Tribunal: TJPA
Processo: 0001022-71.2017.8.14.0054
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-04-14

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO RECURSO DE APELAÇÃO PROCESSO Nº 0001022-71.2017.8.14.0054 RECORRENTE: MUNICÍPIO DE PALESTINA DO PARÁ RECORRIDO: VALCINEY FERREIRA GOMES RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO NO PAGAMENTO DE SALÁRIOS E DÉCIMO TERCEIRO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO. I. CASO EM EXAME 1. Recurso de apelação cível interposto pelo Município de Palestina do Pará contra sentença que julgou improcedente ação por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de ex-prefeito municipal, em razão do não pagamento de salários e décimo terceiro aos servidores no final do mandato em 2016. 2. A sentença de primeiro grau extinguiu o feito com resolução de mérito, ao entender não configurada a improbidade por ausência de dolo ou efetivo dano ao erário. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se a omissão no pagamento de verbas salariais ao final da gestão, mesmo havendo disponibilidade financeira, caracteriza ato de improbidade administrativa nos termos dos arts. 10 e 11 da Lei n° 8.429/1992. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A responsabilização por improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, conforme jurisprudência do STF e alterações promovidas pela Lei n° 14.230/2021. 5. A mera inadimplência pontual de verbas salariais, sem comprovação de desvio de finalidade, má-fé ou obtenção de vantagem indevida, não configura ato ímprobo. 6. Não houve comprovação de que os recursos existentes eram livres de vinculação legal, nem demonstração de destinação indevida. 7. A improbidade administrativa demanda conduta dolosa e lesiva à moralidade ou ao erário, o que não restou evidenciado no caso concreto. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso não conhecido por ausência de impugnação específica aos fundamentos da sentença. Tese de julgamento: “1. A caracterização do ato de improbidade administrativa exige a presença de dolo específico. 2. O não pagamento de salários ao final da gestão, sem prova de má-fé ou desvio de recursos, não configura, por si só, improbidade.” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37; Lei n° 8.429/1992, arts. 10, 11; CPC/2015, art. 932, III. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022; STJ, REsp 1663430/AP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, j. 04.12.2018. Vistos etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em não conhecer do recurso interposto, nos termos do voto da Magistrada Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos quatorze dias do mês de abril do ano de dois mil e vinte e cinco (14/04/2025). Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Ezilda Pastana Mutran.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0001022-71.2017.8.14.0054

APELANTE: MUNICIPIO DE PALESTINA DO PARA

APELADO: VALCINEY FERREIRA GOMES

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO

1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO DE APELAÇÃO

PROCESSO Nº 0001022-71.2017.8.14.0054

RECORRENTE: MUNICÍPIO DE PALESTINA DO PARÁ

RECORRIDO: VALCINEY FERREIRA GOMES

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO NO PAGAMENTO DE SALÁRIOS E DÉCIMO TERCEIRO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1.

Recurso de apelação cível interposto pelo Município de Palestina do Pará contra sentença que julgou improcedente ação por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de ex-prefeito municipal, em razão do não pagamento de salários e décimo terceiro aos servidores no final do mandato em 2016.

2.

A sentença de primeiro grau extinguiu o feito com resolução de mérito, ao entender não configurada a improbidade por ausência de dolo ou efetivo dano ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber se a omissão no pagamento de verbas salariais ao final da gestão, mesmo havendo disponibilidade financeira, caracteriza ato de improbidade administrativa nos termos dos arts. 10 e 11 da Lei n° 8.429/1992.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A responsabilização por improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, conforme jurisprudência do STF e alterações promovidas pela Lei n° 14.230/2021.

5. A mera inadimplência pontual de verbas salariais, sem comprovação de desvio de finalidade, má-fé ou obtenção de vantagem indevida, não configura ato ímprobo.

6. Não houve comprovação de que os recursos existentes eram livres de vinculação legal, nem demonstração de destinação indevida.

7. A improbidade administrativa demanda conduta dolosa e lesiva à moralidade ou ao erário, o que não restou evidenciado no caso concreto.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso não conhecido por ausência de impugnação específica aos fundamentos da sentença.

Tese de julgamento:
“1. A caracterização do ato de improbidade administrativa exige a presença de dolo específico. 2. O não pagamento de salários ao final da gestão, sem prova de má-fé ou desvio de recursos, não configura, por si só, improbidade.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37; Lei n° 8.429/1992, arts. 10, 11; CPC/2015, art. 932, III.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022; STJ, REsp 1663430/AP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, j. 04.12.2018.

