Tribunal: TJPA
Processo: 0002165-12.2014.8.14.0051
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão julgador: MAIRTON MARQUES CARNEIRO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 14846 - Devolução
Data de julgamento: 2025-10-20

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. CONCESSÃO DE DIREITO DE SUPERFÍCIE. DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL PELO CONCESSIONÁRIO. AUSÊNCIA DE INDENIZAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Agravo interno interposto por Hamilton Rebelo Duarte e Elda Benedita Lisboa Duarte contra decisão monocrática que negara provimento ao recurso de apelação na ação de indenização por desapropriação indireta ajuizada contra o Município de Santarém. Os agravantes alegam ter adquirido, em 1985, a posse de imóvel posteriormente objeto de título de concessão de direito de superfície com cláusula obrigando à construção no prazo de quatro anos. Sustentam que o Município utilizou o imóvel como “lixão”, impedindo o cumprimento da obrigação contratual e caracterizando esbulho possessório e desapropriação indireta. Requerem a reforma da decisão monocrática. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) verificar se houve impedimento por parte do Município que justificasse o inadimplemento contratual dos agravantes quanto à edificação no imóvel; (ii) determinar se a atuação do Município configura desapropriação indireta apta a gerar obrigação indenizatória. III. RAZÕES DE DECIDIR A inadimplência contratual referente à obrigação de construir no prazo de quatro anos contido no título de concessão de direito de superfície é fato incontroverso nos autos, sendo suficiente para ensejar a extinção da relação contratual sem direito à indenização, conforme previsão expressa na cláusula sétima do contrato. A atuação do Município, consistente na colocação de cercas e vigilância, decorreu de decisão judicial proferida em outro processo, em razão do abandono do imóvel e da sua utilização indevida como depósito de lixo por terceiros, não configurando esbulho possessório ou desapropriação indireta. Inexiste prova de que os danos ao solo tenham inviabilizado a construção no prazo contratual, tampouco de que tais danos tenham sido causados pela Administração Pública de forma a justificar o descumprimento das obrigações pactuadas. A jurisprudência pátria consolida o entendimento de que, em casos de concessão de direito real de uso ou de superfície, o inadimplemento das cláusulas contratuais pelo concessionário legitima a reversão do imóvel ao poder público sem qualquer obrigação de indenização, especialmente diante da presença de cláusula resolutiva expressa. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: O descumprimento da cláusula contratual de edificação no prazo estipulado em título de concessão de direito de superfície impede o reconhecimento de desapropriação indireta e afasta o dever de indenizar pelo poder público. A atuação administrativa voltada à preservação da ordem pública, determinada por decisão judicial e decorrente do abandono do imóvel, não constitui esbulho possessório. A ausência de comprovação de impedimento fático ou jurídico causado pelo Município inviabiliza o reconhecimento de responsabilidade civil por suposta desapropriação indireta. Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 932; CF/1988, art. 5º, XXIV. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg nos EDcl nos EAREsp 1421395/PR, Rel. Min. Raul Araújo, Corte Especial, j. 29.11.2023, DJe 05.12.2023; TJ-MG, AC 00224067520158130317, Rel. Des. Belizário de Lacerda, j. 01.12.2020; TJ-MG, AC 10344150033266001, Rel. Des. Alberto Vilas Boas, j. 07.11.2017; TJ-MG, AC 10317150022406002, Rel. Des. Belizário de Lacerda, j. 01.12.2020. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam Excelentíssimos Senhores Desembargadores, que integram a Segunda Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em CONHECER DO RECURSO e NEGAR-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto do Excelentíssimo Senhor Desembargador - Relator Mairton Marques Carneiro. Sessão presidida pelo Exmo. Des. José Maria Teixeira do Rosário. Belém/PA, data da assinatura digital. Des. MAIRTON MARQUES CARNEIRO Relator

