Tribunal: TJPA
Processo: 0814619-95.2024.8.14.0000
Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10206 - Indisponibilidade de Bens
Data de julgamento: 2025-07-07

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁSECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICORECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTOPROCESSO Nº 0814619-95.2024.8.14.0000AGRAVANTE: JOANA HELENA ALVES DE ALMEIDA DOS SANTOSAGRAVADOS: MUNICÍPIO DE DOM ELISEU/PA, GERSILON SILVA DA GAMA, AUTO POSTO ITINGA II LTDA, JOSÉ ARDSON FIRMIANO DA SILVA, LUIS LIMA DE ARAUJO, CLENES DOS SANTOS RIBEIRO, SINELLY GOMES DE OLIVEIRARELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE COMBUSTÍVEL. FRAUDE LICITATÓRIA. SUPERFATURAMENTO. RESTRIÇÃO DE COMPETITIVIDADE. SUSPENSÃO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. AGRAVOS INTERNOS JULGADOS PREJUDICADOS. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO REJEITADA. PEDIDOS DE INDISPONIBILIDADE DE BENS, QUEBRA DE SIGILO BANCÁRIO E AFASTAMENTO CAUTELAR. PARCIAL PROVIMENTO. I. CASO EM EXAME Agravo de instrumento interposto por cidadã em ação popular visando, liminarmente, o afastamento cautelar do prefeito e secretários municipais de Dom Eliseu/PA, decretação de indisponibilidade de bens e quebra de sigilo bancário dos requeridos, bem como suspensão dos contratos e pagamentos decorrentes de pregões eletrônicos para fornecimento de combustíveis, sob alegação de fraudes licitatórias (Pregão Eletrônico SRP nº 002/2023-PMDE e nº 021/2023-PMDE), restrição de competitividade, superfaturamento e emissão de notas fiscais frias. Agravos internos interpostos pelo Auto Posto Itinga II Ltda. e Gersilon Silva da Gama, julgados prejudicados diante do julgamento do mérito do agravo de instrumento. Preliminar de ilegitimidade passiva do município arguida em contrarrazões e rejeitada. Decisão de primeiro grau indeferiu os pedidos liminares; deferimento parcial em sede recursal, posteriormente revisto no mérito, conforme legislação e jurisprudência. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há quatro questões em discussão: (i) analisar a preliminar de ilegitimidade passiva do município em ação popular; (ii) definir se é cabível o afastamento cautelar do prefeito e secretários municipais em sede de ação popular por indícios de fraude licitatória; (iii) estabelecer se é legítima, em ação popular, a decretação liminar de indisponibilidade de bens e quebra de sigilo bancário/fiscal dos requeridos; (iv) determinar se é adequada a concessão de liminar para suspensão dos contratos e pagamentos decorrentes dos pregões eletrônicos questionados, à vista dos indícios de lesão ao patrimônio público. III. RAZÕES DE DECIDIR O município de direito público, cujo ato é objeto de impugnação em ação popular, deve figurar no polo passivo da demanda nos termos do art. 6º, §3º, da Lei 4.717/65, sendo-lhe facultado contestar, manter-se inerte ou atuar ao lado do autor, motivo pelo qual se rejeita a preliminar de ilegitimidade passiva. O afastamento cautelar de autoridades municipais, ainda que previsto de forma subsidiária na ação popular, configura medida excepcional, admitida somente diante de demonstração inequívoca de risco concreto à instrução processual, não bastando a gravidade dos fatos alegados ou a posição hierárquica dos agentes, nos termos da jurisprudência dos tribunais superiores (AgInt na SLS 2.655/PE, STJ; TJPA, AI 0806445-73.2019.8.14.0000). A decretação de indisponibilidade de bens e a quebra de sigilo bancário/fiscal são medidas restritivas de direitos fundamentais, exigindo expressa previsão legal e legitimação ativa específica, atualmente reservada ao Ministério Público e ao ente público lesado (Lei 8.429/92, art. 7º, com redação da Lei 14.230/21), sendo incabível sua concessão em ação popular, conforme entendimento consolidado (TJPA, AI 0803494-72.2020.8.14.0000; TJ-SP, AI 2264790-09.2022.8.26.0000). A concessão de liminar para suspensão de contratos administrativos impugnados em ação popular encontra amparo no art. 5º, §4º, da Lei 4.717/65, desde que presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora, bastando a demonstração de indícios robustos de irregularidades aptas a lesar o patrimônio público e a urgência da medida, independentemente de exaurimento da instrução probatória. No caso, a documentação acostada aponta indícios concretos de fraude em licitações, superfaturamento, restrição de competitividade, celebração de contratos com órgãos não participantes do certame, ausência de comprovação de capacidade técnica da empresa vencedora e pagamentos incompatíveis com a real demanda do município, justificando a suspensão cautelar dos contratos e pagamentos, em prol do interesse público. Os agravos internos interpostos restam prejudicados diante do julgamento do mérito do agravo de instrumento. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso parcialmente provido. Tese de julgamento: O município deve figurar no polo passivo da ação popular cujo ato é objeto de impugnação, nos termos do art. 6º, §3º, da Lei 4.717/65. O afastamento cautelar de prefeito e secretários municipais em ação popular demanda demonstração inequívoca de risco concreto à instrução processual, não se justificando pela mera gravidade dos fatos narrados. A ação popular não se presta à decretação de indisponibilidade de bens ou quebra de sigilo bancário/fiscal, cujos pedidos competem exclusivamente ao Ministério Público e ao ente público interessado. A concessão de liminar para suspensão de contratos e pagamentos é cabível em ação popular, desde que comprovados indícios de lesividade ao patrimônio público e o risco de dano irreparável, como instrumento de tutela do interesse público primário. Agravos internos interpostos restam prejudicados diante do julgamento do mérito do agravo de instrumento. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXXIII; Lei 4.717/65, arts. 1º, 5º, §4º, 6º, §3º; Lei 8.429/92, arts. 7º e 16, com redação da Lei 14.230/21; CPC, art. 300. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt na SLS 2.655/PE, Rel. Min. Humberto Martins, Corte Especial, j. 01/02/2021, DJe 04/05/2021; TJPA, AI 0806445-73.2019.8.14.0000, Rel. Des. Luzia Nadja Guimarães Nascimento, 2ª Turma de Direito Público, j. 21/11/2022; TJPA, AI 0803494-72.2020.8.14.0000, Rel. Des. Luzia Nadja Guimarães Nascimento, 2ª Turma de Direito Público, j. 27/11/2023; TJ-SP, AI 2264790-09.2022.8.26.0000, Rel. Des. Paulo Barcellos Gatti, 4ª Câmara de Direito Público, j. 04/09/2023. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1° TURMA DE DIREITO PÚBLICO, por unanimidade de votos, em CONHECER E DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 1° Turma de Direito Público, com início em 07/07/2025. Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora EZILDA PASTANA MULTRAN.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) - 0814619-95.2024.8.14.0000

AGRAVANTE: JOANA HELENA ALVES DE ALMEIDA DOS SANTOS

AGRAVADO: MUNICIPIO DE DOM ELISEU, GERSILON SILVA DA GAMA, AUTO POSTO ITINGA II LTDA, JOSE ARDSON FIRMIANO DA SILVA, LUIS LIMA DE ARAUJO, CLENES DOS SANTOS RIBEIRO, SINELLY GOMES DE OLIVEIRA RIBEIRO

