a impugnar normas gerais e abstratas, como exposto na Súmula 266/STF, in verbis: “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”. A “lei em tese” a que se refere a súmula não é propriamente a lei em sua acepção formal, mas em sentido material, o que abrange atos normativos infralegais, desde que possuam caráter geral e abstrato, como o Protocolo nº 21/2011 – CONFAZ e o Decreto estadual nº 79/2011.

6. Recurso conhecido, mas desprovido, à unanimidade.
(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0003527-75.2014.8.14.0301 – Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 14/06/2021)

.
........................................................................................... (TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00452752420138140301 23232165, Relator.: LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO, 2ª Turma de Direito Público)

A alegação da Agravante de que a juntada de notas fiscais comprovaria a ameaça concreta não prospera. Tais documentos apenas demonstram que a empresa realiza operações que, em tese, se submetem à norma impugnada. No entanto, o Mandado de Segurança foi direcionado contra a norma em si, e não contra um ato administrativo específico de cobrança, autuação ou apreensão de mercadorias com base nela.

A pretensão da Agravante, como bem delineado na decisão monocrática, é obter um provimento de natureza declaratória e genérica, que a resguarde de toda e qualquer aplicação futura da norma, o que é vedado na via estreita do mandado de segurança. Reitero o raciocínio do julgado:

“Ainda que assim não fosse, tem-se que a pretensão da empresa impetrante, ora apelante, trata-se de pretensão de auferir provimento genérico, de natureza declaratória e abstrata para alcançar situações futuras e indeterminadas, o que também é vedado em ação mandamental.”

Por fim, o argumento de que o próprio STF julgou a matéria em sede de Mandado de Segurança no
leading case
do Tema 615 não socorre a Agravante, pois cada caso deve ser analisado à luz das suas particularidades processuais. A admissibilidade de um
writ
não implica, necessariamente, a admissibilidade de todos os outros que versem sobre o mesmo tema de fundo, especialmente quando se discute um pressuposto processual como a existência de ato coator concreto.

Portanto, a decisão monocrática aplicou corretamente o direito à espécie, alinhando-se à jurisprudência dominante e aos ditames processuais que regem o Mandado de Segurança. Não havendo fato novo ou argumento jurídico capaz de alterar a conclusão alcançada, a sua manutenção é medida que se impõe.

Ante o exposto, inexistindo novas circunstâncias fáticas e jurídicas para alteração do
decisum
impugnado,
CONHEÇO DO AGRAVO INTERNO e NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo inalterada a decisão agravada em todos os seus termos.

É como voto.

Belém, data registrada no sistema.

DES. LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

Belém, 11/08/2025