Tribunal: TJPA
Processo: 0800704-44.2019.8.14.0035
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-10-20

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NULIDADE ABSOLUTA POR AUSÊNCIA DE CITAÇÃO PESSOAL. SENTENÇA ANULADA. I. CASO EM EXAME 1. Apelações cíveis interpostas por agentes públicos e profissional contratada contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa. A sentença reconheceu a prática dolosa de contratação direta irregular no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde de Óbidos/PA, com condenação dos réus à devolução de valores, sanções da Lei nº 8.429/1992 e multa civil. 2. O contrato discutido foi celebrado por meio de dispensa de licitação, envolvendo prestação de serviços de consultoria médica, sob alegação de inexigibilidade com base na notória especialização. A sentença entendeu haver simulação do procedimento, ausência dos requisitos legais e inexistência de prestação efetiva dos serviços contratados. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há duas questões em discussão: (i) saber se a sentença é nula por ausência de citação pessoal da ré, configurando violação ao contraditório e à ampla defesa; e (ii) saber se a contratação direta da profissional médica atendeu aos pressupostos da inexigibilidade de licitação, com efetiva prestação de serviços e ausência de dolo dos agentes públicos. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A citação válida é condição essencial para a formação da relação processual. Nos autos, não houve comprovação de citação pessoal válida da ré Maria Silvia Martins Comaru Leal, conforme exigido pelos arts. 238 e 248 do CPC e pelo art. 17, § 9º, da Lei nº 8.429/1992. 5. A mera intimação de advogados sem poderes expressos para receber citação não supre o ato formal, sendo inaplicável o disposto no art. 272, § 5º, do CPC. Não houve comparecimento espontâneo da parte, tampouco mandado cumprido ou aviso de recebimento. 6. Diante da nulidade absoluta, reconhece-se a invalidade da sentença desde o ato citatório, com necessidade de retorno dos autos à origem para regular citação e instrução do feito. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recurso conhecido e provido para anular a sentença. Prejudicada a análise dos demais apelos. Tese de julgamento: “1. A ausência de citação pessoal válida do réu em ação de improbidade administrativa acarreta nulidade absoluta da sentença, por violação ao contraditório e à ampla defesa. 2. A intimação de advogado sem poderes específicos não supre o ato de citação pessoal previsto no art. 238 do CPC e no art. 17, § 9º, da Lei nº 8.429/1992.” ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0800704-44.2019.8.14.0035 ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer do recurso, dando-lhe provimento, nos termos do voto da relatora. Belém(PA), data de registro do sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800704-44.2019.8.14.0035

APELANTE: FRANCISCO JOSE ALFAIA DE BARROS, MOISES PORTELA DA SILVA, MARIA SILVIA MARTINS COMARU LEAL

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NULIDADE ABSOLUTA POR AUSÊNCIA DE CITAÇÃO PESSOAL. SENTENÇA ANULADA.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelações cíveis interpostas por agentes públicos e profissional contratada contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa. A sentença reconheceu a prática dolosa de contratação direta irregular no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde de Óbidos/PA, com condenação dos réus à devolução de valores, sanções da Lei nº 8.429/1992 e multa civil.

2.

O contrato discutido foi celebrado por meio de dispensa de licitação, envolvendo prestação de serviços de consultoria médica, sob alegação de inexigibilidade com base na notória especialização. A sentença entendeu haver simulação do procedimento, ausência dos requisitos legais e inexistência de prestação efetiva dos serviços contratados.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3.

Há duas questões em discussão: (i) saber se a sentença é nula por ausência de citação pessoal da ré, configurando violação ao contraditório e à ampla defesa; e (ii) saber se a contratação direta da profissional médica atendeu aos pressupostos da inexigibilidade de licitação, com efetiva prestação de serviços e ausência de dolo dos agentes públicos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4.

A citação válida é condição essencial para a formação da relação processual. Nos autos, não houve comprovação de citação pessoal válida da ré Maria Silvia Martins Comaru Leal, conforme exigido pelos arts. 238 e 248 do CPC e pelo art. 17, § 9º, da Lei nº 8.429/1992.

