Tribunal: TJPA
Processo: 0810662-35.2021.8.14.0051
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10538 - Taxa de Licenciamento de Estabelecimento
Data de julgamento: 2025-03-24

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO RECURSO DE APELAÇÃO PROCESSO Nº 0810662-35.2021.8.14.0051 RECORRENTE: PALHA & CIA LTDA RECORRIDO: MUNICÍPIO DE SANTARÉM RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. TAXA DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. ATIVIDADE CLASSIFICADA COMO DE BAIXO RISCO. DISPENSA DE ALVARÁ. EXIGIBILIDADE DA TAXA. PODER DE POLÍCIA MUNICIPAL. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta por PALHA & CIA LTDA contra sentença que denegou a segurança pleiteada em mandado de segurança impetrado contra o Coordenador da Receita Municipal de Santarém. A impetrante pleiteou o reconhecimento do direito líquido e certo à isenção do pagamento da Taxa de Localização e Funcionamento, sob o fundamento de que sua atividade econômica é classificada como de "baixo risco" ou "baixo risco A", estando dispensada de atos públicos de liberação, conforme a Lei nº 13.874/2019 e o Decreto Municipal nº 050/2020-GAP/PMS. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em definir se a dispensa de alvará de funcionamento para atividades classificadas como de baixo risco afasta a exigibilidade da Taxa de Localização e Funcionamento imposta pelo Município de Santarém. III. RAZÕES DE DECIDIR A isenção de alvará de funcionamento não implica isenção tributária, pois a Taxa de Localização e Funcionamento tem fundamento no poder de polícia do ente municipal, conforme previsto no artigo 145, II, da Constituição Federal e no artigo 78 do Código Tributário Nacional. A exigência da taxa não se vincula ao efetivo licenciamento da atividade, mas à prerrogativa estatal de fiscalização e ordenação do uso do espaço urbano e do exercício das atividades econômicas no interesse da coletividade. A Lei nº 13.874/2019 (Lei de Liberdade Econômica) não afasta a incidência de tributos municipais, uma vez que seu artigo 1º, § 3º, expressamente dispõe que suas normas não se aplicam ao direito tributário e financeiro, salvo exceções não verificadas no caso concreto. A jurisprudência majoritária ratifica a possibilidade de cobrança da taxa de localização e funcionamento, independentemente da exigência de alvará, desde que configurado o exercício do poder de polícia municipal. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A dispensa de alvará de funcionamento para atividades classificadas como de baixo risco não afasta a exigibilidade da Taxa de Localização e Funcionamento, pois esta decorre do poder de polícia municipal e não da necessidade de licença para operar. A Lei nº 13.874/2019 não concede isenção tributária, tampouco interfere na exigência de taxas municipais vinculadas ao exercício regular do poder de polícia. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 145, II; CTN, art. 78; Lei nº 13.874/2019, art. 1º, § 3º. Jurisprudência relevante citada: TJPR, Apelação Cível nº 0004399-75.2020.8.16.0026, Rel. Des. Eugenio Achille Grandinetti, j. 06.12.2021; TJ-SP, Recurso Inominado nº 10033905720228260529, Rel. Ronnie Herbert Barros Soares, j. 10.11.2023; TJ-SC, Agravo de Instrumento nº 50136603020238240000, Rel. Vilson Fontana, j. 10.10.2023. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1° TURMA DE DIREITO PÚBLICO, por unanimidade de votos, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 1° Turma de Direito Público, com início em 24/03/2025. Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora EZILDA PASTANA MULTRAN.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0810662-35.2021.8.14.0051

