Tribunal: TJPA
Processo: 0800936-80.2021.8.14.0069
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 3ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10706 - Gratificações Municipais Específicas
Data de julgamento: 2025-08-18

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO APELAÇÃO CÍVEL nº 0800936-80.2021.8.14.0069 JUÍZO DE ORIGEM: VARA ÚNICA DA COMARCA DE PACAJÁ/PA RECORRENTE: MUNICÍPIO DE PACAJÁ RECORRIDOS: JAZANIAS DA COSTA SILVA E OUTROS RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PRELIMINAR DE IMPUGNAÇÃO A JUSTIÇA GRATUITA. PRELIMINAR DE DEFEITO DE REPRESENTAÇÃO. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTOS E INTERESSE PROCESSUAL. PRELIMINARES REJEITADAS. SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. MUNICÍPIO DE PACAJÁ. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR ANTIGUIDADE. DIREITO SUBJETIVO PREVISTO NA LEI MUNICIPAL Nº 347/2011. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. POSSIBILIDADE DE ATUAÇÃO JUDICIAL. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Município de Pacajá contra sentença que reconheceu o direito de servidores públicos à progressão funcional por antiguidade, com base na Lei Municipal nº 347/2011, determinando sua implementação e o pagamento de valores retroativos, observada a prescrição quinquenal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há cinco questões em discussão: (i) definir se há direito subjetivo à progressão funcional por antiguidade conforme a Lei Municipal nº 347/2011; (ii) estabelecer se a cumulação da progressão com adicional por tempo de serviço configura bis in idem; (iii) determinar se o Poder Judiciário pode ordenar a progressão funcional diante da omissão da Administração Pública; (iv) verificar se incide a prescrição quinquenal sobre os valores retroativos; e (v) examinar se há nulidade por ausência de interesse processual, defeito de representação ou concessão indevida da justiça gratuita. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Inexistem nulidades processuais, pois os autores atuam como litisconsortes ativos com regular representação, não houve concessão de gratuidade de justiça, e não se exige requerimento administrativo prévio diante da mora legislativa do Município. Preliminares rejeitadas. 4. A progressão funcional por antiguidade prevista na Lei Municipal nº 347/2011 constitui direito subjetivo do servidor, com eficácia plena e imediata, independentemente de regulamentação infralegal ou discricionariedade administrativa. 5. A cumulação da progressão por antiguidade com adicional por tempo de serviço não configura bis in idem, pois possuem fundamentos e finalidades jurídicas distintas. 6. A omissão do Poder Executivo em aplicar norma legal vigente autoriza a atuação do Poder Judiciário, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes. 7. A restrição orçamentária fundada na Lei de Responsabilidade Fiscal não afasta o dever de implementar direito subjetivo previsto em lei, conforme fixado pelo STJ no Tema 1.075. 8. A prescrição quinquenal incide sobre os valores retroativos, nos termos do art. 1º do Decreto nº 20.910/32 e da Súmula 85 do STJ. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. O servidor público municipal tem direito subjetivo à progressão funcional por antiguidade quando preenchidos os requisitos legais previstos em plano de carreira. 2. A cumulação da progressão funcional com adicional por tempo de serviço não caracteriza bis in idem, dada a diversidade de fundamentos normativos. 3. A omissão da Administração Pública em aplicar norma vigente autoriza a atuação do Poder Judiciário, sem afronta ao princípio da separação dos poderes. 4. A insuficiência orçamentária não justifica o descumprimento de direito subjetivo legalmente previsto, por força do art. 22, parágrafo único, I, da LC nº 101/2000. 5. A prescrição quinquenal incide sobre parcelas vencidas anteriores ao ajuizamento da ação. 6. A atuação dos autores como litisconsortes ativos, com procurações regulares, afasta nulidades por defeito de representação ou ausência de pressupostos processuais. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2º, 5º, 37, X e XIV; CPC/2015, arts. 85, § 3º, I; 85, § 4º, II; 113 a 118; Decreto nº 20.910/32, art. 1º; LC nº 101/2000, art. 22, parágrafo único, I; Lei Municipal nº 347/2011, arts. 4º, 19, 20 e 21. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1878849/TO (Tema 1.075), Rel. Min. Manoel Erhardt, j. 24.02.2022; STJ, AgInt no AREsp 639438/MT, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti, j. 12.04.2016; STF, RE 563.965 (Tema 41); TJPA, ApCív nº 0800603-31.2021.8.14.0069, Rel. Des. Álvaro José Norat de Vasconcelos, j. 04.06.2025. Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, em conhecer da apelação e negar-lhe provimento, nos termos do voto da Relatora, Desembargadora Rosileide Maria da Costa Cunha. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 18 de agosto de 2025. ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800936-80.2021.8.14.0069

