Tribunal: TJPA
Processo: 0800215-70.2020.8.14.0035
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-02-10

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE ADVOCACIA E CONTABILIDADE POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. REJEIÇÃO DA AÇÃO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE COMPROVAÇÃO DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. NEGADO PROVIMENTO. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença que rejeitou ação civil pública por ato de improbidade administrativa. A ação questionava a contratação do escritório A & M Contabilidade EIRELI – ME pelo Município de Óbidos, via inexigibilidade de licitação, para prestação de serviços de consultoria financeira e contabilidade pública. O Ministério Público alegou inexistência de singularidade dos serviços e ausência de notória especialização, indicando prejuízo ao erário no montante de R$1.920.000,00 (um milhão, novecentos e vinte mil reais) e pleiteando o prosseguimento da ação. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) determinar se a contratação de serviços de contabilidade por inexigibilidade de licitação configura ato de improbidade administrativa; e (ii) avaliar se a ausência de comprovação de dolo e de prejuízo efetivo ao erário impede o prosseguimento da ação. III. RAZÕES DE DECIDIR A Lei n. 14.230/21 imprimiu alterações à Lei n. 8.429/92 que passou a exigir dolo específico e comprovação de prejuízo patrimonial efetivo ao erário para a configuração de ato de improbidade administrativa, afastando a modalidade culposa anteriormente prevista. Na hipótese dos autos, não se evidencia perda patrimonial efetiva ao erário nem dolo na conduta dos agentes públicos envolvidos, conforme exige a redação atual dos artigos 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa. A contratação por inexigibilidade de licitação para serviços de advocacia e contabilidade foi considerada regular, em conformidade com as alterações legislativas e precedentes do Supremo Tribunal Federal, que demandam a caracterização de má-fé para imputação de improbidade administrativa. A jurisprudência pacificada do STF (Tema 1.199) e do STJ reitera que a mera ilegalidade ou inabilidade administrativa, desacompanhada de má-fé, não configura improbidade. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A configuração de ato de improbidade administrativa exige dolo específico e comprovação de dano patrimonial efetivo ao erário. A contratação direta por inexigibilidade de licitação é legítima quando atende aos requisitos legais e não evidencia má-fé ou dolo. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei 8.429/1992, arts. 10, VIII e XII, e 11; Lei 14.230/2021; CPC/2015, art. 972, III. Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199 (RE 656.558 e RE 610.523); STJ, REsp 1.414.933/RJ, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, 26/11/2013.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800215-70.2020.8.14.0035

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

APELADO: FRANCISCO JOSE ALFAIA DE BARROS, A & M CONTABILIDADE EIRELI - ME, MAURO FRANCISCO CARDOSO DOS SANTOS, MUNICIPIO DE OBIDOS

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE ADVOCACIA E CONTABILIDADE POR INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. REJEIÇÃO DA AÇÃO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE COMPROVAÇÃO DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. NEGADO PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público contra sentença que rejeitou ação civil pública por ato de improbidade administrativa. A ação questionava a contratação do escritório A & M Contabilidade EIRELI – ME pelo Município de Óbidos, via inexigibilidade de licitação, para prestação de serviços de consultoria financeira e contabilidade pública. O Ministério Público alegou inexistência de singularidade dos serviços e ausência de notória especialização, indicando prejuízo ao erário no montante de
R$1.920.000,00 (um milhão, novecentos e vinte mil reais)
e pleiteando o prosseguimento da ação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão:

(i)

determinar se a contratação de serviços de contabilidade por inexigibilidade de licitação configura ato de improbidade administrativa; e

(ii)

avaliar se a ausência de comprovação de dolo e de prejuízo efetivo ao erário impede o prosseguimento da ação.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Lei n. 14.230/21 imprimiu alterações à Lei n. 8.429/92 que passou a exigir dolo específico e comprovação de prejuízo patrimonial efetivo ao erário para a configuração de ato de improbidade administrativa, afastando a modalidade culposa anteriormente prevista.

Na hipótese dos autos, não se evidencia perda patrimonial efetiva ao erário nem dolo na conduta dos agentes públicos envolvidos, conforme exige a redação atual dos artigos 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

A contratação por inexigibilidade de licitação para serviços de advocacia e contabilidade foi considerada regular, em conformidade com as alterações legislativas e precedentes do Supremo Tribunal Federal, que demandam a caracterização de má-fé para imputação de improbidade administrativa.

A jurisprudência pacificada do STF (Tema 1.199) e do STJ reitera que a mera ilegalidade ou inabilidade administrativa, desacompanhada de má-fé, não configura improbidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A configuração de ato de improbidade administrativa exige dolo específico e comprovação de dano patrimonial efetivo ao erário.

A contratação direta por inexigibilidade de licitação é legítima quando atende aos requisitos legais e não evidencia má-fé ou dolo.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, XXXVI; Lei 8.429/1992, arts. 10, VIII e XII, e 11; Lei 14.230/2021; CPC/2015, art. 972, III.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1.199 (RE 656.558 e RE 610.523); STJ, REsp 1.414.933/RJ, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, 26/11/2013.