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ
SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO
1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO
RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO
PROCESSO Nº 0814619-95.2024.8.14.0000
AGRAVANTE: JOANA HELENA ALVES DE ALMEIDA DOS SANTOS
AGRAVADOS: MUNICÍPIO DE DOM ELISEU/PA, GERSILON SILVA DA GAMA, AUTO POSTO ITINGA II LTDA, JOSÉ ARDSON FIRMIANO DA SILVA, LUIS LIMA DE ARAUJO, CLENES DOS SANTOS RIBEIRO, SINELLY GOMES DE OLIVEIRA
RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE COMBUSTÍVEL. FRAUDE LICITATÓRIA. SUPERFATURAMENTO. RESTRIÇÃO DE COMPETITIVIDADE. SUSPENSÃO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. AGRAVOS INTERNOS JULGADOS PREJUDICADOS. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO REJEITADA. PEDIDOS DE INDISPONIBILIDADE DE BENS, QUEBRA DE SIGILO BANCÁRIO E AFASTAMENTO CAUTELAR. PARCIAL PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto por cidadã em ação popular visando, liminarmente, o afastamento cautelar do prefeito e secretários municipais de Dom Eliseu/PA, decretação de indisponibilidade de bens e quebra de sigilo bancário dos requeridos, bem como suspensão dos contratos e pagamentos decorrentes de pregões eletrônicos para fornecimento de combustíveis, sob alegação de fraudes licitatórias (Pregão Eletrônico SRP nº 002/2023-PMDE e nº 021/2023-PMDE), restrição de competitividade, superfaturamento e emissão de notas fiscais frias. Agravos internos interpostos pelo Auto Posto Itinga II Ltda. e Gersilon Silva da Gama, julgados prejudicados diante do julgamento do mérito do agravo de instrumento. Preliminar de ilegitimidade passiva do município arguida em contrarrazões e rejeitada. Decisão de primeiro grau indeferiu os pedidos liminares; deferimento parcial em sede recursal, posteriormente revisto no mérito, conforme legislação e jurisprudência.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há quatro questões em discussão: (i) analisar a preliminar de ilegitimidade passiva do município em ação popular; (ii) definir se é cabível o afastamento cautelar do prefeito e secretários municipais em sede de ação popular por indícios de fraude licitatória; (iii) estabelecer se é legítima, em ação popular, a decretação liminar de indisponibilidade de bens e quebra de sigilo bancário/fiscal dos requeridos; (iv) determinar se é adequada a concessão de liminar para suspensão dos contratos e pagamentos decorrentes dos pregões eletrônicos questionados, à vista dos indícios de lesão ao patrimônio público.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O município de direito público, cujo ato é objeto de impugnação em ação popular, deve figurar no polo passivo da demanda nos termos do art. 6º, §3º, da Lei 4.717/65, sendo-lhe facultado contestar, manter-se inerte ou atuar ao lado do autor, motivo pelo qual se rejeita a preliminar de ilegitimidade passiva.

O afastamento cautelar de autoridades municipais, ainda que previsto de forma subsidiária na ação popular, configura medida excepcional, admitida somente diante de demonstração inequívoca de risco concreto à instrução processual, não bastando a gravidade dos fatos alegados ou a posição hierárquica dos agentes, nos termos da jurisprudência dos tribunais superiores (AgInt na SLS 2.655/PE, STJ; TJPA, AI 0806445-73.2019.8.14.0000).

A decretação de indisponibilidade de bens e a quebra de sigilo bancário/fiscal são medidas restritivas de direitos fundamentais, exigindo expressa previsão legal e legitimação ativa específica, atualmente reservada ao Ministério Público e ao ente público lesado (Lei 8.429/92, art. 7º, com redação da Lei 14.230/21), sendo incabível sua concessão em ação popular, conforme entendimento consolidado (TJPA, AI 0803494-72.2020.8.14.0000; TJ-SP, AI 2264790-09.2022.8.26.0000).

A concessão de liminar para suspensão de contratos administrativos impugnados em ação popular encontra amparo no art. 5º, §4º, da Lei 4.717/65, desde que presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora, bastando a demonstração de indícios robustos de irregularidades aptas a lesar o patrimônio público e a urgência da medida, independentemente de exaurimento da instrução probatória.

No caso, a documentação acostada aponta indícios concretos de fraude em licitações, superfaturamento, restrição de competitividade, celebração de contratos com órgãos não participantes do certame, ausência de comprovação de capacidade técnica da empresa vencedora e pagamentos incompatíveis com a real demanda do município, justificando a suspensão cautelar dos contratos e pagamentos, em prol do interesse público.

Os agravos internos interpostos restam prejudicados diante do julgamento do mérito do agravo de instrumento.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

O município deve figurar no polo passivo da ação popular cujo ato é objeto de impugnação, nos termos do art. 6º, §3º, da Lei 4.717/65.

O afastamento cautelar de prefeito e secretários municipais em ação popular demanda demonstração inequívoca de risco concreto à instrução processual, não se justificando pela mera gravidade dos fatos narrados.

A ação popular não se presta à decretação de indisponibilidade de bens ou quebra de sigilo bancário/fiscal, cujos pedidos competem exclusivamente ao Ministério Público e ao ente público interessado.

A concessão de liminar para suspensão de contratos e pagamentos é cabível em ação popular, desde que comprovados indícios de lesividade ao patrimônio público e o risco de dano irreparável, como instrumento de tutela do interesse público primário.

Agravos internos interpostos restam prejudicados diante do julgamento do mérito do agravo de instrumento.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5º, LXXIII; Lei 4.717/65, arts. 1º, 5º, §4º, 6º, §3º; Lei 8.429/92, arts. 7º e 16, com redação da Lei 14.230/21; CPC, art. 300.

Jurisprudência relevante citada
:

STJ, AgInt na SLS 2.655/PE, Rel. Min. Humberto Martins, Corte Especial, j. 01/02/2021, DJe 04/05/2021;

TJPA, AI 0806445-73.2019.8.14.0000, Rel. Des. Luzia Nadja Guimarães Nascimento, 2ª Turma de Direito Público, j. 21/11/2022;

TJPA, AI 0803494-72.2020.8.14.0000, Rel. Des. Luzia Nadja Guimarães Nascimento, 2ª Turma de Direito Público, j. 27/11/2023;

TJ-SP, AI 2264790-09.2022.8.26.0000, Rel. Des. Paulo Barcellos Gatti, 4ª Câmara de Direito Público, j. 04/09/2023.

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1° TURMA DE DIREITO PÚBLICO, por unanimidade de votos, em CONHECER E DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da 1° Turma de Direito Público, com início em 07/07/2025.

Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora EZILDA PASTANA MULTRAN.

RELATÓRIO

Trata-se de AGRAVO DE INSTRUMENTO, COM PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO, interposto por JOANA HELENA ALVES DE ALMEIDA DOS SANTOS, contra a decisão interlocutória proferida pelo Juízo da Vara Cível e Empresarial da Comarca de Dom Eliseu, que, nos autos da Ação Popular nº 0801583-53.2024.8.14.0107, indeferiu pedido liminar de afastamento cautelar do prefeito e secretários, indisponibilidade de bens, quebra de sigilo bancário e suspensão dos contratos administrativos questionados.

Em síntese, a ação supracitada foi ajuizada por JOANA HELENA ALVES DE ALMEIDA DOS SANTOS, relatando a ocorrência de fraude no processo licitatório decorrente do PREGÃO ELETRÔNICO SRP Nº 002/2023-PMDE, envolvendo grave desperdício e desvio de recursos públicos. Alega-se que os meios fraudulentos empregados neste certame foram igualmente replicados e perduraram no processo subsequente, o PREGÃO ELETRÔNICO SRP Nº 021/2023-PMDE, o qual se encontra vigente no ano de 2024.

Na inicial, esclareceu que o PREGÃO ELETRONICO SRP Nº 002/2023-PMDE, tinha como objeto a “contratação de empresa para fornecimento de combustíveis (gasolina comum, diesel comum e s10) visando suprir as necessidades básicas da frota municipal da prefeitura, secretarias e fundos municipais” no qual iria fornecer combustíveis durante o ano de 2023 para o município de Dom Eliseu/PA.

No entanto, narrou que, em análise do procedimento licitatório, verificou inúmeras irregularidades nos documentos de habilitação da empresa ganhadora da licitação e que também é envolvida na fraude, a saber: a) restrição de competitividade; b) superfaturamento de preços com pesquisa de preços realizada por meio de fotos ilegíveis nos supostos postos; c) Empresa ganhadora possuía documentação irregular e deveria ter sido inabilitada, e ainda emitiu declaração falsa de ME/EPP; d) Realização de contratos por órgãos que sequer faziam parte da licitação; e) Contratos realizados superaram o valor da Ata de Registros de Preços; f) Sobrepreço e esquema de fraude nas notas pagas pela prefeitura

Seguiu narrando que no final do exercício de 2023, o município de Dom Eliseu, realizou novo certame licitatório para aquisição de combustíveis, com execução para o ano de 2024, sendo aberto o PREGÃO ELETRÔNICO SRP Nº 021/2023-PMDE, que tinha o mesmo objeto de 2023 – aquisição de combustíveis, e que se repetiu o mesmo
modus operandi
fraudulento que os gestores municipais praticaram na licitação de combustíveis de 2023 e, ainda, a mesma e única empresa participante, restou ganhadora.

