Tribunal: TJPA
Processo: 0001565-20.2016.8.14.0051
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2025-10-06

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO INSTITUCIONAL – GDI. SERVIDORES ESTADUAIS DA SAÚDE LOTADOS EM SANTARÉM. OBRIGAÇÃO DO ESTADO DO PARÁ DE INSTITUIR COMISSÃO DE AVALIAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERÊNCIA DE RESPONSABILIDADE AO MUNICÍPIO. REJEIÇÃO DE TESES DE INVIABILIDADE TÉCNICA, INOVAÇÃO JUDICIAL E DESPROPORCIONALIDADE DA MULTA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Agravo interno interposto pelo Estado do Pará contra decisão monocrática que deu provimento à apelação do Ministério Público do Estado do Pará, em ação civil pública ajuizada com o objetivo de compelir o ente estadual ao pagamento da Gratificação de Desempenho Institucional (GDI) aos servidores da saúde lotados no município de Santarém, relativamente ao período de 2011 a 2015. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há seis questões em discussão: (i) definir se é juridicamente possível compelir o Estado ao pagamento da GDI no período de 2011 a 2015, diante da ausência de Comissão de Avaliação; (ii) estabelecer se a responsabilidade pelo pagamento da GDI poderia ser transferida ao Município de Santarém em razão da gestão plena do SUS; (iii) apurar se houve inversão indevida do ônus da prova; (iv) determinar se a decisão judicial violou o princípio da separação dos poderes; (v) verificar a alegada impossibilidade material de avaliação retroativa; e (vi) analisar se a multa imposta é desproporcional e causa impacto orçamentário ao Estado. III. RAZÕES DE DECIDIR A legislação estadual (Lei nº 6.673/2004 e Decreto nº 1.554/2005) impõe ao Estado a obrigação de instituir comissões de avaliação para fins de pagamento da GDI, sendo incabível alegar ausência desses mecanismos como justificativa para inadimplemento. A gestão plena de serviços de saúde pelo Município de Santarém não transfere a este a responsabilidade pelo pagamento de gratificações devidas a servidores estaduais, nem desonera o Estado do cumprimento de sua legislação. A inversão do ônus da prova é legítima no caso concreto, pois os dados necessários à verificação da produtividade dos servidores encontram-se exclusivamente sob a posse da Administração Pública estadual. Não há afronta ao princípio da separação dos poderes quando o Judiciário impõe ao Estado o cumprimento de normas legais já existentes, especialmente em face da omissão administrativa reiterada. A alegação de impossibilidade material de avaliação retroativa não se sustenta, uma vez que os dados de produtividade podem ser extraídos dos sistemas oficiais do SUS, sendo a omissão do Estado a verdadeira causa da lacuna administrativa. A multa diária fixada (R$ 500,00, limitada a R$ 50.000,00) observa os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sendo legítima e compatível com jurisprudência consolidada, diante da resistência estatal em cumprir decisão judicial. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso Desprovido. Tese de julgamento: A omissão do Estado do Pará em instituir a Comissão de Avaliação prevista em lei não o exime da obrigação de pagar a Gratificação de Desempenho Institucional (GDI) aos servidores da saúde. A responsabilidade pelo pagamento da GDI é exclusiva do Estado, sendo incabível sua transferência ao Município, ainda que este detenha gestão plena dos serviços de saúde. A prova da produtividade dos servidores deve ser produzida pelo próprio Estado, a quem compete instituir os mecanismos legais de avaliação. A atuação do Judiciário que impõe ao Estado o cumprimento de normas legais não viola o princípio da separação dos poderes. A avaliação retroativa da produtividade dos servidores é juridicamente possível quando a ausência de registros decorre da omissão administrativa estatal. A multa cominatória imposta ao Estado é legítima, razoável e não configura violação à Lei de Responsabilidade Fiscal. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 5º, XXXV; CC, art. 884; CPC, arts. 6º, 373, I, e 537; Lei Estadual nº 6.673/2004; Decreto Estadual nº 1.554/2005. Jurisprudência relevante citada: TJPA, AgInt nº 0806278-90.2018.8.14.0000, 1ª TDP, Rel. Des. Ezilda Pastana Mutran, j. 01.04.2019; STF, RE 592.581; RE 573.911; ADPF 45. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam Excelentíssimos Senhores Desembargadores, que integram a Segunda Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em CONHECER DO RECURSO e NEGAR-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto do Excelentíssimo Senhor Desembargador - Relator Mairton Marques Carneiro. Esta Sessão foi presidida pelo Exmo. Des. José Maria Teixeira do Rosário. Belém/PA, data da assinatura digital. Des. MAIRTON MARQUES CARNEIRO Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0001565-20.2016.8.14.0051

