Tribunal: TJPA
Processo: 0000045-22.2009.8.14.0002
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10252 - Concessão
Data de julgamento: 2025-06-02

Ementa:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ 2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO APELAÇÃO CÍVEL: 0000045-22.2009.8.14.0002 COMARCA DE ORIGEM: Vara Única da Comarca de Afuá RECORRENTES: MARISTELA GONÇALVES SILVA e outros RECORRIDO: MUNICÍPIO DE AFUÁ RELATORA: Des.ª Luzia Nadja Guimarães Nascimento PROCURADOR DE JUSTIÇA: Jorge de Mendonça Rocha DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PENSÃO VITALÍCIA A EX-PREFEITO. LEI MUNICIPAL SEM CUSTEIO PRÉVIO. COISA JULGADA E CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. I. CASO EM EXAME Apelação cível interposta por herdeiros de ex-prefeito municipal em face de sentença que julgou improcedente pedido de pagamento de pensão mensal correspondente a 60% dos vencimentos do chefe do Executivo, com base na Lei Municipal nº 089/92, relativamente ao período de janeiro de 1993 até o ajuizamento de mandado de segurança anterior. O juízo singular fundamentou a improcedência na inconstitucionalidade do benefício previsto na norma municipal, por ausência de fonte de custeio e afronta aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade e impessoalidade. Invocou precedentes do STF em sede de controle concentrado para afastar a aplicação da norma local. A sentença também determinou ciência ao Ministério Público e condenou os autores ao pagamento de custas e honorários. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se há ofensa à coisa julgada formada em mandado de segurança anterior, no qual teria sido reconhecido o direito à pensão com base na Lei Municipal nº 089/92; (ii) estabelecer se é constitucional o pagamento de pensão vitalícia a ex-prefeito municipal, prevista em lei local sem custeio previdenciário específico. III. RAZÕES DE DECIDIR A coisa julgada formada no mandado de segurança anterior reconheceu apenas o direito à percepção da pensão com base na legalidade formal da norma municipal então vigente, sem adentrar na análise de sua constitucionalidade material. A presente ação ordinária permite cognição exauriente e análise da validade da norma sob o prisma constitucional, o que não foi objeto do mandado de segurança, sendo, portanto, distinta a causa de pedir e o objeto. A pensão prevista na Lei Municipal nº 089/92 é inconstitucional por violar o art. 195, §5º, da CF/88, que exige fonte de custeio para benefícios previdenciários. A concessão de pensões a ex-prefeitos sem caráter contributivo e desvinculadas de cargo efetivo contraria os princípios da moralidade, impessoalidade e legalidade administrativa, conforme precedentes vinculantes do STF. A ausência de declaração formal de inconstitucionalidade da norma não impede seu afastamento pelo juízo em controle difuso, nos termos da jurisprudência do STF. A norma municipal impugnada configura privilégio pessoal, disfarçado de benefício previdenciário, sem respaldo no ordenamento constitucional vigente. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: A coisa julgada formada em mandado de segurança não impede posterior controle difuso de constitucionalidade em ação ordinária com cognição exauriente. É inconstitucional a concessão de pensão vitalícia a ex-prefeito prevista em lei municipal sem custeio específico, por violar os arts. 37, caput, e 195, §5º, da Constituição Federal. O magistrado pode afastar norma municipal inconstitucional em sede de controle difuso, independentemente de declaração formal em controle concentrado. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, XXXVI; 37, caput; 97; 195, §5º. CPC/2015, arts. 337, §4º; 487, I; 502 a 505; 927, I e V. Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 3.853/MS, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 26.10.2007; STF, ADI 1461/AP, j. 09.10.1997; STF, ADPF 413/SP, j. 26.08.2020; STF, RE 730.462 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, j. 12.11.2013. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão. Belém, em data e hora registrados no sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000045-22.2009.8.14.0002