Assim, requereu liminarmente a antecipação dos efeitos da tutela, para, que seja determinado o afastamento temporário do prefeito municipal de Dom Eliseu/PA e de seus secretários municipais de Educação, de Assistência Social e de Saúde pelo período de 90 dias, sem perda da remuneração mensal a que fazem jus, determinando-se a entrega dos processos licitatórios, contratos e todas as notas fiscais e comprovantes de pagamentos decorrentes das licitações para aquisição de combustível de 2023 e 2024.

Ainda em liminar, requereu: a decretação da indisponibilidade dos bens até o limite de R$ 23.780.412,21 (vinte e três milhões, setecentos e oitenta mil, quatrocentos e doze reais e vinte e um centavos), que foram efetivamente gastos até o presente momento com combustíveis; a quebra do sigilo bancário de todos os demandados, período de 03/03/2023 até a data do efetivo deferimento judicial; a suspensão imediata de todos os contratos resultantes da Ata de Registros de Preços do PREGÃO ELETRONICO SRP Nº 021/2023-PMDE, e consequente, a suspensão dos pagamentos e empenhos já realizados provenientes do referido certame.

Subsidiariamente, requereu o deferimento das diligências descritas no item “9” da inicial, com as devidas diligências a serem realizadas na SEFA (solicitação dos históricos de aquisição e de venda de combustíveis declarados pelo AUTO POSTO ITINGA II LTDA no exercício de 2023 à 2024) e Prefeitura Municipal de Dom Eliseu/PA (anexar na íntegra os certames licitatórios: PREGÃO ELETRONICO SRP Nº 002/2023-PMDE, e o PREGÃO ELETRONICO SRP Nº 021/2023-PMDE, juntamente com todas as notas fiscais emitidas e pagas pela prefeitura municipal e secretarias municipais, relacionadas aos procedimentos supra).

O feito seguiu seu regular processamento, até a decisão que indeferiu os pedidos liminares, nos seguintes termos:

“(...)1. Afastamento do Prefeito e de Secretários(as) Municipais. O afastamento cautelar de agentes públicos, notadamente prefeitos e secretários(as), é medida de caráter excepcional, que somente se justifica quando fundamentada em elementos concretos que evidenciem que a permanência no cargo representa risco efetivo à instrução processual, sob pena de grave violação da ordem pública e administrativa do Município. Contudo, não restou evidenciado nos autos que a permanência dos(as) requeridos(as) nos cargos comprometa a instrução processual ou acarrete risco concreto à coleta de provas, até porque não me parece que a presente demanda tenha por objeto fiscalizar e investigar a administração municipal, atribuição essa que não foi delegada pela Constituição Federal ao Judiciário. Ante essas considerações, indefiro o pedido de afastamento cautelar.
2. Indisponibilidade de bens. A indisponibilidade de bens, prevista no artigo 16 da Lei nº 8.429/199, com as atualizações da Lei 14.230/2021, destina-se a garantir eventual ressarcimento ao erário em caso de dano comprovado. No entanto, a decretação dessa medida cautelar exige que se demonstre, além da existência de fortes indícios de ato ímprobo, a iminente dilapidação do patrimônio por parte dos(as) requeridos(as), com a finalidade de frustrar o ressarcimento. No presente caso, não há nos autos elementos que comprovem tal risco, situação que impede a concessão da medida requerida neste momento.
3. Quebra de sigilo. A quebra de sigilos fiscal e bancário é medida invasiva, que demanda demonstração de necessidade urgente e proporcionalidade. Não há nos autos prova suficiente de que a urgência justifique a medida neste momento, visto que não se vislumbra risco de perda de registros bancários, considerando que a requerente informa que os supostos atos lesivos remontam ao ano anterior. Nada impede que, durante a instrução, a medida possa ser reavaliada, em situação de ampla comprovação das alegações. Com essas considerações, indefiro a liminar. Conforme o artigo 7º, § 2º, IV, da Lei nº 4.717/1965, CITAR cada parte requerida para oferecer contestação, no prazo de 20 (vinte) dias. INTIMAR o Ministério Público. INTIMAR a parte Requerente por sua defesa habilitada”.

Inconformada, JOANA HELENA ALVES DE ALMEIDA DOS SANTOS interpôs o presente agravo de instrumento.

Nas razões recursais, a parte recorrente destaca que os autos foram encaminhados ao Ministério Público para manifestação quanto aos fatos e provas apresentados, sendo que o parecer ministerial foi contrário exclusivamente ao pedido de afastamento do gestor municipal.

Ressalta, ainda, que o Ministério Público se manifestou pela concessão da tutela de urgência para suspender a Ata de Registro de Preços e os contratos administrativos dela decorrentes, além de ter se posicionado favoravelmente à decretação de indisponibilidade de bens dos réus e à quebra de seus sigilos fiscal e bancário.

No que tange ao Pregão Eletrônico SRP nº 002/2023-PMDE, a agravante alega que foram identificadas diversas irregularidades na habilitação da empresa vencedora, a qual estaria envolvida em fraude. Entre as falhas apontadas, destacam-se a restrição de competitividade e o superfaturamento. A pesquisa de preços foi realizada com base em fotografias ilegíveis dos postos de combustíveis, e contratos foram firmados e pagos por órgãos que não integravam o procedimento licitatório.

Além disso, houve fraude nas notas fiscais, com despesas injustificadas, especialmente em relação à gasolina, bem como a inclusão de aditivos contratuais que excederam os valores estipulados na Ata de Registro de Preços. Vale ressaltar que a pesquisa de preços foi realizada "in loco", sem a assinatura dos proprietários dos postos, o que, somado às fotos ilegíveis, impossibilitou a adequada verificação dos valores cotados.

Assevera que, conforme demonstrado na inicial, a pesquisa de preços foi realizada de forma fraudulenta, resultando em valores irreais no mapa comparativo e uma superestimativa de quantitativos, o que levou a uma Ata de Registros de Preços no valor exorbitante de R$ 15.914.399,36.

Apenas um licitante participou do certame, evidenciando a restrição à competitividade, apesar de haver outros postos no município que poderiam competir, caso os quantitativos não fossem tão elevados. A superestimativa violou o artigo 3º, §1º, inciso I, da Lei 8.666/93, agora previsto no art. 9º da Lei 14.133/2021.

Alega que apesar das ilegalidades, a empresa Auto Posto Itinga venceu a licitação, mesmo sem estar habilitada, pois apresentou declaração falsa de microempresa para usufruir dos benefícios da LC 123/06, mas seu balanço patrimonial ultrapassa R$ 53 milhões, o que a desqualifica, conforme jurisprudência do TCU, Acórdão n. 1702/2017.

A agravante prossegue narrando que a empresa vencedora apresentou apenas um atestado de capacidade técnica, no qual os serviços prestados envolvem volumes insignificantes, não ultrapassando 450 litros, sendo 231 litros de gasolina, 25 litros de Diesel S-500 e 150 litros de Diesel Comum, totalizando apenas R$ 2.508,68 (dois mil, quinhentos e oito reais e sessenta e oito centavos). Todavia, o objeto da licitação abrangia um quantitativo de 2.406.412 litros de combustíveis, perfazendo o montante de R$ 15.914.399,36 (quinze milhões, novecentos e quatorze mil, trezentos e noventa e nove reais e trinta e seis centavos).

Dessa forma, o agravante salienta que se torna evidente a total incapacidade técnica da referida empresa para o fornecimento do quantitativo licitado.

Afirma ainda que a empresa ofertou lances iguais aos preços de referência superfaturados, resultantes de uma pesquisa fraudulenta, e, durante a negociação, reduziu apenas R$ 0,01 por item. Além disso, aduz que foi comprovado que a empresa vendia combustíveis ao município por valores superiores aos praticados com outras entidades. Por exemplo, em 21/11/2022, vendeu gasolina ao SAAE por R$ 5,69, enquanto, em 28/12/2022, vendeu ao município de Dom Eliseu por R$ 6,92, confirmando o superfaturamento.

