Tribunal: TJPA
Processo: 0800340-22.2020.8.14.0105
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10011 - Improbidade Administrativa
Data de julgamento: 2025-02-17

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE PROVA DE DOLO OU DANO EFETIVO AO ERÁRIO. RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO DE PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta por Antônio Nascimento Guimarães contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública por improbidade administrativa, impondo ao apelante sanções de suspensão dos direitos políticos, multa civil, proibição de contratar com o poder público e bloqueio de bens. A ação baseou-se em irregularidades identificadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios no processo licitatório para aquisição de gêneros alimentícios no exercício de 2014, durante sua gestão como prefeito de Concórdia do Pará. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) verificar a retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, para atos supostamente culposos e danos ao erário; (ii) apurar a inexistência de prova de dolo ou dano efetivo ao erário, conforme exigido pela legislação atual. III. RAZÕES DE DECIDIR A Lei nº 14.230/2021 retroage para beneficiar os acusados em ações de improbidade administrativa, em observância ao art. 5º, XL, da CF e ao art. 1º, §4º, da LIA, que incorporam princípios do direito administrativo sancionador. O dolo passou a ser requisito essencial para configuração de ato de improbidade administrativa, sendo insuficiente a mera culpa para imposição das sanções. A ausência de prova de dano efetivo ao erário inviabiliza a tipificação do ato como improbidade administrativa nos termos do art. 10 da LIA. A presunção de dano ao erário (in re ipsa) não é mais admitida pela legislação e pela jurisprudência, demandando-se comprovação concreta. As irregularidades identificadas no relatório do TCM não demonstraram dolo ou prejuízo patrimonial concreto, sendo insuficientes para justificar a condenação. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido. Tese de julgamento: A retroatividade da Lei nº 14.230/2021 alcança atos de improbidade administrativa em curso, beneficiando o réu com a exigência de dolo e comprovação de dano efetivo ao erário. A responsabilidade por improbidade administrativa exige demonstração de dolo e prejuízo patrimonial efetivo, não bastando meras irregularidades administrativas. A imputação de improbidade administrativa não pode basear-se apenas em presunções de dano, sendo imprescindível prova concreta. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XL; Lei nº 8.429/1992 (LIA), arts. 10, VIII e XII, 11, I e IV; Lei nº 14.230/2021, art. 1º, §4º. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1199, ARE 843.989, Plenário Virtual, j. 24.02.2021; STJ, REsp 827.445/SP, Rel. Min. Teori Zavascki, DJ 08.03.2010.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800340-22.2020.8.14.0105

APELANTE: ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÂES

APELADO: JOABY A. DE SOUZA ME, SILMARA SANTOS PEREIRA, AIKY COMÉRCIO. DISTRIBUIÇÃO E REP. LTDA-EPP, E.MALTA CORREA- EPP, MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE PROVA DE DOLO OU DANO EFETIVO AO ERÁRIO. RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO DE PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por Antônio Nascimento Guimarães contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública por improbidade administrativa, impondo ao apelante sanções de suspensão dos direitos políticos, multa civil, proibição de contratar com o poder público e bloqueio de bens. A ação baseou-se em irregularidades identificadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios no processo licitatório para aquisição de gêneros alimentícios no exercício de 2014, durante sua gestão como prefeito de Concórdia do Pará.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) verificar a retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, para atos supostamente culposos e danos ao erário; (ii) apurar a inexistência de prova de dolo ou dano efetivo ao erário, conforme exigido pela legislação atual.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei nº 14.230/2021 retroage para beneficiar os acusados em ações de improbidade administrativa, em observância ao art. 5º, XL, da CF e ao art. 1º, §4º, da LIA, que incorporam princípios do direito administrativo sancionador.

O dolo passou a ser requisito essencial para configuração de ato de improbidade administrativa, sendo insuficiente a mera culpa para imposição das sanções.

A ausência de prova de dano efetivo ao erário inviabiliza a tipificação do ato como improbidade administrativa nos termos do art. 10 da LIA.

A presunção de dano ao erário (
in re ipsa
) não é mais admitida pela legislação e pela jurisprudência, demandando-se comprovação concreta.

As irregularidades identificadas no relatório do TCM não demonstraram dolo ou prejuízo patrimonial concreto, sendo insuficientes para justificar a condenação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.
Tese de julgamento
:

A retroatividade da Lei nº 14.230/2021 alcança atos de improbidade administrativa em curso, beneficiando o réu com a exigência de dolo e comprovação de dano efetivo ao erário.

A responsabilidade por improbidade administrativa exige demonstração de dolo e prejuízo patrimonial efetivo, não bastando meras irregularidades administrativas.

