Tribunal: TJPA
Processo: 0007892-82.2014.8.14.0040
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10671 - Obrigação de Fazer / Não Fazer
Data de julgamento: 2025-05-26

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. VERBAS REPASSADAS PELA UNIÃO. DESTINAÇÃO ESPECÍFICA. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Apelação Cível interposta pelo Município de Parauapebas contra sentença proferida em Ação de Cobrança c/c Declaratória de Direito e Obrigação de Fazer, ajuizada por agente comunitária de saúde que pleiteia o pagamento do Incentivo Financeiro Adicional anual, instituído por portarias do Ministério da Saúde, não repassado pelo ente municipal, apesar de regularmente transferido pela União ao Município. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) definir se o Incentivo Financeiro Adicional aos agentes comunitários de saúde depende de lei específica para sua validade e exigibilidade; (ii) estabelecer se o Município está obrigado a repassar aos agentes os valores recebidos da União com destinação específica. III. RAZÕES DE DECIDIR O incentivo financeiro adicional vinculado ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde foi instituído por portarias do Ministério da Saúde, notadamente a Portaria nº 1.350/2002 e, posteriormente, regulamentado pela Portaria nº 674/2003, como uma décima terceira parcela anual a ser paga diretamente aos agentes comunitários. As sucessivas portarias mantiveram o repasse anual da verba pela União aos Fundos Municipais de Saúde, com destinação específica, configurando gratificação de natureza indenizatória, possível de ser instituída por ato infralegal, sem necessidade de lei formal local. O Município não contestou o recebimento dos valores da União, limitando-se a negar a obrigatoriedade de repassá-los aos servidores, o que caracteriza desvio de finalidade e resulta em enriquecimento ilícito da Administração Pública. A promulgação posterior da Lei Municipal nº 418/2023 apenas reforça a legitimidade da cobrança, embora o direito já estivesse constituído pelas portarias ministeriais e pelos repasses regulares e vinculados. A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Pará é pacífica no sentido da obrigatoriedade do repasse aos agentes comunitários de saúde, reconhecendo a natureza vinculada da verba e a vedação ao seu desvio de finalidade. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: O incentivo financeiro adicional aos agentes comunitários de saúde pode ser instituído por portarias ministeriais, tendo natureza de gratificação com repasse anual. O Município é obrigado a repassar aos agentes comunitários de saúde os valores recebidos da União com destinação específica, sob pena de enriquecimento ilícito. A ausência de lei municipal anterior à Lei nº 418/2023 não afasta o dever de repasse, diante da normatização federal e da vinculação da verba transferida. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 9.494/1997, art. 1º-F (com redação dada pela Lei nº 11.960/2009); Portarias MS nº 1.350/2002 e nº 674/2003. Jurisprudência relevante citada: TJPA, ApCív nº 914782, Rel. Des. Nadja Nara Cobra Meda, 2ª Turma de Direito Público, j. 06.09.2018; TJPA, ApCív nº 0007895-37.2014.8.14.0040, Rel. Des. Luiz Gonzaga da Costa Neto, 2ª Turma de Direito Público, j. 11.04.2022; TJPA, ApCív nº 2160456, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, 1ª Turma de Direito Público, j. 19.08.2019. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Segunda Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO e NEGAR-LHE PROVIMENTO, tudo de acordo com o voto do Desembargador Relator. Sessão Presidida pelo Exmo. Des. José Maria Teixeira do Rosário. Datado e assinado eletronicamente. Mairton Marques Carneiro Desembargador Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0007892-82.2014.8.14.0040

APELANTE: MUNICIPIO DE PARAUAPEBAS

APELADO: MARLY MAGALHAES LIMA

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. VERBAS REPASSADAS PELA UNIÃO. DESTINAÇÃO ESPECÍFICA. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Município de Parauapebas contra sentença proferida em Ação de Cobrança c/c Declaratória de Direito e Obrigação de Fazer, ajuizada por agente comunitária de saúde que pleiteia o pagamento do Incentivo Financeiro Adicional anual, instituído por portarias do Ministério da Saúde, não repassado pelo ente municipal, apesar de regularmente transferido pela União ao Município.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se o Incentivo Financeiro Adicional aos agentes comunitários de saúde depende de lei específica para sua validade e exigibilidade; (ii) estabelecer se o Município está obrigado a repassar aos agentes os valores recebidos da União com destinação específica.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O incentivo financeiro adicional vinculado ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde foi instituído por portarias do Ministério da Saúde, notadamente a Portaria nº 1.350/2002 e, posteriormente, regulamentado pela Portaria nº 674/2003, como uma décima terceira parcela anual a ser paga diretamente aos agentes comunitários.