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

APELADO: MUNICIPIO DE SANTAREM, ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO INSTITUCIONAL – GDI. SERVIDORES ESTADUAIS DA SAÚDE LOTADOS EM SANTARÉM. OBRIGAÇÃO DO ESTADO DO PARÁ DE INSTITUIR COMISSÃO DE AVALIAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERÊNCIA DE RESPONSABILIDADE AO MUNICÍPIO. REJEIÇÃO DE TESES DE INVIABILIDADE TÉCNICA, INOVAÇÃO JUDICIAL E DESPROPORCIONALIDADE DA MULTA.
RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo interno interposto pelo Estado do Pará contra decisão monocrática que deu provimento à apelação do Ministério Público do Estado do Pará, em ação civil pública ajuizada com o objetivo de compelir o ente estadual ao pagamento da Gratificação de Desempenho Institucional (GDI) aos servidores da saúde lotados no município de Santarém, relativamente ao período de 2011 a 2015.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há seis questões em discussão: (i) definir se é juridicamente possível compelir o Estado ao pagamento da GDI no período de 2011 a 2015, diante da ausência de Comissão de Avaliação; (ii) estabelecer se a responsabilidade pelo pagamento da GDI poderia ser transferida ao Município de Santarém em razão da gestão plena do SUS; (iii) apurar se houve inversão indevida do ônus da prova; (iv) determinar se a decisão judicial violou o princípio da separação dos poderes; (v) verificar a alegada impossibilidade material de avaliação retroativa; e (vi) analisar se a multa imposta é desproporcional e causa impacto orçamentário ao Estado.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A legislação estadual (Lei nº 6.673/2004 e Decreto nº 1.554/2005) impõe ao Estado a obrigação de instituir comissões de avaliação para fins de pagamento da GDI, sendo incabível alegar ausência desses mecanismos como justificativa para inadimplemento.

A gestão plena de serviços de saúde pelo Município de Santarém não transfere a este a responsabilidade pelo pagamento de gratificações devidas a servidores estaduais, nem desonera o Estado do cumprimento de sua legislação.

A inversão do ônus da prova é legítima no caso concreto, pois os dados necessários à verificação da produtividade dos servidores encontram-se exclusivamente sob a posse da Administração Pública estadual.

Não há afronta ao princípio da separação dos poderes quando o Judiciário impõe ao Estado o cumprimento de normas legais já existentes, especialmente em face da omissão administrativa reiterada.

A alegação de impossibilidade material de avaliação retroativa não se sustenta, uma vez que os dados de produtividade podem ser extraídos dos sistemas oficiais do SUS, sendo a omissão do Estado a verdadeira causa da lacuna administrativa.

A multa diária fixada (R$ 500,00, limitada a R$ 50.000,00) observa os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, sendo legítima e compatível com jurisprudência consolidada, diante da resistência estatal em cumprir decisão judicial.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso Desprovido.

Tese de julgamento:

A omissão do Estado do Pará em instituir a Comissão de Avaliação prevista em lei não o exime da obrigação de pagar a Gratificação de Desempenho Institucional (GDI) aos servidores da saúde.

A responsabilidade pelo pagamento da GDI é exclusiva do Estado, sendo incabível sua transferência ao Município, ainda que este detenha gestão plena dos serviços de saúde.

A prova da produtividade dos servidores deve ser produzida pelo próprio Estado, a quem compete instituir os mecanismos legais de avaliação.

A atuação do Judiciário que impõe ao Estado o cumprimento de normas legais não viola o princípio da separação dos poderes.

A avaliação retroativa da produtividade dos servidores é juridicamente possível quando a ausência de registros decorre da omissão administrativa estatal.

A multa cominatória imposta ao Estado é legítima, razoável e não configura violação à Lei de Responsabilidade Fiscal.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 5º, XXXV; CC, art. 884; CPC, arts. 6º, 373, I, e 537; Lei Estadual nº 6.673/2004; Decreto Estadual nº 1.554/2005.

Jurisprudência relevante citada: TJPA, AgInt nº 0806278-90.2018.8.14.0000, 1ª TDP, Rel. Des. Ezilda Pastana Mutran, j. 01.04.2019; STF, RE 592.581; RE 573.911; ADPF 45.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam Excelentíssimos Senhores Desembargadores, que integram a Segunda Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em
CONHECER DO RECURSO
e
NEGAR-LHE PROVIMENTO
, nos termos do voto do Excelentíssimo Senhor Desembargador - Relator Mairton Marques Carneiro.

Esta Sessão foi presidida pelo Exmo. Des. José Maria Teixeira do Rosário.

Belém/PA
, data da assinatura digital.

Des.
MAIRTON
MARQUES
CARNEIRO

Relator

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Trata-se de
AGRAVO INTERNO
interposto pelo
ESTADO DO PARÁ
contra decisão monocrática que julgou provido o recurso de apelação interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada com o objetivo de compelir o ente estadual ao pagamento da Gratificação de Desempenho Institucional (GDI) aos servidores da saúde lotados no município de Santarém, relativamente ao período de 2011 a 2015.

Síntese dos fatos.

Alega o Estado do Pará que a GDI possui natureza
pro labore faciendo
, sendo devida apenas mediante comprovação de desempenho e produtividade individual dos servidores, conforme Lei Estadual nº 6.673/2004 e Decreto Estadual nº 1.554/2005;

Aduz que o pagamento da GDI depende da atuação de uma Comissão de Avaliação e de critérios objetivos de desempenho, não sendo cabível sua concessão de forma automática;

Assevera que o Município de Santarém possuía gestão plena da saúde durante o período pleiteado, sendo o responsável direto pelos recursos do SUS, os quais não foram repassados ao Estado, inviabilizando o pagamento da gratificação.