APELANTE: MARISTELA GONCALVES SILVA LEITE, DENISE CRISTINA GONCALVES SILVA, ROSILENE GONCALVES SILVA, KATIOLENE DA SILVA GONCALVES, DELZILENE DA SILVA GONCALVES, EDIMILSA GONCALVES SILVA, MARCIOLENE GONCALVES MACHADO, SILMARA GONCALVES XAVIER, DOMINGOS AIRES GONCALVES SILVA, ELENI DA SILVA DANTAS GONCALVES, KLEMERSON DANTAS GONCALVES, EMERSON VAGNER DANTAS GONCALVES, SUELEN KARINE DANTAS GONCALVES, LORENA TRAYCE DANTAS GONCALVES

APELADO: MUNICIPIO DE AFUA

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ
2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO
APELAÇÃO CÍVEL: 0000045-22.2009.8.14.0002
COMARCA DE ORIGEM: Vara Única da Comarca de Afuá
RECORRENTES: MARISTELA GONÇALVES SILVA e outros
RECORRIDO: MUNICÍPIO DE AFUÁ
RELATORA: Des.ª Luzia Nadja Guimarães Nascimento

PROCURADOR DE JUSTIÇA: Jorge de Mendonça Rocha

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PENSÃO VITALÍCIA A EX-PREFEITO. LEI MUNICIPAL SEM CUSTEIO PRÉVIO. COISA JULGADA E CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta por herdeiros de ex-prefeito municipal em face de sentença que julgou improcedente pedido de pagamento de pensão mensal correspondente a 60% dos vencimentos do chefe do Executivo, com base na Lei Municipal nº 089/92, relativamente ao período de janeiro de 1993 até o ajuizamento de mandado de segurança anterior. O juízo singular fundamentou a improcedência na inconstitucionalidade do benefício previsto na norma municipal, por ausência de fonte de custeio e afronta aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade e impessoalidade. Invocou precedentes do STF em sede de controle concentrado para afastar a aplicação da norma local. A sentença também determinou ciência ao Ministério Público e condenou os autores ao pagamento de custas e honorários.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se há ofensa à coisa julgada formada em mandado de segurança anterior, no qual teria sido reconhecido o direito à pensão com base na Lei Municipal nº 089/92; (ii) estabelecer se é constitucional o pagamento de pensão vitalícia a ex-prefeito municipal, prevista em lei local sem custeio previdenciário específico.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A coisa julgada formada no mandado de segurança anterior reconheceu apenas o direito à percepção da pensão com base na legalidade formal da norma municipal então vigente, sem adentrar na análise de sua constitucionalidade material.

A presente ação ordinária permite cognição exauriente e análise da validade da norma sob o prisma constitucional, o que não foi objeto do mandado de segurança, sendo, portanto, distinta a causa de pedir e o objeto.

A pensão prevista na Lei Municipal nº 089/92 é inconstitucional por violar o art. 195, §5º, da CF/88, que exige fonte de custeio para benefícios previdenciários.

A concessão de pensões a ex-prefeitos sem caráter contributivo e desvinculadas de cargo efetivo contraria os princípios da moralidade, impessoalidade e legalidade administrativa, conforme precedentes vinculantes do STF.

A ausência de declaração formal de inconstitucionalidade da norma não impede seu afastamento pelo juízo em controle difuso, nos termos da jurisprudência do STF.

A norma municipal impugnada configura privilégio pessoal, disfarçado de benefício previdenciário, sem respaldo no ordenamento constitucional vigente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A coisa julgada formada em mandado de segurança não impede posterior controle difuso de constitucionalidade em ação ordinária com cognição exauriente.

É inconstitucional a concessão de pensão vitalícia a ex-prefeito prevista em lei municipal sem custeio específico, por violar os arts. 37, caput, e 195, §5º, da Constituição Federal.

O magistrado pode afastar norma municipal inconstitucional em sede de controle difuso, independentemente de declaração formal em controle concentrado.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, XXXVI; 37, caput; 97; 195, §5º. CPC/2015, arts. 337, §4º; 487, I; 502 a 505; 927, I e V.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI 3.853/MS, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 26.10.2007; STF, ADI 1461/AP, j. 09.10.1997; STF, ADPF 413/SP, j. 26.08.2020; STF, RE 730.462 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, j. 12.11.2013.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, na conformidade do Relatório e Voto que passam a integrar o presente Acórdão.