APELANTE: MUNICIPIO DE PACAJA

APELADO: JAZANIAS DA COSTA SILVA, JEANE SENA SOARES, JOSE ANTONIO MORAES DE OLIVEIRA, JOSELI DO NASCIMENTO CARVALHO, JOCELMA BATISTA COSTA

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

APELAÇÃO CÍVEL nº 0800936-80.2021.8.14.0069

JUÍZO DE ORIGEM: VARA ÚNICA DA COMARCA DE PACAJÁ/PA

RECORRENTE: MUNICÍPIO DE PACAJÁ

RECORRIDOS: JAZANIAS DA COSTA SILVA E OUTROS

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PRELIMINAR DE IMPUGNAÇÃO A JUSTIÇA GRATUITA. PRELIMINAR DE DEFEITO DE REPRESENTAÇÃO. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTOS E INTERESSE PROCESSUAL. PRELIMINARES REJEITADAS. SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. MUNICÍPIO DE PACAJÁ. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR ANTIGUIDADE. DIREITO SUBJETIVO PREVISTO NA LEI MUNICIPAL Nº 347/2011. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. POSSIBILIDADE DE ATUAÇÃO JUDICIAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Município de Pacajá contra sentença que reconheceu o direito de servidores públicos à progressão funcional por antiguidade, com base na Lei Municipal nº 347/2011, determinando sua implementação e o pagamento de valores retroativos, observada a prescrição quinquenal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há cinco questões em discussão:

(i)

definir se há direito subjetivo à progressão funcional por antiguidade conforme a Lei Municipal nº 347/2011;

(ii)

estabelecer se a cumulação da progressão com adicional por tempo de serviço configura
bis in idem
;

(iii)

determinar se o Poder Judiciário pode ordenar a progressão funcional diante da omissão da Administração Pública;

(iv)

verificar se incide a prescrição quinquenal sobre os valores retroativos; e

(v) examinar se há nulidade por ausência de interesse processual, defeito de representação ou concessão indevida da justiça gratuita.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

Inexistem nulidades processuais, pois os autores atuam como litisconsortes ativos com regular representação, não houve concessão de gratuidade de justiça, e não se exige requerimento administrativo prévio diante da mora legislativa do Município.
Preliminares rejeitadas.

4.

A progressão funcional por antiguidade prevista na Lei Municipal nº 347/2011 constitui direito subjetivo do servidor, com eficácia plena e imediata, independentemente de regulamentação infralegal ou discricionariedade administrativa.

5.

A cumulação da progressão por antiguidade com adicional por tempo de serviço não configura bis in idem, pois possuem fundamentos e finalidades jurídicas distintas.

6.

A omissão do Poder Executivo em aplicar norma legal vigente autoriza a atuação do Poder Judiciário, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes.

7.

A restrição orçamentária fundada na Lei de Responsabilidade Fiscal não afasta o dever de implementar direito subjetivo previsto em lei, conforme fixado pelo STJ no Tema 1.075.

8.

A prescrição quinquenal incide sobre os valores retroativos, nos termos do art. 1º do Decreto nº 20.910/32 e da Súmula 85 do STJ.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

O servidor público municipal tem direito subjetivo à progressão funcional por antiguidade quando preenchidos os requisitos legais previstos em plano de carreira.

2.

A cumulação da progressão funcional com adicional por tempo de serviço não caracteriza
bis in idem
, dada a diversidade de fundamentos normativos.

3.

A omissão da Administração Pública em aplicar norma vigente autoriza a atuação do Poder Judiciário, sem afronta ao princípio da separação dos poderes.

4.

A insuficiência orçamentária não justifica o descumprimento de direito subjetivo legalmente previsto, por força do art. 22, parágrafo único, I, da LC nº 101/2000.

5.

A prescrição quinquenal incide sobre parcelas vencidas anteriores ao ajuizamento da ação.

6.

A atuação dos autores como litisconsortes ativos, com procurações regulares, afasta nulidades por defeito de representação ou ausência de pressupostos processuais.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 2º, 5º, 37, X e XIV; CPC/2015, arts. 85, § 3º, I; 85, § 4º, II; 113 a 118; Decreto nº 20.910/32, art. 1º; LC nº 101/2000, art. 22, parágrafo único, I; Lei Municipal nº 347/2011, arts. 4º, 19, 20 e 21.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 1878849/TO (Tema 1.075), Rel. Min. Manoel Erhardt, j. 24.02.2022; STJ, AgInt no AREsp 639438/MT, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti, j. 12.04.2016; STF, RE 563.965 (Tema 41); TJPA, ApCív nº 0800603-31.2021.8.14.0069, Rel. Des. Álvaro José Norat de Vasconcelos, j. 04.06.2025.

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores integrantes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, em conhecer da apelação e negar-lhe provimento,
nos termos do voto da Relatora, Desembargadora Rosileide Maria da Costa Cunha.

Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início em 18 de agosto de 2025.

ROSILEIDE
MARIA DA COSTA
CUNHA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de
RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL
interposto pelo
Município de Pacajá
em face da sentença proferida pelo
MM. Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Pacajá/PA
, nos autos da
AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER.

Historiando os fatos, os autores ajuizaram a referida ação alegando, em síntese, que em 03 de junho de 2011, foi editada a Lei Municipal nº 347/2011, a qual dispõe sobre a reestruturação do Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração dos Trabalhadores em Educação Pública do Município de Pacajá, instituindo o plano de desenvolvimento funcional por antiguidade, mediante progressão à referência superior ao mesmo cargo a cada 3 (três) anos, com aumento de 7% (sete por cento) na remuneração.

Aduziram ainda que, embora tenham cumprido os requisitos previstos na lei, o Município, mesmo provocado, não implementou a referida progressão.

Ao final, requereu que o Município fosse condenado a implementar a progressão funcional por antiguidade, com o correspondente reajuste salarial previsto em lei.

A ação seguiu seu regular processamento até a prolação da sentença, que julgou o feito nos seguintes termos:

“(...)
3. DISPOSITIVO

Ante o exposto, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil,
julgo procedente o pedido para
: a)
DECLARAR
o direito dos autores à progressão funcional por antiguidade, com base na Lei Municipal nº 347/2011; b)
DETERMINAR
a elevação à referência imediatamente superior do cargo das partes autoras a cada interstício de três anos de efetivo exercício no cargo; c)
CONDENAR
o Município de Pacajá ao pagamento dos valores retroativos às partes requerentes, respeitada a prescrição quinquenal.

Por consequência, extingo o processo com resolução do mérito.

Condeno o requerido ao pagamento de honorários de sucumbência, que fixo em 10% sobre o valor da condenação, segundo previsão do art. 85, § 3º, inciso I, do Código de Processo Civil.

Sem custas processuais diante da isenção legal ao ente público.

Sentença sujeita a reexame necessário. Não havendo recurso voluntário, remetam-se os autos ao Tribunal de Justiça do Estado do Pará nos termos do art. 496, inciso I, do CPC.

Inconformado com a sentença, o
Município de Pacajá
interpôs recurso de apelação.

Nas razões recursais, em breve síntese, o patrono do recorrente sustenta preliminarmente: i) a impugnação à concessão da justiça gratuita aos recorridos, argumentando que não comprovaram a hipossuficiência financeira; ii) defeito de representação por ausência de inscrição suplementar na OAB/PA dos advogados dos recorridos; iii) ausência de pressupostos processuais, por não terem apresentado ata de assembleia autorizativa, exigida em ações coletivas contra a Fazenda Pública; e iv) falta de interesse processual, por não terem os recorridos comprovado prévio requerimento administrativo.

No mérito, afirma que a concessão da progressão funcional cumulada com o adicional por tempo de serviço (quinquênio) configura
bis in idem
, prática vedada pelo art. 37, XIV, da Constituição Federal.

Sustenta que a concessão da vantagem remuneratória (7% por antiguidade) viola o princípio constitucional da reserva legal (art. 37, X, CF), alegando que alterações remuneratórias devem ser feitas por lei formal específica e não por ato administrativo posterior.

Aponta a inexistência de regulamentação por ato do Poder Executivo prevista na própria Lei nº 347/2011 para avaliação de desempenho, alegando que a progressão automática, sem critérios objetivos estabelecidos pelo Executivo, viola o princípio constitucional da separação dos poderes, impedindo a intervenção do Judiciário no mérito administrativo.

Argumenta a impossibilidade financeira de atender à pretensão dos servidores em razão do comprometimento excessivo da receita com despesas de pessoal, ultrapassando os limites legais previstos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000).

Diante dessas premissas requer, o provimento do recurso para reformar a sentença atacada, rejeitando os pedidos feitos na inicial, na forma da fundamentação recursal.

Em contrarrazões, a parte recorrida refutou os argumentos do recurso e pugnou por seu desprovimento (Num. 26401432).

O apelo foi recebido no duplo efeito (Num. 26469838).

Instado a se manifestar, o Procurador de Justiça Cível, Dr. Mário Nonato Falangola, opinou pela rejeição das preliminares e, quanto ao mérito, absteve-se de emitir parecer (Num. 26612038).

É o relatório.

VOTO

A EXMA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação cível e passo a analisá-lo.

Preliminares

Da Impugnação a Gratuidade de Justiça

A impugnação à gratuidade de justiça não encontra respaldo na hipótese, pois o benefício sequer foi concedido aos recorridos, que recolheram integralmente as custas processuais.

Assim, a discussão acerca da concessão da gratuidade carece de objeto, uma vez que a parte já adimpliu suas obrigações financeiras perante o processo.