APELANTE: PALHA & CIA. LTDA

APELADO: VALDIR MATIAS AZEVEDO MARQUES JUNIOR, MUNICÍPIO DE SANTARÉM

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO

1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO DE APELAÇÃO

PROCESSO Nº 0810662-35.2021.8.14.0051

RECORRENTE: PALHA & CIA LTDA

RECORRIDO: MUNICÍPIO DE SANTARÉM

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Ementa
: DIREITO TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. TAXA DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. ATIVIDADE CLASSIFICADA COMO DE BAIXO RISCO. DISPENSA DE ALVARÁ. EXIGIBILIDADE DA TAXA. PODER DE POLÍCIA MUNICIPAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por PALHA & CIA LTDA contra sentença que denegou a segurança pleiteada em mandado de segurança impetrado contra o Coordenador da Receita Municipal de Santarém. A impetrante pleiteou o reconhecimento do direito líquido e certo à isenção do pagamento da Taxa de Localização e Funcionamento, sob o fundamento de que sua atividade econômica é classificada como de "baixo risco" ou "baixo risco A", estando dispensada de atos públicos de liberação, conforme a Lei nº 13.874/2019 e o Decreto Municipal nº 050/2020-GAP/PMS.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a dispensa de alvará de funcionamento para atividades classificadas como de baixo risco afasta a exigibilidade da Taxa de Localização e Funcionamento imposta pelo Município de Santarém.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A isenção de alvará de funcionamento não implica isenção tributária, pois a Taxa de Localização e Funcionamento tem fundamento no poder de polícia do ente municipal, conforme previsto no artigo 145, II, da Constituição Federal e no artigo 78 do Código Tributário Nacional.

A exigência da taxa não se vincula ao efetivo licenciamento da atividade, mas à prerrogativa estatal de fiscalização e ordenação do uso do espaço urbano e do exercício das atividades econômicas no interesse da coletividade.

A Lei nº 13.874/2019 (Lei de Liberdade Econômica) não afasta a incidência de tributos municipais, uma vez que seu artigo 1º, § 3º, expressamente dispõe que suas normas não se aplicam ao direito tributário e financeiro, salvo exceções não verificadas no caso concreto.

A jurisprudência majoritária ratifica a possibilidade de cobrança da taxa de localização e funcionamento, independentemente da exigência de alvará, desde que configurado o exercício do poder de polícia municipal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A dispensa de alvará de funcionamento para atividades classificadas como de baixo risco não afasta a exigibilidade da Taxa de Localização e Funcionamento, pois esta decorre do poder de polícia municipal e não da necessidade de licença para operar.

A Lei nº 13.874/2019 não concede isenção tributária, tampouco interfere na exigência de taxas municipais vinculadas ao exercício regular do poder de polícia.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 145, II; CTN, art. 78; Lei nº 13.874/2019, art. 1º, § 3º.

Jurisprudência relevante citada
: TJPR, Apelação Cível nº 0004399-75.2020.8.16.0026, Rel. Des. Eugenio Achille Grandinetti, j. 06.12.2021; TJ-SP, Recurso Inominado nº 10033905720228260529, Rel. Ronnie Herbert Barros Soares, j. 10.11.2023; TJ-SC, Agravo de Instrumento nº 50136603020238240000, Rel. Vilson Fontana, j. 10.10.2023.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1° TURMA DE DIREITO PÚBLICO, por unanimidade de votos, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da 1° Turma de Direito Público, com início em 24/03/2025.

Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora EZILDA PASTANA MULTRAN.

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de APELAÇÃO CÍVEL interposto por PALHA & CIA LTDA, contra a sentença proferida pelo Juízo da 6ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Santarém, que, nos autos do MANDADO DE SEGURANÇA impetrado pelo ora recorrente em face do Coordenador da Receita Municipal, denegou a ordem pleiteada e julgou extinto o processo com resolução de mérito.

Historiando os fatos, PALHA & CIA LTDA ajuizou a referida ação mandamental, na qual narrou que explora atividades de comércio varejista de artigos de papelaria e de armarinho, enquadrando-se no rol de atividades de baixo risco ou baixo risco A, conforme disposição do Anexo II do Decreto Municipal nº 050/2020 – GAP/PMS. Argumentou que, por ser classificada como tal, estaria dispensada de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica, conforme previsto no artigo 6º do referido decreto municipal e no artigo 1º, § 6º, da Lei nº 13.874/2019.

Aduziu que pleiteou administrativamente a isenção do pagamento da Taxa de Localização e Funcionamento junto à Secretaria de Gestão, Orçamento e Finanças do Município de Santarém, mas teve seu pedido indeferido pela autoridade coatora. Requereu, assim, que fosse reconhecido seu direito líquido e certo à dispensa do pagamento da referida taxa, além da determinação para cancelamento dos débitos eventualmente inscritos em seu nome a esse título.

