Tribunal: TJPA
Processo: 0000506-43.2019.8.14.0034
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10013 - Enriquecimento ilícito
Data de julgamento: 2025-09-29

Ementa:
APELAÇÃO Nº 0000506-43.2019.8.14.0034 APELANTE: MUNICÍPIO DE NOVA TIMBOTEUA APELADO: LUIZ CARLOS CASTRO RELATORA: DES. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO SEM LEI CRIADORA DE CARGOS. AUSÊNCIA DE DOLO. LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Município de Nova Timboteua contra sentença que julgou improcedente ação de improbidade administrativa movida contra ex-prefeito Luiz Carlos Castro, a quem se imputava a realização de concurso público sem prévia lei de criação dos cargos e sem observância da Lei de Responsabilidade Fiscal. O pedido recursal consistia em reformar a sentença para condenar o apelado pela prática de ato de improbidade administrativa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a realização do concurso público sem lei específica de criação dos cargos caracteriza ato de improbidade administrativa; (ii) estabelecer se a ausência de dolo, diante da recomendação do Ministério Público e da demora do Legislativo em aprovar a lei, descaracteriza a improbidade administrativa, considerando a retroatividade da Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A improbidade administrativa não se confunde com simples ilegalidade, exigindo-se dolo para a subsunção das condutas aos arts. 9º, 10 e 11 da LIA. 4. A Lei nº 14.230/2021 extingue a modalidade culposa de improbidade e exige dolo específico para a configuração dos atos ímprobos, aplicando-se retroativamente aos processos em curso, nos termos do Tema 1.199 do STF. 5. A conduta do apelado foi motivada por recomendação do Ministério Público e por Termo de Ajustamento de Conduta, não se verificando intenção de lesar o erário ou violar princípios administrativos. 6. A jurisprudência do STJ afasta a configuração de improbidade em hipóteses de atraso ou falhas formais na prestação de contas quando ausente dolo, reconhecendo-se apenas irregularidade administrativa. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A caracterização de ato de improbidade administrativa exige a comprovação do dolo do agente. 2. A Lei nº 14.230/2021 retroage para alcançar ações em curso, desde que inexista condenação transitada em julgado. 3. A ausência de dolo específico torna a conduta atípica, ainda que haja irregularidade administrativa ou violação formal a normas legais. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10 e 11; Lei nº 14.230/2021, arts. 1º, §§ 1º e 2º; 10 e 11. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 18.08.2022; STJ, AIA 30/AM, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Corte Especial, j. 21.09.2011; STJ, AgInt no REsp 1.459.717/AL, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, j. 04.06.2024; STJ, AgRg no AREsp 409.732/DF, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 05.12.2013; STJ, AgInt no AREsp 1.905.533/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, rel. p/ acórdão Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 20.08.2024.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000506-43.2019.8.14.0034

APELANTE: MUNICIPIO DE NOVA TIMBOTEUA

APELADO: LUIZ CARLOS CASTRO

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

APELAÇÃO Nº 0000506-43.2019.8.14.0034

APELANTE: MUNICÍPIO DE NOVA TIMBOTEUA

APELADO: LUIZ CARLOS CASTRO

RELATORA: DES. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO SEM LEI CRIADORA DE CARGOS. AUSÊNCIA DE DOLO. LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Município de Nova Timboteua contra sentença que julgou improcedente ação de improbidade administrativa movida contra ex-prefeito Luiz Carlos Castro, a quem se imputava a realização de concurso público sem prévia lei de criação dos cargos e sem observância da Lei de Responsabilidade Fiscal. O pedido recursal consistia em reformar a sentença para condenar o apelado pela prática de ato de improbidade administrativa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a realização do concurso público sem lei específica de criação dos cargos caracteriza ato de improbidade administrativa; (ii) estabelecer se a ausência de dolo, diante da recomendação do Ministério Público e da demora do Legislativo em aprovar a lei, descaracteriza a improbidade administrativa, considerando a retroatividade da Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A improbidade administrativa não se confunde com simples ilegalidade, exigindo-se dolo para a subsunção das condutas aos arts. 9º, 10 e 11 da LIA.

4.

A Lei nº 14.230/2021 extingue a modalidade culposa de improbidade e exige dolo específico para a configuração dos atos ímprobos, aplicando-se retroativamente aos processos em curso, nos termos do Tema 1.199 do STF.

5.

A conduta do apelado foi motivada por recomendação do Ministério Público e por Termo de Ajustamento de Conduta, não se verificando intenção de lesar o erário ou violar princípios administrativos.

