Tribunal: TJPA
Processo: 0805991-68.2016.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10283 - Responsabilidade Civil do Servidor Público / Indenização ao Erário
Data de julgamento: 2025-03-24

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. PEDIDO DE INDENIZAÇÃO POR INVESTIMENTOS NÃO AMORTIZADOS. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. INOCORRÊNCIA DE PRORROGAÇÃO TÁCITA DO CONTRATO. NEGATIVA FORMAL DO DIREITO À INDENIZAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pela Companhia de Saneamento do Pará – COSANPA contra sentença que julgou improcedente ação de indenização por danos materiais, ao reconhecer a prescrição quinquenal da pretensão indenizatória, considerando o encerramento do contrato de concessão em 2009 e o ajuizamento da ação apenas em 2016. A apelante sustenta que o contrato teve duração de 30 anos, encerrando-se em 2011, e que os serviços foram prorrogados até dezembro de 2011, afastando a prescrição. O Município de Juruti, em contrarrazões, defende a correção da sentença e a inexistência de prorrogação contratual válida. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) determinar o termo final do contrato de concessão e a possibilidade de sua prorrogação tácita; (ii) verificar a ocorrência da prescrição quinquenal da pretensão indenizatória da COSANPA. III. RAZÕES DE DECIDIR O prazo prescricional para ações contra a Fazenda Pública é de cinco anos, nos termos do art. 1º do Decreto-Lei 20.910/32, iniciando-se a contagem a partir da data em que o direito foi violado. Ainda que se considere o contrato vigente até maio de 2011, o ajuizamento da ação apenas em novembro de 2016 caracteriza a prescrição quinquenal, extinguindo a pretensão indenizatória. A prorrogação contratual exige ato bilateral e manifestação formal do ente público, não sendo admitida a prorrogação tácita, conforme os princípios da legalidade e impessoalidade que regem a Administração Pública. A negativa formal do direito à indenização ocorreu em 20 de junho de 2011, com a emissão do ofício nº 143/2011 pelo Município de Juruti, o que confirma a ciência inequívoca da COSANPA sobre a rejeição do pedido indenizatório. O prazo prescricional transcorreu integralmente entre 20 de junho de 2011 e 30 de novembro de 2016, sem suspensão ou interrupção, pois já havia conflito instaurado entre as partes. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: O prazo prescricional quinquenal para ações contra a Fazenda Pública, nos termos do art. 1º do Decreto-Lei 20.910/32, inicia-se na data da negativa formal do direito invocado. A prorrogação de contrato de concessão de serviço público exige manifestação expressa do poder concedente, sendo inadmissível a prorrogação tácita por manifestação de vontade unilateral da concessionária. Dispositivos relevantes citados: Decreto-Lei 20.910/32, art. 1º; Código Civil, art. 189. Jurisprudência relevante citada: TRF 3ª Região, Apelação Cível nº 0017353-86.2008.4.03.6100, Rel. Des. Federal Carlos Muta, julgado em 06/09/2017; STF, RMS nº 34.203/DF, Rel. Min. Dias Toffoli. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão. Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Mairton Marques Carneiro. 8ª sessão ordinária do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 24 a 31/03/2025. Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0805991-68.2016.8.14.0301

APELANTE: COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARA

APELADO: MUNICIPIO DE JURUTI

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. PEDIDO DE INDENIZAÇÃO POR INVESTIMENTOS NÃO AMORTIZADOS. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. INOCORRÊNCIA DE PRORROGAÇÃO TÁCITA DO CONTRATO. NEGATIVA FORMAL DO DIREITO À INDENIZAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pela Companhia de Saneamento do Pará – COSANPA contra sentença que julgou improcedente ação de indenização por danos materiais, ao reconhecer a prescrição quinquenal da pretensão indenizatória, considerando o encerramento do contrato de concessão em 2009 e o ajuizamento da ação apenas em 2016. A apelante sustenta que o contrato teve duração de 30 anos, encerrando-se em 2011, e que os serviços foram prorrogados até dezembro de 2011, afastando a prescrição. O Município de Juruti, em contrarrazões, defende a correção da sentença e a inexistência de prorrogação contratual válida.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) determinar o termo final do contrato de concessão e a possibilidade de sua prorrogação tácita; (ii) verificar a ocorrência da prescrição quinquenal da pretensão indenizatória da COSANPA.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O prazo prescricional para ações contra a Fazenda Pública é de cinco anos, nos termos do art. 1º do Decreto-Lei 20.910/32, iniciando-se a contagem a partir da data em que o direito foi violado.

