Tribunal: TJPA
Processo: 0000021-69.2000.8.14.0079
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10011 - Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2025-03-24

Ementa:
DIREITO PÚBLICO. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE DOLO PARA CONFIGURAÇÃO DA CONDUTA ÍMPROBA. INEXISTÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. ATIPICIDADE DA CONDUTA. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação interposta por ex-prefeito municipal contra sentença que reconheceu a prática de atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, caput, e no art. 11, incisos I e VI, da Lei nº 8.429/1992, impondo sanções como ressarcimento ao erário, suspensão dos direitos políticos e multas civis. O apelante alegou ausência de provas concretas da prática de irregularidades, inexistência de danos ao erário e falta de comprovação de dolo ou má-fé na conduta administrativa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em determinar se a ausência de dolo específico e de má-fé por parte do gestor público afasta a caracterização de improbidade administrativa após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei nº 8.429/1992, exigindo dolo específico para a configuração dos atos ímprobos, extinguindo a modalidade culposa e tornando taxativo o rol de condutas que atentam contra os princípios da administração pública. 4. A simples ausência de prestação de contas não caracteriza improbidade administrativa sem a comprovação de intenção deliberada de ocultar irregularidades ou prejudicar a administração pública. 5. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.199, firmou o entendimento de que a nova exigência de dolo para atos de improbidade administrativa se aplica a processos pendentes de julgamento, desde que não haja condenação transitada em julgado. 6. No caso concreto, os relatórios técnicos anexados aos autos demonstram divergência na avaliação da regularidade da execução do convênio, sem evidência inequívoca de dolo do apelante. 7. Diante da ausência de elemento subjetivo doloso, impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedente a ação. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso provido. Tese de julgamento: 1. A caracterização de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, nos termos da Lei nº 14.230/2021. 2. A simples ausência de prestação de contas, sem intenção deliberada de ocultar irregularidades, não configura ato ímprobo. 3. A retroatividade das normas mais benéficas da Lei nº 14.230/2021 aplica-se a processos pendentes, desde que não haja condenação transitada em julgado. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, em Sessão Virtual, a unanimidade, acordam em conhecer e dar provimento ao recurso de apelação para reformar a sentença nos termos do voto da eminente relatora. Belém/PA, data e hora registradas eletronicamente pelo sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000021-69.2000.8.14.0079

APELANTE: LEOCI DA CUNHA MACEDO

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ MPPA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO PÚBLICO.

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE DOLO PARA CONFIGURAÇÃO DA CONDUTA ÍMPROBA. INEXISTÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. ATIPICIDADE DA CONDUTA. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação interposta por ex-prefeito municipal contra sentença que reconheceu a prática de atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, caput, e no art. 11, incisos I e VI, da Lei nº 8.429/1992, impondo sanções como ressarcimento ao erário, suspensão dos direitos políticos e multas civis. O apelante alegou ausência de provas concretas da prática de irregularidades, inexistência de danos ao erário e falta de comprovação de dolo ou má-fé na conduta administrativa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

A questão em discussão consiste em determinar se a ausência de dolo específico e de má-fé por parte do gestor público afasta a caracterização de improbidade administrativa após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei nº 8.429/1992, exigindo dolo específico para a configuração dos atos ímprobos, extinguindo a modalidade culposa e tornando taxativo o rol de condutas que atentam contra os princípios da administração pública.

4.

A simples ausência de prestação de contas não caracteriza improbidade administrativa sem a comprovação de intenção deliberada de ocultar irregularidades ou prejudicar a administração pública.

5.

O Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.199, firmou o entendimento de que a nova exigência de dolo para atos de improbidade administrativa se aplica a processos pendentes de julgamento, desde que não haja condenação transitada em julgado.

6.

No caso concreto, os relatórios técnicos anexados aos autos demonstram divergência na avaliação da regularidade da execução do convênio, sem evidência inequívoca de dolo do apelante.

7.

Diante da ausência de elemento subjetivo doloso, impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedente a ação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

A caracterização de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, nos termos da Lei nº 14.230/2021.

2.

A simples ausência de prestação de contas, sem intenção deliberada de ocultar irregularidades, não configura ato ímprobo.

3.

A retroatividade das normas mais benéficas da Lei nº 14.230/2021 aplica-se a processos pendentes, desde que não haja condenação transitada em julgado.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, em Sessão Virtual, a unanimidade, acordam em conhecer e dar provimento ao recurso de apelação para reformar a sentença nos termos do voto da eminente relatora.

