Tribunal: TJPA
Processo: 0000060-23.2018.8.14.0051
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão julgador: JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10006 - Funcionamento de Estabelecimentos Empresariais
Data de julgamento: 2025-07-28

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. LICENÇA AMBIENTAL. ATO ADMINISTRATIVO. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. NULIDADE. PRELIMINARES REJEITADAS. RECURSO IMPROVIDO. I. CASO EM EXAME Trata-se de apelação interposta pelo Município de Santarém contra sentença proferida nos autos da ação de tutela provisória em caráter antecedente ajuizada pela empresa R. L. Borovik – ME, que julgou procedente o pedido para declarar a nulidade do ato administrativo que renovou a licença de operação da atividade do autor, reclassificando-a da categoria B para D, sem observância do contraditório e da ampla defesa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A análise do recurso envolve duas questões principais: (i) saber se a sentença incorreu em julgamento ultra petita ao anular ato administrativo com base em fundamentos não contidos nos pedidos iniciais; (ii) saber se houve perda superveniente do objeto diante da superveniência da Lei Complementar Municipal nº 011/2017; (iii) no mérito, verificar a legalidade do procedimento administrativo de alteração da licença ambiental, em face das garantias do devido processo legal. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A alegação de julgamento ultra petita foi rejeitada, uma vez que a causa de pedir envolvia expressamente a violação ao contraditório e à ampla defesa no processo de licenciamento, fundamentos suficientes para a nulidade do ato. 4. A perda superveniente do objeto também foi afastada, porquanto a controvérsia judicial diz respeito à validade de ato administrativo praticado sob a égide de norma anterior, devendo a legalidade ser aferida à luz do ordenamento vigente à época da prática do ato. 5. No mérito, reconheceu-se que houve ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, pois a Administração modificou o enquadramento da licença ambiental da empresa sem prévia notificação ou possibilidade de manifestação, o que torna o ato nulo de pleno direito, nos termos do art. 5º, LV, da Constituição Federal. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Recurso conhecido e desprovido. Sentença mantida. Tese de julgamento: 1. É nulo o ato administrativo que altera de forma gravosa a licença ambiental do administrado sem prévia observância do contraditório e da ampla defesa. 2. A superveniência de norma municipal que venha a permitir a atividade licenciada não convalida ato anterior eivado de vício de legalidade, nem enseja a perda superveniente do objeto da demanda. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; CPC/2015, arts. 85, §§ 2º e 8º; 487, I. Jurisprudência relevante citada: TJPA, ApCiv 1775984, Rel. Des.ª Nadja Meda, 2ª Turma de Direito Público, j. 27.05.2019. ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL, PORÉM NEGAR-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto do relator. Plenário do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e oito dias do mês de julho de dois mil e vinte e cinco . Este julgamento foi presidido pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento .

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000060-23.2018.8.14.0051

APELANTE: MUNICIPIO DE SANTAREM

APELADO: R. L. BOROVIK - ME

RELATOR(A):
Desembargador JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. LICENÇA AMBIENTAL. ATO ADMINISTRATIVO. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. NULIDADE. PRELIMINARES REJEITADAS. RECURSO IMPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Trata-se de apelação interposta pelo Município de Santarém contra sentença proferida nos autos da ação de tutela provisória em caráter antecedente ajuizada pela empresa R. L. Borovik – ME, que julgou procedente o pedido para declarar a nulidade do ato administrativo que renovou a licença de operação da atividade do autor, reclassificando-a da categoria B para D, sem observância do contraditório e da ampla defesa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A análise do recurso envolve duas questões principais:

(i) saber se a sentença incorreu em julgamento ultra petita ao anular ato administrativo com base em fundamentos não contidos nos pedidos iniciais;

(ii) saber se houve perda superveniente do objeto diante da superveniência da Lei Complementar Municipal nº 011/2017;

(iii) no mérito, verificar a legalidade do procedimento administrativo de alteração da licença ambiental, em face das garantias do devido processo legal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A alegação de julgamento ultra petita foi rejeitada, uma vez que a causa de pedir envolvia expressamente a violação ao contraditório e à ampla defesa no processo de licenciamento, fundamentos suficientes para a nulidade do ato.

4. A perda superveniente do objeto também foi afastada, porquanto a controvérsia judicial diz respeito à validade de ato administrativo praticado sob a égide de norma anterior, devendo a legalidade ser aferida à luz do ordenamento vigente à época da prática do ato.