Belém, em data e hora registrados no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta por MARISTELA GONÇALVES SILVA e demais herdeiros de EMILSON DOS SANTOS GONÇALVES em face de sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Afuá (ID 76034163), que julgou improcedente o pedido formulado em Ação Ordinária que objetivava o recebimento de pensão mensal de 60% (sessenta por cento) dos vencimentos do Prefeito Municipal, relativa ao período de janeiro de 1993 até o ajuizamento do mandado de segurança anteriormente manejado.

A sentença fundamentou-se na inconstitucionalidade da concessão de pensão a ex-prefeitos por leis municipais desprovidas de custeio previdenciário. Invocando o art. 195, §5º, da Constituição Federal de 1988, o magistrado entendeu que tais benefícios afrontam os princípios da moralidade, impessoalidade e da legalidade administrativa, além de não possuírem respaldo constitucional.

Citou precedentes do STF em controle concentrado de constitucionalidade, como as ADIs 1461-MC/AP e 3853/MS, bem como a ADPF 413/SP, para reforçar a tese da inconstitucionalidade das leis municipais que instituem benefícios de natureza previdenciária sem fonte de custeio.

Por conseguinte, extinguiu o feito com resolução do mérito (CPC, art. 487, I), condenando os autores ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios fixados em 15% sobre o valor da causa, atualizado (R$ 15.000,00), e determinou ciência ao Ministério Público para apuração de eventuais irregularidades na concessão de pensão a ex-prefeitos.

Em suas razões recursais (ID 13045544), os Apelantes sustentam, em síntese:

(i) que a sentença violou a coisa julgada formada no Mandado de Segurança anterior, no qual fora reconhecido o direito ao recebimento da pensão conforme a Lei Municipal nº 089/92, decisão esta transitada em julgado, conforme Acórdão nº 25.860 do TJPA;

(ii) que a referida decisão judicial já determinara o pagamento dos valores pretéritos pela via ordinária, razão pela qual o juízo a quo não poderia reavaliar o mérito da concessão da pensão, sob pena de ofensa ao art. 5º, inciso XXXVI, da CF/88, ao art. 337, §4º, e aos arts. 502 a 505 do CPC;

(iii) que a r. sentença incorre em nulidade por afrontar a coisa julgada material, bem como por desconsiderar a inexistência de declaração formal de inconstitucionalidade da Lei nº 089/92, sendo vedado ao magistrado declarar sua inaplicabilidade por convicção pessoal;

(iv) ao final, pugnam pela anulação da sentença e pela procedência do pedido inicial, com a condenação do Município de Afuá ao pagamento das parcelas pretéritas da pensão, a serem apuradas em fase de cumprimento de sentença.

O Município de Afuá apresentou contrarrazões (ID 13045558), nas quais sustenta, de forma sucinta, a correção da sentença proferida, afirmando que o apelo não enfrenta de forma substancial os fundamentos adotados pelo juízo singular.

Argumenta que a r. sentença encontra-se devidamente fundamentada e amparada em precedentes jurisprudenciais e princípios constitucionais, especialmente no tocante à ausência de custeio e à natureza transitória do cargo político exercido. Requer a manutenção integral da decisão atacada.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de 2º grau, por meio de parecer da lavra do Exmo. Procurador de Justiça JORGE DE MENDONÇA ROCHA (ID 15388916), deixou de opinar sobre o mérito do recurso. Fundamentou sua abstenção no art. 178 do CPC/2015, ressaltando que a controvérsia envolve exclusivamente interesses patrimoniais das partes, sem presença de interesse público relevante, incapazes ou litígios coletivos, o que afasta a intervenção obrigatória do Ministério Público. Invocou, ainda, a Recomendação nº 34/2016 do CNMP, segundo a qual a atuação ministerial deve priorizar demandas de relevância social, o que, a seu ver, não se verifica nos presentes autos.

