Tribunal: TJPA
Processo: 0002961-40.2014.8.14.0071
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2025-02-10

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CRIAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO DE PROCON MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E APLICAÇÃO DA RESERVA DO POSSÍVEL. IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Agravo interno interposto pelo Município de Brasil Novo contra decisão monocrática que negou provimento à apelação, mantendo sentença que determinou a criação, implementação e estruturação de um PROCON municipal, com fundamento no Código de Defesa do Consumidor e na Constituição Federal. O agravante sustentou afronta ao princípio da separação dos poderes, ausência de previsão orçamentária e impossibilidade financeira com base no princípio da reserva do possível. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se é possível ao Poder Judiciário determinar a criação de órgão municipal de defesa do consumidor sem violar o princípio da separação dos poderes; e (ii) verificar se a aplicação do princípio da reserva do possível justifica a omissão estatal quanto à efetivação de políticas públicas constitucionalmente asseguradas. III. RAZÕES DE DECIDIR O Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas, especialmente quando omissões administrativas comprometem direitos fundamentais, como os direitos dos consumidores, em observância à dignidade da pessoa humana. A alegação de insuficiência orçamentária deve ser demonstrada de forma concreta e específica, com comprovação nos autos, o que não ocorreu no presente caso. A teoria da reserva do possível não pode ser invocada como obstáculo para o cumprimento de obrigações mínimas relacionadas à proteção de direitos fundamentais, conforme precedentes do STF. A inexistência de estudos técnicos ou provas que demonstrem a inviabilidade financeira ou desproporcionalidade da determinação judicial enfraquece o argumento de impossibilidade prática apresentado pelo agravante. O crescimento econômico do município e o descumprimento prévio de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) evidenciam a ausência de justificativa para a inércia administrativa na criação do PROCON. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: O Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas, inclusive a criação de órgãos de defesa do consumidor, sem que isso configure afronta ao princípio da separação dos poderes, desde que haja omissão administrativa incompatível com a efetivação de direitos fundamentais. A alegação de insuficiência orçamentária deve ser comprovada concretamente, não sendo admitida como fundamento genérico para afastar a obrigação estatal de implementar políticas públicas essenciais. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para justificar a inércia estatal na garantia de direitos fundamentais, especialmente na ausência de provas concretas de inviabilidade financeira. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, XXXII, e 170, V; CDC, art. 4º, caput; CPC, art. 487, I. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 592581, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 13.08.2015; STF, ARE 1269451 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 15.09.2021; STF, RE 1219482 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 03.10.2020. Acordam os Excelentíssimos Desembargadores componentes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará: José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Mairton Marques Carneiro, à unanimidade, conhecer do agravo interno, mas negar-lhe provimento, nos termos do Voto da Dina Realtora. Sessão de julgamento de plenário virtual realizada no período de 10.02.2025 até 17.02.2025. Desa. Luzia Nadja Guimarães Nasicimento Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0002961-40.2014.8.14.0071

APELANTE: MUNICIPIO DE BRASIL NOVO

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CRIAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO DE PROCON MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E APLICAÇÃO DA RESERVA DO POSSÍVEL. IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo interno interposto pelo Município de Brasil Novo contra decisão monocrática que negou provimento à apelação, mantendo sentença que determinou a criação, implementação e estruturação de um PROCON municipal, com fundamento no Código de Defesa do Consumidor e na Constituição Federal. O agravante sustentou afronta ao princípio da separação dos poderes, ausência de previsão orçamentária e impossibilidade financeira com base no princípio da reserva do possível.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:
(i) definir se é possível ao Poder Judiciário determinar a criação de órgão municipal de defesa do consumidor sem violar o princípio da separação dos poderes; e
(ii) verificar se a aplicação do princípio da reserva do possível justifica a omissão estatal quanto à efetivação de políticas públicas constitucionalmente asseguradas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas, especialmente quando omissões administrativas comprometem direitos fundamentais, como os direitos dos consumidores, em observância à dignidade da pessoa humana.

A alegação de insuficiência orçamentária deve ser demonstrada de forma concreta e específica, com comprovação nos autos, o que não ocorreu no presente caso.

A teoria da reserva do possível não pode ser invocada como obstáculo para o cumprimento de obrigações mínimas relacionadas à proteção de direitos fundamentais, conforme precedentes do STF.

A inexistência de estudos técnicos ou provas que demonstrem a inviabilidade financeira ou desproporcionalidade da determinação judicial enfraquece o argumento de impossibilidade prática apresentado pelo agravante.

