Tribunal: TJPA
Processo: 0818928-37.2021.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 7773 - Financiamento de Produto
Data de julgamento: 2025-07-07

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COBRANÇA DE SACOLAS RETORNÁVEIS. INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL RECONHECIDA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará contra o Estado do Pará e a Associação Paraense de Supermercados – ASPAS, com pedido de tutela de urgência, visando à declaração de inconstitucionalidade do §2º do art. 2º da Lei Estadual nº 8.902/2019, que autoriza a cobrança por sacolas reutilizáveis em estabelecimentos comerciais, sem prever contrapartida ao consumidor. 2. Sentença que julgou procedente o pedido, reconhecendo a inconstitucionalidade incidental do dispositivo legal e vedando a cobrança pelas sacolas retornáveis até que haja norma que preveja a repartição de responsabilidades entre fornecedor e consumidor. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se o §2º do art. 2º da Lei Estadual nº 8.902/2019, ao permitir a cobrança pelas sacolas retornáveis sem impor responsabilidade solidária ao fornecedor, viola os princípios da dignidade da pessoa humana, da proteção ao consumidor e da justiça na repartição de encargos ambientais. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A norma estadual, ao impor exclusivamente ao consumidor o custo de política ambiental, viola o art. 5º, XXXII, e o art. 225 da CF/88, além do art. 6º, VI, do CDC. 5. A cobrança das sacolas retornáveis, sem contrapartida, representa prática abusiva e desproporcional, transferindo o ônus ambiental à parte mais vulnerável da relação de consumo. 6. A atuação judicial limitou-se ao controle difuso de constitucionalidade, compatível com a via da ação civil pública, e não configura indevida ingerência no mérito legislativo. 7. A proteção ambiental deve observar o princípio da responsabilidade compartilhada, sendo inadmissível atribuir exclusivamente ao consumidor os custos decorrentes da atividade econômica dos fornecedores. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1. A cobrança de sacolas retornáveis por estabelecimentos comerciais, sem previsão de responsabilidade solidária do fornecedor ou qualquer mecanismo de compensação, viola os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da proteção ao consumidor e da justiça na repartição de encargos ambientais. 2. É admissível a declaração incidental de inconstitucionalidade em ação civil pública, quando estiver em discussão norma que afete direitos difusos e coletivos do consumidor. ACÓRDÃO ACÓRDAM, os Exmos. Desembargadores que integram a Egrégia 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em conhecer do recurso, negando-lhe provimento nos termos do Voto da Relatora. Belém/PA, data de registro do sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0818928-37.2021.8.14.0301

APELANTE: ESTADO DO PARÁ, ASSOCIAÇÃO PARAENSE DE SUPERMERCADOS - ASPAS

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COBRANÇA DE SACOLAS RETORNÁVEIS. INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL RECONHECIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará contra o Estado do Pará e a Associação Paraense de Supermercados – ASPAS, com pedido de tutela de urgência, visando à declaração de inconstitucionalidade do §2º do art. 2º da Lei Estadual nº 8.902/2019, que autoriza a cobrança por sacolas reutilizáveis em estabelecimentos comerciais, sem prever contrapartida ao consumidor.

2. Sentença que julgou procedente o pedido, reconhecendo a inconstitucionalidade incidental do dispositivo legal e vedando a cobrança pelas sacolas retornáveis até que haja norma que preveja a repartição de responsabilidades entre fornecedor e consumidor.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber se o §2º do art. 2º da Lei Estadual nº 8.902/2019, ao permitir a cobrança pelas sacolas retornáveis sem impor responsabilidade solidária ao fornecedor, viola os princípios da dignidade da pessoa humana, da proteção ao consumidor e da justiça na repartição de encargos ambientais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A norma estadual, ao impor exclusivamente ao consumidor o custo de política ambiental, viola o art. 5º, XXXII, e o art. 225 da CF/88, além do art. 6º, VI, do CDC.

