Tribunal: TJPA
Processo: 0800170-12.2022.8.14.0095
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-08-04

Ementa:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Município de São Caetano de Odivelas contra seus ex-gestores, visando à condenação por suposta omissão na prestação de contas de recursos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), exercício de 2019, no valor de R$ 11.971,43. A sentença julgou improcedentes os pedidos por ausência de comprovação de dolo específico. Apelação interposta pelo Município. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se a omissão na prestação de contas de recursos públicos caracteriza ato de improbidade administrativa nos termos do art. 11, VI, da Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, exigindo-se, para tanto, a demonstração de dolo específico. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei nº 14.230/2021, ao alterar a Lei de Improbidade Administrativa, passou a exigir a comprovação de dolo específico como requisito essencial para responsabilização, afastando a modalidade culposa. 4. Inexistência de elementos nos autos que demonstrem a intenção deliberada dos apelados de fraudar, ocultar ou frustrar a fiscalização quanto à aplicação dos recursos, inviabilizando a subsunção da conduta ao art. 11 da LIA. 5. O mero inadimplemento administrativo na prestação de contas, sem prova de má-fé ou dolo, não enseja sanção por improbidade administrativa, nos termos do Tema 1.199 da Repercussão Geral do STF e da jurisprudência consolidada do STJ e do TJPA. 6. Ausente demonstração de conduta dolosa, mantém-se a sentença que julgou improcedente a ação. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Apelação conhecida e desprovida. Tese de julgamento: 1. A responsabilização por improbidade administrativa com base no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 exige a demonstração de dolo específico, não bastando a mera omissão administrativa. 2. A ausência de prestação de contas, desacompanhada de elementos probatórios que evidenciem má-fé ou intento ilícito, não configura ato de improbidade nos termos da nova redação da LIA. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 11 e 12 (com redação da Lei nº 14.230/2021). Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199 da Repercussão Geral; STJ, AgInt no REsp 1767529/TO, Segunda Turma, DJe 13/12/2022; TJPA, ApCiv nº 0002685-53.2013.8.14.0100, Rel. Des. Maria Elvina Gemaque Taveira, julgado em 12/06/2023. ACÓRDÃO ACÓRDAM, os Exmos. Desembargadores que integram a Egrégia 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em conhecer do recurso, negando-lhe provimento nos termos do Voto da Relatora. Belém/PA, data de registro do sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800170-12.2022.8.14.0095

APELANTE: MUNICIPIO DE SAO CAETANO DE ODIVELAS

APELADO: MAURO RODRIGUES CHAGAS, AMARILDO DOS SANTOS CONCEICAO

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

EMENTA
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Município de São Caetano de Odivelas contra seus ex-gestores, visando à condenação por suposta omissão na prestação de contas de recursos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), exercício de 2019, no valor de R$ 11.971,43. A sentença julgou improcedentes os pedidos por ausência de comprovação de dolo específico. Apelação interposta pelo Município.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em saber se a omissão na prestação de contas de recursos públicos caracteriza ato de improbidade administrativa nos termos do art. 11, VI, da Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, exigindo-se, para tanto, a demonstração de dolo específico.

III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Lei nº 14.230/2021, ao alterar a Lei de Improbidade Administrativa, passou a exigir a comprovação de dolo específico como requisito essencial para responsabilização, afastando a modalidade culposa.
4. Inexistência de elementos nos autos que demonstrem a intenção deliberada dos apelados de fraudar, ocultar ou frustrar a fiscalização quanto à aplicação dos recursos, inviabilizando a subsunção da conduta ao art. 11 da LIA.
5. O mero inadimplemento administrativo na prestação de contas, sem prova de má-fé ou dolo, não enseja sanção por improbidade administrativa, nos termos do Tema 1.199 da Repercussão Geral do STF e da jurisprudência consolidada do STJ e do TJPA.
6. Ausente demonstração de conduta dolosa, mantém-se a sentença que julgou improcedente a ação.

IV. DISPOSITIVO E TESE
7. Apelação conhecida e desprovida.

Tese de julgamento: 1. A responsabilização por improbidade administrativa com base no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 exige a demonstração de dolo específico, não bastando a mera omissão administrativa. 2. A ausência de prestação de contas, desacompanhada de elementos probatórios que evidenciem má-fé ou intento ilícito, não configura ato de improbidade nos termos da nova redação da LIA.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 11 e 12 (com redação da Lei nº 14.230/2021).

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1.199 da Repercussão Geral; STJ, AgInt no REsp 1767529/TO, Segunda Turma, DJe 13/12/2022; TJPA, ApCiv nº 0002685-53.2013.8.14.0100, Rel. Des. Maria Elvina Gemaque Taveira, julgado em 12/06/2023.