A imputação de improbidade administrativa não pode basear-se apenas em presunções de dano, sendo imprescindível prova concreta.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XL; Lei nº 8.429/1992 (LIA), arts. 10, VIII e XII, 11, I e IV; Lei nº 14.230/2021, art. 1º, §4º.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1199, ARE 843.989, Plenário Virtual, j. 24.02.2021; STJ, REsp 827.445/SP, Rel. Min. Teori Zavascki, DJ 08.03.2010.

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível em ação civil pública por ato de improbidade administrativa interposta por
ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÂES
em face da sentença ID

10331942 que julgou parcialmente procedente o pedido do Ministério Público e condenou o requerido/apelante a suspensão dos direitos políticos por 4 (quatro) anos; pagamento de multa civil no valor de 4 (quatro) vezes o valor de sua remuneração à época dos fatos, a ser revertida em favor do fundo a que se refere o art. 13 da 7347/1985; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (05) anos, ratificando o
bloqueio
de valores no sistema SISBAJUD, bloqueio de veículo(s) no sistema RENAJUD e bloqueio dos bens no sistema CNIB (CENTRAL NACIONAL DE INDISPONIBILIDADE DE BENS).

Na origem tratou-se de ação civil pública originada a partir do processo de contas n. 880012014-00 e acórdão nº 35.796 do TCM, referente às contas de gestão da Prefeitura Municipal de Concórdia do Pará, exercício de 2014, na qual o Ministério Público apontou que o requerido/apelante enquanto ocupou o cargo de prefeito municipal, teria praticado ato de improbidade administrativa por ter violado regras licitatórias nos processos
.

As licitações apontadas como irregulares teriam favorecido as empresas E. Malta Correa EPP, Joaby A. de Souza ME, Silmara Santos Pereira e Aiky Comércio e Representação LTDA-EPP, configurando atos lesivos ao patrimônio público.

O requerido/apelante arguiu em contestação cerceamento de defesa devido à ausência de notificação prévia para apresentação de defesa preliminar, conforme o artigo 17, §7º, da Lei de Improbidade Administrativa, ilegitimidade passiva e ausência de dolo em suas ações, requerendo ao final a improcedência dos pedidos.

Sobreveio a sentença apelada nos seguintes termos:

PRELIMINAR

Passo a analisar a preliminar de litispendência com a ação 0800184-34.2020.8.14.0105.

Verifico que, de fato, trata-se das mesmas partes (autor: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ; e empresas requeridas: E.MALTA CORREA EPP, JOABY A. DE SOUZA ME, AIKY COMÉRCIO DISTRIBUIÇÃO E REP. LTDA-EPP e Silmara Santos Pereira), mesma causa de pedir (irregularidade no procedimento licitatório nº 9/2014-2901001 que originou os contratos n° 20140085 a 20140104) e mesmo pedido (a condenação dos demandados nas sanções previstas no art. 12 da LIA, cumulativamente e em seu máximo, por ter incorrido nas práticas do art. 10 e do art. 11 da LIA) . Outrossim, as contratações tidas como irregulares Procedimento licitatório n. 9/2014-2901001 que originou os contratos n° 20140085 a 20140104 são os mesmos.

A ação pretérita (nº 0800184-34.2020.8.14.0105) ajuizada em 27/07/2020 perante a Vara Única da Comarca de Concórdia do Pará/PA é idêntica à presente demanda (ajuizada em 27/10/2020). Assim, tendo em conta que o referido processo ainda se encontra em curso, resta evidenciada a litispendência.

Nesse sentido, a jurisprudência:

(...)

Destarte, acolho a preliminar de litispendência, devendo o feito ser extinto, sem resolução de mérito (art. 485, V, do CPC) em relação às requeridas E.MALTA CORREA EPP, JOABY A. DE SOUZA ME, AIKY COMÉRCIO DISTRIBUIÇÃO E REP. LTDA-EPP e Silmara Santos Pereira.

Quanto às demais preliminares, confundem-se com o mérito da demanda, razão pela qual deve ser analisada no mérito da sentença.

MÉRITO

A ação é procedente. Vejamos:

O órgão ministerial, a partir do Processo nº 880012014-00 do Tribunal de Contas, imputa aos promovidos ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÃES e SILMARA SANTOS PEREIRA a prática de ato de improbidade administrativa a partir das irregularidades do Procedimento Licitatório 9/2014-2901001 para aquisição de gêneros alimentícios em geral para atender as necessidades da Prefeitura e suas Secretarias.

