Tribunal: TJPA
Processo: 0818975-36.2024.8.14.0000
Classe: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: Tribunal Pleno
Assuntos: 10886 - Nulidade do Decreto que autoriza a desapropriação
Data de julgamento: 2025-05-14

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ SEÇÃO DE DIREITO PÚBLICO MANDADO DE SEGURANÇA PROCESSO Nº 0818975-36.2024.8.14.0000 IMPETRANTE: BELO HORIZONTE EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS LTDA IMPETRADO: GOVERNADOR DO ESTADO DO PARÁ RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA. IMÓVEL OCUPADO. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. PEDIDO INDEFERIDO. I. CASO EM EXAME 1. Mandado de segurança impetrado por empresa proprietária de imóvel localizado em Marabá/PA, contra ato do Governador do Estado do Pará, consubstanciado no Decreto Estadual n° 4.239/2024, que declarou o imóvel de utilidade pública para fins de desapropriação e regularização fundiária. 2. A impetrante alegou não ter sido notificada previamente no processo administrativo que resultou na edição do decreto, que haveria desvio de finalidade e ausência de previsão orçamentária para indenização. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se o Decreto Estadual n° 4.239/2024, que declara imóvel de utilidade pública para fins de regularização fundiária, é nulo por: (i) ausência de contraditório na fase administrativa; (ii) desvio de finalidade entre interesse social e utilidade pública; e (iii) ausência de rubrica orçamentária para indenização. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. O contraditório na desapropriação por utilidade pública é diferido, sendo garantido em momento processual posterior, conforme o Decreto-Lei n° 3.365/1941. 5. A Lei Estadual n° 8.972/2020 não se sobrepõe ao regime jurídico da desapropriação, cuja disciplina normativa é de competência privativa da União. 6. Não se identificou desvio de finalidade, pois a finalidade declarada – regularização fundiária de área ocupada – é compatível com a hipótese de utilidade pública prevista no art. 5°, “i”, do Decreto-Lei n° 3.365/1941. 7. O decreto impugnado indicou a fonte de recursos para pagamento da indenização, conforme exigência legal. 8. A discussão sobre o valor da indenização não é própria da via mandamental. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Segurança denegada. Tese de julgamento: “1. A desapropriação por utilidade pública independe de notificação prévia do proprietário na fase administrativa. 2. A declaração de utilidade pública para fins de regularização fundiária é legítima, desde que acompanhada de justa e prévia indenização. 3. A ausência de contraditório prévio não invalida o decreto, quando o contraditório é garantido em momento oportuno.” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5°, XXIV; Decreto-Lei n° 3.365/1941, arts. 5°, “i”, 9°, 10-A, 13 e 15; LC n° 101/2000; Lei n° 4.320/1964. Jurisprudência relevante citada: STF, MI 2.053, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, j. 08.11.2007; STJ, REsp 1.102.381/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª T., j. 09.06.2009. Vistos etc., Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componente do Tribunal Pleno do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em julgar o presente Mandado de Segurança, denegando a segurança requerida, nos termos do voto da Relatora. 18ª Sessão Ordinária do Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, do dia 14 de maio de 2025. Esta sessão foi presidida pelo Exmo. Sr. Desembargador Roberto Gonçalves de Moura. Ministério Público representado pelo(a) Procurador(a) de Justiça Alexandre Tourinho.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120) - 0818975-36.2024.8.14.0000

PARTE AUTORA: BELO HORIZONTE EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA

AUTORIDADE: GOVERNADOR DO ESTADO DO PARÁ, HELDER ZAHLUTH BARBALHO

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

SEÇÃO DE DIREITO PÚBLICO

MANDADO DE SEGURANÇA

PROCESSO Nº 0818975-36.2024.8.14.0000

IMPETRANTE: BELO HORIZONTE EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS LTDA

IMPETRADO: GOVERNADOR DO ESTADO DO PARÁ

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA
: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA. IMÓVEL OCUPADO. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. PEDIDO INDEFERIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Mandado de segurança impetrado por empresa proprietária de imóvel localizado em Marabá/PA, contra ato do Governador do Estado do Pará, consubstanciado no Decreto Estadual n° 4.239/2024, que declarou o imóvel de utilidade pública para fins de desapropriação e regularização fundiária.

2. A impetrante alegou não ter sido notificada previamente no processo administrativo que resultou na edição do decreto, que haveria desvio de finalidade e ausência de previsão orçamentária para indenização.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber se o Decreto Estadual n° 4.239/2024, que declara imóvel de utilidade pública para fins de regularização fundiária, é nulo por:

(i) ausência de contraditório na fase administrativa;

(ii) desvio de finalidade entre interesse social e utilidade pública; e

(iii) ausência de rubrica orçamentária para indenização.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. O contraditório na desapropriação por utilidade pública é diferido, sendo garantido em momento processual posterior, conforme o Decreto-Lei n° 3.365/1941.

5. A Lei Estadual n° 8.972/2020 não se sobrepõe ao regime jurídico da desapropriação, cuja disciplina normativa é de competência privativa da União.

6. Não se identificou desvio de finalidade, pois a finalidade declarada – regularização fundiária de área ocupada – é compatível com a hipótese de utilidade pública prevista no art. 5°, “i”, do Decreto-Lei n° 3.365/1941.

7. O decreto impugnado indicou a fonte de recursos para pagamento da indenização, conforme exigência legal.

8. A discussão sobre o valor da indenização não é própria da via mandamental.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Segurança denegada.

Tese de julgamento:
“1. A desapropriação por utilidade pública independe de notificação prévia do proprietário na fase administrativa. 2. A declaração de utilidade pública para fins de regularização fundiária é legítima, desde que acompanhada de justa e prévia indenização. 3. A ausência de contraditório prévio não invalida o decreto, quando o contraditório é garantido em momento oportuno.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5°, XXIV; Decreto-Lei n° 3.365/1941, arts. 5°, “i”, 9°, 10-A, 13 e 15; LC n° 101/2000; Lei n° 4.320/1964.

Jurisprudência relevante citada:
STF, MI 2.053, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, j. 08.11.2007; STJ, REsp 1.102.381/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª T., j. 09.06.2009.

Vistos etc.,

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componente do Tribunal Pleno do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em julgar o presente Mandado de Segurança, denegando a segurança requerida, nos termos do voto da Relatora.

18ª Sessão Ordinária do Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, do dia 14 de maio de 2025.