6.

A jurisprudência do STJ afasta a configuração de improbidade em hipóteses de atraso ou falhas formais na prestação de contas quando ausente dolo, reconhecendo-se apenas irregularidade administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A caracterização de ato de improbidade administrativa exige a comprovação do dolo do agente.

2.

A Lei nº 14.230/2021 retroage para alcançar ações em curso, desde que inexista condenação transitada em julgado.

3.

A ausência de dolo específico torna a conduta atípica, ainda que haja irregularidade administrativa ou violação formal a normas legais.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10 e 11; Lei nº 14.230/2021, arts. 1º, §§ 1º e 2º; 10 e 11.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 18.08.2022; STJ, AIA 30/AM, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Corte Especial, j. 21.09.2011; STJ, AgInt no REsp 1.459.717/AL, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, j. 04.06.2024; STJ, AgRg no AREsp 409.732/DF, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 05.12.2013; STJ, AgInt no AREsp 1.905.533/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, rel. p/ acórdão Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 20.08.2024.

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação interposta por
MUNICÍPIO DE NOVA TIMBOTEUA
contra a sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Nova Timboteua proferida em Ação de Improbidade Administrativa ajuizada em face de
LUIZ CARLOS CASTRO
que julgou improcedente a ação.

Na origem, o Município de Nova Timboteua ajuizou ação de improbidade administrativa contra Luiz Carlos Castro alegando que o requerido, no exercício do mandato de Prefeito Municipal, teria realizado concurso público sem a observância dos princípios constitucionais e legislação pertinente, como previsão orçamentária e devida criação dos cargos ofertados.

O requerido apresentou defesa em que alegou em síntese, ausência de prática de ato de improbidade administrativa, sobretudo porque o certame teria sido deflagrado por recomendação do Ministério Público.

O Juízo de 1º grau julgou improcedente a ação, com o seguinte dispositivo:

(...) Diante disso, convencido da inexistência de ato de improbidade imputado aos representados, REJEITO A AÇÃO, nos termos do artigo 17, §8º da Lei 8.429/92, determino ainda, após o trânsito em julgado da presente decisão, o arquivamento do feito”.

O Município de Nova Timboteua interpôs apelação em que defende a reforma da sentença para julgar procedente a ação e condenar o apelado pela prática de ato de improbidade administrativa
.

Sustenta que a conduta arbitrária do Apelado configura ato de improbidade administrativa, vez que atenta contra os princípios da Administração Pública, em especial, o da legalidade, violando deveres de honestidade e lealdade às Instituições.

Afirma que foi realizado Concurso Público sem disposição prévia dos respectivos cargos em lei, também não observou a Lei de Responsabilidade Fiscal, na medida em que não foi realizado estudo sobre os impactos financeiros oriundos da realização do Certame.

Requereu o conhecimento e provimento da apelação.

O apelado apresentou contrarrazões em que defendeu o desprovimento da apelação.

O Ministério Público se manifestou pelo conhecimento e desprovimento da apelação.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação.

Trata-se de apelação interposta por
Município de Nova Timboteua contra a sentença que julgou improcedente ação de improbidade administrativa ajuizada contra Luiz Carlos Castro.

Alegou o Município de Nova Timboteua, em síntese,
o requerido, no exercício do mandato de Prefeito Municipal, teria realizado concurso público sem a observância dos princípios constitucionais e legislação pertinente, como previsão orçamentária e devida criação dos cargos ofertados.

Sustentou que a conduta arbitrária do Apelado configura ato de improbidade administrativa, vez que atenta contra os princípios da Administração Pública, em especial, o da legalidade, violando deveres de honestidade e lealdade às Instituições.

Afirmou que foi realizado Concurso Público sem disposição prévia dos respectivos cargos em lei, também não observou a Lei de Responsabilidade Fiscal, na medida em que não foi realizado estudo sobre os impactos financeiros oriundos da realização do Certame.

O apelado apresentou defesa em que alegou ter realizado o concurso público por recomendação do Ministério Público da Comarca, bem como que a Câmara de Vereadores constatou a necessidade de ajustes no projeto de lei de criação dos cargos, porém ainda assim se manifestou pela sua constitucionalidade.

Alegou que não houve a prática de ato de improbidade administrativa.

Por sua vez, o Juízo de 1º Grau constatou que houve demora excessiva do Legislativo Municipal na análise do projeto de lei de criação dos cargos ofertados no concurso, bem como que o Executivo municipal firmou Termo de Ajuste de Conduta com o Ministério Público para realização de concurso público e solução do problema premente do serviço público municipal.

