Tribunal: TJPA
Processo: 0005828-30.2018.8.14.0050
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10715 - Gratificação Complementar de Vencimento
Data de julgamento: 2025-03-10

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. NATUREZA JURÍDICA NÃO REMUNERATÓRIA. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA PARA INCORPORAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta por Raimunda Nonata Ribeiro Saraiva, agente comunitária de saúde, contra sentença de improcedência proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Santana do Araguaia, em ação declaratória cumulada com cobrança, que visava à incorporação de adicional financeiro instituído por portarias do Ministério da Saúde aos salários dos agentes comunitários de saúde do município. O pedido inicial foi fundamentado nas Portarias nº 674/GM/2003 e 648/GM/2006 e em dispositivos constitucionais que tratam da assistência financeira para a categoria. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) determinar se o incentivo financeiro adicional instituído por portarias do Ministério da Saúde possui natureza remuneratória; (ii) verificar se é possível a incorporação de tal verba aos salários dos agentes comunitários de saúde sem a edição de lei específica. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O incentivo financeiro adicional instituído pelas Portarias nº 674/GM/2003 e 648/GM/2006 não se destina à remuneração direta dos agentes comunitários de saúde, mas sim ao custeio de despesas municipais relacionadas às atividades desses profissionais, conforme definido no art. 2º da Portaria nº 674/GM/2003. 4. O art. 37, X, da Constituição Federal estabelece que a remuneração de servidores públicos somente pode ser fixada ou alterada por meio de lei específica. A ausência de norma local que autorize a incorporação do incentivo inviabiliza o pleito da autora. 5. O Ministério da Saúde não detém competência para instituir vantagens remuneratórias, em respeito ao princípio da legalidade e à separação de poderes, sendo imprescindível a previsão em lei municipal ou federal, conforme o regime jurídico aplicável. 6. A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Pará reafirma que a destinação do incentivo financeiro adicional não possui caráter salarial e depende de autorização legislativa específica para incorporação. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. O incentivo financeiro adicional previsto nas Portarias nº 674/GM/2003 e 648/GM/2006 destina-se ao custeio das atividades dos agentes comunitários de saúde e não possui natureza remuneratória. 2. A incorporação de verbas dessa natureza à remuneração dos servidores públicos exige previsão em lei específica. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, X, 61, § 1º, II, c, e 169. Jurisprudência relevante citada: TJPA, Apelação Cível nº 6350707, Rel. Desa. Maria Elvina Gemaque Taveira, 1ª Turma de Direito Público, julgado em 02.08.2021; TJPA, Apelação Cível nº 4951236, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, 1ª Turma de Direito Público, julgado em 12.04.2021. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 10.03.2025.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0005828-30.2018.8.14.0050

APELANTE: RAIMUNDA NONATA RIBEIRO SARAIVA

APELADO: MUNICIPIO DE SANTANA DO ARAGUAIA

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. NATUREZA JURÍDICA NÃO REMUNERATÓRIA. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA PARA INCORPORAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta por Raimunda Nonata Ribeiro Saraiva, agente comunitária de saúde, contra sentença de improcedência proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Santana do Araguaia, em ação declaratória cumulada com cobrança, que visava à incorporação de adicional financeiro instituído por portarias do Ministério da Saúde aos salários dos agentes comunitários de saúde do município. O pedido inicial foi fundamentado nas Portarias nº 674/GM/2003 e 648/GM/2006 e em dispositivos constitucionais que tratam da assistência financeira para a categoria.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão:
(i) determinar se o incentivo financeiro adicional instituído por portarias do Ministério da Saúde possui natureza remuneratória;
(ii) verificar se é possível a incorporação de tal verba aos salários dos agentes comunitários de saúde sem a edição de lei específica.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O incentivo financeiro adicional instituído pelas Portarias nº 674/GM/2003 e 648/GM/2006 não se destina à remuneração direta dos agentes comunitários de saúde, mas sim ao custeio de despesas municipais relacionadas às atividades desses profissionais, conforme definido no art. 2º da Portaria nº 674/GM/2003.

4.

O art. 37, X, da Constituição Federal estabelece que a remuneração de servidores públicos somente pode ser fixada ou alterada por meio de lei específica. A ausência de norma local que autorize a incorporação do incentivo inviabiliza o pleito da autora.