Que a decisão agravada impôs ao Estado obrigações que não lhe competem, uma vez que não recebia os recursos necessários para efetuar os pagamentos naquele período;

Aduz não ser juridicamente possível determinar a instauração de Comissão Avaliadora com efeitos retroativos (2011–2015), nem realizar avaliação de produtividade após tanto tempo, por ausência de registros confiáveis;

Afirma que a decisão incorre em violação à separação dos poderes, pois impõe obrigação de formulação e execução administrativa ao Poder Judiciário;

Que houve a inversão indevida do ônus da prova ao exigir que o Estado demonstrasse que os servidores não faziam jus à GDI, quando a prova do fato constitutivo caberia ao autor (art. 373 do CPC);

Não há comprovação nos autos de que os recursos da União foram repassados ao Estado durante o período reclamado, sendo os valores geridos exclusivamente pelo Município de Santarém;

Que a multa diária fixada (R$ 500,00, limitada a R$ 50.000,00) é desproporcional e desconsidera a complexidade do cumprimento da decisão judicial, além de gerar impacto orçamentário incompatível com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Para reforçar sua alegação, argumenta que a GDI, por sua natureza jurídica, não pode ser imposta de forma generalizada sem apuração individualizada do desempenho dos servidores, conforme preveem as normas estaduais.

Sustenta ainda que a responsabilidade pelo pagamento da GDI deve recair sobre o Município de Santarém durante o período em que este detinha os recursos do SUS, e que a documentação juntada aos autos comprova a ausência de repasses ao Estado do Pará.

Por fim, requer que:

Seja reconsiderada a decisão monocrática pelo relator, reformando-se para manter a sentença de 1º grau que julgou improcedente a ação;

Subsidiariamente, caso não acolhida a reconsideração:

Seja afastada a obrigação de instituir Comissão Avaliadora para o período de 2011 a 2015;

Seja excluída a condenação ao pagamento da GDI sem comprovação da existência de repasses federais;

Seja revogada ou substancialmente reduzida a multa imposta;

Seja limitada a condenação apenas ao período posterior a maio de 2015, quando o Estado passou a efetivamente receber os recursos do SUS.

Em sede de
contrarrazões
ao recurso de agravo interno o Ministério Público argumenta que
não procede a alegação do Estado de que a decisão determinaria pagamento indiscriminado da GDI
, pois a decisão agravada expressamente condiciona o pagamento à atuação da Comissão de Avaliação e à verificação do desempenho individual, nos termos do Decreto Estadual nº 1.554/2005;

Afirma que
não há inversão indevida do ônus da prova
, uma vez que cabe à própria Administração Estadual (e não aos servidores individualmente) a apuração do direito à gratificação, por meio de Comissão técnica, sendo esta uma obrigação legal da Secretaria de Saúde (SESPA);

Aduz que a suposta ausência de dados de produtividade
não isenta o Estado de cumprir com sua obrigação legal, pois o envio desses dados é condição para o recebimento de verbas federais, de modo que, se o Estado recebeu recursos, tinha os dados, e se não tinha os dados, não poderia ter recebido os recursos;

Que a responsabilidade pelo pagamento da GDI é do Estado
, conforme estabelecido pela legislação estadual, e o inadimplemento por parte do Município de Santarém quanto ao repasse de valores não exime o ente estadual do cumprimento da norma. Caberia ao Estado cobrar os repasses devidos;

Aduz que não há violação à separação dos poderes
, pois o Poder Judiciário está apenas determinando o cumprimento de normas legais já em vigor, e não criando ou gerindo políticas públicas. Citou jurisprudência para reforçar que a atuação judicial é legítima diante da omissão administrativa;

Alega que a
multa imposta (astreintes)
é proporcional e adequada, pois tem como finalidade compelir o ente público ao cumprimento da obrigação. A redução do valor descaracterizaria sua natureza coercitiva e enfraqueceria a efetividade da decisão judicial.

Por fim, requer que:

Seja negado provimento ao agravo interno interposto pelo ESTADO DO PARÁ, mantendo-se na íntegra a decisão agravada.

O Município de Santarém, por sua vez, (Id. 27013251) rechaçou qualquer responsabilidade pelo pagamento da gratificação, por se tratar de verba estadual e destinada a servidores estaduais, sem vínculo com o ente municipal.

Os autos vieram distribuídos à minha relatoria.

É o relatório
.

VOTO

VOTO

I – Juízo de Admissibilidade.

Presentes os pressupostos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade, razão pela qual conheço do recurso e passo a proferir o voto, sobretudo, de forma a submeter o julgado ao colegiado.

III – Mérito.

Não merecem acolhida os fundamentos veiculados no agravo interno interposto pelo ESTADO DO PARÁ, porquanto destituídos de respaldo jurídico idôneo e incompatíveis com o conjunto normativo e probatório constante dos autos. Diante disso, passo à análise individualizada das teses recursais suscitadas, externando, desde logo, meu entendimento aos ilustres pares desta Colenda Turma Julgadora.

Teses Arguidas pelo Estado do Pará (Agravante).

Da impossibilidade de pagamento automático da GDI - natureza jurídica da gratificação.

A tese central sustentada pelo ESTADO DO PARÁ no agravo interno, no sentido de que a Gratificação por Desempenho Institucional (GDI), por ostentar natureza
pro labore faciendo
, não comportaria pagamento automático, deve ser rejeitada por carecer de amparo jurídico diante da estrutura normativa vigente e da jurisprudência consolidada.

De fato, a GDI, criada pela Lei Estadual nº 6.673/2004 e regulamentada pelo Decreto nº 1.554/2005, é condicionada à mensuração de desempenho institucional, cuja responsabilidade pela apuração e pagamento recai exclusivamente sobre o próprio Estado, por meio da Secretaria de Estado de Saúde Pública – SESPA. A estrutura legal vigente estabelece, com clareza, que a Comissão de Avaliação é instância obrigatória para o processamento dos dados de produtividade, sendo dever da Administração Pública estadual, e não de terceiros, promover sua instituição tempestiva e adequada.