RELATÓRIO

Trata-se de apelação cível manejada pelo Ministério Público em ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra a sentença ID4920505 que rejeitou a inicial por insuficiência de indícios suficientes para o prosseguimento da ação, revogando a decisão que concedeu a tutela de urgência.

Inconformado o Ministério Público recorre arguindo essencialmente que a contratação sem respaldo legal do escritório de contabilidade A & M Contabilidade EIRELI – ME, através de inexigibilidade de licitação, cujo objeto era a prestação de prestação de serviços de consultoria, financeira e de contabilidade pública para o Município de Óbidos e Secretarias Municipais, teria implicado em prejuízo ao erário na ordem de R$1.939.060,51 (um milhão, novecentos e trinta e nove mil, sessenta reais e cinquenta e um centavos).

Afirma que os serviços ofertados pela empresa contratada não têm natureza singular nem é possível afirmar que esteja caracterizada a notória especialização, de maneira que a contratação teria inviabilizado a competição e o ato de improbidade restaria pela ofensa dos incisos VIII e XII do art. 10 e inciso I do art. 11 da Lei n. 8.429/92.

Sustenta que foram pagos R$1.600.000,00 ao escritório A & M Contabilidade EIRELI – ME e que esse valor corresponde ao dano sofrido pelo erário.

Pede a reforma da sentença para prosseguimento do feito no juízo de origem.

Contrarrazões em ID4920548 aponta que a superveniência da lei n. 14.039/2020 que acrescentou os §§ 1º e 2º ao art. 25 do Estatuto da OAB, a controvérsia acerca da singularidade dos serviços advocatícios e de contabilidade em si, afastando qualquer dúvida de que o exercício da advocacia e do profissional de contabilidade são, por sua natureza, singulares, afastando a equivocada busca por um objeto contratual inédito, extraordinário, casos incomuns, anômalos ou excepcionalmente diferenciado e novo como defende o MP nestes autos.

Pede a manutenção da sentença.

A Procuradoria de Justiça se manifestou pelo provimento da apelação ID5153112.

É o relatório
.

VOTO

Vou negar provimento ao recurso.

Cediço que após a distribuição deste feito (22/05/2020) e seu sentenciamento (25/01/2021), a Lei de Improbidade Administrativa (LIA

Lei n.º 8.429/1992) foi objeto de significativas alterações, nela promovidas pela edição da Lei n.º 14.230/2021 (25/10/2021).

Entre as modificações supervenientes, houve (i) alteração do antigo caput do artigo 10, que passou exigir, à conformação de atos ímprobos ensejadores de danos ao erário, efetiva e comprovada perda patrimonial

com afastamento do dano presumido; (ii) inclusão do excerto 'acarretando perda patrimonial efetiva' no inciso VIII do artigo 10 (frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva); e, igualmente, (iii) mudança do antigo artigo 11,
caput
, que permitia, em tese, genericamente, a subsunção de qualquer conduta violadora dos princípios da Administração Pública em sua redação aberta; agora, o novo artigo 11 prevê, de modo expresso, a necessidade de enquadramento do comportamento tido por ímprobo dentro de um dos incisos taxativamente enumerados de III a XII, de forma que não subsiste condenação calcada exclusivamente no
caput
, acrescente-se, ainda, que o inciso I foi revogado.

As inovações supramencionadas, vale ressaltar, dizem respeito especificamente aos dispositivos legais em que o Ministério Público almejava fossem enquadradas as condutas dos demandados, quais sejam, os antigos artigos 10, incisos VIII e XII, e 11,
caput
e inciso I, da Lei n.º 8.429/92.

E à vista das mudanças legislativas

e da agitação que causaram , o Supremo Tribunal Federal, instado a se manifestar sobre parcela delas, veio de prontamente fixar quatro teses com repercussão geral, de obrigatória observância pelas demais instâncias do Poder Judiciário (Tema 1.199), a saber:

1)

É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa , é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Como se observa das teses vinculantes reproduzidas acima, possível sintetizar o entendimento da Suprema Corte na noção de que devida a imediata aplicação com exceção do novo regime prescricional inaugurado do direito material então vigente aos processos em curso, ou seja, àqueles ainda não acobertados pela imutabilidade da coisa julgada. Em outras palavras, nas ações em que ainda não ocorrido o trânsito em julgado, a nova norma é de ser imediatamente aplicada, a impedir, reflexamente, a ultratividade da anterior, seja para casos em que antes prevista modalidade culposa, seja para aqueles que, como aqui sucede, pretendida tipificação de comportamento em dispositivo legal não mais vigente, porquanto expressamente modificado pela Lei n.º 14.230/2021.

Em essência, se o Supremo, no Tema 1.199, reputou ser impraticável a imposição de condenações por improbidade, em processos ainda em curso, calcadas em culpa, justamente porque a modalidade culposa foi extirpada do ordenamento jurídico pela Lei n.º 14.230/2021, parece evidente que, por simetria e lógica, tampouco seria cabível a manutenção/superveniência de condenações arrimadas em dispositivos legais que foram, da mesma forma, revogados ou modificados pela mesma legislação.