Foi contratado o valor de R$4.217.760,00 (quatro milhões, duzentos e dezessete mil, setecentos e sessenta reais) em procedimento irregular (fl. 593 do Procedimento do TCM).

Toda a imputação apresentada ao promovido se baseia no Processo n° 880012014-00 do Tribunal de Contas dos Municípios, Acórdão nº 35.796 (ID20464308 - Pág. 3), relatório final (ID20464304 - Pág. 18-22; ID20464305 - Pág. 1-19).

Da análise final do procedimento na esfera da Corte de Contas, verifica-se irregularidades constantes no Acórdão de id 20464308 - Pág. 3:

“Julgar irregulares, nos termos do Artigo 45, III, ‘b’ e ‘c’, da Lei Complementar nº 109/2016 as Contas de Gestão da Prefeitura de Concórdia do Pará, exercício 2014, de responsabilidade de Antônio Nascimento Guimarães, pelas seguintes falhas: (...) Irregularidades nos processos licitatórios: (...) 8) Pregão Presencial nº 9/2014-2901001 (Credores: E.MALTA CORREA EPP, JOABY A. DE SOUZA ME, SILMARA SANTOS PEREIRA e AIKY COMÉRCIO. DISTRIBUIÇÃO E REP. LTDA-EPP - Valor: R$-1.489.850,15).

Em sua defesa, o demandado ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARÃES afirmou que sua conduta sempre foi pautada na lei e obedecendo os procedimentos instituídos pela Lei de Licitações Públicas, inclusive designando a Comissão de Licitação para a condução dos processos de licitações do Município.

No que tange ao Descumprimento do art. 40, X, e § 2°, da Lei n° 8.666/93, ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARÃES afirmou que a pesquisa de preços é ato importante que deve constar na instrução do processo licitatório, contudo, a obrigação de fazê-la é da Comissão de Licitação. Disse que a delegação de competência para pesquisa de preços foi atribuída aos membros da Comissão de Licitação ou ao Pregoeiro, nos termos da Portaria do Poder Executivo nº. 211/2013.

Contudo, tal alegação não merece prosperar, pois o Tribunal de Contas dos Municípios detectou algumas irregularidades, dentre elas o disposto no art. 40, X, e § 2°, da Lei n° 8.666/93 (relatório final ID 20464305 - Pág. 11), o que resultou em condenação do requerido através do Acórdão nº 35.796 (ID 20464308 - Pág. 3).

Outrossim,
o demandado não pode se eximir da responsabilidade de atos praticados por seus servidores, mesmo que equivocados
, sendo o ordenador das despesas o responsável pelos recursos que administrava. Além disso, considerando que um dos fundamentos da licitação é a necessidade de proporcionar igualdade de oportunidades a todos quantos se interessam em contratar com a Administração,
houve prejuízo ao interesse público pela ausência de pesquisa prévia, visto que, evidentemente, limitou a concorrência pública
.

Nesse sentido, a jurisprudência:

(...)

Quanto ao Descumprimento do art. 4°, inciso I, da Lei n° 10.520/2002, o demandado alegou que a Medida Provisória nº 896, de 6 de setembro de 2019, a qual alterou a Lei nº 8.666/93, a Lei nº 10.520/02, a Lei nº 11.079/04 e a Lei nº 12.462/2011, para dispor sobre a forma de publicação dos atos da Administração Pública. Conforme o art. 6º da MP, a “exigência legal de publicação pela administração pública federal de seus atos em jornais impressos considera-se atendida com a publicação dos referidos atos em sítio eletrônico oficial e no Diário Oficial da União.” Excluída, portanto, a necessidade de veiculação em jornal de grande circulação.

Afirmou, ainda, que não houve prejuízo ao certame, visto que várias empresas compareceram ao certame, inclusive empresas de outros municípios, e a Administração teve um certame com a disputa acirrada de preços e, ao final, contratou com as empresas que apresentaram as propostas mais vantajosas para Administração.

Entretanto, verifico que a argumentação do réu não merece prosperar, pois o Tribunal de Contas dos Municípios detectou algumas irregularidades, dentre elas o disposto no art.4°, inciso I, da Lei n° 10.520/2002 e art. 11, inciso I, alínea c, do Decreto nº 3.555/2000 (relatório final ID 20464305 - Pág. 11), o que resultou em condenação do requerido através do Acórdão nº 35.796 (ID 20464308 - Pág. 3).