Ante o exposto, rejeito a preliminar

Do Defeito de Representação (Ausência de Inscrição na OAB do Estado do Pará

O recorrente alega, em preliminar de mérito, a ausência de capacidade postulatória dos patronos dos recorridos, por não possuírem inscrição suplementar no Estado do Pará.

Ainda que todos os advogados tivessem ultrapassado o limite de cinco ações anuais, previsto no art. 10, §2º, da Lei Federal nº 8.906/94 (Estatuto da Advocacia e da OAB), o Superior Tribunal de Justiça entende que tal conduta configura apenas infração disciplinar ou administrativa, sem acarretar nulidade dos atos processuais já praticados. Acerca disso:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS DE TERCEIRO. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA.
EVENTUAL NECESSIDADE DE INSCRIÇÃO SUPLEMENTAR DO ADVOGADO EM OUTRA SECCIONAL DA OAB. MERA IRREGULARIDADE.
ALEGADO CERCEAMENTO DE DEFESA. FUNDAMENTO NÃO ATACADO. SÚMULA 84/STJ . FRAUDE DE EXECUÇÃO. NÃO RECONHECIMENTO. SÚMULA 375/STJ. 1 . As questões trazidas à discussão foram dirimidas, pelo Tribunal de origem, de forma suficientemente ampla, fundamentada e sem omissões, o que afasta a alegada violação ao art. 535 do Código de Processo Civil.
2. "A inexistência de inscrição suplementar do Advogado em outra Seccional gera, apenas, infração administrativa ou disciplinar, não inabilitando o profissional, ou tornando nulos os atos processuais por ele praticados" (AgRg no REsp 1 .398.523/RS, Rel. Ministro SIDNEI BENETI, TERCEIRA TURMA, DJe 5/2/2014)
. 3 . É inadmissível o recurso especial que não impugna fundamento do acórdão recorrido apto, por si só, a manter a conclusão a que chegou a Corte Estadual (enunciado 283 da Súmula do STF). 4. "É admissível a oposição de embargos de terceiro fundados em alegação de posse advinda do compromisso de compra e venda de imóvel, ainda que desprovido do registro" (Súmula 84/STJ). 5 . O reconhecimento da fraude de execução depende do registro da penhora do bem alienado ou da prova de má-fé do terceiro adquirente (Súmula n. 375/STJ). 6. Agravo interno a que se nega provimento. (STJ - AgInt no AREsp: 639438 MT 2014/0333512-2, Relator.: Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, Data de Julgamento: 12/04/2016, T4 - QUARTA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/04/2016) – grifo nosso.

Portanto, rejeito a preliminar arguida.

Da ausência de pressupostos processual

O recorrente sustenta que, nas ações coletivas propostas contra pessoas jurídicas de direito público, a petição inicial deve obrigatoriamente ser instruída com a ata da assembleia da entidade associativa que a autorizou, acompanhada da relação nominal dos associados e respectivos endereços.

Todavia, não atenta que a presente demanda foi ajuizada por múltiplas pessoas físicas e não por pessoa jurídica que as represente, tratando-se, portanto, de hipótese de litisconsórcio ativo. Esse instituto, previsto nos arts. 113 a 118 do Código de Processo Civil, caracteriza-se pela reunião de duas ou mais pessoas no polo ativo, cada qual titular de seu próprio direito, unidas por elo de conexão fática ou jurídica, visando à economia processual ou à facilitação da prova.

No litisconsórcio ativo, os autores agem em nome próprio, detendo legitimidade ordinária, sendo regra a autonomia processual de cada litisconsorte, salvo nos casos de litisconsórcio unitário, quando a decisão deve ser uniforme para todos. Pode ser facultativo, quando decorre de opção das partes diante de conexão entre os pedidos ou causas de pedir, ou necessário, quando a lei ou a natureza da relação jurídica impõe a presença de todos.

No caso, verifica-se que todos os recorridos outorgaram procurações específicas e individuais a seus patronos, autorizando-os a atuar livremente na defesa dos interesses, inexistindo qualquer irregularidade quanto à representação processual.

Ante o exposto, rejeito a preliminar suscitada.

Da falta de interesse processual

O Município sustenta que a inércia do Chefe do Poder Executivo em deflagrar o procedimento legislativo para concessão do reajuste geral anual não pode ser suprida pelo Poder Judiciário, sob pena de violação à separação de poderes prevista no art. 2º da Constituição Federal.

Entretanto, a controvérsia não reside na ausência de legislação, pois já existe norma municipal disciplinando a progressão funcional dos recorridos. Assim, o Judiciário não invade competência alheia, limitando-se a reconhecer ilegalidade decorrente da inobservância, pelo próprio Município de Pacajá, de lei por ele editada, que, embora promulgada, não é cumprida.

