Tribunal: TJPA
Processo: 0800062-21.2020.8.14.0105
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-08-25

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO REPASSE INTEGRAL DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO EFETIVO AO ERÁRIO. ATIPICIDADE DA CONDUTA. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública de improbidade administrativa ajuizada pelo Município de Concórdia do Pará, condenando o réu com base nos arts. 10, VI, e 11, I e II, da Lei nº 8.429/92, às sanções previstas no art. 12, III, da mesma norma, em razão do não repasse integral de contribuições previdenciárias no exercício de 2017, quando exercia o cargo de prefeito. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. As questões em discussão consistem em: (i) verificar se houve cerceamento de defesa em razão do julgamento antecipado da lide; e (ii) analisar se a conduta de não repassar integralmente as contribuições previdenciárias configura ato de improbidade administrativa à luz da nova redação da Lei nº 8.429/1992, alterada pela Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Não configura cerceamento de defesa o julgamento antecipado da lide quando o magistrado fundamenta a desnecessidade de produção de provas orais ou periciais, por entender que os documentos constantes dos autos são suficientes para a formação de seu convencimento, nos termos dos arts. 355, I, e 370 do CPC/2015. 4. Com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, os dispositivos do art. 11, I e II, da LIA foram revogados, e o art. 10 passou a exigir, para configuração de improbidade, a presença de dolo e de efetiva e comprovada lesão ao erário, afastando a configuração por mera omissão administrativa. 5. A simples ausência de repasse integral das contribuições previdenciárias, desacompanhada de dolo ou de má-fé e sem comprovação de prejuízo patrimonial concreto, não caracteriza ato de improbidade administrativa, conforme entendimento pacificado pelo STF (Tema 1.199) e STJ. 6. No caso concreto, restou comprovado que o apelante buscou regularizar débitos anteriores mediante parcelamento junto à Procuradoria da Fazenda Nacional, sem destinação indevida dos valores e sem qualquer demonstração de enriquecimento ilícito ou prejuízo efetivo ao erário. 7. Diante da ausência dos elementos objetivos e subjetivos exigidos pela nova redação da LIA, impõe-se o reconhecimento da atipicidade da conduta para fins de responsabilização por ato de improbidade administrativa. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso provido. Teses de julgamento: 1. O julgamento antecipado da lide não configura cerceamento de defesa quando fundamentado na suficiência do acervo probatório documental. 2. A aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 afasta a possibilidade de condenação por ato de improbidade com base em dispositivos expressamente revogados ou que não preencham os requisitos atuais de dolo e lesão efetiva ao erário. 3. A ausência de repasse integral de contribuições previdenciárias, sem dolo ou prejuízo comprovado ao erário, não configura ato de improbidade administrativa. Dispositivos relevantes citados: · CPC/2015, arts. 355, I e II, 370 e 405; · Lei nº 8.429/1992, arts. 10 e 11 (na redação anterior e atual); · Lei nº 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: · STF, ARE 803568-AgR-segundo-Edv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023; · STF, Rcl 64629 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 13/05/2024; · STJ, AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011; · STJ, REsp n. 1.564.399/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 19/6/2018; · TJPA, Apelação Cível 0001201-61.2010.8.14.0050, Relator(a): Rosileide Maria da Costa Cunha, 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 16/06/2025. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACORDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso de apelação, para reformar a sentença e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa, nos termos do voto da Relatora. Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800062-21.2020.8.14.0105

APELANTE: ANTONIO DO NASCIMENTO GUIMARAES

APELADO: MUNICIPIO DE CONCORDIA DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO REPASSE INTEGRAL DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO EFETIVO AO ERÁRIO. ATIPICIDADE DA CONDUTA. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública de improbidade administrativa ajuizada pelo Município de Concórdia do Pará, condenando o réu com base nos arts. 10, VI, e 11, I e II, da Lei nº 8.429/92, às sanções previstas no art. 12, III, da mesma norma, em razão do não repasse integral de contribuições previdenciárias no exercício de 2017, quando exercia o cargo de prefeito.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. As questões em discussão consistem em:

(i) verificar se houve cerceamento de defesa em razão do julgamento antecipado da lide; e

(ii) analisar se a conduta de não repassar integralmente as contribuições previdenciárias configura ato de improbidade administrativa à luz da nova redação da Lei nº 8.429/1992, alterada pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. Não configura cerceamento de defesa o julgamento antecipado da lide quando o magistrado fundamenta a desnecessidade de produção de provas orais ou periciais, por entender que os documentos constantes dos autos são suficientes para a formação de seu convencimento, nos termos dos arts. 355, I, e 370 do CPC/2015.

4. Com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, os dispositivos do art. 11, I e II, da LIA foram revogados, e o art. 10 passou a exigir, para configuração de improbidade, a presença de dolo e de efetiva e comprovada lesão ao erário, afastando a configuração por mera omissão administrativa.

5. A simples ausência de repasse integral das contribuições previdenciárias, desacompanhada de dolo ou de má-fé e sem comprovação de prejuízo patrimonial concreto, não caracteriza ato de improbidade administrativa, conforme entendimento pacificado pelo STF (Tema 1.199) e STJ.

6. No caso concreto, restou comprovado que o apelante buscou regularizar débitos anteriores mediante parcelamento junto à Procuradoria da Fazenda Nacional, sem destinação indevida dos valores e sem qualquer demonstração de enriquecimento ilícito ou prejuízo efetivo ao erário.

7. Diante da ausência dos elementos objetivos e subjetivos exigidos pela nova redação da LIA, impõe-se o reconhecimento da atipicidade da conduta para fins de responsabilização por ato de improbidade administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso provido.

Teses de julgamento:

1.

O julgamento antecipado da lide não configura cerceamento de defesa quando fundamentado na suficiência do acervo probatório documental.

2
.
A aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 afasta a possibilidade de condenação por ato de improbidade com base em dispositivos expressamente revogados ou que não preencham os requisitos atuais de dolo e lesão efetiva ao erário.

3.

A ausência de repasse integral de contribuições previdenciárias, sem dolo ou prejuízo comprovado ao erário, não configura ato de improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados:

·

CPC/2015, arts. 355, I e II, 370 e 405;

·

Lei nº 8.429/1992, arts. 10 e 11 (na redação anterior e atual);

·

Lei nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada:

·

STF, ARE 803568-AgR-segundo-Edv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023;

·

STF, Rcl 64629 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 13/05/2024;

·

STJ, AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011;

·

STJ, REsp n. 1.564.399/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 19/6/2018;

·

TJPA, Apelação Cível 0001201-61.2010.8.14.0050, Relator(a): Rosileide Maria da Costa Cunha, 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 16/06/2025
.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACORDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso de apelação, para reformar a sentença e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa, nos termos do voto da Relatora.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
recurso de apelação cível
interposto por Antônio Nascimento Guimarães contra sentença que
julgou parcialmente procedente
a ação civil pública de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Município de Concórdia do Pará e condenou o apelante às penas previstas no art. 12, III, da Lei 8.429/92, em razão de ter incorrido nas condutas previstas no art. 10, VI e art. 11, I e II, do mesmo diploma legal.

Em suas razões (Id n. 11476790) o apelante suscita preliminarmente o cerceamento de defesa por julgamento antecipado da lide, que teria desconsiderado o pedido de provas feito pelo recorrente. No mérito, sustenta a não comprovação do dolo e a inexistência de provas do efetivo prejuízo ao erário ou de enriquecimento ilícito.

Ao fim, requer o provimento do recurso, com reforma da sentença para julgar improcedente a demanda e a consequente revogação das medidas cautelares restritivas.

Em contrarrazões (Id n. 11476802), o Município de Concórdia do Pará pugna pelo desprovimento do recurso e manutenção da sentença, diante da comprovação de cometimento de ato improbo pelo apelante.

A Procuradoria de Justiça se manifestou pelo desprovimento do recurso (Id n. 14417691).