Esta sessão foi presidida pelo Exmo. Sr. Desembargador Roberto Gonçalves de Moura. Ministério Público representado pelo(a) Procurador(a) de Justiça Alexandre Tourinho.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA RELATORA:

Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido liminar, impetrado por
BELO HORIZONTE EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS LTDA
. contra ato atribuído ao
GOVERNADOR DO ESTADO DO PARÁ
, pleiteando a suspensão dos efeitos do Decreto de Desapropriação nº 4.239/2024/PA, que declarou de utilidade pública imóvel localizado no Município de Marabá, matriculado sob o nº 249 do Registro Geral de Imóveis daquela comarca.

Narra a parte impetrante que é legítima proprietária do imóvel, sucedido por herança dos espólios de Aurélio Anastácio de Oliveira e Carmela Franco de Oliveira, conforme se depreende dos inventários nºs 0002284-76.2013.814.0028 e 0004698-13.2014.814.0028, homologados na 2ª Vara Cível e Empresarial de Marabá.

Refere que o bem foi objeto de loteamento devidamente aprovado pelo município e, por consequência, alvo de ocupações ilegais desde a década de 1980, ensejando a propositura de Ação de Reintegração de Posse em 1986 (processo nº 0000409-19.1986.8.14.0028).

Ainda segundo os autos, após longo trâmite judicial, foi reconhecida, em parte, a pretensão possessória, convertendo-se, no tocante às áreas ocupadas por terceiros não integrantes da ação originária, a tutela em perdas e danos, a serem liquidadas por arbitramento.

A Impetrante promoveu mais de dois mil incidentes de liquidação nesse sentido. No curso desse processo de liquidação, sobreveio o Decreto Estadual nº 4.239/2024, que declarou o imóvel de utilidade pública para fins de desapropriação e regularização fundiária.

Aduz a Impetrante que o ato administrativo incorre em nulidade por ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, previstos na Lei Estadual nº 8.972/2020, especialmente nos artigos 4º, incisos III e XII, e 12, inciso II, uma vez que não foi previamente notificada da tramitação dos processos administrativos nºs 2024/1173017 e 2024/1187123, que culminaram na edição do decreto.

Ressalta ainda que o Instituto de Terras do Pará – ITERPA teria recomendado a desapropriação por interesse social, e que, de modo indevido, a Procuradoria-Geral do Estado teria proposto minuta de decreto com motivação diversa, fundando a medida na utilidade pública.

Além disso, alega que o ato desapropriatório não indicaria rubrica orçamentária para suportar a indenização devida, em afronta aos princípios da legalidade orçamentária e da responsabilidade fiscal, nos termos da Lei Complementar nº 101/2000, da Lei nº 4.320/64 e do Decreto-Lei nº 3.365/41.

Requer, portanto, em sede liminar e no mérito, a suspensão dos efeitos do Decreto nº 4.239/2024.

Em despacho (ID 23190941), reservei-me para apreciar o pedido liminar somente após a apresentação das informações pela autoridade impetrada, conforme previsão do art. 7º, inciso I, da Lei nº 12.016/2009, determinando ainda a intimação do Estado do Pará para manifestação de interesse.

Em suas informações (ID 23439194), a autoridade coatora, Governador do Estado do Pará, sustenta que o Decreto impugnado se encontra em conformidade com o Decreto-Lei Federal nº 3.365/1941, que disciplina o procedimento expropriatório por utilidade pública, e que não há que se falar em violação ao contraditório, por se tratar de procedimento com contraditório diferido, aplicável após o ato declaratório, tanto na fase administrativa quanto na judicial.

Argumenta, ademais, que a Lei Estadual nº 8.972/2020 não se sobrepõe ao regime jurídico especial da desapropriação, o qual possui regramento próprio e específico.

Refuta as alegações de desvio de finalidade, argumentando que o imóvel objeto do Decreto possui ocupação consolidada por população em situação de vulnerabilidade, sendo a área destinada à regularização fundiária nos termos do art. 5º, alínea "i", do Decreto-Lei nº 3.365/1941.

Rechaça a existência de vícios formais, afirmando que o decreto indicou a utilização de recursos próprios do Tesouro Estadual para custeio da indenização.

Sustenta ainda que não cabe ao Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo do ato desapropriatório, por força do disposto no art. 9º do Decreto-Lei nº 3.365/1941, que veda expressamente ao Poder Judiciário o exame do mérito da declaração de utilidade pública, destacando precedentes da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça nesse sentido.

Encaminhados os autos ao Ministério Público, o Ilustre Procurador de Justiça exarou parecer pelo indeferimento da segurança (ID 24590653).

Fundamenta sua manifestação na ausência de direito líquido e certo, salientando que o decreto expropriatório é meramente declaratório, não havendo imissão na posse ou qualquer restrição efetiva ao domínio da Impetrante.

Observa também que a ocupação da área por milhares de famílias vulneráveis justifica a intervenção estatal, mediante regularização fundiária, e que não houve demonstração suficiente, por parte da Impetrante, quanto à titularidade e à atual situação possessória do imóvel, sendo incabível dilação probatória no rito do mandado de segurança.

É o relatório.

VOTO

O EXMO. SR. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA RELATORA:

Cuida-se de Mandado de Segurança impetrado por BELO HORIZONTE EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS LTDA., em face de ato do EXCELENTÍSSIMO GOVERNADOR DO ESTADO DO PARÁ, consubstanciado na edição do Decreto Estadual nº 4.239, de 2 de outubro de 2024, que declarou de utilidade pública, para fins de desapropriação, imóvel situado no Município de Marabá e identificado como de titularidade da impetrante.

Acerca da ação de rito especial, sabe-se que o
mandado de segurança
, entre os remédios constitucionais instituídos pela ordem jurídica pátria, ostenta lugar de notável destaque como instrumento de tutela imediata do
direito líquido e certo
, quando este se vê ameaçado ou violado por ato de autoridade pública, ou por quem lhe faça as vezes, no exercício de funções revestidas de poder estatal. É, pois, o escudo jurídico que se ergue contra o arbítrio administrativo, sendo a sua matriz o artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição da República, e seu delineamento infraconstitucional traçado pela
Lei nº 12.016, de 2009
.

Com fulcro na mais depurada técnica processual, exige-se, para a sua impetração, que o direito invocado esteja revestido de
liquidez e certeza
, isto é, que se revele com nitidez e precisão, à luz de
prova pré-constituída
, apta a demonstrar, sem tergiversações, a existência do direito e a ilegalidade do ato que o macula. Trata-se, pois, de ação de cognição sumária, na qual não há espaço para debates probatórios ou instrução processual complexa: tudo quanto se afirma, deve estar, desde logo, documentalmente comprovado.

A ação mandamental revela-se especialmente eficaz em situações em que o Estado, por ação ou omissão, fere os limites da legalidade e compromete a integridade do ordenamento jurídico. Seja na exclusão arbitrária de um concurso público, na exigência indevida de tributo, na recusa infundada de certidões, ou na omissão administrativa que contrarie dever legal expresso, o mandado de segurança impõe-se como instrumento ágil e eficaz de recomposição da ordem jurídica violada.