Vistos etc.

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da
1ª Turma de Direito Público
, por unanimidade de votos, em não conhecer do recurso interposto, nos termos do voto da Magistrada Relatora.

Plenário Virtual da
1ª Turma de Direito Público
do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos quatorze dias do mês de abril do ano de dois mil e vinte e cinco (14/04/2025).

Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Ezilda Pastana Mutran
.

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de Recurso de APELAÇÃO CÍVEL interposto pelo MUNICÍPIO DE PALESTINA DO PARÁ, contra a sentença proferida pelo juízo da Vara Única da Comarca de São João do Araguaia – PA, que nos autos da Ação de Improbidade Administrativa, julgou improcedente a pretensão inicial, extinguindo o feito com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil (ID 22501109).

Historiando os fatos, o Município de Palestina do Pará ajuizou a ação suso mencionada, na qual narrou que o recorrido, Valciney Ferreira Gomes, na qualidade de ex-prefeito municipal no período de 2013 a 2016, teria deixado de efetuar os pagamentos de salários e do décimo terceiro salário aos servidores públicos no mês de dezembro de 2016, gerando um passivo contábil de R$ 422.281,58 (quatrocentos e vinte e dois mil, duzentos e oitenta e um reais e cinquenta e oito centavos).

A omissão teria violado os princípios constitucionais da administração pública, especialmente a moralidade e a legalidade, implicando a prática de atos ímprobos previstos nos artigos 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, ensejando, além do ressarcimento ao erário, a condenação do réu por danos morais coletivos no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais).

A ação seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença que julgou o feito nos seguintes termos:

Ex positis
, JULGO IMPROCEDENTE a pretensão inicial e, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, declaro o processo extinto, com resolução do mérito.

Sem honorários por força do art. 23-B, §2º, e sem custas nos termos do §1º do mesmo artigo, ambos da Lei 8.429/92.

Por corolário, ficam as partes advertidas, desde logo, que a interposição de embargos de declaração fora das hipóteses legais e/ou com postulação meramente infringente lhes sujeitará à imposição da multa prevista pelo artigo 1.026, §2º, do Código de Processo Civil.

Intimem-se. Expedientes necessários. Ciência do Ministério Público.

Preclusas as vias recursais, certifique-se o trânsito em julgado e arquive-se. (ID 22501109)

Inconformado com a sentença, o Município de Palestina do Pará interpôs recurso de apelação (ID 22501110), sustentando, em síntese, que restaram devidamente demonstrados os atos de improbidade administrativa atribuídos ao apelado.

Alega que a omissão no pagamento de salários e do décimo terceiro salário, mesmo com a disponibilidade financeira nos cofres públicos à época (mais de R$ 700.000,00 até o dia 30 de dezembro de 2016), constitui ato doloso de improbidade administrativa.

Destaca que o apelado, ao final de seu mandato, deixou de pagar servidores de diversas secretarias, entre eles os da Saúde, Educação e Administração, cujos valores discriminados foram apresentados em planilha anexada aos autos.

O apelante refuta a alegação de inépcia da petição inicial, sustentando que foram devidamente descritos os fatos e apresentados os documentos comprobatórios. Defende que o juízo
a quo
incorreu em erro de julgamento ao entender que não houve efetivo dano ao erário, e que a ausência de comprovação do destino dado aos recursos públicos disponíveis é suficiente para ensejar o reconhecimento da improbidade administrativa. Por fim, reforça o pedido de reforma da sentença para condenar o apelado nos termos da petição inicial.

Em contrarrazões (ID 22501168), Valciney Ferreira Gomes sustenta, preliminarmente, a inobservância ao princípio da dialeticidade recursal, afirmando que o apelante não impugnou especificamente os fundamentos da sentença, limitando-se a repetir os argumentos da petição inicial. Requer, com fundamento no art. 932, III, do CPC, o não conhecimento do recurso.

Ainda em sede preliminar, alega inovação recursal, apontando que foram suscitadas questões novas na apelação que não constavam da petição inicial, como a menção a ação judicial movida por sindicato de servidores.

No mérito, defende a manutenção da sentença, sustentando que não restou configurado dolo específico nem efetivo dano ao erário. Alega que o não pagamento de salários no final da gestão não configura improbidade administrativa quando não demonstrado o desvio de finalidade ou má-fé do gestor. Aponta que a decisão recorrida está em conformidade com o entendimento jurisprudencial e com as alterações legislativas introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, que restringiram a interpretação dos atos de improbidade.

