Tribunal: TJPA
Processo: 0800014-28.2021.8.14.0105
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-06-30

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, condenando ex-prefeito municipal com base no art. 12, III, da Lei nº 8.429/1992, por supostas irregularidades em procedimentos licitatórios durante sua gestão, com fundamento em acórdão do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se é possível manter a condenação por improbidade administrativa prevista no art. 11 da LIA, diante da ausência de demonstração de dolo específico exigido pela nova redação da Lei nº 8.429/1992 (Lei nº 14.230/2021), com aplicação retroativa da norma mais benéfica aos processos em curso. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente o regime jurídico da improbidade administrativa, exigindo a presença de dolo específico para configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA. 4. Conforme fixado pelo STF no Tema 1199 da repercussão geral (RE 843.989), é necessária a comprovação de dolo específico para responsabilização por ato ímprobo, sendo inaplicável a modalidade culposa revogada. 5. No caso concreto, as irregularidades licitatórias apontadas não foram acompanhadas de prova suficiente de que o apelante tenha agido com a intenção consciente de alcançar resultado ilícito. 6. A sentença não analisou o elemento subjetivo exigido pela legislação vigente, tampouco individualizou a conduta dolosa do agente, o que inviabiliza a manutenção da condenação. 7. A retroatividade da norma mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador impõe o reconhecimento da improcedência da ação, nos termos do art. 1º, §§ 1º a 3º da LIA. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Apelação cível conhecida e provida. Sentença reformada. Ação de improbidade administrativa julgada improcedente. Tese de julgamento: 1. A responsabilização por ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico. 2. A norma mais benéfica aplica-se retroativamente aos processos em curso, desde que ausente trânsito em julgado, nos termos do Tema 1199 do STF. ACÓRDÃO ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer dos recursos, dando-lhes provimento, nos termos do voto da relatora. Belém/PA, data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800014-28.2021.8.14.0105

APELANTE: ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÂES, ROBERTO C P DE SOUZA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, condenando ex-prefeito municipal com base no art. 12, III, da Lei nº 8.429/1992, por supostas irregularidades em procedimentos licitatórios durante sua gestão, com fundamento em acórdão do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se é possível manter a condenação por improbidade administrativa prevista no art. 11 da LIA, diante da ausência de demonstração de dolo específico exigido pela nova redação da Lei nº 8.429/1992 (Lei nº 14.230/2021), com aplicação retroativa da norma mais benéfica aos processos em curso.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente o regime jurídico da improbidade administrativa, exigindo a presença de dolo específico para configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA.

4. Conforme fixado pelo STF no Tema 1199 da repercussão geral (RE 843.989), é necessária a comprovação de dolo específico para responsabilização por ato ímprobo, sendo inaplicável a modalidade culposa revogada.

5. No caso concreto, as irregularidades licitatórias apontadas não foram acompanhadas de prova suficiente de que o apelante tenha agido com a intenção consciente de alcançar resultado ilícito.

6. A sentença não analisou o elemento subjetivo exigido pela legislação vigente, tampouco individualizou a conduta dolosa do agente, o que inviabiliza a manutenção da condenação.

7. A retroatividade da norma mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador impõe o reconhecimento da improcedência da ação, nos termos do art. 1º, §§ 1º a 3º da LIA.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Apelação cível conhecida e provida. Sentença reformada. Ação de improbidade administrativa julgada improcedente.

Tese de julgamento:

1. A responsabilização por ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico.

2. A norma mais benéfica aplica-se retroativamente aos processos em curso, desde que ausente trânsito em julgado, nos termos do Tema 1199 do STF.

ACÓRDÃO

ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer dos recursos, dando-lhes provimento, nos termos do voto da relatora.

Belém/PA, data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, nº 0800014-28.2021.8.14.0105, interposta por ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARÃES contra sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ.