O crescimento econômico do município e o descumprimento prévio de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) evidenciam a ausência de justificativa para a inércia administrativa na criação do PROCON.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas, inclusive a criação de órgãos de defesa do consumidor, sem que isso configure afronta ao princípio da separação dos poderes, desde que haja omissão administrativa incompatível com a efetivação de direitos fundamentais.

A alegação de insuficiência orçamentária deve ser comprovada concretamente, não sendo admitida como fundamento genérico para afastar a obrigação estatal de implementar políticas públicas essenciais.

O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para justificar a inércia estatal na garantia de direitos fundamentais, especialmente na ausência de provas concretas de inviabilidade financeira.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, XXXII, e 170, V; CDC, art. 4º, caput; CPC, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 592581, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 13.08.2015; STF, ARE 1269451 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 15.09.2021; STF, RE 1219482 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 03.10.2020.

Acordam os Excelentíssimos Desembargadores componentes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará: José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Mairton Marques Carneiro, à unanimidade, conhecer do agravo interno, mas negar-lhe provimento, nos termos do Voto da Dina Realtora.

Sessão de julgamento de plenário virtual realizada no período de 10.02.2025 até 17.02.2025.

Desa. Luzia Nadja Guimarães Nasicimento

Relatora

RELATÓRIO

RELATÓRIO

Trata-se de Agravo Interno interposto pelo Município de Brasil Novo em face de decisão monocrática que conheceu e negou provimento ao recurso de apelação, mantendo a sentença de primeiro grau. Na referida sentença, o Juízo a quo determinou que o Município implementasse e estruturasse um PROCON municipal, fundamentando-se no Código de Defesa do Consumidor e na Constituição Federal.

Em suas razões recursais, o Município agravante sustenta a impossibilidade de interferência do Poder Judiciário em questões de mérito administrativo, argumentando que tal determinação afronta o princípio da separação dos poderes.

Aponta, ainda, a necessidade de previsão orçamentária para efetivação da obrigação imposta e a inexistência de justa causa que justifique a intervenção judicial.

Além disso, alega a aplicação do princípio da reserva do possível, sustentando que a escassez orçamentária impede o cumprimento imediato das obrigações determinadas pela decisão recorrida.

O agravado, Ministério Público do Estado do Pará, em contrarrazões, defende a manutenção da decisão monocrática.

Argumenta que o direito do consumidor está alicerçado no princípio da dignidade da pessoa humana, sendo um direito fundamental que não pode ser limitado pelo argumento da reserva do possível.

Ressalta que, para alegar insuficiência orçamentária, é imprescindível que o ente público demonstre de forma concreta a inviabilidade financeira, o que não foi feito nos autos.

Aponta, também, que a tese da separação dos poderes não se aplica como justificativa para descumprir direitos fundamentais, sendo cabível a atuação judicial em casos de omissão estatal.

A decisão monocrática proferida pela Relatora ressaltou que os fundamentos apresentados pelo agravante não são capazes de infirmar o posicionamento adotado na sentença de primeiro grau.

Assim, manteve-se a obrigação de o Município criar, implementar e estruturar o PROCON, sendo inviável opor os princípios da reserva do possível ou da separação dos poderes como impedimentos à efetivação de direitos constitucionalmente assegurados.

O recurso foi regularmente processado e distribuído, cabendo a análise pela Egrégia 2ª Turma de Direito Público deste Tribunal.

É o relatório com pedido de inclusão em pauta de julgamento de plenário virtual.

Belém/PA, assinatura na data e hora constantes do registro no sistema.

Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento

Relatora

VOTO

VOTO

O agravo interno satisfaz os pressupostos de admissibilidade recursal e deve ser conhecido.

No mérito, a sentença proferida nos autos da ação civil pública, que
julgou procedente o pedido da inicial, foi proferida sob o seguinte dispositivo da condenação:

“
III
- DISPOSITIVO

Ante o exposto, com fundamento no artigo 487,

inciso I do CPC, 129. §5° caput e 227, da Constituição da República, e demais disposições normativas constantes da fundamentação, e JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos formulados na AÇÃO CIVIL PÚBLICA proposta pelo Ministério Público Estadual e DETERMINO ao Município de BRASIL NOVO/PA que cumpra as seguintes OBRIGAÇÕES DE FAZER, que configuram concretização dos ditames do Código de Defesa do Consumidor e da Constituição da República:

I)

CRIAR. IMPLEMENTAR E ESTRUTURAR PROCON MUNICIPAL. Para tanto, determino que o Município:

1.1) Destine (por Construção ou Doação), no prazo de 60 (sessenta) dias,
I
(um) imóvel; em condições satisfatórias para a instalação do ÓRGÃO MUNICIPAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR - PROCON:

1.2) Fornecer os funcionários necessários para o regular funcionamento do Procon.