Diante de todas estas circunstâncias, o Juízo de 1º grau, não vislumbrando a presença de dolo do requerido, julgou procedente a ação, consignando que apesar de a conduta do Prefeito Municipal não ter sido a mais adequada, não havia indícios de ato de improbidade administrativa.

De fato, a análise das provas apresentadas demonstram que pode ter havido falha do requerido na condução do caso, porém não há sequer indícios de ato de improbidade administrativa, na medida em que suas ações foram motivadas pela demora do Legislativo Municipal e pelo Termo de Ajustamento de Conduta celebrado com o Ministério Público.

Neste contexto, a Lei nº 8.429/1992 foi substancialmente alterada pela Lei nº 14.230/2021, destacando-se o fim da modalidade culposa de
improbidade
administrativa, a exigência de
dolo
específico para a caracterização do ato ímprobo, a revogação dos incisos I e II do art. 11 e, ainda, a adoção de um rol taxativo — e não mais exemplificativo — das condutas que atentam contra os princípios da administração pública.

É importante destacar que, antes dessas modificações, a Lei de
Improbidade
já não tinha por objetivo punir administradores ou gestores públicos inábeis ou inexperientes na prática de atos administrativos, desde que não agissem com má-fé ou com a intenção deliberada de lesar o patrimônio público. Nesse sentido:

"AÇÃO DE IMPROBIDADE ORIGINÁRIA CONTRA MEMBROS DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO. LEI 8.429/92. LEGITIMIDADE DO REGIME SANCIONATÓRIO. EDIÇÃO DE PORTARIA COM CONTEÚDO CORRECIONAL NÃO PREVISTO NA LEGISLAÇÃO. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA. INEXISTÊNCIA DE IMPROBIDADE.

A jurisprudência firmada pela Corte Especial do STJ é no sentido de que, excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República (art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4.º. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza (Rcl 2.790/SC, DJe de 04/03/2010).

Não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10
.

No caso, aos demandados são imputadas condutas capituladas no art. 11 da Lei 8.429/92 por terem, no exercício da Presidência de Tribunal Regional do Trabalho, editado Portarias afastando temporariamente juízes de primeiro grau do exercício de suas funções, para que proferissem sentenças em processos pendentes.

Embora enfatize a ilegalidade dessas Portarias, a petição inicial não descreve nem demonstra a existência de qualquer circunstância indicativa de conduta dolosa ou mesmo culposa dos demandados.

Ação de improbidade rejeitada (art. 17, § 8º, da Lei 8.429/92)."
(AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011, DJe de 28/9/2011.)

Como já referido, não existe mais a modalidade culposa do ato de
improbidade
administrativa (art. 10). Além disso, para as hipóteses alegadamente causadoras de prejuízo ao erário, a novel legislação (Lei nº 14.230/2021) inseriu, no caput do art. 10 da LIA, a exigência de efetiva e comprovada perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos haveres das entidades mencionadas no art. 1º da referida norma.

Trago à lume o ensinamento doutrinário de Daniel Amorim Assumpção Neves e Rafael Carvalho Rezende Oliveira acerca do art. 10 da LIA:

"Na redação originária do citado dispositivo legal, não constava a exigência de efetiva e comprovada lesão ao erário, o que gerava o debate sobre a possibilidade de aplicação das sanções de improbidade por dano presumido ao erário (in re ipsa). A partir da nova redação do art. 10 da LIA, a configuração da improbidade por lesão ao erário, ao menos nos termos literais do dispositivo, exigirá a efetiva e comprovada lesão ao erário, o que afastaria a improbidade por dano presumido."
(
Improbidade
Administrativa, direito material e processual. Editora Forense, 10ª edição, 2024 p. 107).

E, no que concerne ao art. 11 da LIA, os mesmos doutrinadores asseveram:

"Antes da reforma da LIA, o referido dispositivo legal utilizava a expressão "notadamente", que demonstrava, à época, o caráter exemplificativo das condutas.

Contudo, com a reforma introduzida pela Lei 14.230/2021, a expressão "notadamente" foi substituída pela expressão "caracterizada por uma das seguintes condutas" , o que revela a necessidade da prática de uma das condutas indicadas taxativamente nos incisos do art. 11 para configuração da improbidade por violação aos princípios.