As sucessivas portarias mantiveram o repasse anual da verba pela União aos Fundos Municipais de Saúde, com destinação específica, configurando gratificação de natureza indenizatória, possível de ser instituída por ato infralegal, sem necessidade de lei formal local.

O Município não contestou o recebimento dos valores da União, limitando-se a negar a obrigatoriedade de repassá-los aos servidores, o que caracteriza desvio de finalidade e resulta em enriquecimento ilícito da Administração Pública.

A promulgação posterior da Lei Municipal nº 418/2023 apenas reforça a legitimidade da cobrança, embora o direito já estivesse constituído pelas portarias ministeriais e pelos repasses regulares e vinculados.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Pará é pacífica no sentido da obrigatoriedade do repasse aos agentes comunitários de saúde, reconhecendo a natureza vinculada da verba e a vedação ao seu desvio de finalidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O incentivo financeiro adicional aos agentes comunitários de saúde pode ser instituído por portarias ministeriais, tendo natureza de gratificação com repasse anual.

O Município é obrigado a repassar aos agentes comunitários de saúde os valores recebidos da União com destinação específica, sob pena de enriquecimento ilícito.

A ausência de lei municipal anterior à Lei nº 418/2023 não afasta o dever de repasse, diante da normatização federal e da vinculação da verba transferida.

Dispositivos relevantes citados
: Lei nº 9.494/1997, art. 1º-F (com redação dada pela Lei nº 11.960/2009); Portarias MS nº 1.350/2002 e nº 674/2003.

Jurisprudência relevante citada
: TJPA, ApCív nº 914782, Rel. Des. Nadja Nara Cobra Meda, 2ª Turma de Direito Público, j. 06.09.2018; TJPA, ApCív nº 0007895-37.2014.8.14.0040, Rel. Des. Luiz Gonzaga da Costa Neto, 2ª Turma de Direito Público, j. 11.04.2022; TJPA, ApCív nº 2160456, Rel. Des. Roberto Gonçalves de Moura, 1ª Turma de Direito Público, j. 19.08.2019.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da Segunda Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em
CONHECER DO RECURSO DE APELAÇÃO
e
NEGAR-LHE PROVIMENTO
, tudo de acordo com o voto do Desembargador Relator.

Sessão Presidida pelo Exmo. Des. José Maria Teixeira do Rosário.

Datado e assinado eletronicamente
.

Mairton Marques Carneiro

Desembargador Relator

RELATÓRIO

APELAÇÃO CÍVEL N° 0007892-82.2014.8.14.0040

APELANTE: MUNICÍPIO DE PARAUAPEBAS

APELADOS: MARLY MAGALHAES LIMA

RELATOR: DES. MAIRTON MARQUES CARNEIRO

2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RELATÓRIO

Trata-se de
APELAÇÃO CÍVEL
interposta por
MUNICÍPIO DE PARAUAPEBAS
em face da sentença proferida pelo MM. Juízo da 3ª Vara Cível e Empresarial da Comarca de Parauapebas em
AÇÃO DE COBRANÇA C/C DECLARATÓRIA DE DIREITO E OBRIGAÇÃO
DE FAZER ajuizada em face
do
MUNICÍPIO DE Parauapebas.

Na origem, autora alegou ser ocupante da função de Agente Comunitário de Saúde, porém não teria recebido o

Incentivo

Financeiro
Adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde, através da Portaria nº 1.350/2002.

Afirmou que, a partir do ano de 2014, com a publicação da Lei 12.994/2014 e, no ano de 2015, com a publicação do Decreto 8474/2015, que regulamentaram a Lei 11.350/06, a classe de Agentes Comunitários de Saúde, passaram a fazer jus ao
incentivo
adicional
financeiro
complementar no valor de 95%, custeado pela União e depositado na conta do órgão
público todo o mês de dezembro.