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0002165-12.2014.8.14.0051

APELANTE: HAMILTON REBELO DUARTE, ELDA BENEDITA LISBOA DUARTE

APELADO: MUNICÍPIO DE SANTARÉM

RELATOR(A):
Desembargador MAIRTON MARQUES CARNEIRO

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. CONCESSÃO DE DIREITO DE SUPERFÍCIE. DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL PELO CONCESSIONÁRIO. AUSÊNCIA DE INDENIZAÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo interno interposto por Hamilton Rebelo Duarte e Elda Benedita Lisboa Duarte contra decisão monocrática que negara provimento ao recurso de apelação na ação de indenização por desapropriação indireta ajuizada contra o Município de Santarém. Os agravantes alegam ter adquirido, em 1985, a posse de imóvel posteriormente objeto de título de concessão de direito de superfície com cláusula obrigando à construção no prazo de quatro anos. Sustentam que o Município utilizou o imóvel como “lixão”, impedindo o cumprimento da obrigação contratual e caracterizando esbulho possessório e desapropriação indireta. Requerem a reforma da decisão monocrática.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) verificar se houve impedimento por parte do Município que justificasse o inadimplemento contratual dos agravantes quanto à edificação no imóvel; (ii) determinar se a atuação do Município configura desapropriação indireta apta a gerar obrigação indenizatória.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A inadimplência contratual referente à obrigação de construir no prazo de quatro anos contido no título de concessão de direito de superfície é fato incontroverso nos autos, sendo suficiente para ensejar a extinção da relação contratual sem direito à indenização, conforme previsão expressa na cláusula sétima do contrato.

A atuação do Município, consistente na colocação de cercas e vigilância, decorreu de decisão judicial proferida em outro processo, em razão do abandono do imóvel e da sua utilização indevida como depósito de lixo por terceiros, não configurando esbulho possessório ou desapropriação indireta.

Inexiste prova de que os danos ao solo tenham inviabilizado a construção no prazo contratual, tampouco de que tais danos tenham sido causados pela Administração Pública de forma a justificar o descumprimento das obrigações pactuadas.

A jurisprudência pátria consolida o entendimento de que, em casos de concessão de direito real de uso ou de superfície, o inadimplemento das cláusulas contratuais pelo concessionário legitima a reversão do imóvel ao poder público sem qualquer obrigação de indenização, especialmente diante da presença de cláusula resolutiva expressa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

O descumprimento da cláusula contratual de edificação no prazo estipulado em título de concessão de direito de superfície impede o reconhecimento de desapropriação indireta e afasta o dever de indenizar pelo poder público.

A atuação administrativa voltada à preservação da ordem pública, determinada por decisão judicial e decorrente do abandono do imóvel, não constitui esbulho possessório.

A ausência de comprovação de impedimento fático ou jurídico causado pelo Município inviabiliza o reconhecimento de responsabilidade civil por suposta desapropriação indireta.

Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 932; CF/1988, art. 5º, XXIV.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg nos EDcl nos EAREsp 1421395/PR, Rel. Min. Raul Araújo, Corte Especial, j. 29.11.2023, DJe 05.12.2023; TJ-MG, AC 00224067520158130317, Rel. Des. Belizário de Lacerda, j. 01.12.2020; TJ-MG, AC 10344150033266001, Rel. Des. Alberto Vilas Boas, j. 07.11.2017; TJ-MG, AC 10317150022406002, Rel. Des. Belizário de Lacerda, j. 01.12.2020.

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam Excelentíssimos Senhores Desembargadores, que integram a Segunda Turma de Direito Público deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, em
CONHECER DO RECURSO
e
NEGAR-LHE PROVIMENTO
, nos termos do voto do Excelentíssimo Senhor Desembargador - Relator Mairton Marques Carneiro.

Sessão presidida pelo Exmo. Des. José Maria Teixeira do Rosário.

Belém/PA
, data da assinatura digital.

Des.
MAIRTON
MARQUES
CARNEIRO

Relator

RELATÓRIO

AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL Nº 0002165-12.2014.8.14.0051

AGRAVANTES:
HAMILTON REBELO DUARTE E ELDA BENEDITA LISBOA DUARTE

AGRAVADO:
MUNICÍPIO DE SANTARÉM

RELATOR: DES. MAIRTON MARQUES CARNEIRO

ÓRGÃO JULGADOR: 2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RELATÓRIO

Trata-se de
RECURSO DE

AGRAVO INTERNO
(ID n. 25757069)

interposto por
HAMILTON REBELO DUARTE
E
ELDA BENEDITA LISBOA DUARTE
, em face de Decisão Monocrática de ID 25200251, que negou provimento ao recurso de apelação dos agravantes, na Ação de Indenização por Desapropriação Indireta.

Em suma, os agravantes alegam serem legítimos proprietários de imóvel situado na cidade de Santarém desde 1985, com posse documentada por recibo de compra e venda. Narram que o Município, sem consentimento, passou a utilizar o imóvel para retirada de terra, seguido do descarte de lixo no local, transformando-o em “lixão”, o que teria prejudicado gravemente o solo.

