Tribunal: TJPA
Processo: 0001201-61.2010.8.14.0050
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10011 - Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2025-06-16

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO RECURSO DE APELAÇÃO PROCESSO Nº 0001201-61.2010.8.14.0050 RECORRENTE: GILCLEIDER ALTINO RIBEIRO RECORRIDO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO NO REPASSE DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. AUSÊNCIA DE DOLO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Recurso de apelação cível interposto por ex-prefeito municipal contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, em razão da omissão no repasse de contribuições previdenciárias ao regime próprio de previdência social no período de maio a setembro de 2010, no valor de R$592.543,70. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se a ausência de repasse de contribuições previdenciárias, pelo gestor municipal, configura ato de improbidade administrativa diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, que passou a exigir demonstração do dolo para a responsabilização. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A jurisprudência atual do STJ e do STF exige a demonstração de dolo, ainda que genérico, para a configuração dos atos de improbidade previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992. 4. A reforma legal promovida pela Lei nº 14.230/2021 afastou a responsabilização por improbidade administrativa nas hipóteses de omissão sem dolo específico, mesmo que haja inadimplemento administrativo. 5. No caso concreto, não restou demonstrada conduta dolosa por parte do apelante, tampouco intenção de lesar o erário ou desrespeitar os princípios da Administração Pública. A dívida foi posteriormente quitada pela municipalidade. 6. A ausência de dolo afasta a tipicidade da conduta, não sendo possível a responsabilização por improbidade administrativa com base em responsabilidade objetiva ou mera irregularidade. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: “1. A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração do elemento subjetivo dolo, nos termos da Lei nº 14.230/2021. 2. A omissão no repasse de contribuições previdenciárias, sem prova de dolo, não configura ato ímprobo.” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º; L. nº 8.429/1992, arts. 10, 11 e 12; L. nº 14.230/2021. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022; STJ, REsp 1663430/AP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, j. 04.12.2018; STJ, EDcl no AgInt no REsp 1184981/SP, Rel. Min. Afrânio Vilela, 2ª Turma, j. 15.10.2024. Vistos etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em conhecer dos recursos interpostos, negando-lhes provimento nos termos do voto da Magistrada Relatora. 18ª Sessão Ordinária da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos dezesseis dias do mês de junho do ano de dois mil e vinte e cinco (16/06/2025). Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Ezilda Pastana Mutran.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0001201-61.2010.8.14.0050

APELANTE: GILCLEIDER ALTINO RIBEIRO

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO

1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO DE APELAÇÃO

PROCESSO Nº 0001201-61.2010.8.14.0050

RECORRENTE: GILCLEIDER ALTINO RIBEIRO

RECORRIDO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO NO REPASSE DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. AUSÊNCIA DE DOLO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Recurso de apelação cível interposto por ex-prefeito municipal contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará, em razão da omissão no repasse de contribuições previdenciárias ao regime próprio de previdência social no período de maio a setembro de 2010, no valor de R$592.543,70.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se a ausência de repasse de contribuições previdenciárias, pelo gestor municipal, configura ato de improbidade administrativa diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, que passou a exigir demonstração do dolo para a responsabilização.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A jurisprudência atual do STJ e do STF exige a demonstração de dolo, ainda que genérico, para a configuração dos atos de improbidade previstos nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.

4. A reforma legal promovida pela Lei nº 14.230/2021 afastou a responsabilização por improbidade administrativa nas hipóteses de omissão sem dolo específico, mesmo que haja inadimplemento administrativo.

5. No caso concreto, não restou demonstrada conduta dolosa por parte do apelante, tampouco intenção de lesar o erário ou desrespeitar os princípios da Administração Pública. A dívida foi posteriormente quitada pela municipalidade.

6. A ausência de dolo afasta a tipicidade da conduta, não sendo possível a responsabilização por improbidade administrativa com base em responsabilidade objetiva ou mera irregularidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento: “1. A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração do elemento subjetivo dolo, nos termos da Lei nº 14.230/2021. 2. A omissão no repasse de contribuições previdenciárias, sem prova de dolo, não configura ato ímprobo.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º; L. nº 8.429/1992, arts. 10, 11 e 12; L. nº 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022; STJ, REsp 1663430/AP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, j. 04.12.2018; STJ, EDcl no AgInt no REsp 1184981/SP, Rel. Min. Afrânio Vilela, 2ª Turma, j. 15.10.2024.

Vistos etc.

