Tribunal: TJPA
Processo: 0000050-78.2010.8.14.0044
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10014 - Violação dos Princípios Administrativos
Data de julgamento: 2025-09-15

Ementa:
DIREITO PÚBLICO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO Nº 555021/2006. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS E EXECUÇÃO EM DESCONFORMIDADE COM O PROJETO INICIAL. LEI 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE LESÃO EFETIVA AO ERÁRIO. REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II DO ART. 11 DA LIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta por Luiz Guilherme Alves Dias contra sentença (02/09/2017) que o condena por ato de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992, arts. 10, X e XI, e 11, I, II e VI) em razão de suposta ausência de prestação de contas e execução diversa do projeto no Convênio nº 555021/2006 (infraestrutura portuária em Quatipuru/PA), com imposição de ressarcimento de R$ 125.097,95, suspensão de direitos políticos (6 anos), proibição de contratar com o Poder Público (5 anos) e multa civil de R$ 20.000,00. Preliminar de coisa julgada material em face da ação nº 6654-43.2012.4.01.3904 (Justiça Federal/Castanhal). Pedido de anulação da sentença por coisa julgada ou, no mérito, de reforma integral para julgar improcedente a ação. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há 3 questões em discussão: (i) definir se há coisa julgada material à vista de ação federal anterior envolvendo o mesmo gestor e convênios correlatos; (ii) estabelecer se a conduta descrita subsume-se aos arts. 10 (X e XI) e 11 (VI) da LIA, após a Lei nº 14.230/2021, com exigência de dolo específico e de lesão efetiva e comprovada ao erário; (iii) determinar se a ausência de prestação de contas e a alteração do local do muro de arrimo, sem prova de má-fé, configuram improbidade ou mera ilegalidade sem relevância ímproba. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Coisa julgada material não se configura quando as ações possuem partes e causas de pedir distintas, ainda que relacionadas ao mesmo contexto fático e a convênios correlatos (uma ação por ausência de prestação de contas em dois convênios; a presente por irregularidade de execução e contas apenas no Convênio nº 555021/2006). Preliminar rejeitada. 4. A Lei nº 14.230/2021 impõe a comprovação de dolo para os arts. 9º, 10 e 11 da LIA e retroage às ações sem trânsito em julgado para análise do elemento subjetivo (STF, Tema 1.199 – ARE 843.989/PR). 5. A revogação dos incisos I e II do art. 11 da LIA afasta sua incidência nos processos em curso, por se tratar de rol agora taxativo de condutas (Lei nº 14.230/2021). 6. A tipificação do art. 11, VI, exige dolo específico: deixar de prestar contas, dispondo de condições, “com vistas a ocultar irregularidades”; ausente o especial fim de agir, a conduta é atípica. 7. A configuração do art. 10, X e XI, demanda dolo e “efetiva e comprovada” perda patrimonial; mera execução em local diverso, sem prova de desvio ou dilapidação e com justificativa técnica, não consuma ilícito ímprobo. 8. Elementos probatórios presentes nos autos infirmam a intenção de ocultar irregularidades e evidenciam ausência de dolo específico. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso provido. Tese de julgamento: 1. A aplicação da Lei nº 14.230/2021 às ações sem trânsito impõe a comprovação de dolo nos arts. 10 e 11 da LIA (STF, Tema 1.199). 2. A revogação dos incisos I e II do art. 11 da LIA afasta sua incidência nas ações em curso. 3. A ausência de prestação de contas configura improbidade do art. 11, VI, apenas quando demonstrado dolo específico de ocultar irregularidades. 4. A subsunção aos arts. 10, X e XI, exige dolo e lesão efetiva e comprovada ao erário; irregularidade formal ou alteração de projeto sem danos e sem dolo não configura improbidade. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, em Sessão Virtual, a unanimidade, acordam em conhecer e dar provimento ao recurso de apelação para reformar a sentença nos termos do voto da eminente relatora. Belém/PA, data e hora registradas eletronicamente pelo sistema. Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000050-78.2010.8.14.0044

APELANTE: LUIZ GUILHERME ALVES DIAS

APELADO: MUNICIPIO DE QUATIPURU

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO PÚBLICO.