ACÓRDÃO

ACÓRDAM, os Exmos. Desembargadores que integram a Egrégia 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em
conhecer do recurso, negando-lhe provimento
nos termos do Voto da Relatora.

Belém/PA, data de registro do sistema.

Desembargadora
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA EZILDA PASTANA MUTRAN (RELATORA):

Trata-se de recurso de APELAÇÃO CÍVEL interposto pelo MUNICÍPIO DE SÃO CAETANO DE ODIVELAS, contra a sentença proferida pelo juízo da Vara Única da Comarca de São Caetano de Odivelas, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, julgou improcedentes os pedidos iniciais formulados contra os ex-gestores municipais MAURO RODRIGUES CHAGAS, à época Prefeito do Município de São Caetano de Odivelas, e AMARILDO DOS SANTOS CONCEIÇÃO, então Secretário Municipal de Educação.

Historiando os fatos, o MUNICÍPIO DE SÃO CAETANO DE ODIVELAS ajuizou a ação suso mencionada, na qual narrou que, durante a gestão de 2017 a 2020, diversas irregularidades e inconstitucionalidades foram perpetradas na administração municipal, dentre as quais se destacou a omissão no dever de prestar contas dos recursos oriundos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar – PNATE, referentes ao exercício de 2019. Informou que o referido programa, firmado entre o Município e o Ministério da Educação, por intermédio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, transferiu o montante de R$ 11.971,43 (onze mil, novecentos e setenta e um reais e quarenta e três centavos) aos cofres municipais. Segundo a notificação nº 678E/2021-SEOPC/COPRA/CGCAP/DIFIN/FNDE, o prazo final para prestação de contas encerrou-se em 01/03/2021, não tendo sido efetivado o envio da documentação por meio do sistema SIGPC – Contas Online. Alegou-se que tal omissão impossibilitou o regular repasse de recursos à atual gestão e comprometeu a obtenção de certidões e a continuidade de políticas públicas, configurando ato doloso de improbidade administrativa por parte dos demandados, que teriam agido com negligência e desrespeito aos princípios da administração pública. Diante disso, requereu, inclusive, medida liminar de indisponibilidade de bens e, ao final, a condenação dos réus às penalidades previstas no artigo 12, III, da Lei nº 8.429/1992, tais como ressarcimento ao erário, multa civil proporcional ao valor da remuneração percebida pelos agentes, e proibição de contratar com o poder público por até quatro anos.

A ação seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença que julgou o feito nos seguintes termos:

“Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS formulados na inicial pelo MUNICÍPIO DE SÃO CAETANO DE ODIVELAS contra MAURO RODRIGUES CHAGAS e AMARILDO DOS SANTOS CONCEIÇÃO.
Em consequência, extingo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.
Deixo de condenar o autor ao pagamento de honorários advocatícios, custas e despesas processuais, diante de sua isenção legal.” (ID nº 24003265)

Inconformado com a sentença, o MUNICÍPIO DE SÃO CAETANO DE ODIVELAS interpôs recurso de apelação (ID nº 24003266), alegando, preliminarmente, que a sentença contrariou o regime de aplicação temporal da Lei nº 14.230/2021, e que os atos impugnados devem ser analisados à luz da legislação vigente à época dos fatos. No mérito, sustenta que a omissão na prestação de contas pelos apelados se amolda às disposições do art. 11, incisos I e VI, da Lei nº 8.429/1992, por violação aos deveres de honestidade e lealdade com a administração pública, ressaltando que a ausência de prestação de contas impossibilitou o regular funcionamento da máquina administrativa e o acesso a verbas federais. Alega ainda que houve dolo na conduta dos ex-gestores, consubstanciado pela ausência de justificativa ou diligência no cumprimento do dever legal, sendo desnecessária a demonstração de dolo específico para configuração da improbidade, bastando o dolo genérico. Ao final, requer o provimento da apelação, com a consequente condenação dos réus às penalidades previstas nos artigos 11 e 12, III, da Lei nº 8.429/1992, consistentes em ressarcimento ao erário, suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o poder público pelo prazo de até três anos.

Os apelados, embora regularmente intimados, não apresentaram contrarrazões ao recurso (ID nº 24003272).

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, notadamente a regularidade formal, legitimidade, interesse recursal e inexistência de fato impeditivo ou extintivo do direito de recorrer, conheço do recurso.

DO MÉRITO

Inicialmente, cumpre ressaltar que
o cerne da questão gira em torno da sentença de piso que julgou procedente o pedido formulado pelo Município de São Caetano de Odivelas e julgou improcedente a ação pela ausência de dolo.