Ainda que se considere o contrato vigente até maio de 2011, o ajuizamento da ação apenas em novembro de 2016 caracteriza a prescrição quinquenal, extinguindo a pretensão indenizatória.

A prorrogação contratual exige ato bilateral e manifestação formal do ente público, não sendo admitida a prorrogação tácita, conforme os princípios da legalidade e impessoalidade que regem a Administração Pública.

A negativa formal do direito à indenização ocorreu em 20 de junho de 2011, com a emissão do ofício nº 143/2011 pelo Município de Juruti, o que confirma a ciência inequívoca da COSANPA sobre a rejeição do pedido indenizatório.

O prazo prescricional transcorreu integralmente entre 20 de junho de 2011 e 30 de novembro de 2016, sem suspensão ou interrupção, pois já havia conflito instaurado entre as partes.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O prazo prescricional quinquenal para ações contra a Fazenda Pública, nos termos do art. 1º do Decreto-Lei 20.910/32, inicia-se na data da negativa formal do direito invocado.

A prorrogação de contrato de concessão de serviço público exige manifestação expressa do poder concedente, sendo inadmissível a prorrogação tácita por manifestação de vontade unilateral da concessionária.

Dispositivos relevantes citados
: Decreto-Lei 20.910/32, art. 1º; Código Civil, art. 189.

Jurisprudência relevante citada
: TRF 3ª Região, Apelação Cível nº 0017353-86.2008.4.03.6100, Rel. Des. Federal Carlos Muta, julgado em 06/09/2017; STF, RMS nº 34.203/DF, Rel. Min. Dias Toffoli.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Mairton Marques Carneiro.

8ª sessão ordinária do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 24 a 31/03/2025.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

A Companhia de Saneamento do Pará – COSANPA interpôs apelação contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Juruti, que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação de Indenização por Danos Materiais. A decisão considerou prescrita a pretensão indenizatória, pois entendeu que o contrato de concessão teria se encerrado em 2009, enquanto a ação foi ajuizada apenas em 2016.

A apelante sustenta que o contrato foi celebrado em 1981 com duração prevista de 30 anos, findando apenas em 2011, e que a referência ao ano de 2009 seria um erro de digitação.

Alega ainda que os serviços foram prorrogados até 15 de dezembro de 2011, o que afastaria a prescrição quinquenal, considerando que a ação foi proposta em 30 de novembro de 2016.

Defende que, nos termos da Lei nº 8.987/1995 e da cláusula décima nona do Contrato de Concessão nº 01/81, a indenização pelas benfeitorias e investimentos realizados não pode ser afastada e requer a reforma da sentença para o reconhecimento do seu direito ao ressarcimento.

Por sua vez, o Município de Juruti, em suas contrarrazões, sustenta a correção da sentença, argumentando que o contrato de concessão encerrou-se efetivamente em 2009, conforme previsão expressa em sua cláusula contratual.

Afirma que a COSANPA não apresentou elementos suficientes para afastar a prescrição da pretensão indenizatória.

A defesa do Município enfatiza que não houve pedido formal de prorrogação do contrato por parte da concessionária, o que inviabilizaria qualquer alegação de continuidade tácita dos serviços.

Sustenta, ainda, que a renovação do contrato exigiria respeito aos princípios da publicidade, impessoalidade e legalidade que regem a administração pública, o que não foi observado.

O Município também questiona a comprovação dos investimentos alegados pela COSANPA e reforça que a sentença deve ser mantida em sua integralidade, requerendo o desprovimento do recurso e a condenação da apelante ao pagamento de honorários advocatícios majorados.

O Ministério Público opina pelo conhecimento e não provimento da apelação.

É o relatório.

VOTO

Preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal, recebo o recurso de apelação da Companhia de Saneamento do Pará.

As provas deste processo permitem uma cognição aprofundada, já tendo havido a oportunidade para que as partes juntassem aos autos o que consideravam mais relevante.

Assim, preclusa a produção probatória, passo a apreciar o mérito conforme o acervo constante da inicial, contestação e réplica.

De início, cumpre salientar que a ação de indenização foi proposta contra um ente público municipal, como consequência, constata-se a submissão da pretensão da COSANPA ao Decreto-Lei 20.910/32:

“Art. 1º
As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem
.”

Segundo a norma em comento, a prescrição começa a contar da data do ato ou do fato do qual se origina o direito da recorrente, isto é, ocorrido o ato ou fato lesivo, surge a pretensão.