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO Nº 555021/2006. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS E EXECUÇÃO EM DESCONFORMIDADE COM O PROJETO INICIAL. LEI 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE LESÃO EFETIVA AO ERÁRIO. REVOGAÇÃO DOS INCISOS I E II DO ART. 11 DA LIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta por Luiz Guilherme Alves Dias contra sentença (02/09/2017) que o condena por ato de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992, arts. 10, X e XI, e 11, I, II e VI) em razão de suposta ausência de prestação de contas e execução diversa do projeto no Convênio nº 555021/2006 (infraestrutura portuária em Quatipuru/PA), com imposição de ressarcimento de R$ 125.097,95, suspensão de direitos políticos (6 anos), proibição de contratar com o Poder Público (5 anos) e multa civil de R$ 20.000,00. Preliminar de coisa julgada material em face da ação nº 6654-43.2012.4.01.3904 (Justiça Federal/Castanhal). Pedido de anulação da sentença por coisa julgada ou, no mérito, de reforma integral para julgar improcedente a ação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há 3 questões em discussão: (i) definir se há coisa julgada material à vista de ação federal anterior envolvendo o mesmo gestor e convênios correlatos; (ii) estabelecer se a conduta descrita subsume-se aos arts. 10 (X e XI) e 11 (VI) da LIA, após a Lei nº 14.230/2021, com exigência de dolo específico e de lesão efetiva e comprovada ao erário; (iii) determinar se a ausência de prestação de contas e a alteração do local do muro de arrimo, sem prova de má-fé, configuram improbidade ou mera ilegalidade sem relevância ímproba.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

Coisa julgada material não se configura quando as ações possuem partes e causas de pedir distintas, ainda que relacionadas ao mesmo contexto fático e a convênios correlatos (uma ação por ausência de prestação de contas em dois convênios; a presente por irregularidade de execução e contas apenas no Convênio nº 555021/2006). Preliminar rejeitada.

4.

A Lei nº 14.230/2021 impõe a comprovação de dolo para os arts. 9º, 10 e 11 da LIA e retroage às ações sem trânsito em julgado para análise do elemento subjetivo (STF, Tema 1.199 – ARE 843.989/PR).

5.

A revogação dos incisos I e II do art. 11 da LIA afasta sua incidência nos processos em curso, por se tratar de rol agora taxativo de condutas (Lei nº 14.230/2021).

6.

A tipificação do art. 11, VI, exige dolo específico: deixar de prestar contas, dispondo de condições, “com vistas a ocultar irregularidades”; ausente o especial fim de agir, a conduta é atípica.

7.

A configuração do art. 10, X e XI, demanda dolo e “efetiva e comprovada” perda patrimonial; mera execução em local diverso, sem prova de desvio ou dilapidação e com justificativa técnica, não consuma ilícito ímprobo.

8.
Elementos probatórios presentes nos autos infirmam a intenção de ocultar irregularidades e evidenciam ausência de dolo específico.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.
Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1. A aplicação da Lei nº 14.230/2021 às ações sem trânsito impõe a comprovação de dolo nos arts. 10 e 11 da LIA (STF, Tema 1.199).

2. A revogação dos incisos I e II do art. 11 da LIA afasta sua incidência nas ações em curso. 3. A ausência de prestação de contas configura improbidade do art. 11, VI, apenas quando demonstrado dolo específico de ocultar irregularidades.

4. A subsunção aos arts. 10, X e XI, exige dolo e lesão efetiva e comprovada ao erário; irregularidade formal ou alteração de projeto sem danos e sem dolo não configura improbidade.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Desembargadores da 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, em Sessão Virtual, a unanimidade, acordam em conhecer e dar provimento ao recurso de apelação para reformar a sentença nos termos do voto da eminente relatora.