Destaca que na licitação de R$ 15.914.399,36, foram feitos inicialmente 08 contratos e 02 aditivos, resultando em R$ 16.476.565,16, valor que ultrapassa o previsto na Ata de Registro de Preços. Posteriormente, um novo contrato elevou o gasto total para R$ 16.996.225,66 em combustíveis em 2023, o que é ilegal, pois não se poderiam realizar contratos e aditivos acima do limite da ARP sem recursos suficientes. Além disso, os aditivos não apresentam valor nominal nas dotações orçamentárias, indicando falta de comprovação de fundos.

Aponta que o município firmou contratos de R$ 2.926.356,96 com órgãos não participantes da licitação, como FUNDEB e Assistência Social, e os valores foram efetivamente gastos, conforme comprovam as notas fiscais anexadas.

Afirma que os valores gastos com gasolina pelo município foram incompatíveis com seus veículos, pois a Secretaria de Saúde, com apenas dois veículos à gasolina, gastou R$ 2.720.132,30, o que seria suficiente para abastecê-los por oito anos.

Além disso, nas licitações de 2022 a 2024 para locação de veículos, todos utilizavam diesel. Isso comprovou a emissão de notas fiscais fictícias e superfaturadas, sem o devido fornecimento dos serviços.

Conta que as notas fiscais cobraram preços acima dos licitados, como o Diesel S-10, vendido por R$ 7,26 em vez de R$ 6,78, e gasolina a R$ 6,28, enquanto o preço licitado era R$ 5,95. Além disso, itens não licitados, como gasolina aditivada e óleo lubrificante, foram adquiridos por valores superiores ao mercado.

Somado a isso, suscita que o mesmo esquema fraudulento utilizado na licitação de combustíveis de 2023 repetiu-se na de 2024, com a mesma empresa vencendo, quais sejam:

A pesquisa de preços foi realizada de forma irregular, sem data definida e "in loco", utilizando fotos ilegíveis de bombas e placas de preços, o que é ilegal segundo o TCU (Acórdãos 3224/2020 e 670/2008). Assim como na licitação de 2023, houve fraude nos valores registrados, elevando o preço de referência e resultando em superfaturamento, causando prejuízo aos cofres públicos.

Narra que novamente, apenas uma empresa participou da licitação, a mesma que venceu em 2023 e envolveu-se em fraudes com a administração municipal. Isso ocorreu devido à superestimativa de quantitativos, o que limitou a competitividade. Com base em uma pesquisa de preços ilegal, a Ata de Registro de Preços atingiu R$ 19.962.930,00. Durante a sessão, a empresa repetiu o comportamento de 2023, oferecendo lances iguais aos preços de referência superfaturados e, na fase de negociação, reduziu os valores em apenas R$ 0,01 por item.

Aponta que apesar das ilegalidades, similares às de 2023, a mesma empresa venceu a licitação, resultando em uma Ata de Registro de Preços de R$ 19.962.930,00 para 2024, e que não havia necessidade dos quantitativos elevados, como evidenciado pelos sete contratos assinados, totalizando R$ 9.981.465,00, menos da metade do valor da ARP. Essa superestimativa frustrou a competitividade e favoreceu a empresa vencedora de 2023.

Além disso, destaca que os preços licitados foram maiores que os informados pelo próprio posto na pesquisa de preços fraudulenta. Na licitação de 2024, assim como em 2023, foi identificado um sobrepeso de R$ 1.455.880,00 nos preços do Diesel Comum (R$ 618.120,00) e do Diesel S10 (R$ 837.760,00), valores superiores aos praticados pelo posto para outros compradores. Outrossim, há indícios de que notas fiscais pendentes de 2023 estão sendo pagas com recursos da ARP de 2024, o que exige uma investigação minuciosa.

Ademais, a Secretaria de Saúde firmou um contrato de R$ 2.658.600,00, mesmo possuindo apenas dois veículos que utilizam gasolina. Comparando os valores gastos, seria possível abastecer esses veículos diariamente com tanque cheio por mais de dois anos. Além disso, não há licitações vigentes para veículos a gasolina, uma vez que todos os veículos locados utilizam Diesel, o que reforça as suspeitas de superfaturamento.

Assevera que a fraude é evidente na emissão de notas fiscais frias, com o posto de gasolina agindo em conluio com secretarias e a prefeitura. Um simples rastreamento dos cupons fiscais de abastecimento comprova essa irregularidade, que afeta diretamente os cofres públicos.

Verificou-se que o posto possivelmente utiliza cupons de vendas feitos para moradores e os insere indevidamente nas notas fiscais destinadas ao município. Assim, emite cupons fiscais fictícios, cobrando do município por combustíveis já pagos pela população, sem que o fornecimento ao município tenha ocorrido.

Além disso, anexa tabela que demonstra que o posto vendia o diesel comum por R$ 5,89 e venceu a licitação com R$ 6,57. No entanto, as notas fiscais mostram preços variados, como R$ 5,89, R$ 5,80, R$ 6,57 e até R$ 7,40 por litro, evidenciando fraude. Além do sobrepeso, há superfaturamento nas notas de 2024, com cupons fiscais de Diesel S-10 a R$ 7,40, apesar de o posto ter vencido a licitação com R$ 6,65, provando a continuidade das fraudes desde 2023.

Outrossim, aduz que os atos fraudulentos identificados na licitação de 2023 continuam na licitação de 2024, causando prejuízo ao erário, com milhares de reais sendo pagos diariamente por supostos abastecimentos que não ocorrem. Em menos de dois anos, quase R$ 30 milhões foram gastos com combustíveis pelo município de Dom Eliseu. Diante das fraudes e conluios comprovados, aponta ser urgente a concessão das medidas liminares solicitadas e a revogação dos procedimentos.

Alega que a plausibilidade jurídica está evidenciada pelas fraudes, conluio e pagamentos indevidos de notas fiscais com valores superiores aos itens licitados, além da cobrança por itens não licitados. Também houve pagamento de notas referentes a empresas de outro estado, prejudicando a execução adequada do serviço público. Há indícios de que os recursos pagos indevidamente estão sendo usados em campanhas eleitorais, afetando o pleito.

Na sequência, aduz que o risco de dano está evidente, pois o Município de Dom Eliseu sofre diariamente com a emissão de notas fictícias e superfaturadas, cobrando itens não licitados, sem a devida entrega dos serviços, e que as ilegalidades continuam, como demonstrado pela mais recente nota fiscal, e no dia 07/08/2024 o município empenhou R$ 3.083.529,00, dos quais já foram pagos R$ 536.134,80, agravando o prejuízo. Outrossim, aponta que o perigo da demora está comprovado pela continuidade das fraudes.

Assevera que o risco de que o patrimônio público não seja ressarcido é iminente, pois sem a medida de indisponibilidade dos bens, o ressarcimento ao erário pode se tornar impossível, pois os agravados podem se desfazer de seus bens para evitar a obrigação, de modo que a indisponibilidade dos bens é essencial para garantir a reparação dos danos causados, conforme reconhecido pelo STJ em ações populares.

Ademais, a agravante sustenta que a quebra do sigilo fiscal dos requeridos é medida imprescindível para rastrear os valores pagos ao
Auto Posto Itinga
, a fim de verificar se houve repasses indevidos a agentes públicos envolvidos no esquema. Afirma que o prefeito, os secretários municipais e os representantes da empresa são corresponsáveis pela fraude, que já resultou em um dispêndio de quase R$ 30 milhões com combustíveis no município de Dom Eliseu.

Ademais, suscita que o afastamento cautelar de prefeitos e secretários é necessário para evitar interferências nas investigações que envolvem superfaturamento, notas fiscais fictícias, desvio de verbas públicas e fraudes em licitações e contratos de combustível em Dom Eliseu.

Por fim, alega que a suspensão do processo licitatório Pregão Eletrônico SRP nº 021/2023-PMDE e dos pagamentos decorrentes é imprescindível para interromper os prejuízos que o município vem sofrendo desde 2023.

