Tribunal: TJPA
Processo: 0806405-14.2022.8.14.0024
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão julgador: LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10288 - Sistema Remuneratório e Benefícios
Data de julgamento: 2025-08-04

Ementa:
EMENTA: AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. LEI MUNICIPAL VÁLIDA. PAGAMENTO RETROATIVO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1.Agravo Interno interposto pelo Município de Trairão contra decisão monocrática que acolheu embargos de declaração com efeitos infringentes, reformando a decisão anterior para condenar o ente municipal ao pagamento do Incentivo Financeiro Adicional previsto na Lei Municipal nº 418/2023 à servidora Valdinailde Cruz Costa, agente comunitária de saúde, respeitada a prescrição quinquenal e com aplicação de correção monetária e juros legais. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2.Há duas questões em discussão: (i) verificar se a superveniência da Lei Municipal nº 418/2023 autoriza o pagamento do Incentivo Financeiro Adicional aos agentes comunitários de saúde; (ii) analisar se subsiste alguma omissão ou ilegalidade na decisão monocrática que acolheu os embargos de declaração e reconheceu o direito da servidora ao recebimento da verba. III. RAZÕES DE DECIDIR 3.A Lei Municipal nº 418/2023 autorizou expressamente o pagamento do Incentivo Financeiro Adicional aos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias, condicionando-o ao repasse federal e permitindo o pagamento retroativo, suprindo a lacuna normativa anteriormente existente. 4.A presunção de constitucionalidade das leis municipais somente pode ser afastada por meio de decisão judicial no controle concentrado ou incidental com efeitos erga omnes, o que não se verifica no caso concreto. 5.A decisão monocrática agravada sanou omissão relevante ao considerar a norma municipal superveniente, aplicando corretamente o direito ao reconhecer que a verba, antes de custeio, passou a ter destinação remuneratória específica por força de legislação local. 6.A jurisprudência consolidada deste Tribunal reconhece que negar o repasse aos servidores implicaria enriquecimento ilícito do ente público, que recebe verba federal com finalidade específica e lhe dá destinação diversa, em afronta ao regime jurídico-administrativo. 7.Ausentes elementos novos ou argumentos idôneos a infirmar os fundamentos da decisão agravada, impõe-se sua manutenção integral. IV. DISPOSITIVO E TESE 8.Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1.A superveniência da Lei Municipal nº 418/2023 autoriza o pagamento do Incentivo Financeiro Adicional aos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias, condicionando-o à existência de repasse federal. 2.A decisão judicial que reconhece o direito ao pagamento da verba, diante da existência de norma municipal específica e vigente, não padece de ilegalidade nem afronta ao princípio da legalidade administrativa. Leis municipais gozam de presunção de constitucionalidade, cuja superação depende de controle jurisdicional específico, não cabendo ao agravante alegar sua invalidade sem decisão judicial que a declare. ..................................................................................... Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, X; Lei nº 11.350/2006, arts. 9º-C e 9º-D; CPC, art. 1.022. Jurisprudência relevante citada: STJ, EDcl no AgInt no AREsp nº 1736541; TJPA, ApC nº 0007895-37.2014.8.14.0040, Rel. Des. Luiz Gonzaga da Costa Neto, j. 11.04.2022; TJPA, ApC nº 2160456, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, j. 19.08.2019. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Desembargador Relator. Sala das Sessões do Tribunal de Justiça do Estado do Pará. Julgamento presidido pelo Exmo. Sr. Desembargador José Maria Teixeira do Rosário. Belém, assinado na data e hora registradas no sistema. DES. LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO RELATOR

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0806405-14.2022.8.14.0024

APELANTE: VALDINAILDE CRUZ COSTA

APELADO: MUNICIPIO DE TRAIRAO

RELATOR(A):
Desembargador LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO

EMENTA

EMENTA: AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. LEI MUNICIPAL VÁLIDA. PAGAMENTO RETROATIVO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.Agravo Interno interposto pelo Município de Trairão contra decisão monocrática que acolheu embargos de declaração com efeitos infringentes, reformando a decisão anterior para condenar o ente municipal ao pagamento do Incentivo Financeiro Adicional previsto na Lei Municipal nº 418/2023 à servidora Valdinailde Cruz Costa, agente comunitária de saúde, respeitada a prescrição quinquenal e com aplicação de correção monetária e juros legais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.Há duas questões em discussão: (i) verificar se a superveniência da Lei Municipal nº 418/2023 autoriza o pagamento do Incentivo Financeiro Adicional aos agentes comunitários de saúde; (ii) analisar se subsiste alguma omissão ou ilegalidade na decisão monocrática que acolheu os embargos de declaração e reconheceu o direito da servidora ao recebimento da verba.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.A Lei Municipal nº 418/2023 autorizou expressamente o pagamento do Incentivo Financeiro Adicional aos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias, condicionando-o ao repasse federal e permitindo o pagamento retroativo, suprindo a lacuna normativa anteriormente existente.

4.A presunção de constitucionalidade das leis municipais somente pode ser afastada por meio de decisão judicial no controle concentrado ou incidental com efeitos erga omnes, o que não se verifica no caso concreto.

5.A decisão monocrática agravada sanou omissão relevante ao considerar a norma municipal superveniente, aplicando corretamente o direito ao reconhecer que a verba, antes de custeio, passou a ter destinação remuneratória específica por força de legislação local.

6.A jurisprudência consolidada deste Tribunal reconhece que negar o repasse aos servidores implicaria enriquecimento ilícito do ente público, que recebe verba federal com finalidade específica e lhe dá destinação diversa, em afronta ao regime jurídico-administrativo.

7.Ausentes elementos novos ou argumentos idôneos a infirmar os fundamentos da decisão agravada, impõe-se sua manutenção integral.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:

1.A superveniência da Lei Municipal nº 418/2023 autoriza o pagamento do Incentivo Financeiro Adicional aos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias, condicionando-o à existência de repasse federal.

2.A decisão judicial que reconhece o direito ao pagamento da verba, diante da existência de norma municipal específica e vigente, não padece de ilegalidade nem afronta ao princípio da legalidade administrativa.

Leis municipais gozam de presunção de constitucionalidade, cuja superação depende de controle jurisdicional específico, não cabendo ao agravante alegar sua invalidade sem decisão judicial que a declare.

.....................................................................................

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37, X; Lei nº 11.350/2006, arts. 9º-C e 9º-D; CPC, art. 1.022.

Jurisprudência relevante citada:
STJ, EDcl no AgInt no AREsp nº 1736541; TJPA, ApC nº 0007895-37.2014.8.14.0040, Rel. Des. Luiz Gonzaga da Costa Neto, j. 11.04.2022; TJPA, ApC nº 2160456, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, j. 19.08.2019.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade,
CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO
, nos termos do voto do Desembargador Relator.

Sala das Sessões do Tribunal de Justiça do Estado do Pará.

Julgamento presidido pelo Exmo. Sr. Desembargador José Maria Teixeira do Rosário.

Belém, assinado na data e hora registradas no sistema.

DES.
LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

RELATÓRIO

Trata-se de
AGRAVO INTERNO
interposto por
MUNICÍPIO DE TRAIRÃO
, contra decisão monocrática de
Id. 22094795
, proferida no bojo da Apelação Cível que, ao acolher embargos de declaração com efeitos infringentes, reformou a sentença de improcedência, para condenar o ente municipal, nos autos da Ação de Cobrança movida pela
VALDINAILDE CRUZ COSTA, ora agravada.

Na origem, trata-se de ação de cobrança ajuizada por servidor municipal, pleiteando o pagamento do denominado “Incentivo Adicional Anual”, com base em sucessivas Portarias do Ministério da Saúde que instituíram repasses financeiros aos entes federados para fortalecimento das ações de saúde.

A sentença de primeiro grau julgou improcedente a demanda, reconhecendo que tais repasses não possuem natureza remuneratória, não se destinando diretamente aos agentes, mas sim aos Municípios, conforme previsão legal. A decisão fundamentou-se na distinção entre a Assistência Financeira Complementar (AFC), prevista no art. 9º-C da Lei nº 11.350/2006, e o Incentivo Financeiro Adicional, previsto no art. 9º-D do mesmo diploma legal.