Belém/PA, data e hora registradas eletronicamente pelo sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

RELATÓRIO

2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO – APELAÇÃO CÍVEL N° 0000050-78.2010.8.14.0044

RELATORA: DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

APELANTE: LUIZ GUILHERME ALVES DIAS

ADVOGADOS: JOSÉ AUGUSTO DIAS DA SILVA (OAB/PA 8.570); AGENOR DINELLY RIBEIRO (OAB/PA 7.420); GEOVANO HONÓRIO SILVA DA SILVA (OAB/PA 15.927)

APELADO: MUNICÍPIO DE QUATIPURU

PROCURADOR DO MUNICÍPIO: MAURÍCIO LUZ REIS (OAB/PA 24.906)

PROCURADORA DE JUSTIÇA: LEILA MARIA MARQUES DE MORAES

O senhor Luiz Guilherme Alves Dias interpôs recurso de apelação contra a sentença que o condenou pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto no art. 10, incisos X e XI, e no art. 11, incisos I, II e VI, da Lei nº 8.429/1992, impondo-lhe as seguintes sanções: ressarcimento integral do dano, no montante de R$ 125.097,95 (cento e vinte e cinco mil, noventa e sete reais e noventa e cinco centavos); suspensão dos direitos políticos por 6 (seis) anos; proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, inclusive por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; pagamento de multa civil no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), além das custas e despesas processuais.

Aduziu que o objeto desta ação é idêntico ao de outra ação de improbidade administrativa que tramitou na Justiça Federal, Subseção de Castanhal, processo nº 6654-43.2012.4.01.3904, relacionada à ausência de prestação de contas e à falha na execução do Convênio nº 555021/2006, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Quatipuru e o Ministério dos Transportes, cujo objeto era a execução de obras de infraestrutura portuária na sede do Município de Quatipuru, tendo sido repassado à municipalidade o valor de R$ 125.097,95 (cento e vinte e cinco mil, noventa e sete reais e noventa e cinco centavos). Preliminarmente, requereu, por esse motivo, a reforma da sentença para extinguir este processo, em razão da existência de coisa julgada material.

Em seguida, alegou a ausência de ato de improbidade administrativa, considerando a inexistência do elemento volitivo do agente, argumentando que nem mesmo a constatação do desatendimento de especificações técnicas do projeto da obra financiada (construção de muro de arrimo em lado oposto ao previsto no projeto) seria capaz de amparar a pretensão condenatória, haja vista o entendimento de que, para a configuração de improbidade administrativa, é imprescindível a demonstração de comportamento desonesto, eivado de má-fé por parte do gestor público.

Asseverou, ademais, não constarem dos autos elementos suficientes para se concluir pela ocorrência de prejuízos aos cofres públicos em decorrência da incongruência noticiada, tampouco ser possível afirmar a imprestabilidade da obra para o fim a que se destinava, em razão da referida discrepância.

Em relação ao valor da condenação, mencionou estar em desacordo com a capacidade financeira do apelante, que, atualmente, é professor e não mais recebe a remuneração percebida à época em que exercia o cargo de chefe da municipalidade.

Conclusivamente, requereu o provimento do recurso de apelação, para anular a sentença em razão da coisa julgada ou reformá-la.

O Município de Quatipuru não apresentou contrarrazões.

A Procuradoria de Justiça manifestou-se pela rejeição da preliminar de coisa julgada e, no mérito, pelo desprovimento do recurso de apelação, mantendo-se a sentença.

É o relatório.

VOTO

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO - RELATORA:

De início, consigno que a renúncia de poderes apresentada pelo advogado do apelante (ID 17090467) não acarretou prejuízo, em razão da parte continuar sendo representada processualmente pelos demais causídicos mencionados nos respectivos instrumentos de procuração e substabelecimento sem reservas (ID 3814228 – pág. 14 e ID 3814228 – pág. 55), sendo dispensável a comunicação, nos termos do § 2º do art. 112 do CPC.