Não obstante o caráter variável e condicional da gratificação, a ausência da Comissão de Avaliação ou a omissão administrativa na coleta de indicadores de produtividade não tem o condão de exonerar o Estado de sua obrigação legal. Admitir tal argumento implicaria, em última análise, legitimar o inadimplemento estatal fundado em sua própria inércia, contrariando o princípio da boa-fé objetiva, da moralidade administrativa e da vedação ao comportamento contraditório.

Nota-se que a Gratificação de Desenvolvimento Institucional – GDI, se trata de verba destinada aos servidores lotados nas unidades assistenciais da administração estadual, vinculadas diretamente à Secretaria de Estado de Saúde Pública (SESPA), nos moldes da Lei nº 6.6.73/2004,
in verbis:

"Art. 1º - Fica instituída a Gratificação de Desempenho Institucional ao servidor que se encontrar lotado em órgão ou entidade estadual que desenvolva atividades voltadas para a área de saúde pública.

Art. 2º A Gratificação de Desempenho Institucional não será incorporada à remuneração do servidor, sob nenhuma hipótese, tampouco servirá de base para a incidência de qualquer desconto ou acréscimo.

Art. 3º O custeio das despesas com a concessão da Gratificação de Desempenho Institucional será assumido na dotação orçamentária própria e por repasse da verba destaca pelo Sistema Único de Saúde, no limite de 35% (trinta e cinco por cento) da receita de produção de cada órgão ou entidade."

Tal verba é repassada mensalmente do Fundo Nacional de Saúde para o Estado do Pará. A lei foi inicialmente regulamentada por meio do Decreto Estadual nº 1.554/2005, que definiu que o percentual máximo de 35% (trinta e cinco por cento) do total de recursos recebidos para serem repassados, trimestralmente, aos servidores que prestam atendimento aos usuários do SUS nas unidades assistenciais administradas pelo Estado, e 65% (sessenta e cinco por cento) com destinação para custeio e manutenção das unidades assistenciais.

Acrescente-se que a decisão monocrática agravada, esclareceu que “a comprovação de tais requisitos não pode ser exigida do autor, ou mesmo dos servidores, uma vez que a responsabilidade legal pela instituição das Comissões é única e exclusiva da SESPA”. O reconhecimento do direito à GDI, portanto, não se confunde com sua automática liquidação pecuniária, mas sim com a obrigação de fazer do Estado, consistente na constituição das comissões, para então promover o adimplemento proporcional conforme os resultados obtidos.

Desse modo, o acolhimento da tese de impossibilidade de pagamento automático sob o pretexto da natureza jurídica da gratificação implicaria premiar o inadimplemento estatal, em evidente enriquecimento ilícito da Administração Pública, vedado pelo ordenamento jurídico (art. 884 do Código Civil), além de violar o princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, da CF/88), que impõe ao Judiciário o dever de prover tutela efetiva, inclusive quando o ente público se furta à implementação de mecanismos que condicionam o direito material.

Por conseguinte, não se exige pagamento automático da GDI em sentido estrito, mas o cumprimento da obrigação estatal de instituir os mecanismos legais indispensáveis à sua devida avaliação e pagamento. A recusa em fazê-lo sob alegação de ausência de avaliação que o próprio Estado omitiu praticar, longe de escusar a inadimplência, apenas a evidencia.

Tese rejeitada.

Da sistemática de financiamento da GDI - Gestão Plena do Município de Santarém.

A tese levantada pelo ESTADO DO PARÁ, segundo a qual a gestão plena do Município de Santarém no âmbito do SUS implicaria a transferência da responsabilidade financeira pelo pagamento da Gratificação de Desempenho Institucional (GDI), não se sustenta à luz do ordenamento jurídico vigente nem da arquitetura constitucional da divisão de competências federativas.

A Gratificação de Desempenho Institucional – GDI – é verba de natureza nitidamente
estatutária estadual
, instituída pela
Lei Estadual nº 6.673/2004
e regulamentada pelo
Decreto Estadual nº 1.554/2005
, destinada
exclusivamente a servidores públicos estaduais
lotados em unidades de saúde vinculadas à administração estadual. Como já decidido, inclusive em sede monocrática,
não existe qualquer vínculo jurídico-administrativo entre tais servidores e o Município de Santarém
, de modo que a simples alocação física ou territorial das unidades em solo municipal não transfere ao ente local obrigações que são, por definição, de competência e responsabilidade da administração estadual.

A alegação do Estado, de que a gestão plena do SUS atribuída ao Município de Santarém implicaria o dever de repassar verbas para o custeio da GDI, inverte a lógica federativa e a autonomia constitucional dos entes. O que se tem, no plano legal e fático, é a
assunção de gestão administrativa e operacional dos serviços de saúde no âmbito municipal
, com responsabilidade por
servidores e políticas municipais
, mas não a assunção de obrigações financeiras relativas a
políticas remuneratórias estaduais
, tampouco quanto a servidores estaduais.

A gestão plena, por sua vez, embora envolva o recebimento direto de recursos do Fundo Nacional de Saúde pelo Fundo Municipal,
não altera o regime jurídico dos vínculos funcionais dos servidores estaduais
, tampouco converte o Município em agente pagador de obrigações assumidas pela administração estadual perante seus próprios servidores. Eventuais ajustes interinstitucionais entre Estado e Município, como convênios e acordos administrativos, não têm o condão de
alterar a titularidade da obrigação legal originária
: o dever de instituir comissões de avaliação e realizar os pagamentos da GDI permanece, em qualquer cenário, como
atribuição exclusiva da Secretaria de Estado de Saúde Pública – SESPA
, nos moldes do Decreto Estadual nº 1.554/2005.