Diante do exposto, requer a concessão do efeito suspensivo ativo ao presente agravo, e no mérito, a sua confirmação, com a consequente determinação das seguintes medidas:

O afastamento temporário do atual prefeito do município de Dom Eliseu, bem como de seus respectivos secretários;

A decretação da indisponibilidade de bens no montante de R$ 23.780.412,21 (vinte e três milhões, setecentos e oitenta mil, quatrocentos e doze reais e vinte e um centavos), além da quebra do sigilo fiscal dos requeridos;

A imediata suspensão dos contratos decorrentes da Ata do Pregão Eletrônico SRP nº 021/2023-PMDE, bem como a suspensão dos pagamentos relativos aos empenhos já realizados.

Em decisão liminar, deferi parcialmente o pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal, determinando a decretação de indisponibilidade de bens no valor de R$ 23.780.412,21 (vinte e três milhões, setecentos e oitenta mil, quatrocentos e doze reais e vinte e um centavos); a quebra do sigilo fiscal dos requeridos; a imediata suspensão dos contratos decorrentes da Ata do Pregão Eletrônico SRP nº 021/2023-PMDE, com a consequente suspensão dos pagamentos relativos aos empenhos já realizados. Por fim, indeferi o pedido de afastamento cautelar do prefeito e seus secretários.

O AUTO POSTO ITINGA II LTDA e GERSILON SILVA DA GAMA, interpuseram agravo interno, respectivamente nos id n° 22284172; 22357487; 22358023.

GERSILON SILVA DA GAMA apresentou contrarrazões ao agravo de instrumento (ID n° 22612443), sustentando preliminarmente, a ausência de previsão legal e justo motivo para tramitação em sigilo, em violação ao princípio da publicidade processual, especialmente por se tratar de ação popular em ano eleitoral, onde, segundo alega, não há fundamento para restrição da publicidade dos atos processuais.

No mérito, afirma a inexistência de fumus boni iuris e periculum in mora, ausência de individualização das condutas e de robustez probatória quanto à prática de ato ímprobo, defendendo que não há comprovação de dolo nem de dano efetivo ao erário, bem como que a indisponibilidade de bens e a quebra de sigilo são medidas excepcionais, que exigem demonstração de necessidade urgente e proporcionalidade, o que não se verifica nos autos. Sustenta, ainda, que a suspensão dos contratos e pagamentos relativos ao fornecimento de combustíveis compromete a continuidade dos serviços públicos essenciais, ferindo os princípios da supremacia do interesse público e continuidade do serviço público. Pugna, ao final, pela reconsideração da decisão agravada e manutenção da decisão de piso.

JOANA HELENA ALVES DE ALMEIDA DOS SANTOS apresentou contrarrazões (ID N° 22724951) aos agravos internos.

Na sequência, o MUNICÍPIO DE DOM ELISEU/PA contrarrazoou o agravo de instrumento (ID N° 23151089), suscitando, preliminarmente, a ilegitimidade passiva do Município para figurar no polo passivo da ação popular, devendo, conforme precedentes, figurar como terceiro interessado, já que é o ente que alegadamente sofreu o suposto dano.

No mérito, o Município defende a regularidade dos processos licitatórios, destacando que todas as etapas foram conduzidas sob estrita observância da Lei nº 8.666/93, bem como os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, tendo havido participação de cinco empresas na pesquisa de preços, afastando-se qualquer alegação de restrição de competitividade ou favorecimento.

Rebate, de forma pormenorizada, cada alegação de irregularidade, superfaturamento, ausência de competitividade e documentação irregular, asseverando que as notas fiscais foram devidamente auditadas, não havendo comprovação de sobrepreço ou fraude, e que não há exigência legal de número mínimo de propostas para validade do certame. Requer, ao final, o reconhecimento da regularidade dos certames e a improcedência das alegações da agravante.

Encaminhados os autos ao Ministério Público, o órgão opinou pelo parcial provimento do recurso.

É o relatório.

VOTO

Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso.

DOS AGRAVOS INTERNOS.

Diante do julgamento do mérito do presente agravo de instrumento,
JULGO PREJUDICADO
os agravos internos de ID n° O AUTO POSTO ITINGA II LTDA e GERSILON SILVA DA GAMA, interpuseram agravo interno, respectivamente nos id n° 22284172; 22357487; 22358023.

DA PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO

Em sede de preliminar em contrarrazões, o Município de Belém suscita a sua ilegitimidade passiva para figurar no polo passivo da ação popular, devendo figurar como terceiro interessado, já que é o ente que alegadamente sofreu o suposto dano.

No entanto, nos termos do §3º do art. 6º da Lei nº 4.717/65, que regula a ação popular, a pessoa jurídica de direito público, cujo ato seja objeto de impugnação, deve figurar no polo passivo da demanda, podendo contestar, manter-se inerte ou mesmo atuar ao lado do autor, se reputar tal postura mais consentânea com o interesse público.

Neste caso, não há óbice à sua integração na relação processual, motivo pelo qual
REJEITO A PRELIMINAR SUSCITADA.

DO MÉRITO

Primeiramente, é de suma importância destacar que este momento processual se presta, apenas e tão somente, à análise da legalidade e razoabilidade da decisão agravada, não se prestando à apreciação de mérito da causa originária, sob pena de indevida supressão de instância e afronta ao princípio do duplo grau de jurisdição, constitucionalmente assegurado.

Conforme já exposto, trata-se de Ação Popular em que a autora denuncia a ocorrência de fraude nos processos licitatórios decorrentes do Pregão Eletrônico SRP nº 002/2023-PMDE (já concluído) e do Pregão Eletrônico SRP nº 021/2023-PMDE (em curso).

Ambos os certames tinham por objeto a "contratação de empresa para fornecimento de combustíveis ao município de Dom Eliseu e suas secretarias participantes", sendo que, em ambos os casos, uma única empresa foi declarada vencedora.

Pois bem. É sabido que, no processo civil contemporâneo, o instituto da tutela provisória, e mais especificamente a tutela de urgência, encontra respaldo no artigo 300 do Código de Processo Civil, segundo o qual:

Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

Para a concessão da medida, exige-se o preenchimento cumulativo de dois requisitos essenciais: a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo. Deve-se, ainda, observar a reversibilidade da medida, como determinado no §3º do mesmo dispositivo legal.

O conceito de
probabilidade do direito
refere-se à verossimilhança das alegações da parte requerente, isto é, à presença de elementos probatórios que, ainda que de forma sumária, demonstrem a plausibilidade da tese jurídica sustentada.

Já o
perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo
se consubstancia na possibilidade de que, com o decurso do tempo, a parte sofra prejuízo de difícil ou impossível reparação, comprometendo-se, de modo irreversível, a utilidade da prestação jurisdicional.

No caso em exame, importa salientar que a presente demanda tem natureza de
ação popular
, instrumento constitucionalmente conferido a qualquer cidadão para tutela do patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente e patrimônio histórico-cultural (CRFB, art. 5º, LXXIII; Lei 4.717/65, art. 1º). Trata-se de ação cuja finalidade é a proteção do interesse público primário, servindo de importante mecanismo de participação popular no controle da Administração Pública.

A ação popular, pois, destina-se precipuamente à anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos, sendo desnecessária, neste âmbito, a configuração de improbidade administrativa ou a demonstração de dolo ou culpa do agente público. Bastam, para o deferimento de providências liminares, a existência de indícios robustos de ato lesivo e o risco de dano à coletividade, sem que se exija o exaurimento da instrução probatória ou condenação definitiva dos envolvidos.

Sendo assim, cumpre reiterar que a discussão se circunscreve à existência de ilegalidades aptas a vulnerar o patrimônio público, sem necessidade de análise quanto à configuração de infrações à Lei de Improbidade Administrativa.

No presente caso, o agravante restringe sua pretensão a três pedidos específicos: (i) o afastamento temporário do Prefeito de Dom Eliseu e dos respectivos Secretários Municipais; (ii) a quebra do sigilo bancário e a decretação da indisponibilidade de bens dos requeridos; e (iii) a suspensão imediata de todos os contratos e pagamentos decorrentes dos pregões impugnados. Assim, o presente voto limitar-se-á à análise exclusiva desses três pleitos.

i- DO AFASTAMENTO TEMPORÁRIO DO PREFEITO E DOS SECRETÁRIOS MUNICIPAIS

Em relação a este capítulo, sabe-se que a medida extrema de afastamento cautelar de autoridades do exercício de suas funções possui respaldo excepcional no ordenamento, em regra admitida na ação civil pública por ato de improbidade administrativa (art. 20 da Lei nº 8.429/92), admitindo-se sua aplicação subsidiária no âmbito da ação popular, em hipóteses excepcionais, quando houver demonstração inequívoca de risco concreto à instrução processual.

