Tribunal: TJPA
Processo: 0005506-68.2014.8.14.0076
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão julgador: JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2025-05-19

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DA CÂMARA MUNICIPAL DO ACARÁ. INEXISTÊNCIA DE CONCLUSÃO DO PROCESSO NO TCM. AUSÊNCIA DE DOLO. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta por Valdecy Cardoso Carneiro contra sentença que o condenou por atos de improbidade administrativa, consistentes em irregularidades na prestação de contas do exercício financeiro de 2013, enquanto Presidente da Câmara Municipal do Acará. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. As questões em discussão consistem em saber se: (i) houve cerceamento de defesa e ausência de motivação na sentença; (ii) a condenação por improbidade administrativa é válida na ausência de prova de dolo ou má-fé. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O indeferimento da produção de provas pelo juízo de primeiro grau não enseja nulidade processual, conforme art. 370 do CPC. 4. A sentença foi devidamente fundamentada, abordando os pontos suscitados e embasada nos documentos produzidos. 5. A improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, conforme Lei nº 8.429/92, alterada pela Lei nº 14.230/2021. 6. Não há nos autos prova de que o apelante tenha agido com dolo ou má-fé, nem de que tenha se apropriado de recursos públicos ou causado prejuízo ao erário. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Apelação cível conhecida e provida. Tese de julgamento: “A condenação por improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade na prestação de contas." Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/92, ART. 1º, §3º; cpc, ART. 370. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 23/06/2022; TJPA, Apelação Cível nº 0009382-53.2007.8.14.0051, Rel. Célia Regina de Lima Pinheiro, 1ª Turma de Direito Público, j. 06/02/2023. ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em CONHECER DA APELAÇÃO CÍVEL E DAR-LHE PROVIMENTO, a fim de reformar integralmente a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC Plenário do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos dezenove dias do mês de maio de dois mil e vinte e cinco. Este julgamento foi presidido pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento .

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0005506-68.2014.8.14.0076

APELANTE: VALDECY CARDOSO CARNEIRO

APELADO: MUNICIPIO DE ACARA

RELATOR(A):
Desembargador JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DA CÂMARA MUNICIPAL DO ACARÁ. INEXISTÊNCIA DE CONCLUSÃO DO PROCESSO NO TCM. AUSÊNCIA DE DOLO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por Valdecy Cardoso Carneiro contra sentença que o condenou por atos de improbidade administrativa, consistentes em irregularidades na prestação de contas do exercício financeiro de 2013, enquanto Presidente da Câmara Municipal do Acará.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. As questões em discussão consistem em saber se:
(i) houve cerceamento de defesa e ausência de motivação na sentença;

(ii) a condenação por improbidade administrativa é válida na ausência de prova de dolo ou má-fé.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O indeferimento da produção de provas pelo juízo de primeiro grau não enseja nulidade processual, conforme art. 370 do CPC.

4. A sentença foi devidamente fundamentada, abordando os pontos suscitados e embasada nos documentos produzidos.

5. A improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, conforme Lei nº 8.429/92, alterada pela Lei nº 14.230/2021.

6. Não há nos autos prova de que o apelante tenha agido com dolo ou má-fé, nem de que tenha se apropriado de recursos públicos ou causado prejuízo ao erário.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Apelação cível conhecida e provida.

Tese de julgamento:
“A condenação por improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade na prestação de contas."

Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/92, ART. 1º, §3º; cpc, ART. 370.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 23/06/2022; TJPA, Apelação Cível nº 0009382-53.2007.8.14.0051, Rel. Célia Regina de Lima Pinheiro, 1ª Turma de Direito Público, j. 06/02/2023.

ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a egrégia 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em
CONHECER DA APELAÇÃO CÍVEL E DAR-LHE PROVIMENTO
, a fim de reformar integralmente a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC

Plenário do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos dezenove dias do mês de maio de dois mil e vinte e cinco.

Este julgamento foi presidido pelo(a) Exmo(a). Sr(a). Desembargador(a) Luzia Nadja Guimarães Nascimento .

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta por
Valdecy Cardoso Carneiro
em face da sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Acará, nos autos da Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo
Município do Acará.

Narra a exordial (Id n. 10102042), que, conforme relatório de prestação de contas apresentado ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará (TCM/PA) pelo requerido, então Presidente da Câmara Municipal do Acará, relativo ao exercício financeiro de 2013, foram constatadas irregularidades, tais como gastos em valor superior ao autorizado, ausência de repasse do valor de IRPF recolhido dos servidores municipais, concessão de diárias sem comprovação e realização de processo licitatório fraudulento.