Pois bem. No contrato de concessão de serviço público sob análise (Num. 13076130), verifica-se na cláusula segunda previsão segundo a qual a concessão duraria 30 anos, com o início da contagem no dia 12 de maio de 1981.

Entretanto, do instrumento consta que o contrato se encerraria no dia imediatamente correspondente no ano de 2009, isto é, em tese, 12 de maio de 2009.

Em razão desta disposição
, a priori
, dúbia, o juízo sentenciante entendeu que houve a prescrição quinquenal pelo transcurso do prazo de 05 anos entre a data de 12 de maio de 2009 e a data do ajuizamento da ação (30 de novembro de 2016).

Neste sentido, entendo que foi bem analisada a questão, o prazo prescricional de 05 anos resta consumado ainda que se adote a interpretação segundo a qual o contrato esteve vigente até 12 de maio de 2011.

Isso porque, entre a data indicada de 12 de maio de 2011 e 30 de novembro de 2016 houve o transcurso de mais de 05 anos, extinguindo-se a pretensão da COSANPA de ser indenizada quanto aos investimentos não amortizados.

Não obstante, o apelante alega que os serviços teriam sido prorrogados tacitamente até
15 de dezembro de 2011, quando cessaram as operações da COSANPA conforme ofício de Num. 13076131 - Pág. 1.

Contudo, entendo que tal documento de prorrogação não poderia ter sido determinado unilateralmente pela diretoria da Companhia de Saneamento, tendo em vista que a decisão pela prorrogação da prestação do serviço público tem índole discricionária, de modo que cabe à Administração Pública optar, conforme juízo de conveniência e oportunidade, se é acertada a continuação da prestação.

Ao administrado cabe a concordância com os termos da prorrogação, mas não pode prorrogar unilateralmente o contrato, sem a aquiescência do ente público, conforme entendimento da doutrina sobre a matéria:

“
A Administração não está obrigada a prorrogar os contratos de prestação de serviços contínuos, ainda que dentro das hipóteses e nas situações autorizadas pela Lei nº 8.666/93
. Isso porque, como dito,
a validade da prorrogação depende das vantagens propiciadas por ela
. Ora,
a análise das vantagens ou desvantagens da prorrogação equivale à análise da sua conveniência e da oportunidade, o que toca ao núcleo da discricionariedade
, uma vez que os agentes dispõem de margem de liberdade para realizar tal juízo. Registre-se que os agentes administrativos não agem com liberdade absoluta. Se a prorrogação for manifesta e objetivamente vantajosa, aos agentes administrativos não cabe pura e simplesmente recusá-la, em detrimento do interesse público.
De toda maneira, a prorrogação, além de discricionária, é ato bilateral, que depende da vontade do contratado. À Administração não é permitido impor ao contratado a prorrogação de contrato”
(NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administrativo. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013. p.774 - grifei).

Este entendimento também tem respaldo na jurisprudência, como bem apontado pelo membro do Ministério Público em seu parecer:

“DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. NULIDADE DA SENTENÇA. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONTRATO FIRMADO ENTRE IAPAS, INPS E INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE ARRECADAÇÃO DE CONTRIBUIÇÕES E PAGAMENTOS DE BENEFÍCIOS. SUPERVENIÊNCIA DA MEDIDA PROVISÓRIA 164/1990. REDUÇÃO DE FLOATING. AUTORIZAÇÃO PELO INSS DA CORREÇÃO DE REEMBOLSOS À REDE ARRECADADORA PELA TRD. ATO SEM BASE LEGAL. DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. INOCORRÊNCIA. VIGÊNCIA DA AVENÇA JÁ ENCERRADA. PRORROGAÇÃO TÁCITA. IMPOSSIBILIDADE. (...) 3.
Os contratos administrativos não comportam prorrogação tácita ou oral, já que adstritos aos princípios de publicidade, impessoalidade e legalidade, regentes da atuação do Poder Público, conforme extrai-se da doutrina
e, à época dos fatos em exame nestes autos, do Decreto-lei 2.300/1986 (artigos 47 e 50). (...) (TRF 3ª Região, TERCEIRA TURMA, Ap - APELAÇÃO CÍVEL - 1450967 - 0017353-86.2008.4.03.6100, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS MUTA, julgado em 06/09/2017, e-DJF3 Judicial 1 DATA:13/09/2017)

Assim, não há como se considerar o termo inicial da prescrição em 15 de dezembro de 2011, já que tal data apenas diz respeito à decisão corporativa da COSANPA em continuar as operações, mas não representa manifestação de vontade do ente local: Município de Juruti.