1.3)

Providenciar iodos os bens inoveis necessários para o adequado desenvolvimento das atividades do Procon Municipal;

1.4) Remeta» no prazo de 30 dias. Projeto de Lei à Câmara de Vereadores objetivando criar, instalar e manter o Órgão Municipal de Defesa, do consumidor - Procon - e o Fundo Municipal de Defesa dos direitos do Consumidor, com as atribuições previstas no Decreto n.º 2.181, de 20 de março de 1997:

1.5)
Deve o projeto incluir previsão de destacamento de verba suficiente para esse fim

2
)

O descumprimento de quaisquer das obrigações de fazer alhures enumeradas, acarretará em multa que fixo no valor de RS
1
.000,00 (mil reais), por obrigação descumprida e por dia
de descumprimento, valor esse a ser revertido ao Fundo de Proteção aos Direitos do Consumidor ou outro fundo destinado a proteção de direitos difusos, a critério do MP, O prazo para cumprimento das obrigações começará a correr após o trânsito era julgado,
caso em que, vencido o prazo para comprovação do cumprimento das

obrigações de fazer, passará a incidir a multa diária estabelecida» a qual recairá sobre o patrimônio pessoal dó
aluai gestor do município eis que a ele cabe o cumprimento, pessoalmente da presente decisão não,
podendo o município ser responsabilizado pela eventual omissão da autoridade pública, sob
pena de punição da população por ato a que não deu cansa, esclarecendo que o valor da
multa deverá ser destinado ao Fundo de Proteção aos Direitos do Consumidor o outro fundo destinado a proteção de direitos difusos, a critério do MP.”

O apelante alegou que a sentença merece reforma sob o fundamento que a sentença teria sido de forma contrária a teoria do reserva do possível, como também da separação entre os Poderes, transcrevendo jurisprudência que entende aplicável a espécie.

Invocou ainda o julgamento proferido na ADPF n.º 45/DF e no REsp. n.º 493811/SP, pois sustenta que em nenhum momento houve menção a obrigação de criação de PROCON e FUNDO MUNICIPAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR.

Invocou em seu favor doutrina utilizada para fundamentar a sentença diz respeito ao Estado como um todo e não há exceção do caso em comento, por falta de recursos financeiros do Município apelante, e que a comparação entre Brasil e Alemanha não poderia servir de comparação a espécie dos autos, e que a teoria da reserva do possível teria sido aplicada de forma equivocada na sentença discorrendo sobre o surgimento, os elementos e os requisitos necessários para a aplicação da mesma.

Concluiu que o Judiciário estaria obrigando o apelante a fazer algo impossível: por ausência de recursos necessários (impossibilidade fática), ausência de autorização orçamentaria para cobrir a despesa (impossibilidade jurídica) e a falta de razoabilidade na determinação, posto que o Município teria apenas 16 mil habitantes, o que poderia ocasionar a ausência de recursos para outras áreas como a saúde, transcrevendo jurisprudência sobre a matéria, que supostamente seria aplicável a espécie.

Neste termos, pleiteou o conhecimento e provimento da apelação, para reformar a sentença, julgando improcedente o pedido da inicial, face a impossibilidade financeira do Município de criar um PROCON e um Fundo Municipal de Defesa do Consumidor.

No entanto, esta Relatora entende que não assiste razão ao inconformismo, posto que restou consignado
inicialmente que não há qualquer indício ou prova sobre a alegação de impossibilidade financeira do Município apelante implementar as medidas determinadas na sentença recorrida, para a finalidade de aplicação da teoria da reserva do possível de forma favorável a tese defendida pelo apelante, o que não foi impugnado de forma direta no arrazoado do agravo interno.

Ademais, em relação a alegação de ausência de razoabilidade na determinação de implantação do
PROCON e FUNDO MUNICIPAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR, por se tratar de Município com menos de 16 mil habitantes, estou consignado que não encontra respaldo em qualquer norma jurídica, muito menos se encontra acompanhada de estudo técnico ou pesquisa comparativa ou qualquer outro meio hábil a fazer valer tal assertiva.

Além do que, foi consignado que as matérias levantadas no arrazoado como defesa são baseadas em meras retóricas argumentativa e conjecturas que não encontram respaldo fático ou jurídico nas provas dos autos, para que sejam acolhidas.