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da
1ª Turma de Direito Público
, por unanimidade de votos, em conhecer dos recursos interpostos, negando-lhes provimento nos termos do voto da Magistrada Relatora.

18ª Sessão Ordinária da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos dezesseis dias do mês de junho do ano de dois mil e vinte e cinco (16/06/2025).

Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Ezilda Pastana Mutran
.

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA:

Trata-se de recurso de APELAÇÃO CÍVEL interposto por GILCLEIDER ALTINO RIBEIRO, contra a sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Santana do Araguaia, que nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa com Pedido de Ressarcimento, julgou procedente o pedido inicial formulado pelo Ministério Público do Estado do Pará.

Historiando os fatos, o Ministério Público do Estado do Pará ajuizou a ação suso mencionada, na qual narrou que o requerido, no exercício do cargo de Prefeito Municipal, deixou de repassar ao Instituto de Previdência dos Servidores do Município de Santana do Araguaia (IPRESA) as contribuições previdenciárias descontadas dos servidores municipais, relativas aos meses de maio a setembro de 2010, no valor total de R$592.543,70 (quinhentos e noventa e dois mil, quinhentos e quarenta e três reais e setenta centavos), incidindo na prática dos atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 10, caput, e 11, inciso II, da Lei nº 8.429/1992.

Diante desses fatos, o autor requereu a condenação do requerido nas sanções previstas no art. 12, inciso II, da mesma lei, inclusive com o ressarcimento integral do dano.

A ação seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença que julgou o feito nos seguintes termos:

“Diante de todo o exposto, o pleito do autor há de ser acolhido, pelo que, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC, julgo PROCEDENTES os pedidos deduzidos na inicial, a fim de condenar GILCLEIDER ALTINO RIBEIRO, pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no artigo 10, inciso X, e no artigo 11, inciso II, da LIA, nas penas previstas no art. 12, inciso II, da mesma lei, na seguinte forma:

1.Ressarcimento integral do dano causado ao erário, no valor de R$592.543,70 (quinhentos e noventa e dois mil, quinhentos e quarenta e três reais e setenta centavos), devendo ser atualizado e corrigido monetariamente até a data do efetivo pagamento;

2.Suspensão dos direitos políticos por 05 (cinco) anos;

3.Pagamento de multa civil, no montante de 02 (duas) vezes o valor do dano causado, totalizando R$1.185.087,40 (um milhão, cento e oitenta e cinco mil, oitenta e sete reais e quarenta centavos), devendo ser atualizado e corrigido monetariamente até a data do efetivo pagamento;

4.Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos.

Após o trânsito em julgado, encaminhem os autos ao Ministério Público para fiscalizar o pagamento da condenação.

Publique-se, registre-se e intimem-se.

Cumpra-se.”

Inconformado com a sentença, GILCLEIDER ALTINO RIBEIRO interpôs recurso de apelação, alegando, preliminarmente, que não houve dolo em sua conduta, tampouco má-fé, o que inviabilizaria a tipificação dos atos como ímprobos.

Argumenta que, durante sua gestão, os recursos descontados dos servidores foram utilizados para cumprimento de obrigações do próprio município, e que os débitos previdenciários foram negociados e quitados posteriormente, por meio de Termos de Acordo de Parcelamento e Confissão de Débitos Previdenciários firmados entre o IPRESA e o Município de Santana do Araguaia nos anos de 2013 e 2014, já sob gestão diversa.

Destaca que a própria documentação trazida aos autos comprova a quitação dos débitos pelo Município, afastando, portanto, a existência de dano ao erário ou enriquecimento ilícito.

Alega ainda que a responsabilidade pelos repasses previdenciários é do ente público, não sendo razoável a imposição das penas de improbidade administrativa ao apelante, por atos que não configuram, por si só, desonestidade ou má-fé. Sustenta, ainda, que houve erro de julgamento por parte do juízo de origem, o qual interpretou a omissão do apelante como conduta dolosa, ignorando que a quitação da dívida pelo município evidencia a boa-fé do gestor.

Ao final, requer a reforma da sentença para que sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais, com a consequente absolvição do apelante das penalidades impostas.

Em contrarrazões, o Ministério Público do Estado do Pará pugna pela manutenção integral da sentença, sustentando que restou plenamente comprovada nos autos a prática de atos de improbidade administrativa por parte do apelante, com expressivo dano ao erário e afronta aos princípios da administração pública.