Ademais, a alteração ocorrida na lei nº 8.666/93 pela medida provisória não foi bem-vinda e, no dia 18 de outubro de 2019, houve uma suspensão da eficácia da MP por parte do ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), Gilmar Mendes, a partir do exame de medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6229. Toda medida provisória tem um período estipulado para votação de 120 dias. Além do período padrão, houve um recesso parlamentar. Assim, após esses acontecimentos, em 16 de fevereiro de 2020, a MP expirou por não ter sido votada na Câmara e no Senado no período definido.

Devido a essa expiração, todos os órgãos públicos deverão permanecer respeitando a Lei de Licitações, a de Pregão, a Lei de Parceria Público-Privada e a Lei de Regime Diferenciado de Contratações Públicas, mantendo o regulamento anterior à MP n.º 896/2019.

No que tange à Ausência da Comprovação da boa situação financeira pelas empresas violando o art. 31, I, parágrafo 5º, da Lei 8.666/93, o requerido alegou que as empresas licitantes apresentaram os seus respectivos balanços e cumpriram com as regras do Edital.

Todavia, a argumentação do réu não merece prosperar, pois o Tribunal de Contas dos Municípios detectou algumas irregularidades, dentre elas a violação do art. 31, I, parágrafo 5º, da Lei 8.666/93 (relatório final ID 20464305 - Pág. 11), o que resultou em condenação do requerido através do Acórdão nº 35.796 (ID 20464308 - Pág. 3).

No que diz respeito à ausência de assinatura da Autoridade Competente no Termo de Homologação, constato que o requerido Antônio do Nascimento Guimarães encaminhou o Termo assinado por ele, às fls. 603 e 622 dos autos do processo 880012014-00 do Tribunal de Contas dos Municípios (ID 20464305 - Pág. 11). Logo, não há que se falar na irregularidade do art. 43, VI da Lei 8.666/93.

Em relação à ausência de Publicação do Extrato do Contrato na Imprensa, o requerido defende que tais atos são de competência exclusiva da Comissão de Licitação, os quais deveriam ter sido praticados pelo Ordenador de Despesas em exercício à época dos fatos, contudo, com a respectiva condução para prática dos atos pela Comissão Permanente de Licitação, e/ou por outros agentes públicos competentes, conforme a estruturação e divisão de funções/atribuições da Secretaria em voga.

Porém, a argumentação do réu não merece prosperar. O Tribunal de Contas dos Municípios detectou algumas irregularidades, dentre elas a violação do art. 61, parágrafo único da Lei 8.666/93 (relatório final ID 20464305 - Pág. 11), o que resultou em condenação do requerido através do Acórdão nº 35.796 (ID20464308 - Pág. 3). Nesse sentido, a jurisprudência:

(...)

Por fim, é certo evidenciar o entendimento da jurisprudência pátria acerca do valor probatório do acórdão do processo do Tribunal de Contas dos Municípios em ação de improbidade administrativa:

(...)

Analisados os argumentos de defesa do réu e demonstrada as irregularidades do procedimento licitatório, analisemos o dispositivo da Constituição Federal que dispõe sobre a obrigatoriedade da realização do procedimento licitatório:

(...)

Tal previsão também é feita na Lei n. 8.666/93, em seu artigo 2º:

(...)

Em relação ao mesmo tema, dispõe o art. 38, inc. VI da Lei nº 8.666/93 que:

(...)

Destarte, verifica-se que as contratações inconstitucionais promovidas pelo réu ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARÃES, amoldam-se claramente como atos que se enquadram na Lei de Improbidade Administrativa, em seu artigo 10, incisos VIII e XII e artigo 11, incisos I e IV.

O demandado ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARÃES era ordenador de despesa, portanto, era responsável pelas irregularidades verificadas no Procedimento licitatório Procedimento 9/2014-2901001 que embasou a contratação com as empresas MALTA CORREA EPP, JOABY A. DE SOUZA ME, SILMARA SANTOS PEREIRA e AIKY COMÉRCIO DISTRIBUIÇÃO E REP. LTDA-EPP para aquisição de gêneros alimentícios em geral para atender as necessidades da Prefeitura e suas Secretarias.
Possuía a obrigação de zelar pela lisura do referido procedimento licitatório, e, não o fazendo, causou dano ao erário e infringiu princípios da Administração Pública
.

Vejamos abaixo os artigos transcritos referentes aos atos de improbidade cometidos pelo demandado:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (...)

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência;

IV - negar publicidade aos atos oficiais;

Quanto ao dano ao erário causado, este é presumido (in re ipsa),

uma vez que, mesmo que o valor contratado esteja em sintonia com o praticado no mercado, o objetivo da licitação é obter a melhor proposta, o que não pôde ser verificado
.

É o entendimento do STJ e dos tribunais pátrios:

(...)