Todavia, sua utilização não é irrestrita. A lei e a jurisprudência lhe impõem
limites intransponíveis
: é incabível contra normas em tese, contra atos de particulares sem delegação do poder público, ou sempre que o direito pleiteado demande instrução probatória. Do mesmo modo, é inadequado quando houver via ordinária igualmente eficaz, ou quando se trate de decisão judicial da qual ainda caiba recurso próprio, salvo quando se manifestar a mais flagrante teratologia.

Assim, o mandado de segurança, por sua natureza célere, sua técnica apurada e sua finalidade constitucional, representa o compromisso do Estado Democrático de Direito com a tutela eficaz das liberdades civis e dos direitos fundamentais. Mais do que um instrumento processual, é
expressão viva da legalidade
, da moralidade administrativa e da supremacia do interesse público temperado pela justiça.

No caso concreto, a impetrante pretende, em sede mandamental, a sustação dos efeitos do Decreto Estadual nº 4.239, sob os argumentos de que: (i) não teria sido notificada durante o curso do processo administrativo que culminou na expropriação; (ii) haveria desvio de finalidade, uma vez que o fundamento inicialmente invocado teria sido o interesse social, mas o decreto teria sido editado sob a rubrica de utilidade pública; e (iii) inexistiria previsão orçamentária para custear a indenização, violando, assim, o devido processo legal.

A Constituição da República, ao tempo em que assegura o direito de propriedade, também o condiciona ao atendimento de sua função social (art. 5º, XXIII). E no inciso XXIV do mesmo dispositivo, estabelece que “a lei disciplinará a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição”.

A desapropriação, assim, figura como uma das mais relevantes expressões da supremacia do interesse público sobre o privado. É instrumento legítimo de intervenção estatal na ordem dominial, cuja natureza jurídica é eminentemente declaratória e finalística, orientando-se por critérios de legalidade formal e motivação mínima, conforme reiteradamente reconhecido pela jurisprudência pátria.

A desapropriação por utilidade pública, prevista no Decreto-Lei nº 3.365, de 1941, constitui instrumento clássico de realização de interesses públicos primários, relacionados à prestação de serviços essenciais, à execução de obras de infraestrutura ou à implementação de políticas públicas de alcance geral. Nesse contexto, o bem expropriado pode, inclusive, ser transferido à titularidade de concessionárias de serviços públicos, desde que vinculadas à consecução de encargos públicos delegados, não havendo, necessariamente, uma destinação social específica.

O juízo quanto à conveniência e à oportunidade da decretação expropriatória insere-se no âmago da discricionariedade administrativa, cujo controle jurisdicional deve cingir-se à verificação da legalidade formal do ato. Em respeito ao princípio da separação dos poderes, não compete ao Poder Judiciário adentrar no exame do mérito administrativo ou da suficiência da motivação que ensejou a declaração de utilidade pública.

Por sua vez, a desapropriação por interesse social, disciplinada pela Lei nº 4.132, de 1962, reveste-se de um viés marcadamente transformador, voltado à concretização da justiça distributiva e à efetivação dos direitos fundamentais, notadamente o direito à moradia, à regularização fundiária e ao desenvolvimento urbano e rural sustentável. Exige-se, nessa modalidade, que o bem desapropriado seja destinado a finalidades socialmente relevantes, pressuposto que impõe a observância rigorosa dos requisitos legais e a estrita vinculação entre o objeto expropriado e a política pública que lhe dá causa.

Trata-se, pois, de intervenção estatal que transcende a mera realização de obras públicas, assumindo feição reparatória e corretiva das históricas desigualdades que permeiam a estrutura fundiária nacional. Ressalte-se que, em situações excepcionais, como nas desapropriações destinadas à reforma agrária, admite-se a indenização por meio de títulos da dívida agrária, conforme preceitua o artigo 184 da Constituição Federal, desde que respeitado o devido processo legal e asseguradas as garantias fundamentais do expropriado.

A distinção essencial reside, pois, tanto na destinação do bem quanto na natureza do interesse público subjacente: ao passo que a utilidade pública se orienta à satisfação de necessidades estatais genéricas, o interesse social projeta-se sobre a concretização de políticas públicas específicas, com ênfase na inclusão e na justiça social.

Em ambos os casos, contudo, se impõe ao Estado o dever de motivar adequadamente o decreto expropriatório, sob pena de nulidade do ato, sobretudo quando houver erro na identificação da finalidade que justifica a intervenção, o que comprometeria a transparência, a legalidade e a própria confiança do administrado na legitimidade da atuação estatal.

Forçoso estabelecer que, ausente qualquer vício de nulidade no ato administrativo, a análise da razão de mérito de sua motivação — inserto no juízo discricionário de conveniência e oportunidade da Administração — escapa à apreciação do Poder Judiciário. O controle jurisdicional, por imposição do princípio da reserva de administração, deve restringir-se à aferição da legalidade, sem avançar sobre os domínios próprios da discricionariedade administrativa.

Pois bem.

No primeiro fundamento trazido pela impetrante com vistas à nulidade do procedimento expropriatório, destaca-se, de forma expressa, a alegada ausência de contraditório na fase prévia à edição do decreto. Parte-se, com isso, da equivocada premissa de que tal omissão configuraria vício capaz de macular a validade do ato administrativo.

A argumentação apresentada parece buscar, por via reflexa, a invalidação do decreto estadual, eis que na modalidade de desapropriação por interesse social, é realizada uma análise prévia da situação do imóvel, ocasião em que o proprietário é formalmente intimado. Nessa etapa, examinam-se aspectos relacionados ao cumprimento da função social da propriedade e à destinação da área, sendo certo que, caso constatado o descumprimento dos requisitos legais, a expropriação poderá ser promovida como forma de corrigir distorções fundiárias e promover a justiça social.

Todavia, confunde-se, neste ponto, a estrutura procedimental da desapropriação por interesse social com aquela própria da desapropriação por utilidade pública, esta regida pelo Decreto-Lei nº 3.365/1941, que não exige a intimação prévia do proprietário na fase administrativa. Tal distinção é fundamental, uma vez que cada modalidade possui rito próprio, fundado em finalidades distintas e amparado em regime jurídico específico.

Na desapropriação para fins de utilidade pública, o contraditório é diferido, permitindo que, por razões de urgência ou de relevante interesse público, o procedimento seja instaurado sem a oitiva inicial do expropriado, a quem será garantida, em momento oportuno, a plena manifestação sobre os atos processuais, assegurando-se, assim, a compatibilização entre a celeridade exigida pelo interesse coletivo e a observância do devido processo legal substancial.