É o relatório que submeto a julgamento em Plenário Virtual.

VOTO

De antemão, observo que o recurso preenche os pressupostos de admissibilidade recursal, motivo pelo qual dele conheço.

A controvérsia devolvida à apreciação deste Colegiado cinge-se à pretensão dos apelantes — herdeiros do falecido EMILSON DOS SANTOS GONÇALVES — de obter o pagamento de parcelas de pensão correspondentes a 60% (sessenta por cento) dos vencimentos do Chefe do Poder Executivo Municipal, relativas ao período compreendido entre janeiro de 1993 e o ajuizamento de anterior mandado de segurança, benefício este previsto na Lei Municipal nº 089/92. A pretensão foi indeferida na sentença recorrida, que reputou inconstitucional a concessão de pensão dessa natureza a ex-prefeito, por ausência de contribuição previdenciária e violação a princípios constitucionais basilares.

Os recorrentes sustentam, como principal fundamento de sua apelação, que a sentença teria desconsiderado a autoridade da coisa julgada formada no bojo do Mandado de Segurança anteriormente impetrado por seu genitor, cuja decisão teria reconhecido o direito à percepção da pensão nos termos da Lei Municipal nº 089/92, e determinado que os valores pretéritos fossem pleiteados em sede de ação ordinária.

Todavia, esta alegação não prospera.

É certo que o acórdão proferido no MS (Aresto nº 25.860) reconheceu o direito líquido e certo do impetrante de perceber o benefício instituído por lei municipal, a partir do ajuizamento do mandado de segurança, na ausência de declaração formal de inconstitucionalidade da norma local.

Entretanto, naquela oportunidade, não se examinou a validade substancial do benefício com base na Constituição de 1988, mas apenas se verificou a existência de direito subjetivo com respaldo legal vigente.

No presente feito, ao contrário, opera-se cognição exauriente, própria da ação ordinária, permitindo o aprofundamento da análise constitucional do benefício pleiteado.

Assim, não se trata de rediscussão de questão já coberta pela coisa julgada, pois o mérito ora julgado é diverso: nesta ação, aprecia-se a própria legitimidade da pensão instituída por norma municipal à luz da Constituição Federal, especialmente no que toca aos artigos 5º, XXXVI; 37, caput; e 195, §5º.

Nesse sentido, é firme o entendimento jurisprudencial no sentido de que a coisa julgada não obsta a análise da constitucionalidade de leis, sobretudo quando ausente decisão anterior com esse objeto específico:

"A coisa julgada material não impede o controle difuso de constitucionalidade, mormente quando a matéria em discussão não foi objeto de cognição exauriente em ação anterior." (STF, RE 730.462 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, j. 12.11.2013, DJe 22.11.2013).

A análise do mérito conduz inevitavelmente à constatação da manifesta inconstitucionalidade da pensão pleiteada. A Constituição de 1988, ao estabelecer o regime de previdência social dos servidores públicos e dos agentes políticos, impõe a necessidade de custeio prévio para a criação de qualquer benefício (art. 195, §5º), o que não se verifica na norma municipal invocada pelos autores.

Além disso, é pacífica a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a concessão de pensões vitalícias a ex-prefeitos ou ex-governadores, desprovidas de caráter contributivo e de vinculação a cargo efetivo, contraria os princípios da moralidade, da impessoalidade e da legalidade administrativa.