Preenchidos os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

1 Preliminar. Da arguição de coisa julgada material.

Na ação de improbidade, processo nº 6654-43.2012.4.01.3904, que tramitou na Subseção Judiciária de Castanhal, era imputada ao requerido a prática de ato de improbidade administrativa, porque, quando esteve no exercício do cargo de prefeito do Município de Quatipuru/PA, no período de 2005 a 2008, não teria prestado contas dos recursos recebidos em razão dos Convênios nº 555108/2006 e nº 555021/2006, ambos firmados com o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT. O objeto desses convênios era proporcionar a melhoria na infraestrutura portuária da municipalidade, cuja ausência de prestação de contas teria resultado no alegado prejuízo aos cofres públicos, na ordem de R$ 293.252,13 (duzentos e noventa e três mil, duzentos e cinquenta e dois reais e treze centavos).

Nesta ação, entretanto, foi alegada a irregularidade na execução apenas do Convênio nº 555021/2006, tendo em vista o desatendimento de especificações técnicas do projeto da obra financiada (construção de muro de arrimo em lado oposto ao previsto no projeto), bem como a ausência da correspondente prestação de contas, circunstâncias que redundaram na anotação de inadimplência em desfavor do Município de Quatipuru junto ao cadastro da União e ao SIAFI.

Nota-se, assim, a distinção entre as causas de pedir e entre as partes de ambas as ações de improbidade, razão pela qual não é possível falar em repetição de ações. Consequentemente, não há violação da coisa julgada.

Assim,
rejeito
a preliminar de violação da coisa julgada material.

2 M
ÉRITO:

Cuida-se de ação de improbidade na qual se alega que o requerido, ora apelante, quando exerceu o cargo de prefeito municipal (de 2005 a 2008), firmou diversos convênios com órgãos públicos federais, dentre os quais o Convênio nº 555021/2006, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Quatipuru e o Ministério dos Transportes, que tinha por objeto a execução de obras de infraestrutura portuária na sede daquele ente federativo.

Alegou-se que o ex-gestor deixou de cumprir sua obrigação de executar a obra do convênio, razão pela qual, e por imposição contida na Instrução Normativa nº 01/97 da Secretaria do Tesouro Nacional, tornou-se obrigatório o ajuizamento desta ação. Aduziu-se que o ex-prefeito não prestou contas do referido convênio, o que ensejou a inscrição do ente público no cadastro de inadimplentes da União e a anotação de “irregular” no SIAFI.

Segundo o autor, a conduta do requerido amoldava-se aos artigos 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

A sentença julgou procedente o pedido inicial para reconhecer que o requerido praticou atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, incisos X e XI, e no art. 11, incisos I, II e VI, da Lei nº 8.429/1992, motivo pelo qual lhe aplicou as seguintes sanções: ressarcimento integral do dano, no montante de R$ 125.097,95 (cento e vinte e cinco mil e noventa e sete reais e noventa e cinco centavos); suspensão dos direitos políticos por 6 (seis) anos; proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, inclusive por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; pagamento de multa civil no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais).

Posto isso, importa consignar que a sentença apelada fora prolatada (em 02/09/2017), antes da substancial alteração promovida na Lei de Improbidade Administrativa pela Lei nº 14.230/2021. Dentre essas alterações, destacam-se o fim da modalidade culposa de improbidade administrativa, a exigência de dolo específico para a caracterização do ato ímprobo, a revogação dos incisos I e II do art. 11 e, ainda, a adoção de um rol taxativo — e não mais exemplificativo — das condutas que atentam contra os princípios da administração pública.

Com efeito, antes dessas modificações, a Lei de Improbidade já não tinha por objetivo punir administradores ou gestores públicos inábeis ou inexperientes na prática de atos administrativos, desde que não agissem com má-fé ou com a intenção deliberada de lesar o patrimônio público. Nesse sentido:

“AÇÃO DE IMPROBIDADE ORIGINÁRIA CONTRA MEMBROS DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO. LEI 8.429/92. LEGITIMIDADE DO REGIME SANCIONATÓRIO. EDIÇÃO DE PORTARIA COM CONTEÚDO CORRECIONAL NÃO PREVISTO NA LEGISLAÇÃO. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA. INEXISTÊNCIA DE IMPROBIDADE.