É absolutamente irrelevante, para fins de definição da responsabilidade jurídica pelo pagamento da GDI, a circunstância de o Município eventualmente ter deixado de repassar ao Estado parte dos recursos de produção recebidos do SUS. Tal alegação, se verdadeira,
poderia fundamentar, no máximo, ação própria do Estado contra o Município
, jamais sua desoneração em face dos servidores. A tentativa de redirecionar a responsabilidade sob o manto da “gestão plena” ou da “sistemática de financiamento” configura
tentativa ilegítima de terceirização de encargos
, não amparada por nenhuma norma cogente do direito financeiro ou administrativo.

Ressalte-se, ainda, que
não consta nos autos qualquer prova robusta
de que o Município de Santarém tenha recebido, retido ou deixado de repassar valores especificamente destinados ao pagamento da GDI, nem que tenha assumido formalmente essa obrigação por meio de instrumentos válidos de transferência de competência. A responsabilização do ente municipal com base em conjecturas orçamentárias ou operacionais, dissociadas de vínculo legal ou contratual, seria manifesta violação aos princípios do devido processo legal e da legalidade estrita na administração pública.

Por fim, a tese da "sistemática de financiamento" como causa excludente de responsabilidade estadual
não possui suporte normativo suficiente
nem se harmoniza com os preceitos constitucionais de competência e responsabilidade federativas. A norma estadual que institui a GDI jamais atribuiu, expressa ou implicitamente, qualquer encargo ao ente municipal. Ao contrário, a legislação é clara ao dispor que o pagamento se vincula à lotação do servidor em órgão ou entidade estadual e à avaliação realizada por comissão nomeada pela SESPA.

Tese rejeitada.

Da Impossibilidade De Inversão Do Ônus Da Prova

A alegação do ESTADO DO PARÁ, no sentido de que a inversão do ônus probatório determinada na decisão monocrática ofende o art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil, carece de amparo jurídico e revela interpretação estanque e formalista das regras de distribuição do ônus da prova.

De plano, importa destacar que a regra do art. 373, I, do CPC, que impõe ao autor o encargo de comprovar os fatos constitutivos de seu direito,
não é absoluta
, podendo ceder, como cede, diante das peculiaridades do caso concreto, em especial
quando demonstrada a desproporção de acesso às provas ou a hipossuficiência informacional de uma das partes
.

No caso em exame, a Gratificação de Desempenho Institucional – GDI depende de critérios técnicos que somente podem ser apurados mediante procedimentos internos da própria Administração Estadual, notadamente a
instituição da Comissão de Avaliação
, a
padronização dos instrumentos de mensuração
, a
coleta dos indicadores de produtividade
e a
homologação dos resultados
, conforme exige o Decreto Estadual nº 1.554/2005.

Acerca disto, leia-se os seguintes termos do Decreto Estadual nº 1.554/2005:

Art. 1º A Gratificação de Desempenho Institucional, criada pela Lei nº 6.673, de 2 de agosto de 2004, será paga trimestralmente a servidores no exercício da área-meio e fim dos órgãos ou entidades que desenvolvam atividades voltadas para a área de saúde pública, integrando a Saúde do Estado do Pará.

Art. 2º O valor da Gratificação será variável de acordo com a mensuração global dos resultados obtidos pelo órgão ou entidade, que deverá ser realizada por uma Comissão de Avaliação específica designada em cada instância diretiva.

§ 1º À Comissão de Avaliação compete aferir o quantum a ser destinado a cada servidor do respectivo órgão ou entidade, após processar as informações obtidas, a fim de efetivar o pagamento da Gratificação, em tudo observadas as disposições do art. 4º deste Decreto.

§ 2º Caberá à Secretaria Executiva de Estado de Saúde Pública – SESPA aprovar e padronizar os modelos de avaliação a serem utilizados pela Comissão de Avaliação de cada órgão ou entidade.

Art. 3º
O valor percentual a ser disponibilizado para pagamento da Gratificação de Desempenho Institucional observará o nível de desempenho alcançado
, e
será limitado
a 35% (trinta e cinco por cento) da receita trimestral de produção de cada órgão ou entidade.

Art. 4° A Gratificação de Desempenho Institucional será concedida sob duas formas distintas a serem observadas pela Comissão de Avaliação, a saber:

I- em relação aos servidores de órgãos ou entidades que prestam serviços ao Sistema Único de Saúde - SUS de forma direta (Unidades Básicas de Saúde - UBSs, Unidades de Referências Especializadas - UREs, hospitais e outros):

a) cota 1 - constituída de 50% (cinqüenta por cento) do valor do serviço ou procedimento que se destinar ao pagamento da Gratificação de Desempenho Institucional, a ser rateada entre todos os servidores do órgão ou entidade obedecendo aos seguintes critérios:

1 - 80% (oitenta por cento) dos recursos para o nível operacional, sendo 75% (setenta e cinco por cento) aos servidores que exercem atividades que exijam nível de escolaridade superior e 25% (vinte e cinco por cento) aos servidores que exercem atividades de nível médio;

2 - 20% (vinte por cento) dos recursos para o nível administrativo, sendo 30% (trinta por cento) aos servidores que exercem atividades que exijam nível superior, 50% (cinqüenta por cento) aos servidores que exercem atividades de nível médio e 20% (vinte por cento) para servidores que exercem atividades de nível elementar;

b) cota 2 - constituída dos restantes 50% (cinqüenta por cento) do valor do serviço ou procedimento que se destinar ao pagamento da Gratificação de Desempenho Institucional, será destinada, exclusivamente, ao servidor responsável pela execução do serviço ou procedimento pago pelo Sistema Único de Saúde;

II - em relação aos demais órgãos ou entidades que produzem serviços ao Sistema Único de Saúde de forma indireta, porém, também remunerados pelo SUS (vigilância Sanitária, LACEN e outros), o valor total a ser destinado ao pagamento da Gratificação de Desempenho institucional será rateado entre todos os servidores, obedecendo aos seguintes percentuais:

a) 30% (trinta por cento) aos servidores que exercem atividades que exijam nível de escolaridade superior;

b) 50% (cinqüenta por cento) aos servidores que exercem atividades de nível médio;

c) 20% (vinte por cento) aos se!'vidores que exercem atividades de nível elementar.