Em resumo, na redação atual do artigo 10, da LIA, é necessária a comprovação de perda patrimonial efetiva do erário, ao passo que para tipificação no artigo 11, do mesmo diploma, se exige a imprescindível caracterização de uma das condutas descritas num de seus respectivos incisos o que não se materializou, além, em qualquer dos dois casos, da cumulativa presença do elemento subjetivo (dolo específico).

Na hipótese vertente, contudo, não há comprovação de real perda patrimonial ao erário, nem mesmo de concreta intenção dos requeridos de lesar os cofres públicos com suas ações, isto é, não restou evidenciado mínimo desígnio volitivo de prejudicar os cofres municipais ou de obter vantagem pessoal com a contratação.

De mais a mais, a questão central debatida no processo (legalidade ou não da contratação de sociedades de advogado ou escritórios de contabilidade mediante inexigibilidade de licitação e a caracterização de ato ímprobo daí decorrente) é matéria pacificada pelo Supremo Tribunal Federal (RE 656.558 e RE 610.523), com Repercussão Geral reconhecida, tendo sido fixada a seguinte tese de julgamento:

"a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária.

b) São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar:

(i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e

(ii) cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida pelo caso, observado, também, o valor médio cobrado pelo escritório de advocacia contratado em situações similares anteriores."

Seja como for, cumpre consignar que tanto doutrina quanto jurisprudência, ainda sob a égide da legislação anterior, já vinham se posicionando que nem todo ato ilegal ou inconstitucional necessariamente constituirá ato ímprobo. Sobre o tema Marcelo Figueiredo
[1]
:
''não pode o legislador, a pretexto de dar cumprimento à Constituição, juridicizar e equiparar legalidade a probidade
''.

Na mesma toada o STJ
[2]
:
''A aplicação cega e surda desse dispositivo (art. 11 da Lei 8.429/92) leva, sem dúvida alguma, à conclusão judicial (e mesmo quase à certeza ou à convicção judicial) de que toda ilegalidade é ímproba e, portanto, o seu autor (da ilegalidade) sujeita-se às sanções previstas para essa conduta. Portanto, a ilegalidade e a improbidade não são,

em absoluto, situações ou conceitos intercambiáveis, não sendo juridicamente aceitável tomar-se uma pela outra (ou viceversa), eis que cada uma delas tem a sua peculiar conformação estrita: a improbidade é, dest'arte, uma ilegalidade qualificada pelo intuito malsão do agente, atuando sob impulsos eivados de desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave''

Com efeito, para além da ilegalidade ou da inconstitucionalidade, salientava Maria Sylvia Zanella Di Pietro
[3]
, ao examinar a LIA antes das novidades trazidas pela Lei n.º 14.230/2021, que
''o enquadramento na lei de improbidade exige culpa ou dolo por parte do sujeito ativo''
, de forma que
''Mesmo quando algum ato ilegal seja praticado, é preciso verificar se houve culpa ou dolo, se houve um mínimo de má-fé que revele realmente a presença de um comportamento desonesto''
, com percuciente anotação de que
''A própria severidade das sanções previstas na Constituição está a demonstrar que o objetivo foi o de punir infrações que tenham um mínimo de gravidade, por apresentarem consequências danosas para o patrimônio público (em sentido amplo), ou propiciarem benefícios indevidos para o agente ou para terceiros. A aplicação das medidas previstas na lei exige observância do princípio da razoabilidade, sob o seu aspecto de proporcionalidade entre meios e fins''.

Impraticável, pois, segundo se entende, penalizar o agente público e as pessoas privadas (física e jurídica) quando o ato tachado ímprobo, desacompanhado de má-fé, decorrer de simples inabilidade e inaptidão na gerência administrativa. Significa dizer que é a má-fé que aparta a inabilidade, ou mesmo a incompetência do agente público, da improbidade administrativa.

E na hipótese aqui examinada, por não se divisar mínima má-fé no proceder dos requeridos, saliente-se, à luz das circunstâncias apuradas nos autos, o dolo não está delineado, a impedir o provimento do recurso.

Assim exposto, com fundamento no art. 972, III do CPC c/c Tema 1.199 do STF,
NEGO PROVIMENTO
a apelação para manter a sentença que julgou improcedentes os pedidos do Ministério Público, considerando prequestionados artigos 10, VIII e XII e 11 da Lei nº 8.429/1992,

É o voto.

Belém, assinado na data e hora registradas no sistema.

DESA.
LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

[1]

Probidade administrativa. Comentários à Lei 8.429/92 e legislação complementar, 5ª ed. e ampl., São Paulo: Malheiros

[2]

STJ, 1ª Turma, REsp 1.414.933/RJ, Relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 26/11/2013

[3]

Direito Administrativo, 25ª edição, 2012, Editora Atlas

Belém, 10/02/2025