Raciocinar em sentido contrário significaria submeter os moradores do Município de Juruti e o poder público municipal às decisões empresariais tomadas pela COSANPA, em manifesta inversão à lógica do direito administrativo, notadamente do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.

Conclusão semelhante chegou o ministro Dias Toffolli do Supremo Tribunal Federal ao apreciar o Recurso Ordinário em Mandado de Segurança N.º 34.203/DF, página 06 do inteiro teor do acórdão que nevou provimento ao recurso (grifo meu):

“
Nesse passo, admitir o raciocínio pretendido pela impetrante
(
que implica imposição de renovação contratual à União
,
sem qualquer margem de discricionariedade administrativa
)
seria o mesmo que conceder ao contratado (concessionário) posição de supremacia sobre a Administração
(
o que é um contrassenso com os princípios e postulados administrativos
) e, no mesmo passo, seria conferir à cláusula de prorrogação contratual a natureza de verdadeira cláusula exorbitante em favor do concessionário, o que, evidentemente e conforme demonstrado, não se coaduna com a natureza desse instituto.”

Desse modo, devidamente demonstrada a impossibilidade de prorrogação tácita como pretendido pela apelante, cabe a investigação sobre em qual momento das negociações efetivamente houve a negativa formal da Administração Pública acerca do direito à indenização.

Para chegar a esta conclusão, é necessário fixar a premissa de que o prazo prescricional tem início quando violado o direito da concessionária à indenização dos investimentos não amortizados, fato este que dá origem ao direito de cobrança e faz surgir a pretensão, nos termos do artigo 189, do Código Civil c/c art. 1º, do Decreto-Lei 20.910/32:

“Art. 189.
Violado o direito, nasce para o titular a pretensão, a qual se extingue, pela prescrição, nos prazos a que aludem os arts. 205 e 206
.”

Assim, verifico que na espécie, a partir das provas juntadas pelas partes, há documento formal configurador da suposta violação do direito e surgimento da pretensão consubstanciado no ofício n.º 143/2011 (Num. 13076153 – pág. 1 e 2).

Neste documento consta manifestação expressa e formal de negativa do Município de Juruti, que afirma o seguinte:

“não havendo outros investimentos além daqueles efetivamente feitos pelo Município,
não há o que se falar em indenização à COSAMPA
”.

Vejo, portanto, que a partir do ofício N. 143, de
20 de junho de 2011
, já havia ciência plena e efetiva da COSANPA sobre a negativa formal do seu direito à amortização dos investimentos.

Reforça esta conclusão o ofício N.º 419/2010, de Num. 13076149 nestes autos, no qual o prefeito municipal de Juruti comunicou formalmente que
não havia interesse da municipalidade na renovação do contrato de concessão e pretendia retomar a prestação do serviço público a partir de 01 de janeiro de 2011
, o que não ocorreu devido a dificuldades operacionais.

Verifica-se então a ocorrência da prescrição pelo transcurso de prazo quinquenal, na forma do art. 1º do Decreto-Lei 20.910/32:
entre 20 de junho de 2011
, data do ofício N.º 143 com negativa formal do direito à indenização,
e 30 de novembro de 2016
, data do ajuizamento da ação pela Companhia de Saneamento do Pará.

Portanto, nasceu a pretensão no dia 20 de junho de 2011 e foi extinta pela prescrição no dia 21 de junho de 2016, ao passo que a ação foi ajuizada em 30 de novembro de 2016.

Entendo ainda que não houve suspensão do prazo prescricional neste intervalo de tempo justamente porque já havia ciência da negativa da pretensão de ressarcimento com o ofício N. 143 de 20 de junho de 2011, de modo que a lide já havia se instaurado com o conflito de interesses qualificado pela pretensão indenizatória da COSANPA que foi resistida pelo Município de Juriti, sem que houvesse dúvida da empresa pública quanto à posição assumida pelo ente municipal.

Ante o exposto, conheço do recurso de apelação da Companhia de Saneamento do Pará, mas nego-lhe provimento, mantendo a sentença recorrida nos termos da fundamentação supracitada, com incidência do prazo prescricional quinquenal do Decreto-Lei 20.910/32 o qual extinguiu a pretensão de ressarcimento dos investimentos não amortizados referentes ao contrato de concessão nº 01/81.

É como Voto.

Belém/PA, assinatura na data e hora registrado no sistema.

Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento

Relator

Belém, 31/03/2025