Ainda que não haja jurisprudência abundante e específica sobre o contraditório diferido no âmbito da desapropriação, o instituto é compatível com o regime jurídico da intervenção estatal, desde que respeitado o equilíbrio entre a supremacia do interesse público e a proteção do direito de propriedade.

O Decreto-Lei nº 3.365/1941, que rege a matéria em todo o território nacional, dispõe em seu art. 10-A que o decreto declaratório de utilidade pública constitui o ato inicial do procedimento expropriatório e dispensa a notificação prévia ao proprietário do bem. O contraditório e a ampla defesa são garantidos, mas em momento processual ulterior, no bojo da ação de desapropriação, na qual se discutirá a justa indenização (art. 13).

A tentativa de aplicação da Lei Estadual nº 8.972/2020, como fundamento para invalidar o decreto, revela-se juridicamente imprópria.

Como já decidiu o Supremo Tribunal Federal em diversas ocasiões, a competência para legislar sobre normas gerais de desapropriação é privativa da União (CF, art. 22, inciso I), sendo incabível qualquer pretensão de sobreposição da norma estadual à federal. Mais ainda: a própria lei estadual invocada excepciona sua aplicação nos casos regidos por legislação federal específica, o que, por si só, elide o argumento da impetrante.

A desapropriação é expressão legítima do poder de império da Administração, cujo exercício se dá no estrito cumprimento da legalidade e com observância aos princípios que regem a atuação estatal. Assim sendo, não cabe ao Poder Judiciário adentrar no exame da motivação da declaração de utilidade pública ou interesse social, matéria que permanece no domínio exclusivo da discricionariedade administrativa.

In casu
, o Decreto Estadual objeto deste Mandado de Segurança observou, com rigor, todos os requisitos legais e procedimentais exigíveis, não havendo qualquer vício que comprometa sua higidez jurídica.

Vejamos, a propósito, excerto do decreto:

DECRETO Nº 4.239, DE 2 DE OUTUBRO DE 2024

Declara de utilidade pública, para fins de desapropriação, os imóveis localizados no Município de Marabá, Estado do Pará, com a finalidade de regularização fundiária do Loteamento São Félix Valois
.

O GOVERNADOR DO ESTADO DO PARÁ, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelo art. 135, inciso V, da Constituição Estadual, e

Considerando o disposto no art. 5º, alínea “i”, do Decreto-Lei Federal nº 3.365, de 21 de junho de 1941; e

Considerando que os imóveis em questão, por suas localizações, abrigam contingente populacional já há muito tempo assentado, de modo que a relocação destas pessoas poderia provocar grave e irremediável violação ao direito de moradia dessas pessoas
,

DECRETA: Art. 1º Ficam declarados de utilidade pública, para fins de desapropriação em favor do Estado do Pará, por via amigável ou judicial, os bens imóveis localizados no Município de Marabá, com as seguintes descrições:

(omissis)

Art. 2º Os imóveis desapropriados destinam-se à regularização fundiária dos lotes ali ocupados.

Art. 3º A Procuradoria-Geral do Estado (PGE) adotará as medidas judiciais que se fizerem necessárias à consecução do ato expropriatório previsto no art. 1º deste Decreto, ficando desde logo autorizada a invocar o caráter de urgência no processo judicial de desapropriação, com fundamento no art. 15 do Decreto-Lei Federal nº 3.365, de 21 de junho de 1941.

Art. 4º As despesas com a execução da presente desapropriação correrão por conta de recursos próprios do Tesouro Estadual, consignados aos Encargos sob a supervisão da Procuradoria-Geral do Estado (PGE).

Art. 5º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

A desapropriação destinada à concretização do direito à moradia, neste contexto, quando alicerçada na justificativa da utilidade pública, reveste-se de incontestável legitimidade jurídica, porquanto reflete a primazia do interesse coletivo sobre prerrogativas meramente individuais.

Nessa seara, o Estado, no exercício de sua função interventiva, promove a afetação da propriedade particular à consecução de finalidades superiores, dentre as quais se destaca o acesso à habitação digna — expressão máxima do princípio da dignidade da pessoa humana.

A utilidade pública, por sua vez, não se circunscreve a concepções estritamente infraestruturais, mas abarca, com igual relevo, os valores fundamentais consagrados pela ordem constitucional, dentre os quais a moradia, que figura como corolário da função social da propriedade. Em tal contexto, a expropriação do bem particular, desde que precedida de justa e prévia indenização, emerge como instrumento legítimo para a harmonização entre o direito individual e as exigências do bem comum.

Ademais, em que pese se pensar que a desapropriação para fins interesse social poderia ser a mais adequada para questão de habitação, em harmonia com a conceituação das modalidade de desapropriação acima referidas, não raro, os entes federados tem optado por desapropriação na modalidade utilidade pública para fins de regularização de questão habitacional, a exemplo dos precedentes que oportunamente colaciono para fins de demonstração de situação semelhante, as quais, inclusive, submetidas ao crivo do judiciário, sem qualquer declaração de nulidade dos decretos de desapropriação.

Neste sentido:

DESAPROPRIAÇÃO
– Justa Indenização – Declaração de utilidade pública para
construção de casas populares
– Divergência entre o perito e o assistente do expropriante – Laudo oficial bem elaborado de acordo com as normas do IBAPE – Crítica do assistente técnico da expropriada que não ilide o laudo. JUROS MORATÓRIOS – Expropriante que é sociedade de economia mista, por isso inaplicável o art. 15-B do Decreto-Lei 3.365/41 – Termo inicial dos juros de mora é o trânsito em julgado da ação, nos termos da Súmula 70 do STJ – Sentença parcialmente reformada. Recurso de apelação provido, em parte.

