Tribunal: TJPA
Processo: 0011514-91.2018.8.14.0053
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10277 - Averbação / Contagem de Tempo Especial
Data de julgamento: 2025-03-24

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE PAGAMENTO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação interposta por agente comunitário de saúde contra o Município de São Félix do Xingu, visando a reforma da sentença que indeferiu o pedido de condenação do ente municipal ao pagamento do Incentivo Financeiro Adicional previsto em portarias do Ministério da Saúde. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em determinar se o Município está obrigado a repassar aos agentes comunitários de saúde o Incentivo Financeiro Adicional previsto em portarias ministeriais, mesmo na ausência de lei municipal específica que disponha sobre sua destinação e incorporação à remuneração dos servidores. III. RAZÕES DE DECIDIR A Portaria nº 674/2003 do Ministério da Saúde, bem como regulamentações posteriores, não possuem força de lei para obrigar os municípios ao pagamento do incentivo diretamente aos agentes comunitários de saúde, pois não têm caráter normativo vinculante no âmbito municipal. A partir da edição da Lei Federal nº 11.350/2006, com a redação dada pela Lei nº 12.994/2014, e do Decreto Federal nº 8.474/2015, inexiste previsão legal que imponha aos municípios o dever de repassar diretamente aos agentes comunitários de saúde os valores recebidos a título de incentivo financeiro. Nos termos do art. 37, X, da CF/88, qualquer acréscimo remuneratório aos servidores públicos deve ser estabelecido por lei específica, de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, sendo inviável sua concessão por meio de atos infralegais. O entendimento consolidado no Tribunal de Justiça do Estado do Pará é no sentido de que o incentivo financeiro previsto em portarias do Ministério da Saúde não pode ser concedido sem previsão expressa em legislação municipal. A jurisprudência pacífica do TJ-PA e de outras cortes estaduais corrobora a inexistência de obrigação municipal de pagamento do incentivo financeiro adicional aos agentes comunitários de saúde na ausência de previsão legal específica. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido.Tese de julgamento: A Constituição Federal exige lei formal para criação ou aumento de remuneração de servidores públicos, sendo insuficiente a regulamentação infralegal para obrigar o repasse de verbas dessa natureza. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, X; 61, § 1º, II, "a"; 169, § 1º. Jurisprudência relevante citada: TJ-PA, Apelação Cível nº 08014855120208140061, Rel. Des. Luiz Gonzaga da Costa Neto, j. 30.01.2023. TJ-PA, Apelação Cível nº 0005789-95.2014.8.14.0010, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, j. 26.07.2021. TJ-PA, Apelação Cível nº 00082404620188140045, Rel. Des. Maria Elvina Gemaque Taveira, j. 24.06.2024. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão. Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Mairton Marques Carneiro. 8ª sessão ordinária do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 24 a 31/03/2025. Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0011514-91.2018.8.14.0053

APELANTE: LUIZ ROBERTO ALVES

APELADO: MUNICIPIO DE SÃO FÉLIX DO XINGU

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE PAGAMENTO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação interposta por agente comunitário de saúde contra o Município de São Félix do Xingu, visando a reforma da sentença que indeferiu o pedido de condenação do ente municipal ao pagamento do Incentivo Financeiro Adicional previsto em portarias do Ministério da Saúde.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em determinar se o Município está obrigado a repassar aos agentes comunitários de saúde o Incentivo Financeiro Adicional previsto em portarias ministeriais, mesmo na ausência de lei municipal específica que disponha sobre sua destinação e incorporação à remuneração dos servidores.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Portaria nº 674/2003 do Ministério da Saúde, bem como regulamentações posteriores, não possuem força de lei para obrigar os municípios ao pagamento do incentivo diretamente aos agentes comunitários de saúde, pois não têm caráter normativo vinculante no âmbito municipal.

A partir da edição da Lei Federal nº 11.350/2006, com a redação dada pela Lei nº 12.994/2014, e do Decreto Federal nº 8.474/2015, inexiste previsão legal que imponha aos municípios o dever de repassar diretamente aos agentes comunitários de saúde os valores recebidos a título de incentivo financeiro.