A ação seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença que julgou o feito nos seguintes termos:

"Na espécie, depreende-se do cotejo entre a postulação e os documentos comprobatórios do pleito administrativo à autoridade coatora (ID 38374283 e ID 43641014), que o impetrante pretende seja judicialmente dispensado do pagamento da Taxa de Localização e Funcionamento, o que, conforme se expôs, encontra óbice no art. 1º, § 3º, da Lei 13.874/2019.

Vale o registro, ainda, de que a impetrante não necessita que a administração pública declare os seus direitos de liberdade econômica, porquanto já consagrados pela Lei 13.874 e pelo Decreto Municipal nº 050/2020-GAP/PMS, daí porque, também sob este aspecto, não há direito líquido e certo a ser protegido pela via mandamental. Desse modo, não há que se falar em ilegalidade a ser coarctada e, como corolário, inexiste direito líquido e certo da impetrante a ser amparado por meio do writ.

3. DISPOSITIVO Ante o exposto, DENEGO A SEGURANÇA pleiteada e, por conseguinte, JULGO EXTINTO O PROCESSO COM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil."

Inconformada com a sentença, PALHA & CIA LTDA interpôs recurso de apelação (ID 20093109).

No mérito, a recorrente sustentou que, com a entrada em vigor da Lei nº 13.874/2019 (Lei de Liberdade Econômica), as empresas que desenvolvem atividades econômicas classificadas como de “baixo risco” ou “baixo risco A” – categoria na qual se enquadra a apelante – passaram a estar dispensadas da necessidade de requerer alvarás para seu funcionamento. Dessa forma, não há fundamento jurídico para a exigência da taxa de alvará.

Asseverou que está devidamente incluída no Anexo II do Decreto Municipal nº 050/2020-GAP/PMS e, como tal, encontra-se isenta de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica, garantindo-se o pleno e contínuo funcionamento do estabelecimento sem restrições.

Ressaltou que, na ausência de qualquer prestação de serviço estatal relacionada à vistoria, fiscalização ou licenciamento, inexiste o exercício do poder de polícia pelo ente municipal, afastando-se, assim, qualquer justificativa para a cobrança da referida taxa.

Pontuou, ainda, que o próprio Município de Santarém, ao condicionar a emissão da Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, nos termos do parágrafo único do art. 6º do Decreto nº 050/2020-GAP/PMS, de 06/02/2020, acaba, na prática, exigindo o pagamento da taxa de alvará.

Ademais, destacou que, nos formulários municipais relativos aos exercícios de 2021 e 2024, consta expressamente a informação de que a atividade desempenhada pela apelante “não necessita de licenças”, o que evidencia a contradição do ente municipal.

Argumentou que a decisão recorrida afronta diretamente os preceitos da Lei de Liberdade Econômica, que veda a imposição de exigências administrativas indevidas a atividades consideradas de baixo risco, incluindo a tributação indevida vinculada à concessão de alvará de funcionamento.

Diante disso, afirmou que a taxa cobrada pelo Município de Santarém configura exação ilegítima e ilegal, uma vez que não pode ser exigida de empreendedores ou empresas cujas atividades estão enquadradas como de baixo risco e, por força de lei, são dispensadas da obtenção de alvarás e licenças.

Ao final, requereu a reforma da sentença, com a concessão da segurança pleiteada e o reconhecimento do direito da apelante de não ser compelida ao recolhimento da taxa em questão.

O MUNICÍPIO DE SANTARÉM apresentou contrarrazões (ID 20093117).

O Ministério Público do Estado do Pará manifestou-se nos autos (ID 20093097), opinando pela ausência de interesse público primário que justifique a sua intervenção no feito.

É o relatório.

VOTO

O presente recurso preenche os requisitos legais de admissibilidade, razão pela qual deve ser conhecido.

A controvérsia recursal cinge-se à análise da correção da sentença que denegou a segurança pleiteada e, por consequência, extinguiu o processo com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

O fundamento central da decisão recorrida reside na inexistência de direito líquido e certo da impetrante a ser amparado pelo mandado de segurança, uma vez que a dispensa do alvará de funcionamento, prevista na Lei nº 13.874/2019 e no Decreto Municipal nº 050/2020-GAP/PMS, não afasta a exigibilidade da taxa de localização e funcionamento, tributo este decorrente do regular exercício do poder de polícia administrativa pelo ente municipal.