A jurisprudência firmada pela Corte Especial do STJ é no sentido de que, excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República (art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4.º. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza (Rcl 2.790/SC, DJe de 04/03/2010).

Não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10
.

No caso, aos demandados são imputadas condutas capituladas no art. 11 da Lei 8.429/92 por terem, no exercício da Presidência de Tribunal Regional do Trabalho, editado Portarias afastando temporariamente juízes de primeiro grau do exercício de suas funções, para que proferissem sentenças em processos pendentes.

Embora enfatize a ilegalidade dessas Portarias, a petição inicial não descreve nem demonstra a existência de qualquer circunstância indicativa de conduta dolosa ou mesmo culposa dos demandados.

Ação de improbidade rejeitada (art. 17, § 8º, da Lei 8.429/92).”
(AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011, DJe de 28/9/2011.)

Como referido anteriormente, não existe mais a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa (art. 10). Além disso, para as hipóteses alegadamente causadoras de prejuízo ao erário, a novel legislação (Lei nº 14.230/2021) inseriu, no caput do art. 10 da LIA, a exigência de efetiva e comprovada perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos haveres das entidades mencionadas no art. 1º da referida norma.

Trago a lume o ensinamento doutrinário de Daniel Amorim Assumpção Neves e Rafael Carvalho Rezende Oliveira acerca do art. 10 da LIA:

“Na redação originária do citado dispositivo legal, não constava a exigência de efetiva e comprovada lesão ao erário, o que gerava o debate sobre a possibilidade de aplicação das sanções de improbidade por dano presumido ao erário (in re ipsa). A partir da nova redação do art. 10 da LIA, a configuração da improbidade por lesão ao erário, ao menos nos termos literais do dispositivo, exigirá a efetiva e comprovada lesão ao erário, o que afastaria a improbidade por dano presumido.”
(Improbidade Administrativa, direito material e processual. Editora Forense, 10ª edição, 2024 p. 107).

E no que concerne ao art. 11 da LIA, os mesmos doutrinadores asseveram:

“Antes da reforma da LIA, o referido dispositivo legal utilizava a expressão “notadamente”, que demonstrava, à época, o caráter exemplificativo das condutas.

Contudo, com a reforma introduzida pela Lei 14.230/2021, a expressão “notadamente” foi substituída pela expressão “caracterizada por uma das seguintes condutas” , o que revela a necessidade da prática de uma das condutas indicadas taxativamente nos incisos do art. 11 para configuração da improbidade por violação aos princípios.

Aliás, apesar da nomenclatura utilizada pelo legislador (“Dos Atos de Improbidade Administrativa que atentam contra Princípios da Administração Pública”), a improbidade em comento não se contenta com a violação aos princípios, exigindo-se a demonstração da prática de uma das condutas descritas nos incisos do art. 11 da LIA. A ausência da improbidade, é oportuno destacar, não afasta, naturalmente, a aplicação de sanções disciplinares aos agentes públicos envolvidos que violaram os princípios da Administração.

A intenção de descaracterizar a improbidade por violação genérica ao princípio da legalidade pode ser verificada, ainda, pela revogação de alguns dos incisos do art. 11 da LIA, tais como os incisos I (“praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”) e II (“retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”).

(...)

Com a revogação dos mencionados incisos e partir da taxatividade das condutas descritas nos incisos do art. 11 da LIA, com a reforma introduzida pela Lei 14.230/2021, revela-se possível a retroatividade da lei mais benéfica para impedir a continuidade das ações de improbidade administrativas ou para desfazer as condenações judiciais por improbidade, com fundamento nos incisos agora revogados, que não transitaram em julgado.”
(Improbidade Administrativa, direito material e processual. Editora Forense, 10ª edição, 2024 p. 118).

No caso presente, deve ser afastada a tipificação da conduta do apelante com relação ao art. 11, incisos I e II, da LIA, em razão da revogação expressa desses dispositivos legais, implementada pela Lei nº 14.230/2021.