5.

A mera intimação de advogados sem poderes expressos para receber citação não supre o ato formal, sendo inaplicável o disposto no art. 272, § 5º, do CPC. Não houve comparecimento espontâneo da parte, tampouco mandado cumprido ou aviso de recebimento.

6.

Diante da nulidade absoluta, reconhece-se a invalidade da sentença desde o ato citatório, com necessidade de retorno dos autos à origem para regular citação e instrução do feito.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7.

Recurso conhecido e provido para anular a sentença. Prejudicada a análise dos demais apelos.

Tese de julgamento:

“1. A ausência de citação pessoal válida do réu em ação de improbidade administrativa acarreta nulidade absoluta da sentença, por violação ao contraditório e à ampla defesa.

2. A intimação de advogado sem poderes específicos não supre o ato de citação pessoal previsto no art. 238 do CPC e no art. 17, § 9º, da Lei nº 8.429/1992.”

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 0800704-44.2019.8.14.0035

ACORDAM

os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do
Estado
do Pará, à unanimidade de votos,
conhecer do recurso, dando-lhe provimento
, nos termos do voto da relatora.

Belém(PA),

data de registro do sistema.

Desembargadora

EZILDA

PASTANA

MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de recursos de
APELAÇÃO CÍVEL
interpostos por
FRANCISCO JOSÉ ALFAIA DE BARROS, MOISÉS PORTELA DA SILVA e MARIA SILVIA MARTINS COMARU LEAL
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Óbidos, nos autos da
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa nº 0800704-44.2019.8.14.0035,
ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
em face dos ora apelantes.

Em síntese, foi instaurado Inquérito Civil nº 019/2018 – MP/PJO na Promotoria de Justiça de Óbidos com a finalidade de apurar irregularidades ocorridas no procedimento de Dispensa de Licitação nº 001/2018 – PMO/SEMSA, pela Secretaria Municipal de Saúde do Município de Óbidos.

O contrato firmado entre o Prefeito de Óbidos,
Francisco José Alfaia de Barros
, o Secretário Municipal de Saúde,
Moisés Portela da Silva
e a sra.
Maria Silvia Martins Comaru Leal
, consistia na contratação da terceira requerida para prestação de serviços de Consultoria, Auditoria, Controle e Avaliação em Saúde em atendimento à Secretaria Municipal de Saúde, pelo prazo de 22/02/2018 à 31/12/2018, no valor total de R$ 96.900,00 (Noventa e Seis Mil e Novecentos reais)

Segundo o Ministério Público, a contratação não teria
observado os pressupostos legais autorizadores da contratação direta, uma vez que não demonstrada a inviabilidade de competição, natureza singular do serviço e notória especialização da contratada, exigidos pelo art. 25, II, da Lei nº 8.666/93.

Afirma que, conduta dos envolvidos incorreu em atos de improbidade administrativa tipificados nos artigos 10, incisos VIII e XII, e artigo 11,
caput
e inciso I, todos da Lei nº 8.429/92, sendo, imperativa obrigação de repararem o dano causado ao patrimônio público, nos exatos termos dos arts. 5º, 7º e 12, II, da LIA.

Pleiteia o Ministério Público a condenação ao pagamento de indenização por dano moral coletivo, no valor de R$ 15.000,00 por requerido, em virtude do abalo causado à coletividade e à imagem da Administração Pública. Também requer a indisponibilidade de bens dos demandados até o valor de R$ 96.900,00, correspondente ao montante do contrato celebrado, ou, subsidiariamente, valores proporcionais em caso de violação apenas aos princípios administrativos.

A sentença concluiu pela configuração de ato de improbidade administrativa doloso, tanto da parte da médica quanto dos agentes públicos. Condenou os réus à devolução de R$ 96.900,00 ao erário, acrescido de juros de 1% ao mês e correção pelo INPC. Também impôs a suspensão dos direitos políticos por 7 anos, multa civil no valor equivalente ao prejuízo ao erário, proibição de contratar com o poder público pelo mesmo período, e perda da função pública.