5. A cobrança das sacolas retornáveis, sem contrapartida, representa prática abusiva e desproporcional, transferindo o ônus ambiental à parte mais vulnerável da relação de consumo.

6. A atuação judicial limitou-se ao controle difuso de constitucionalidade, compatível com a via da ação civil pública, e não configura indevida ingerência no mérito legislativo.

7. A proteção ambiental deve observar o princípio da responsabilidade compartilhada, sendo inadmissível atribuir exclusivamente ao consumidor os custos decorrentes da atividade econômica dos fornecedores.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:

1. A cobrança de sacolas retornáveis por estabelecimentos comerciais, sem previsão de responsabilidade solidária do fornecedor ou qualquer mecanismo de compensação, viola os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da proteção ao consumidor e da justiça na repartição de encargos ambientais.

2. É admissível a declaração incidental de inconstitucionalidade em ação civil pública, quando estiver em discussão norma que afete direitos difusos e coletivos do consumidor.

ACÓRDÃO

ACÓRDAM, os Exmos. Desembargadores que integram a Egrégia 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em
conhecer do recurso, negando-lhe provimento
nos termos do Voto da Relatora.

Belém/PA, data de registro do sistema.

Desembargadora
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, interposta pelo Estado do Pará, com fulcro no art. 1.009 e seguintes do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo de Direito da 5ª Vara da Fazenda Pública e Tutelas Coletivas da Comarca de Belém/PA, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará.

A peça inicial narra que a parte autora, Ministério Público do Estado do Pará, ajuizou ação civil pública com pedido de tutela de urgência em face do Estado do Pará e da Associação Paraense de Supermercados – ASPAS, requerendo a declaração de inconstitucionalidade do §2º do art. 2º da Lei Estadual nº 8.902/2019, norma esta que permite a distribuição de sacolas reutilizáveis mediante cobrança em estabelecimentos comerciais.

Sustenta que a referida legislação impõe ao consumidor, vulnerável na relação de consumo, o ônus exclusivo da substituição das sacolas plásticas convencionais, sem qualquer contrapartida em favor do consumidor, o que, na sua visão, fere o Código de Defesa do Consumidor, bem como os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana e da proteção ao consumidor (art. 5º, XXXII, da CF/88).

Alternativamente, o autor postulou a interpretação conforme a Constituição do dispositivo impugnado, de modo que a expressão “poderão ser distribuídas mediante cobrança” não se convertesse em obrigação de repasse de custos ao consumidor, permitindo também a gratuidade.

Requereu, portanto, tutela de urgência para suspensão da eficácia do §2º do art. 2º da Lei Estadual nº 8.902/2019, e, ao final, a procedência do pedido, com a confirmação da tutela e a declaração de inconstitucionalidade do referido dispositivo.

O juízo de primeiro grau, em despacho de ID. 22587564, se reservou para apreciar a tutela liminar após a manifestação preliminar dos demandados, que ocorreu em petições de ID. 24496580 e 34056136.

Após, o juízo a quo, em decisão liminar de ID.

22587582, deferiu a tutela de urgência e determinou a suspensão da eficácia da literalidade do § 2º da Lei Estadual nº 8.902/2019, promovendo a interpretação conforme a Constituição Federal,
de modo que “
as sacolas e/ou sacos plásticos reutilizáveis/retornáveis, não poderão ser cobrados do consumidor”
.

A Associação Paraense de Supermercados – ASPAS apresentou sua contestação, na qual argumenta que a lei estadual combatida é fruto de política pública ambiental legítima e que visa à redução de resíduos plásticos. Ressalta que a substituição das sacolas comuns por sacolas retornáveis é medida de incentivo à sustentabilidade e que a cobrança por tais itens decorre do custo de produção e logística.

Sustenta que a norma não obriga o repasse do custo ao consumidor, apenas o faculta, estando alinhada aos princípios da livre iniciativa e do equilíbrio econômico-financeiro das relações de consumo. Argumenta, também, pela ausência de ato lesivo a direito difuso e pela legalidade da cobrança, nos moldes da legislação estadual e do direito ambiental.