Com relação ao enquadramento da conduta do apelante nas disposições do inciso VI do art. 11 da LIA, importa observar que esse dispositivo também sofreu modificação redacional pela Lei nº 14.230/2021.

Na redação originária do citado dispositivo legal, constava:
“deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo”
. Após a mencionada reforma, a redação do inciso VI do art. 11 da LIA passou a ser:
“deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades”
.

Essa modificação fez com que a conduta passível de sujeição ao tipo normativo previsto no inciso VI do art. 11 da LIA deixasse de ser a simples ausência de prestação de contas pelo gestor público, quando obrigado a fazê-lo, passando a exigir demonstração de que esse gestor possuía condições para prestar tais contas e de que eventual omissão tinha a finalidade de ocultar irregularidades.

Com efeito, sem o reconhecimento da má-fé do gestor público, a ausência de prestação de contas não mais configura improbidade administrativa, mas apenas uma ilegalidade a ser corrigida por outras vias. Em outros termos, a ausência do especial fim de agir remete à atipicidade da conduta para fins de improbidade administrativa. Neste sentido, colaciono julgados do Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS (ART. 11, VI, DA LEI 8.429/1992). DOLO ESPECÍFICO. NECESSIDADE. LEI 14.230/2021. APLICABILIDADE ÀS AÇÕES EM CURSO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO
.

1. A Lei de Improbidade Administrativa, com as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, passou a prever um rol taxativo de atos ímprobos, não mais permitindo a responsabilização por violação genérica a princípios da administração pública
.

2. A configuração do ato de improbidade relativo ao descumprimento do dever de prestar contas requer, nos termos da redação atual do inciso VI do art. 11 da Lei 8.429/1992, a demonstração de que o agente público praticou a conduta "com vistas a ocultar irregularidades".

3. Nos termos da jurisprudência desta Corte, o reconhecimento da natureza ímproba da conduta de deixar de prestar contas, quando obrigado a fazê-lo, exige a comprovação do dolo específico, de modo que "[a] ausência do especial fim de agir remete à atipicidade da conduta" (AgInt no REsp 1.459.717/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 10/6/2024)
.

4. Recurso especial provido.”
(REsp n. 2.112.499/MG, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 18/2/2025, DJEN de 24/2/2025.)

◊◊◊

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199/STF. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021.
SENSÍVEL ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. ATUAL NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DO ESPECIAL FIM DE AGIR. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO
.

1. O panorama normativo da improbidade administrativa mudou sensivelmente em benefício do demandado em razão de certas alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, édito que, em muitos aspectos, consubstancia verdadeira novatio legis in mellius.

2. Sob o regime da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal pronunciou a aplicabilidade da Lei 14.230/2021 aos processos inaugurados antes de sua vigência e ainda sem trânsito em julgado em relação ao elemento subjetivo necessário para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA): o dolo.

3. Aplicação das conclusões a que chegou o STF no ARE 843.989/PR para além da revogação da modalidade culposa da Lei de Improbidade Administrativa (Tema 1.199) de modo a expandir a retroatividade das alterações à atual exigência de dolo específico para a configuração da improbidade prevista no inciso VI do art. 11 da Lei de Improbidade (ARE 803.568-AgR-segundo-Edv
).

4. A ausência do especial fim de agir remete à atipicidade da conduta. Decisão agravada mantida por diversa fundamentação
.

5. Agravo interno a que se nega provimento.” (AgInt no REsp n. 1.459.717/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 10/6/2024.)

No caso presente, o ex-gestor, ora apelante, por intermédio do Ofício 2908001/2007, endereçado o Diretor de Infraestrutura Aquaviária do Ministério dos Transportes (ID 3814228 – Pág. 19), solicitou que fosse autorizado ao setor competente proceder com nova vistoria relativamente ao Convênio nº 181/2005 (Convênio nº 555021/2006).