Ante o exposto, rejeito a preliminar arguida.

MÉRITO

A controvérsia cinge-se a verificar a existência de direito dos autores, ora apelados, à progressão funcional prevista na Lei Municipal nº 347/2011.

Ressalto, de início, que a invocação da ADI nº 0000771-26.2014.8.14.0000 é inócua, pois versa sobre dispositivos distintos daqueles invocados pelas recorridas (art. 4º, VI, e art. 20 da Lei nº 347/2011).

Conforme prova documental constante dos autos, os recorridos são servidores efetivos do Município de Pacajá, comprovando vínculo e tempo de exercício necessários à aquisição do direito à progressão, nos termos legais.

A progressão funcional por antiguidade está expressamente prevista no art. 20 da Lei Municipal nº 347/2011, que estabelece a elevação à referência imediatamente superior a cada três anos de efetivo exercício, com acréscimo de 7%. Trata-se de direito subjetivo dos servidores, de eficácia plena, cuja implementação não depende de ato discricionário da Administração ou de regulamentação posterior.

Transcrevo, a seguir, os dispositivos legais aplicáveis ao caso concreto:

“Art. 4º: Define "REFERÊNCIA" como as escalas de vencimentos que indicam a posição do ocupante do cargo dentro do grupo e correspondem a uma avaliação relativa de sete por cento (7%) entre uma e outra.

Art. 19: O desenvolvimento do servidor na carreira dar-se-á por:

I – Progressão funcional por antiguidade;

II – Progressão funcional por merecimento.

Art. 20: A progressão funcional por antiguidade é a elevação do funcionário à referência superior ao mesmo cargo a cada interstício de 3 (três) anos.

Parágrafo Único – o sistema de avaliação de desempenho será regulamentado por ato do Poder Executivo.

Art. 21: A progressão funcional por merecimento far-se-á pela elevação à referência imediatamente superior, mediante a avaliação de desempenho a cada interstício de 3 (três) anos”. (Grifo nosso).

Quanto à natureza e aplicabilidade da norma municipal que disciplina a progressão funcional por antiguidade, destaco o seguinte trecho da sentença, o qual explicita o alcance do art. 20 da Lei Municipal nº 347/2011 e afasta a alegação de necessidade de regulamentação infralegal para sua eficácia:

“(...)

Com efeito, o artigo 20 da referida lei é claro ao garantir a progressão funcional por antiguidade, estipulando que a elevação do funcionário à referência superior no mesmo cargo se dará a cada interstício de 3 (três) anos. A menção ao sistema de avaliação de desempenho, presente no parágrafo único do artigo 20, está deslocada, pois, na verdade, refere-se à progressão funcional por merecimento, conforme disposto no artigo 21, que exige avaliação de desempenho como condição para tal progressão. A ressalva do parágrafo único do artigo 20 foi colocada, contraditoriamente, no dispositivo sobre a progressão funcional por antiguidade, quando deveria estar no dispositivo que trata da progressão funcional por merecimento (art. 21), vez que neste caso o próprio caput condiciona essa espécie de progressão horizontal, exigindo a realização de avaliação de desempenho, a ser regulamentada pelo Chefe do Poder Executivo municipal.

Portanto, a avaliação de desempenho a ser regulamentada por ato do Poder Executivo aplica-se exclusivamente aos casos de progressão funcional por merecimento (art. 19, II e art. 21). Para a progressão funcional por antiguidade (art. 19, I), a lei não estabelece tal exigência, apenas exigindo o interstício de 3 (três) anos.

Ademais, o art. 4º da mesma lei define "REFERÊNCIA" como as escalas de vencimentos que indicam a posição do ocupante do cargo dentro do grupo e correspondem a uma avaliação relativa de sete por cento (7%) entre uma e outra.

A redação desse dispositivo, apesar de não ser a mais precisa, deixa claro que a única interpretação possível é a de que o legislador municipal quis instituir uma distinção remuneratória entre as diferentes referências. Isto é, a progressão funcional entre as referências implica em um reajuste de 7% nos vencimentos, assegurando assim um aumento proporcional ao avanço na carreira.

Dessa forma, podemos concluir que a progressão funcional por antiguidade não é norma de eficácia limitada que necessite de regulamentação adicional para sua aplicação. A própria lei fornece todos os elementos necessários para a aquisição do direito subjetivo do servidor, a saber: escalonamento em referências; previsão de elevação no mesmo cargo de carreira por antiguidade a cada interstício de 3 anos; percentual de reajuste de vencimentos de uma referência à outra”.