5. No mérito, reconheceu-se que houve ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, pois a Administração modificou o enquadramento da licença ambiental da empresa sem prévia notificação ou possibilidade de manifestação, o que torna o ato nulo de pleno direito, nos termos do art. 5º, LV, da Constituição Federal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

6. Recurso conhecido e desprovido. Sentença mantida.

Tese de julgamento:

1. É nulo o ato administrativo que altera de forma gravosa a licença ambiental do administrado sem prévia observância do contraditório e da ampla defesa.

2. A superveniência de norma municipal que venha a permitir a atividade licenciada não convalida ato anterior eivado de vício de legalidade, nem enseja a perda superveniente do objeto da demanda.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; CPC/2015, arts. 85, §§ 2º e 8º; 487, I.

Jurisprudência relevante citada: TJPA, ApCiv 1775984, Rel. Des.ª Nadja Meda, 2ª Turma de Direito Público, j. 27.05.2019.

ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL, PORÉM NEGAR-LHE PROVIMENTO
, nos termos do voto do relator.

Plenário do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e oito dias do mês de julho de dois mil e vinte e cinco .

Este julgamento foi presidido pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento .

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
Município de Santarém
contra sentença proferida pelo MM Juízo da 6ª Vara Cível e Empresarial de Santarém, que nos autos da Ação de Tutela Provisória antecipada em caráter antecedente, ajuizada pela empresa
R. L. Borovik - ME
, julgou procedente a ação, nos seguintes termos:

“(...) 3. DISPOSITIVO

Ante o exposto, confirmo a liminar deferida no ID m. 46697261 e JULGO PROCEDENTE o pedido articulado na exordial, com fundamento no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para anular o ato administrativo que renovou a licença de operação para categoria D, por não ter observado o contraditório e a ampla defesa.

O réu é isento do pagamento de custas.

Condeno o réu em honorários advocatícios, por apreciação equitativa (art. 85 §8º do CPC), tendo em vista que o valor da causa é ínfimo, fixo no importe de R$ 2.000,00 (dois mil reais), uma vez que apresentou inicial, réplica e acompanhou o processo até a fase decisória, demasiando zelo, na forma do art. 85 §2º do CPC.

Havendo recurso voluntário, intime-se a parte apelada para oferecer contrarrazões no prazo legal de 15 dias, após encaminhe os autos ao E. Tribunal de Justiça do Estado do Pará, uma vez que inexistente juízo de admissibilidade pelo Juízo a quo (art. 1.010, § 3º, CPC).

Ultrapassado prazo recursal, certifique-se o trânsito em julgado e arquive-se.”

Inconformado com a sentença, o Município de Santarém interpôs recurso, aduzindo preliminarmente que a sentença seria ultra petita, e que houve perda superveniente do objeto da demanda, tendo em vista a edição da Lei Complementar Municipal nº 011/2017, que alterou os dispositivos da Lei nº 007/2012, passando a permitir a atividade desenvolvida pelo recorrido na área ZEPA, o que teria afastado o interesse processual.

No mérito, pontuou não haver nulidade a ser reconhecida, pois o procedimento administrativo observou os ditames legais, tendo sido concedido prazo ao interessado para a apresentação de documentos, o que afastaria a alegada ofensa ao devido processo legal.

Ao final, pugnou pelo conhecimento e provimento do recurso (Id n° 10967004).

O apelado apresentou resposta ao recurso, pugnando pelo não provimento das razões recursais (Id n° 10967009).

O Ministério Público de 2º grau
opinou pelo conhecimento, mas improvimento do recurso, conforme Id n° 23551173.

É o relatório.

À Secretaria para inclusão do feito em pauta para julgamento em Plenário Virtual.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso e passo à sua análise.

Cinge-se a controvérsia recursal ao inconformismo do Município de Santarém diante da sentença que julgou procedente a ação proposta pela empresa R. L. Borovik, reconhecendo que a Administração Pública Municipal, ao alterar a categoria da licença de operação (de B para D), não assegurou ao administrado o direito de defesa, razão pela qual declarou nulo o referido ato administrativo.

Preliminarmente, o recorrente alegou que a sentença reexaminada seria ultra petita, ao declarar a nulidade do ato administrativo que alterou a licença de operação do empreendimento da parte autora da categoria B para a categoria D, com base na inobservância dos princípios do contraditório e da ampla defesa — fundamentos que, no entender do apelante, não teriam sido invocados como pedido na petição inicial.