Na origem, a ação foi movida pelo Ministério Público, com fundamento no Acórdão n.º 34.929 do Tribunal de Contas dos Municípios, que julgou irregulares as contas do exercício financeiro de 2013 do então prefeito do Município de Concórdia do Pará, ora apelante, imputando-lhe a prática de atos de improbidade administrativa relacionados à realização de procedimentos licitatórios eivados de vícios, especialmente para contratação de empresa especializada em locação de veículos e máquinas pesadas, representada por ROBERTO C.P. DE SOUZA – EPP.

O juízo a quo julgou procedente a ação e condenou o requerido às sanções do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92: (i) suspensão dos direitos políticos por quatro anos; (ii) pagamento de multa civil no valor de quatro vezes sua remuneração à época dos fatos; e (iii) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de cinco anos, nos seguintes termos:

Quanto

ao réu ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÃES, acerca das lesões a princípios administrativos, não exige dolo ou culpa na conduta do agente nem prova da lesão ao erário público. Como é de conhecimento ordinário, basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para restar configurado o ato de improbidade.

É cediço que, quando se trata de ato de improbidade administrativa em decorrência de prejuízo causado ao erário, a conduta pode ser punida mesmo a título de culpa, não sendo necessário a comprovação do dolo do gestor. De fato, ao assumir o risco de proceder a licitação de forma irregular, sendo o gestor, a quem não é dado alegar o desconhecimento da lei (fato que afastaria, no máximo, o dolo), incorre em imprudência que não pode ser tolerada, posto lidarem com a coisa pública.

[...]

DISPOSITIVO

Diante de todo o exposto:

I)JULGO EXTINTO O FEITO,
com resolução de mérito, e JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE A PRETENSÃO INICIAL, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, bem como CONDENO:

a)ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARAES, devidamente qualificado em todo o feito, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhe as sanções de: suspensão dos direitos políticos por 4 (quatro) anos; pagamento de multa civil no valor de 4 (quatro) vezes o valor de sua remuneração à época dos fatos, a ser revertida em favor do fundo a que se refere o art. 13 da 7347/1985; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (05) anos.

b) ROBERTO C P DE SOUZA - EPP, devidamente qualificado em todo o feito, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhes as sanções de: a aplicação da multa civil no valor de 4 (quatro) vezes o valor da remuneração do réu ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARÃES à época dos fatos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (05) anos.”

Em suas razões recursais, o apelante sustenta, preliminarmente, cerceamento de defesa, pela negativa de produção de prova testemunhal que, segundo alega, seria essencial à elucidação dos fatos.

No mérito, defende a inexistência de dolo e má-fé na condução das licitações impugnadas, sustentando a legalidade dos atos administrativos praticados sob sua gestão, além de inexistência de enriquecimento ilícito ou danos ao erário.

Ao final, requer o provimento do recurso, para que seja reformada a sentença e julgada improcedente a ação.

Em contrarrazões, o Ministério Público sustenta a regularidade do processo e o pleno respeito ao contraditório e à ampla defesa, destacando a suficiência da prova documental oriunda do Tribunal de Contas, a qual dispensa a produção de outras provas.

Requer o desprovimento do recurso, mantendo-se a sentença por seus próprios fundamentos.

O Ministério Público de segundo grau, instado, se absteve de intervir no mérito.

Os autos vieram conclusos para julgamento.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, conheço dos presentes recursos e passo a apreciá-los.

A controvérsia recursal gira em torno da existência (ou não) de
dolo específico
na conduta imputada ao apelante, ex-prefeito municipal, especialmente no tocante à edição do
Decreto Municipal nº 001/2013
, que declarou estado de emergência, permitindo a dispensa de licitação para a contratação da empresa
Roberto C.P. de Souza – EPP
.

Ocorre que, com o advento da Lei nº 14.230/2021, tornou-se indispensável a demonstração do dolo específico para configuração dos atos de improbidade administrativa, inclusive os previstos no art. 11 da LIA, conforme expressamente exige o novo § 2º do art. 1º da Lei nº 8.429/1992, que define dolo como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito”

Como se observa, o regime jurídico da improbidade administrativa fora substancialmente alterado, passando-se a exigir a demonstração de dolo específico para configuração dos atos previstos nos Arts. 9º, 10, 11 e 17 da Lei nº 8.429/1992, conforme entendimento sedimentado no
Tema 1199 do STF.