O colendo Supremo Tribunal Federal ao julgar a ADI 3.853, sob a relatoria da Ministra Cármen Lúcia, assentou ser inconstitucional o estabelecimento de
pensão
vitalícia a
ex
-detentor de mandato eletivo, por afronta ao equilíbrio federativo e os princípios da igualdade, da impessoalidade, da moralidade pública e da responsabilidade dos gastos públicos. Senão vejamos,
in verbis:

"EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 35, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2006, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. ACRÉSCIMO DO ART. 29-A, CAPUT e §§ 1º, 2º E 3º, DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS GERAIS E TRANSITÓRIAS DA CONSTITUIÇÃO SULMATO- GROSSENSE. INSTITUIÇÃO DE SUBSÍDIO MENSAL E VITALÍCIO AOS EX-GOVERNADORES DAQUELE ESTADO, DE NATUREZA IDÊNTICA AO PERCEBIDO PELO ATUAL CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. GARANTIA DE PENSÃO AO CÔNJUGE SUPÉRSTITE, NA METADE DO VALOR PERCEBIDO EM VIDA PELO TITULAR. 1. Segundo a nova redação acrescentada ao Ato das Disposições Constitucionais Gerais e Transitórias da Constituição de Mato Grosso do Sul, introduzida pela Emenda Constitucional n. 35/2006, os ex- Governadores sul-mato-grossenses que exerceram mandato integral, em ‘caráter permanente’, receberiam subsídio mensal e vitalício, igual ao percebido pelo Governador do Estado. Previsão de que esse benefício seria transferido ao cônjuge supérstite, reduzido à metade do valor devido ao titular. 2. No vigente ordenamento republicano e democrático brasileiro, os cargos políticos de chefia do Poder Executivo não são exercidos nem ocupados ‘em caráter permanente’, por serem os mandatos temporários e seus ocupantes, transitórios. 3. Conquanto a norma faça menção ao termo ‘benefício’, não se tem configurado esse instituto de direito administrativo e previdenciário, que requer atual e presente desempenho de cargo público. 4. Afronta o equilíbrio federativo e os princípios da igualdade, da impessoalidade, da moralidade pública e da responsabilidade dos gastos públicos (arts. 1º, 5º, caput, 25, § 1º, 37, caput e inc. XIII, 169, § 1º, inc. I e II, e 195, § 5º, da Constituição da República). 5. Precedentes. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 29-A e seus parágrafos do Ato das Disposições Constitucionais Gerais e Transitórias da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul". (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.853, Rel. Min.Cármen Lúcia, DJ 26/10/2007)"

No caso dos autos, é incontroverso que o autor da ação originária ocupou cargo eletivo transitório, não estando sujeito a regime previdenciário que autorizasse o pagamento de proventos após o término do mandato.

A chamada “pensão” estabelecida pela Lei nº 089/92 trata-se, na verdade, de um privilégio pessoal disfarçado de benefício, totalmente dissociado do regime jurídico próprio dos servidores públicos e incompatível com os fundamentos do Estado Democrático de Direito.

A mera designação legal como “pensão” não transmuta a natureza da verba em previdenciária. Conforme bem observou o juízo a quo, inexiste nos autos qualquer indício de contribuição para regime previdenciário ou de amparo legal federal ou constitucional que legitime o pagamento pretendido.

Os apelantes também alegam que não haveria declaração formal de inconstitucionalidade da norma municipal em questão, e que, por isso, ela deveria produzir efeitos até que fosse formalmente invalidada.

Contudo, é plenamente possível ao magistrado de primeiro grau, e também a este Tribunal, afastar a aplicação de norma inconstitucional em sede de controle difuso, conforme autorizam os arts. 97 da CF/88 e 927, I e V, do CPC.

Nesse ponto, destaca-se que as razões adotadas pelo juízo sentenciante estão em consonância com a jurisprudência consolidada do STF, o que autoriza sua aplicação direta aos presentes autos, independentemente de provocação do controle concentrado.

Por todo o exposto, verifica-se que a sentença recorrida foi proferida em consonância com a jurisprudência dominante, os princípios constitucionais aplicáveis e os elementos probatórios constantes nos autos. Não se identifica, pois, qualquer nulidade ou equívoco que justifique a sua reforma.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto por MARISTELA GONÇALVES SILVA e demais herdeiros, mantendo-se integralmente a sentença que julgou improcedente o pedido autoral.

É como voto.

Belém-PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Des.ª Luzia Nadja Guimarães Nascimento
Relatora

Belém, 23/06/2025