A decisão entendeu que houve direcionamento prévio e ausência dos requisitos legais exigidos para tal contratação. Destacou-se que a médica já prestava serviços ao município anteriormente, de modo informal e sem respaldo legal, e que os documentos apresentados demonstravam simulação de procedimento com o fim de legitimar uma situação irregular. Além disso, as provas evidenciam que os produtos contratados jamais foram entregues de fato, que não há demonstração de notória especialização da contratada e a ausência de inviabilidade de competição, para justificar a contratação direta.

Face a sentença, os demandados interpuseram recurso de Apelação.

No recurso manejado
por Francisco José Alfaia de Barros (prefeito) e por Moisés Portela da Silva (ex-secretário de saúde),
os recorrentes defendem preliminarmente, nulidade da sentença por cerceamento de defesa, uma vez que a sentença foi proferida sem a devida instrução probatória, em especial a oitiva das partes e testemunhas.

Quanto ao mérito, afirmam que a contratação da médica se deu dentro dos parâmetros legais, possuindo a profissional notória especialização e os serviços prestados eram de natureza singular, o que justificaria a inexigibilidade de licitação.

Alegam que os serviços foram efetivamente prestados e que inexiste dolo específico ou má-fé por parte dos réus, requisito indispensável para a caracterização do ato de improbidade administrativa.

Requerem a reforma da sentença para que a ação seja julgada improcedente, alternativamente que sejam afastadas as penalidades aplicadas, ou mesmo anulada a sentença para reabertura da fase instrutória.

Por sua vez, o recurso interposto por
Maria Silvia Martins Comaru Leal (médica contratada),
argumenta, preliminarmente, que a decisão é nula por violar o contraditório e a ampla defesa, em razão de citação ter sido feita exclusivamente na pessoa de seus advogados, sem que estes tivessem poderes específicos para tanto.

No mérito, a apelante afirma que a sentença deve ser reformada integralmente, pois inexiste nos autos qualquer elemento que comprove ato ímprobo, dolo ou dano ao erário. Argumenta que os serviços contratados foram efetivamente prestados e a condenação por dano moral coletivo não se sustenta posto que não existe nos autos qualquer prova de lesão à coletividade ou prejuízo concreto à saúde pública.

Requer a nulidade da sentença por ausência de citação válida ou, superada a preliminar, a reforma da decisão para julgar improcedentes os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa.

O Ministério Público apresentou
Contrarrazões
, defendendo a regularidade da citação, a presença de elementos probatórios suficientes para a condenação por improbidade, e requerendo a manutenção da sentença.

Em parecer, o
parquet
se manifestou pelo conhecimento e desprovimento dos recursos, sustentando que restaram comprovados os atos ímprobos, com destaque para o direcionamento da contratação, ausência de singularidade dos serviços e de notória especialização, além da regularidade processual.

Viram os autos conclusos.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos
de
admissibilidade recursal, conheço dos recursos e passo a apreciá-los.

DA PRELIMINAR DE NULIDADE POR AUSÊNCIA DE CITAÇÃO PESSOAL

A preliminar suscitada pela Apelante versa sobre a alegada ausência de citação pessoal, que reputa como vício de nulidade absoluta, por violação aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Sustenta que a citação teria ocorrido apenas por intermédio de publicação dirigida aos advogados da parte, sem observância à forma legal prevista para a citação válida.

Do cotejo dos autos, em especial dos documentos extraídos do processo eletrônico n.º 0800704-44.2019.8.14.0035, verifica-se que:

1.

A petição inicial da ação de improbidade foi ajuizada em 13/11/2019, tendo a APELANTE sido devidamente qualificada (endereço e CPF completos);

2.

A decisão de recebimento da inicial é prolatada em 18/01/2021, com determinação de citação dos requeridos;

3.

Consta certidão datada de 03/02/2021, em que se registra que "os demandados foram citados por meio de seus advogados";

4.

A sentença, por sua vez, registra que os réus foram citados e “mantiveram-se silentes”, sendo-lhes decretada a revelia, ainda que com a ressalva de que isso não implicaria presunção de veracidade.