Belém/PA, data e hora registradas eletronicamente pelo sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO – APELAÇÃO CÍVEL N° 0000021-69.2000.8.14.0079

RELATORA: DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

APELANTE: LEOCI DA CUNHA MACEDO

ADVOGADO: VIVALDO MACHADO DE ALMEIDA (OAB/PA 3.764)

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

PROMOTOR DE JUSTIÇA: MÁRIO CESAR NABANTINO ARRAIS BRAÚNA

PROCURADORA DE JUSTIÇA: MARIA TÉRCIA ÁVILA BASTOS DOS SANTOS

O senhor Leoci da Cunha Macedo interpôs recurso de apelação contra sentença que o condenou pela prática de ato de improbidade administrativa previstos no art. 10, caput, e art. 11, incisos I e VI da Lei nº 8.429/1992 impondo as seguintes sanções: ressarcimento integral do dano causado ao erário, no valor de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais), que deverá ser atualizado monetariamente até a data do efetivo pagamento; suspensão dos direitos políticos pelo período de 05 (cinco) anos; pagamento de multa civil (de uma vez) na quantia de R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais), correspondente ao valor do dano causado, atualizado monetariamente até a data do efetivo pagamento; pagamento de multa civil no valor de 10 (dez) vezes a remuneração percebida enquanto esteve investido no cargo de Prefeito Municipal; proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 05 (cinco) anos. Além disso, determinou o pagamento das custas processuais.

O apelante, em síntese, alegou ausência de provas concretas de que tenha cometido as irregularidades apontadas na petição inicial. Sustentou que o Tribunal de Contas dos Municípios não o comunicou previamente sobre a realização da inspeção, o que teria prejudicado a apresentação da documentação necessária à análise da regularidade das contas.

Afirmou, ainda, que, no momento da inspeção realizada pelo TCM/PA, tanto ele quanto os técnicos responsáveis pelos setores de finanças, contabilidade e licitações estavam ausentes do município. Argumentou também que foram juntados aos autos os comprovantes das despesas realizadas, submetidas à apreciação do TCM/PA, razão pela qual deveria ser requisitada informação àquele órgão para confirmação da regularidade da prestação de contas.

Por fim, sustentou a inexistência de dano ao erário e requereu o provimento do recurso, com a consequente reforma da sentença e a improcedência da ação de improbidade administrativa.

O apelado apresentou contrarrazões, alegando a existência de provas da prática de ato ímprobo e requerendo o desprovimento do recurso, com a manutenção da sentença.

A Procuradoria de Justiça do Ministério Público do Estado do Pará manifestou-se pela ratificação dos atos da Promotoria de Justiça.

É o relatório.

VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO - RELATORA:

Inicialmente, cumpre mencionar que esta ação de improbidade foi ajuizada com base no Inquérito Civil nº 001/99-MP/PJB, instaurado para apurar denúncia de irregularidades na execução do Convênio FDE nº 199/97, celebrado entre o Estado do Pará, por meio de sua Secretaria de Planejamento e Coordenação Geral, e o Município de Bagre, este último representado, à época, pelo então Prefeito, senhor Leoci da Cunha Macedo, ora apelante.

O mencionado convênio tinha por finalidade a urbanização de vias públicas. Contemplava, por parte da Secretaria Estadual, o repasse de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) ao município beneficiário, prevendo também a contrapartida pelo ente municipal de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).

Na sentença, foi reconhecida a prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10, caput, e no art. 11, incisos I e VI, ambos na redação anterior da Lei nº 8.429/1992, substancialmente alterada pela Lei nº 14.230/2021. As mudanças introduzidas incluíram, entre outros aspectos, a revogação da modalidade culposa, a exigência de dolo específico para a caracterização do ato ímprobo e a adoção de um rol taxativo – e não mais exemplificativo – das condutas que atentam contra os princípios da administração pública.

É importante destacar que, mesmo em sua redação anterior, a Lei nº 8.429/1992 não tinha como objetivo punir administradores ou gestores públicos inábeis ou inexperientes na prática de atos administrativos, desde que não agissem com má-fé ou com a intenção deliberada de lesar o patrimônio público. Nesse sentido:

“AÇÃO DE IMPROBIDADE ORIGINÁRIA CONTRA MEMBROS DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO. LEI 8.429/92. LEGITIMIDADE DO REGIME SANCIONATÓRIO. EDIÇÃO DE PORTARIA COM CONTEÚDO CORRECIONAL NÃO PREVISTO NA LEGISLAÇÃO. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA. INEXISTÊNCIA DE IMPROBIDADE.