É o relatório que submeto a julgamento em Plenário Virtual.

VOTO

Recebo o presente recurso por estarem preenchidos todos os seus requisitos de admissibilidade.

O cerne da questão consiste em verificar se o não repasse integral das contribuições previdenciárias recolhidas basta para ensejar a condenação do apelante pela prática de ato de improbidade administrativa.

Preliminarmente, afirma o apelante que o julgamento antecipado da lide ensejou cerceamento de defesa, por ter impedido a oitiva de testemunhas que seriam essenciais ao deslinde da causa.

Não lhe assiste razão.

O julgamento antecipado da lide somente é permitido ao magistrado, quando as questões de mérito forem unicamente de direito, ou, sendo de fato e de direito, não houver mais necessidade de produzir provas, conforme dicção do art. 355, I e II, do CPC.

Ademais, o juiz, enquanto destinatário das provas (art. 370, do CPC), deverá analisar a pertinência das provas, indeferindo aquelas que reputar desnecessárias ou protelatórias.

Sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça possui entendimento sedimentado no sentido de que:

"
o juiz tem o poder-dever de julgar a lide antecipadamente, desprezando a realização de audiência para a produção de provas ao constatar que o acervo documental é suficiente para nortear e instruir seu entendimento. É do seu livre convencimento o deferimento de pedido para a produção de quaisquer provas que entender pertinentes ao julgamento da lide
" (AgRg no Ag n.º 738889/RS, Min. Rel. José Delgado, Primeira Turma, DJ 22/05/2006).

No caso, considerando que o fato a ser apurado é o não repasse integral dos valores das contribuições previdenciárias recolhidas que se comprova exclusivamente por meio documental, a oitiva de testemunhas é totalmente dispensável, conforme bem justificou o magistrado de origem:

“No que tange à prova testemunhal, tenho que a ação civil pública de improbidade administrativa é essencialmente lastreada em documentos públicos oriundo do extrato retirado da Receita Federal do Brasil.

Note-se que a prova na forma de documento público tem presunção de veracidade e autenticidade (art. 405 do CPC), devido a sua força probante dotada de eficácia que o direito material ou processual lhe atribui para que seja probatória de atos jurídicos.

Com efeito, torna-se desnecessária a produção de outras provas, tais como, a oitiva de testemunhas e pericial; por se mostrarem inúteis, inservíveis e nulas, por não terem a capacidade de alteração do conteúdo dos atos formalizados.

De modo que, a prova testemunhal não tem o condão ou a eficácia de desconstituir um documento público, sequer.

“Não se admite prova exclusivamente testemunhal contra ou além do instrumento escrito" (JTA 96/315; cf. p. 318).”
(Id n. 11476780 – pág. 2)

Havendo, portanto, a possibilidade de julgamento antecipado da lide nos moldes delineados na sentença,
afasto a preliminar
de cerceamento de defesa e passo à análise meritória.

Inicialmente, é importante mencionar que, na espécie, a ação de improbidade foi proposta antes das alterações implementadas pela Lei nº 14.230/2021.

Anteriormente, além de ser admitida a modalidade culposa do ato de improbidade, a condenação dependia da existência de dolo, que podia ser genérico ou específico.

Atualmente não mais existe a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa. Além disso, eventual conduta para, necessariamente, ser considerada como atentatória contra os princípios da administração pública (art. 11) precisa estar perfeitamente amoldada aos tipos e/ou hipóteses fáticas descritas nos respectivos incisos.

O Supremo Tribunal Federal, na esteira do entendimento firmado no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), decidiu que as alterações implementadas pela Lei nº 14.230/2021 ao art. 11 da Lei nº 8.429/1992, aplicam-se aos atos de improbidade praticados na vigência do texto legal anterior, porém sem condenação transitada em julgado. Confira-se:

Ementa: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente.