Em momento posterior, o apelante, segundo consta do Ofício nº 080/08/Gab.Pref. (ID 3814228 – Pág. 20), mencionou o envio ao DNIT da prestação de contas do Convênio nº 181/2005 (Convênio nº 555021/2006), acompanhada do relatório de execução físico-financeiro, conciliação bancária e comprovante de devolução de recuso do saldo constante em conta bancária.

Esses fatos denotam a ausência do dolo específico, no sentido deliberado de deixar de prestar contas com vistas a ocultar irregularidades, nos termos da nova redação do art. 11, inciso VI, da LIA, razão pela qual deve ser reconhecida a atipicidade da conduta.

Da mesma forma, não se observa perfeito enquadramento da conduta do apelante na nova redação do art. 10 da LIA, visto que não agiu ilicitamente – alteração normativa promovida pela Lei nº 14.230/2021, a qual substituiu o termo “negligentemente” – na arrecadação de tributo ou renda, tampouco em relação à conservação do patrimônio público (inciso X).

Quanto a isso, cumpre observar que, segundo informou o apelante à Diretoria de Infraestrutura Aquaviária – Ofício nº 078/08/Gab.Pref (ID 3814228 – págs. 34/35) –, a construção do muro de arrimo em local diverso daquele projetado ocorreu porque já existia proteção na margem direita do trapiche. Ademais, foi mencionado que, no lado esquerdo, local em que efetivamente houve a construção, havia erosão que comprometia o muro de contenção já existente na orla e o próprio trapiche, motivo pelo qual se optou pela construção do muro de contenção, dando-se sequência ao já existente, observando-se as mesmas especificações pactuadas no convênio.

Dessa forma, apesar de o ex-gestor confessar que a construção do muro de contenção decorreu de uma alteração do projeto inicial, não submetida à aprovação da Diretoria de Infraestrutura Aquaviária, tal conduta, por si só, não permite a perfeita subsunção ao tipo legal previsto na nova Lei de Improbidade Administrativa (art. 10, inciso XI), sendo incapaz de justificar a condenação do apelante, porquanto não caracterizado o dolo específico de proceder à liberação de verbas públicas com a finalidade de causar efetiva lesão ao erário.

Além disso, a configuração do ato ímprobo, após a reforma implementada pela Lei nº 14.230/2021, passou a exigir a demonstração da vontade livre e consciente de se alcançar o resultado ilícito tipificado na LIA (dolo — art. 1º, § 2º da LIA), não sendo suficiente, por si só, a simples voluntariedade do agente. Neste sentido:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10 DA LEI 8.429/92. RESPONSABILIZAÇÃO OBJETIVA. IMPOSSIBILIDADE. JURISPRUDÊNCIA DO STJ. AGRAVO INTERNO PROVIDO PARA JULGAR IMPROCEDENTE A AÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
.

1. Na hipótese dos autos, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação por ato de improbidade administrativa contra a URBES, empresa pública municipal, seu Diretor-Presidente, sociedades empresárias e seus sócios, em razão de irregularidades em aditivo contratual de serviço de transporte, limpeza, gerenciamento e recursos humanos.

2. Na origem, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, provocado por apelações interpostas unicamente por réus da ação de improbidade administrativa, manteve sentença de procedência que reconheceu a prática de ato ímprobo consubstanciado no art. 10, caput e incisos I, IX, XI e XII, da Lei 8.429/92.
Ocorre que, embora exista fundamentação acerca da ilegalidade da conduta, a análise do contexto delineado pelo Tribunal de origem evidencia que a ação foi julgada procedente sem a demonstração de elemento essencial ao reconhecimento da prática de ato ímprobo, qual seja, o elemento subjetivo
.

3. O julgamento pela procedência da ação somente teve relação com o juízo de legalidade do ato praticado, não com a improbidade da conduta. Ora, não há qualquer análise que descreva que a conduta do agente público ou das sociedades empresárias envolvidas foi deliberadamente direcionada a causar prejuízo ao erário.

