Tribunal: TJPA
Processo: 0826732-95.2017.8.14.0301
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 11846 - Moradia
Data de julgamento: 2025-06-30

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO À MORADIA. POLÍTICA HABITACIONAL. CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO EM VEZ DE TRANSFERÊNCIA DE PROPRIEDADE. LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação Cível interposta por Adriana Oliveira Correa contra sentença que julgou improcedente ação de obrigação de fazer ajuizada em face do Município de Belém e da CODEM, por meio da qual buscava a transferência da propriedade plena de unidade habitacional recebida em razão de sua remoção para obras do PROMABEN. A autora alegava ter legítima expectativa de aquisição da propriedade do imóvel por ter sido tratada como "moradora proprietária", mas foi surpreendida com a formalização apenas da Concessão de Direito Real de Uso (CDRU). II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se houve cerceamento de defesa em razão do indeferimento da produção de prova oral; (ii) estabelecer se a autora tem direito à transferência da propriedade plena da unidade habitacional recebida, em vez da concessão de direito real de uso. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A rejeição da preliminar de cerceamento de defesa baseia-se na desnecessidade de produção de prova oral, diante da suficiência dos documentos constantes nos autos e da natureza exclusivamente jurídica da controvérsia, conforme autoriza o art. 370 do CPC. 4. A concessão de direito real de uso (CDRU) é forma legítima de implementação de política habitacional, não configurando violação a direito subjetivo à propriedade, especialmente na ausência de promessa contratual de doação. 5. Os documentos firmados entre as partes (Termo de Adesão, Termo de Entrega e CDRU) não conferem à autora expectativa legítima de aquisição do domínio, não havendo respaldo jurídico ou normativo para a doação do imóvel. 6. A titularidade do bem permanece com o Município, e sua classificação como bem público de uso especial impede a alienação sem processo legal próprio, incluindo desafetação e autorização legislativa (CC, arts. 99, II e 100). 7. A designação informal da autora como "moradora proprietária" não possui efeito jurídico de transmissão de domínio, tratando-se de expressão indicativa de ocupação. 8. A entrega da unidade habitacional sob o regime de CDRU atende ao direito à moradia previsto no art. 6º da CF/1988, sem descaracterizar o regime jurídico dos bens públicos. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A concessão de direito real de uso configura instrumento legítimo de regularização fundiária e de efetivação do direito à moradia, sem implicar obrigação de transferência de propriedade plena. 2. Não há cerceamento de defesa quando o julgamento antecipado do mérito se baseia em prova documental suficiente e a controvérsia é estritamente de direito. 3. A expressão "moradora proprietária" não constitui prova de promessa de doação ou de direito à aquisição do imóvel, ausente previsão contratual ou legal nesse sentido. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, XXIV, e 6º; CC, arts. 99, II, 100 e 1.225, XIII; CPC, arts. 5º, 6º, 370 e 487, I. Jurisprudência relevante citada: Não consta citação de precedentes jurisprudenciais específicos no acórdão. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso de Apelação, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 30.06.2025.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0826732-95.2017.8.14.0301

APELANTE: ADRIANA OLIVEIRA CORREA

REPRESENTANTE: DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DO PARA

APELADO: CODEM, MUNICÍPIO DE BELÉM

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO À MORADIA. POLÍTICA HABITACIONAL. CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO EM VEZ DE TRANSFERÊNCIA DE PROPRIEDADE. LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta por Adriana Oliveira Correa contra sentença que julgou improcedente ação de obrigação de fazer ajuizada em face do Município de Belém e da CODEM, por meio da qual buscava a transferência da propriedade plena de unidade habitacional recebida em razão de sua remoção para obras do PROMABEN. A autora alegava ter legítima expectativa de aquisição da propriedade do imóvel por ter sido tratada como "moradora proprietária", mas foi surpreendida com a formalização apenas da Concessão de Direito Real de Uso (CDRU).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se houve cerceamento de defesa em razão do indeferimento da produção de prova oral; (ii) estabelecer se a autora tem direito à transferência da propriedade plena da unidade habitacional recebida, em vez da concessão de direito real de uso.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A rejeição da preliminar de cerceamento de defesa baseia-se na desnecessidade de produção de prova oral, diante da suficiência dos documentos constantes nos autos e da natureza exclusivamente jurídica da controvérsia, conforme autoriza o art. 370 do CPC.