Ademais, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que a progressão funcional, por decorrer de lei local e integrar o plano de cargos e salários, constitui direito subjetivo do servidor. A restrição orçamentária invocada pelo apelante, com fundamento na Lei de Responsabilidade Fiscal, não afasta direito subjetivo assegurado em norma vigente, entendimento já consolidado pelo STJ na fixação da tese relativa ao Tema 1.075:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PREQUESTIONAMENTO FICTO. OCORRÊNCIA.
PROGRESSÃO FUNCIONAL. REQUISITOS LEGAIS PREENCHIDOS. ILEGALIDADE DO ATO DE DESCUMPRIMENTO DE DIREITO SUBJETIVO POR RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PREVISTAS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RECURSO ESPECIAL DO ENTE FEDERATIVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO
.
1. Recurso especial da parte recorrente em que se discute a legalidade do ato de não concessão de progressão funcional do servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, sob o argumento de que foram superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público
. 2. Conforme o entendimento desta Corte Superior, a incidência do art. 1.025 do CPC/2015 exige que o recurso especial tenha demonstrado a ocorrência de violação do art . 1.022 do referido diploma legal - possibilitando observar a omissão do Tribunal de origem quanto à apreciação da matéria de direito de lei federal controvertida, bem como inaugurar a jurisdição na instância ad quem, caso se constate a existência do vício do julgado, vindo a deliberar sobre a possibilidade de julgamento imediato da matéria, o que ocorreu na espécie. 3. A LC 101/2000 determina que seja verificado se a despesa de cada Poder ou órgão com pessoal - limite específico - se mantém inferior a 95% do seu limite; isso porque, em caso de excesso, há um conjunto de vedações que deve ser observado exclusivamente pelo Poder ou pelo órgão que houver incorrido no excesso, como visto no art . 22 da LC 101/2000.4. O mesmo diploma legal não prevê vedação à progressão funcional do servidor público que atender aos requisitos legais para sua concessão, em caso de superação dos limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público. Nos casos em que há comprovado excesso, se global ou específico, as condutas que são lícitas aos entes federativos estão expressamente delineadas . Ou seja, há comandos normativos claros e específicos de mecanismos de contenção de gasto com pessoal, os quais são taxativos, não havendo previsão legal de vedação à progressão funcional, que é direito subjetivo do servidor público quando os requisitos legais forem atendidos em sua plenitude.5. O aumento de vencimento em questão não pode ser confundido com concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, uma vez que
o incremento no vencimento decorrente da progressão funcional horizontal ou vertical - aqui dito vencimento em sentido amplo englobando todas as rubricas remuneratórias - é inerente à movimentação do servidor na carreira e não inova o ordenamento jurídico em razão de ter sido instituído em lei prévia, sendo direcionado apenas aos grupos de servidores públicos que possuem os requisitos para sua materialização e incorporação ao seu patrimônio jurídico quando presentes condições específicas definidas em lei.

6. Já conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequar a remuneração a qualquer título engloba aumento real dos vencimentos em sentido amplo, de forma irrestrita à categoria de servidores públicos, sem distinção, e deriva de lei específica para tal fim. Portanto, a vedação presente no art. 22, inciso I, da LC 101/2002 se dirige a essa hipótese legal.7. A própria Lei de Responsabilidade Fiscal, ao vedar, no art. 21, parágrafo único, inciso I, àqueles órgãos que tenham incorrido em excesso de despesas com pessoal, a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, ressalva, de logo, os direitos derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, exceção em que se inclui a progressão funcional.8. O ato administrativo do órgão superior da categoria que concede a progressão funcional é simples, e por isso não depende de homologação ou da manifestação de vontade de outro órgão . Ademais, o ato produzirá seus efeitos imediatamente, sem necessidade de ratificação ou chancela por parte da Secretaria de Administração.
Trata-se, também, de ato vinculado sobre o qual não há nenhuma discricionariedade da Administração Pública para sua concessão quando presentes todos os elementos legais da progressão
.
9. Condicionar a progressão funcional do servidor público a situações alheias aos critérios previstos por lei poderá, por via transversa, transformar seu direito subjetivo em ato discricionário da Administração, ocasionando violação aos princípios caros à Administração Pública, como os da legalidade, da impessoalidade e da moralidade .10. A jurisprudência desta Corte Superior firmou-se no sentido de que os limites previstos nas normas da Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF), no que tange às despesas com pessoal do ente público, não podem servir de justificativa para o não cumprimento de direitos subjetivos do servidor público, como é o recebimento de vantagens asseguradas por lei. 11. A Carta Magna de 1988 enumerou, em ordem de relevância, as providências a serem adotadas pelo administrador na hipótese de o orçamento do órgão público ultrapassar os limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, quais sejam, a redução de cargos em comissão e funções de confiança, a exoneração de servidores não estáveis e a exoneração de servidores estáveis (art . 169, § 3º, da CF/1988). Não se mostra razoável a suspensão de benefícios de servidores públicos estáveis sem a prévia adoção de medidas de contenção de despesas, como a diminuição de funcionários comissionados ou de funções comissionadas pela Administração.12. Não pode, outrossim, o Poder Público alegar crise financeira e o descumprimento dos limites globais e/ou específicos referentes às despesas com servidores públicos nos termos dos arts . 19 e 20 da LC 101/2000 de forma genérica, apenas para legitimar o não cumprimento de leis existentes, válidas e eficazes, e suprimir direitos subjetivos de servidores públicos.
13.
Diante da expressa previsão legal acerca da progressão funcional e comprovado de plano o cumprimento dos requisitos para sua obtenção, está demonstrado o direito líquido e certo do servidor público, devendo ser a ele garantida a progressão funcional horizontal e vertical, a despeito de o ente federativo ter superado o limite orçamentário referente a gasto com pessoal, previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo em vista não haver previsão expressa de vedação de progressão funcional na LC 101/2000.14 . Tese fixada pela Primeira Seção do STJ, com observância do rito do julgamento dos recursos repetitivos previsto no art. 1.036 e seguintes do CPC/2015:
é ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000
.15. Recurso especial do ente federativo a que se nega provimento.