Todavia, não assiste razão ao recorrente, uma vez que se depreende da análise da petição inicial, especialmente dos pedidos formulados em sede de tutela provisória (Id n° 10966848 - Pág. 2 e seguintes) e, posteriormente, reafirmados na petição aditada (Id n° 10966895 - Pág. 6 e seguintes), que o autor requereu expressamente a garantia do contraditório e da ampla defesa no processo de renovação de sua licença de operação. Assim, ainda que o pedido principal tenha sido formulado com foco na nulidade do ato de revogação da licença anterior, a causa de pedir descreveu com clareza a suposta violação a direitos fundamentais do devido processo legal na esfera administrativa.

Não se verifica, portanto, extrapolação dos limites da lide, uma vez que o julgador está vinculado não apenas ao pedido imediato, mas também à causa de pedir próxima e remota, conforme entendimento consolidado.

Rejeita-se, assim, a preliminar de julgamento ultra petita.

O recorrente alegou, ainda, que teria ocorrido perda superveniente do objeto, em razão da alteração legislativa introduzida pela Lei Complementar Municipal nº 011/2017, a qual passou a permitir, expressamente, o exercício de atividades como as do empreendimento da parte autora na área de ZEPA (Zona Especial de Preservação Ambiental), local onde se situa a casa de eventos da autora.

De fato, a alteração legislativa é incontroversa, conforme narrado pelas próprias partes. Entretanto, como bem assentado na sentença, a controvérsia judicial instaurada refere-se à legalidade dos atos administrativos pretéritos, especialmente quanto à ausência de contraditório e de ampla defesa no trâmite do processo administrativo de licenciamento ambiental.

A revogação ou alteração posterior da norma municipal aplicável ao caso concreto não tem o condão de convalidar ato administrativo eivado de vício originário. O controle jurisdicional da legalidade do ato deve ocorrer à luz das normas vigentes à época de sua prática e das garantias constitucionais que regem a atuação da Administração Pública, notadamente o disposto no art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal.

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.

Além disso, caberia à Administração, diante da alteração da licença de operação da categoria B para a D, intimar o interessado para manifestação prévia, sempre que houvesse possibilidade de restrição a direitos previamente reconhecidos.

Dessa forma, como bem destacou o julgador, não seria admissível modificar o objeto da licença sem antes intimar a parte interessada para que pudesse se manifestar previamente, sempre que houvesse risco de restrição a direitos anteriormente assegurados.

Portanto, não há que se falar em perda superveniente do objeto. Ao contrário, subsiste o interesse processual do autor na declaração de nulidade do ato administrativo viciado, o que foi corretamente reconhecido pelo juízo de primeiro grau.

Rejeita-se, assim, a preliminar de perda do objeto, passando-se à análise do mérito recursal.

No mérito, argumentou o Município que não haveria nulidade a ser reconhecida, pois o procedimento administrativo teria observado todos os ditames legais, afastando, assim, a alegada ofensa ao devido processo legal.

Contudo, tal alegação não merece prosperar, uma vez que o Município de Santarém, por meio da Secretaria Municipal de Meio Ambiente, ao invés de renovar a licença de operação nos termos anteriormente vigentes, emitiu novo enquadramento sem oportunizar à empresa apelada o exercício do contraditório e da ampla defesa.

Ainda que houvesse fundamentação técnica e jurídica para a alteração da categoria da licença, competia à Administração notificar o interessado, abrir prazo para manifestação e permitir a apresentação de documentos ou impugnações.

Assim, considerando que a decisão administrativa foi proferida unilateralmente, com impacto direto e desfavorável à atividade empresarial da recorrida, impunha-se o reconhecimento de sua nulidade.

Em sua manifestação, o Ministério Público de 2º grau também se posicionou nesse sentido, senão vejamos:

“(...) Pois bem, compulsando os autos, vê-se que o autor apontou, em seu petitório que: “8. No processo administrativo de renovação da LO, em nenhum momento o requerente foi intimado para se manifestar, não tendo oportunidade de discutir seu enquadramento nas categorias “B”, “C” e “D”” (Id: 10966848 – Pág. 4), e ainda: “O requerente não foi ouvido acerca das razões que levaram a Secretária de Meio Ambiente a indeferir a renovação da sua Licença de Operação. Assim, não pode contraditar os elementos fáticos e jurídicos levantados pela Secretária, o que fere de morte os princípios do contraditório e ampla defesa (...)” (Id: 10966850 – Pág. 1). Expos, no item relativo ao direito, a violação ao contraditório e a ampla defesa, assegurado pela Constituição Federal aos litigantes em processo judicial ou administrativo.”