Assim, os
dispositivos da LIA passaram a exibir a seguinte redação
:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

(...)

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

(...)

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:”

(...)

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:”

(...)

“Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.

(...)

§ 6º A petição inicial observará o seguinte:

I - deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentada;

II - será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições constantes dos
arts. 77
e
80 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015
(Código de Processo Civil).”

Entre as alterações mais significativas está a introdução da exigência de dolo específico como elemento indispensável para a configuração dos atos de improbidade previstos nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA. Esta exigência foi consolidada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199 da Repercussão Geral), no qual restou assentado que:

'Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.

Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)

No caso concreto, embora se tenha constatado irregularidades formais nos atos administrativos e procedimentos licitatórios, não há, nos autos, qualquer prova suficiente de que o apelante tenha agido com dolo específico com o fim de violar princípios da Administração Pública ou de beneficiar terceiros de forma ilícita.

Ademais, a sentença condenatória não analisou o elemento subjetivo, tampouco demonstrou que o apelante atuou com intenção deliberada de praticar ato ímprobo.

A manutenção da condenação, diante da ausência de demonstração do elemento subjetivo essencial, contraria o princípio da legalidade estrita, a jurisprudência dominante do STF e o direito fundamental à retroatividade da lex mitior, plenamente aplicável no âmbito do direito administrativo sancionador.

Nessa linha de entendimento, transcrevo a jurisprudência desta E. Corte, vejamos:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. NOVO REGIME DA LEI Nº 14.230/2021. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por ex-prefeito municipal contra sentença que julgou parcialmente procedente ação de improbidade administrativa, condenando-o com base no art. 11, II e VI, da Lei nº 8.429/1992, à suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público, em razão da não prestação de contas relativas ao Convênio nº 114/2018.

2. Sustentou-se, em sede recursal, a ausência de individualização da conduta e inexistência de dolo específico, conforme exigência da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber se a ausência de prestação de contas, desacompanhada de dolo específico, configura ato de improbidade administrativa nos termos da nova Lei nº 14.230/2021, com aplicação retroativa da norma mais benéfica.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) exige, para configuração dos atos previstos no art. 11, a demonstração de dolo específico, afastando a responsabilização objetiva ou culposa.

5. Não restou comprovado nos autos que o apelante tenha agido com dolo, ou seja, com intenção deliberada de violar os princípios da Administração Pública ou de causar dano ao erário.

6. As irregularidades identificadas limitaram-se a falhas formais na prestação de contas, sem que se comprovasse desvio de recursos, enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário.
7. Jurisprudência consolidada do STF (Tema 1.199 – RE 843.989) e do TJPA reconhece a aplicação retroativa da nova Lei de Improbidade aos processos em curso, desde que ausente trânsito em julgado, exigindo-se o elemento subjetivo dolo.

8. A manutenção da condenação contrariaria os princípios da legalidade e da retroatividade da lex mitior no âmbito do direito administrativo sancionador.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Apelação conhecida e provida. Sentença reformada. Ação de improbidade administrativa julgada improcedente.
Tese de julgamento: 1. A configuração de ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a mera ausência de prestação de contas desacompanhada de intenção consciente de violar deveres funcionais. 2. A norma mais benéfica introduzida pela nova redação da Lei de Improbidade aplica-se retroativamente aos processos em curso, desde que ausente trânsito em julgado.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0800561-34.2022.8.14.0105 – Relator(a): JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO – 2ª Turma de Direito Público – Julgado em 14/04/2025)

DISPOSITIVO

Ante o exposto, nos termos do Tema 1199 do STF, conheço do recurso de Apelação e, no mérito, dou-lhe provimento, para reformar integralmente a sentença de primeiro grau e JULGAR IMPROCEDENTE a Ação de Improbidade Administrativa.

É como voto.

P.R.I.C.

Belém/PA, data de registro no sistema.

Desembargador
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

Belém, 08/07/2025