(STF, ARE 803568-AgR-segundo-Edv-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023)

No mesmo sentido decidiu a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça. Vejamos:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199/STF. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. SENSÍVEL ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. ATUAL NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DO ESPECIAL FIM DE AGIR. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. O panorama normativo da improbidade administrativa mudou sensivelmente em benefício do demandado em razão de certas alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, édito que, em muitos aspectos, consubstancia verdadeira
novatio legis in mellius
.

2. Sob o regime da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal pronunciou a aplicabilidade da Lei 14.230/2021 aos processos inaugurados antes de sua vigência e ainda sem trânsito em julgado em relação ao elemento subjetivo necessário para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA): o dolo.

3. Aplicação das conclusões a que chegou o STF no ARE 843.989/PR para além da revogação da modalidade culposa da Lei de Improbidade Administrativa (Tema 1.199) de modo a expandir a retroatividade das alterações à atual exigência de dolo específico para a configuração da improbidade prevista no inciso VI do art. 11 da Lei de Improbidade (ARE 803.568-AgR-segundo-Edv).

4. A ausência do especial fim de agir remete à atipicidade da conduta. Decisão agravada mantida por diversa fundamentação.

5. Agravo interno a que se nega provimento.

(STJ, AgInt no REsp n. 1.459.717/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 10/6/2024)

Aplicando-se, portanto, ao caso em comento, a nova legislação, de pronto deve ser afastada a violação ao art. 11, I e II, da LIA, eis que tais dispositivos foram expressamente revogados pela Lei 14.230/2021.

Em suma, a posterior supressão do tipo em que se enquadra o ato apontado como improbo, afasta, por via de consequência, a possibilidade de condenação do apelante pela conduta prevista no referido dispositivo.

Nessa direção tem sido o entendimento das Cortes Superiores, conforme demonstrado nos julgados abaixo colacionados:

Agravo regimental na reclamação. 2. Direito Administrativo. 3. Responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Advento da Lei 14.230/2021. 4. Aplicação do entendimento firmado no ARE 843.989/PR, Tema 1.199 da Repercussão Geral. Incidência imediata da nova redação do art. 11 da Lei 8.429/1992 (dada pela Lei 14.230/2021). 5. Abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa por mera violação dos princípios da Administração Pública com fundamento exclusivamente no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992. 6. Revogação do inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992. Impossibilidade jurídica de manutenção, no caso, da condenação ratificada pelas instâncias ordinárias. 7. Agravo regimental provido, para julgar procedente o pedido formulado na reclamação.

(STF, Rcl 64629 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 13/05/2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 25-06-2024 PUBLIC 26-06-2024).

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO PÚBLICA. DISPENSA. DANO PRESUMIDO. CONSTRUÇÃO JURISPRUDENCIAL. LEI N. 14.230/2021. PREVISÃO NORMATIVA EXPRESSA. EXIGÊNCIA DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. TEMA N. 1.199 DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF. RETROATIVIDADE. ATIPICIDADE DA CONDUTA. PUNIBILIDADE EXTINTA.

I - Na origem, trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal contra R Delgado de Medeiros ME e outros objetivando a condenação dos réus nas sanções do art. 12, II da Lei n. 8.429/1992, em razão da prática de atos de improbidade previstos no art. 10, I, V, VIII e XII da mesma lei, consistentes na realização de procedimentos de dispensa de licitação.

II - Na sentença, julgaram-se improcedentes os pedidos. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida. Esta Corte conheceu do agravo para negar provimento ao recurso especial.

III - O recorrente sustenta violação do disposto nos arts. 10, caput, VIII, c/c o art. 11 e 12, II e III, todos da Lei n. 8.429/1992, defendendo que foi configurada a prática do ato de improbidade administrativa, ser desnecessária a demonstração do efetivo prejuízo ao erário em casos de dispensa indevida de licitação, vez que o prejuízo é presumido, bem como que ficou demonstrado o dolo na conduta dos agentes.

IV - Diante das inovações trazidas pela Lei n. 14.230/2021, deve-se analisar as regras de direito intertemporal aplicáveis no presente caso, tendo em vista que o dispositivo em exame, que se refere ao ato de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente, passou a exigir, além da conduta exclusivamente dolosa, a perda patrimonial efetiva.