No caso
sub judice
, embora existam indícios de irregularidades nas licitações, conforme alegado pela autora, não foi comprovado, de forma inequívoca, que a permanência das autoridades no cargo constitua um risco concreto e imediato à instrução processual. Os elementos apresentados até o momento concentram-se na análise de irregularidades ocorridas no passado, sem evidenciar ações específicas que possam comprometer o andamento das investigações ou a coleta de provas.

Para corroborar com o exposto, colaciono os seguintes julgados:

AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECISÃO QUE PROMOVE O AFASTAMENTO DO CARGO DE VICE-PREFEITO / PREFEITO INTERINO, DETERMINA A QUEBRA DE SIGILO FISCAL E BANCÁRIO E INDISPONIBILIDADE DE BENS. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTOS PARA ADOÇÃO DAS MEDIDAS EXCEPCIONAIS DE AFASTAMENTO DO CARGO E QUEBRA DE SIGILO. INDISPONIBILIDADE DE BENS ADEQUADA AO CASO. REFORMA PARCIAL DA DECISÃO RECORRIDA PARA CASSAR A ORDEM DE AFASTAMENTO E QUEBRA DE SIGILO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

1. A quebra de sigilo bancário e fiscal é medida que exige a inequívoca comprovação de sua indispensabilidade e pertinência;

2. A possibilidade de afastamento
in limine
do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, porquanto medida extrema, exige prova incontroversa de que a sua permanência poderá ensejar dano efetivo à instrução processual;

3. O pedido genérico das medidas excepcionais impossibilita a sua concessão;

4. Em relação a indisponibilidade de bens presente o
fumus boni iuris
, uma vez que o próprio agravante reconhece a existência de despesa decorrente das dispensas de licitação.

5. Recurso conhecido e parcialmente provido para manter apenas a indisponibilidade de bens, cassadas as ordens de afastamento do cargo e quebra de sigilos bancário e fiscal.

(TJPA – AGRAVO DE INSTRUMENTO – Nº 0806445-73.2019.8.14.0000 – Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO – 2ª Turma de Direito Público – Julgado em 21/11/2022 )

"AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
AFASTAMENTO
CAUTELAR DE PREFEITO. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE RISCO EFETIVO À INSTRUÇÃO PROCESSUAL. GRAVE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. INTERESSE PÚBLICO MANIFESTO.

1. O
afastamento
temporário de prefeito municipal em decorrência de investigação por atos de improbidade administrativa (art. 20, parágrafo único, da Lei n. 8.429/1992) não tem o potencial de, por si só, causar grave lesão aos bens jurídicos protegidos pela Lei n. 8.437/1992. Todavia, referida
medida
deve ser aplicada em situação
excepcional
, quando fundamentada em elementos concretos que evidenciem que a permanência no
cargo
representa risco efetivo à instrução processual.

2. Comprovada a grave lesão à ordem pública provocada por decisão que decretou o
afastamento
cautelar de agente político sem a devida demonstração de prejuízo à instrução processual, é manifesto o interesse público em suspendê-la. Agravo interno improvido.

(AgInt na SLS 2.655/PE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, CORTE ESPECIAL, julgado em 01/02/2021, DJe 04/05/2021)

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO DE INSTRUMENTO.
AFASTAMENTO
CAUTELAR DA FUNÇÃO PÚBLICA. ART. 20, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 8.429/92.
MEDIDA

EXCEPCIONAL
. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM QUE LIMITOU O
AFASTAMENTO
DA FUNÇÃO PÚBLICA AO PRAZO DE 120 DIAS, A PARTIR DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. CONTROVÉRSIA RESOLVIDA, PELO TRIBUNAL DE ORIGEM, À LUZ DAS PROVAS DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO, NA VIA ESPECIAL. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015. II. O Tribunal de origem deu provimento ao Agravo de Instrumento interposto por Miriam Moraes Puerari e outra, contra decisão que, nos autos da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal, deferira
medida
liminar, para determinar o
afastamento
cautelar das rés das funções públicas que exercem.
III. Na forma da jurisprudência do STJ, a regra do art. 20, parágrafo único, da Lei 8.429/92, que prevê o
afastamento
cautelar do agente público durante a apuração dos atos de improbidade administrativa, só pode ser aplicada se configurado risco à instrução processual, considerando que a mera menção à relevância ou posição estratégica do
cargo
não constitui fundamento suficiente para o respectivo
afastamento
cautelar. Precedentes do STJ: AgRg no AREsp 472.261/RJ, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 01/07/2014; REsp 1.197.807/GO, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 14/11/2013
. IV. O Tribunal de origem, com base no exame dos elementos fáticos dos autos, limitou o
afastamento
preventivo das rés, em 07/12/2016, ao prazo de 120 dias, a contar da publicação do acórdão recorrido, considerando que, ‘em que pese a gravidade da situação afirmada, a subtração, ocultação ou destruição de documentos administrativos pelas requeridas ainda se apresenta como uma suposição, uma vez que ainda não evidenciada, em elementos materiais ou testemunhas de prova, sua ocorrência concreta’, e que, ‘de igual modo, para além da mera posição hierárquica ocupada pelas requeridas na Escola Naval, também se revela ainda sugerida, suposta ou insinuada suas condutas concretas que seriam implicativas ou caracterizadoras de coação ou cooptação de testemunhas de interesse à instrução processual’. Para a Corte a quo, ‘dados (a) as finalidades específicas da
medida
cautelar concretamente requerida pelo MPF e deferida pelo Juízo Federal a quo e (b) o tempo decorrido desde a efetivação da
medida
cautelar deferida pelo Juízo Federal, a manutenção da eficácia da
medida
cautelar, de modo incondicionado e por tempo indefinido, implicaria, só por si, pela usual demora na alongada tramitação do processo, prejuízo injustificável tanto ao interesse público, primário e secundário, quanto ao interesse dos imputados, ante as garantias do devido

processo legal, da duração razoável do processo e da presunção de inocência’. V. Considerando a fundamentação do acórdão objeto do Recurso Especial, os argumentos utilizados pela parte ora agravante, no sentido de que seria imprescindível o
afastamento
das rés "enquanto se fizer necessário à instrução

processual", somente poderiam ter sua procedência verificada mediante o necessário reexame de matéria fática, não cabendo a esta Corte, a fim de alcançar conclusão diversa, reavaliar o conjunto probatório dos autos. VI. Agravo interno improvido". (AgInt no AREsp n. 1.241.403/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 10/8/2020, DJe de 27/8/2020. - destaquei).

AGRAVO DE INSTRUMENTO. ACP DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADMINISTRATIVO.
MEDIDA
CAUTELAR.
AFASTAMENTO
SUMÁRIO DA FUNÇÃO PÚBLICA.
MEDIDA

EXCEPCIONAL
. NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA INSTRUÇÃO PROCESSUAL. FRAUDE NA LICITAÇÃO E CONTRATO. PROVA DOCUMENTAL JÁ PRODUZIDA. INTERFERÊNCIA DO RÉU. AFASTADA. PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 20, DA LEI DE IMPROBIDADE. NÃO INCIDÊNCIA. DECISÃO CASSADA. 1. Trata-se de agravo de instrumento, interposto contra decisão que, nos autos da Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, deferiu pedido de
medida
liminar, determinando o
afastamento
do réu de sua função públicas, nos termos do parágrafo único do art. 120 da Lei de Improbidade; 2. A
medida
liminar, em ação de improbidade, fundada no parágrafo único do art. 20, da Lei nº 8429/92, consiste em tutela cautelar de evidência, dispensando, assim, a demonstração do perigo de dano, restando justificada a
medida
tão somente pela prova de indícios robustos a conduzirem à probabilidade do direito alegado pelo autor; 3. O
afastamento
sumário da função pública volta-se tão somente ao acautelamento da integridade da instrução da demanda de improbidade, notadamente, da produção de provas. Não se busca, nesta fase, a punição do réu, não havendo se falar, em tese, em violação ao princípio da presunção de inocência;
4. Na espécie, do contexto fático da lide, da matéria deduzida, assim como das provas constantes dos autos, ressoa evidente que se trata de matéria de prova documental já apreendida pela autoridade policial, com reprodução nos autos da ACP, que apura ato de improbidade em licitação e execução de contrato público. Logo, não remanescem meios de o agravante interferir na produção da colação documental que instrui a lide, pelo que deve ser cassada a decisão agravada; 5. Agravo de instrumento conhecido e provido".
(TJ- PA - AI: 08059592520188140000 BELÉM, Relator: CELIA REGINA DE LIMA PINHEIRO, Data de Julgamento: 12/08/2019, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 22/08/2019 - destaquei

Outrossim, a mera gravidade dos fatos ou a simples ocupação de cargos estratégicos não autoriza, por si só, a concessão da medida, sob pena de subversão ao devido processo legal e ao princípio da presunção de inocência.