Argumenta que os valores foram retidos dos servidores e não repassados ao IPRESA, sendo a quitação da dívida realizada por gestor posterior, não eximindo o apelante da responsabilidade por sua omissão.

Ressalta a existência de dolo genérico na conduta, o qual se caracteriza pela omissão voluntária do dever legal de realizar os repasses previdenciários, suficiente à configuração do ato ímprobo. Reforça, ainda, que a materialidade dos atos foi confirmada por vasta documentação e prova testemunhal, justificando, assim, a condenação proferida.

Por fim, o Ministério Público com atuação em segundo grau ratificou os termos das contrarrazões apresentadas pelo órgão de primeira instância, reiterando o pedido de manutenção da sentença de primeiro grau.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA:

Cuida-se de recurso de Apelação Cível interposto por GILCLEIDER ALTINO RIBEIRO contra a sentença que julgou procedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa c/c Pedido de Ressarcimento ao Erário, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, condenando o apelante nos termos do artigo 12, inciso II, da Lei nº 8.429/1992, pela suposta omissão no repasse das contribuições previdenciárias descontadas dos servidores ao Instituto de Previdência dos Servidores Municipais (IPRESA), durante o período em que ocupou o cargo de Prefeito Municipal de Santana do Araguaia.

A controvérsia recursal restringe-se à imprescindibilidade da comprovação do elemento subjetivo do dolo, à luz das substanciais modificações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa, que passaram a exigir, de forma categórica, a demonstração do dolo como requisito essencial à responsabilização por condutas descritas nos artigos 10 e 11 do referido diploma normativo.

É assente que, após a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, a tipicidade dos atos de improbidade administrativa passou a exigir a demonstração de dolo, ainda que genérico, e não mais se admite condenação fundada exclusivamente na violação genérica a princípios administrativos. A ausência dessa demonstração torna o pedido juridicamente improcedente.

A aplicação da Lei nº 14.230/2021, inclusive aos processos em curso, como no presente caso, decorre do reconhecimento da natureza penal das sanções previstas na LIA, de modo que deve incidir o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica (
novatio legis in mellius
). É o que estabelece o julgado a seguir:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/2021. OMISSÃO RECONHECIDA. RECURSO ACOLHIDO, COM EFEITOS INFRINGENTES. 1. O panorama normativo da improbidade administrativa mudou em benefício da parte embargante em razão de certas alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, norma que, em muitos aspectos, consubstancia verdadeira novatio legis in mellius. 2.
Diante do novo cenário, a condenação com base em genérica violação a princípios administrativos, sem a tipificação das figuras previstas nos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, ou, ainda, quando condenada a parte ré com base nos revogados incisos I e II do mesmo artigo, sem que os fatos tipifiquem uma das novas hipóteses previstas na atual redação do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, remete à abolição da tipicidade da conduta e, assim, à improcedência dos pedidos formulados na inicial
. 3. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes.

(STJ - EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp: 1174735 PE 2017/0242175-5, Relator.: Ministro PAULO SÉRGIO DOMINGUES, Data de Julgamento: 05/03/2024, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 08/03/2024)

Antes mesmo da alteração promovida pela Lei Federal nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa, o Superior Tribunal de Justiça havia consolidado o entendimento de que, para a tipificação da conduta do agente público nas regras estabelecidas na Lei nº 8.429/1992, era indispensável a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos pela culpa, nas hipóteses do art. 10. Neste sentido:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA À EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL E AOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. RECONHECIMENTO DE DOLO GENÉRICO. 1. Cuida-se, na origem, de Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público estadual contra o ora recorrente, objetivando a condenação pela prática de ato ímprobo, consistente na contratação de servidores sem concurso público. 2.
O entendimento do STJ é no sentido de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10
. 3. Com efeito, a contratação irregular sem a realização de concurso público pode se caracterizar como ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, mas, para tanto, é imprescindível a demonstração de dolo, ao menos genérico, do agente. 4. Na hipótese em exame, a Corte de origem, embora tenha consignado que era prescindível a demonstração de dolo ou culpa do agente, reconheceu expressamente que "a atividade do Réu manifesta-se em dissonância da Legalidade, visto que agiu em desobediência aos princípios norteadores do direito administrativo, em desacordo com o interesse público, tão-somente favorecendo os servidores contratados ilegalmente" (fl. 1.087, e-STJ), razão por que não há falar na ausência do elemento doloso. 5. Recurso Especial não provido.