Pois bem. A Constituição Federal, ao abrir o capítulo destinado à Administração Pública, predispõe em seu art. 37, caput:

Art. 37.
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade publicidade e eficiência

(...).

Ao discorrer sobre o tema, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO ensina que:

“(...), a inserção do princípio da moralidade na Constituição é coerente com a evolução do princípio da legalidade (...), evolução essa que levou à instituição do Estado Democrático de Direito, consagrado no preâmbulo da Constituição e em seu artigo 1º. Isso significou repulsa ao positivismo jurídico e a ampliação do princípio da legalidade, que passou a abranger valores outros, como os da razoabilidade, boa-fé, moralidade, economicidade e tantos outros consagrados na doutrina, na jurisprudência e mesmo em regras expressas na Constituição e em normas infraconstitucionais. O objetivo foi o de reconquistar o conteúdo axiológico do direito, perdido em grande parte com o positivismo jurídico”.

Para o ilustre JOSÉ AFONSO DA SILVA, o princípio da moralidade administrativa, é norteador dos demais princípios administrativos, já que impõe uma determinada linha de conduta a ser seguida pela Administração como um todo, com fins a alcançar o interesse público, ainda faz insurgir um outro dever aos gestores da res pública: o dever de probidade.

No caso em tela, não houve apresentação de contas dos recursos oriundos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar – PNATE, referentes ao exercício de 2019, referente a programa, firmado entre o Município e o Ministério da Educação, por intermédio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, que transferiu o montante de R$ 11.971,43 (onze mil, novecentos e setenta e um reais e quarenta e três centavos) aos cofres municipais

Devidamente citado, o apelado se manteve inerte, sendo, para tanto, aplicado os efeitos da revelia.

O juízo de origem julgou improcedente a ação de improbidade administrativa, assentando que, com as modificações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/1992, passou a ser exigido dolo específico para a configuração de atos ímprobos, inclusive os previstos nos artigos 10 e 11 da referida legislação, e que os autos não forneciam suporte probatório suficiente para tanto.

Pois bem.

Com a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, o sistema da improbidade administrativa foi sensivelmente reformulado, passando a exigir, como condição
sine qua non
para a responsabilização do agente público, a demonstração de dolo específico — isto é, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito previsto nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA. Foi suprimida, outrossim, a modalidade culposa, não sendo mais admitida a responsabilização com base em presunções.

É nesse contexto que se insere o julgamento do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral pelo Supremo Tribunal Federal, que firmou a tese de que apenas condutas dolosas são alcançadas pela Lei de Improbidade Administrativa, sendo imprescindível a demonstração do elemento volitivo na forma qualificada exigida pela nova redação legal.

No caso em apreço, conquanto seja incontroverso que não houve a devida prestação de contas dos recursos oriundos do IGD-BF, o que é reconhecido tanto na petição inicial quanto pelo próprio juízo sentenciante, inexiste nos autos qualquer elemento concreto apto a demonstrar que a omissão do requerido se deu com a finalidade de ocultar irregularidades ou de frustrar a fiscalização, requisito esse indispensável à subsunção da conduta ao tipo do artigo 11, VI, da LIA, com a redação conferida pela Lei nº 14.230/2021.

A ausência de prestação de contas, embora reprovável no plano administrativo, sem a demonstração do dolo específico, não enseja, por si só, a responsabilização por improbidade. E é justamente essa a linha traçada pelo juízo a quo, com acerto, ao consignar que, não obstante a omissão, os autos carecem de prova cabal da intenção ilícita exigida pela novel legislação.

No mesmo sentido, é o entendimento atual da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA AO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. REVISÃO DAS CONCLUSÕES DO TRIBUNAL DE ORIGEM. INVIABILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 1. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico (AgRg no AREsp 673.946/RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016, DJe 19/12/2016). 2. No que diz respeito à configuração de ato de improbidade administrativa em razão do atraso na prestação de contas, esta Corte Superior já se posicionou no sentido de que não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico, o que não ocorreu no caso. 3. No caso dos autos, a Corte a quo, embora tenha afirmado a ilegalidade na conduta da parte recorrente, não reconheceu a presença de conduta dolosa indispensável à configuração de ato de improbidade administrativa violador dos princípios da administração pública (art. 11 da Lei n. 8.429/1992). 4. Nesse contexto, a revisão de tal conclusão implicaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é defeso na via eleita devido ao enunciado da Súmula 7 do STJ. 5. Agravo interno a que se nega provimento.