Posteriormente, o Estado do Pará apresentou contestação na qual aduz que a ação civil pública se mostra improcedente, uma vez que a norma estadual impugnada não fere o ordenamento jurídico vigente. Sustenta que a cobrança das sacolas plásticas retornáveis está em consonância com os princípios da responsabilidade compartilhada e do desenvolvimento sustentável.

Defende que a imposição de fornecimento gratuito das sacolas acarretaria prejuízo aos fornecedores, transferindo à coletividade um custo que deve ser equitativamente distribuído. Alega, ainda, que a via incidental da ação civil pública não é adequada para o controle concentrado de constitucionalidade e que não se verifica, no caso, qualquer desrespeito ao direito dos consumidores.

Em sentença (ID.

22587619), o MM. Juízo singular reconheceu que o dispositivo legal impugnado, ao autorizar a cobrança pelas sacolas retornáveis sem prever qualquer responsabilidade solidária do fornecedor, impôs ônus excessivo ao consumidor, violando os princípios da dignidade da pessoa humana e da proteção ao consumidor. Assim, entendeu-se pela inconstitucionalidade incidental da norma, com a consequente vedação à cobrança até que sobrevenha regulamentação que equilibre os encargos entre os sujeitos da relação de consumo, nos seguintes termos:

“Em conformidade com as razões assinaladas, julgo o processo com resolução de mérito e procedentes os pedidos, na forma do art. 487, I, do CPC.

Como consectário, ratifico a tutela liminar já deferida, declarando a inconstitucionalidade, pela via incidental, do §2º do artigo 2º da Lei Estadual nº 8.902/2019, de modo que ‘as sacolas e/ou sacos plásticos reutilizáveis/retornáveis, não poderão ser cobrados do consumidor, até que sobrevenha nova norma que, no mínimo, compartilhe a responsabilidade’.

Estipulo multa para o caso de incumprimento, em R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia, por agora limitada a R$ 100.000,00 (cem mil reais), para cada estabelecimento que for flagrado em dissonância com esta determinação.”

Inconformado com a sentença, o Estado do Pará interpôs o presente recurso de Apelação (ID.

22587622), alegando, em síntese, que a decisão recorrida violou os princípios constitucionais da legalidade (art. 5º, II, da CF/88), da separação dos poderes (art. 2º da CF/88), da autotutela administrativa e da supremacia do interesse público.

Sustenta que a intervenção do Judiciário para suspender dispositivo de lei regularmente aprovada pelo Poder Legislativo estadual configura indevida ingerência no mérito administrativo e ofensa ao poder de autogestão do Estado.

Invoca, ainda, os artigos 2º e 37 da CF/88 e o art. 2º da Lei Federal nº 9.784/1999, bem como as Súmulas 346 e 473 do STF, para defender que o Estado tem autonomia para editar normas de caráter ambiental, sobretudo diante da inexistência de norma federal contrária à cobrança.

Defende que a cobrança de sacolas reutilizáveis não viola o ordenamento jurídico vigente, pois inexiste obrigação legal de fornecimento gratuito dessas embalagens aos consumidores. Argumenta que a sentença impõe ao Estado e à coletividade o custo ambiental da distribuição gratuita, sem respaldo legal, o que desequilibra a lógica da sustentabilidade. Por fim, requer o provimento do recurso para reformar integralmente a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na ação.

O apelado, Ministério Público do Estado do Pará, apresentou contrarrazões (ID. 22587625), requerendo o desprovimento do recurso, sustentando, em apertada síntese, que a sentença não ofende os princípios da legalidade e da separação dos poderes, tendo apenas corrigido desvio legislativo que impunha ao consumidor, de forma injusta e desproporcional, a integralidade do ônus decorrente da substituição das sacolas plásticas.