4.

A concessão de direito real de uso (CDRU) é forma legítima de implementação de política habitacional, não configurando violação a direito subjetivo à propriedade, especialmente na ausência de promessa contratual de doação.

5.

Os documentos firmados entre as partes (Termo de Adesão, Termo de Entrega e CDRU) não conferem à autora expectativa legítima de aquisição do domínio, não havendo respaldo jurídico ou normativo para a doação do imóvel.

6.

A titularidade do bem permanece com o Município, e sua classificação como bem público de uso especial impede a alienação sem processo legal próprio, incluindo desafetação e autorização legislativa (CC, arts. 99, II e 100).

7.

A designação informal da autora como "moradora proprietária" não possui efeito jurídico de transmissão de domínio, tratando-se de expressão indicativa de ocupação.

8.

A entrega da unidade habitacional sob o regime de CDRU atende ao direito à moradia previsto no art. 6º da CF/1988, sem descaracterizar o regime jurídico dos bens públicos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A concessão de direito real de uso configura instrumento legítimo de regularização fundiária e de efetivação do direito à moradia, sem implicar obrigação de transferência de propriedade plena.

2.

Não há cerceamento de defesa quando o julgamento antecipado do mérito se baseia em prova documental suficiente e a controvérsia é estritamente de direito.

3.

A expressão "moradora proprietária" não constitui prova de promessa de doação ou de direito à aquisição do imóvel, ausente previsão contratual ou legal nesse sentido.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, XXIV, e 6º; CC, arts. 99, II, 100 e 1.225, XIII; CPC, arts. 5º, 6º, 370 e 487, I.

Jurisprudência relevante citada
: Não consta citação de precedentes jurisprudenciais específicos no acórdão.

Vistos, etc.,

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em
CONHECER E NEGAR PROVIMENTO
ao recurso de Apelação, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 30.06.2025.

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto por
ADRIANA OLIVEIRA CORREA
, contra a sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Belém, que, nos autos da
Ação de Obrigação de Fazer
ajuizada em face do
MUNICÍPIO DE BELÉM e da CODEM
, julgou improcedente o pedido autoral.

Historiando os fatos, Adriana Oliveira Correa ajuizou a ação suso mencionada, na qual narrou que, em 2010, celebrou com a Secretaria Municipal de Urbanismo (SEURB) termo de acordo, pelo qual cedeu a posse e benfeitorias de um imóvel residencial situado na Avenida Bernardo Sayão, nº 337-B, no bairro da Cidade Velha, em razão de desapropriação efetuada para a realização de obras públicas vinculadas ao Programa de Saneamento da Bacia da Estrada Nova – PROMABEN. Como compensação, fora acordada a entrega de uma unidade habitacional a ser construída no Projeto Portal da Amazônia.

Ainda segundo a autora, em 2011 foi convocada para assinar Termo de Adesão e Concordância para transferência e relocalização para o Conjunto Residencial Antônio Vinagre. Em 2012, firmou Termo de Entrega e Recebimento da unidade F-103 no mencionado conjunto. Contudo, em 2017, foi surpreendida com a formalização do Termo Administrativo de Concessão de Direito Real de Uso – CDRU, datado de 2016, sem que houvesse transferência da propriedade do imóvel.

A autora alegou que sempre foi tratada como "moradora proprietária", gerando legítima expectativa de doação do imóvel, motivo pelo qual requereu a efetiva transferência da propriedade plena da unidade habitacional prometida.

A ação seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença que julgou o feito nos seguintes termos (ID 24604415):

“
Destarte, respaldado no que preceitua o art. 487, I, do CPC, este juízo julga improcedentes as pretensões autorais delineadas na inicial.

Condena-se os autores ao pagamento das custas e honorários advocatícios em favor dos procuradores do Estado do Pará, que se arbitra em R$ 2.000,00 (dois mil reais), considerando que o valor da causa é baixo, cobrança esta que se sujeita ao regime da justiça gratuita.

Transitada em julgado a presente decisão, arquivem-se os autos.
P.R.I.C.”

Inconformada com a sentença, Adriana Oliveira Correa interpôs recurso de apelação (ID 24604417).

