Tribunal: TJPA
Processo: 0800315-16.2020.8.14.0038
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-10-06

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO EFETIVO AO ERÁRIO. ATIPICIDADE DA CONDUTA. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente ação civil pública de improbidade administrativa, condenando o apelante ao ressarcimento de R$ 49.499,65, ao pagamento de multa civil e à suspensão dos direitos políticos por cinco anos, em razão de supostas irregularidades em procedimento licitatório apontadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. As questões em discussão consistem em: (i) definir se a condenação por ato de improbidade administrativa pode subsistir diante da superveniência da Lei nº 14.230/2021, que passou a exigir dolo específico para a configuração da conduta; e (ii) verificar se restou comprovado efetivo prejuízo ao erário apto a caracterizar ato ímprobo, nos termos do art. 10 da LIA. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei nº 14.230/2021, ao reformar a Lei nº 8.429/1992, exige dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, afastando a modalidade culposa. 4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199 da repercussão geral), assentou a retroatividade da norma mais benéfica em matéria de improbidade administrativa aos processos em curso. 5. O art. 10 da LIA, em sua nova redação, impõe a demonstração de prejuízo efetivo e concreto ao erário, além da intenção dolosa do agente. 6. A mera rejeição de contas pelo Tribunal de Contas, fundada em irregularidades em licitação, não é suficiente para caracterizar improbidade sem a prova de dano concreto e da intenção dolosa do agente público. 7. Ausentes comprovação de dolo e de efetivo prejuízo ao erário, a conduta imputada mostra-se atípica para os fins da Lei de Improbidade Administrativa. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso provido. Sentença reformada para julgar improcedente a ação. Teses de julgamento: 1. A Lei nº 14.230/2021 exige dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da LIA. 2. A norma mais benéfica introduzida pela Lei nº 14.230/2021 aplica-se retroativamente aos processos em curso, conforme entendimento do STF no Tema 1.199. 3. A rejeição de contas ou a mera irregularidade em licitação não configuram improbidade administrativa sem demonstração de prejuízo efetivo ao erário e de conduta dolosa do agente. Dispositivos relevantes citados: · LINDB, art. 6º; · Lei nº 8.429/1992 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), art. 10, caput, VIII e XII. Jurisprudência relevante citada: · STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022 (Tema 1.199 da repercussão geral); · TJPA, Apelação Cível 0001345-14.2019.8.14.0052, Relator(a): Jose Maria Teixeira do Rosario, 2ª Turma de Direito Público, Julgado em 09/06/2025; · TJPA, Apelação Cível 0800022-05.2021.8.14.0105, Relator(a): Ezilda Pastana Mutran, 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 18/03/2024. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACORDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso de apelação, para reformar a sentença e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa, nos termos do voto da Relatora. Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800315-16.2020.8.14.0038

APELANTE: LUIZ CLAUDIO DA SILVA LIMA

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO EFETIVO AO ERÁRIO. ATIPICIDADE DA CONDUTA. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou procedente ação civil pública de improbidade administrativa, condenando o apelante ao ressarcimento de R$ 49.499,65, ao pagamento de multa civil e à suspensão dos direitos políticos por cinco anos, em razão de supostas irregularidades em procedimento licitatório apontadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. As questões em discussão consistem em:

(i) definir se a condenação por ato de improbidade administrativa pode subsistir diante da superveniência da Lei nº 14.230/2021, que passou a exigir dolo específico para a configuração da conduta; e

(ii) verificar se restou comprovado efetivo prejuízo ao erário apto a caracterizar ato ímprobo, nos termos do art. 10 da LIA.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Lei nº 14.230/2021, ao reformar a Lei nº 8.429/1992, exige dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, afastando a modalidade culposa.

4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199 da repercussão geral), assentou a retroatividade da norma mais benéfica em matéria de improbidade administrativa aos processos em curso.

5. O art. 10 da LIA, em sua nova redação, impõe a demonstração de prejuízo efetivo e concreto ao erário, além da intenção dolosa do agente.

6. A mera rejeição de contas pelo Tribunal de Contas, fundada em irregularidades em licitação, não é suficiente para caracterizar improbidade sem a prova de dano concreto e da intenção dolosa do agente público.