Alegam ainda que, após diversas reclamações e tentativas de regularização, foi-lhes concedido um Título de Concessão de Direito de Superfície, com cláusula que impunha a obrigação de construir no prazo de quatro anos. Contudo, sustentam que os danos ao solo ocorreram antes da expedição do título, inviabilizando qualquer edificação, o que justificaria o descumprimento da cláusula contratual.

Argumentam que a conduta do Município configura desapropriação indireta, caracterizando-se como esbulho possessório, e que os prejuízos são evidentes, inclusive por haver sido colocado no imóvel um outdoor anunciando a construção de praça pública, além da instalação de cercas e vigilância.

Por fim, requerem os Agravantes que seja conhecido e provido o presente AGRAVO INTERNO, para reconsiderar a decisão monocrática recorrida e, caso assim não entenda, que determine a colocação do feito em mesa.

O Município de Santarém (Conforme ID n. 27293146), apresentou manifestação nos autos, requerendo o não conhecimento do agravo interno, sob o argumento de que as razões recursais não impugnam especificamente os fundamentos da decisão agravada, configurando-se a ausência de dialeticidade recursal. No mérito, defende a legalidade da atuação administrativa e a ausência de direito à indenização, diante do inadimplemento contratual pelos agravantes e da inexistência de comprovação de propriedade ou posse legítima sobre o imóvel.

É o relatório
.

VOTO

VOTO

I – Juízo de Admissibilidade.

Presentes os pressupostos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade, razão pela qual conheço do recurso e passo a proferir o voto, sobretudo, de forma a submeter o julgado ao colegiado.

À míngua de questões preliminares, atenho-me ao mérito recursal.

II – Mérito.

Cinge-se a controvérsia recursal em verificar a necessidade de reforma da decisão monocrática por mim proferida, que negou provimento ao recurso de apelação interposto pelos agravantes, mantendo a sentença que julgou improcedente a ação de indenização por desapropriação indireta.

Antes mesmo de enfrentar as razões recursais, destaco que o Colendo Tribunal da Cidadania vem entendendo que inexiste a nulidade por reprodução de decisão anterior quando o recorrente insiste com a mesma tese ventilada anteriormente, senão vejamos:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO AGRAVO NO RECURSO ESPECIAL. ACÓRDÃO EM AGRAVO INTERNO QUE REPRODUZ FUNDAMENTO DA DECISÃO MONOCRÁTICA. AUSÊNCIA DE NULIDADE POR FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.

1. Nos termos da jurisprudência firmada no âmbito deste Tribunal Superior, a reprodução dos fundamentos da decisão monocrática no voto do Relator, proferido em sede de agravo interno, mormente quando ratificado pelo respectivo órgão julgador, não é capaz de gerar a nulidade do aresto, desde que haja o efetivo enfrentamento das matérias relevantes suscitadas nas razões recursais, como ocorreu no caso em exame.

2. As decisões judiciais devem ser fundamentadas, ainda que de forma sucinta, não se exigindo análise pormenorizada de cada prova ou alegação das partes, nem que sejam corretos os seus fundamentos (Tema nº 339/STF). 3. Agravo regimental a que se nega provimento.

(STJ - AgRg nos EDcl nos EAREsp: 1421395 PR 2018/0338776-2, Relator.: Ministro RAUL ARAÚJO, Data de Julgamento: 29/11/2023, CE - CORTE ESPECIAL, Data de Publicação: DJe 05/12/2023).

Destarte, de modo a tornar mais didática a compreensão da fundamentação utilizada na decisão combatida, por oportuno, transcrevo-a, na parte que interessa (ID n. 25200251):

“(...)
Decido
.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação interposto e passo a julgá-lo de forma monocrática, com fulcro na interpretação conjunta do art. 932 do CPC c/c art. 133 do Regimento Interno deste E. TJPA.

Destaco inicialmente que a desapropriação indireta consiste no fato administrativo pelo qual o Poder Público se apropria de um bem de particular, mas deixa de observar o procedimento legal para tanto e de efetuar o pagamento da indenização prévia, devendo a questão se resolver em perdas e danos.

Desse modo, cinge-se a presente lide em verificar se há comprovação do cumprimento ou não pelos autores das obrigações impostas pelo Título de Concessão de Direito de Superfície e outras avenças (ID19980391-p.4/5), datado de 16/06/2006, a acarretar a possibilidade de serem indenizados.

Compulsando os autos, tenho que razão não assiste aos apelantes pelos fundamentos que passo a discorrer.