Por fim, pugna pela manutenção integral da sentença prolatada pelo juízo de primeiro grau.

O Ministério Público do Estado do Pará, por meio do parecer de ID 23100182, opinou pelo conhecimento do recurso de apelação interposto pelo Município de Palestina do Pará, considerando preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.

No mérito, manifestou-se favoravelmente à sua procedência, ressaltando a necessidade de reinterpretação das condutas imputadas à luz dos princípios constitucionais e do dever estatal de proteção eficiente contra atos lesivos ao patrimônio público.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de apelação interposta pelo Município de Palestina do Pará contra a sentença que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa movida em desfavor de Valciney Ferreira Gomes, ex-prefeito municipal.

O cerne da controvérsia reside na alegação de que o recorrido, ao término de seu mandato em dezembro de 2016, deixou de efetuar o pagamento dos salários e do 13º vencimento dos servidores públicos municipais, o que teria, segundo o apelante, causado lesão ao erário e violado os princípios reitores da administração pública.

Contudo, a análise detida dos autos, aliada à moderna interpretação da Lei nº 8.429/1992, reformada pela Lei nº 14.230/2021, revela que não se encontram presentes os requisitos essenciais à configuração do ato de improbidade, razão pela qual a sentença deve ser mantida por seus próprios e bem lançados fundamentos.

Inicialmente, importante referir que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1199), fixou a seguinte tese:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

A Suprema Corte firmou entendimento quanto à irretroatividade da nova lei nos aspectos supramencionados, ressalvando, contudo, a sua retroação benéfica apenas em relação à revogação da modalidade culposa do ato de improbidade, para que seja verificada a presença de dolo, e limitada tal retroatividade aos casos pendentes de julgamento ou já resolvidos, mas sem condenação transitada em julgado.

Desse modo, considerando a retroatividade da nova Lei de Improbidade Administrativa, passo a análise do presente recurso.

Refere-se, no entanto, que antes da alteração promovida pela Lei Federal nº 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa, o Superior Tribunal de Justiça havia consolidado o entendimento de que, para a tipificação da conduta do agente público nas regras estabelecidas na Lei nº 8.429/1992, era indispensável a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos pela culpa, nas hipóteses do art. 10. Neste sentido:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA À EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL E AOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. RECONHECIMENTO DE DOLO GENÉRICO.

1. Cuida-se, na origem, de Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público estadual contra o ora recorrente, objetivando a condenação pela prática de ato ímprobo, consistente na contratação de servidores sem concurso público.

2.
O entendimento do STJ é no sentido de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10
.

3. Com efeito, a contratação irregular sem a realização de concurso público pode se caracterizar como ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, mas, para tanto, é imprescindível a demonstração de dolo, ao menos genérico, do agente.

4. Na hipótese em exame, a Corte de origem, embora tenha consignado que era prescindível a demonstração de dolo ou culpa do agente, reconheceu expressamente que "a atividade do Réu manifesta-se em dissonância da Legalidade, visto que agiu em desobediência aos princípios norteadores do direito administrativo, em desacordo com o interesse público, tão-somente favorecendo os servidores contratados ilegalmente" (fl. 1.087, e-STJ), razão por que não há falar na ausência do elemento doloso.

5. Recurso Especial não provido.

(STJ - REsp: 1512085 SP 2015/0009055-2, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/10/2016)

A reforma introduzida pela Lei nº 14.230/2021 promoveu verdadeira inflexão hermenêutica na disciplina da improbidade administrativa, exigindo a comprovação de dolo específico para a responsabilização do agente público. A nova redação dos artigos 9º, 10 e 11 da LIA abandonou a figura da improbidade culposa e excluiu a possibilidade de punição com base apenas em desídia, imperícia ou mera irregularidade administrativa.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1199 da Repercussão Geral, conforme já pontuado acima, determinou que “é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo dolo” (ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18/08/2022, publ. 12/12/2022). Em outras palavras, a improbidade passou a demandar, além da ilicitude formal, a demonstração de intenção qualificada de lesar o interesse público.