A recorrente alega que a cobrança da referida taxa pelo Município de Santarém contraria os preceitos da Lei de Liberdade Econômica, sob o argumento de que sua atividade, classificada como de "baixo risco" ou "baixo risco A", encontra-se isenta de atos públicos de liberação para seu exercício. Assim, na ausência de fiscalização ou vistoria efetiva, não haveria fundamento jurídico para a exigência da taxa.

A seguir, transcrevo as normas que fundamentam o direito reivindicado pela parte apelante:

Decreto Municipal nº 050/2020-GAP/PMS- SANTARÉM

Art. 6° As atividades de
baixo risco ou “baixo risco A”
relacionadas no Anexo II são dispensadas de todos os atos públicos de liberação da atividade econômica para plena e contínua operação e funcionamento do estabelecimento.

Parágrafo único. Fica criada a Declaração de Direito de Liberdade Econômica e, somente será emitida para empresa que possuir apenas atividade enquadrada como baixo risco ou risco "a"
.

LEI Nº 13.874, DE 20 DE SETEMBRO DE 2019
(
Institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica)

Art. 1º Fica instituída a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, que estabelece normas de proteção à livre iniciativa e ao livre exercício de atividade econômica e disposições sobre a atuação do Estado como agente normativo e regulador, nos termos do
inciso IV do caput do art. 1º
, do
parágrafo único do art. 170
e do
caput do art. 174 da Constituição Federal.

§ 6º Para fins do disposto nesta Lei, consideram-se atos públicos de liberação a licença, a autorização, a concessão, a inscrição, a permissão, o alvará, o cadastro, o credenciamento, o estudo, o plano, o registro e os demais atos exigidos, sob qualquer denominação, por órgão ou entidade da administração pública na aplicação de legislação, como condição para o exercício de atividade econômica, inclusive o início, a continuação e o fim para a instalação, a construção, a operação, a produção, o funcionamento, o uso, o exercício ou a realização, no âmbito público ou privado, de atividade, serviço, estabelecimento, profissão, instalação, operação, produto, equipamento, veículo, edificação e outros.

Contudo, a argumentação apresentada pela recorrente não se sustenta juridicamente.

O ordenamento jurídico brasileiro estabelece distinção clara entre a
isenção de obtenção de alvará
e a
isenção tributária
. A primeira refere-se à desburocratização do exercício da atividade econômica, promovendo maior liberdade para empreendedores, enquanto a segunda
consiste em uma das causas de exclusão do crédito tributário, sendo compreendida como uma dispensa legal do pagamento do tributo
.

Assim, a ausência de necessidade de alvará de funcionamento não exime a recorrente do dever de recolher a taxa de localização e funcionamento, pois esta se funda no poder de polícia do ente municipal, o qual não se vincula ao efetivo licenciamento da atividade, mas sim à prerrogativa estatal de fiscalização e ordenação do uso do espaço urbano e do exercício das atividades econômicas no interesse da coletividade.

Nos termos do artigo 145, inciso II, da Constituição Federal, e do artigo 78 do Código Tributário Nacional, a taxa de polícia tem por fato gerador o poder estatal de fiscalizar e disciplinar determinada atividade, independentemente de o contribuinte efetivamente requerer ou obter o ato autorizativo.

Ademais, a Lei nº 13.874/2019, que instituiu a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, expressamente dispõe no art. 1° §3° que suas normas não se aplicam ao direito tributário e financeiro, salvo nas hipóteses expressamente indicadas. Vejamos:

Art. 1º Fica instituída a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, que estabelece normas de proteção à livre iniciativa e ao livre exercício de atividade econômica e disposições sobre a atuação do Estado como agente normativo e regulador, nos termos do
inciso IV do caput do art. 1º
, do
parágrafo único do art. 170
e do
caput do art. 174 da Constituição Federal.

§ 3º
O disposto neste Capítulo e nos Capítulos II e III desta Lei não se aplica ao direito tributário e ao direito financeiro, ressalvado o disposto no inciso X do caput do art. 3º desta Lei.