5.

O Ministério da Saúde não detém competência para instituir vantagens remuneratórias, em respeito ao princípio da legalidade e à separação de poderes, sendo imprescindível a previsão em lei municipal ou federal, conforme o regime jurídico aplicável.

6.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Pará reafirma que a destinação do incentivo financeiro adicional não possui caráter salarial e depende de autorização legislativa específica para incorporação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

O incentivo financeiro adicional previsto nas Portarias nº 674/GM/2003 e 648/GM/2006 destina-se ao custeio das atividades dos agentes comunitários de saúde e não possui natureza remuneratória.

2.

A incorporação de verbas dessa natureza à remuneração dos servidores públicos exige previsão em lei específica.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 37, X, 61, § 1º, II, c, e 169.

Jurisprudência relevante citada
: TJPA, Apelação Cível nº 6350707, Rel. Desa. Maria Elvina Gemaque Taveira, 1ª Turma de Direito Público, julgado em 02.08.2021; TJPA, Apelação Cível nº 4951236, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, 1ª Turma de Direito Público, julgado em 12.04.2021.

Vistos, etc.,

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da
1ª Turma de Direito Público
, por unanimidade de votos, em
CONHECER E NEGAR PROVIMENTO
ao recurso de apelação, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da
1ª Turma de Direito Público
do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 10.03.2025.

RELATÓRIO

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESA. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta

por
RAIMUNDA NONATA RIBEIRO SARAIVA,
manifestando seu inconformismo com
a decisão proferida pelo MM. Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Santana do Araguaia, nos autos da Ação Declaratória c/c Cobrança ajuizada em face do
MUNICÍPIO DE SANTANA DO ARAGUAIA,
que

julgou improcedente o pedido inicial, nos seguintes termos (id. 22514949):

“(...) Dito de outro modo, a verba repassada pelo Ministério da Saúde para o custeio da implementação do programa de Agentes Comunitários de Saúde não tem vinculação com a contraprestação remuneratória paga aos agentes comunitários de saúde, pelo que a pretensão inicial não merece acolhimento.

Ante o exposto,
JULGO IMPROCEDENTE
os pedidos formulados na inicial, extinguindo o feito com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, I, do CPC.

Condeno a parte autora ao pagamento das custas processuais e honorários sucumbenciais, esses fixados em R$ 1.000,00 (mil reais), cuja cobrança resta suspensa por ser beneficiária da Justiça Gratuita, na forma da decisão que recebeu a inicial. (...)”

Inconformada, a autora interpôs o presente recurso de apelação (id. 22514952).

Em suas razões, aduz que é agente comunitária de saúde e por isso tem o direito de receber o denominado incentivo adicional ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde que é repassado pela União ao Município Réu e este não faz o repasse aos seus substituídos.

Argui que o pedido tem como fundamento as portarias do Ministério da Saúde nº 674/GM/2003 e 648/GM/2006, que autorizam o Governo Federal a repassar aos municípios dois tipos de incentivo financeiro ao programa de gentes comunitários de saúde, todavia, os agentes nunca receberam tal verba, pois o requerido se apropria e utiliza o recurso para pagamento de diversas outras finalidades, em afronta ao princípio da legalidade estrita que rege a administração pública.

Afirma que o art. 198, §5º, da Carta Magna, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 63, prevê que lei federal disporá sobre piso salarial profissional nacional para o plano de carreira, bem como assistência financeira complementar para cumprimento do piso salarial dos agentes comunitários de saúde.

Aponta outros dispositivos legais que também embasariam seu pedido.

Ao final, pugna pelo conhecimento e provimento do recurso, a fim de reformar
in totum
a sentença para julgar procedente o pedido inicial.

O Município requerido apresentou contrarrazões refutando os argumentos da recorrente (id. 22514955).

Instada a se manifestar, a Procuradoria de Justiça opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso de apelação (id. 23015018).

É o relatório.

VOTO

VOTO

A EXMA. SRA. DESA. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso voluntário.

Não existindo questão preliminar a ser debatida, passo a análise do mérito.