No caso concreto, o que se extrai dos autos é a ocorrência de inadimplemento pontual de obrigações salariais no último mês de gestão, situação esta que, embora politicamente reprovável e administrativamente censurável, não se reveste, por si só, da gravidade exigida para atrair a incidência das sanções da LIA. O próprio Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o REsp 1663430/AP, consignou que a ação de improbidade deve ser rejeitada quando inexistir justa causa, caracterizada pela ausência de conduta dolosa, individualizada e dotada de potencial lesivo à moralidade administrativa.

Ademais, os documentos carreados aos autos pelo apelante, inclusive os extratos bancários que registram entradas de receitas no mês de dezembro de 2016, não comprovam que os valores eram integralmente disponíveis ou desvinculados de finalidade específica, tampouco demonstram desvio, apropriação ou aplicação indevida de recursos. A mera existência de saldo bancário não autoriza, por presunção, a imputação de má-fé ou desonestidade, sob pena de se instaurar um regime de responsabilidade objetiva incompatível com o direito administrativo sancionador.

O entendimento jurisprudencial associa a improbidade administrativa à noção de desonestidade, de má-fé do agente público, visto que a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/92 somente se justifica quando o agente público, no seu agir, é refratário, provocando dano ao erário e recebendo correspondente vantagem em detrimento de ente público.

É preciso reafirmar, com ênfase, que a finalidade da Lei de Improbidade não é punir o gestor inábil, mas sim o gestor desonesto. A omissão administrativa, para ser sancionável, deve ser dolosa, deliberada, consciente e direcionada à obtenção de vantagem indevida ou à burla das normas que regem a Administração.

Em reforço deste entendimento:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CPC. OMISSÃO.
EXISTÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES DE EMPREGADOS, POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, SEM PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO. CONDENAÇÃO FUNDAMENTADA NO ART. 11, V, DA LEI 8.429/1992, SEM O RECONHECIMENTO DE DOLO NA CONDUTA DO AGENTE. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS, COM EFEITOS INFRINGENTES
.

1. Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, os embargos de declaração têm o objetivo de introduzir o estritamente necessário para esclarecer obscuridade, eliminar contradição ou suprir omissão existente no julgado, além de corrigir erro material, não permitindo em seu bojo a rediscussão da matéria.

2. O acórdão embargado incorreu em omissão, pois deixou de apreciar as alegações do embargante, no sentido de que sua condenação por ato de improbidade administrativa teria ocorrido sem a efetiva demonstração de dolo em sua conduta.

3.
A jurisprudência deste Superior Tribunal é firme no sentido de que "a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente" (AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011, DJe de 28/9/2011), pois "a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé" (REsp n. 1.849.513/RO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/11/2020, DJe de 18/12/2020).

4.
A Primeira Seção deste Superior Tribunal definiu que "o dolo não pode ser subentendido [...] devendo ser explicitado pelo julgador, sob pena de ensejar punição por ato ímprobo com base em responsabilidade objetiva, o que não é admitido"
(EREsp n. 908.790/RN, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 12/6/2024, DJe de 18/6/2024).

5. No caso, o acórdão recorrido, sem afirmar a existência de má-fé na conduta do embargante ou que as nomeações impugnadas tenham sido realizadas dolosamente, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, manteve a condenação por ato de improbidade administrativa, por considerar ilegais as nomeações realizadas por sociedade de economia mista sem prévio concurso público. Houve, na verdade, presunção de dolo, o que contraria a jurisprudência desta Corte.

6. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes.

(STJ - EDcl no AgInt no REsp: 1184981 SP 2010/0046480-4, Relator: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 15/10/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/10/2024)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997. CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA.

1.
Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa apresentada pelo Ministério Público do Estado de Alagoas em desfavor do então prefeito do Município de Matriz de Camaragibe/AL, em razão de suposto ato ímprobo, consistente na nomeação irregular de agentes públicos sem prévio certame
. Cuidou-se de contratação direta de quatro agentes que remonta aos anos de 1997 a 2001, sendo um para a função de censor escolar, dois para servente de pedreiro e uma para agente de limpeza urbana. A questão prendeu a atenção do órgão acusador quando os referidos agentes foram buscar, na Justiça do Trabalho, verbas alusivas à rescisão dos contratos, operada em 2005 e 2006.

2.
A imputação se deu no tipo do art. 11, V, da Lei 8.429/1992, alusiva à ofensa a princípios reitores administrativos por frustração de licitude de concurso público
. Houve sentença absolutória, na qual o douto magistrado de primeiro grau entendeu que eventual realização de concurso público para ocupação de apenas quatro vagas, sendo uma de censor escolar, duas de servente de pedreiro, e uma de gari, pelo Município de Matriz de Camaragibe/AL, já carente de recursos, implicaria em real afronta ao Princípio da Eficiência (fl. 532).