Afirma o autor que as condutas praticadas pelo réu configuram atos de improbidade administrativa que ensejaram o enriquecimento ilícito do mesmo e geraram prejuízo ao erário, pelo que, requer a aplicação das penalidades previstas no art. 12, incisos I, II e III, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA).

Após instruídos os autos, o juízo
a quo
proferiu a sentença, nos seguintes termos (Id n. 10102122):

“
DIANTE DO ACIMA EXPOSTO
, e tudo o que consta dos autos, julgo

PROCEDENTE
o pedido, e
EXTINTO
o processo, com resolução do mérito, nos termos do
art. 487, I, do CPC
, para condenar o réu
VALDECY CARDOSO CARNEIRO,
nos termos do
art. 11, VI, c.c. o art. 12, III, da Lei nº. 8429/92
, nos seguintes termos:

a) ressarcimento integral do dano no montante de
R$ 786.881,14 (

SETECENTOS e OITENTA E SEIS MIL, OITOCENTOS e OITENTA OITO REAIS e QUATROZE CENTAVOS),
corrigidos monetariamente a partir da citação;

b) perda da função pública;

c) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de
05(cinco) anos
;

d)pagamento de multa civil correspondente a
100(cem) vezes
o valor da remuneração percebida pelo réu;

e) proibição de contratar com o Poder Público, de receber benefícios e incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário pelo prazo de
03(três) anos
.

Fixo os honorários advocatícios em
20%(vinte por cento)
sobre o valor da condenação.

Condeno-o ainda ao pagamento das custas e despesas processuais, na forma da lei.

Transitada em julgado, proceda-se a baixa e arquive-se, independentemente de novo despacho.”

Opostos Embargos de Declaração (Id n. 10102126), foram rejeitados pelo juízo (Id n. 10102132).

Valdecy Cardoso Carneiro interpôs Apelação (Id n. 10102136) alegando, preliminarmente, a nulidade da sentença por cerceamento de defesa e ausência de motivação, e, no mérito, a inexistência de prova do dolo e/ou má-fé necessárias à caracterização do ato de improbidade administrativa.

Foram apresentadas Contrarrazões (Id n. 10102141).

Os autos vieram a esta relatoria por redistribuição, diante da prevenção firmada no julgamento do Agravo de Instrumento n. 0804389-96.2021.8.14.0000 (Id n. 10115053).

O Ministério Público de 2º grau opinou pelo não provimento do recurso de apelação (Id n. 12267808).

É o relatório.

À Secretaria para inclusão do feito em pauta para julgamento em Plenário Virtual.

VOTO

Conheço do recurso, eis que preenchidos os pressupostos de admissibilidade.

O apelante defende, preliminarmente, a ocorrência de cerceamento de defesa por ter sido indeferido seu pedido de realização de perícia no relatório do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Pará (TCM/PA) e por ausência de motivação da sentença.

De plano, não merece acolhimento a preliminar de nulidade processual levantada, uma vez que o juiz, enquanto destinatário das provas pode indeferir aquelas que julgar desnecessárias ou protelatórias, quando já tiver elementos de convencimento suficientes nos autos, nos termos do art. 370 do Código de Processo Civil (CPC).

No caso em comento, observa-se que o juízo de piso justificou a não realização da prova pericial (Id n. 10102114), inexistindo qualquer insurgência das partes contra tal decisão.

Dessa forma, o indeferimento da produção de provas não enseja a nulidade dos atos processuais.

Outrossim, verifica-se que o juízo sentenciante ao proferir a sentença apelada, embasado nos documentos produzidos e alegações sustentadas no decorrer do processo, expressamente abordou os pontos suscitados e fundamentou o entendimento adotado.

Assim,
rejeito as preliminares de nulidade processual.

A controvérsia recursal reside em analisar se é devida a condenação do apelante pela má gestão de recursos públicos enquanto na Presidência da Câmara Municipal do Acará, apurados na prestação de contas do Exercício Financeiro de 2013.

Inicialmente, imperioso ressaltar que a Ação Civil Pública em comento foi ajuizada em 16/12/2014 e sentenciada em 06/07/2021, ou seja, antes da entrada em vigor da Lei Federal nº 14.230/2021, que promoveu a reforma da Lei Federal nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA).