Asseverou que o Município Requerido, jamais pagou aos Agentes Comunitários de Saúde o
Incentivo
Adicional
Financeiro
Completar e, portanto, pugna pela procedência da demanda com a condenação do município ao pagamento da referida vantagem referente aos últimos cinco anos, no valor de R$ 9.817,99, além de indenização por danos morais.

O Juízo de 1º Grau julgou procedentes os pedidos, nos seguintes termos (ID n. 18029327, p. 06/11):

DISPOSITIVO

Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido para condenar o Município de Parauapebas a pagar a autora o INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL ANUAL, repassado pela União, conforme ajustes estabelecidos pelas sucessivas portarias do Ministério da Saúde e devidamente atualizados pelo índice de correção da poupança, tudo conforme estabelecido pelo art. 1º-F da Lei9.494, alterado pela Lei 11.960/09, observando a prescrição das parcelas anteriores a 06/08/2009.

O Município de Parauapebas interpôs
APELAÇÃO CÍVEL
(ID n. 18029327, p. 13/ID n. 18029328, p. 18), em que defende a reforma da sentença para julgar improcedente a ação.

Sustenta a necessidade de lei específica para regulamentar o pagamento da verba.

Aponta que após o ajuizamento da ação sobreveio lei específica sobre o tema.

Defende que os valores repassados pelo Ministério da Saúde não tem vinculação direta com os vencimentos dos agentes comunitários.

Requereu o conhecimento e provimento da apelação.

Ausentes as contrarrazões. (ID n. 18029330, p. 09)

É o relatório
.

VOTO

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso e passo a analisar suas razões.

Com efeito, o Ministério da Saúde, por meio de portarias, n° 314/14, n° 260/13, n° 459/12, n° 1.599/11, n° 3.178/10, n° 2.008/09 e n° 1.234/08, fixou e atualizou o valor do
incentivo

financeiro
referente à implantação de Agentes Comunitários de Saúde (ACS), assim como o fez por meio do Decreto Estadual n° 10.500/2001.

Portanto, cinge-se a controvérsia em verificar se o valor do
incentivo

financeiro
destinado aos ACS depende de lei para o seu repasse, ou se pode ser instituído por meio de portaria, bem como cabe analisar se a verba deve ser destinada aos Agentes Comunitários de Saúde (ACS)

Sem delongas, constato que a sentença recorrida não merece reparos.

O Ministério da Saúde instituiu o
incentivo

financeiro
adicional vinculado ao Programa Agentes Comunitários de Saúde mediante da Portaria nº 1.350 de 24.07.2002, que estabelece:

Art. 1º Instituir o
Incentivo

Financeiro
Adicional vinculado ao Programa de Saúde da Família e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde.

§ 1º O
incentivo
de que trata este Artigo será transferido, em parcela única, do Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Municipais de Saúde dos municípios qualificados no Programa de Saúde da Família ou no Programa de Agentes Comunitários de Saúde, no último trimestre de cada ano.

§ 2º O montante a ser repassado será calculado com base no número de agentes comunitários de saúde, cadastrados no Sistema de Informação de Atenção Básica - SIAB, no mês de julho de cada ano.

§ 3º O recurso referente ao
Incentivo

Financeiro
Adicional que trata o caput deste artigo, deverá ser utilizado exclusivamente no financiamento das atividades dos ACS.

Posteriormente, a Portaria n° 674/2003, estabeleceu dois tipos de incentivos financeiros vinculados ao programa Agentes Comunitários de Saúde e repassados pela União aos Municípios, quais sejam, o
incentivo
de custeio e o
incentivo
adicional:

Art. 1º Estabelecer dois tipos de
incentivo

financeiro
vinculado à atuação de Agentes Comunitários de Saúde, integrantes de equipes do Programa de Agentes Comunitários de Saúde ou do Programa de Saúde da Família:
I –
Incentivo
de custeio;

II –
Incentivo
adicional.

Art. 2º Definir que o
incentivo
de custeio é um valor destinado ao custeio da atuação de agentes comunitários de saúde, transferido em parcelas mensais de 1/12 (um doze avos), pelo Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de Saúde.