Desta feita, na esteira do entendimento do Ministério Público, indefiro o pedido de afastamento cautelar do Prefeito e Secretários Municipais.

ii- DA QUEBRA DO SIGILO BANCÁRIO E DA INDISPONIBILIDADE DE BENS

Por ocasião da decisão registrada sob o id n° 22154044, manifestei-me, àquele momento, pelo deferimento parcial da tutela recursal, determinando, em consequência, a decretação da indisponibilidade de bens no montante de R$ 23.780.412,21 (vinte e três milhões, setecentos e oitenta mil, quatrocentos e doze reais e vinte e um centavos), bem como a quebra do sigilo fiscal dos requeridos.

Todavia, ao proceder a uma análise mais detida dos autos, cumpre destacar que a imposição de medidas dotadas de natureza restritiva de direitos fundamentais, a exemplo da indisponibilidade de bens e da quebra do sigilo bancário, exige, inexoravelmente, a existência de expressa previsão legal, sob pena de afronta aos princípios constitucionais que resguardam tais garantias.

Com o advento da Lei nº 14.230/21, a legitimação ativa para pleitear tais providências passou a ser reservada ao Ministério Público e aos entes públicos lesados, sendo vedada a sua postulação na via da ação popular.

A decretação de medidas de natureza restritiva de direitos fundamentais, como a indisponibilidade de bens e a quebra de sigilo bancário, envolve o equilíbrio entre a proteção do interesse público e a garantia dos direitos individuais. Com o advento da Lei nº 14.230/21, houve uma alteração no regramento da indisponibilidade de bens, especialmente em ações de improbidade administrativa, impondo requisitos mais rigorosos para o deferimento dessas medidas, como a demonstração da urgência.

Contudo, a ação popular, prevista na Lei nº 4.717/65, tem um escopo próprio e específico, voltado para a anulação de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, sendo tradicionalmente utilizada para a proteção desses bens jurídicos.

A jurisprudência tem se orientado no sentido de que, a despeito da ação popular compor o microssistema de tutela coletiva, não se mostra legítima a aplicação indiscriminada de dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa, sobretudo em relação a medidas gravosas. O interesse público não pode justificar a mitigação de garantias constitucionais, como o devido processo legal, a reserva de jurisdição e o respeito ao contraditório e à ampla defesa.

Em reforço, colaciono julgados que se posicionam pela impossibilidade de concessão de tais medidas restritivas em sede de ação popular:

AGRAVO DE INSTRUMENTO EM AÇÃO POPULAR. DECISÃO RECORRIDA QUE ACOLHEU EM PARTE O PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA. JUIZ RECORRIDO ENFRENTOU PERFEITAMENTE AS QUESTÕES QUE LHES FORAM SUBMETIDAS.
IMPOSSIBILIDADE DE DECRETAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS REQUERIDA PELOS AUTORES DA AÇÃO POPULAR . LEGITIMIDADE PARA O PEDIDO ATRIBUÍDA AO MINISTÉRIO PÚBLICO POR FORÇA DO ART. 7º DA LEI N. 8.429/92
COM REDAÇÃO DADA PELA LEI N . 14.230/21. PEDIDO LIMINAR QUE DEPENDE DE APROFUNDAMENTO DA INSTRUÇÃO PROBATÓRIA. DOCUMENTOS REFERENTES ÀS DISPENSAS DE LICITAÇÃO NºS 001, 002 E 003/2020/DISP RECEBIDOS NOS AUTOS DE OUTRO PROCESSO (MANDADO DE SEGURANÇA N . 0800294-10.2020.8.14 .0048). TÉRMINO DO MANDATO DO AGRAVADO, NO FINAL DE 2020 TORNANDO PREJUDICADO BOA PARTE DO MÉRITO PROCESSUAL. INEXISTÊNCIA DE FATOS E PROVAS CAPAZES DE INFIRMAR A BEM LANÇADA DECISÃO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO .

(TJ-PA - AGRAVO DE INSTRUMENTO: 0803494-72 .2020.8.14.0000, Relator.: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO, Data de Julgamento: 27/11/2023, 2ª Turma de Direito Público)

Agravo de Instrumento –
AÇÃO POPULAR – ASSIS – AFASTAMENTO CAUTELAR DOS CARGOS PÚBLICOS OCUPADOS PELOS RÉUS - TUTELA DE URGÊNCIA
– Decisão de primeiro grau que indeferiu a tutela de urgência no ponto em que se pretende a inclusão de novos corréus após a citação de alguns demandados, bem como a indisponibilidade liminar de bens dos agentes públicos ou beneficiados – Pretensão de reforma – Parcial cabimento – É admissível a emenda à petição inicial para a modificação excepcional do polo passivo da demanda, sem alteração do pedido ou da causa de pedir, mesmo após a citação da parte requerida - Inteligência do art. 7º, § 2º, inciso III, da Lei nº 4.717/1965 -
Ação popular que não se confunde com ação de improbidade administrativa e que se limita à anulação de atos administrativos ilegais e ao ressarcimento de valores - Inteligência do art. 11 da Lei nº 4 .717/65 - Sob pena de violação ao princípio do devido processo legal, deferimento liminar da indisponibilidade de bens do agente público, previsto no art. 16, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa, somente pode ser feito caso preenchidos os requisitos para tanto -
Precedentes na doutrina, bem como na jurisprudência desse Tribunal de Justiça - Decisão agravada reformada – Recurso parcialmente provido.

(TJ-SP - Agravo de Instrumento: 2264790-09.2022 .8.26.0000 Assis, Relator.: Paulo Barcellos Gatti, Data de Julgamento: 04/09/2023, 4ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 04/09/2023)

Dessa forma, a ação popular não é o meio processual adequado para a decretação dessas medidas.

Ao proceder à exegese desse microssistema processual mostra-se oportuno destacar que a partir da edição da Lei n.
14.230
/21 a titularidade para a ação civil por ato de improbidade e o eventual pedido de decretação de indisponibilidade de bens previsto no art.
16
da Lei n.
8.429
/92, passou a ser de competência exclusiva do Ministério Público por aplicabilidade do art. 7º da mesma lei de improbidade, ademais, a nova orientação doutrinária e jurisprudencial, considerando que as provas trazidas até aqui são insatisfatórias a ensejar a indisponibilidade de bens na forma que foi requerida, notadamente, diante das alterações introduzidas pela Lei nº
14.230
, de 25/10/21, ao art.
16
da Lei nº
8.429
/92, que afastaram a possibilidade de indisponibilidade de bens por mera presunção de prejuízo, o que era, eventualmente, admitido pela jurisprudência.

Por consequência, revogo em parte a tutela anteriormente deferida, e afasto os pedidos de indisponibilidade de bens e de quebra de sigilo bancário, mantendo-se hígida a esfera jurídica dos agravados, sem prejuízo de eventual propositura de ação específica pelo Ministério Público ou pelo ente público interessado.

iii – DA SUSPENSÃO DOS CONTRATOS E PAGAMENTOS DECORRENTES DOS PREGÕES ELETRÔNICOS IMPUGNADOS

Quanto ao último pedido, destaco que o art. 5º, §4º, da Lei nº 4.717/65 faculta ao Judiciário, no bojo da ação popular, a concessão de liminar para suspensão do ato lesivo, desde que demonstrados o
fumus boni iuris e o periculum in mora.