Não obstante, consoante a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em sede de Repercussão Geral (ARE 843.989 – Tema 1199), as alterações instituídas pela Lei Federal nº 14.230/2021 devem ser aplicadas aos processos em curso sem condenação transitada em julgado, à exceção do novo regime prescricional, que incidirá apenas a partir da publicação da lei.

No julgamento do referido recurso, o STF definiu as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Dito isso, a improbidade, pelo que se extrai da lei, refere-se à má qualidade na administração; à prática de atos que impliquem em enriquecimento ilícito do agente ou em prejuízo ao erário, ou, ainda, em violação aos princípios que orientam a Administração Pública.

Nos termos da doutrina de Pazzaglini Filho: "
a improbidade administrativa é o designativo técnico para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da Ordem Jurídica (Estado de Direito, Republicano e Democrático), revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo 'tráfico de influência' nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante concessão de obséquios e privilégios ilícitos
" (Improbidade administrativa. Aspectos jurídicos da defesa do Patrimônio Público. 3 ed. São Paulo: Atlas, 1998).

Ademais, a Administração Pública é regida pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e tem como primazia a garantia do interesse coletivo, não podendo se desviar desta finalidade.

Pois bem.
No caso em análise, verifica-se que as alegações e a sentença tomaram como base o relatório técnico constante do processo 201402814-00, oriundo do TCM/PA, que apura a prestação de contas do exercício financeiro de 2013, da Câmara Municipal do Acará (Id n. 10102063 – pág. 26 e sgs).

De pronto, nota-se que, de fato, o relatório aponta irregularidades na gestão dos recursos públicos, consistente em despesas além do limite autorizado, não recolhimento da totalidade das obrigações patronais, ausência de comprovação das diárias pagas e não apresentação dos processos licitatórios.

Entretanto, não há nos autos o resultado do julgamento pelo Tribunal de Contas do Município, após a defesa apresentada pelo apelante, que demonstre terem sido efetivamente comprovadas as irregularidades detectadas preliminarmente no relatório.

Conforme informações oriundas do próprio TCM/PA (Id n. 10102070 – pág. 15 e 16), os processos de prestação de contas de 2013 e 2014, ainda estavam em análise pela Procuradoria e em instrução na 4ª Controladoria, não havendo, portanto, conclusão dos mesmos.

Considerando que as informações prestadas pelo apelante em sua defesa administrativa e os documentos a ela anexados (Id n. 10102070 – pág. 19 e sgs) somente foram apresentados após a elaboração do relatório técnico e dada a ausência de documento relativo à decisão final do TCM/PA sobre as prestações de contas, não há como se inferir que, realmente foram praticadas pelo apelante as irregularidades que lhe são atribuídas.

Ademais, nos termos do art. 1º, § 3º, da LIA, "
o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa
".

Outrossim, inexiste nos autos qualquer comprovante de que o apelante tenha se apropriado de dinheiro pertencente à Câmara Municipal, ou que tenha simulado gastos a fim de obter enriquecimento ilícito, bem como, não há indício da intenção dolosa do apelante em desviar dinheiro público para seu próprio benefício.

Vale frisar que, a própria apresentação da prestação de contas atesta de certa forma contra a má-fé ou dolo necessário à caracterização de ato improbo, uma vez que o apelante, ao apresentá-la dentro do prazo, demonstra não ter a intenção de ocultar irregularidades.

Desta feita,
considerando que a partir da Lei Federal nº 14.230/21 afigura-se necessário o dolo específico, para a configuração da improbidade administrativa, o que não se verifica nos autos, porquanto ausente a demonstração da vontade livre e consciente de causar dano ao erário, impõe-se a reforma da sentença que julgou procedentes os pedidos formulados na ação por improbidade administrativa.