MÉRITO

Historiando os autos, verifica-se que se trata de apelação cível interposta contra decisão de primeiro grau que julgou improcedente o pleito inicial da autora, ora apelante. A ação visava a incorporação do adicional financeiro previsto pela portaria n.º 674 de 03.07.2003 do Ministério da Saúde, ao salário dos Agentes Comunitários de Saúde do Município requerido.

Inconformada com a decisão que não reconheceu o pleito, a autora interpôs o presente recurso de apelação requerendo a reforma completa da decisão de piso, defendendo que os valores podem ser incorporados aos salários do ACS’s, feito que só cabe ao Prefeito do Município mediante lei local que o autorize.

De início, aponto que não assiste razão a Apelante.

Colaciono, assim, a delimitação trazida pela Portaria n.º 674/03:

Art. 2º Definir que o incentivo de custeio é um valor destinado ao custeio da atuação de agentes comunitários de saúde, transferido em parcelas mensais de 1/12 (um doze avos), pelo Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de Saúde.

Como se observa, a parcela de adicional pleiteada pelos Agentes Comunitários não foi instituída como parcela que deveria ser integrada diretamente no salário dos servidores, mas sim como fundo aos municípios. Tal fundo foi instituído com o objetivo principal de custear as despesas da atuação de agentes de saúde.

Logo, torna-se evidente que o incentivo não foi constituído como verba remuneratória, vez que a medida só pode ser assentada mediante Lei que a autorize:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta
Constituição
.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

(...)

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

Ademais, não cabe ao Ministério da Saúde instituir verba remuneratória de servidores, tendo em vista, conforme resta claro, que a medida só pode ser instituída por meio de lei local específica para tanto. É este o entendimento consolidado deste Egrégio Tribunal:

APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE COBRANÇA. INCENTIVO FINANCEIRO. ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS) E AGENTES DE COMBATE À ENDEMIAS (ACE). PAGAMENTO INDEVIDO. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA. APELO E REMESSA CONHECIDOS E PARCIALMENTE PROVIDOS. 1. O Incentivo Financeiro Adicional, previsto na Portaria nº 1.350/2002 do Ministério da Saúde e instituído pelo art.
9º-D
da Lei nº
11.350
/2006, com a redação dada pela Lei nº
12.994
/2014, é um incremento financeiro destinado aos entes públicos para o fortalecimento de ações e projetos direcionados à área da saúde. E, em que pese tenha a finalidade exclusiva de financiar as atividades dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS), não integra a remuneração desses empregados públicos, não detendo natureza salarial. 2. Nos termos dos arts.
37
,
X
,
61
,
§ 1º
,
II
,
a
, e
169
da
CF
, a concessão de qualquer vantagem ou aumento aos servidores e empregados públicos somente poderá ocorrer mediante autorização prévia conferida por lei específica, sendo necessário, para tanto, a o (6350707, 6350707, Rel. MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA, Órgão Julgador 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 2021-08-02, Publicado em 2021-09-15) (Grifei)

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. PLEITO VISANDO O PAGAMENTO DE INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. PAGAMENTO INDEVIDO. VERBA INSTITUÍDA EM PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE COM FINALIDADE DIVERSA. POSSIBILIDADE DA INSTITUIÇÃO DA VERBA RECLAMADA SOMENTE POR LEI. PRECEITO CONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE AUMENTO DO PERCENTUAL JÁ PAGO, SOB PENA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. REGULAMENTAÇÃO DE TAL ADICIONAL, CONFORME REGIME JURÍDICO ÚNICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS, DE INCUMBÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. ACÓRDÃO Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Primeira Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, conhecer o recurso de apelação cível e negar-lhe provimento, tudo de acordo com o voto do Desembargador Relator. (4951236, 4951236, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 2021-04-12, Publicado em 2021-04-23)

Posto isso, tendo em vista os preceitos constitucionais elencados, não há outro caminho que não a rejeição do recurso.

DISPOSITIVO:

Pelo exposto,
CONHEÇO
do recurso de apelação, e
NEGO PROVIMENTO
, mantendo a sentença de 1º grau inalterada, nos moldes da presente fundamentação.

É como voto.

Belém, data registrada no sistema.

Desa. Rosileide Maria da Costa Cunha

Relatora

Belém, 18/03/2025