Inicialmente, no julgamento da apelação, foi mantida a sentença de improcedência. Contudo, em sede de embargos de declaração com efeitos infringentes, o recurso foi provido para condenar o Município ao pagamento do incentivo pleiteado, observando-se a prescrição quinquenal, bem como a incidência de correção monetária e juros legais, nos termos da seguinte ementa:

EMENTA: DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. ALEGAÇÃO DE OMISSÃO. LEI MUNICIPAL Nº 418/2023. ACOLHIMENTO. EFEITO MODIFICATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Embargos de declaração opostos por Valdinailde Cruz Costa, inconformada com a decisão monocrática que conheceu e negou provimento ao recurso de apelação em ação de cobrança contra o Município de Trairão. A embargante alega omissão quanto à análise da Lei Municipal nº 418/2023.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se houve omissão no julgado ao não considerar a Lei Municipal nº 418/2023, que autoriza o pagamento do Incentivo Financeiro Adicional aos Agentes de Saúde, afetando o direito pleiteado.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A omissão alegada de fato ocorreu, uma vez que a decisão embargada não mencionou a Lei Municipal nº 418/2023, publicada em julho de 2023, a qual regulamenta o pagamento do Incentivo Adicional aos Agentes Comunitários de Saúde.

4. O incentivo financeiro adicional foi expressamente autorizado por lei municipal, conforme os requisitos estabelecidos. Logo, deve ser reconhecido o direito da embargante ao recebimento dos valores retroativos, corrigidos monetariamente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos, com efeito modificativo.

Tese de julgamento: "1. Omissão reconhecida quanto à aplicação da Lei Municipal nº 418/2023, que autoriza o pagamento do Incentivo Financeiro Adicional aos Agentes Comunitários de Saúde."

"2. Recurso de apelação provido para condenar o Município de Trairão ao pagamento dos valores retroativos."

"Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 1.022. Jurisprudência relevante citada: STJ, EDcl no AgInt no AREsp nº 1736541."
.

Contra essa decisão monocrática, o Município de Trairão interpôs o presente Agravo Interno, buscando a reforma da decisão monocrática. Em suas razões, o recorrente sustenta que a sentença de primeiro grau foi proferida com acerto ao julgar improcedente o pedido inicial, pois o denominado “Incentivo Financeiro” tem natureza jurídica distinta da assistência financeira complementar (AFC), sendo verba destinada ao fortalecimento das políticas públicas de saúde e não para composição da remuneração dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e Agentes de Combate às Endemias (ACE).

Defende que os repasses da União, referidos na exordial, classificam-se em dois tipos, a parcela de AFC, vinculada ao pagamento do piso nacional dos ACS e ACE, e o incentivo financeiro, previsto no art. 9º-D da Lei nº 11.350/2006, incluído pela Lei nº 12.994/2014, com regulamentação infralegal, que não possui caráter remuneratório. Argumenta que tais verbas não podem ser incorporadas aos vencimentos dos servidores municipais, haja vista a inexistência de previsão legal municipal para tanto.

Alega ainda que a fixação da remuneração e o estabelecimento de planos de carreira são de competência dos municípios, nos termos da Constituição Federal, sendo vedado à União instituir obrigações remuneratórias por meio de atos infralegais. Sustenta, outrossim, que a Lei Municipal invocada pela parte autora foi declarada inconstitucional por violar o princípio da separação dos poderes.

Ressalta que, caso se entenda pela procedência do pedido, deve-se observar a limitação temporal dos valores retroativos apenas ao período em que os repasses foram efetivamente iniciados, ou seja, após a edição da Lei nº 12.994/2014, e regulamentação por portarias do Ministério da Saúde. Argumenta, ainda, que o montante repassado, quando considerado, destinava-se exclusivamente ao auxílio no cumprimento do piso salarial, já contemplado com o 13º salário constitucional, não cabendo interpretação extensiva para instituir uma suposta “parcela extra.

Ao final, pugna pela manutenção da sentença de improcedência da ação, requerendo a reforma da decisão monocrática recorrida, com o consequente desprovimento do pedido inicial.

Foram apresentadas as contrarrazões, conforme de
(Id. nº 23947049).

É o suficiente relatório.