Aduz que a atuação do Poder Judiciário encontra amparo no art. 5º, XXXII, da CF/88 e no microssistema de proteção do consumidor. Ressalta, ainda, que a ação civil pública é instrumento legítimo para a tutela de interesses difusos e coletivos, e que a interpretação conferida à norma estadual é compatível com os princípios do Código de Defesa do Consumidor.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º Grau, por meio do 5º Procurador de Justiça Cível, ratificou integralmente as contrarrazões apresentadas pelo parquet de 1º grau, nos termos das Recomendações nº 57 e nº 34 do Conselho Nacional do Ministério Público, pugnando pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade, a teor do artigo 1.010 do CPC, conheço o Recurso de Apelação e passo a análise.

DO MÉRITO

Cinge-se a controvérsia recursal sobre o acerto ou desacerto da sentença que julgou procedente o pedido formulado pelo Ministério Público do Estado do Pará, nos autos da ação civil pública ajuizada em face do Estado do Pará e da Associação Paraense de Supermercados – ASPAS, reconhecendo, incidentalmente, a inconstitucionalidade do §2º do art. 2º da Lei Estadual nº 8.902/2019 e determinando a vedação da cobrança das sacolas plásticas reutilizáveis/retornáveis ao consumidor, até que sobrevenha norma que preveja a devida repartição de responsabilidades entre os sujeitos da relação de consumo.

A discussão recursal concentra-se na legalidade da norma estadual que autorizou a cobrança das sacolas retornáveis pelos estabelecimentos comerciais, supostamente como incentivo à sustentabilidade e à redução de resíduos sólidos. A tese do recorrente sustenta que a medida seria legítima e compatível com o ordenamento jurídico, não havendo violação aos princípios constitucionais e consumeristas.

Não obstante os argumentos apresentados pelo apelante, verifica-se que a sentença está em plena consonância com os princípios que regem as relações de consumo e com os ditames constitucionais da proteção à dignidade da pessoa humana, da justiça social e do equilíbrio nas relações de consumo.

O art. 5º, inciso XXXII, da Constituição Federal impõe ao Estado o dever de promover, na forma da lei, a defesa do consumidor, reforçando os dispositivos do Código de Defesa do Consumidor (CDC), que reconhecem a hipossuficiência do consumidor e vedam práticas que imponham a ele encargos excessivos ou desproporcionais.

O §2º do art. 2º da Lei Estadual nº 8.902/2019, ao facultar a cobrança das sacolas retornáveis sem qualquer contrapartida ou previsão de responsabilidade compartilhada, impõe ao consumidor – parte mais vulnerável da relação – o custo integral da política ambiental instituída, contrariando o princípio da equidade.

De acordo com o art. 6º, inciso VI, do CDC, é dever do fornecedor assegurar mecanismos de justiça distributiva, em especial quando se trata de obrigações ambientais decorrentes da atividade comercial que explora.

Embora seja inegável a urgência na adoção de medidas para redução do lixo plástico, e louvável a intenção de substituição das sacolas tradicionais por modelos biodegradáveis ou retornáveis, tais iniciativas não podem se materializar à custa exclusiva da população consumidora, especialmente em um país com profunda desigualdade social e expressiva parcela da população vivendo com um salário-mínimo mensal.

Importa destacar que a proteção ao meio ambiente – direito de todos e dever comum do Estado e da coletividade (art. 225 da CF/88) – deve observar, necessariamente, o princípio da responsabilidade compartilhada. Vejamos:

Art. 225.
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

A propósito, registra-se que a decisão liminar proferida nos autos da presente ação civil pública foi objeto de agravo de instrumento interposto pelo Estado do Pará, sendo a medida mantida pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, que reconheceu a legalidade da suspensão da cobrança pelas sacolas plásticas reutilizáveis, justamente por identificar transferência indevida do ônus ambiental ao consumidor, in verbis:

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COBRANÇA DE SACOLAS PLÁSTICAS NOS SUPERMERCADOS. COBRAÇA EXCLUSIVA AO CONSUMIDOR. TRANSFERENCIA INTEGRAL DO DEVER DE CONTRIBUIR COM O MEIO AMBIENTE A PARTE MAIS VULNERÁVEL. DECISÃO MANTENDO A DECISÃO DE PRIMEIRO GRAU DETERMINANDO A SUSPENSÃO DA COBRANÇA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. PRECEDENTES DESSA TURMA.