V - A questão jurídica, no tocante à aplicabilidade imediata da Lei n. 14.230/2021, que teve repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, o qual fixou as seguintes teses quando do julgamento do Leading Case ARE n. 843.989 (Tema n. 1.199): (i) necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - dolo; (ii) A norma benéfica da Lei n. 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é irretroativa, em virtude do art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

(iii) A nova Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa "culposos" praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o Juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (iv) irretroatividade do novo regime prescricional previsto na Lei n. 14.230/2021, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

VI - No julgamento do Tema n. 1.199, a despeito da aplicação intertemporal das demais alterações promovidas pela novel LIA, sobretudo da expressa previsão da exigência de perda patrimonial efetiva para a configuração da dispensa indevida de licitação constante do art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/1992 para caracterização do ato ímprobo, este não foi analisado.

VII - Alinhado ao entendimento do Supremo Tribunal Federal, esta Corte Superior tem se posicionado não só pela aplicação imediata da Lei n. 14.230/2021 aos processos em curso, sem trânsito em julgado, mas também de que o novel requisito da perda patrimonial efetiva deve ser imediatamente aplicado nos processos em curso, destacando que o entendimento anterior acerca da possibilidade de condenação com base no dano presumido tratava-se de construção jurisprudencial que passou a se incompatibilizar com a nova lei. Veja-se a ementa do julgado desta Corte Superior: (REsp n. 1.929.685/TO, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27/8/2024, DJe de 2/9/2024.)

VIII - O novo requisito da perda patrimonial efetiva para que se caracterize a frustração da licitude de processo licitatório como ato que causa lesão ao erário, nos moldes da Lei n. 14.230/2021, propicia a sua imediata aplicação aos atos praticados na vigência do texto anterior da lei, desde que sem condenação com trânsito em julgado.

IX - O ato imputado a parte ora recorrida pela prática de ato de improbidade administrativa está tipificado no art. 10, caput, I, V, VIII e XII da LIA, em sua redação original. No entanto, no decorrer do trâmite processual, conforme acima referido, a lei de regência sofreu significativas alterações pela Lei n. 14.230/2021, razão pela qual o presente recurso deve ser examinado sob esta nova perspectiva.

X -
Considerando as alterações trazidas pela Lei n. 14.230/2021, bem como que, nos casos sem condenação transitada em julgado, estas devem ter sua aplicação imediata aos atos praticados na vigência do texto anterior, reconhecendo fato superveniente consubstanciado na alteração normativa que excluiu do mundo jurídico a hipótese típico-normativa que incidia a conduta dos réus, tem-se que deve ser reconhecida a atipicidade superveniente da conduta ímproba imputada pelo Ministério Público Federal, ora recorrente, à parte recorrida.

XI - Nesse mesmo sentido decidiu a Segunda Turma desta Corte Superior no julgamento do AREsp n. 2.102.066/SP, da relatoria do Ministro Teodoro Silva Santos.

XII - Ainda que ultrapassados referidos óbices, a insurgência não era mesmo de ser conhecida, porque para se chegar em uma conclusão diversa da que chegou o Tribunal a quo, demandaria alteração das premissas fático-probatórias estabelecidas pelo acórdão recorrido, com o revolvimento das provas carreadas aos autos, em se tratando de providência vedada em recurso especial, consoante enunciado da Súmula n. 7 do STJ.

XIII - Agravo interno improvido.

(STJ, AgInt no AREsp n. 1.568.466/RN, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 12/3/2025, DJEN de 18/3/2025.)

Resta, portanto, a análise relativa à conduta tipificada no art. 10, VI, da Lei 8.429/92.