Configurado o dano ao erário, resta tratar do elemento subjetivo, qual seja, a culpa grave ou o dolo do administrador e das empresas.

Quanto ao réu ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÃES,
acerca das lesões a princípios administrativos, não exige dolo ou culpa na conduta do agente nem prova da lesão ao erário público
. Como é de conhecimento ordinário, basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para restar configurado o ato de improbidade.

É cediço que, quando se trata de ato de improbidade administrativa em decorrência de prejuízo causado ao erário, a conduta pode ser punida mesmo a título de culpa, não sendo necessário a comprovação do dolo do gestor. De fato, ao assumir o risco de proceder a licitação de forma irregular, sendo o gestor, a quem não é dado alegar o desconhecimento da lei (fato que afastaria, no máximo, o dolo), incorre em imprudência que não pode ser tolerada, posto lidarem com a coisa pública.

É o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:

(...)

Quanto ao terceiro beneficiário, tenho que este aspecto ainda não foi profundamente explorado pela doutrina ou pela jurisprudência. Contudo, é possível destacar o voto do ministro Teori Zavascki (REsp 827.445/SP), ainda no STJ, em que expressamente abordou a questão. Ele afirmou que "a responsabilidade do terceiro que induz ou concorre com o agente público na prática da improbidade, ou que dela se beneficia, supõe, quanto aos aspectos subjetivos, a existência de dolo, nas hipóteses dos arts. 9º e 11 da Lei, ou de culpa nas hipóteses do art. 10. Não há, no sistema punitivo, responsabilidade objetiva".

Vejamos, agora, as penalidades a serem aplicadas ao réu.

É essencial frisar que a presente ação de improbidade administrativa, disciplinada no artigo 17 da Lei 8.429/92, tem seu assento no art. 37, § 4º da Constituição da República, sendo manifesto seu caráter repressivo, já que se destina, precipuamente, a aplicar sanções de natureza pessoal, semelhantes às penais, aos responsáveis por atos de improbidade administrativa, conforme prevê o art. 12 da referida Lei.

Por outro lado, é através da ação de ressarcimento de danos ao erário que se busca a anulação de atos danosos ao erário, com o respectivo pedido de reparação, que pode ser promovida pelo Ministério Público com base no art. 129, III da Constituição. Essa ação tem por objeto apenas sanções civis comuns, desconstitutivas e reparatórias.

Essa distinção foi enfatizada no julgamento do REsp 827.445, perante a 1ª Turma (DJ de 08.03.10), quando, em voto-vista, o então ministro do STJ, Teori Zavaski, registrou que, diferentemente do que ocorre com simples demandas anulatórias de ato jurídico ou de reparação de danos, “a ação de improbidade administrativa tem natureza especialíssima, qualificada pelo singularidade do seu objeto, que é o de aplicar penalidades a administradores ímprobos e a outras pessoas – físicas ou jurídicas – que com eles se acumpliciam para atuar contra a Administração ou que se beneficiam com o ato de improbidade”.

Portanto, o objeto principal da presente demanda é aplicar sanções punitivas de caráter pessoal, a saber: a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, a multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios
. Ressarcir danos não constitui propriamente uma punição ao infrator, mas, sim, uma medida de satisfação ao lesado, e a ação de improbidade destina-se prioritariamente a aplicar penalidades e não a recompor patrimônios.

Assim, o pedido de ressarcimento de danos, na ação de improbidade típica, não passa de um pedido acessório, necessariamente cumulado com pedido de aplicação de pelo menos uma das sanções punitivas cominadas ao ilícito. O reconhecimento da obrigação de ressarcir danos, sob esse aspecto, é espécie de efeito secundário necessário da punição pelo ato de improbidade.

Feitas estas considerações, passo à analisar a pena do demandado.

A aplicação das penas previstas na Lei de Improbidade Administrativa pode ocorrer de forma isolada ou cumulativa, conforme se infere da própria redação do supratranscrito art. 12, caput, da Lei nº 8.429/1992. Na aplicação do dispositivo em tela, atende-se aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, levando-se em conta as peculiaridades do caso concreto e das circunstâncias da conduta do agente ímprobo. Envolve a ponderação de valores a ser feita, a partir da razoabilidade, proporcionalidade e finalidade social da lei, segundo análise das peculiaridades da conduta imputada aos réus e das provas processuais.

Assim, a dosimetria da pena deve ser razoável apenas o bastante para inibir o ato ímprobo e, ao mesmo tempo, apresentar caráter didático, não para sacrificar integralmente o patrimônio e a vida do cidadão que o cometeu, mas para que a responsabilidade ocorra de forma compatível com a conduta.