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade,
conheço do presente Agravo Interno, adiantando, de pronto,
desde já afirmo que não comportam
acolhimento.

A controvérsia cinge-se em analisar o acerto da decisão monocrática que, com base na superveniente Lei Municipal nº 418/2023, deu provimento ao apelo da servidora para condenar o Município de Trairão ao pagamento do Incentivo Financeiro Adicional.

Adianto que o recurso não merece provimento.

A decisão monocrática agravada, ao acolher os embargos de declaração, corrigiu omissão e aplicou o direito de forma precisa à situação fática, não havendo razões para sua reforma.

Inicialmente, a tese do Município Agravante, de que a verba do Incentivo Adicional não possui natureza remuneratória e depende de lei municipal específica para ser repassada aos servidores, encontrava amparo na jurisprudência e na legislação de regência, em especial no princípio da legalidade estrita (art. 37, X, da CF/88), que rege a Administração Pública. De fato, portarias ministeriais não têm o condão de criar despesa remuneratória para os municípios.

Contudo, a questão central que motivou a reforma da decisão foi a superveniência da Lei Municipal nº 418, de 27 de julho de 2023, que alterou substancialmente o panorama jurídico da demanda. A existência de tal norma foi o ponto omisso na primeira decisão de apelação e corretamente sanado na decisão ora agravada.

Conforme bem delineado pelo Douto Relator na decisão recorrida, a referida lei municipal supriu a lacuna legislativa que fundamentava a improcedência do pedido. Vejamos seus dispositivos mais relevantes, já transcritos na decisão monocrática:

Art. 1º
Fica autorizado o Poder Executivo Municipal a efetuar pagamento aos Agentes Comunitários de Saúde – ACS e aos Agentes de Combate às Endemias ACE, à título de adicional, a parcela denominada incentivo financeiro adicional recebida anualmente do Ministério da Saúde [...].

Art. 2º
O pagamento da parcela adicional de incentivos regulados por esta Lei [...] estará estritamente vinculado e persistirá enquanto houver o repasse do Governo Federal, específicos para este fim.

Art. 5º
As despesas decorrentes dessa Lei correrão por dotação orçamentária enviada pelo MINISTÉRIO DA SAÚDE [...] Deste modo, que seja pago o incentivo retroativo, uma vez que os repasse federais tem caído em conta e não foram repassados ausência de regulamentação.

A leitura dos dispositivos é solar: o próprio legislador municipal, no exercício de sua competência, autorizou o Poder Executivo a repassar a verba federal diretamente aos servidores, vinculando o pagamento à existência do repasse federal e determinando, inclusive, o pagamento de valores retroativos.

Portanto, o principal argumento do Agravante a ausência de lei autorizadora caiu por terra com a promulgação da Lei Municipal nº 418/2023. O que antes era uma verba de custeio destinada ao Fundo Municipal de Saúde, passou a ter, por expressa vontade do legislador local, destinação específica: o pagamento de um adicional aos Agentes Comunitários de Saúde e de Combate às Endemias.

Quanto à alegação de que a referida lei municipal seria inconstitucional, tal argumento não merece prosperar nesta via. O Agravante não apresentou qualquer prova de decisão judicial transitada em julgado que tenha reconhecido a inconstitucionalidade da Lei nº 418/2023 em sede de controle concentrado ou incidental com efeitos
erga omnes
. No sistema jurídico brasileiro, as leis gozam de presunção de constitucionalidade, a qual somente pode ser afastada por meio de controle jurisdicional competente, o que não se verifica nos presentes autos. A norma está em vigor e produzindo seus efeitos, devendo ser aplicada.

A decisão monocrática, portanto, agiu com acerto ao reconhecer que, com a edição da lei municipal, o direito da Agravada ao recebimento da verba tornou-se incontestável, respeitada a prescrição quinquenal. A própria lei, em seu art. 5º, previu a possibilidade do pagamento retroativo, sanando a questão da ausência de regulamentação anterior.

Dessa forma, a decisão monocrática agravada não padece de qualquer vício. Pelo contrário, aplicou corretamente o direito ao caso concreto, considerando o fato novo e relevante a promulgação da lei local que alterou o fundamento jurídico do pedido. A existência de lei municipal específica autorizando o repasse do Incentivo Adicional aos agentes de saúde torna o pagamento um dever da Administração Pública, e não mera faculdade.