Nesse sentido, colaciono julgados de nossa Corte de Justiça:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. LEI 8.429/92 ALTERADA PELA LEI 14.230/2021. NOVO REGIME PRESCRICIONAL. IRRETROATIVIDADE. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.119-STF. PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO REJEITADA. SUPERVENIÊNCIA DE LEI NOVA. LEI Nº 14.230/2021. AFASTAMENTO DAS CONDUTAS CULPOSAS. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. APLICAÇÃO IMEDIATA. DESVIO DE FINALIDADE NA APLICAÇÃO DAS VERBAS. CONVERSÃO EM FAVOR DO ...Ver ementa completa MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE DOLO. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE ENRIQUECIMENTO ILICÍTO. INEXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO. SENTENÇA REFORMADA. (...) 3. O Supremo Tribunal Federal, em decisão proferida no julgamento do RE 843.989/PR, com repercussão geral reconhecida – TEMA 1.199, fixou a tese de que o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Prejudicial de mérito rejeitada; 4. Nos termos do art. 10, § 1º, da Lei nº 8.429/91, com a redação estabelecida a partir do advento da Lei nº 14.230/2021, não mais se admite a presunção de prejuízo como fundamento apto a justificar eventual condenação, sendo, imprescindível, a inequívoca demonstração de perda patrimonial efetiva para fins de caracterizar o ato de improbidade lesivo ao erário; 5. Os elementos dos autos demonstram que a aplicação do recurso se deu no estrito interesse do Município; ausente o dolo específico, ausente o prejuízo ao erário e ausente o enriquecimento ilícito. Inexistente o ato ímprobo com fundamento no § 1º do art. 10 da Lei nº 8.429/92 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021) c/c art. 14 e 493 do CPC; 6. Apelação conhecida e parcialmente provida. Sentença reformada nos termos da fundamentação. (AC: 00093825320078140051, Relator: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO, Data de Julgamento: 06/02/2023, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 10/02/2023)

EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA IRREGULARIDADE NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO CELEBRADO ENTRE O MUNICÍPIO DE ÁGUA AZUL DO NORTE E O MINISTÉRIO DA AGRICULTURA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO MÍNIMA DE IRREGULARIDADE NO CONVÊNIO OU DA ALEGADA AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. INEXISTÊNCIA DE DOLO. AUSÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E SENTENÇA MANTIDA. À UNANIMIDADE. 1. A questão em análise consiste na verificação da sentença que julgou improcedente a ação de improbidade administrativa, ante a não comprovação da existência de ato de improbidade a ser atribuído ao requerido/sentenciado. 2. A Ação de Improbidade Administrativa originária deste reexame, fora ajuizada pelo Município de Água Azul do Norte contra o ex-prefeito, sob a alegação de ausência de prestação de contas do Convênio nº 68755/2009 celebrado entre o Município e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. 3. A parte autora deixou de produzir provas ainda que mínimas acerca do alegado ato de improbidade atribuído ao requerido. Além disto, mediante ofício, o Tribunal de Contas dos Municípios informou que a prestação de contas referente ao convênio foi aprovada. 4. Ademais, a pretensão da condenação se funda na ausência de prestação de contas, conduta tipificada no art. 11, VI da Lei 8.429/92, cuja aplicação de penalidade demanda a existência de dolo do agente, circunstância também ausente de comprovação no caso em análise. 5. Remessa necessária conhecida e sentença mantida integralmente à unanimidade. (AC 01237964120158140065, Relator: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA, Data de Julgamento: 22/08/2022, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 13/09/2022)

Ante o exposto,
CONHEÇO DA APELAÇÃO CÍVEL
e
DOU-LHE PROVIMENTO
,

a fim de reformar integralmente a sentença e julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC
[1]
.

Deixo de condenar o Ministério Público ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios de sucumbência em razão da isenção prevista pelo art. 40, inciso II, da Lei Estadual nº 8.328/2015
[2]
e da não comprovação de má-fé (art. 23-B, § 2º,

da Lei Federal nº 8.429/1992
[3]
).

Ficam as partes advertidas que a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, de caráter meramente protelatório, acarretará a imposição das penalidades previstas nos arts. 81,
caput
, e 1.026, §§ 2º e 3º, do CPC.

JOSÉ MARIA TEIXEIRA DO ROSÁRIO

Desembargador Relator

[1]
Art. 487. Haverá resolução de mérito quando o juiz:

I - acolher ou rejeitar o pedido formulado na ação ou na reconvenção;

[2]
Art. 40. São isentos do pagamento das custas processuais:

(...)

II- o Ministério Público; (...)

[3]
Art. 23-B. Nas ações e nos acordos regidos por esta Lei, não haverá adiantamento de custas, de preparo, de emolumentos, de honorários periciais e de quaisquer outras despesas. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

§ 2º Haverá condenação em honorários sucumbenciais em caso de improcedência da ação de improbidade se comprovada má-fé. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Belém, 28/05/2025