7. Ausentes comprovação de dolo e de efetivo prejuízo ao erário, a conduta imputada mostra-se atípica para os fins da Lei de Improbidade Administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso provido. Sentença reformada para julgar improcedente a ação.

Teses de julgamento:

1.

A Lei nº 14.230/2021 exige dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da LIA.

2.
A norma mais benéfica introduzida pela Lei nº 14.230/2021 aplica-se retroativamente aos processos em curso, conforme entendimento do STF no Tema 1.199.

3.
A rejeição de contas ou a mera irregularidade em licitação não configuram improbidade administrativa sem demonstração de prejuízo efetivo ao erário e de conduta dolosa do agente.

Dispositivos relevantes citados:

·

LINDB, art. 6º;

·

Lei nº 8.429/1992 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), art. 10, caput, VIII e XII.

Jurisprudência relevante citada:

·

STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022 (Tema 1.199 da repercussão geral);

·

TJPA, Apelação Cível 0001345-14.2019.8.14.0052, Relator(a): Jose Maria Teixeira do Rosario, 2ª Turma de Direito Público, Julgado em 09/06/2025;

·

TJPA, Apelação Cível 0800022-05.2021.8.14.0105, Relator(a): Ezilda Pastana Mutran, 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 18/03/2024.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACORDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso de apelação, para reformar a sentença e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa, nos termos do voto da Relatora.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de
recurso de apelação cível
interposto por Luiz Cláudio da Silva Lima contra sentença que
julgou procedente
a ação civil pública de Improbidade Administrativa que condenou o apelante às penas de ressarcimento integral do dano no valor de R$ 49.499,65 (quarenta e nove mil, quatrocentos e noventa e nove reais e sessenta e cinco centavos), multa pecuniária de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) e suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 05 (cinco) anos, em razão de ter incorrido nas condutas previstas no art. 10, da Lei 8.429/1992.

Em suas razões (Id n. 17842472) o apelante pugna pela reforma da sentença para julgar improcedente a demanda, arguindo, em suma, a inexistência de prejuízo real ao erário diante da efetiva aquisição dos bens contratados e a ausência de dolo.

Subsidiariamente, assevera que a condenação por ato de improbidade configura julgamento
ultra petita
já que o pedido formulado pelo
Parquet
se resumia ao ressarcimento ao erário, pelo que requer sejam afastadas as condenações em multa pecuniária e suspensão dos direitos políticos.

Em contrarrazões (Id n. 17842476), o Ministério Público defende a manutenção da sentença de origem.

A Procuradoria de Justiça se manifestou pelo desprovimento do recurso (Id n. 25144137).

É o relatório.

VOTO

Recebo o presente recurso por estarem preenchidos todos os seus requisitos de admissibilidade.

O cerne da questão consiste em verificar se a conduta do apelante configura ato de improbidade descrito no art. 10, VIII, da Lei 8.429/92, capaz de ensejar as penalidades impostas pelo magistrado de origem.

Antes de proferir manifestação conclusiva, essencial fazer algumas considerações em relação aos efeitos que a Lei n. 14.230/21 provocou sobre as ações de improbidade administrativa.

Entre as mudanças introduzidas, temos a revogação da modalidade culposa, a exigência de dolo específico para a caracterização do ato ímprobo e a adoção de um rol taxativo – e não mais exemplificativo – das condutas que atentam contra os princípios da administração pública.

Em um juízo superficial, é possível inferir que, por definição literal, a Lei n. 14.230/2021 não previu sua aplicação retroativa, razão pela qual, equivocadamente o operador do direito poderia concluir que a nova lei se aplicaria somente aos processos ajuizados posteriormente à sua publicação, por força do princípio da irretroatividade das leis estabelecido no artigo 6º da LINDB.

Entretanto, diante da relevância e extensão do tema improbidade administrativa e da natural retroatividade da norma sancionadora mais benéfica, tanto a doutrina quanto a jurisprudência adotaram o entendimento pela aplicação da nova LIA aos processos em curso.

Tal questão foi pacificada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 843.989, sob a sistemática de repercussão geral, em que acabou por firmar as seguintes teses (Tema 1199):

Tema 1.199/STF:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

(STF, ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251, DIVULG 09/12/2022, PUBLIC 12/12/2022)

Nesse ponto cumpre-me destacar que a realização de despesa originada a partir de dispensa irregular de licitação ou irregularidades outras no processo licitatório nem sempre caracteriza danos ao erário.