A jurisprudência firmada pela Corte Especial do STJ é no sentido de que, excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República (art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4.º. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza (Rcl 2.790/SC, DJe de 04/03/2010).

Não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10
.

No caso, aos demandados são imputadas condutas capituladas no art. 11 da Lei 8.429/92 por terem, no exercício da Presidência de Tribunal Regional do Trabalho, editado Portarias afastando temporariamente juízes de primeiro grau do exercício de suas funções, para que proferissem sentenças em processos pendentes.

Embora enfatize a ilegalidade dessas Portarias, a petição inicial não descreve nem demonstra a existência de qualquer circunstância indicativa de conduta dolosa ou mesmo culposa dos demandados.

Ação de improbidade rejeitada (art. 17, § 8º, da Lei 8.429/92).”
(AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011, DJe de 28/9/2011.)

Atualmente, não existe mais a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa (art. 10). Além disso, para que eventual ausência de prestação de contas seja necessariamente considerada atentatória aos princípios da administração pública, é preciso que se enquadre perfeitamente nos tipos e/ou hipóteses fáticas descritas nos respectivos incisos (art. 11).

Colhe-se na doutrina o seguinte ensinamento acerca dessa alteração legislativa sobre o art. 11 da LIA: Vejamos:

“Contudo, com a reforma introduzida pela Lei 14.230/2021, a expressão “notadamente” foi substituída pela expressão “caracterizada por uma das seguintes condutas” , o que revela a necessidade da prática de uma das condutas indicadas taxativamente nos incisos do art. 11 para configuração da improbidade por violação aos princípios.

Aliás, apesar da nomenclatura utilizada pelo legislador (“Dos Atos de Improbidade Administrativa que atentam contra Princípios da Administração Pública”), a improbidade em comento não se contenta com a violação aos princípios, exigindo-se a demonstração da prática de uma das condutas descritas nos incisos do art. 11 da LIA. A ausência da improbidade, é oportuno destacar, não afasta, naturalmente, a aplicação de sanções disciplinares aos agentes públicos envolvidos que violaram os princípios da Administração.

(...)

A conduta descrita no inciso VI da art. 11 da LIA também foi alterada. Enquanto a redação originária apenas fazia menção à ausência de prestação de contas quando estivesse obrigado a fazê-lo, a nova redação inseriu, na parte final do referido inciso, a seguinte passagem “desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades.”
(Improbidade Administrativa, direito material e processual. Editora Forense, 10ª edição, 2024 p. 118 e 120).

Em outras palavras, sem o reconhecimento da má-fé do gestor público, a ausência de prestação de contas não configura improbidade administrativa, mas apenas uma ilegalidade a ser corrigida por outras vias.

Neste sentido colaciono julgados do Superior Tribunal de Justiça:

“ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. ART. 11, VI, DA LEI 8.429/1992. AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADES NAS CONTAS TARDIAMENTE APRESENTADAS. ELEMENTO SUBJETIVO NÃO CONFIGURADO
.

1. É possível a esta Corte Superior, no âmbito do recurso especial, requalificar juridicamente o incontroverso quadro fático delineado pelas instâncias ordinárias, providência que não consubstancia afronta a Súmula 7/STJ.

2.
Não caracteriza ato ímprobo o atraso na prestação de contas sem que esteja presente intenção maliciosa por parte do administrador em omitir irregularidades
.

3.
A exegese das normas da Lei 8.429/1992, notadamente do seu art. 11, tendo em conta as severas sanções previstas na lei, há de ser parcimoniosa, evitando-se corrigir irregularidades ou ilegalidades não tonalizadas pela má-fé do administrador público com a força das penas previstas para as improbidades
.

4. Agravo interno a que se nega provimento.”
(AgInt no REsp n. 1.459.717/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 10/6/2024.)

◊◊◊

“ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE.
PRESTAÇÃO DE CONTAS TARDIA. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. INEXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO
. REVISÃO DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.

1. Cuida-se de inconformismo com acórdão do Tribunal de origem que considerou que a prestação de contas realizada de modo tardio não caracteriza ato de improbidade administrativa.

2.
O Tribunal a quo foi expresso ao afirmar não ter ocorrido improbidade administrativa, uma vez que: a) mesmo tardiamente, a parte ré prestou as contas devidas, relativas aos recursos repassados ao ente municipal; b) não se comprovou o dolo do recorrido; c) não houve prejuízo ao Erário decorrente de má aplicação dos recursos federais
.

3.
O Superior Tribunal de Justiça firmou a jurisprudência no sentido de que, para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, mas é necessário demonstrar o dolo genérico na prática de ato tipificado (AgRg no REsp 1.223.106/RN, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 20.11.2014). No mesmo sentido: AgRg no AREsp 522.831/AL, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 17/3/2016; AgRg no AREsp 488.007/RN, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 14/5/2014
.