(STJ - REsp: 1512085 SP 2015/0009055-2, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/10/2016)

A reforma introduzida na Lei promoveu verdadeira inflexão hermenêutica na disciplina da improbidade administrativa, exigindo a comprovação de dolo específico para a responsabilização do agente público. A nova redação dos artigos 9º, 10 e 11 da LIA abandonou a figura da improbidade culposa e excluiu a possibilidade de punição com base apenas em desídia, imperícia ou mera irregularidade administrativa.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1199 da Repercussão Geral, determinou que “é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo dolo” (ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18/08/2022, publ. 12/12/2022). Em outras palavras, a improbidade passou a demandar, além da ilicitude formal, a demonstração de intenção qualificada de lesar o interesse público.

No caso concreto, o que se extrai dos autos é a ocorrência de inadimplemento pontual de repasse de contribuições previdenciárias, situação esta que, embora politicamente reprovável e administrativamente censurável, não se reveste, por si só, da gravidade exigida para atrair a incidência das sanções da LIA. O próprio Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp 1663430/AP, consignou que a ação de improbidade deve ser rejeitada quando inexistir justa causa, caracterizada pela ausência de conduta dolosa, individualizada e dotada de potencial lesivo à moralidade administrativa.

O entendimento jurisprudencial associa a improbidade administrativa à noção de desonestidade, de má-fé do agente público, visto que a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/92 somente se justifica quando o agente público, no seu agir, é refratário, provocando dano ao erário e recebendo correspondente vantagem em detrimento de ente público.

É preciso reafirmar, com ênfase, que a finalidade da Lei de Improbidade não é punir o gestor inábil, mas sim o gestor desonesto. A omissão administrativa, para ser sancionável, deve ser dolosa, deliberada, consciente e direcionada à obtenção de vantagem indevida ou à burla das normas que regem a Administração.

Em reforço deste entendimento:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CPC. OMISSÃO.
EXISTÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES DE EMPREGADOS, POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, SEM PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO. CONDENAÇÃO FUNDAMENTADA NO ART. 11, V, DA LEI 8.429/1992, SEM O RECONHECIMENTO DE DOLO NA CONDUTA DO AGENTE. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS, COM EFEITOS INFRINGENTES
. 1. Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, os embargos de declaração têm o objetivo de introduzir o estritamente necessário para esclarecer obscuridade, eliminar contradição ou suprir omissão existente no julgado, além de corrigir erro material, não permitindo em seu bojo a rediscussão da matéria. 2. O acórdão embargado incorreu em omissão, pois deixou de apreciar as alegações do embargante, no sentido de que sua condenação por ato de improbidade administrativa teria ocorrido sem a efetiva demonstração de dolo em sua conduta. 3.
A jurisprudência deste Superior Tribunal é firme no sentido de que "a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente" (AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011, DJe de 28/9/2011), pois "a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé" (REsp n. 1.849.513/RO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/11/2020, DJe de 18/12/2020).
4.
A Primeira Seção deste Superior Tribunal definiu que "o dolo não pode ser subentendido [...] devendo ser explicitado pelo julgador, sob pena de ensejar punição por ato ímprobo com base em responsabilidade objetiva, o que não é admitido"
(EREsp n. 908.790/RN, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 12/6/2024, DJe de 18/6/2024). 5. No caso, o acórdão recorrido, sem afirmar a existência de má-fé na conduta do embargante ou que as nomeações impugnadas tenham sido realizadas dolosamente, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, manteve a condenação por ato de improbidade administrativa, por considerar ilegais as nomeações realizadas por sociedade de economia mista sem prévio concurso público. Houve, na verdade, presunção de dolo, o que contraria a jurisprudência desta Corte. 6. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes.