(STJ - REsp: 1878849 TO 2020/0140710-7, Relator.: Ministro MANOEL ERHARDT DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF5, Data de Julgamento: 24/02/2022, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 15/03/2022 RSTJ vol. 265 p . 92)”. (Grifo nosso).

Uma vez preenchidos todos os requisitos legais e objetivos previstos em lei para a progressão funcional, a Administração Pública não detém discricionariedade para negar o benefício, tratando-se de ato vinculado e de execução obrigatória.

A propósito, colaciona-se precedente desta Egrégia Corte de Justiça em situação análoga:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL.
SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR ANTIGUIDADE
. DIREITO SUBJETIVO VINCULADO. PREVISÃO LEGAL EXPRESSA. OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município de Pacajá contra sentença que reconheceu o direito de servidores públicos à progressão funcional por antiguidade, com base na Lei Municipal nº 347/2011, determinando sua implementação e o pagamento de valores retroativos, respeitada a prescrição quinquenal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em saber se:

(i) há direito subjetivo à progressão funcional por antiguidade prevista em lei municipal;

(ii) é possível cumulação com vantagem anterior fundada em tempo de serviço sem violar a Constituição Federal;

(iii) o Poder Judiciário pode determinar a implementação da progressão diante da omissão do ente público;

(iv) deve incidir a prescrição quinquenal sobre os valores retroativos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.
A Lei Municipal nº 347/2011 prevê, de forma objetiva, o direito à progressão funcional por antiguidade a cada 3 anos de efetivo exercício, configurando direito subjetivo do servidor.

4.
A existência de adicional por tempo de serviço previsto em norma diversa não obsta a concessão de nova progressão prevista em plano de carreira, desde que respeitados os fundamentos jurídicos e finalidades distintas, afastando a tese de "bis in idem".

5. A omissão administrativa quanto ao cumprimento da norma local autoriza a atuação do Poder Judiciário, sem afronta ao princípio da separação dos poderes, conforme jurisprudência do STF (RE 563.965 – Tema 41 e RE 563.708 – Tema 24) e STJ (Tema 1075).

6. A prescrição quinquenal foi corretamente aplicada pelo juízo de origem, nos termos do art. 1º do Decreto nº 20.910/32 e Súmula 85 do STJ.

7. Rejeitadas as preliminares de ausência de interesse, ilegitimidade, ausência de capacidade postulatória e impugnação à gratuidade de justiça, por ausência de elementos fáticos e jurídicos que as sustentem.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso de apelação conhecido e desprovido.

(TJPA – Apelação Cível nº 0800603-31.2021.814.0069 – Relator: Desembargador Álvaro José Norat de Vasconcelos – Data do documento: 04/06/2025)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR ANTIGUIDADE. SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE PACAJÁ. MAGISTÉRIOS. DIREITO SUBJETIVO PREVISTO NA LEI MUNICIPAL Nº 347/2011. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO COM ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. AUSÊNCIA DE
BIS IN IDEM
. OBSERVÂNCIA DA PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação Cível interposta pelo Município de Pacajá contra sentença que reconheceu o direito de servidores públicos à progressão funcional por antiguidade, nos termos da Lei Municipal nº 347/2011, determinando sua implementação e o pagamento de valores retroativos, observada a prescrição quinquenal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. As questões em discussão consistem em saber:
(i) se há direito subjetivo à progressão funcional por antiguidade conforme a lei municipal;
(ii) se a cumulação com adicional por tempo de serviço configura bis in idem;
(iii) se o Poder Judiciário pode determinar a progressão funcional diante da omissão administrativa;
(iv) se incide a prescrição quinquenal sobre as parcelas vencidas;
(v) se há nulidade por suposta irregularidade de representação ou ausência de pressupostos processuais.