A condenação de ressarcir o erário somente deve ter lugar quando existir prejuízo efetivo e deve ter as precisas dimensões deste. No caso dos autos, o Ministério Público logrou êxito em comprovar o dano ao erário.

Ainda, entendo que a aplicação da penalidade de ressarcimento do dano causado, individualmente, não é suficiente para a efetiva reprimenda, como forma de evitar que novos atos ímprobos sejam praticados, se fazendo necessária a aplicação de penalidade didática, sem que se sacrifique o patrimônio e a vida do agente o cometeu.

Desta forma, entendo como necessária ao réu ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÃES a aplicação da multa civil no valor de 4 (quatro) vezes o valor de sua remuneração à época dos fatos, a ser revertida em favor do fundo a que se refere o art. 13 da 7347/1985. Aplico, ainda, as penas de suspensão dos direitos políticos por 4 (quatro) anos e a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (05) anos.

DISPOSITIVO

Diante de todo o exposto:

I)JULGO EXTINTO O FEITO,
com resolução de mérito, e JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE A PRETENSÃO INICIAL, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, bem como CONDENO:

a)ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARAES, devidamente qualificado em todo o feito, como incurso nas penas do art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, impondo-lhe as sanções de: suspensão dos direitos políticos por 4 (quatro) anos; pagamento de multa civil no valor de 4 (quatro) vezes o valor de sua remuneração à época dos fatos, a ser revertida em favor do fundo a que se refere o art. 13 da 7347/1985; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco (05) anos.

Logo,
ratifico a decisão de ID 28335271
, a qual determinou o
bloqueio
de valores no sistema SISBAJUD, bloqueio de veículo(s) no sistema RENAJUD e bloqueio dos bens no sistema CNIB (CENTRAL NACIONAL DE INDISPONIBILIDADE DE BENS) quanto ao réu ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARAES.

II) JULGO EXTINTO O FEITO, sem resolução de mérito, em relação aos demandados E.MALTA CORREA EPP, JOABY A. DE SOUZA ME, SILMARA SANTOS PEREIRA e AIKY COMÉRCIO DISTRIBUIÇÃO E REP. LTDA-EPP, com fundamento no art. 485, inciso V e §3º do Código de Processo Civil.
Logo, determino o
desbloqueio
de valores no sistema SISBAJUD, desbloqueio de veículo(s) no sistema RENAJUD e desbloqueio dos bens no sistema CNIB (CENTRAL NACIONAL DE INDISPONIBILIDADE DE BENS) quanto aos referidos demandados.

Condeno o promovido ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARAES ao pagamento das custas processuais.

Sem honorários.

Inconformado, Antônio Nascimento Guimarães interpôs recurso de apelação, alegando: a) Cerceamento de defesa devido à ausência de notificação para apresentação de defesa preliminar e indeferimento de prova testemunhal; b) Ausência de dolo ou má-fé em suas ações, com base na inexistência de provas concretas; c) Inexistência de prova ou configuração de dano ao erário; d) ausência de fundamentação para a manutenção das medidas constritivas de bloqueio e indisponibilidades dos bens.

Pede a revogação do bloqueio de bens e a reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos do autor/apelado.

Em contrarrazões a Promotoria de Justiça de Concordia do Pará sustentou a regularidade do processo e o respeito ao contraditório e à ampla defesa e a comprovação dos atos de improbidade administrativa por meio dos documentos apresentados, reforçando a legalidade da sentença. Pediu o não provimento do recurso.

Recebidos por distribuição os autos foram encaminhados a Procuradoria de Justiça que reiterou os argumentos apresentados em e defendeu a manutenção integral da sentença.

É o relatório.

VOTO

Conheço da apelação para dar-lhe provimento e reformar a sentença.

Contudo, c
umpre-me, antes de proferir manifestação conclusiva, proceder as considerações em relação aos efeitos que a Lei n. 14.230/21 provocou sobre as ações de improbidade administrativa, em especial aquelas que decretaram indisponibilidade de bens dos requeridos.

Em um juízo superficial seria possível inferir que por definição literal, a Lei n. 14.230/2021 não previu sua aplicação retroativa, razão pela qual, equivocadamente o operador do direito poderia concluir que a nova lei se aplicaria somente aos processos ajuizados posteriormente à sua publicação, por força do princípio da irretroatividade das leis estabelecido no artigo 6º da LINDB.

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

Todavia, diante da relevância e extensão do tema improbidade administrativa, definitivamente, esta não é uma matéria para ser decidida em juízo superficial.

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

(...)

III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto
o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador
. Precedente.

IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais.

(...)