É importante destacar que, antes dessas modificações, a Lei de Improbidade já não tinha por objetivo punir administradores ou gestores públicos inábeis ou inexperientes na prática de atos administrativos, desde que não agissem com má-fé ou com a intenção deliberada de lesar o patrimônio público. Nesse sentido:

AÇÃO DE IMPROBIDADE ORIGINÁRIA CONTRA MEMBROS DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO. LEI 8.429/92. LEGITIMIDADE DO REGIME SANCIONATÓRIO. EDIÇÃO DE PORTARIA COM CONTEÚDO CORRECIONAL NÃO PREVISTO NA LEGISLAÇÃO. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA. INEXISTÊNCIA DE IMPROBIDADE.

A jurisprudência firmada pela Corte Especial do STJ é no sentido de que, excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República (art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4.º. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza (Rcl 2.790/SC, DJe de 04/03/2010).

Não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10
.

No caso, aos demandados são imputadas condutas capituladas no art. 11 da Lei 8.429/92 por terem, no exercício da Presidência de Tribunal Regional do Trabalho, editado Portarias afastando temporariamente juízes de primeiro grau do exercício de suas funções, para que proferissem sentenças em processos pendentes.

Embora enfatize a ilegalidade dessas Portarias, a petição inicial não descreve nem demonstra a existência de qualquer circunstância indicativa de conduta dolosa ou mesmo culposa dos demandados.

Ação de improbidade rejeitada (art. 17, § 8º, da Lei 8.429/92).

(
STJ, AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011
, DJe de 28/9/2011)

Como já referido, não existe mais a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa (art. 10). Além disso, para as hipóteses alegadamente causadoras de prejuízo ao erário, a novel legislação (Lei nº 14.230/2021) inseriu, no
caput
do art. 10 da LIA, a exigência de efetiva e comprovada perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos haveres das entidades mencionadas no art. 1º da referida norma.

Trago à lume o ensinamento doutrinário de Daniel Amorim Assumpção Neves e Rafael Carvalho Rezende Oliveira acerca do art. 10 da LIA:

"Na redação originária do citado dispositivo legal, não constava a exigência de efetiva e comprovada lesão ao erário, o que gerava o debate sobre a possibilidade de aplicação das sanções de improbidade por dano presumido ao erário (in re ipsa). A partir da nova redação do art. 10 da LIA, a configuração da improbidade por lesão ao erário, ao menos nos termos literais do dispositivo, exigirá a efetiva e comprovada lesão ao erário, o que afastaria a improbidade por dano presumido."
(
Improbidade

Administrativa
, direito material e processual. Editora Forense,
10
ª edição, 2024 p. 107).

Em outras palavras, sem o reconhecimento do elemento subjetivo doloso e da perfeita subsunção aos tipos especificamente mencionados na norma, a ausência de repasse das contribuições previdenciárias não configura improbidade administrativa, mas apenas uma ilegalidade a ser corrigida por outras vias.

No caso, o que apura é a falta de repasse das contribuições previdenciárias ao órgão competente, no exercício de 2017, quando o apelante estava na gestão municipal de Concórdia do Pará.

Em sua defesa, alega o apelante, o não repasse das contribuições decorreu da necessidade de regularizar dívidas antigas, deixadas pela gestão anterior, inclusive, o parcelamento de débitos previdenciários junto à Procuradoria Regional da Fazenda Nacional, realizado em 09/08/2017, o que se comprova pelos documentos acostados nos Ids. 11476737 a 11476742.

Outrossim, não se vislumbra no conjunto probatório dos autos que o apelante tenha agido com dolo e má-fé ao não realizar o correto repasse das verbas previdenciárias, ou, ainda, que tal conduta tenha ensejado, de fato, prejuízo ao erário ou, ainda, enriquecimento ilícito do recorrente.

Desta feita, o posicionamento jurisprudencial adotado pelo STJ confere razão ao apelante, ao considerar que a simples ausência de repasse, por si só, não tem o condão de caracterizar o ato como ímprobo, de ilegalidade qualificada, notadamente, quando, como no caso concreto, houve renegociação do débito com o ente previdenciário, ou, ainda, a aplicação da verba previdenciária em outra finalidade administrativa.