1- Viola o art. 225 da Constituição Federal transferir exclusivamente ao consumidor o dever de contribuir para a preservação ambiental. Responsabilidade de todos, que deve ser observada preferencialmente pelo explorador de atividade econômica, em respeito ao princípio do poluidor pagador.

2- O consumidor final deve ser protegido contra quaisquer práticas abusivas, eis que a parte mais vulnerável da relação de consumo. Acrescento que no Brasil uma grande parte da população ganha apenas um salário-mínimo ou vive na informalidade, não devendo ser a única onerada sobre os insumos básicos de sobrevivência.

3- Recurso conhecido e improvido. Decisão mantida a unanimidade.

(TJPA – AGRAVO DE INSTRUMENTO – Nº 0800552-96.2022.8.14.0000 – Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 15/05/2023)

Os autos demonstram, inclusive, que não há impugnação à política ambiental em si, tampouco à Lei Estadual nº 8.902/2019 como um todo. O pedido se restringe à declaração incidental de inconstitucionalidade do §2º de seu art. 2º, o que é perfeitamente cabível no bojo de ação civil pública, instrumento legítimo para controle difuso de constitucionalidade, sobretudo quando se busca a tutela de interesses difusos e coletivos.

Além disso, restou claro nos autos que a cobrança das sacolas não vinha sendo efetivada em diversos estabelecimentos, sobretudo naqueles em que as sacolas exibiam a logomarca do Governo do Estado, situação amplamente divulgada e orientada pela própria Procuradoria-Geral do Estado.

Ressalte-se que os custos das sacolas sempre foram absorvidos pelos estabelecimentos comerciais, e a tentativa de transferi-los integralmente ao consumidor, sem qualquer mecanismo de compensação, viola a proporcionalidade e impõe um ônus indevido à coletividade.

Tal descompasso se torna ainda mais evidente ao se observar que não há medidas equivalentes em relação a outras embalagens descartáveis amplamente utilizadas pelos mesmos fornecedores, como aquelas destinadas à pesagem de frutas, carnes e produtos perecíveis.

O objetivo da ação, portanto, não é contrariar a política ambiental do Estado, mas sim impedir que ela se concretize por meio de um mecanismo excludente, que penaliza economicamente os mais pobres. A responsabilização ambiental deve recair sobre quem gera o impacto, ou seja, sobre os fornecedores que disponibilizam os produtos e exploram a atividade econômica, nos termos do princípio do poluidor-pagador.

Por fim, convém registrar que a atuação do Poder Judiciário no presente caso não representa ofensa à separação dos Poderes, mas sim exercício legítimo de sua função contramajoritária, voltada à concretização dos direitos fundamentais e à contenção de abusos que comprometam a dignidade do cidadão.

A sentença, ao aplicar interpretação conforme à Constituição, afastando a eficácia da norma até sua eventual reformulação pelo Poder Legislativo, agiu com acerto e dentro dos limites institucionais do controle difuso de constitucionalidade. A medida preserva a razoabilidade, o equilíbrio nas relações de consumo e os direitos fundamentais da coletividade.

Diante desse contexto, a manutenção da sentença revela-se medida juridicamente adequada e socialmente necessária, por preservar os direitos do consumidor, assegurar a justiça na repartição de encargos ambientais e prestigiar o equilíbrio entre sustentabilidade e dignidade humana.

Pelo exposto,
CONHEÇO do recurso de Apelação Cível, NEGANDO-LHE PROVIMENTO,
mantendo a decisão proferida pelo juízo a quo em sua integralidade, nos termos da fundamentação.

É o voto.

Servirá a cópia da presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015 – GP.

P. R. I.C.

Belém/PA, data de registro do sistema.

Desembargadora
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

Belém, 15/07/2025