No caso em comento, além de não ter ficado claro qual foi o ato doloso que teria resultado nas irregularidades da licitação, também não foi adequadamente afastada a possibilidade de mero despreparo e/ou inaptidão para administração da coisa pública, o que caracterizaria, quando muito, conduta culposa, que não mais se subsume aos termos da Lei de Improbidade Administrativa.

Com efeito, da análise dos autos, constata-se que o
único
elemento de prova apresentado pelo
Parquet
foi o relatório do Tribunal de Contas dos Municípios referente ao Processo 201604631-00 (Id n. 17842394) e o correspondente acórdão n. 33.313 (Id n. 17842396) que rejeitou a prestação de contas do apelante apontando irregularidades em processo licitatório.

Destaco que a ausência de uma apuração mais aprofundada tem sido característica de anulação/reforma de inúmeras sentenças em ações de improbidade, na medida que premissas básicas têm sido deixadas de lado na fase instrutória do processo.

Pois bem, partindo do pressuposto de retroatividade da nova LIA aos processos em curso, a análise do caso deve inicialmente considerar que para a tipificação do ato de improbidade será imprescindível a caracterização do dolo, e em casos como este, a demonstração efetiva do dano ao erário, com resultado em enriquecimento ilícito.

Para uma melhor análise, vejamos o que dispõe o art. 10, VIII e XII, base da presente condenação:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021);

(...)

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; (...)

Acerca do comando normativo do
caput
do art. 10 o ato lesivo é todo aquele portador de dano efetivo e concreto ao patrimônio. É preciso examinar o ato tal como ocorrido, tratando em seguida de saber se dele decorreu dano.

Se o ato se realizou e não causou prejuízo algum, ou se prejuízo algum foi provado (o que traz o mesmo resultado prático, pois
quod non est in actis non esin mundo
), a proclamação de eventual nulidade ou a procedência do pleito ressarcitório não têm lugar.

Várias são as modalidades de condutas que podem resultar no empobrecimento do patrimônio estatal pela atuação intencional de seus agentes.

Perda patrimonial é desfalque, privação, extravio de bens, rendas e valores do erário. Desvio significa mudança de direção, desvirtuamento ou alteração de destinação do bem ou valor. Apropriação é apoderamento, usurpação, inversão de posse. Malbaratamento é desperdício, venda com prejuízo, gasto malfeito. Dilapidação é esbanjamento destrutivo, consumição.

A conduta dolosa é retratada pela reunião do conhecimento, da consciência da ilicitude ou da antijuridicidade, da vontade de produzir um determinado resultado. No caso em pauta, o agente, prevalecendo-se da prerrogativa funcional, agiria conscientemente para produzir a perda patrimonial.

Depreende-se, assim, que o dolo ocorre quando o agente deseja, com a sua ação ou omissão, obter determinado resultado lesivo ou assume o risco de produzi-lo. Sobreleva ressaltar que a sistemática deste dispositivo exige para a sua consumação a constatação de dano, perda, diminuição ou redução do nível de riqueza patrimonial do Poder Público, sem o qual não se caracteriza a tipologia elencada.

Como se viu em toda a instrução processual, o reclamado dano ao erário não foi demonstrado, quiçá, sequer houve algum dano de fato. Repiso, a mera rejeição das contas por irregularidade na dispensa ou realização de licitação não configura, por si só, o ato de improbidade administrativa.

Em resumo, não restou comprovado a conduta dolosa por parte do requerido, tampouco o dano efetivo ao erário, indispensáveis para caracterizar o ato de improbidade administrativa, o que acaba por ensejar a atipicidade da conduta.

Nesse sentido colaciono precedentes deste E. Tribunal de Justiça:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. APLICAÇÃO RETROATIVA DA LEI Nº 14.230/2021. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Pará contra ex-prefeito municipal, objetivando o ressarcimento ao erário e aplicação de sanções previstas na Lei nº 8.429/1992, com fundamento na ausência de prestação de contas e realização de processos licitatórios, conforme julgamento do TCM/PA. Sentença de procedência que condenou o réu nos moldes do art. 11, VI, c/c art. 12, III, da antiga redação da LIA.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se é válida a condenação por ato de improbidade administrativa com base na redação anterior da Lei nº 8.429/1992, diante da superveniência da Lei nº 14.230/2021, que passou a exigir dolo específico para configuração do ato ímprobo previsto no art. 11.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A nova Lei nº 14.230/2021 exige, expressamente, a comprovação de dolo específico para a caracterização de atos ímprobos descritos no art. 11 da LIA.