Art. 5º O desempenho do órgão ou entidade será avaliado
trimestralmente
, com base na pontuação dos indicadores constante do Anexo I deste Decreto, selecionados de acordo com as prioridades de cada órgão ou entidade e definidos em quantitativo de 10 ou 5 indicadores.

O controle de tais mecanismos não está à disposição nem do Ministério Público, tampouco dos servidores ou de qualquer interessado externo. Ao contrário, todos os elementos técnicos que poderiam comprovar o preenchimento dos requisitos legais à percepção da GDI estão exclusivamente sob posse e guarda da Administração Pública Estadual, mais precisamente da Secretaria de Estado de Saúde Pública – SESPA.

Neste contexto, exigir do autor a produção de prova de natureza técnica e documental, cuja obtenção depende de atuação positiva do próprio réu, configura onerar a parte mais vulnerável com um encargo probatório de impossível cumprimento, esvaziando o acesso à jurisdição e frustrando o princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional.

Não se trata, pois, de inversão arbitrária do ônus da prova, mas de reconhecimento da responsabilidade legal da parte ré pela produção de elementos que estão em seu poder exclusivo, sendo, portanto, corolário da boa-fé processual e do princípio da cooperação entre as partes, insculpido no art. 6º do CPC.

De mais a mais, não há se falar em inovação ou criação judicial de dever probatório. A obrigação de constituir as comissões e apurar a produtividade dos servidores é atribuição legal da SESPA, como expressamente dispõe o art. 2º do Decreto Estadual nº 1.554/2005. Se o Estado não cumpriu com sua incumbência legal, não pode utilizar-se de sua própria omissão para se furtar à responsabilidade e, ao mesmo tempo, imputar ao autor o dever de suprir a atividade administrativa que cabia à própria ré.

Admitir a tese da impossibilidade de inversão, nos termos pretendidos pelo Estado, significaria perpetuar uma zona de conforto institucional, permitindo ao Poder Público a estratégia de não apurar, não avaliar e não documentar, para então alegar falta de provas contra si. Tal comportamento configuraria evidente venire contra factum proprium, além de resultar em enriquecimento ilícito do ente estatal, às custas da supressão de direitos legalmente assegurados aos seus servidores.

O próprio Judiciário já assentou, em reiteradas decisões, que o ônus da prova não pode ser utilizado como obstáculo intransponível à tutela de direitos quando os documentos e informações relevantes estão em poder exclusivo da parte adversa, especialmente em ações coletivas ou que envolvam a responsabilização do Estado por falha na implementação de políticas públicas.

Assim, a decisão monocrática que atribui ao Estado a responsabilidade pela produção da prova referente à produtividade dos servidores e à constituição das comissões de avaliação não apenas é legítima, como juridicamente impositiva, sob pena de grave inversão lógica da relação processual e de subversão dos princípios fundamentais do processo justo.

Tese rejeitada

Violação Ao Princípio Da Separação Dos Poderes – Ausência De Ingerência Indevida Do Judiciário Na Administração Pública.

A alegação do ESTADO DO PARÁ, segundo a qual a determinação judicial para instituição da Comissão de Avaliação da GDI e a consequente apuração retroativa da produtividade dos servidores caracterizaria ingerência indevida do Judiciário na esfera de atuação da Administração Pública, não resiste a uma análise técnica à luz do ordenamento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente.

Inicialmente, impende destacar que o princípio da separação dos poderes não pode ser compreendido de forma absoluta e estanque. A Constituição da República, embora consagre a autonomia funcional e institucional dos poderes da República (art. 2º, CF), atribui ao Poder Judiciário a função precípua de garantir a efetividade das normas jurídicas, inclusive contra atos omissivos ou comissivos de outros Poderes, especialmente quando se trata da proteção de direitos subjetivos decorrentes de normas legais em vigor (art. 5º, XXXV, CF).

O que a Constituição veda é a substituição indevida do administrador pelo juiz na discricionariedade legítima, mas jamais a atuação judicial voltada a constranger a Administração ao cumprimento de obrigações legais já postas no ordenamento. Quando o Judiciário determina ao Estado que instale comissão prevista em decreto próprio e adote os mecanismos administrativos necessários para viabilizar o pagamento de uma gratificação legalmente instituída, está apenas exigindo o cumprimento da lei — e não inovando na gestão pública.

A decisão judicial combatida não determina a criação
ex nihilo
(“do nada”) de um benefício, nem se imiscui nos critérios técnicos de avaliação da produtividade dos servidores. Ao contrário, limita-se a compelir o ente estadual a observar as normas de sua própria legislação (Lei Estadual nº 6.673/2004 e Decreto nº 1.554/2005), cuja aplicação restou injustificadamente preterida ao longo de vários anos.