De acordo com a CLÁUSULA PRIMEIRA- A presente concessão é a título oneroso, requerido através do processo administrativo nº 0036/2004-CDU, tendo o concessionário recolhido a taxa de R$ 144,00 (cento e quarenta e quatro reais), pago à vista, em moeda corrente e legal do País, na Agência da Caixa Econômica Federal, através do Documento de Arrecadação Municipal (DAM), datado de 14.06.06, correspondente a 3% sobre o valor de R$ 4.800,00 (quatro mil e oitocentos reais), valor do imóvel apurado na Planta de Valores do Município de Santarém.

Segundo a "CLÁUSULA SEGUNDA"- O OUTORGANTE CONCEDENTE desde logo, cede, transfere e transmite ao OUTORGADO SUPERFICIÁRIO a posse direta, ações e servidões que até esta data exercia sobre o referido bem, para que dele possa o mesmo OUTORGADO SUPERFICIÁRIO livremente usar e gozar, realizando as construções a serem feitas no descrito terreno.

Não obstante, constou na cláusula sétima do referido título o seguinte:

(...)

CLÁUSULA SÉTIMA – O OUTORGANTE SUPERFICIÁRIO destinará o imóvel objeto desta concessão para fins exclusivamente de uso Residencial e Comercial, cuja construção deverá ser erguida dentro do prazo de quatro (04) anos, a contar da data desta concessão não podendo mudar sua destinação, sob pena rescisão deste contrato antes do termo final. Grifo nosso.

(...)

Nesse contexto, pelo dispositivo citado acima, a parte autora deveria ter erguido construção no imóvel dentro do prazo de 04 anos.

Todavia, analisando os documentos e fundamentos da parte autora, verifico que este descumpriu a aludida condição, ou seja, não construiu no terreno em questão, sendo que já se passaram mais de 18 anos deste a data da concessão.

Ademais, em que pese os argumentos da parte demandante para a não construção, entendo que não pode ser acolhido. Isso porque não demonstrou nos autos de que houve impedimento/empecilho por parte do réu para a não edificação, não trazendo aos autos sequer indícios de que tentou iniciar obra no local.

O que restou demonstrado nos autos foi o abono do imóvel pela parte autora, e como consequência a municipalidade foi compelida por decisão judicial a colocar cerca ao redor da área ((ID 19980395, p.4/5), já que esta estava sendo utilizado como lixão pelos moradores das proximidades, fato corroborado também pelas fotografias colacionadas no ID 19980391, e atraindo crianças para o local.

Assim sendo, havendo o descumprimento das obrigações assumidas, bem como deixar de cumprir o objetivo a que se propõe ao OUTORGADO SUPERFICIÁRIO, é permitido a rescisão unilateral do contrato de concessão, como prevê a Cláusula Sétima, razão pela qual não há que falar em indenização por meio de desapropriação indireta.

Nesse sentido, colaciono entendimento de nossa jurisprudência:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO COMINATÓRIA. CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO DE SUPERFÍCIE. OBRIGAÇÕES DO CONCESSIONÁRIO. DESCUMPRIMENTO. CLÁUSULA RESOLUTIVA EXPRESSA. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. - Conforme a cláusula sexta, do Contrato de Concessão do Direito de Uso de Superfície, em caso de inadimplemento por parte da concessionária em relação às obrigações ajustadas, será rescindido o contrato unilateralmente e sem direito à indenização ou retenção pelas benfeitorias - Constatada a inércia da concessionária em iniciar as atividades no imóvel no prazo máximo de noventa dias, conforme Cláusula Quarta do Contrato e constatado que mesmo após dois anos do termo desse prazo as atividades não foram iniciadas, não há razoabilidade em permitir que o concessionária permaneça no imóvel lhe sendo concedido mais um prazo de 12 meses para que se inicie as atividades, devendo ser mantida a rescisão da concessão por atender o interesse público .(TJ-MG - Apelação Cível: 00224067520158130317 Itabira, Relator.: Des.(a) Belizário de Lacerda, Data de Julgamento: 01/12/2020, Câmaras Cíveis / 7ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 11/12/2020). (grifo nosso)