(STJ - EDcl no AgInt no REsp: 1184981 SP 2010/0046480-4, Relator: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 15/10/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/10/2024)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997. CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA. 1.
Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa apresentada pelo Ministério Público do Estado de Alagoas em desfavor do então prefeito do Município de Matriz de Camaragibe/AL, em razão de suposto ato ímprobo, consistente na nomeação irregular de agentes públicos sem prévio certame
. Cuidou-se de contratação direta de quatro agentes que remonta aos anos de 1997 a 2001, sendo um para a função de censor escolar, dois para servente de pedreiro e uma para agente de limpeza urbana. A questão prendeu a atenção do órgão acusador quando os referidos agentes foram buscar, na Justiça do Trabalho, verbas alusivas à rescisão dos contratos, operada em 2005 e 2006. 2.
A imputação se deu no tipo do art. 11, V, da Lei 8.429/1992, alusiva à ofensa a princípios reitores administrativos por frustração de licitude de concurso público
. Houve sentença absolutória, na qual o douto magistrado de primeiro grau entendeu que eventual realização de concurso público para ocupação de apenas quatro vagas, sendo uma de censor escolar, duas de servente de pedreiro, e uma de gari, pelo Município de Matriz de Camaragibe/AL, já carente de recursos, implicaria em real afronta ao Princípio da Eficiência (fl. 532). 3. Lado outro, o acórdão do egrégio TJAL reformou a sentença, para aplicar, ao ex-gestor, a Lei 8.429/1992, ao entendimento de que a contratação sem determinação de tempo, perdurando-se por longo período e sem qualquer demonstração da real excepcionalidade daquela necessidade, é apta a demonstrar o dolo genérico como integrante da conduta administrativa, tendo em vista que o Recorrido, deliberadamente, frustrou a licitude do processo licitatório diante da não observância das regras legais e morais que lhe são ínsitas, ainda que não se tenha efetivamente demonstrada a lesão aos cofres público (fl. 599). 4. Ao receber o recurso especial do então prefeito, solução unipessoal desta Corte Superior manteve o juízo condenatório, ao anotar que a Corte local reconheceu o dolo apto a justificar a condenação, no presente caso. Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos (fl. 719). Persiste o então alcaide, na insurgência dirigida ao colegiado, em argumentar a ausência do fato típico ímprobo. 5.
De fato, a questão acerca das contratações diretas e temporárias efetuadas por gestores da coisa pública, especialmente os mandatários do poder político, têm sido prodigamente analisada pelo Superior Tribunal de Justiça, sobretudo nas situações em que ronda a narrativa factual a existência de lei municipal que autorize o administrador a efetuar as contratações
. 6. Em casos tais, tradicionalmente,
o Tribunal da Cidadania tem entendido que não é possível identificar a presença do chamado dolo genérico, justamente por haver chancela legal que aparta a exigência de prévio concurso público para o ato administrativo de contratação
. Dada a multiplicidade de casos símiles, e frente à já conhecida compreensão da Corte Superior, a Primeira Seção do STJ afetou, para julgamento repetitivo, os REsp 1.926.832/TO, REsp 1.930.054/SE, e REsp 1.913.638/MA, todos de relatoria do Ministro GURGEL DE FARIA, que deram origem ao Tema 1.108. 7. No aludido tema repetitivo, julgado em 11.05.2022 e com publicação de acórdão em 24.05.2022,
proclamou-se a tese de que a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública
. 8. Como ratio decidendi, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa. 9. No caso concreto, observa-se que a condenação do então prefeito levou em consideração que o agente público, mesmo lançando mão da Lei 328/97, editada pela municipalidade alagoana, teria pautado suas providências sob o móvel do dolo genérico. Porém, cuida-se elementar que já não era aceita pelo entendimento do STJ na situação analisada (contratação direta com esteio em lei municipal autorizadora), circunstância realçada pelo advento das alterações na Lei 8.429/1992, processadas pela Lei 14.230/2021. 10.
Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.
11.
Por razões tais, incide inteiramente à espécie o desfecho do julgado repetitivo do Superior Tribunal de Justiça, para ser proclamada a absolvição do então alcaide da urbe alagoana.
12. Agravo interno provido para conhecer do agravo e prover o recurso especial da parte ré.

(STJ - AgInt no AREsp: 1125411 AL 2017/0153190-6, Data de Julgamento: 23/06/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/06/2022
)

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FASE PRELIMINAR. JUSTA CAUSA. AUSÊNCIA. 1. Hipótese em que a inicial imputa ao réu a prática de ato de improbidade administrativa por haver, na condição de Governador, assinado acordo de pagamento parcelado de débitos do estado, que foi seguido pelo inadimplemento de uma de suas parcelas. 2. A ação de improbidade deve ser rejeitada após a defesa preliminar quando inexistir ato de improbidade administrativa, de manifesta improcedência da ação ou de inadequação da via, nos termos do § 8º do art. 17 da Lei n. 8.429/1992. 3.
Para que se processe a ação de improbidade administrativa é preciso que a inicial: (a) descreva adequadamente a ação/omissão capaz de configurar a improbidade administrativa; (b) venha respaldada por indícios suficientes de autoria e materialidade ou acompanhada de razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação, neste momento processual, de qualquer dessas provas (art. 16, § 6º, da Lei n. 8.429/1992). Só assim estará presente a justa causa para o recebimento da ação e improbidade administrativa, que só se processa quando há viabilidade condenatória
. 4. No caso dos autos, as imputações ao recorrido deram-se de forma abstrata, não se evidenciando a justa causa para o recebimento da ação de improbidade. 5. Recurso especial provido para, desde logo, rejeitar a ação de improbidade.