Nos termos do art. 37, X, da CF/88, qualquer acréscimo remuneratório aos servidores públicos deve ser estabelecido por lei específica, de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, sendo inviável sua concessão por meio de atos infralegais.

O entendimento consolidado no Tribunal de Justiça do Estado do Pará é no sentido de que o incentivo financeiro previsto em portarias do Ministério da Saúde não pode ser concedido sem previsão expressa em legislação municipal.

A jurisprudência pacífica do TJ-PA e de outras cortes estaduais corrobora a inexistência de obrigação municipal de pagamento do incentivo financeiro adicional aos agentes comunitários de saúde na ausência de previsão legal específica.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.Tese de julgamento:

A Constituição Federal exige lei formal para criação ou aumento de remuneração de servidores públicos, sendo insuficiente a regulamentação infralegal para obrigar o repasse de verbas dessa natureza.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, X; 61, § 1º, II, "a"; 169, § 1º.

Jurisprudência relevante citada:
TJ-PA, Apelação Cível nº 08014855120208140061, Rel. Des. Luiz Gonzaga da Costa Neto, j. 30.01.2023.
TJ-PA, Apelação Cível nº 0005789-95.2014.8.14.0010, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, j. 26.07.2021.
TJ-PA, Apelação Cível nº 00082404620188140045, Rel. Des. Maria Elvina Gemaque Taveira, j. 24.06.2024.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Mairton Marques Carneiro.

8ª sessão ordinária do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 24 a 31/03/2025.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de APELAÇÃO interposta por LUIZ ROBERTO ALVES em face do MUNICÍPIO DE SÃO FÉLIX DO XINGU, nos autos do processo nº 0011514-91.2018.8.14.0053, visando a reforma da sentença que indeferiu seu pedido de condenação do município ao pagamento do Incentivo Financeiro Adicional aos Agentes Comunitários de Saúde.

O apelante sustenta que os agentes comunitários de saúde fazem jus ao recebimento do referido incentivo, que é garantido por normativas do Ministério da Saúde e tem natureza de repasse obrigatório. Destaca que a Portaria nº 674/GM, de 03.06.2003, estabeleceu a sistemática de incentivos financeiros para os agentes, sendo posteriormente confirmada por novas regulamentações ministeriais.

Argumenta que, apesar de o incentivo ser transferido ao ente municipal, este não pode dispor livremente sobre seu pagamento, pois se trata de verba federal vinculada, destinada exclusivamente aos agentes comunitários de saúde. Dessa forma, a ausência de regulamentação municipal específica não afasta o direito dos beneficiários ao recebimento da parcela adicional.

Sustenta, ainda, que a jurisprudência pátria é favorável à tese de que o pagamento do incentivo adicional é uma obrigação do município, independentemente da existência de previsão expressa na legislação local. Para reforçar seu argumento, cita precedentes de tribunais estaduais que reconheceram o direito dos agentes comunitários ao referido benefício.

Por fim, requer a reforma total da sentença para que seja concedido aos substituídos o direito ao pagamento do Incentivo Financeiro Adicional ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde, conforme estipulado pelas portarias ministeriais. Requer, ainda, a condenação do apelado ao pagamento das custas e despesas processuais, bem como honorários advocatícios fixados em 20% sobre o valor da condenação.

O Ministério Público opina pela manutenção da sentença.

É o relatório.

VOTO

A apelação satisfaz os pressupostos de admissibilidade e deve ser conhecida.

No mérito, entendo que não assiste razão ao apelante.