Aliás, apesar da nomenclatura utilizada pelo legislador ("Dos Atos de Improbidade Administrativa que atentam contra Princípios da Administração Pública"), a improbidade em comento não se contenta com a violação aos princípios, exigindo-se a demonstração da prática de uma das condutas descritas nos incisos do art. 11 da LIA. A ausência da improbidade, é oportuno destacar, não afasta, naturalmente, a aplicação de sanções disciplinares aos agentes públicos envolvidos que violaram os princípios da Administração.

A intenção de descaracterizar a improbidade por violação genérica ao princípio da legalidade pode ser verificada, ainda, pela revogação de alguns dos incisos do art. 11 da LIA, tais como os incisos I ("praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência") e II ("retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício").

(...)

Com a revogação dos mencionados incisos e partir da taxatividade das condutas descritas nos incisos do art. 11 da LIA, com a reforma introduzida pela Lei 14.230/2021, revela-se possível a retroatividade da lei mais benéfica para impedir a continuidade das ações de improbidade administrativas ou para desfazer as condenações judiciais por improbidade, com fundamento nos incisos agora revogados, que não transitaram em julgado."
(
Improbidade
Administrativa, direito material e processual. Editora Forense, 10ª edição, 2024 p. 118).

Em outras palavras, sem o reconhecimento do elemento subjetivo doloso e da perfeita subsunção aos tipos especificamente mencionados na norma, a ausência de prestação de contas não configura
improbidade
administrativa, mas apenas uma ilegalidade a ser corrigida por outras vias.

Neste sentido colaciono julgados do Superior Tribunal de Justiça:

"ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. ART. 11, VI, DA LEI 8.429/1992. AUSÊNCIA DE IRREGULARIDADES NAS CONTAS TARDIAMENTE APRESENTADAS. ELEMENTO SUBJETIVO NÃO CONFIGURADO.

1. É possível a esta Corte Superior, no âmbito do recurso especial, requalificar juridicamente o incontroverso quadro fático delineado pelas instâncias ordinárias, providência que não consubstancia afronta a Súmula 7/STJ.

2.
Não caracteriza ato ímprobo o atraso na prestação de contas sem que esteja presente intenção maliciosa por parte do administrador em omitir irregularidades
.

3.
A exegese das normas da Lei 8.429/1992, notadamente do seu art. 11, tendo em conta as severas sanções previstas na lei, há de ser parcimoniosa, evitando-se corrigir irregularidades ou ilegalidades não tonalizadas pela má-fé do administrador público com a força das penas previstas para as improbidades
.

4. Agravo interno a que se nega provimento."
(AgInt no REsp n. 1.459.717/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 10/6/2024.)

◊◊◊

"ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. DOLO NÃO COMPROVADO. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 7/STJ.

1.
O entendimento desta Corte é que não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico
.

2. O acórdão recorrido não traz nenhum elemento fático que indique ação dolosa do agente público, o que afasta a ação de improbidade. A revisão de tal entendimento é inviável nos termos da Súmula 7/STJ.

3. Agravo regimental a que se nega provimento."
(AgRg no AREsp n. 409.732/DF, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 5/12/2013, DJe de 16/12/2013.)

Por seu turno, a configuração do ato ímprobo relacionado à liberação de verbas públicas (art. 10, inciso XI), após a reforma implementada, passou a exigir a demonstração de vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na LIA (
dolo
– art. 1º, §2º da LIA), não sendo suficiente, por si só, a simples voluntariedade do agente. Neste sentido:

"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. ART. 10 DA LEI 8.429/92. RESPONSABILIZAÇÃO OBJETIVA. IMPOSSIBILIDADE. JURISPRUDÊNCIA DO STJ. AGRAVO INTERNO PROVIDO PARA JULGAR IMPROCEDENTE A AÇÃO POR ATO DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.

1. Na hipótese dos autos, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação por ato de
improbidade
administrativa contra a URBES, empresa pública municipal, seu Diretor-Presidente, sociedades empresárias e seus sócios, em razão de irregularidades em aditivo contratual de serviço de transporte, limpeza, gerenciamento e recursos humanos.

2. Na origem, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, provocado por apelações interpostas unicamente por réus da ação de
improbidade
administrativa, manteve sentença de procedência que reconheceu a prática de ato ímprobo consubstanciado no art. 10, caput e incisos I, IX, XI e XII, da Lei 8.429/92. Ocorre que, embora exista fundamentação acerca da ilegalidade da conduta, a análise do contexto delineado pelo Tribunal de origem evidencia que a ação foi julgada procedente sem a demonstração de elemento essencial ao reconhecimento da prática de ato ímprobo, qual seja, o elemento subjetivo.