Na inicial, foram apontadas, em resumo, as seguintes irregularidades: a) restrição de competitividade, com superestimativa de quantitativos; b) superfaturamento de preços com pesquisa de preços realizada por meio de fotos ilegíveis nos supostos postos; c) empresa ganhadora possuía documentação irregular, ausência de capacidade técnica, e deveria ter sido inabilitada, e ainda emitiu declarações falsa de ME/EPP e balanço patrimonial; d) Realização de contratos por órgãos que não faziam parte da licitação, e ainda, teve consumo e pagamentos realizados por tais órgãos; e) contratos e aditivos realizados, superaram o valor da Ata de Registros de Preços; f) Sobrepreço e esquema de fraude nas notas pagas pela prefeitura, que eram emitidas com valores superiores ao item licitado, com pagamento de notas frias com lançamento de itens diversos dos licitados nas notas, e ainda, tem-se notas fiscais pagas pelo município de consumo de empresas de outro Estado, precisamente da cidade de Goiânia/GO; g) Quantitativos utilizados são incompatíveis com os veículos da prefeitura e de suas secretarias, e tem-se a ausência de licitação de veículos que consomem gasolina no município.

Pois bem, em uma análise preliminar dos documentos que instruem o agravo de instrumento, constato que as ponderações realizadas pela autora da Ação Popular possuem, por ora, o potencial de evidenciar possíveis irregularidades no âmbito do Pregão Eletrônico SRP nº 021/2023-PMDE, justificando, assim, a suspensão de seu trâmite.

Isso se dá, sobretudo, no que tange à "plausibilidade jurídica do pedido", uma vez que a agravante demonstra indícios de fraude, conluio e a emissão de notas fiscais superfaturadas, cujos valores ultrapassam os itens efetivamente licitados, além da cobrança por produtos que sequer foram objeto da referida licitação. Ademais, a agravante aponta que o município realizou pagamentos com base em notas fiscais emitidas por empresas de outros estados, comprometendo, dessa forma, a regularidade e a qualidade da prestação dos serviços públicos sob diversas vertentes.

Ressalto que não desconsidero o fato de que a ação de origem se encontra em sua fase processual inicial, sendo certo que a instrução processual trará maior clareza aos fatos. Todavia, não se pode ignorar que as irregularidades apontadas na petição inicial, à primeira vista, encontram-se devidamente comprovadas nos autos, impondo-se, portanto, a preservação do interesse público. Vejamos:

Constata-se que o município de Dom Eliseu realizou a pesquisa de preços "in loco", utilizando fotografias das bombas de combustíveis e das respectivas placas de preços, as quais foram anexadas aos autos. No entanto, as referidas imagens se mostram ilegíveis para a apuração dos valores — seja por terem sido capturadas à distância, seja por estarem fora de foco. Ademais, verificou-se que, em certos casos, os preços indicados nas bombas não coincidem com aqueles exibidos nas placas. Além disso, há situações em que um dos itens constantes da licitação sequer aparece nas fotografias apresentadas (id n° 119410111 - Pág. 15 até id n° 119410111 - Pág. 30 - autos de origem).

Além disso, a agravante levanta outras questões relevantes que, em uma análise preliminar, encontram-se devidamente comprovadas. Dentre elas, destacam-se: a) a apresentação de apenas um atestado de capacidade técnica pela empresa vencedora, o qual não comprova que esta possui capacidade para fornecer a totalidade do quantitativo previsto na ata de registros de preços; b) a celebração de contratos com órgãos que não constavam como participantes no edital; c) a realização de aditivos que excederam o valor previsto na ata de registro de preços; d) os valores despendidos com gasolina mostram-se incompatíveis com a frota de veículos da Prefeitura e de suas Secretarias; entre outras irregularidades.

Com efeito, a documentação anexada à petição inicial evidencia a possibilidade de que o processo licitatório tenha sido conduzido com indícios de superfaturamento nos produtos adquiridos.

No que concerne ao risco de dano, o agravante sustenta que o município, diariamente, é confrontado com a emissão de inúmeras notas fiscais fictícias, que apresentam valores superfaturados para o fornecimento de combustíveis, além de incluir a cobrança por itens que sequer foram licitados. Ademais, alega que tais notas são pagas pelo erário municipal sem a devida contraprestação, ou seja, sem o efetivo fornecimento dos itens contratados.

Nesse contexto, o requisito do
periculum in mora
se faz presente, considerando a possibilidade de continuidade de um contrato oriundo de licitação potencialmente eivada de ilegalidades, o que pode acarretar um prejuízo ainda maior aos cofres públicos. Além disso, a demora na prestação jurisdicional pode resultar em danos, tanto diretos quanto indiretos, ao erário, já que, além da dificuldade em reaver os valores pagos indevidamente, tais recursos deixarão de ser destinados a serviços essenciais, como a melhoria da rede de saúde.

Presente também o requisito da reversibilidade da medida em razão de posteriormente poder dar continuidade ao contrato.

Cumpre destacar que, caso se comprove que o processo licitatório está isento dos vícios apontados, o processo retornará ao seu trâmite normal.

Neste contexto, há fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação ao erário, caso os contratos impugnados e os pagamentos deles decorrentes sejam mantidos em vigor.

Para corroborar com o exposto, colaciono trecho do parecer exarado pelo Ilustre Procurador de Justiça:

“Firmadas essas premissas e retornando ao caso concreto, verifica-se que a ora agravante, autora da ação popular originária, pretende a suspensão imediata dos contratos e pagamentos decorrentes dos pregões eletrônicos SRP nº 002/2023-PMDE e SRP nº 021/2024-PMDE, cujo objeto consiste na “contratação de empresa para fornecimento de combustíveis ao município de Dom Eliseu e suas secretarias participantes”.

Para tanto, alegou, em síntese, que os referidos certames foram maculados por restrição à competitividade, superfaturamento de preços, apresentação de documentos falsos e/ou irregulares pela empresa vencedora, celebração de contratos por órgãos públicos não integrantes da licitação, sobrepreço e fraude na emissão e pagamento das notas fiscais, entre outros vícios.

Argumentou, ainda, que tais irregularidades evidenciariam indícios de fraude e conluio na licitação, especialmente diante da robusta documentação acostada aos autos originários.

Nesse contexto, verifica-se a existência de elementos que indicam possível prejuízo ao patrimônio público, em especial ao erário municipal, sendo a ação popular o instrumento processual adequado para impugnar o ato lesivo, ainda que em sede liminar, sempre que demonstrada a plausibilidade das alegações e a urgência na adoção da medida.

No caso vertente, há evidências de que ambos os processos licitatórios foram conduzidos com flagrantes ilegalidades, notadamente no que se refere à restrição da competitividade, ao superfaturamento dos itens licitados e à aquisição de bens não previstos no instrumento convocatório.

Ressalte-se, ainda, a necessidade da medida antecipatória requerida, considerando a expressiva repercussão financeira dos pregões impugnados e o impacto potencial sobre os cofres públicos municipais. A manutenção dos contratos e dos pagamentos decorrentes dessas contratações pode resultar não apenas na dilapidação de recursos públicos, mas também na afronta aos princípios que regem a Administração Pública, tais como a legalidade, a moralidade e a eficiência.

Diante do exposto, o Ministério Público, por meio deste Procurador de Justiça, manifesta-se pelo provimento parcial do recurso, a fim de que sejam suspensos os contratos e os respectivos pagamentos ainda em curso.

IV – CONCLUSÃO Por todo o exposto, o Ministério Público, através deste Procurador de Justiça, manifesta-se pelo CONHECIMENTO e PARCIAL PROVIMENTO do presente recurso, pelos fundamentos retro expendidos.”

A medida liminar de suspensão revela-se, portanto, necessária e proporcional para salvaguardar o interesse público primário, impedindo a continuidade de lesões ao patrimônio público até que se esclareçam, mediante instrução, a existência e/ou extensão dos danos e a responsabilidade dos envolvidos.

DISPOSITIVO

Assim, em consonância com o parecer ministerial, CONHEÇO E DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso, tão somente para determinar a imediata suspensão dos contratos e pagamentos oriundos dos Pregões Eletrônicos SRP nº 002/2023-PMDE e SRP nº 021/2023-PMDE, resguardando-se o interesse público e a efetividade da tutela jurisdicional. Por conseguinte, indefiro os demais pedidos.

É como voto.

Belém, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 15/07/2025