Verifico que a pretensão do apelante é manifestamente contrária a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, a despeito da argumentação do apelante no sentido de que a Portaria n.º 674 do Ministério da Saúde vincularia a atuação dos Municípios. Veja:

AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. INCENTIVO FINANCEIRO AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS) ESTABELECIDO PELA PORTARIA Nº 674/2003 DO MINISTÉRIO DE SAÚDE. ADICIONAL QUE REPRESENTAVA UMA DÉCIMA TERCEIRA PARCELA A SER PAGA PARA O AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE POR EXPRESSA DETERMINAÇÃO DA PORTARIA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI FEDERAL Nº 11.350/2006, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 12.994/2014 E DO DECRETO FEDERAL Nº 8.474/2015. INEXISTE MAIS PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS). INCENTIVO DE ADICIONAL INDEVIDO. JURISPRUDÊNCIA DO TJE/PA.AGRAVO INTERNO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1 –
O incentivo adicional representava uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde, consoante o disposto na Portaria nº 674/2003 do Ministério da Saúde. Tratava-se de parcela única com periodicidade anual, tendo sido mantida nas portarias seguintes
. 2 –
Inexiste mais, a partir do Decreto Federal nº 8.474/2015 que regulamentou o disposto no § 1º do art. 9º-D da Lei Federal nº 11.350/2006 (alterada pela Lei Federal nº 12.994/2014), qualquer previsão legal que lhe imponha o dever de repassar diretamente aos Agentes Comunitários de Saúde os valores recebidos sob a rubrica de incentivo financeiro. Jurisprudência deste Tribunal
. 3. Recurso conhecido e não provido. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará. Julgamento presidido pelo Excelentíssimo Senhor Des. Mairton Marques Carneiro. Belém, data registrada no sistema. DES. LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO RELATOR

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 08014855120208140061 12563092, Relator: LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO, Data de Julgamento: 30/01/2023,
2ª Turma de Direito Público
)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E AGENTE DE COMBATE A ENDEMIAS. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE NORMA ESPECÍFICA QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA DA VERBA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.994/14. VIOLAÇÃO DO ART. 37, X, DA CF. PAGAMENTO INDEVIDO FACE A FINALIDADE DIVERSA DADA PELA LEGISLAÇÃO CITADA PARA TAL INCENTIVO. PRECEDENTES DESTE EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA E DE OUTRAS CORTES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA EM SUA INTEGRALIDADE. DECISÃO UNÂNIME. 1.
Em análise aos autos, verifica-se que a sentença julgou procedente o pedido da exordial, reconhecendo o direito dos Requerentes com fundamento no fato de que o Ministério da Saúde, por meio das portarias nº’s 1.350/2002, 674/2003 e 2.488/2011, fixar e atualizar o valor do incentivo financeiro à implantação de Agentes Comunitários de Saúde (ACS);
2.
Apelação Cível. Cinge-se a controvérsia apresentada nos autos em saber se o Agente Comunitário de Saúde faz jus à percepção do incentivo financeiro adicional instituído na Portaria nº 1.350/2002 e 674/2003, do Ministério da Saúde
; 3.
O "Incentivo Financeiro Adicional", previstos nas Portarias do Ministério da Saúde destina-se à promoção e incremento de atividades relacionadas à área da saúde do Município, não constituindo verba remuneratória aos agentes comunitários de saúde ou de combate a endemias, sobretudo porque esta somente pode ser instituída por meio de lei específica, na forma dos arts. 37, X, 61, § 1º, 'c', e 169 da Constituição Federal
. Precedentes deste Egrégio Tribunal De Justiça e de outras Cortes; 4.
Assim, considerando todo o arcabouço jurisprudencial acerca do tema, tenho que manter a condenação do Município recorrente ao pagamento do incentivo financeiro adicional,

viola o art. 37, X, da Constituição Federal
; 5. Ante a reforma da sentença, inversão do ônus sucumbencial que se impõe. art. 85, § 4º, III c/c o § 11 do mesmo artigo do CPC/15. Suspensão da exigibilidade das verbas honorárias, nos moldes do § 3º do art. 98 do CPC; 6. Recurso conhecido e provido nos termos da fundamentação. Sentença integralmente reformada. À unanimidade.