Consoante jurisprudência pacífica, inclusive desta Corte Estadual:

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO DE COBRANÇA. INCENTIVO FINANCEIRO AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. PORTARIA Nº 3.238, DE 18.12.2008. MANUTENÇÃO DA SISTEMÁTICA PELAS PORTARIAS POSTERIORES DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. PORTARIA QUE EXPRESSAMENTE ESTABELECE O REPASSE MENSAL DO INCENTIVO AOS SERVIDORES, BEM COMO O PAGAMENTO DA PARCELA EXTRA NO ÚLTIMO TRIMESTRE. PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL. ACOLHIMENTO DE TAL TESE INCORRERIA EM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL, QUE ESTARIA RECEBENDO UMA VERBA FEDERAL COM UM FIM ESPECÍFICO E DANDO OUTRA DESTINAÇÃO, O QUE NÃO É RAZOÁVEL NO PRISMA DO REGIME DO DIREITO ADMINISTRATIVO. OBSERVÂNCIA DOS VALORES PAGOS QUANDO HOUVER O CUMPRIMENTO DO JULGADO. SENTENÇA REFORMADA NOS CAPÍTULOS REFERENTES AOS JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA, CUSTAS PROCESSUAIS E HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. EM REEXAME NECESSÁRIO, SENTENÇA MODIFICADA EM PARTE. DECISÃO UNÂNIME (2160456, 2160456, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 2019-08-19, Publicado em 2019-09-04)

...........................................................................................

AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. DECISÃO MONOCRÁTICA QUE NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. INCENTIVO FINANCEIRO AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS). INCENTIVO DE CUSTEIO E INCENTIVO ADICIONAL ESTABELECIDOS PELA PORTARIAL N° 674/2003 DO MINISTÉRIO DE SAÚDE. ADICIONAL QUE REPRESENTA UMA DÉCIMA TERCEIRA PARCELA A SER PAGA PARA O AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE POR EXPRESSA DETERMINAÇÃO DA PORTARIA. MANUTENÇÃO DA SISTEMÁTICA PELAS PORTARIAS POSTERIORES. INCENTIVO DE ADICIONAL DEVIDO. PRECEDENTES DO TJE/PA. DECISÃO EM SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DESTE TRIBUNAL. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.1 – Não merece reforma o decisum que manteve a sentença de origem, uma vez que negar o direito da autora ao recebimento de parcela oriunda do repasse de verbas do Ministério da Saúde incorreria em respaldar o enriquecimento ilícito do ente público municipal, que estaria recebendo uma verba federal com um fim específico e dando outra destinação. 2 – A Portaria n° 674/2003, ao revisar as normas da Portaria nº 1.350 de 24.07.2002, estabeleceu dois tipos de incentivos financeiros vinculados ao programa de Agentes Comunitários de Saúde e repassados pela União aos Municípios, quais sejam, o incentivo de custeio e o incentivo adicional. 3 – O incentivo adicional representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde, consoante o disposto no art. 3º da Portaria n° 674/2003 do Ministério da Saúde e há expressa determinação do dispositivo, tratando-se de parcela única com periodicidade anual, tendo sido mantido nas portarias seguintes o seu repasse ao final do último trimestre de cada ano. Precedentes do TJPA. 4 – Recurso conhecido e improvido. (TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0007895-37.2014.8.14.0040 – Relator(a): LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO – 2ª Turma de Direito Público – Julgado em 11/04/2022)

Desse modo, não há qualquer reparo a ser feito na decisão monocrática, que aplicou corretamente o direito à espécie ao reconhecer que, com o advento da lei municipal, o direito da servidora ao recebimento do incentivo, inclusive de forma retroativa, tornou-se líquido e certo.

Ante o exposto, inexistindo novas circunstâncias fáticas e jurídicas para alteração do
decisum
impugnado,
CONHEÇO DO AGRAVO INTERNO e NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo inalterada a decisão agravada em todos os seus termos.

É como voto.

Belém, data registrada no sistema.

DES. LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

Belém, 11/08/2025