(...)

Art. 3º Definir que o
incentivo
adicional representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde.

(...)
§ 2º O valor do
incentivo
adicional será transferido do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde ou, em caráter excepcional, para os Fundos Estaduais de Saúde, em uma única parcela, no último trimestre de cada ano.

A partir destes dispositivos, observa-se que o repasse mensal do
incentivo
de custeio se trata de ajuda com despesas gerais do programa, cabendo ao Município a destinação do recurso dentro do âmbito destinado.

Todavia, no que diz respeito ao
incentivo
adicional, há expressa determinação do dispositivo da Portaria nº 674/2003, estabelecendo o repasse do
incentivo
aos agentes comunitários de saúde, bem como, trata-se de parcela única com periodicidade anual, representando uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde.

Ressalta-se que, apesar da revogação da Portaria nº 674/2003 pela Portaria nº 648/2006, e desta pela Portaria 2.488/2011, todas do Ministério da Saúde, foi mantido o repasse de parcela única ao final do último trimestre de cada ano.

Assim, o
incentivo
não constitui remuneração, mas sim de adicional, conforme expresso de modo explícito nos dispositivos acima colacionados, com natureza de gratificação, sendo possível sua instituição por meio de portaria.

Por outro lado, em momento algum a municipalidade recorrente negou ter recebido tais valores provenientes do Ministério da Saúde, restando incontroverso que a verba está sendo repassada ao ente municipal.

Cabe mencionar ainda, embora inicialmente o direito à verba pleiteada, instituída em portarias do Ministério da Saúde padecesse de legitimidade, afrontando preceitos constitucionais, que estabelecem que remuneração de servidores públicos somente podem ser alterados ou fixados mediante lei específica, desde que haja dotação orçamentária prévia, mediante estudo do impactos nas despesas com pessoal, no transcurso da lide Lei Municipal nº 418/2023, de 27/07/2023, autorizando o Poder Executivo Municipal a repassar
Incentivo

Financeiro
Adicional aos Agentes Comunitários de Saúde- ACS, e aos Agentes de Combate às Endemias – ACE.

Dessa forma, negar o direito da autora ao recebimento do repasse das verbas oriundas do Ministério da Saúde incorreria em respaldar o enriquecimento ilícito do ente público municipal, que estaria recebendo uma verba federal com um fim específico e dando outra destinação, o que não é razoável sob o prisma do regime do Direito Administrativo.

Com efeito, o entendimento se encontra em sintonia com a jurisprudência deste Tribunal, conforme se vê:

ROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO DE COBRANÇA.
INCENTIVO

FINANCEIRO
AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. PORTARIA Nº 3.238, DE 18.12.2008. MANUTENÇÃO DA SISTEMÁTICA PELAS PORTARIAS POSTERIORES DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. PORTARIA QUE EXPRESSAMENTE ESTABELECE O REPASSE MENSAL DO
INCENTIVO
AOS SERVIDORES, BEM COMO O PAGAMENTO DA PARCELA EXTRA NO ÚLTIMO TRIMESTRE. PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL. ACOLHIMENTO DE TAL TESE INCORRERIA EM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL, QUE ESTARIA RECEBENDO UMA VERBA FEDERAL COM UM FIM ESPECÍFICO E DANDO OUTRA DESTINAÇÃO, O QUE NÃO É RAZOÁVEL NO PRISMA DO REGIME DO DIREITO ADMINISTRATIVO. OBSERVÂNCIA DOS VALORES PAGOS QUANDO HOUVER O CUMPRIMENTO DO JULGADO. SENTENÇA REFORMADA NOS CAPÍTULOS REFERENTES AOS JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA, CUSTAS PROCESSUAIS E HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. EM REEXAME NECESSÁRIO, SENTENÇA MODIFICADA EM PARTE. DECISÃO UNÂNIME

(2160456, 2160456, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª Turma de Direito Público, Julgado em 2019-08-19, Publicado em 2019-09-04)

APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA.
INCENTIVO

FINANCEIRO
AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE. PORTARIA N.º 674/2003 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE QUE ESTABELECEU O
INCENTIVO
DE CUSTEIO E O
INCENTIVO
ADICIONAL. O
INCENTIVO
ADICIONAL REPRESENTA UMA DÉCIMA TERCEIRA PARCELA A SER PAGA PARA O AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE POR EXPRESSA DETERMINAÇÃO DA PORTARIA. MANUTENÇÃO DA SISTEMÁTICA PELAS PORTARIAS POSTERIORES.
INCENTIVO
DE ADICIONAL DEVIDO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. O Programa Agentes Comunitários de Saúde é mantido por financiamento tripartite entre a União, os Estados e os Municípios. 2. A Portaria 674/2003, ao revisar as normas da Portaria nº 1.350 de 24.07.2002, estabeleceu dois tipos de incentivos financeiros vinculados ao programa de Agentes Comunitários de Saúde e repassados pela União aos Municípios, quais sejam, o
incentivo
de custeio e o
incentivo
adicional. 3. O
incentivo
adicional representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde, consoante art. 3º Portaria 674/2003 do Ministério da Saúde e há expressa determinação do dispositivo, estabelecendo o repasse mensal do
incentivo
aos agentes comunitários de saúde, bem como, trata-se de parcela única com periodicidade anual. 4. A sistemática de repasse de parcela única ao final do último trimestre de cada ano, fora mantida, em que pese a revogação da Portaria nº 674/2003 pela Portaria nº 648/2006, e desta pela Portaria 2.488/2011, todas do Ministério da Saúde, naquilo que incompatível (art. 3º), o que leva à conclusão de que esse repasse se refere ao
incentivo
adicional, que se assemelha ao 13º salário.
5. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. (914782, 914782, Rel. NADJA NARA COBRA MEDA, Órgão Julgador 2ª Turma de Direito Público, Julgado em 2018-09-06, Publicado em 2018-09-06)

AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. DECISÃO MONOCRÁTICA QUE NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE COBRANÇA.
INCENTIVO

FINANCEIRO
AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (ACS).
INCENTIVO
DE CUSTEIO E
INCENTIVO
ADICIONAL ESTABELECIDOS PELA PORTARIAL N° 674/2003 DO MINISTÉRIO DE SAÚDE. ADICIONAL QUE REPRESENTA UMA DÉCIMA TERCEIRA PARCELA A SER PAGA PARA O AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE POR EXPRESSA DETERMINAÇÃO DA PORTARIA. MANUTENÇÃO DA SISTEMÁTICA PELAS PORTARIAS POSTERIORES.
INCENTIVO
DE ADICIONAL DEVIDO. PRECEDENTES DO TJE/PA. DECISÃO EM SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DESTE TRIBUNAL. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.1 – Não merece reforma o decisum que manteve a sentença de origem, uma vez que negar o direito da autora ao recebimento de parcela oriunda do repasse de verbas do Ministério da Saúde incorreria em respaldar o enriquecimento ilícito do ente público municipal, que estaria recebendo uma verba federal com um fim específico e dando outra destinação. 2 – A Portaria n° 674/2003, ao revisar as normas da Portaria nº 1.350 de 24.07.2002, estabeleceu dois tipos de incentivos financeiros vinculados ao programa de Agentes Comunitários de Saúde e repassados pela União aos Municípios, quais sejam, o
incentivo
de custeio e o
incentivo
adicional. 3 – O
incentivo
adicional representa uma décima terceira parcela a ser paga para o agente comunitário de saúde, consoante o disposto no art. 3º da Portaria n° 674/2003 do Ministério da Saúde e há expressa determinação do dispositivo, tratando-se de parcela única com periodicidade anual, tendo sido mantido nas portarias seguintes o seu repasse ao final do último trimestre de cada ano. Precedentes do TJPA. 4 – Recurso conhecido e improvido. (TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0007895-37.2014.8.14.0040 – Relator(a): LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO – 2ª Turma de Direito Público – Julgado em 11/04/2022)

Ante o exposto,
CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO
, nos termos da fundamentação.

É COMO VOTO
.

Belém/PA
, data da assinatura digital.

DES. MAIRTON MARQUES CARNEIRO

Relator

Belém, 26/05/2025