3. Lado outro, o acórdão do egrégio TJAL reformou a sentença, para aplicar, ao ex-gestor, a Lei 8.429/1992, ao entendimento de que a contratação sem determinação de tempo, perdurando-se por longo período e sem qualquer demonstração da real excepcionalidade daquela necessidade, é apta a demonstrar o dolo genérico como integrante da conduta administrativa, tendo em vista que o Recorrido, deliberadamente, frustrou a licitude do processo licitatório diante da não observância das regras legais e morais que lhe são ínsitas, ainda que não se tenha efetivamente demonstrada a lesão aos cofres público (fl. 599).

4. Ao receber o recurso especial do então prefeito, solução unipessoal desta Corte Superior manteve o juízo condenatório, ao anotar que a Corte local reconheceu o dolo apto a justificar a condenação, no presente caso. Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos (fl. 719). Persiste o então alcaide, na insurgência dirigida ao colegiado, em argumentar a ausência do fato típico ímprobo.

5.
De fato, a questão acerca das contratações diretas e temporárias efetuadas por gestores da coisa pública, especialmente os mandatários do poder político, têm sido prodigamente analisada pelo Superior Tribunal de Justiça, sobretudo nas situações em que ronda a narrativa factual a existência de lei municipal que autorize o administrador a efetuar as contratações
.

6. Em casos tais, tradicionalmente,
o Tribunal da Cidadania tem entendido que não é possível identificar a presença do chamado dolo genérico, justamente por haver chancela legal que aparta a exigência de prévio concurso público para o ato administrativo de contratação
. Dada a multiplicidade de casos símiles, e frente à já conhecida compreensão da Corte Superior, a Primeira Seção do STJ afetou, para julgamento repetitivo, os REsp 1.926.832/TO, REsp 1.930.054/SE, e REsp 1.913.638/MA, todos de relatoria do Ministro GURGEL DE FARIA, que deram origem ao Tema 1.108.

7. No aludido tema repetitivo, julgado em 11.05.2022 e com publicação de acórdão em 24.05.2022,
proclamou-se a tese de que a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública
.

8. Como ratio decidendi, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa.

9. No caso concreto, observa-se que a condenação do então prefeito levou em consideração que o agente público, mesmo lançando mão da Lei 328/97, editada pela municipalidade alagoana, teria pautado suas providências sob o móvel do dolo genérico. Porém, cuida-se elementar que já não era aceita pelo entendimento do STJ na situação analisada (contratação direta com esteio em lei municipal autorizadora), circunstância realçada pelo advento das alterações na Lei 8.429/1992, processadas pela Lei 14.230/2021.

10.
Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.

11.
Por razões tais, incide inteiramente à espécie o desfecho do julgado repetitivo do Superior Tribunal de Justiça, para ser proclamada a absolvição do então alcaide da urbe alagoana.

12. Agravo interno provido para conhecer do agravo e prover o recurso especial da parte ré.

(STJ - AgInt no AREsp: 1125411 AL 2017/0153190-6, Data de Julgamento: 23/06/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/06/2022
)

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FASE PRELIMINAR. JUSTA CAUSA. AUSÊNCIA.

1. Hipótese em que a inicial imputa ao réu a prática de ato de improbidade administrativa por haver, na condição de Governador, assinado acordo de pagamento parcelado de débitos do estado, que foi seguido pelo inadimplemento de uma de suas parcelas.

2. A ação de improbidade deve ser rejeitada após a defesa preliminar quando inexistir ato de improbidade administrativa, de manifesta improcedência da ação ou de inadequação da via, nos termos do § 8º do art. 17 da Lei n. 8.429/1992.

3.
Para que se processe a ação de improbidade administrativa é preciso que a inicial: (a) descreva adequadamente a ação/omissão capaz de configurar a improbidade administrativa; (b) venha respaldada por indícios suficientes de autoria e materialidade ou acompanhada de razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação, neste momento processual, de qualquer dessas provas (art. 16, § 6º, da Lei n. 8.429/1992). Só assim estará presente a justa causa para o recebimento da ação e improbidade administrativa, que só se processa quando há viabilidade condenatória
.

4. No caso dos autos, as imputações ao recorrido deram-se de forma abstrata, não se evidenciando a justa causa para o recebimento da ação de improbidade.