Por sua vez, a ressalva mencionada prevê que:

Art. 3º São direitos de toda pessoa, natural ou jurídica, essenciais para o desenvolvimento e o crescimento econômicos do País, observado o disposto no parágrafo único do
art. 170 da Constituição Federal
:

X - arquivar qualquer documento por meio de microfilme ou por meio digital, conforme técnica e requisitos estabelecidos em regulamento, hipótese em que se equiparará a documento físico para todos os efeitos legais e para a comprovação de qualquer ato de direito público;

No mesmo sentido, outros tribunais têm reafirmado a validade da cobrança da taxa de localização e funcionamento, independentemente da exigência de alvará, vejamos:

APELAÇÃO CÍVEL - TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO - MANDADO DE SEGURANÇA NA ORIGEM - SENTENÇA DENEGATÓRIA DA SEGURANÇA - RECURSO PELO IMPETRANTE -
ALEGADO DIREITO LÍQUIDO E CERTO À ISENÇÃO DA TAXA DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO (VERIFICAÇÃO E ALVARÁ),
DIANTE DO DISPOSTO NO ART. 3º, INC. I, DA LEI FEDERAL Nº 13.874/2019 (DECLARAÇÃO DE DIREITOS DE LIBERDADE ECONÔMICA) -
LEGISLAÇÃO FEDERAL QUE NÃO CONCEDE QUALQUER ISENÇÃO TRIBUTÁRIA, TAMPOUCO SE PRESTA A, NO CASO CONCRETO, AFASTAR A OCORRÊNCIA DO FATO GERADOR - TAXA CORRETAMENTE EXIGIDA, DIANTE DO EFETIVO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA PELO MUNICÍPIO
- ARTS . 92, 93 (INC. I) E 98 (§§ 1º, 3º E 5º) DA LEI MUNICIPAL Nº 2087/2008, CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL - ART. 78 (CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO) DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL - ART. 145 (INC . II) DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL -
AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO NEM DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO ALEGADO, NEM DA ABUSIVIDADE OU ILEGALIDADE NA ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA - SENTENÇA MANTIDA.RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.
(TJPR - 2ª C. Cível - 0004399-75 .2020.8.16.0026 - Campo Largo - Rel .: DESEMBARGADOR EUGENIO ACHILLE GRANDINETTI - J. 06.12.2021)

RECURSO INOMINADO – TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO – TAXA DE FUNCIONAMENTO – SENTENÇA QUE ACERTADAMENTE RECONHECEU A LEGITIMIDADE DA COBRANÇA DA TAXA - INSURGÊNCIA DA EMPRESA -RECORRENTE ALEGA SE ENQUADRAR NO CONCEITO DE "BAIXO RISCO" – INAPLICABILIDADE DA LEI Nº 13.874/19 - POSSIBILIDADE DE COBRANÇA– PRESCINDIBILIDADE DA COMPROVAÇÃO DO EFETIVO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA – SENTENÇA QUE APLICOU A JURISPRUDÊNCIA DAS CORTES SUPERIORES - MANUTENÇÃO POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS - RECURSO NÃO PROVIDO.

(TJ-SP - RI: 10033905720228260529 Santana de Parnaíba, Relator.: Ronnie Herbert Barros Soares - Colégio Recursal, Data de Julgamento: 10/11/2023, 8ª Turma Recursal de Fazenda Pública, Data de Publicação: 10/11/2023)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. TAXA DE LICENÇA, LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO - TLLF. SERVIÇOS DE ADVOCACIA. ATIVIDADE ECONÔMICA DEFINIDA COMO DE "BAIXO RISCO". TAXA QUE PODE SER COBRADA, DESDE QUE O TRIBUTO NÃO SEJA EXIGIDO ENQUANTO CONDICIONANTE PARA A LIBERAÇÃO DA ATIVIDADE ECONÔMICA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJ-SC -
AI: 50136603020238240000
, Relator: Vilson Fontana, Data de Julgamento: 10/10/2023, Quinta Câmara de Direito Público)

Dessa forma, não demonstrada a ilegalidade da exigência da Taxa de Localização e Funcionamento (VERIFICAÇÃO E ALVARÁ) pelo Município de Santarém, não se verifica qualquer violação ao direito líquido e certo da apelante que justifique a concessão da segurança, devendo ser mantida a sentença proferida pelo juízo
a quo.

Dispositivo

Diante do exposto, conheço e
nego provimento
ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença recorrida por seus próprios fundamentos.

Alerta-se às partes que a oposição de embargos declaratórios meramente protelatórios ensejará a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, § 2º, do CPC/15.

É como decido.

Belém, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Desembargadora Relatora

Belém, 31/03/2025