(
TJ-SP
- APL: 06027403920088260053 SP 0602740-39.2008.8 .26.0053,
Relator.: J. M. Ribeiro de Paula
,
Data de Julgamento: 10/06/2015
, 12ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 11/06/2015)

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR.
DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA
.
IMÓVEL RURAL. REGULARIDADE DO ATO EXPROPRIATÓRIO
. VALORAÇÃO JUSTA E COMPATÍVEL. AUSÊNCIA DE LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO E AO MEIO AMBIENTE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSOS DESPROVIDOS. I. CASO EM EXAME Apelação e remessa necessária em ação popular ajuizada contra o Município de Conchal e seu prefeito, com o objetivo de anular a ação de desapropriação nº 1001001-27 .2021.8.26.0144 e o
Decreto nº 4.471/2021, que declarou de utilidade pública imóvel rural destinado à implantação de loteamento para população de baixa renda
. A sentença de primeiro grau julgou improcedente o pedido. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em verificar: (i) a regularidade do processo de desapropriação, considerando o Decreto-Lei nº 3 .365/1941 e o Plano Diretor Municipal; (ii) a justa valoração do imóvel expropriado; (iii) a ausência de lesividade ao patrimônio público e ao meio ambiente; e (iv) a alegação de favorecimento indevido e cerceamento de defesa. III. RAZÕES DE DECIDIR A desapropriação foi realizada em conformidade com o Decreto-Lei nº 3.365/1941, não havendo violação ao Plano Diretor de Conchal, uma vez que a Lei Complementar nº 802/2024 alterou o zoneamento, permitindo o loteamento na área expropriada. Como a desapropriação não implica a construção imediata do loteamento, a adequação do projeto às disposições legais será verificada em momento posterior, conforme o devido processo legal. A alegação de favorecimento indevido a pessoas próximas do prefeito não se sustenta, pois não há provas de que relações pessoais tenham influenciado o valor da indenização ou gerado prejuízo ao interesse público. A perícia realizada no processo de desapropriação seguiu critérios objetivos e apresentou valores compatíveis com a avaliação do Município, sem indícios de sobrevalorização. O laudo pericial, que observou técnicas adequadas para apuração da justa indenização, deve prevalecer, na ausência de fatores que o infirmem. A avaliação respeitou o princípio da proporcionalidade e não há evidências de prejuízo ao patrimônio público. A área desapropriada não é totalmente coberta por áreas de preservação ambiental, o que permite a implementação do loteamento, desde que respeitadas as normas ambientais pertinentes, o que somente quando da implantação futura será conhecido. Quanto ao alegado cerceamento de defesa, o magistrado de primeira instância, ao concluir que os elementos já presentes nos autos eram suficientes, agiu nos limites do princípio do livre convencimento motivado (art. 371 do CPC), sendo desnecessária a realização de nova prova pericial. IV. DISPOSITIVO E TESE Sentença mantida. Recurso voluntário e remessa necessária desprovidos. Tese de julgamento: A desapropriação de imóvel rural para fins de utilidade pública, desde que realizada em conformidade com o Decreto-Lei nº 3 .365/1941 e respeitando o zoneamento urbano vigente, é regular, mesmo que a implantação do loteamento dependa de verificações futuras quanto ao cumprimento das normas ambientais. O laudo pericial que atesta a justa indenização prevalece na ausência de elementos objetivos que o infirmem, respeitando o princípio da proporcionalidade e evitando lesividade ao patrimônio público. A alegação de cerceamento de defesa não se sustenta quando o magistrado, fundamentado nos elementos dos autos, considera desnecessária a produção de nova prova pericial, agindo em conformidade com o princípio do livre convencimento. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; Decreto-Lei nº 3.365/1941; CPC, art. 371. Jurisprudência relevante citada: TJSP, Apelação Cível nº 1037146-30 .2022.8.26.0053, Rel. Luís Francisco Aguilar Cortez, j. 19/12/2023; TJSP, Apelação/Remessa Necessária 1018444-47.2018.8 .26.0224, Rel. Maria Laura Tavares, j. 13/11/2023

(
TJ-SP
- Apelação Cível: 10013035620218260144 Conchal,
Relator.: Marcos Pimentel Tamassia
,
Data de Julgamento: 03/12/2024
, 1ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 04/12/2024)

AGRAVO DE INSTRUMENTO.
AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA
. IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE. CONCESSÃO. REQUISITOS DO ART. 15, DO DECRETO-LEI Nº 3.365/41. PREENCHIMENTO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO IMPUGNADA. 1.O agravante se insurge contra o deferimento da liminar formulada na
Ação de Desapropriação proposta pelo ora agravado, tendo sido concedida a imissão provisória da posse do imóvel denominado "SÃO JOSÉ", que a Municipalidade almeja desapropriar para construir casas populares
; 2. De acordo com o art. 15, do Decreto-Lei nº 3.365/1941, que dispõe sobre desapropriações por utilidade pública, o Juiz mandará imitir provisoriamente o expropriante na posse do bem, se ele alegar urgência e se depositar previamente valor estimado de indenização; 3. Junto à petição inicial dos autos nº 0601120-60.2023 .8.04.4100, consta Decreto que declara a utilidade pública do imóvel do agravante para fins de desapropriação, além da própria declaração em que se expõe a necessidade e a urgência de desapropriação do sobredito bem para a construção de casas populares, destinadas à população de baixa renda e sem moradia própria daquele Município. Ademais, o agravado comprovou no processo de origem ter depositado previamente indenização correspondente ao imóvel que se pretende desapropriar; 4. In casu,
foram observados os requisitos autorizadores da imissão provisória na posse do bem, nos termos do que determina o art. 15, do Decreto-Lei nº 3.365/1941, sendo forçosa a manutenção da Decisão agravada
; 5. Recurso conhecido e desprovido.

(
TJ-AM
- Agravo de Instrumento: 40026148220248040000 Eirunepe,
Relator.: Onilza Abreu Gerth, Data de Julgamento: 29/08/2024
, Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: 29/08/2024)

APELAÇÃO CÍVEL EM
AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA. HABITAÇÃO PARA SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE ATALAIA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA
. TESE DE NULIDADE POR CERCEAMENTO DE DEFESA POR AUSÊNCIA DE PERÍCIA JUDICIAL. INUTILIDADE DA PERÍCIA EM RAZÃO DA AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO PARA DESAPROPRIAÇÃO DA ÁREA. REVOGAÇÃO DO DECRETO EXPROPRIATÓRIO E DA LEI RELACIONADA AO BEM. INEXISTÊNCIA DE INTERESSE EM RAZÃO DA CONSTRUÇÃO DE OUTRAS UNIDADES HABITACIONAIS PARA ATENDIMENTO DA POPULAÇÃO ATINGIDA PELOS ESTRAGOS CAUSADOS PELA CHUVA E CHEIA. POSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DE OUTROS MEIOS DE PROVA PARA CONSTATAÇÃO DO VALOR DO BEM. IDONEIDADE DA AVALIAÇÃO REALIZADA PELO BANCO DO BRASIL, UMA VEZ QUE FOI REALIZADA APÓS
ESTUDO DE VIABILIDADE TÉCNICO E ESPECÍFICO PARA A FINALIDADE ALMEJADA
. NECESSIDADE DE ADEQUAÇÃO DA SENTENÇA AO DECIDIDO PELO SUPREMO TRIBUNAL NA ADI 2332/DF PROVIMENTO DO RECURSO PARA REDUZIR OS JUROS COMPENSATÓRIOS DE 12% PARA 6% DURANTE O PERÍODO EM QUE OS PROPRIETÁRIOS FICARAM PRIVADOS DA POSSE DO BEM.
RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO
.