A alegação de “avaliação retroativa” como ofensa ao princípio da separação dos poderes revela-se igualmente infundada. A omissão prolongada do Poder Executivo em constituir os instrumentos administrativos necessários ao adimplemento de obrigações legais não pode servir de escudo para a sua perpetuação, tampouco transformar-se em barreira à atuação jurisdicional. Não se trata de criação retroativa de regras, mas sim de reconstrução de atos que deveriam ter sido praticados no tempo oportuno — e cuja ausência comprometeu o direito de servidores estaduais.

Ademais, em hipóteses como a dos autos, em que se busca a concretização de uma política pública legalmente definida e reiteradamente descumprida, a atuação judicial é não apenas legítima, mas necessária. O Supremo Tribunal Federal, em diversos precedentes (RE 592.581, RE 573.911, ADPF 45), assentou que não há afronta à separação dos poderes quando o Judiciário impõe à Administração condutas que ela mesma está obrigada a cumprir pela Constituição ou pela legislação infraconstitucional.

A recusa em aplicar a legislação sob o pretexto de não haver instrumentos administrativos ou de se tratar de ato interno da Administração, além de configurar desvio de finalidade estatal, impõe aos jurisdicionados uma lesão continuada e estrutural a direitos adquiridos.

Dessa forma, a decisão judicial ora atacada não inova na ordem jurídica, não suplanta a competência discricionária do administrador, tampouco interfere na conveniência ou oportunidade de políticas públicas. Ao exigir o cumprimento de comandos legais previamente estabelecidos e de observância obrigatória, atua nos limites exatos de sua função constitucional: assegurar a supremacia da legalidade e a tutela dos direitos violados pela inércia estatal.

Rejeita-se
, portanto, com base em sólida doutrina e jurisprudência constitucional, a tese de violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto a decisão judicial se limitou a reestabelecer a ordem jurídica, sem subverter a estrutura organizacional da Administração Pública Estadual.

Da Impossibilidade Material De Avaliação Retroativa

A tese ventilada pelo ESTADO DO PARÁ, segundo a qual seria materialmente inviável a realização da avaliação retroativa da produtividade dos servidores da saúde para fins de pagamento da Gratificação de Desempenho Institucional – GDI,
não encontra respaldo técnico-jurídico válido
, tampouco se sustenta à luz dos princípios que informam a administração pública e o processo judicial coletivo.

Em primeiro lugar, a suposta “impossibilidade material” de proceder à avaliação retroativa
decorre exclusivamente da omissão da própria Administração Estadual
. É incontroverso nos autos que a Secretaria de Estado de Saúde Pública – SESPA
deixou de instituir as comissões de avaliação
nos exercícios de 2011 a 2015, contrariando norma expressa do Decreto Estadual nº 1.554/2005, que regulamenta a concessão da GDI com base em parâmetros objetivos de desempenho.

Ora,
a parte não pode se beneficiar de sua própria torpeza
. O Estado, ao deixar de cumprir obrigação administrativa contínua e legalmente imposta,
criou a situação de ausência de registros formais
, e agora a invoca como justificativa para se eximir do cumprimento da mesma norma legal que deliberadamente descumpriu. Tal postura afronta não apenas a lógica jurídica mais elementar, mas também os princípios da boa-fé, da legalidade e da responsabilidade administrativa.

Em segundo lugar, a alegação de inexistência de registros confiáveis carece de demonstração robusta.
Não há nos autos qualquer prova técnica de que seja absolutamente impossível a reconstituição da produtividade das unidades ou servidores no período apontado.
Ao contrário, os dados relativos à produção de procedimentos ambulatoriais e hospitalares são, por regra, inseridos nos sistemas informatizados do Sistema Único de Saúde (como o SIH/SUS e SIA/SUS),
os quais mantêm registros históricos de produção por unidade, por competência e por profissional executante.

A apuração retroativa, portanto,
não exige reconstrução empírica mediante depoimentos ou presunções
, mas sim
a extração de dados já constantes de sistemas públicos mantidos pela própria Administração
– dados que, por dever de ofício e obrigação legal de prestação de contas ao Ministério da Saúde, devem estar armazenados e disponíveis.

Ademais, ainda que existam eventuais lacunas,
tais lacunas decorrem da negligência administrativa e não podem justificar o descumprimento absoluto da obrigação
, mormente em sede de controle judicial, que visa justamente a recompor direitos lesados pela inércia ou má gestão pública.

Reforça-se que a avaliação da produtividade não se trata de tarefa discricionária ou subjetiva. O Decreto nº 1.554/2005 estabelece
critérios objetivos de mensuração
, com base em percentuais vinculados à produção efetiva, conforme apurada trimestralmente. Assim, mesmo de forma retroativa, é possível aplicar
os parâmetros normativos já existentes à produção efetivamente realizada pelas unidades de saúde de Santarém no período entre 2011 e 2015.

A ausência da comissão de avaliação não torna impossível o cálculo dos valores devidos – apenas demanda, sob supervisão judicial,
a constituição tardia da comissão e a apuração com base em registros existentes
. A negativa do Estado em empreender esse procedimento não traduz impossibilidade material, mas
mera resistência administrativa à responsabilização legal
, circunstância que não pode ser convalidada pela jurisdição.

Por fim, admitir a tese da impossibilidade material seria, na prática,
abrir precedente para a impunidade administrativa e para a desconstituição de direitos adquiridos
, permitindo que o descumprimento reiterado de normas legais pelo próprio Poder Público o livrasse de suas obrigações perante os administrados.