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTS. 10 E 11 DA LEI 8.429/92. USO INDEVIDO DE VERBAS PÚBLICAS, DESTINADAS AO FUNDO MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE. UTILIZAÇÃO DA VERBA PARA O CUMPRIMENTO DE OUTRAS FINALIDADES PÚBLICAS. INEXISTÊNCIA DE LESÃO AO ERÁRIO. ATO AUTORIZADO POR LEI MUNICIPAL. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE, À LUZ DAS PROVAS DOS AUTOS, CONCLUIU PELA AUSÊNCIA DE DOLO OU CULPA NO AGIR DOS RÉUS, AUSÊNCIA DE PROVA DE LESÃO AO ERÁRIO E DE USO DA VERBA EM PROVEITO PESSOAL. ART. 8º, CAPUT, DA LEI 7.990/89. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NESSA PARTE, IMPROVIDO.

I. Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73.

II. Na origem, o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro ajuizou Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa em face de Silvio Costa de Carvalho e Luiz Felipe Cruz Lenz Cesar, Ex-Prefeito e ex-Presidente da Agência do Meio Ambiente de Resende/RJ, respectivamente, imputando-lhes a prática de ato de improbidade administrativa, consistente no uso indevido de verbas públicas destinadas ao Fundo Municipal do Meio Ambiente - FUMCAM.

Pugna o Parquet estadual pela condenação dos réus como incursos nos arts. 10 e 11 da Lei 8.429/92. A sentença, que julgou a ação improcedente, foi confirmada, pelo acórdão recorrido.

III. Em se tratando de improbidade administrativa, é firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que "a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10" (STJ, AIA 30/AM, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, CORTE ESPECIAL, DJe de 28/09/2011).

IV. A jurisprudência do STJ orienta-se no sentido de que, sendo o ato impugnado praticado com base em lei local, ainda que de questionável constitucionalidade, estaria afastado o elemento subjetivo necessário à caracterização do ato de improbidade. Nesse sentido: STJ, REsp 1.426.975/ES, Rel. Ministro OLINDO MENEZES (Desembargador Federal Convocado do TRF/1ª Região), PRIMEIRA TURMA, DJe de 26/02/2016; AgRg no REsp 1.358.567/MG, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 09/06/2015; AgRg no REsp 1.312.945/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 22/08/2012.

V. No caso, o Tribunal de origem manteve a sentença de improcedência da ação, concluindo, à luz das provas dos autos, pela inexistência de dolo, culpa ou má-fé dos réus, mormente considerando "que seu comportamento teve por fundamento lei municipal aprovada pela Câmara Municipal". Ainda segundo o acórdão de origem, "não há nos autos qualquer prova de lesão ao erário. (...) Também não há prova da utilização de verba em proveito pessoal", "já que os recursos vinculados ao FUMCAM, embora desviados de sua finalidade inicial, foram utilizados em benefício da municipalidade". Assim, diante do contexto fático delineado pelas instâncias de origem, não há como reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa, como pretende o Parquet.

VI. Esta Corte registra precedentes, em casos análogos, no sentido de que não configura ato ímprobo o não repasse da contribuição previdenciária retida dos servidores públicos, quando a verba é utilizada para o cumprimento de outra finalidade pública. Nesse sentido: STJ, REsp 246.746/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 19/05/2010; REsp 965.671/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 23/04/2008.

VII. De qualquer modo, infirmar os fundamentos do acórdão recorrido - para acolher a pretensão do agravante e reconhecer a existência do elemento subjetivo necessário à configuração do ato ímprobo - demandaria o reexame de matéria fática, o que é vedado, em Recurso Especial, nos termos da Súmula 7/STJ. Precedentes do STJ.

VIII. O art. 8º, caput, da Lei 7.990/89 - que se alega também violado - não foi objeto de prequestionamento, nas instâncias ordinárias, incidindo, no caso, a Súmula 282/STF.

IX. Recurso Especial parcialmente conhecido, e, nessa parte, improvido.

(
STJ, REsp n. 1.564.399/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 19/6/2018
, DJe de 25/6/2018).