(
TJ-AL
- Apelação Cível: 0000023-72.2012.8.02.0040 Atalaia,
Relator.: Des. Paulo Zacarias da Silva, Data de Julgamento: 01/11/2023
, 3ª Câmara Cível, Data de Publicação: 07/11/2023)

Com efeito, a tentativa da impetrante de sustentar a nulidade do decreto em questão revela, em verdade, mera inconformidade com o exercício legítimo do poder de império estatal — manifestação soberana da Administração Pública que, como amplamente reconhecido, consubstancia-se em manifestação unilateral de vontade estatal, pautada exclusivamente na supremacia do interesse público e, prescinde, por conseguinte, de concordância ou aceitação do particular atingido pela medida.

Nesta linha, a análise dos elementos constantes dos autos evidencia que o Decreto em questão foi editado sob a égide da legalidade e com substrato fático e jurídico suficiente, não se vislumbrando qualquer ruptura com os princípios que devem orientar a atuação administrativa. Não há sombra de nulidade formal, tampouco resquício de desvio de finalidade; antes, o que se constata é a regularidade jurídica do ato e a fidelidade da Administração aos fins públicos a que se destina.

Importante assinalar que a jurisprudência pacífica dos tribunais superiores é firme ao reconhecer que, uma vez verificada a regularidade formal do ato expropriatório e a ausência de vícios que comprometam sua legitimidade, inexiste razão jurídica para sua invalidação. A tentativa de subverter esse entendimento mediante alegações genéricas ou infundadas não encontra respaldo na ordem jurídica vigente.

Importante ressaltar, que a única matéria suscetível de controvérsia no bojo do processo expropriatório refere-se ao montante da indenização devida, tema este que, por expressa vedação legal, não se insere no escopo da estreita via mandamental, tampouco foi objeto da presente impetração. A discussão sobre eventual discordância quanto ao quantum indenizatório deve ser manejada na ação própria, nos moldes previstos no artigo 20 e seguintes do Decreto-Lei nº 3.365/41.

Não se trata, pois, de afastar o controle judicial sobre os atos do Poder Público, mas de respeitar os contornos processuais e materiais que a Constituição e a legislação infraconstitucional impõem. Pretender o contrário seria, por paradoxal, negar ao ordenamento a sua coerência e racionalidade.

Assim, o alegado desvio de finalidade, por substituição do interesse social por utilidade pública, carece de respaldo técnico e jurídico. A distinção, embora relevante em contextos específicos, não compromete a validade do ato expropriatório quando sua finalidade última – no caso, a regularização fundiária de área densamente ocupada – subsiste amparada por norma de regência.

Com efeito, a alínea “i” do art. 5º do Decreto-Lei nº 3.365/1941 considera de utilidade pública a “execução de planos de urbanização” e o “parcelamento do solo para sua melhor utilização”.

É exatamente esta hipótese que se verifica nos autos. A pretensão estatal de organizar a ocupação urbana e promover regularização fundiária não só encontra respaldo legal, como também atende ao direito à moradia, insculpido no art. 6º da Carta Magna.

Tal entendimento é reforçado por precedentes, como o do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, que, ao julgar a Apelação/Remessa Necessária nº 00009586420028190081, concluiu que “a existência ou não dos motivos ou desvio de finalidade no ato expropriatório é objeto diverso da garantia constitucional da justa e prévia indenização prevista no art. 5º, XXIV, da CF”, destacando-se que “o controle judicial se restringe à legalidade, e não ao mérito administrativo do decreto de desapropriação”.

Como dito anteriormente, o Poder Judiciário, ao se debruçar sobre controvérsias envolvendo a desapropriação, se encontra constitucionalmente limitado a não adentrar no mérito da conveniência e oportunidade que fundamentam a declaração de utilidade pública ou de interesse social contida no decreto expropriatório.

Essa restrição decorre do princípio da separação dos poderes, consagrado no ordenamento jurídico pátrio, e tem por finalidade resguardar a discricionariedade administrativa, assegurando à Administração Pública a liberdade de escolha quanto aos motivos que justificam a intervenção no direito de propriedade. Assim, o controle jurisdicional deve se restringir à verificação da legalidade formal do ato, sem adentrar na análise da motivação substancial que o embasa.

Nesse sentido, assume especial relevo o entendimento consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Recurso Especial nº 1.701.799/SP, julgado em 5 de junho de 2018. Na ocasião, a Corte reafirmou que não compete ao Judiciário examinar a presença dos motivos que embasam a declaração de utilidade pública, tampouco aferir a sua efetiva ocorrência, nos termos do que dispõem os artigos 5º, inciso "f", e 9º do Decreto-Lei nº 3.365/1941.

Tal orientação revela-se fundamental para afastar qualquer ingerência judicial na esfera da discricionariedade administrativa, limitando-se a atuação do Poder Judiciário à análise da conformidade formal do procedimento expropriatório com os ditames legais.

Sobre o argumento da ausência de previsão orçamentária, igualmente não assiste razão à impetrante. Conforme reiterado pelo STJ, a demonstração de dotação orçamentária não é exigência da fase declaratória, mas sim da fase executiva da desapropriação.

A jurisprudência é firme em apontar que a ausência de rubrica específica no decreto não invalida o ato expropriatório se houver, como no caso, indicação de que os recursos correrão por conta do Tesouro Estadual.

Em reforço desta assertiva, transcrevo o seguinte aresto:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO - DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE PÚBLICO - NULIDADE DO DECRETO EXPROPRIATORIO Nº 018
⁄
2008- N
Ã
O OCORR
Ê
NCIA - FASE DECLARAT
Ó
RIA - VONTADE DA ADMINISTRA
ÇÃ
O - N
Ã
O AFETA QUALQUER DIREITO DO EXPROPRIADO - N
Ã
O
É
EXIG
Í
VEL DOTA
ÇÃ
O OR
Ç
AMENT
Á
RIA PR
É
VIA - MERA ETAPA PREPARAT
Ó
RIA PARA O ATO DESAPROPRIAÇÃO - INTELIGÊNCIA DO DECRETO-LEI Nº 3.365
⁄
41 - VIOLA
ÇÃ
O AOS PRINC
Í
PIOS DE IMPESSOALIDADE, MORALIDADE E EFICI
Ê
NCIA N
Ã
O CONFIGURADO - COMPET
Ê
NCIA DO PREFEITO - INTELIG
Ê
NCIA DO ART . 90, INC. XIII DA LOM C
⁄
C ART. 6
º
DO DECRETO-LEI N
º
3.365
⁄
41 - NORMA DE PROCEDIMENTO N
º
04
⁄
2007 - EXIG
Ê
NCIA DE DOTA
ÇÃ
O OR
Ç
AMENT
Á
RIA PR
É
VIA ILEGAL - RECURSO DESPROVIDO.