VI – Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.” (Grifo nosso).

Essa possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa em decorrência dos princípios do direito administrativo sancionador, veio expressa no art. 1º, § 4º, da Lei de Improbidade Administrativa, inserido pela Lei n. 14.230/2021, que determina a aplicação do princípio constitucional específico ao sistema da improbidade. Colha-se:

“Art. 1º
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

Para além das premissas acima, há de se considerar que, historicamente, a aplicação do art. 5º, XL da CRFB (irretroatividade da lei se há prejuízo ao réu), impediu a aplicação retroativa da Lei de Improbidade Administrativa à época (Lei n. 8.429/1992) para punir fatos praticados antes de sua vigência, em razão do seu caráter sancionatório e gravoso, é preciso, agora, reconhecer a retroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 que sejam consideradas benéficas aos acusados de improbidade.

Colham-se exemplos de julgados referentes a irretroatividade da Lei de Improbidade Administrativa mais gravosa (sancionada no ano de 1992) no c. STJ:
REsp 1.153.656/DF, Rel. Min. Teori Albino Zavascki
, Primeira Turma, DJe 18.05.2011;
REsp 1.206.338/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho
, Primeira Turma, DJe 18.12.2013;
REsp 1.129.121/GO, Rel. p/ Acórdão Min. Castro Meira
, Segunda Turma, DJe 15.03.2013.

Em consequência tanto da orientação constitucional quanto da jurisprudência histórica, entende-se pela natural vocação à retroatividade da norma sancionadora mais benéfica, e nesse passo replica-se a prática em relação a nova Lei de Improbidade Administrativa com amparo na cláusula constitucional do devido processo legal e nos valores ali abrigados, por conseguinte, estará o magistrado vinculado a interpretação e aplicação da lei mais benéfica nas ações de improbidade administrativa, sejam as alterações de ordem material e/ou processual, com amparo dos artigos 8º, 14 e 493 do CPC.

Art. 8º
Ao aplicar o ordenamento jurídico, o juiz
atenderá aos fins sociais e às exigências do bem comum, resguardando e promovendo a dignidade da pessoa humana e
observando
a proporcionalidade, a razoabilidade
, a legalidade
, a publicidade e a eficiência.

Art. 14.
A norma processual
não retroagirá e
será aplicável imediatamente aos processos em curso
, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada.

Art. 493. Se,
depois da propositura da ação, algum fato
constitutivo,
modificativo ou extintivo do direito influir no julgamento do mérito, caberá ao juiz tomá-lo em consideração, de ofício
ou a requerimento da parte, no momento de proferir a decisão.

Embora doutrina e jurisprudência indiquem com certa clareza a aplicação retroativa da nova LIA aos processos em curso, cumpre-me, reportar que, no julgamento do ARE 843.989, em 24.02.2022
[1]
, por unanimidade o Plenário Virtual do e. STF admitiu novo Tema de Repercussão Geral (Tema 1199) que acabou por fixar as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA -
a presença do elemento subjetivo - DOLO
;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência
em relação à eficácia da coisa julgada
; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se
aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém
sem condenação transitada em julgado
, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Nesse ponto cumpre-me destacar que a
realização de despesa originada a partir de dispensa irregular de licitação ou irregularidades outras no processo licitatório nem sempre caracteriza dano ao erário, pelo que além de não ter ficado claro qual foi o ato doloso que teria resultado nas irregulares da licitação, também não foi adequadamente afastada a possibilidade de mero despreparo e/ou inaptidão para administração da coisa pública, o que caracterizaria, quando muito, conduta culposa, que não mais se subsume aos termos da Lei de Improbidade Administrativa.

Nesse ponto específico destaco que a própria sentença explicita o
errores in judicando
quando declara
in verbis:

“
Quanto ao réu ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÃES,
acerca das lesões a princípios administrativos, não exige dolo ou culpa na conduta do agente nem prova da lesão ao erário público
. Como é de conhecimento ordinário,
basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para restar configurado o ato de improbidade.

É cediço que, quando se trata de ato de improbidade administrativa em decorrência de prejuízo causado ao erário,
a conduta pode ser punida mesmo a título de culpa
,
não sendo necessário a comprovação do dolo do gestor
. De fato, ao assumir o risco de proceder a licitação de forma irregular, sendo o gestor, a quem não é dado alegar o desconhecimento da lei (fato que afastaria, no máximo, o dolo), incorre em imprudência que não pode ser tolerada, posto lidarem com a coisa pública.