Nesse sentido, ainda colaciono:

“EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ORIGINÁRIA QUE DEMONSTROU A PRESENÇA DOS PRESSUPOSTOS AUTORIZADORES AO DEFERIMENTO DA LIMINAR. ATO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO ORIGINÁRIO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO QUE NÃO OBSERVOU OS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA . PRESENTES OS REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DA TUTELA PRETENDIDA PELO AUTOR/AGRAVADO. PRELIMINAR DE JULGAMENTO ULTRA PETITA. REJEITADA. PRELIMINAR DE PRÉ-JULGAMENTO DA CAUSA. REJEITADA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. O agravante, em preliminar, alega que a decisão agravada é ultra petita, com vício de nulidade absoluta, considerando que consta, no pedido, que o Município renovasse provisoriamente a licença, e não o Juiz . Ao verificar o pedido da empresa autora e a decisão do Magistrado de Piso, vejo que a tutela foi deferida dentro dos moldes em que foi proposta a ação, ou seja, a decisão não é ultra petita, vez que o Juiz proferiu decisão dentro dos limites do que fora pedido pela agravada. Preliminar Rejeitada. 2. O agravante também alega, em sede de preliminar, que a decisão ora recorrida exauriu o pleito final, tornando a tutela liminar satisfativa antes mesmo da apresentação de defesa pelo requerido e da instrução processual . A preliminar suscitada não merece prosperar, vez que o objeto da demanda ajuizada pelo agravado é obter a nulidade da decisão tomada pela Secretária Municipal de Meio Ambiente, em 28 de novembro de 2017, que anulou o ato administrativo de renovação da Licença de Operação da casa de eventos do requerente. O Magistrado apenas deferiu o pedido alternativo requerido pela parte, sem adentrar no mérito da demanda, vez que não declarou a nulidade da decisão que anulou o ato administrativo de renovação da licença, que será discutido e analisado somente no mérito da ação. Preliminar Rejeitada. 3. Os atos administrativos estão sujeitos a mecanismos de controle — interno e externo — de acordo com o órgão que o realiza. O artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal consagra o sistema da jurisdição una, pelo que nenhuma lesão ou ameaça a direito será excluída da apreciação do Poder Judiciário. O controle do ato administrativo pelo Poder Judiciário se limita à legalidade de tais atos, sendo vedada adentrar no mérito administrativo. Assim, a apreciação do ato administrativo objeto do presente recurso, em sede de liminar, cinge-se à verificação da conformação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem . 4. No presente caso, o agravado solicitou a renovação de licença junto a Secretaria Municipal de Meio Ambiente do Município de Santarém, no entanto, a Secretária Municipal de Meio Ambiente anulou o ato administrativo que renovaria a Licença de Operação, documento essencial para a realização e continuidade da atividade empresarial do recorrido. Sendo assim, deveria ter sido oportunizado ao agravado o direito ao contraditório e ampla defesa, o que verifico que não foi feito pela Administração Pública Municipal. Inclusive, o Município não contesta tal fato alegado pelo recorrido, sequer comprova o contrário . Assim, a priori, aparentemente, evidenciada a violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa o que, por si só, é suficiente para derrubar a presunção de legalidade que milita em seu favor, sendo imperiosa a suspensão de seus efeitos até o julgamento de mérito da ação principal. 5. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.” (Acórdão nº 1775984, Relator.: NADJA NARA COBRA MEDA, Data de Julgamento: 27/05/2019, 2ª Turma de Direito Público)

Destarte, resta acertada a sentença de primeiro grau que anulou o ato administrativo que renovou a licença de operação para categoria D, por não ter observado o contraditório e a ampla defesa.

Ante o exposto,
com fundamento no que dispõe o art. 932, IV, a e c, do CPC/2015 c/c 133, XI, a e d, do RITJPA
,
CONHEÇO DO RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL, PORÉM, NEGO-LHE PROVIMENTO,
mantendo a sentença recorrida em todos.

É como voto.

Ficam as partes advertidas que a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes em face desta decisão, de caráter meramente protelatório, acarretará a imposição das penalidades previstas nos arts. 81,
caput
, e 1.026, §§ 2º e 3º, do CPC.

Servirá a presente decisão, por cópia digitalizada, como MANDADO DE CITAÇÃO/INTIMAÇÃO/NOTIFICAÇÃO.

JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

Desembargador Relator

Belém, 05/08/2025