01.
A desapropria
çã
o
é
um procedimento administrativo que se realiza em duas fases. A primeira, de natureza declarat
ó
ria, consubstanciada na indicação da necessidade ou utilidade pública ou do interesse social; a segunda, de caráter executório, compreendendo a estimativa da justa indenização e a transferência do bem expropriado para o domínio do expropriante
.
Os efeitos da declaração expropriatória não se confundem com os da desapropriação em si mesma. A declaração de necessidade ou utilidade pública ou de interesse social é apenas o ato-condição que precede a efetivação da transferência do bem para o domínio do expropriante. Só se considera iniciada a desapropriação com o acordo administrativo ou com a citação para a ação judicial, acompanhada da oferta do preço provisoriamente estimada para o depósito
. Precedentes.

02. A declaração expropriatória não tem qualquer efeito sobre o direito de propriedade do expropriado, exterioriza, tão-somente, a intenção estatal de desapropriar determinado bem, não repercutindo, de modo imediato, no direito de propriedade do expropriado, nem pode impedir a normal utilização do bem ou sua disponibilidade, não sendo cabível, assim, falar-se em indenização, eis que pode acontecer até mesmo da desapropriação não se efetivar, a exemplo das hipóteses de caducidade do decreto expropriatório ou de cessação da utilidade pública inicialmente aventada. Os pressupostos necessários à desapropriação, sejam eles de que ordem for, não precisam estar presentes no momento da edição do decreto expropriatório. Precedentes.

03.
Não há dúvida de que a Lei de Responsabilidade Fiscal se aplica ao dispêndio de dinheiro público para fins de desapropriação; contudo, a previsão orçamentária a que se condiciona o ato expropriatório destina-se à fase de efetivo desembolso do valor, seja para o fim específico da desapropriação, seja ainda para a imissão na posse. De forma alguma se exige desde antes a dotação orçamentária para tão só declaração do imóvel urbano como de interesse público, para fins de desapropriação, já que esta se subsume à mera fase interna e preparatória do processo expropriatório. Precedentes. Afastada a alegação de violação aos princípios da impessoalidade, moralidade e eficiência (art. 37, caput da CF), eis que não há qualquer invasão abrupta e imoderada do Município na propriedade privado da autor, pelo simples fato de não haver previsão orçamentária antes do decreto expropriatório
.

04. O Decreto nº 018
⁄
2008 n
ã
o possui nenhum v
í
cio capaz de causar a sua nulidade. Verifica-se que o mesmo apresenta tanto a motiva
çã
o quanto a destina
çã
o dos bens expropriados, bem como a delimita
çã
o espec
í
fica da
á
rea a ser expropriada.

05.
É
de competência privativa do Prefeito decretar desapropriações, conforme inteligência do inc. VIII, do art. 90, da LOM c
⁄
c do artigo 6
º
do Decreto-Lei n
º
3 .365
⁄
41.

06.
O inc. IV, do art. 84 da CF possibilita que os chefes do Poder Executivo tenham a prerrogativa de expedir decretos e regulamentos para a fiel execu
çã
o das leis,
é
o chamado
“
poder regulamentar
”
. Com a Norma de Procedimento n
º
04
⁄
2007 a Administra
çã
o buscou apenas regulamentar o processo de desapropria
çã
o de
á
reas de interesse p
ú
blico, no
â
mbito do município, isso significa que ela não legislou sobre a matéria, o que lhe é vedado
.

07. O âmbito de aplicação da norma se restringe aos órgãos da Administração, não tendo nenhuma aplicabilidade ao administrado. A não observância das normas procedimentais podem gerar no âmbito da Administração, sanções administrativas, mas não há a possibilidade de que o administrado requeira a nulidade do ato, por falta de inobservância de um item do procedimento.

08. O poder regulamentar não cabe contrariar a lei (contra legem), pena de sofrer invalidação. Seu exercício somente pode dar-se secundum legem, ou seja, em conformidade com o conteúdo da lei e nos limites que esta impuser. Decorre daí que não podem os atos formalizadores criar direitos e obrigações, porque tal é vedado num dos postulados fundamentais que norteiam nosso sistema jurídico: ¿ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei¿ (art. 5º, II, CF) (CARVALHO FILHO, José dos Santos, ob.cit., p. 55). Se o Decreto-Lei nº 3.365
⁄
41 n
ã
o prev
ê
a necessidade de dota
çã
o or
ç
ament
á
ria
é
vedado a Norma de Procedimento n
º
004
⁄
2007 criar tal obriga
çã
o.

09.
O E. STF j
á
teve a oportunidade de decidir que, se a interpreta
çã
o administrativa da lei que vier a consubstanciar-se em decreto executivo divergir do sentido e do conte
ú
do da norma legal, que o ato secund
á
rio pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer ainda, porque tenha investido contra legem, a questão caracterizará, sempre, típica crise de legalidade, e não inconstitucionalidade. É ilegal a exigência de dotação orçamentária antes do decreto expropriatório. Não se está afastando a aplicação de toda a Norma de Procedimento (vinculatividade da norma), entretanto, se a lei que rege o processo de desapropriação (Decreto-Lei nº 3.365
⁄
41) n
ã
o exige a previs
ã
o or
ç
ament
á
ria para a declara
çã
o expropriat
ó
ria, n
ã
o se pode entender que a falta desta seja um v
í
cio capaz de gerar a nulidade do Decreto Municipal
nº 018
⁄
2008, eis que tal exig
ê
ncia
é
ilegal (criou obriga
çã
o n
ã
o existente na lei).

10. Recurso desprovido.

(TJ-ES - APL: 00064129720098080012, Relator.: FABIO CLEM DE OLIVEIRA, Data de Julgamento: 06/05/2014, PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/05/2014)

Cumpre consignar que o Colendo Superior Tribunal de Justiça, ao enfrentar questão atinente ao pedido de retrocessão, proferiu julgado paradigmático no qual assentou que a destinação diversa do bem desapropriado, desde que igualmente voltada ao interesse público, não configura desvio de finalidade a ensejar o direito à retrocessão ou à indenização substitutiva.

Eis o escólio jurisprudencial que verte tal entendimento:

DIREITO ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - RETROCESSÃO - DESVIO DE FINALIDADE PÚBLICA DE BEM DESAPROPRIADO - DECRETO EXPROPRIATÓRIO. CRIAÇÃO DE PARQUE ECOLÓGICO. NÃO EFETIVAÇÃO. BENS DESTINADOS AO ATENDIMENTO DE FINALIDADE PÚBLICA DIVERSA. TREDESTINAÇÃO LÍCITA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO À RETROCESSÃO OU À PERDAS E DANOS.