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 0005789-95.2014.8.14.0010, Relator: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA, Data de Julgamento: 26/07/2021,
1ª Turma de Direito Público
)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. INCENTIVO FINANCEIRO. ADICIONAL INSTITUÍDO POR PORTARIAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO QUANTO À DESTINAÇÃO DIRETA AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS). PAGAMENTO INDEVIDO. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A questão em análise consiste em verificar se deve ser deferido o pedido de pagamento do incentivo adicional pretendido pela Apelante, ocupante do cargo agente comunitário de saúde. 2.
O Incentivo Financeiro Adicional, previsto na Portaria nº 1.350/2002 do Ministério da Saúde e instituído pelo art. 9º-D da Lei nº 11.350/2006, com a redação dada pela Lei nº 12.994/2014, é um incremento financeiro destinado aos entes públicos para o fortalecimento de ações e projetos direcionados à área da saúde. E, em que pese tenha a finalidade exclusiva de financiar as atividades dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS), não integra a remuneração dos servidores públicos, não detendo natureza salarial
. 3.
Nos termos dos arts. 37, X , 61, § 1º, II, a, e 169 da CF, a concessão de qualquer vantagem ou aumento aos servidores e empregados públicos somente poderá ocorrer mediante autorização prévia conferida por lei específica, sendo necessário, para tanto, a observância da dotação orçamentária e os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal
. 4. Tendo o incentivo financeiro sido instituído por portarias editadas pelo Ministério da Saúde, não se confunde com a instituição de vantagem pecuniária aos agentes comunitários de saúde, ante a ausência de previsão legislativa específica para tal finalidade. 5. Recurso conhecido e não provido. À UNANIMIDADE. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora. Julgamento ocorrido na 22ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no período de 24 de junho a 1º de julho de 2024. ELVINA GEMAQUE TAVEIRA Desembargadora Relatora

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00082404620188140045 20450401, Relator: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA, Data de Julgamento: 24/06/2024,
1ª Turma de Direito Público
)

Conforme o art. 37, inciso X, da CF/88, é necessária prévia autorização legal para a aplicação de recursos na remuneração de pessoal dos entes federativos, suas autarquias e fundações públicas, de modo que não supre tal requisito a previsão em ato normativo infralegal de órgão federal (Ministério da Saúde), como apontado pelo apelante.

Não bastasse isso, a iniciativa legislativa, no caso, é privativa do chefe do poder executivo municipal, nos termos do art. 61, § 1, da CF/88, o qual é aplicável por simetria aos estados-membros, Distrito Federal e municípios.

Assim, revela-se inviável concessão de vantagem remuneratória sem anterior previsão legal específica na legislação de pessoal (art. 37, inc. X, da CF/88) e orçamentária (art. 169, § 1, da CF/88) do ente federativo.

Vejamos os dispositivos constitucionais citados:

Art. 37. (...)

X -
a remuneração dos servidores públicos
e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39
somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso
, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices
;

Art. 61. (...)

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II -
disponham sobre
:

a)
criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração
;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

c)
servidores públicos da União e Territórios
,
seu regime jurídico
, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria
;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
(Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

Art. 169. (...)

§ 1º
A concessão de qualquer vantagem
ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título,
pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público
,
só poderão ser feitas
:
(Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

(Vide Emenda constitucional nº 106, de 2020)

I -
se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes
;
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II -
se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias
, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista
.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Nesse sentido, o entendimento que prevalece nas turmas de direito público deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará é de que os incentivos financeiros instituídos pela portaria 674 do Ministério da Saúde não tem o condão de, por si só, suprir o requisito da presença de lei específica que disponha sobre a incorporação da verba transferida à remuneração dos agentes comunitários de saúde.

Diante da fundamentação apresentada, impõe-se a manutenção da integridade, coerência, uniformidade e estabilidade da jurisprudência desta corte, nos termos do art. 926, caput, do CPC/15:

“Art. 926.
Os tribunais
devem uniformizar sua jurisprudência
e mantê-la
estável
,
íntegra
e
coerente
.”

Ante o exposto, conheço do recurso de apelação, mas nego provimento, nos termos da fundamentação.

Após o transcurso do prazo recursal promova-se a baixa do processo e remessa ao Juízo de origem.

Publique-se. Intime-se.

Belém/PA, assinatura na data e hora registrados no sistema.

Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento

Relatora

Belém, 31/03/2025