4. Estando o acórdão recorrido em sintonia com o entendimento do STJ, incide, in casu, o princípio estabelecido na Súmula 83/STJ:

"Não se conhece do Recurso Especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida."

5. Modificar o entendimento firmado no acórdão recorrido, afastando a tese esposada na origem de que não houve dolo ou má-fé na conduta do agravado, implica exceder as razões colacionadas no acórdão vergastado, o que demanda incursão no contexto fático-probatório dos autos, vedada em Recurso Especial, conforme Súmula 7 do STJ.

6. Agravo Interno não provido.”
(AgInt no REsp n. 1.772.419/PA, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 23/6/2020, DJe de 9/9/2020.)

◊◊◊

“ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. DOLO NÃO COMPROVADO. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE
. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 7/STJ.

1.
O entendimento desta Corte é que não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico
.

2. O acórdão recorrido não traz nenhum elemento fático que indique ação dolosa do agente público, o que afasta a ação de improbidade. A revisão de tal entendimento é inviável nos termos da Súmula 7/STJ.

3. Agravo regimental a que se nega provimento.”
(AgRg no AREsp n. 409.732/DF, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 5/12/2013, DJe de 16/12/2013.)

Cabe acrescentar que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199, firmou o entendimento de que a nova Lei nº 14.230/2021 se aplica aos atos de improbidade administrativa praticados sob a vigência da redação anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado. Isso ocorre em razão da revogação expressa do texto anterior, cabendo ao juízo competente analisar a existência de dolo por parte do agente. Senão, vejamos:

“Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO.
Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO
; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente
; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei"
. (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251

DIVULG 09-12-2022

PUBLIC 12-12-2022)

No caso presente, é nítida a ausência de má-fé por parte do ex-gestor, pois, há nos autos dois relatórios de vistorias, o primeiro realizado pela Secretaria Executiva de Planejamento – SEPLAN, indicando que os serviços de pavimentação executados não seguiram a discriminação do Convênio FDE nº 199/97 (ID 10248928 – Pág. 5), enquanto que o segundo relatório, realizado pela Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM, indicando que os serviços foram executados dentro das especificações técnicas (ID 10248931 – Pág. 9).

Dessa forma, não havendo a caracterização do elemento subjetivo doloso, no sentido deliberado de ocultar irregularidades (art. 11, VI – alterado pelo Lei 14.230/2021), não cabe falar em improbidade administrativa.

Não ficou demonstrado o elemento subjetivo (dolo) indispensável para caracterizar a conduta do apelado e da apelada como ato de improbidade administrativa acarretando atipicidade da conduta.

No mesmo sentido decidiu a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça. Vejamos:

“ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO.
RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199/STF. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. SENSÍVEL ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. ATUAL NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DO ESPECIAL FIM DE AGIR
. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. O panorama normativo da improbidade administrativa mudou sensivelmente em benefício do demandado em razão de certas alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, édito que, em muitos aspectos, consubstancia verdadeira novatio legis in mellius.

2. Sob o regime da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal pronunciou a aplicabilidade da Lei 14.230/2021 aos processos inaugurados antes de sua vigência e ainda sem trânsito em julgado em relação ao elemento subjetivo necessário para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA): o dolo
.

3.
Aplicação das conclusões a que chegou o STF no ARE 843.989/PR para além da revogação da modalidade culposa da Lei de Improbidade Administrativa (Tema 1.199) de modo a expandir a retroatividade das alterações à atual exigência de dolo específico para a configuração da improbidade prevista no inciso VI do art. 11 da Lei de Improbidade
(ARE 803.568-AgR-segundo-Edv).

4.
A ausência do especial fim de agir remete à atipicidade da conduta. Decisão agravada mantida por diversa fundamentação
.

5. Agravo interno a que se nega provimento.”
(AgInt no REsp n. 1.459.717/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 10/6/2024.)

Dessa forma, em razão do novo regramento jurídico aplicável à espécie, não estando configurados o dolo ou a má-fé do ex-gestor, impõe-se reconhecer a atipicidade da conduta descrita na petição inicial.

ANTE O EXPOSTO,
conheço e dou provimento
ao recurso de apelação interposto por
Leoci da Cunha Macedo, para reformar a sentença julgando improcedente o pedido inicial em razão da atipicidade da conduta (ato culposo).

É como voto.

Data e hora registradas eletronicamente pelo sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 31/03/2025