Em outro trecho a sentença expõe o seguinte:

“Quanto ao dano ao erário causado, este é presumido (in re ipsa),

uma vez que, mesmo que o valor contratado esteja em sintonia com o praticado no mercado, o objetivo da licitação é obter a melhor proposta, o que não pôde ser verificado
”
.

Ora, se o ÚNICO elemento de prova que o
Parquet
apresentou em todo processo contra os requeridos, foi o relatório do Tribunal de Contas dos Municípios cópia do Processo 880012014-00 e o correspondente acórdão n. 35.796 que rejeitou a prestação de contas do apelante apontando irregularidades em processo licitatório.

Destaco que a ausência de uma apuração mais aprofundada tem sido característica de anulação/reforma de inúmeras sentenças em ações de improbidade, na medida que premissas básicas têm sido deixadas de lado na fase instrutória do processo.

Pois bem, partindo da premissa de retroatividade da nova LIA aos processos em curso, a análise do caso deve inicialmente considerar que para a tipificação do ato de improbidade será imprescindível a caracterização do dolo, e em calgisn casos como este aqui, a demonstração efetiva do dano ao erário, o que não ocorreu, tanto assim que a própria cuidou de atenuar essas exigências mitigando a ausência do elemento subjetivo e do dano.

Por isso,
de rigor o reconhecimento da atipicidade da conduta praticada
sob o espectro do artigo 11, I e IV da Lei 8.429/1992, no qual o juízo fundamentou em parte a condenação.

Eis a atual redação do art. 11 da LIA:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
a ação ou omissão dolosa
que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I -
(revogado);

(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

O mesmo molde teleológico se aplica as condutas relativas aos atos de improbidade tipificam a ação ou omissão do agente com resultado em enriquecimento ilícito e dano ao erário, nesse último caso cumpre replicar os dispositivos apontados pela sentença (art. 10, VIII e XII):

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão dolosa
, que enseje,
efetiva e comprovadamente
, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
;

(...)

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente,
acarretando perda patrimonial efetiva
;
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

Acerca do comando normativo do
caput
do art. 10 o ato lesivo é todo aquele
portador de dano efetivo e concreto ao patrimônio
. É preciso examinar o ato tal como ocorrido, tratando em seguida de saber se dele decorreu dano. Se o ato se realizou e não causou prejuízo algum,
ou se prejuízo algum foi provado
(o que traz o mesmo
resultado prático, pois
quod non

est
in
actis non

esin
mundo
), a proclamação de eventual nulidade ou a procedência do pleito ressarcitório não têm lugar.

Várias são as modalidades de condutas que podem resultar no empobrecimento do patrimônio estatal pela atuação intencional de seus agentes.

Perda patrimonial é desfalque, privação, extravio de bens, rendas e valores do erário
.
Desvio significa mudança de direção, desvirtuamento ou alteração de destinação do bem ou valor
.
Apropriação é apoderamento, usurpação, inversão de posse. Malbaratamento é desperdício, venda com prejuízo, gasto malfeito. Dilapidação é esbanjamento destrutivo, consumição.

A conduta dolosa é retratada pela reunião do conhecimento, da consciência da ilicitude ou da antijuridicidade, da vontade de produzir um determinado resultado. No caso em pauta, o agente, prevalecendo-se da prerrogativa funcional, agiria conscientemente para produzir a perda patrimonial.

Depreende-se, assim, que o dolo ocorre quando o agente deseja, com a sua ação ou omissão, obter determinado resultado lesivo ou assume o risco de produzi-lo. Sobreleva ressaltar que a sistemática deste dispositivo
exige para a sua consumação
a constatação de dano, perda, diminuição ou redução do nível de riqueza patrimonial do Poder Público
, sem o qual não se caracteriza a tipologia elencada
.

Como se viu em toda a instrução processual, o
reclamado dano ao erário não foi demonstrado
, quiçá, sequer houve algum dano de fato.

Em resumo,
não restou comprovado a conduta dolosa

por parte do requerido, tampouco há comprovação de dano efetivo ao erário.

Ante o exposto, em juízo de cognição exauriente, considerando que não se vislumbra elementos que corroborem com a tese de dano efetivo ao erário apontados na presente ACP, menos ainda atuação dolosa do apelado no exercício do cargo e fora dele, assim em aderência ao princípio da legalidade e na esteira do parecer da Procuradoria de Justiça, na forma do art. 373 e 493 do CPC c/c Tema 1.199 de Repercussão Geral,
DOU PROVIMENTO
ao recurso para reformar a sentença.

Sem custas e sem honorários.

É o voto.

Belém(PA), data do sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

[1]
http://stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verPronunciamento.asp?pronunciamento=9725030

Belém, 06/03/2025