3. O julgamento pela procedência da ação somente teve relação com o juízo de legalidade do ato praticado, não com a
improbidade
da conduta. Ora, não há qualquer análise que descreva que a conduta do agente público ou das sociedades empresárias envolvidas foi deliberadamente direcionada a causar prejuízo ao erário.

4. Conforme farta jurisprudência desta Corte Superior, para configuração do ato de
improbidade
consubstanciado no art. 10, I, IX, XI e XII, da Lei 8.429/92, tipos imputados aos réus, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo e da perda patrimonial efetiva, o que não ocorreu no caso dos autos
. Nesse sentido, os seguintes julgados, entre outros: AgInt nos EAREsp n. 178.852/RS, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, julgado em 22/8/2018, DJe de 30/8/2018; AgInt no AREsp n. 1.643.562/MS, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 7/12/2020, DJe de 11/12/2020; AgInt no AREsp n. 1.585.186/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 16/11/2020, DJe de 18/11/2020.

5. À evidência, não se desconsidera a dificuldade na identificação do elemento anímico que, em regra, não se demonstra com prova direta. A propósito, transcrevo precisa reflexão do Ministro Teori Zavascki no sentido de que, "diante da impossibilidade de se adentrar no campo da psique do agente à época da prática do ato tipificado como ímprobo, deve-se aferir o
dolo
do agente com base nas circunstâncias periféricas do caso concreto" (REsp n. 827.445/SP, relator Ministro Luiz Fux, relator para acórdão Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 2/2/2010, DJe de 8/3/2010).

6. A subjetividade, portanto, deve defluir do contexto, de modo a justificar a incidência da Lei de
Improbidade
Administrativa e seus graves efeitos punitivos, o que não se verifica.

7. Agravo interno provido para dar provimento ao recurso especial e julgar totalmente improcedente a ação por ato de
improbidade
administrativa
." (AgInt no AREsp n. 1.905.533/SP, relator Ministro Herman Benjamin, relator para acórdão Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 20/8/2024, DJe de 18/11/2024.)

Dito isto, importa mencionar que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199, firmou o entendimento de que a nova Lei nº 14.230/2021 se aplica aos atos de
improbidade
administrativa praticados sob a vigência da redação anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado. Isso ocorre em razão da revogação expressa do texto anterior, cabendo ao juízo competente analisar a existência de
dolo
por parte do agente. Senão, vejamos:

"Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado". 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa "natureza civil" retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – "ilegalidade qualificada pela prática de corrupção" – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal ("a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu") não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de "anistia" geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:
"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO
; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente
; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei"
. (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)

Dessa forma, inexistindo demonstração do elemento subjetivo (doloso), indispensável para caracterizar a conduta do requerido como ato de
improbidade
administrativa, impõe-se reconhecer a atipicidade da conduta.

No mesmo sentido decidiu a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça. Vejamos:

"ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199/STF. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. SENSÍVEL ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. ATUAL NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DO ESPECIAL FIM DE AGIR. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. O panorama normativo da improbidade administrativa mudou sensivelmente em benefício do demandado em razão de certas alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, édito que, em muitos aspectos, consubstancia verdadeira novatio legis in mellius.

2. Sob o regime da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal pronunciou a aplicabilidade da Lei 14.230/2021 aos processos inaugurados antes de sua vigência e ainda sem trânsito em julgado em relação ao elemento subjetivo necessário para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA): o dolo.

3.
Aplicação das conclusões a que chegou o STF no ARE 843.989/PR para além da revogação da modalidade culposa da Lei de Improbidade Administrativa (Tema 1.199) de modo a expandir a retroatividade das alterações à atual exigência de dolo específico para a configuração da improbidade prevista no inciso VI do art. 11 da Lei de Improbidade
(ARE 803.568-AgR-segundo-Edv).

4.
A ausência do especial fim de agir remete à atipicidade da conduta. Decisão agravada mantida por diversa fundamentação
.

5. Agravo interno a que se nega provimento."
(AgInt no REsp n. 1.459.717/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 10/6/2024.)

Dessa forma, em razão do novo regramento jurídico aplicável à espécie, não estando configurados o
dolo
ou a má-fé, impõe-se reconhecer a atipicidade da conduta descrita na petição inicial.

Ante o exposto, CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO a APELAÇÃO, nos termos da fundamentação.

É como voto.

Belém, data registrada no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relator

Belém, 07/10/2025