4. Conforme farta jurisprudência desta Corte Superior, para configuração do ato de improbidade consubstanciado no art. 10, I, IX, XI e XII, da Lei 8.429/92, tipos imputados aos réus, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo e da perda patrimonial efetiva, o que não ocorreu no caso dos autos
.
Nesse sentido, os seguintes julgados, entre outros: AgInt nos EAREsp n. 178.852/RS, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, julgado em 22/8/2018, DJe de 30/8/2018; AgInt no AREsp n. 1.643.562/MS, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 7/12/2020, DJe de 11/12/2020; AgInt no AREsp n. 1.585.186/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 16/11/2020, DJe de 18/11/2020.

5. À evidência, não se desconsidera a dificuldade na identificação do elemento anímico que, em regra, não se demonstra com prova direta. A propósito, transcrevo precisa reflexão do Ministro Teori Zavascki no sentido de que, "diante da impossibilidade de se adentrar no campo da psique do agente à época da prática do ato tipificado como ímprobo, deve-se aferir o dolo do agente com base nas circunstâncias periféricas do caso concreto" (REsp n. 827.445/SP, relator Ministro Luiz Fux, relator para acórdão Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 2/2/2010, DJe de 8/3/2010).

6. A subjetividade, portanto, deve defluir do contexto, de modo a justificar a incidência da Lei de Improbidade Administrativa e seus graves efeitos punitivos, o que não se verifica.

7. Agravo interno provido para dar provimento ao recurso especial e julgar totalmente improcedente a ação por ato de improbidade administrativa
.”
(AgInt no AREsp n. 1.905.533/SP, relator Ministro Herman Benjamin, relator para acórdão Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 20/8/2024, DJe de 18/11/2024.)

Dito isto, importa mencionar que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199, firmou o entendimento de que a nova Lei nº 14.230/2021 se aplica aos atos de improbidade administrativa praticados sob a vigência da redação anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado. Isso ocorre em razão da revogação expressa do texto anterior, cabendo ao juízo competente analisar a existência de dolo por parte do agente. Senão, vejamos:

“Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO.
Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO
; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente
; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei"
. (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251

DIVULG 09-12-2022

PUBLIC 12-12-2022)

Dessa forma, inexistindo demonstração do elemento subjetivo (doloso), indispensável para caracterizar a conduta do apelante como ato de improbidade administrativa, impõe-se reconhecer a atipicidade da conduta.

No mesmo sentido decidiu a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça. Vejamos:

“ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO.
RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.199/STF. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. SENSÍVEL ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. ATUAL NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. MERO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DO ESPECIAL FIM DE AGIR
. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. O panorama normativo da improbidade administrativa mudou sensivelmente em benefício do demandado em razão de certas alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021, édito que, em muitos aspectos, consubstancia verdadeira novatio legis in mellius.

2. Sob o regime da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal pronunciou a aplicabilidade da Lei 14.230/2021 aos processos inaugurados antes de sua vigência e ainda sem trânsito em julgado em relação ao elemento subjetivo necessário para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA): o dolo
.

3.
Aplicação das conclusões a que chegou o STF no ARE 843.989/PR para além da revogação da modalidade culposa da Lei de Improbidade Administrativa (Tema 1.199) de modo a expandir a retroatividade das alterações à atual exigência de dolo específico para a configuração da improbidade prevista no inciso VI do art. 11 da Lei de Improbidade
(ARE 803.568-AgR-segundo-Edv).

4.
A ausência do especial fim de agir remete à atipicidade da conduta. Decisão agravada mantida por diversa fundamentação
.

5. Agravo interno a que se nega provimento.”
(AgInt no REsp n. 1.459.717/AL, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 10/6/2024.)

Dessa forma, em razão do novo regramento jurídico aplicável à espécie, não estando configurados o dolo, a má-fé ou a perda patrimonial, impõe-se reconhecer a atipicidade da conduta descrita na petição inicial.

Ante o exposto,
conheço e dou provimento
ao recurso de apelação interposto por
Luiz Guilherme Alves Dias, para
reformar
a sentença julgando improcedente o pedido inicial em razão da atipicidade da conduta.

É como voto.

Belém/PA, data e hora registradas eletronicamente pelo sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 22/09/2025