(STJ - AgInt no REsp: 1767529 TO 2018/0002865-9, Data de Julgamento: 10/08/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/12/2022)

Nesse sentido o TJPA já decidiu:

APELAÇÃO CÍVEL
. AÇÃO CÍVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESTAÇÃO DE CONTAS. ART. 11, VI DA LEI Nº 8.429/92. APLICAÇÃO IMEDIATA DA LEI Nº 14.230/21. VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INEXISTÊNCIA DE DOLO. PRAZO PARA PRESTAÇÃO DE CONTAS DOS RECURSOS FINANCEIROS DA ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA BÁSICA QUE ENCERROU NA GESTÃO DO SUCESSOR. AUSÊNCIA DE DOCUMENTOS PARA A PRESTAÇÃO DE CONTAS

QUE DECORRE DE ATO DE TERCEIROS. INEXISTÊNCIA DA DEMONSTRAÇÃO DE DOLO NA CONDUTA DO RECORRENTE.
RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. À UNANIMIDADE.

3. Mérito.
A questão em análise reside em verificar se restou caracterizado o Ato de Improbidade Administrativa por violação ao disposto no artigo 11, VI da Lei n.º 8.429/92, ante
a ausência de prestação de contas do Município de Ipixuna do Pará, referente aos recursos financeiros
da Assistência Farmacêutica Básica do Município no ano de 2012.

4.
A Constituição Federal ao tratar das sanções decorrentes de improbidade estabelece, em seu artigo 37, §4º, que “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

5. A Lei nº 14.230/21 promoveu diversas alterações na Lei de Improbidade administrativa. A alteração legislativa possui aplicação imediata, diante do entendimento consolidado pelo STF no julgamento do ARE nº 843.989, Tema 1199.

6. Para configuração do ato de improbidade administrativa que atente contra os princípios da administração pública, na forma do art. 11, VI da Lei n.º 8.429/92, além da exigência do dolo, o Apelado deveria dispor de condições para realizar a prestação de contas, para que somente então possa a ele ser atribuído a prática do ato de improbidade administrativa.

7. É incontroverso que a gestão do Recorrente se encerrou em julho de 2012, em decorrência da cassação do mandato pela Justiça Eleitoral, tendo sido substituído pelo 2º Réu, José Orlando Freire, que exerceu o cargo até dezembro de 2012.

8. Assiste razão ao Apelante acerca da ausência de demonstração de dolo em sua conduta, uma vez que a prestação de contas de que trata a presente ação, referente ao ano de 2012, competiria ao 2º Réu ao final do ano. Esta circunstância é corroborada pelo fato de que o prazo para a prestação de contas, mencionado pelo Autor na petição inicial e constante no documento de id. 24948701 - Pág. 47, é previsto até o mês de março do ano seguinte, conforme estabelecido no art. 4°, § 1º da Resolução nº 78, de 27/06/2011.

9. Conforme mencionado pelo Apelado na petição inicial, a impossibilidade de prestação de contas decorre do fato de o 2º Réu não ter deixado documentos ao término do mandato.

10. Inexistindo a demonstração de conduta dolosa a ser atribuída ao Recorrente, acerca da ausência de prestação de contas, deve a ação ser julgada improcedente em relação ao Apelante.

11.
Recurso conhecido e provido à unanimidade.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0002685-53.2013.8.14.0100 – Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 12/06/2023 )

Com efeito, eventual falha formal na gestão administrativa, como a prestação de contas incompleta, tardia ou com documentação insuficiente, quando não demonstrada a presença de dolo específico ou má-fé, deve ser apreciada na seara administrativa e não no âmbito sancionatório da improbidade, sob pena de banalização da aplicação da LIA, em afronta aos princípios da legalidade e da intervenção mínima do direito sancionador.

No caso em exame, conforme bem analisado pelo juízo sentenciante, não há nos autos prova suficiente de que o recorrido tenha deliberadamente se omitido com o intuito de fraudar a legislação, apropriar-se indevidamente, desviar a finalidade, ou mesmo enriquecer ilicitamente.

Dessa forma, à míngua de prova de que a conduta do requerido tenha sido movida por intenção dolosa e de que a omissão na prestação de contas tenha decorrido de propósito deliberado de ocultar irregularidades, impõe-se a manutenção da sentença, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Ressalte-se que o dolo, em se tratando de ato ímprobo, não pode ser presumido ou construído a partir de meras conjecturas, sendo indispensável que a sua configuração esteja devidamente comprovada nos autos, mediante elementos de prova robustos e consistentes, o que, no presente caso, não se verifica.

Desta feita, na esteira do parecer ministerial,
CONHEÇO

DA APELAÇÃO CÍVEL, PORÉM, NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo incólume a sentença
,
nos termos da fundamentação acima citada.

É como voto.

P. R. I.

Servirá a presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3731/2015-GP.

Belém/Pa, data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 12/08/2025