III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Lei Municipal nº 347/2011 prevê, de forma objetiva, a progressão funcional por antiguidade a cada três anos de efetivo exercício, caracterizando direito subjetivo do servidor, independentemente de avaliação discricionária da Administração.
4. O adicional por tempo de serviço e a progressão funcional possuem fundamentos e finalidades distintas, não configurando bis in idem.
5. A omissão administrativa em cumprir norma local autoriza a atuação do Poder Judiciário, não havendo afronta à separação dos poderes, conforme entendimento consolidado do STF e do STJ (Tema 1075).
6. A ausência de recursos financeiros ou de regulamentação infralegal não afasta o direito do servidor à progressão prevista em lei.
7. A prescrição quinquenal limita as parcelas retroativas exigíveis, nos termos do art. 1º do Decreto nº 20.910/32 e Súmula 85/STJ.
8. Inexistem nulidades relativas à gratuidade de justiça, representação processual e pressupostos processuais, diante da regularidade constatada nos autos.

IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso conhecido e desprovido.

(TJPA – Apelação Cível nº 0800605-98.2021.8.14.0069– Relator: Desembargador EZILDA PASTANA MUTRAN – Data do documento: 13/08/2025)

APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. PROGRESSÃO FUNCIONAL. DIREITO PREVISTO NO PLANO DE CARGOS DOS SERVIDORES. LEIS MUNICIPAIS Nº 266/2005 E 288/2007. AVALIAÇÕES PARA PROGRESSÕES NÃO REALIZADAS. RECUSA ILEGAL DO MUNICÍPIO REQUERIDO. LIMITES ORÇAMENTÁRIOS. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NÃO ISENTA O MUNICÍPIO DO PAGAMENTO. JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. Os autores são servidores públicos municipais desde 1999 e 2006, respectivamente, e nunca obtiveram progressões funcionais, apesar de haver previsão legal, sob o argumento de falta de previsão financeira.

2. As normas concernentes à progressão funcional para os ocupantes de cargos efetivos do Município de Pacajá, foram instituídas pela Lei Municipal nº 266/2005, alterada pela Lei nº 288/2007, dispondo que o direito à progressão funcional para os servidores públicos Municipais de Pacajá, deverá ser processado anualmente, com acréscimo de 20% (vinte por cento) nas mudanças de um padrão para outro.

3. Os autores comprovaram o preenchimento do lapso temporal previsto na mencionada lei, sendo que a recusa da Administração Municipal não pode obstar o direito a progressão funcional.

4. A ausência das avaliações necessárias decorre de omissão unicamente imputável à negativa do Ente Municipal em realizá-las, o que deveria ser feito por ocasião do transcurso do lapso temporal previsto na lei, sem a necessidade de requerimento do servidor. Precedentes desta Corte.

4. A alegada ausência de recursos financeiros não têm o condão de retirar direitos do servidor público, garantidos por força de lei em atendimento dos direitos constitucionais assegurados pela Carta Magna. Precedentes do STF e STJ.

5. Recurso conhecido e improvido.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0002588-73.2018.8.14.0069 – Relator(a): LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO – 2ª Turma de Direito Público – Julgado em 20/03/2023 )

De igual modo, não prospera a alegada afronta ao art. 37, XIV, da Constituição Federal (bis in idem), pois o adicional por tempo de serviço (quinquênio) e a progressão funcional possuem natureza jurídica e fundamentos legais distintos.

Por fim, no que se refere à prescrição quinquenal, verifico que a sentença recorrida delimitou corretamente a exigibilidade das parcelas retroativas aos cinco anos anteriores ao ajuizamento da ação, em estrita observância ao art. 1º do Decreto nº 20.910/32 e à Súmula 85 do STJ.

Assim, diante do cumprimento de todos os requisitos legais pelos recorridos e da inexistência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito pleiteado, não há fundamento para a reforma da sentença.

Fica autorizado o Juízo da fase de cumprimento de sentença a proceder à fixação e eventual majoração dos honorários advocatícios relativos à atuação em grau recursal, nos termos do art. 85, §§ 4º, II, do CPC.

DISPOSITIVO

Diante do exposto,
conheço da apelação

e nego-lhe provimento
, nos termos da fundamentação.

Considerando os deveres da boa-fé e da cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos artigos 5º e 6º do Código de Processo Civil, advirto as partes de que a interposição de Embargos de Declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos artigos 81 e 1.026, §2º e §3º do CPC.

Após o decurso do prazo recursal sem qualquer manifestação, certifique-se o trânsito em julgado e dê-se baixa imediata na distribuição.

É como voto.

Belém, data registrada no sistema.

ROSILEIDE
MARIA DA COSTA
CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 26/08/2025