5. Recurso especial provido para, desde logo, rejeitar a ação de improbidade.

(STJ - REsp: 1663430 AP 2017/0067306-5, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 04/12/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/12/2018)

Grifei.

Tal raciocínio foi reafirmado por esta Corte, nos precedentes que a seguir colaciono:

DIREITO ADMINISTRATIVO.
APELAÇÃO CÍVEL
.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES STJ
. SENTENÇA REFORMADA. PRELIMINARES SE CONFUNDEM COM MÉRITO.
APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA
. 1.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação
. 2. As provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o elemento subjetivo (dolo), mesmo que genérico, indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração, pois não há a demonstração inequívoca de que as contratações dos servidores temporários foram realizadas com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal autorizando a medida. Precedentes deste Egrégio Tribunal em ações semelhantes. 3. A Colenda Corte posiciona-se no sentido de que não caracteriza ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, a contratação de servidores sem concurso público baseada na constituição federal, por ser difícil de identificar a presença do elemento subjetivo necessário (dolo genérico) para a caracterização do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública, diante da presunção de constitucionalidade da legislação municipal. Precedentes do STJ e desta Corte. 4. Apelação conhecida e provida. À UNANIMIDADE.

(TJ-PA - AC: 00818470820158140301, Relator: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 30/05/2022, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 03/06/2022)

APELAÇÃO CÍVEL. APLICAÇÃO DA LEI PROCESSUAL NO CASO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA AO ARTIGO 11 DA LEI 8429/92. AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO DO RÉU. CONTRATAÇÃO EFETIVADA COM BASE EM LEI DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE ATO IMPROBO. PRECEDENTES DO STJ E DESTE TJ. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. I. Ante o disposto no art. 14, do CPC/2015, tem-se que a norma processual não retroagirá, de maneira que devem ser respeitados os atos processuais e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da lei revogada. Desse modo, hão de ser aplicados os comandos insertos no CPC/1973, vigente por ocasião da publicação e da intimação da decisão guerreada. II.
A contratação temporária de agentes públicos, com fulcro no art. 37, IX, da Constituição Federal e lastreada em lei municipal não se configura como ato ímprobo, ante a ausência do dolo. Precedentes do STJ e deste TJ. III. Apelação conhecida e provida. À Unanimidade.

(2018.01709511-13, 189.183, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Julgado em 2018-03-26, Publicado em 2018-05-02). Grifo nosso

AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. DECISÃO QUE DEU PROVIMENTO AO APELO, JULGANDO IMPROCEDENTE A AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARGUIÇÃO DE ATO ÍMPROBO. AFASTADA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORA TEMPORÁRIA SEM CONCURSO PÚBLICO COM FUNDAMENTO DA LEI MUNICIPAL Nº 3.120/1994. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A decisão agravada deu provimento à Apelação interposta pelo Agravado, julgando improcedente a Ação de Improbidade Administrativa. 2.
Arguição de ato ímprobo. Segundo o Agravante, a contratação de servidores temporários quando ausentes os requisitos legais de excepcionalidade (artigo 11, caput, e inciso I, e ao art. 10, caput, ambos da Lei n.º 8.429/92), configura dolo, ainda que genérico
. 3.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação
. 4.
O cotejo probatório não demonstra que a contratação temporária foi realizada com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal e a existência da Lei Municipal nº 3.120/1994. Ausência de comprovação do elemento subjetivo (dolo), indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração. Manutenção da decisão agravada. Precedentes
. 5. Registra-se que a nova Lei de Improbidade (Lei n.º 14.230/2021) não menciona mais o dolo genérico como forma de configuração de improbidade, havendo a necessidade de comprovação do dolo específico, de modo que, se a situação em epígrafe sequer configura dolo genérico, não há que falar em dolo específico. 6. Agravo Interno conhecido e não provido.

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00438110920158140005 13128876, Relator: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA, Data de Julgamento: 06/03/2023, 1ª Turma de Direito Público)

Da mesma forma, é manifestamente descabido o pedido de condenação por danos morais coletivos, visto que inexiste nos autos qualquer demonstração de abalo social de grande monta, lesão à moral administrativa difusa ou comoção pública decorrente da conduta atribuída ao recorrido. A jurisprudência é pacífica ao exigir prova inequívoca do dano imaterial coletivo, o que manifestamente não ocorreu.