Em suas razões recursais, a apelante, patrocinada pela Defensoria Pública do Estado do Pará, argui, preliminarmente, a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, sustentando que houve indeferimento da instrução probatória pleiteada, com destaque para a não realização da audiência para oitiva de testemunhas já arroladas. Defende que a questão não se restringe a matéria de direito, havendo fatos controversos que exigem dilação probatória, sendo o julgamento antecipado do mérito medida violadora do contraditório e da ampla defesa.

No mérito, alega que o Município de Belém, ao desapropriar seu imóvel em 2010, comprometeu-se a lhe entregar uma unidade habitacional no Portal da Amazônia, mas posteriormente a realocou para imóvel diverso, localizado no Conjunto Residencial Comandante Cabano Antônio Vinagre, com posterior concessão de uso e não a transferência da propriedade, em desvio do acordado.

Sustenta que a substituição do local da habitação e a formalização do direito real de uso em lugar da doação da propriedade caracteriza descumprimento contratual e afronta ao princípio da boa-fé objetiva, especialmente em se tratando de política pública de realocação habitacional.

Afirma que a Constituição Federal assegura justa e prévia indenização nos casos de desapropriação (art. 5º, XXIV), sendo a doação da unidade habitacional parte integrante da justa compensação.

Ressalta, ainda, que a designação constante dos documentos oficiais como "moradora proprietária" reforça a tese de expectativa legítima pela aquisição da titularidade do bem, requerendo, ao final, a reforma da sentença para julgar procedente o pedido de obrigação de fazer, compelindo o Município a transferir a propriedade plena do imóvel.

Em contrarrazões, o Município de Belém e a CODEM defenderam a manutenção da sentença (ID 24604420).

Sustentaram que o julgamento antecipado da lide não causou prejuízo à apelante, uma vez que a controvérsia é estritamente de direito e que o cerne da questão reside na interpretação dos documentos já constantes dos autos, desnecessitando instrução probatória adicional

Argumentaram que a concessão de direito real de uso é forma válida e legítima de implementação de política habitacional e que não há nos autos documento que confira à apelante direito à propriedade do imóvel, sendo juridicamente impossível a pretensão de aquisição de bem público sem o devido procedimento legal.

O Ministério Público, por seu turno, manifestou-se pela ausência de interesse público primário ou relevância social que justificassem sua intervenção, devolvendo os autos para prosseguimento sem apresentação de parecer (ID 24916721).

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

A matéria devolvida à apreciação deste Colegiado restringe-se à análise da validade da sentença que, julgando improcedente a ação de obrigação de fazer, reconheceu como legítimo o procedimento adotado pela Administração Pública Municipal ao conferir à autora a concessão de direito real de uso de imóvel público, em substituição à pretensão de outorga da propriedade plena de unidade habitacional vinculada a projeto de realocação urbana em razão de obras públicas.

Havendo questão preliminar suscitada, passo a sua análise.

PRELIMINAR DE NULIDADE POR CERCEAMENTO DE DEFESA

No que tange à preliminar de cerceamento de defesa,
alegada pela apelante com base na não realização de audiência de instrução para oitiva de testemunhas, entendo que tal insurgência não merece prosperar.

O artigo 370 do Código de Processo Civil prevê que:

"Art. 370. Caberá ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, determinar as provas necessárias ao julgamento do mérito.

Parágrafo único. Indeferirá, em decisão fundamentada, as diligências inúteis ou meramente protelatórias."

No presente caso,
o juiz de primeiro grau exerceu o poder-dever de conduzir o processo conforme os princípios da celeridade e da economia processual, julgando antecipadamente a lide por considerar desnecessária a produção de prova oral, dado que a controvérsia é estritamente de direito e se funda em documentos já acostados aos autos.

O magistrado entendeu, com acerto, pela desnecessidade da instrução probatória, dada a natureza exclusivamente jurídica da controvérsia, amparada em prova documental suficiente.
Acresça-se ainda que a autora não demonstrou qualquer prejuízo processual concreto, efetivo, restando ausente o requisito essencial à configuração de nulidade, conforme consagra o princípio do
“pas de nullité sans grief”
, consagrado pela jurisprudência pátria.

Por tais razões, rejeito a preliminar de nulidade por cercamento de defesa.