Ao contrário, consta dos autos o Inquérito Civil n.º 011/2012-MP/PJ/BN, onde foi constatada a inexistência de Órgão de Proteção do Consumidor no Município apelante, assim como houve a tentativa de administrativamente corrigir a irregularidade de forma amigável, conforme se verifica do Ofício n.º 018/2012-MP/PJ/BN, inclusive tendo sido assinado Termo de Ajustamento de Conduta com a Municipalidade, sem que tenha sido obtido êxito na execução amigável do ajuste, face o evidente descaso demonstrado pela administração Municipal em relação a adoção de políticas públicas constitucionalmente estabelecidas em defesa do consumidor, conforme verificado dos documentos do

ID-

4770909 - Pág. 17/34 e ID-

4770910 - Pág. 01/06.

Daí porque, entendeu a Relatora que o MM. Juízo
a quo
apreciou corretamente a matéria em questão, apreciando a matéria jurídica de forma hábil a demonstrar o direito coletivo existente para finalidade de determinar as medidas requeridas na inicial da ação civil pública, que são necessários a implementação do ajuste firmado que não foi honrado pelo Município apelante, apesar do contexto de crescimento econômico vivido no Município, consoante os fatos narrados na inicial, que se tornaram incontroversos, posto que não foram impugnados no arrazoado da apelação.

Assim, entendo que a decisão monocrática agravada consignando a manutenção da sentença não merece reparos, pois encontrar guarida nos precedentes do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria, consignando que o princípio da reserva do possível e a teoria da separação dos poderes não podem ser utilizados como óbice a implementação das garantias fundamentais constitucionalmente asseguradas, conforme os seguintes julgados:

“Ementa: REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO DO MPE CONTRA ACÓRDÃO DO TJRS. REFORMA DE SENTENÇA QUE DETERMINAVA A EXECUÇÃO DE OBRAS NA CASA DO ALBERGADO DE URUGUAIANA. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DESBORDAMENTO DOS LIMITES DA RESERVA DO POSSÍVEL. INOCORRÊNCIA. DECISÃO QUE CONSIDEROU DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE PRESOS MERAS NORMAS PROGRAMÁTICAS. INADMISSIBILIDADE. PRECEITOS QUE TÊM EFICÁCIA PLENA E APLICABILIDADE IMEDIATA. INTERVENÇÃO JUDICIAL QUE SE MOSTRA NECESSÁRIA E ADEQUADA PARA PRESERVAR O VALOR FUNDAMENTAL DA PESSOA HUMANA. OBSERVÂNCIA, ADEMAIS, DO POSTULADO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA MANTER A SENTENÇA CASSADA PELO TRIBUNAL. I - É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais. II - Supremacia da dignidade da pessoa humana que legitima a intervenção judicial. III - Sentença reformada que, de forma correta, buscava assegurar o respeito à integridade física e moral dos detentos, em observância ao art. 5º, XLIX, da Constituição Federal. IV - Impossibilidade de opor-se à sentença de primeiro grau o argumento da reserva do possível ou princípio da separação dos poderes. V - Recurso conhecido e provido.”

(RE 592581, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 13-08-2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-018

DIVULG 29-01-2016

PUBLIC 01-02-2016)

“Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE INFRAESTRUTURA DE MOBILIDADE URBANA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES.

1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de realização de obras de infraestrutura de mobilidade urbana, demandaria o exame da legislação infraconstitucional local (Lei Municipal 2.022/1959, Lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre e Lei Estadual 12.371/2005) o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, em face da vedação contida na Súmula 280 do STF.

2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da reserva do possível, visto que não cabe sua invocação quando o Estado se omite na promoção de direitos constitucionalmente garantidos.

3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem.”

(ARE 1269451 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 15-09-2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-190

DIVULG 22-09-2021

PUBLIC 23-09-2021)

“E M E N T A: RECURSO EXTRAORDINÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA REALIZAÇÃO DE OBRAS EM ESCOLA DE COMUNIDADE INDÍGENA – IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL – INOCORRÊNCIA – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – ALEGADA INDISPONIBILIDADE FINANCEIRA DO ESTADO – REEXAME DE FATOS E PROVAS – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 279/STF – “RESERVA DO POSSÍVEL” – CONSIDERAÇÕES – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

(RE 1219482 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 03-10-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-245

DIVULG 07-10-2020

PUBLIC 08-10-2020)

Isto porque, o
Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas, especialmente quando omissões administrativas comprometem direitos fundamentais, como os direitos dos consumidores, em observância à dignidade da pessoa humana.

Ante o exposto, conheço do agravo interno, mas nego-lhe provimento, para manter a decisão agravada pelos seus próprios fundamentos.

É como Voto.

Belém/PA, assinatura na data e hora constantes do registro no sistema.

Desa. Luzia Nadja Guimarães Nascimento

Relatora

Belém, 17/02/2025