1. A retrocessão é o instituto por meio do qual ao expropriado é lícito pleitear as consequências pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados no decreto expropriatório. Nessas hipóteses, a lei permite que a parte, que foi despojada do seu direito de propriedade, possa reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de fazê-lo (
ad impossibilia nemo tenetur
), venha postular em juízo a reparação pelas perdas e danos sofridos.

2. A retrocessão constitui-se direito real do ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas não preposto a finalidade pública (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 17ª edição, pg. 784).

3. Precedentes: RESP n.º 623.511/RJ, Primeira Turma, deste relator, DJ de 06.06.2005) RESP nº 570.483/MG, Segunda Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de 30.06.2004).

4. Outrossim, o Supremo Tribunal Federal também assentou a natureza real da retrocessão: "DESAPROPRIAÇÃO - Retrocessão - Prescrição - Direito de natureza real - Aplicação do prazo previsto no art. 177 do CC e não do quinquenal do De. 20.910/32 - Termo inicial - Fluência a partir da data da transferência do imóvel ao domínio particular, e não da desistência pelo Poder expropriante." (STF, ERE 104.591/RS, Rel. Min. Djaci Falcão, DJU 10/04/87) 5. Consagrado no Código Civil, o direito de vindicar a coisa, ou as consequentes perdas e danos, forçoso concluir que a lei civil considera esse direito real, tendo em vista que é um sucedâneo do direito à reivindicação em razão da subtração da propriedade e do desvio de finalidade na ação expropriatória.

6. O Supremo Tribunal Federal concluiu que: "Desapropriação. Retrocessão. Alienação do imóvel. Responsabilidade solidária. Perdas e danos. Código Civil, art. 1150 - Transitado em julgado o reconhecimento da impossibilidade de retrocessão do imóvel por já incorporado ao patrimônio público e cedido a terceiros, razoável é o entendimento, em consonância com doutrina e jurisprudência, do cabimento de perdas e danos ao expropriados - Recursos extraordinários não conhecidos." (STF - RE nº 99.571/ES, Rel. Min. Rafael Mayer, DJU de 02/12/83).

7.
É cediço na doutrina que o Poder Público não deve desapropriar imóveis sem lhes destinar qualquer finalidade pública ou interesse social, exigência constitucional para legitimar a desapropriação. Com efeito, "não pode haver expropriação por interesse privado de pessoa física ou organização particular" (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 576).

8. O e. STJ através da pena do Exm. Sr. Ministro Humberto Gomes de Barros no julgamento do REsp 412.634/RJ, afirmou que a obrigação de retroceder "homenageia a moralidade administrativa, pois evita que o Administrador - abusando da desapropriação - locuplete-se ilicitamente às custas do proprietário. Não fosse o dever de retroceder, o saudável instituto da desapropriação pode servir de instrumentos a perseguições políticas e, ainda ao enriquecimento particular dos eventuais detentores do Poder" (EDREsp 412.634/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, DJ de 09.06.2003).

9. In casu, o Tribunal a quo com ampla cognição de matéria fático-probatória, cujo reexame é vedado ao E. STJ a teor do disposto na Súmula n.º 07/STJ, assentou que, muito embora não cumprida a destinação prevista no decreto expropriatório - criação de Parque Ecológico -, não houve desvio de finalidade haja vista que o interesse público permaneceu resguardado com cessão da área expropriada para fins de criação de um Centro de Pesquisas Ambientais, um Polo Industrial Metal Mecânico e um Terminal Intermodal de Cargas Rodoviário e Estacionamento.

10.
Consectariamente, em não tendo havido o desvio de finalidade, uma vez que, muito embora não efetivada a criação de Parque Ecológico, conforme constante do decreto expropriatório, a área desapropriada for utilizada para o atingimento de outra finalidade pública, não há vício algum que enseje ao particular ação de retrocessão, ou, sequer, o direito a perdas e danos
.

11. Precedentes que trataram de matéria idêntica à versada nos presentes autos: RESP n.º 800.108/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 20.03.2006; RESP n.º 710.065/SP, Rel. Min. José Delgado, DJ de 06.06.2005; RESP n. 847092/SP, Rel. Min. Denise Arruda, DJ. 18.09.2006.

12. Inexistente o direito à retrocessão uma vez que inocorreu desvio de finalidade do ato, os expropriados não fazem jus, da mesma forma, à percepção de indenização por perdas e danos.

13.
Não há falar em retrocessão se ao bem expropriado for dada destinação que atende ao interesse público, ainda que diversa da inicialmente prevista no decreto expropriatório.

14. Recurso especial improvido.

(REsp n. 868.120/SP, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 27/11/2007, DJ de 21/2/2008, p. 37.)

Conclui-se, pois, que não há demonstração de desvio de finalidade do decreto de desapropriação impugnado neste remédio, bem como não há nulidade na utilização da modalidade “utilidade pública”, eis que o objetivo da desapropriação concretizada pelo Decreto Estadual nº 4.239 pretende a
“regularização fundiária do Loteamento São Félix Valois”, “considerando que os imóveis em questão, por suas localizações, abrigam contingente populacional já há muito tempo assentado, de modo que a relocação destas pessoas poderia provocar grave e irremediável violação ao direito de moradia dessas pessoas”
.

A complexidade do litígio fundiário narrado pela própria impetrante, que envolve litígio possessório instaurado desde 1986, ocupação por milhares de famílias, e fase de liquidação por arbitramento com centenas de incidentes, demonstra, com clareza solar, a necessidade de regularização da área.

Nessa linha, e por mais respeitável que seja a pretensão deduzida, revela-se descabido o manejo da ação mandamental como sucedâneo de ação ordinária, quando se pretende debater, em profundidade, a regularidade do decreto expropriatório, os pressupostos de sua edição, a configuração do interesse público, e os efeitos da política habitacional e fundiária conduzida pelo Estado, questões estas que, aliás, não se submetem à apreciação judicial nos aspetos da oportunidade e conveniência e, também, no âmago da motivação utilizada.

Por derradeiro, em observância ao princípio da separação dos poderes, sobreleva-se a deferência ao espaço de discricionariedade administrativa do Poder Executivo, quando exercido nos termos e nos limites traçados pela Constituição e pela lei.

Diante de todo o exposto, por ausência de demonstração de direito líquido e certo e pela plena legalidade e legitimidade do ato administrativo impugnado,
DENEGO A SEGURANÇA PLEITEADA
, nos termos do fundamento suso.

Custas pela parte sucumbente. Sem condenação em honorários, eis que incabíveis na espécie.

É como voto.

(art. 25 da Lei 12016/09).

É como voto.

Belém/PA, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 16/05/2025