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO-CARACTERIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE REPASSE DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS RECOLHIDAS. NÃO-PROVOCAÇÃO DE PREJUÍZOS AO MUNICÍPIO.

1. É de ser mantido acórdão que, seguindo entendimento da sentença, considera improcedente ação de improbidade administrativa contra prefeito municipal que deixa de repassar aos cofres da Previdência Social valores recolhidos de contribuição previdenciária.

2. Débitos questionados que se encontram negociados com o INSS.

3. Ausência de prejuízo ao município.

4. Não-caracterização da infração administrativa capitulada nos arts. 10, caput, e incisos X e XI, e art. 11, caput, incisos I e II, da Lei n. 8.429/92.

5. Parecer da matéria pública pela confirmação do decisório recorrido.

6. Recurso especial não-provido.

(STJ, REsp n. 965.671/RS, relator Ministro José Delgado, Primeira Turma, julgado em 21/2/2008, DJe de 23/4/2008)

De igual modo tem decidido este E. Tribunal de Justiça:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO NO REPASSE DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. AUSÊNCIA DE DOLO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Recurso de apelação cível interposto por ex-prefeito municipal contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, em razão da omissão no repasse de contribuições previdenciárias ao regime próprio de previdência social no período de maio a setembro de 2010, no valor de R$592.543,70.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se a ausência de repasse de contribuições previdenciárias, pelo gestor municipal, configura ato de improbidade administrativa diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, que passou a exigir demonstração do dolo para a responsabilização.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A jurisprudência atual do STJ e do STF exige a demonstração de dolo, ainda que genérico, para a configuração dos atos de improbidade previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.

4. A reforma legal promovida pela Lei nº 14.230/2021 afastou a responsabilização por improbidade administrativa nas hipóteses de omissão sem dolo específico, mesmo que haja inadimplemento administrativo.

5. No caso concreto, não restou demonstrada conduta dolosa por parte do apelante, tampouco intenção de lesar o erário ou desrespeitar os princípios da Administração Pública. A dívida foi posteriormente quitada pela municipalidade.

6. A ausência de dolo afasta a tipicidade da conduta, não sendo possível a responsabilização por improbidade administrativa com base em responsabilidade objetiva ou mera irregularidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: “1. A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração do elemento subjetivo dolo, nos termos da Lei nº 14.230/2021. 2. A omissão no repasse de contribuições previdenciárias, sem prova de dolo, não configura ato ímprobo.”

(TJPA, Apelação Cível 0001201-61.2010.8.14.0050, Relator(a): Rosileide Maria da Costa Cunha, 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 16/06/2025)

ADMINISTRATIVO IMPROBIDADE. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA. INDEFERIDA. MÉRITO. INEXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO NA AUSÊNCIA DE REPASSE DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. DÉBITO OBJETO DE RENEGOCIAÇÃO. PRECEDENTES DO STJ E DO TJPA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA.

1. Indefere-se a preliminar de cerceamento de defesa ante o julgamento antecipado da lide quando se trata de matéria de direito. Precedente do STJ.

2. Meritoriamente, a ausência de repasse da contribuição previdenciária, no caso concreto, onde existe até renegociação do débito, não configura ato de improbidade administrativa até porque inexistente, também, o elemento volitivo. Precedentes do STJ e do TJPA.

3. Apelação conhecida e provida.

(TJPA, Apelação Cível 0009565-38.2016.8.14.0009, Rel. Des. Luiz Gonzaga da Costa Neto, Decisão Monocrática proferida em 30/01/2024).

Dessa forma, em razão do novo regramento jurídico aplicável à espécie, não estando configurados o dolo ou a má-fé do ex-gestor, impõe-se reconhecer a atipicidade da conduta descrita na petição inicial.

Ante ao exposto,
CONHEÇO
e
DOU PROVIMENTO
ao recurso de apelação, no sentido de reformar a sentença, para julgar improcedente a ação de improbidade administrativa, diante da atipicidade da conduta para efeito de enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa, nos termos da fundamentação.

É como Voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 09/09/2025