Portanto,
rejeita-se integralmente a tese de impossibilidade material de avaliação retroativa
, porquanto:

A omissão estatal não pode gerar excludente de responsabilidade;

Os dados técnicos estão, em regra, disponíveis nos sistemas oficiais de produção ambulatorial e hospitalar do SUS;

A mensuração objetiva da produtividade pode e deve ser realizada com base nas normas já estabelecidas;

O Poder Judiciário tem o dever de compelir a Administração à efetivação concreta de políticas públicas legalmente instituídas, ainda que de forma retroativa, quando demonstrado o descumprimento pretérito injustificado.

Da Multa Excessiva e que causaria impacto no Orçamento do Estado.

A alegação do ESTADO DO PARÁ, no sentido de que a multa fixada pela decisão judicial seria desproporcional e ofensiva ao equilíbrio orçamentário do ente federativo, não se sustenta à luz dos parâmetros legais, jurisprudenciais e principiológicos que regem a aplicação das astreintes no ordenamento jurídico pátrio.

Em primeiro plano, cumpre assentar que
a multa cominatória (astreinte)
, prevista no art. 537 do Código de Processo Civil,
tem natureza instrumental e coercitiva
, não se confundindo com sanção pecuniária punitiva. Sua função precípua é
compelir o devedor a cumprir obrigação de fazer ou não fazer, nos termos da decisão judicial
.

O valor de R$ 500,00 por dia, limitado ao montante máximo de R$ 50.000,00, revela-se
adequado, proporcional e razoável
, especialmente diante do histórico de inadimplemento reiterado do ESTADO DO PARÁ no que tange ao cumprimento da obrigação legal de instituir as Comissões de Avaliação para fins de pagamento da GDI – Gratificação de Desempenho Institucional. O teto fixado de R$ 50.000,00
mitiga eventual alegação de onerosidade excessiva
, preservando o caráter dissuasório da medida sem comprometer a integridade das finanças públicas.

Importante destacar que
a jurisprudência admite a fixação de astreintes contra a Fazenda Pública
, desde que observados os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, o que é absolutamente verificado no caso concreto. Rejeita-se, pois, a pretensão do Estado de ser exonerado de mecanismo coercitivo previsto em lei, sob pena de admitir um privilégio processual ilegítimo. Senão vejamos:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. LIMINAR CONCEDIDA CONTRA O ESTADO EM CASOS DE SAÚDE, DEVE OBSERVAR OS REQUISTOS LEGAIS. MULTA DIÁRIA NÃO DEVE SER IMPOSTA A PESSOA FISICA DO GESTOR. MINORAÇÃO DAS ASTRIENTES ACOLHIDA., APLICANDO LIMITAÇÃO TEMPORAL. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. A UNANIMIDADE.

1- A multa diária não deve ser imposta contra a pessoa física do gestor municipal ou estadual, devendo a decisão ser reformada neste sentido. Astrient mantida no valor diário de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) até o limite temporal de dez mil reais, em homenagem ao princípio da razoabilidade.

(TJPA – AGRAVO DE INSTRUMENTO – Nº 0806278-90.2018.8.14.0000 – Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 01/04/2019 )

No que concerne à invocação genérica de impacto orçamentário, verifica-se que
não há nos autos qualquer comprovação concreta, documental e idônea de que o valor da multa comprometeria o orçamento do ente federativo
. A mera afirmação de “risco fiscal” ou “afronta à LOA” sem dados específicos, rubricas afetadas ou estimativas técnicas
configura alegação abstrata e inidônea
, incapaz de infirmar a eficácia de comando judicial legítimo.

De outro lado,
a omissão do Estado em cumprir obrigação legal há anos é que gera verdadeiro impacto orçamentário e administrativo
, pois perpetua o inadimplemento de direitos de servidores públicos estaduais, distorce a execução de políticas públicas e fragiliza a confiança na legalidade administrativa. A multa cominatória, nesse contexto,
atua como mecanismo de reequilíbrio e não como desestabilizador do orçamento
, sendo instrumento de reforço à moralidade e eficiência administrativas.

Ademais, convém observar que o valor da multa
é de cumprimento evitável
: ao Estado basta
obedecer ao comando judicial – instituir a comissão e realizar as avaliações – para afastar por completo a incidência da astreinte.
Trata-se, portanto, de sanção condicionada ao desrespeito deliberado, não sendo possível caracterizá-la como imposição arbitrária ou confiscatória.

Finalmente, admitir a tese de inexigibilidade de multas judiciais contra o Estado implicaria conferir
impunidade institucional às condutas omissivas da Administração Pública
, frustrando o exercício da jurisdição e a efetividade das decisões judiciais, em nítida afronta ao princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (art. 5º, XXXV, da Constituição Federal).

Assim,
repele-se por completo a tese de excesso e de impacto orçamentário
, porquanto:

a multa tem caráter coercitivo, não punitivo;

os valores fixados são proporcionais e limitados;

inexiste comprovação concreta de onerosidade anormal;

é plenamente compatível com precedentes do STJ e do STF;

e decorre da resistência ilegítima e persistente do Estado em cumprir normas legais impostas pela própria legislação estadual.

Destarte, não vislumbro razões para a reforma da decisão agravada, motivo pelo qual apresento os fundamentos da decisão em mesa para apreciação dos meus pares.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO e NEGO-LHE PROVIMENTO
, para manter incólumes os termos da decisão monocrática de ID n. 25217188, nos termos do voto condutor.

É COMO VOTO.

Belém/PA, data da assinatura digital.

Des. MAIRTON MARQUES CARNEIRO

Relator

Belém, 14/10/2025