(STJ - REsp: 1663430 AP 2017/0067306-5, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 04/12/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/12/2018)

Grifei.

Tal raciocínio foi reafirmado por esta Corte, no seguinte precedente:

DIREITO ADMINISTRATIVO.
APELAÇÃO CÍVEL
.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES STJ
. SENTENÇA REFORMADA. PRELIMINARES SE CONFUNDEM COM MÉRITO.
APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA
. 1.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação
. 2. As provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o elemento subjetivo (dolo), mesmo que genérico, indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração, pois não há a demonstração inequívoca de que as contratações dos servidores temporários foram realizadas com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal autorizando a medida. Precedentes deste Egrégio Tribunal em ações semelhantes. 3. A Colenda Corte posiciona-se no sentido de que não caracteriza ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, a contratação de servidores sem concurso público baseada na constituição federal, por ser difícil de identificar a presença do elemento subjetivo necessário (dolo genérico) para a caracterização do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública, diante da presunção de constitucionalidade da legislação municipal. Precedentes do STJ e desta Corte. 4. Apelação conhecida e provida. À UNANIMIDADE.

(TJ-PA - AC: 00818470820158140301, Relator: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 30/05/2022, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 03/06/2022)

No caso concreto, conquanto seja incontroverso que houve atraso no repasse das contribuições previdenciárias descontadas dos servidores públicos ao regime próprio de previdência, no interregno compreendido entre os meses de maio a setembro de 2010, não restou demonstrada conduta dolosa deliberada do apelante com o propósito de causar dano ao erário ou violar os princípios constitucionais que regem a Administração Pública.

Com efeito, a Corte da Cidadania tem reiteradamente assentado o entendimento de que o mero inadimplemento no repasse das contribuições previdenciárias — por si só — não configura ato de improbidade administrativa, na medida em que não se revela como conduta dotada de ilegalidade qualificada, exigida pelo ordenamento jurídico para fins de responsabilização sancionatória.

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10 DA LEI N. 8.429/92. NÃO RECOLHIMENTO DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. NECESSIDADE DE FAZER FRENTE À OUTRAS DESPESAS. AUSÊNCIA DE SUBSUNÇÃO DO ATO REPUTADO ÍMPROBO AO TIPO PREVISTO INDIGITADO DISPOSITIVO. 1. A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (atos de Improbidade Administrativa que causam prejuízo ao erário),
à luz da atual jurisprudência do STJ, exige a presença do efetivo dano ao erário
(critério objetivo) e, ao menos, culpa. Precedentes: AgRg no Ag 1.386.249/RJ, Relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 13/4/2012; EREsp 479.812/SP, Relator Ministro Teori Albino Zvascki, Primeira Seção, DJe 27/09/2010; e AgRg no AREsp 21.662/SP, Relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 15/2/2012. 2. No caso dos autos, a conduta do recorrente, ainda tenha diferido, de certa forma, daquela do outro co-réu, seu sucessor na Presidência da Câmara de Vereadores, não caracteriza, sob nenhum ângulo, ato de improbidade administrativa. Deveras, conforme exposto pelo Juízo de primeiro grau, o recorrente, mesmo tendo recebido crédito suplementar do Poder Executivo, deixou de recolher os valores devidos ao INSS a título de contribuição previdenciária para fazer frente a outras despesas, quais sejam: "[...] pagamento de serviços e encargos de pessoal, dentre os quais gastos com imprensa conforme deixa claro o expert às folhas 915" (fls. 2.017-2.018).
Diante desse cenário, conclui-se que o recorrente ou recolhia as contribuições previdenciárias ou pagava os servidores e fornecedores. Ora, não ressoa juridicamente viável condenar por improbidade administrativa o administrador que deixou de adimplir obrigação financeira junto ao INSS porque não tinha recursos para tanto. Quando muito, poder-se-ia lhe atribuir a pecha de inábil. Mas nem inábil foi, porque não pagou em razão de não dispor de recursos. Esse proceder se encontra dentro da esfera de discricionariedade do gestor público, que, por falta de recursos, vê-se o brigado a pagar apenas a despesa que lhe causará menos transtornos num curto espaço de tempo
. 3. É justificado o remanejamento de recursos orçamentários destinados ao pagamento de contribuições previdenciárias, porque, como bem assentado pela sentença singular, tal procedimento teve o escopo de pagar os servidores e fornecedores da Câmara de Vereadores. Ou seja, tal remanejamento objetivou, unicamente, evitar um mal maior, o que evidencia a probidade da conduta do recorrente. 4. O STJ ostenta o entendimento segundo o qual não caracteriza ato ímprobo o não recolhimento de contribuição previdenciária no afã de evitar-se lesão a um bem maior, como, na presente hipótese, o pagamento de servidores e fornecedores. Precedentes: REsp 246.746/MG, Relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 19/5/2010; e REsp 965.671/RS, Relator Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJe 23/4/2008. 5. A Primeira Turma deu provimento ao recurso especial do co-réu nesta ação civil pública, por ter entendido não configurar ato de improbidade administrativa o não recolhimento de contribuições previdenciárias, para o pagamento de pessoal, justamente com fundamento de que esse ato omissivo objetivou, unicamente, evitar um mal maior. 6. Recurso especial provido.