4. O STF, ao julgar o Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989), firmou tese no sentido da retroatividade da norma mais benéfica nos processos em curso.

5. Ausente nos autos a demonstração de que o apelante tenha agido com dolo específico ao não prestar contas com intuito de ocultar irregularidades, inviabilizando a subsunção da conduta ao novo tipo legal.

6. Prevalência do direito administrativo sancionador, com aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso conhecido e provido. Sentença reformada para julgar improcedente o pedido.

Tese de julgamento: 1. A nova redação da Lei nº 8.429/1992, promovida pela Lei nº 14.230/2021, exige dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, inclusive aqueles previstos no art. 11, sendo inaplicável a condenação baseada apenas na omissão administrativa sem demonstração de intenção dolosa. 2. A norma mais benéfica introduzida pela Lei nº 14.230/2021 aplica-se retroativamente aos processos em curso, nos termos da jurisprudência consolidada no STF (Tema 1.199).

(TJPA, Apelação Cível 0001345-14.2019.8.14.0052, Relator(a): Jose Maria Teixeira do Rosario, 2ª Turma de Direito Público, Julgado em 09/06/2025)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CÍVEL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. EX-AGENTE PÚBLICO. SUPOSTA REALIZAÇÃO DE LICITAÇÕES IRREGULARES. SUPOSTO ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. PRELIMINAR DE MÉRITO DE CERCEAMENTO DA DEFESA. REJEITADO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. REJEITADO. MÉRITO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ÔNUS DA PROVA CABE AO AUTOR. REFORMA DO JULGADO. RECURSO PROVIDO À UNANIMIDADE.

1. A Ação Civil Pública foi iniciada para condenar o Sr. Antonio Nascimento Guimarães, G.S. CALDAS ME e NORTE AUTO PEÇAS por irregularidade no procedimento licitatório, sendo as provas advindas exclusivamente do processo administrativo nº 880012013-00 fornecido pelo Tribunal De Contas Dos Municípios (TCM) sobre a irregularidade de prestação de contas referente ao exercício de 2013.

2. Houve a condenação dos requeridos pelo art. 10, inciso VIII e XII, e o art. 11, inciso I e IV da Lei nº 8.429/92.

3. Apenas o Sr. Antônio Nascimento interpôs recurso de apelação.

4. Preliminar de nulidade de cerceamento de defesa a partir do julgamento antecipado do mérito não acolhida, visto que a prerrogativa do Juízo no livre convencimento motivado e na suficiência de provas.

5. Preliminar de ilegitimidade passiva não acolhida, por haver elementos suficientes que caracterizam a "suposta" conduta cometida na época sendo o responsável o apelante.

6. Do mérito, em sede de apelação, o acusado possui razão em suas alegações, visto que a mera irregularidade ou falta de prestação de contas, bem como a não obediência aos procedimentos licitatórios, não caracteriza o ato de improbidade administrativa.

7 - É necessária a comprovação de que o agente público tenha agido com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio do dinheiro, o que não ocorreu no caso dos autos.

8. Em decorrência da individualização da conduta, ocorre a inaplicabilidade do art. 1.005 do CPC e o aproveitado dos efeitos do recurso somente para aquele que recorreu, logo aplicando o art. 17-C, §2º da Lei 14.230/2021

9 - Apelação conhecida e provida. À unanimidade

(TJPA, Apelação Cível 0800022-05.2021.8.14.0105, Relator(a): Ezilda Pastana Mutran, 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 18/03/2024)

Ante ao exposto,
CONHEÇO
e
DOU PROVIMENTO
ao recurso de apelação, no sentido de reformar a sentença, para julgar improcedente a ação de improbidade administrativa, diante da atipicidade da conduta para efeito de enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa, nos termos da fundamentação.

É como Voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 15/10/2025