Situação análoga foi enfrentada pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Piauí, no julgamento do recurso de Apelação Cível nº 0000317-18.2012.8.18.0093, sob a relatoria do Des. José James Gomes Pereira, que estabeleceu que a acerca da necessidade de configuração do ato desonesto para aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/92. Senão, vejamos:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INEXISTÊNCIA DE OMISSÕES E VIOLAÇÕES. EMBARGOS REJEITADOS.
Na oportunidade do julgamento, restou esclarecido que, in casu, a ex-prefeita, ora Apelante deixou de pagar em dia os salários do funcionalismo público municipal, tendo, inclusive, descumprindo Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público. A conduta da ex-prefeita poderia ser enquadrada na hipótese prevista no inciso II do artigo 11 da Lei nº 8.429/92, havendo a violação do dever de legalidade. Todavia, ainda que assim o seja, importa apurar se tal fato é suficiente a gerar a responsabilização e a punição prevista pela legislação correlata
.
Nos termos do citado artigo 11 da LIA, constatada a ofensa à lei é o bastante para o reconhecimento da improbidade, sendo irrelevante a existência de dano quando confirmada a violação aos princípios administrativistas
. A Segunda Câmara de Direito Público esclareceu que, mesmo diante da regra do dispositivo supra,
a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça associa a improbidade administrativa à noção de desonestidade, de má-fé do agente público, visto que a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/92 somente se justifica quando o agente público, no seu agir, é refratário, provocando dano ao erário e recebendo correspondente vantagem em detrimento de Ente Público. Não havendo, pois, enriquecimento ilícito e nem dano ao erário, mas mero atraso no pagamento dos salários, sem que ocorra o dolo e o prejuízo para o Poder Público, ainda que no campo doutrinário, não há que se falar em improbidade administrativa.
Dessa maneira, o presente recurso (Embargos de Declaração) tem o fim único de rediscutir matéria já tratada no acórdão embargado, o que não é cabível nos embargos declaratórios. CONHECIMENTO E IMPROVIMENTO DOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS, para manter o acórdão embargado em todos os termos e fundamentos, ante a inexistência de omissões, contradições ou obscuridades.

(TJ-PI - Apelação Cível: 0000317-18.2012.8.18.0093, Relator.: José James Gomes Pereira, Data de Julgamento: 17/11/2023, 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO)

Conforme fartamente demonstrado, a jurisprudência tem manifestado reiteradamente no sentido de que a responsabilidade por atos de improbidade administrativa requer a demonstração de dolo ou culpa específica dos agentes públicos, de forma individualizada.

De igual modo, a Lei nº 8.429/1992 sempre exigiu a comprovação de indícios mínimos que fundamentem as acusações de improbidade administrativa, o que inclui não apenas a descrição dos fatos, mas a sua vinculação às condutas do agente, bem como a demonstração deliberada de auferir ganho pessoal. No caso em apreço, as provas constantes nos autos, não foram suficientes para imputar ao réu o ato improbo, porquanto em que pese sua conduta reprovável, não se demonstrou o desvio dos recursos destinados ao pagamento da folha de pessoal.

Conforme destacado, a ausência de detalhamento não permite afirmar, com a certeza necessária, que o apelado, no exercício de suas funções, tenha agido de maneira dolosa ou culposa, que pudesse caracterizar improbidade administrativa. Inviável, inclusive, a condenação de gestor público, por negligência ou imperícia, porquanto o objetivo da lei é punir o desonesto, subornável e corruptível, deixando de fora a inabilidade e imperícia.

Conclui-se, pois, que as provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o elemento subjetivo (dolo), indispensável a caracterização do ato de improbidade administrativa, não tendo sido demonstrado a inequívoca intenção de enriquecimento ilícito por parte do apelado.

À luz de todo o exposto, impõe-se reconhecer a correção da sentença que julgou improcedente a demanda. A ausência de dolo específico, a inexistência de dano efetivo ao erário e a fragilidade dos elementos indiciários afastam, por completo, a incidência da Lei nº 8.429/1992.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO DE APELAÇÃO, porém, NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo-se íntegra a sentença proferida, por seus próprios fundamentos, em consonância com a doutrina, a jurisprudência e os preceitos constitucionais que regem o direito sancionador.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos §§ 2º e 3º do art. 81 e do art. 1026, ambos do CPC.

É como voto.

Belém/PA, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Desembargadora Relatora

Belém, 24/04/2025