(REsp n. 1.206.741/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 14/4/2015, DJe de 24/4/2015.)

Tal posicionamento mostra-se ainda mais evidente em hipóteses como a dos autos, em que se comprovou a renegociação do débito com o ente previdenciário competente, ou mesmo a destinação da verba para outras finalidades administrativas legítimas, o que afasta o elemento subjetivo do dolo específico exigido para a tipificação dos atos ímprobos.

Não se deve confundir a mera ilegalidade com o ato de improbidade administrativa. A improbidade configura-se como uma forma qualificada de ilegalidade, marcada pela presença do elemento subjetivo doloso na conduta do agente público. Nesse sentido, é firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça ao exigir, como condição indispensável à configuração do ato de improbidade, a demonstração inequívoca da intenção dolosa do agente, afastando-se, portanto, a responsabilização baseada apenas em culpa.

Em reforço desta tese, colaciona-se os seguintes precedentes desta e. Corte de Justiça:

“REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS E PREJUÍZO AO ERÁRIO. EX-PRESIDENTE DA CÂMARA LEGISLATIVA MUNICIPAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS EXTEMPORÂNEA. EXECUÇÃO EXCEDENTE DE DESPESAS. OMISSÃO NO RECOLHIMENTO DE CONTRIBUIÇÃO PATRONAL. CONDUTAS QUE POR SI SÓS NÃO CARACTERIZAM ATO DE IMPROBIDADE. CULPA E DOLO DO AGENTE. NÃO COMPROVADOS. PRECEDENTES DO STJ. DESCARACTERIZADA TIPICIDADE DO ART. 11, CAPUT E INCISO VI, DA LEI DE IMPROBIDADE. SENTENÇA CONFIRMADA. 1- Trata-se de Reexame Necessário de sentença, que julgou improcedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa por ausência de comprovação da prática de ato improbo; 2- A tese do parquet, encartada na exordial, se sustenta na premissa de que as condutas do réu, então presidente da Câmara Legislativa de Salvaterra, consistentes na prestação de contas extemporânea; na execução de despesas superior ao orçamento autorizado para o exercício financeiro; e na omissão no recolhimento de contribuição previdenciária patronal, o inserem nas disposições do caput e inciso
VI
do art.
11
, da Lei nº
8429
/92, pelo que incidente a condenação às sanções dispostas no inciso
II
, do art.
12
, da
LIA
; 3- A respeito da prestação de contas com atraso, o STJ já se pronunciou no sentido de não reputar o fato como ato de improbidade quando não demonstrado o dolo do agente, pelo que não entendo caracterizada a conduta tipificada na
LIA
; 4- Acerca da realização de despesa superior ao orçamento anual do Poder Legislativo, fixado pela Lei nº
1130
/2005, à luz do Relatório do TCM, ressoa que o valor autorizado importava em R$ 420.000,00 (quatrocentos e vinte mil reais), enquanto que o gasto público importou em R$ 452.407,27 (quatrocentos e cinquenta e dois reais e vinte e sete centavos), numa elevação na ordem de R$ 32.157,27 (trinta e dois mil, cento e cinquenta e sete reais e vinte e sete centavos), utilizados da rubrica de "outras despesas extra-orçamentárias". Não há alusão ao mau uso da verba excedente, como também não resta caracterizado o ensejo de prejuízo ao erário e sequer o dolo genérico pode ser extraído da exposição fática pelo Tribunal de Contas do Estado. Neste sentido, em que pese o fato dar azo à aplicação da multa administrativa pelo órgão de controle externo, não se afigura suficiente a caracterizar, por si só, a tipicidade da conduta improba; 5- As contas encartadas no balancete do Relatório Técnico do TCM informam que a omissão no recolhimento da contribuição patronal não importou em malversação da verba disponível, tampouco na apropriação da quantia pelo réu, senão na sua utilização para cumprimento das demais obrigações inadiáveis; vindo, posteriormente, a regularizar a situação com a autarquia de seguridade, mediante o parcelamento da dívida, igualmente comprovado nos autos. Ao exame desta hipótese, o STJ já firmou entendimento no sentido de afastar a caracterização da conduta improba quando não se tratar de apropriação do encargo previdenciário, e sim na sua utilização para evitar o mal maior, na espécie, afigurado na mora relativa a despesas inadiáveis do órgão legislativo; 6- Assim, diante da ausência de comprovação do dolo ou da culpa do réu, sequer de prejuízo suportado pelo erário, não há caracterização de ato de improbidade, porquanto as condutas encartadas na exordial, embora consistentes em ilícitos administrativos, não se subsumem à abstração contida no art.
11
da
Lei de Improbidade Administrativa
, pelo que deve ser confirmada a sentença que assim entregou a prestação jurisdicional à espécie; 7- Remessa necessária conhecida e sentença confirmada.

