Tribunal: TJPA
Processo: 0804940-32.2019.8.14.0005
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10429 - Execução Contratual
Data de julgamento: 2025-05-19

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO FIRMADO EM DECORRÊNCIA DO CONVITE Nº 1/2016-002-FME. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO COMPROVADA. RECUSA DE PAGAMENTO SEM PROCESSO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível interposta contra sentença que julgou procedente pedido formulado em ação de cobrança, condenando o Município de Vitória do Xingu ao pagamento de R$ 58.582,37, referentes à execução do Contrato Administrativo nº 20160242, firmado com a empresa Construrio LTDA – EPP, para construção de parque escolar. A sentença também fixou custas e honorários advocatícios. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se a Administração Pública pode se recusar a realizar o pagamento por serviços contratados com fundamento em suposta inexecução contratual, sem a instauração de prévio processo administrativo sancionador. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A empresa autora comprovou a execução dos serviços mediante apresentação de contrato, boletim de medição e nota fiscal, documentos não impugnados substancialmente. 4. O Município não instaurou procedimento administrativo para apurar suposto descumprimento contratual, limitando-se a alegações genéricas. 5. A jurisprudência e a legislação de regência (Lei nº 8.666/1993) exigem prévia apuração administrativa para aplicação de sanções ou negativa de pagamento, sob pena de violação aos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal. 6. Não é lícito à Administração invocar descumprimento contratual sem a devida apuração formal para justificar inadimplemento. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recurso conhecido e desprovido. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para CONHECER DO RECURSO, NEGANDO-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém (Pa), data de registro do sistema. EZILDA PASTANA MUTRAN Desembargadora do TJ/Pa

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0804940-32.2019.8.14.0005

APELANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE VITORIA DO XINGU

APELADO: CONSTRUMIX CONSTRUTORA LTDA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO FIRMADO EM DECORRÊNCIA DO CONVITE Nº 1/2016-002-FME. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO COMPROVADA. RECUSA DE PAGAMENTO SEM PROCESSO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta contra sentença que julgou procedente pedido formulado em ação de cobrança, condenando o Município de Vitória do Xingu ao pagamento de R$ 58.582,37, referentes à execução do Contrato Administrativo nº 20160242, firmado com a empresa Construrio LTDA – EPP, para construção de parque escolar. A sentença também fixou custas e honorários advocatícios.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em saber se a Administração Pública pode se recusar a realizar o pagamento por serviços contratados com fundamento em suposta inexecução contratual, sem a instauração de prévio processo administrativo sancionador.

III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A empresa autora comprovou a execução dos serviços mediante apresentação de contrato, boletim de medição e nota fiscal, documentos não impugnados substancialmente.
4. O Município não instaurou procedimento administrativo para apurar suposto descumprimento contratual, limitando-se a alegações genéricas.
5. A jurisprudência e a legislação de regência (Lei nº 8.666/1993) exigem prévia apuração administrativa para aplicação de sanções ou negativa de pagamento, sob pena de violação aos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal.
6. Não é lícito à Administração invocar descumprimento contratual sem a devida apuração formal para justificar inadimplemento.

IV. DISPOSITIVO E TESE
7. Recurso conhecido e desprovido.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, para
CONHECER DO RECURSO, NEGANDO-LHE PROVIMENTO,
nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível, interposta pelo Município de Vitória do Xingu, com fulcro no art. 1.009 e seguintes, do Código de Processo Civil, contra sentença proferida pelo MM. Juízo da Vara Única de Vitória do Xingu, nos autos da Ação de Cobrança movida por Construrio LTDA – EPP.

A peça inicial objetivava o recebimento de crédito no valor de R$ 86.926,45 (oitenta e seis mil, novecentos e vinte e seis reais e quarenta e cinco centavos) pelos serviços prestados no âmbito do Contrato Administrativo nº 20160242, firmado em decorrência do Convite nº 1/2016-002-FME, cujo objeto era a construção do parque na EMEF Padre Eurico Klautler, localizada no município de Vitória do Xingu.

A empresa autora alegou que executou integralmente os serviços contratados, tendo emitido a Nota Fiscal nº 0000021, datada de 25 de agosto de 2016, no valor de R$ 58.582,37 (cinquenta e oito mil, quinhentos e oitenta e dois reais, e trinta e sete centavos). Sustentou que, apesar de devidamente adimplidas as obrigações contratuais por sua parte, o ente público não realizou o pagamento devido, motivando o ajuizamento da demanda.

O Juízo
a quo
julgou procedente o pedido inicial, condenando o Município ao pagamento do valor pleiteado, atualizado monetariamente pelo INPC, além de custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação.