MÉRITO

Adentrando no mérito, cabe assinalar que a narrativa dos autos demonstra que a autora fora realocada de seu imóvel anteriormente situado na Avenida Bernardo Sayão, bairro da Cidade Velha, nesta Capital, após firmar com o Município de Belém um "Termo de Adesão e Concordância" que viabilizou sua transferência para unidade habitacional no Conjunto Comandante Cabano Antônio Vinagre, inserido no âmbito do Programa de Saneamento da Bacia da Estrada Nova (PROMABEN), de nítido caráter urbanístico-social.

Na sequência, o Município de Belém, por intermédio da CODEM – Companhia de Desenvolvimento e Administração da Área Metropolitana de Belém, formalizou a concessão de direito real de uso sobre o referido bem à autora, como medida de regularização fundiária conforme preceituam as diretrizes legais aplicáveis.

A apelante sustenta, com base em uma interpretação subjetiva dos termos firmados, que teria direito à transferência da propriedade plena do imóvel, e não apenas à posse qualificada.

Entretanto, tal argumento não se sustenta diante da ausência de previsão contratual ou legal nesse sentido. Nenhum dos instrumentos assinados pela autora – notadamente o Termo de Adesão, o Termo de Entrega e Recebimento e o Termo de CDRU – assegura a doação ou transferência da propriedade, limitando-se a reconhecer sua condição de beneficiária de programa habitacional público, com entrega do bem para fins de uso habitacional sob regime de concessão especial.

Tal modalidade jurídica, como se sabe, é legítima e amplamente utilizada no âmbito da administração pública para assegurar moradia sem implicar alienação de bens públicos, conforme dispõe o artigo 100 do Código Civil:
“Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar”
.

Ressalte-se que o imóvel objeto da presente demanda integra o acervo patrimonial do Município de Belém, sendo classificado como bem público de uso especial, conforme a moldura jurídica do artigo 99, inciso II, do Código Civil.

Nessas condições, a alienação do bem somente seria possível mediante processo legal específico, precedido de desafetação, avaliação e autorização legislativa, o que não se verifica no caso concreto. O simples fato de a autora ter sido assentada em imóvel público mediante programas habitacionais não cria, por si, expectativa legítima de aquisição da propriedade plena, máxime diante da natureza precária e intransferível da posse concedida.

Ressalte-se que os documentos acostados aos autos, embora designem a autora como “moradora proprietária”, tratam-se de expressões meramente indicativas de condição de ocupação, sem qualquer valor declaratório ou atributivo de domínio, sendo inequívoco que o Município jamais realizou qualquer ato concreto de alienação da propriedade em favor da autora.

De outra banda, o argumento de violação à boa-fé objetiva, por não ter sido outorgada a propriedade do bem, revela-se desprovido de fundamento jurídico, haja vista que, como já elucidado, não houve qualquer promessa expressa de doação do bem à autora. Tampouco se comprova, nos autos, que esta tenha sido induzida a erro, ou que tenha realizado contraprestação que justificasse a expectativa de titularidade plena, a não ser sua desocupação voluntária de imóvel anterior, o que, por sua vez, foi devidamente compensado pela entrega da nova unidade residencial.

Ademais, a entrega da unidade habitacional por meio de concessão de uso satisfaz o direito à moradia previsto no artigo 6º da Constituição Federal, assegurando ao cidadão o acesso à habitação digna, sem, contudo, desnaturar o regime jurídico dos bens públicos. O artigo 1.225, inciso XIII, do Código Civil, inclui a CDRU entre os direitos reais, o que reforça sua legitimidade como forma de regularização fundiária.

Dessa maneira, diante da ausência de respaldo contratual e normativo para a doação do imóvel à apelante, da legalidade da concessão do direito real de uso, da preservação da titularidade do bem pela Administração Pública e da regularidade do procedimento adotado, não vislumbro qualquer vício na sentença atacada que justifique sua reforma.

Por fim, é oportuno lembrar que, na condição de ocupante de imóvel público com concessão formalizada e documentada, a autora já usufrui da função social do bem, tendo garantido seu direito à moradia, não havendo que se falar em enriquecimento sem causa ou injustiça reparável.

Ante todo o exposto,
CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO
ao recurso de Apelação, mantendo incólume a sentença de 1º grau, conforme a presente fundamentação.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos §§ 2º e 3º do art. 81 e do art. 1026, ambos do CPC.

É como voto.

Belém, data registrada no sistema.

Rosileide Maria da Costa Cunha

Desembargadora Relatora

Belém, 07/07/2025