(TJPA – REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL – Nº
0000203-04.2009.8.14.0091
– Relator (a): CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 08/07/2019)”

EMENTA
:
ADMINISTRATIVO IMPROBIDADE. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA. INDEFERIDA. MÉRITO. INEXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO NA AUSÊNCIA DE REPASSE DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. DÉBITO OBJETO DE RENEGOCIAÇÃO. PRECEDENTES DO STJ E DO TJPA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA. 1. Indefere-se a preliminar de cerceamento de defesa ante o julgamento antecipado da lide quando se trata de matéria de direito. Precedente do STJ. 2. Meritoriamente, a ausência de repasse da contribuição previdenciária, no caso concreto, onde existe até renegociação do débito, não configura ato de improbidade administrativa até porque inexistente, também, o elemento volitivo. Precedentes do STJ e do TJPA. 3. Apelação conhecida e provida.

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00095653820168140009 17835275, Relator.: LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO, 2ª Turma de Direito Público)

A jurisprudência pátria, firmada após a reforma legal, repudia a responsabilização objetiva no âmbito da improbidade, não mais admitindo a mera irregularidade administrativa ou omissão gerencial como suficiente à configuração dos atos ímprobos. O dolo genérico, assim, não pode ser presumido, tampouco inferido da simples inércia administrativa, exigindo-se prova concreta e inequívoca da intenção do agente em praticar o ato ilícito, o que efetivamente não foi provado nos autos.

No presente feito, observa-se que os débitos previdenciários foram, posteriormente, objeto de parcelamento e quitação pelo próprio ente municipal, em gestão diversa, o que, embora não afaste a existência da irregularidade administrativa, reforça a ausência de
animus
doloso pessoal do recorrente em frustrar os repasses de forma consciente e maliciosa.

A inexistência de comprovação do dolo específico, aliada à circunstância de que a dívida previdenciária foi regularizada posteriormente por outra administração, mitiga a censura jurídica fundada em má-fé ou desonestidade, elementos essenciais à subsunção das condutas aos tipos legais da improbidade administrativa.

Cumpre destacar que a responsabilização de agentes políticos por atos de gestão fiscal, especialmente em contextos de escassez orçamentária e contingenciamento financeiro, deve obedecer ao postulado da legalidade estrita, sobretudo no campo do Direito Sancionador. Inexistindo prova do elemento volitivo qualificado, impõe-se, por consequência, a reforma da sentença, com o reconhecimento da improcedência da pretensão punitiva, nos moldes exigidos pela nova redação legal.

Diante do exposto, CONHEÇO do presente recurso de apelação e DOU-LHE PROVIMENTO, para reformar integralmente a sentença de primeiro grau, julgando improcedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, com fundamento no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, diante da ausência de comprovação do dolo específico, requisito indispensável à configuração das condutas previstas nos artigos 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, conforme redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

Publique-se. Intimem-se.

É como voto.

Belém/PA, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 16/06/2025