Em suas razões recursais, o Município sustenta a ausência de comprovação da conclusão da obra no prazo contratual, a inexistência de atesto do fiscal do contrato e a ausência de documentos indispensáveis para o empenho e posterior pagamento. Argumenta que a emissão da nota fiscal por si só não constitui prova da efetiva prestação dos serviços e requer a reforma da sentença, com a consequente improcedência do pedido.

Ao final, pleiteia o provimento do recurso para julgar improcedente a ação de cobrança, alternativamente que seja reconhecida a necessidade de compensação e adequação do valor em razão do alegado desequilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Em contrarrazões, a parte apelada refuta os argumentos do apelante, sustentando que os documentos acostados aos autos – incluindo o contrato, boletim de medição e nota fiscal – são suficientes para comprovar a prestação do serviço e a inadimplência do ente público. Afirma ainda que não houve qualquer impugnação objetiva quanto aos documentos apresentados e que a alegação de irregularidade formal não se sustenta frente à realidade fática do inadimplemento contratual.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º Grau opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso. O parecer destaca que o Município reconheceu a legalidade do contrato, não impugnou de forma substancial os documentos que comprovam a execução do objeto contratual, tampouco instaurou processo administrativo para apuração de eventual descumprimento contratual, sendo incabível a negativa de pagamento baseada em alegações não comprovadas.

É o relatório.

VOTO

Conheço do recurso por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

A controvérsia recursal versa sobre a legalidade da sentença que julgou procedente a pretensão deduzida na inicial da Ação de Cobrança ajuizada pela empresa Construrio LTDA – EPP, condenando o Município de Vitória do Xingu ao pagamento do valor de R$ 58.582,37 (cinquenta e oito mil, quinhentos e oitenta e dois reais e trinta e sete centavos), oriundo da execução do Contrato Administrativo nº 20160242.

É incontroverso nos autos que o aludido contrato foi celebrado com fundamento em procedimento licitatório na modalidade convite (nº 1/2016-002-FME), tendo como objeto a construção do parque na EMEF Padre Eurico Klautler. A vigência contratual foi estabelecida de 4 de abril a 3 de julho de 2016. A empresa contratada, ora apelada, apresentou nota fiscal n.º 0000021, datada de 25 de agosto de 2016, no mesmo valor da condenação, instruída com boletim de medição, corroborando a execução dos serviços.

O Município, em sede recursal, sustenta ausência de comprovação da conclusão da obra no prazo contratual, além da inexistência de atesto do fiscal do contrato e da ausência de documentação essencial para o empenho e pagamento. Todavia, tais alegações não se sustentam diante da prova documental coligida aos autos.

O instrumento contratual foi devidamente anexado (ID 22952469), bem como o protocolo administrativo, boletim de medição e nota fiscal (ID 22952470), não havendo impugnação substancial por parte do recorrente quanto à autenticidade ou veracidade destes documentos.

Ressalte-se que a simples alegação de descumprimento contratual, desacompanhada de procedimento administrativo sancionador ou de prova robusta, não se mostra suficiente para desconstituir a presunção de veracidade dos documentos apresentados pela parte autora.

O Município limita-se a levantar alegações genéricas de supostas irregularidades formais e inadimplemento contratual, sem qualquer prova mínima que sustente os fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito da autora, conforme lhe impunha o art. 373, II, do Código de Processo Civil:

Art. 373. O ônus da prova incumbe:

I - ao autor, quanto ao fato constitutivo de seu direito;
II - ao réu, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor.

Importante observar que, mesmo diante da apresentação de documentos pela empresa, não houve qualquer impugnação específica por parte do ente público. Igualmente relevante é a ausência de instauração de processo administrativo para apurar eventual inadimplemento ou atraso, tampouco qualquer sanção foi formalmente aplicada à empresa, circunstância que enfraquece sensivelmente a tese recursal.

Aliás, o entendimento pacífico na doutrina e jurisprudência é no sentido de que a Administração Pública não pode recusar pagamento fundado em suposta inexecução contratual sem instaurar o devido processo administrativo sancionador, sob pena de afronta ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, conforme dispõe o art. 5º, incisos LIV e LV da Constituição Federal.

Ademais, os artigos 86 a 88, da Lei nº 8.666/1993, vigente à época da contratação, estipulam que sanções administrativas, inclusive a recusa de pagamento por atraso ou descumprimento contratual, somente podem ser aplicadas após regular processo administrativo. Veja-se, exemplificativamente:

Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:

I - advertência;

II - multa;

III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração;
IV - declaração de inidoneidade.

Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:

I - advertência;

II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;

III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;

IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.

§ 1º Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, além da perda desta, responderá o contratado pela sua diferença, que será descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administração ou cobrada judicialmente.

§ 2º As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poderão ser aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prévia do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias úteis.

§ 3º A sanção estabelecida no inciso IV deste artigo é de competência exclusiva do Ministro de Estado, do Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilitação ser requerida após 2 (dois) anos de sua aplicação. (Vide art 109 inciso III)

Art. 88. As sanções previstas nos incisos III e IV do artigo anterior poderão também ser aplicadas às empresas ou aos profissionais que, em razão dos contratos regidos por esta Lei:

I - tenham sofrido condenação definitiva por praticarem, por meios dolosos, fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos;

II - tenham praticado atos ilícitos visando a frustrar os objetivos da licitação;

III - demonstrem não possuir idoneidade para contratar com a Administração em virtude de atos ilícitos praticados.

Não compete ao Município aplicar penalidades de forma unilateral, informal e sem o devido processo legal, sendo manifestamente ilegítima a recusa de pagamento da obrigação assumida no contrato administrativo.

No mesmo sentido, a jurisprudência nacional converge para a conclusão de que, ausente a instauração de procedimento administrativo formal, não pode a Administração Pública invocar, de forma discricionária e arbitrária, o descumprimento contratual como fundamento para se esquivar do adimplemento:

APELAÇÃO – AÇÃO ANULATÓRIA – DESCUMPRIMENTO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO – IMPOSIÇÃO DE MULTA EM RAZÃO DA NÃO EXECUÇÃO DO SERVIÇO DE LIMPEZA – Pretensão inicial da autora de anular a multa imposta em processo administrativo sancionatório, ante a inexistência de descumprimento contratual, ou, subsidiariamente, para que as vinte infrações capituladas sejam consideradas como uma só – sentença de primeiro grau que julgou improcedente o feito – descumprimento contratual evidenciado em procedimento administrativo regular - atendimento às garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório – sanção aplicada em conformidade com o contrato celebrado e de forma razoável, não havendo qualquer desproporcionalidade em seu valor – individualização das infrações cometidas pela concessionária, determinando-se que cada uma delas seja considerada separadamente – precedentes deste c. Tribunal de Justiça – sentença de improcedência mantida. Recurso da concessionária desprovido. (TJ-SP - Apelação Cível: 1064147-53.2023.8.26.0053 São Paulo, Relator: Paulo Barcellos Gatti, Data de Julgamento: 30/04/2024, 4ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 30/04/2024)

APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO DE MULTAS POR DESCUMPRIMENTOS CONTRATUAIS. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE NÃO OBSERVADAS. NULIDADE DO ATO. SENTENÇA MANTIDA. 1. A Administração Pública tem a discricionariedade de decidir a penalidade a ser imposta ao contratado quando a imputação é devidamente fundamentada e se observados os princípios aplicáveis ao procedimento administrativo, dentre eles o do devido processo legal, da legalidade, do contraditório e da ampla defesa. Como exigência implícita do princípio da legalidade, deve atentar se ainda ao princípio da razoabilidade e da proporcionalidade, essenciais para o controle da atividade administrativa. 2. Tratando-se de poder sancionador da Administração Pública, a existência de leis abertas e abstratas impõe a observância rigorosa da razoabilidade e da proporcionalidade, visando limitar a discricionariedade da atuação e coibir punições exageradas e desproporcionais. (...) (TJ-DF 00320489820148070018 DF 0032048-98.2014.8.07.0018, Relator: JOSAPHA FRANCISCO DOS SANTOS, Data de Julgamento: 23/10/2019, 5ª Turma Cível, Data de Publicação: Publicado no DJE : 04/11/2019 . Pág.: Sem Página Cadastrada.)

Portanto, ainda que houvesse irregularidade formal, a jurisprudência consolidada orienta que a Administração Pública não pode se beneficiar de sua própria torpeza para eximir-se do dever de pagamento por serviço efetivamente prestado e aceito de forma tácita, especialmente quando não houver prova de vício insanável ou prejuízo à coletividade.

Deste modo, a manutenção da sentença é medida que se impõe.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO E NEGO-LHE PROVIMENTO,
nos moldes da fundamentação lançada.

Voto, ainda, pela majoração da verba honorária sucumbencial ao patamar de 12% (doze por cento) sobre o valor da condenação.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º, do Código de Processo Civil, as partes ficam advertidas de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.016, § 2º e §3º, do CPC.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015-GP.

Belém (Pa), data de registro do sistema.

EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Desembargadora do TJ/Pa

Belém, 27/05/2025