ADMINISTRATIVO. CIVIL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. MUNICÍPIO DE ITURAMA. CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO DE IMÓVEL PÚBLICO. CUMPRIMENTO DE CONDIÇÕES IMPOSTAS AO CONCESSIONÁRIO. PROVA. AUSÊNCIA. DESVIO DE FINALIDADE DO IMÓVEL. PROVA. PRESENÇA, REVOGAÇÃO E REVERSÃO DO BEM. LICITUDE. APELO NÃO PROVIDO. - Deve ser confirmada a improcedência da ação indenizatória quando as condições impostas pelo Município de Iturama, na concessão de direito real de uso de imóvel público em favor da parte autora, não são cumpridas por esta, ensejando, dessa forma, a lícita revogação e reversão do bem ante a comprovação do desvio de finalidade do imóvel. (TJ-MG - AC: 10344150033266001 MG, Relator: Alberto Vilas Boas, Data de Julgamento: 07/11/2017, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 16/11/2017). (grifo nosso)

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO COMINATÓRIA. CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO DE SUPERFÍCIE. OBRIGAÇÕES DO CONCESSIONÁRIO. DESCUMPRIMENTO. CLÁUSULA RESOLUTIVA EXPRESSA. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. - Conforme a cláusula sexta, do Contrato de Concessão do Direito de Uso de Superfície, em caso de inadimplemento por parte da concessionária em relação às obrigações ajustadas, será rescindido o contrato unilateralmente e sem direito à indenização ou retenção pelas benfeitorias - Constatada a inércia da concessionária em iniciar as atividades no imóvel no prazo máximo de noventa dias, conforme Cláusula Quarta do Contrato e constatado que mesmo após dois anos do termo desse prazo as atividades não foram iniciadas, não há razoabilidade em permitir que o concessionária permaneça no imóvel lhe sendo concedido mais um prazo de 12 meses para que se inicie as atividades, devendo ser mantida a rescisão da concessão por atender o interesse público. (TJ-MG - AC: 10317150022406002 Itabira, Relator: Belizário de Lacerda, Data de Julgamento: 01/12/2020, Câmaras Cíveis / 7ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 11/12/2020). (grifo nosso)

Ante ao exposto,
CONHEÇO
e
NEGO PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO
, devendo ser mantida em todos os termos a sentença prolatada.

Publique-se. Intime-se.

(...)”

Ora, sem maiores delongas, até mesmo em razão de a decisão vergastada, transcrita ao norte, ter esmiuçado os inconformismos trazidos pelos Agravantes neste recurso, não há que se falar em reforma da decisão monocrática.

Analisando o conjunto dos autos, verifico que a negativa de provimento assentou-se, de forma clara e fundamentada, no descumprimento das cláusulas contratuais livremente assumidas pelos próprios agravantes, notadamente a obrigação de edificação do imóvel no prazo de 04 (quatro) anos, a contar da concessão do título, conforme estabelecido na Cláusula Sétima do
“Título de Concessão de Direitos de Superfície e Outras Avenças”
, datado de 16 de junho de 2006.

Em sentido contrário ao sustentado pelos agravantes, não ficou demonstrado nos autos qualquer impedimento fático ou jurídico imposto pelo Município que justificasse o inadimplemento das obrigações previstas no referido título.

Analiso que, a atuação do Município que consistiu na colocação de cercas e vigilância, decorreu de determinação judicial proferida em outro feito, como mencionado nos autos e na decisão agravada, em razão do abandono da área e do uso indevido do imóvel pela comunidade local como depósito de resíduos, circunstância que não pode ser imputada à Administração como causa impeditiva do cumprimento contratual.

Do mesmo modo, a alegação de que os danos ao solo teriam ocorrido antes da concessão do título não se revela suficiente para infirmar a decisão agravada.

Salienta-se, por oportuno, que não merece acolhida a alegação de que supostos danos pretéritos teriam inviabilizado a construção, sobretudo pela ausência de qualquer prova nesse sentido. Ao contrário, o que se verifica é a própria inércia dos agravantes em promover a edificação dentro do prazo contratualmente estipulado, ainda que fossem necessárias adaptações ou eventuais intervenções no terreno.

Nesse sentido, resta evidenciado o descumprimento das obrigações assumidas, não sendo possível transferir ao ente público a responsabilidade pelo inadimplemento, tão pouco espaço para reparação aos agravados.

Ante o exposto,
CONHEÇO DO RECURSO
e
NEGO-LHE PROVIMENTO
, para manter incólumes os termos da decisão monocrática de ID n. 25200251, nos termos do voto condutor.

É COMO VOTO
.

Belém/PA
, data da assinatura digital.

Des.
MAIRTON
MARQUES
CARNEIRO

Relator

Belém, 29/10/2025