Denota-se que a citação foi realizada mediante publicação no Diário de Justiça, direcionada aos patronos constituídos, sem que houvesse prévia citação pessoal da ré.

Ocorre que, nos autos, não se verifica mandado de citação pessoal regularmente cumprido, tampouco aviso de recebimento assinado pela parte ou certidão de oficial de justiça confirmando o ato citatório na forma do art. 248 do CPC. A existência de devolução de mandado registrada em 06/04/2020 (documento n. 16525750) reforça a suspeita de que a citação pessoal não se concretizou.

A citação é ato solene e indispensável à validade da relação processual, nos termos do art. 238 do CPC, pois é o instrumento formal que dá ciência ao réu da existência da demanda, chamando-o ao processo para que exerça plenamente o contraditório e a ampla defesa. No âmbito da improbidade administrativa, tal exigência é ainda mais rigorosa, tendo em vista a natureza sancionatória da ação e a gravidade das sanções que dela decorrem, como a suspensão de direitos políticos, a perda da função pública e a aplicação de multas.

A Lei nº 8.429/92, no art. 17, §9º, prevê expressamente que, recebida a petição inicial, o magistrado determinará a citação do requerido para apresentar contestação, e não mera intimação de advogado. O legislador diferenciou, de forma intencional, os atos de citação e intimação: enquanto a intimação pode se dar na pessoa do advogado regularmente constituído (art. 272, §5º, do CPC), a citação, por sua vez, deve se realizar pessoalmente na pessoa do réu, salvo hipóteses excepcionais legalmente previstas, o que não ocorreu no presente caso

Destaca-se que, inclusive a defesa prévia está vinculada a etapa anterior, prevista no art. 17, §7º, da LIA, e não substitui a citação regular após o recebimento da inicial.

In casu
, a parte não intimada pessoalmente, deixou de apresentar Contestação, e não há qualquer notícia de comparecimento espontâneo, que poderia suprir a citação (art. 239, §1º, do CPC).

Com efeito, trata-se de nulidade absoluta, que pode ser arguida a qualquer tempo, independentemente da demonstração de prejuízo, pois a inexistência ou vício na citação compromete a própria formação da relação processual.

No processo sancionatório, o prejuízo é presumido, uma vez que a ausência de citação pessoal retira do demandado a possibilidade de ciência formal da acusação e da oportunidade adequada para se defender. Tal vício atinge o devido processo legal e os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório (art. 5º, LIV e LV, da CF).

Reforça-se que, conforme apontado pela recorrente, a outorga de poderes aos advogados que atuaram na fase preliminar do feito não continha cláusula específica para o recebimento de citação. Logo, não se aplica o disposto no art. 272, § 5º, do CPC, segundo o qual os advogados poderão ser intimados dos atos processuais, pois tal regra não se estende ao ato inaugural de citação, que deve observar as formalidades previstas nos arts. 238 a 259 do Código.

Dessa forma, diante da ausência de comprovação nos autos de que a citação tenha sido regularmente realizada na forma pessoal, impõe-se o reconhecimento da nulidade do processo a partir do ato citatório, com a consequente anulação da sentença.

Ante o exposto,
CONHEÇO

DA APELAÇÃO CÍVEL INTERPOSTA POR
MARIA SILVIA MARTINS COMARU LEAL, DANDO-LHE PROVIMENTO, para acolher a preliminar suscitada,
anulando a sentença hostilizada, devendo os autos retornarem ao juízo de origem para instrução do feito assegurando plenamente os direitos processuais das partes, especialmente quanto ao contraditório e ampla defesa.

Como consequência,
DOU POR PREJUDICADA
a análise da
APELAÇÃO CÍVEL
movida por
FRANCISCO JOSÉ ALFAIA DE BARROS, MOISÉS PORTELA DA SILVA.

É como voto.

P. R. I.

Servirá a presente decisão como mandado/oficio, nos termos da Portaria nº 3731/2015-GP.

Belém, data de registro do sistema

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

Belém, 30/10/2025