Tribunal: TJPA
Processo: 0000964-63.2009.8.14.0017
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-01-27

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INAPLICABILIDADE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação interposta pelo Município de Floresta do Araguaia contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa ajuizada em face de ex-prefeito municipal, sob alegação de desvio de recursos do convênio nº 04/2008, destinado à reforma e ampliação da sede da Prefeitura, sem prestação de contas e suposto dano ao erário no valor de R$ 170.000,00. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em verificar a existência de dolo na conduta do apelado, requisito essencial para configuração de ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei nº 14.230/2021 introduz alterações significativas à Lei de Improbidade Administrativa, exigindo dolo como elemento subjetivo para a caracterização do ato ímprobo. 4. A ausência de prova inequívoca da prática de ato doloso pelo requerido impede a condenação por improbidade administrativa, uma vez que o descumprimento de obrigações administrativas, sem comprovação de má-fé, não configura improbidade. 5. Fotografias anexadas e a análise de declarações patrimoniais não demonstram enriquecimento ilícito ou má-fé do apelado. 6. Não foi comprovado documentalmente que o Tribunal de Contas do Estado julgou o convênio discutido nos autos, inviabilizando a imputação de dolo ou lesão ao erário ao requerido. 7. O ônus da prova incumbe ao autor da ação, que não demonstrou, de forma robusta, os fatos constitutivos do seu direito, conforme art. 373, II, do CPC. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A configuração de ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo na conduta do agente público, conforme Lei nº 14.230/2021. 2. A ausência de comprovação documental de irregularidades no julgamento de contas ou de lesão ao erário impede a responsabilização por improbidade administrativa. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, LV e XL; CPC, arts. 5º, 6º, 373, II, e 487, I; Lei nº 8.429/92, arts. 10, 11, e 17, § 11; Lei nº 14.230/2021, art. 1º, § 4º, e art. 11, VI. Jurisprudência relevante citada: STF, ADI nº 2797; STJ, REsp nº 721190/CE; STJ, REsp nº 1153083/MT; STF, RE nº 596152/SP; STJ, RMS nº 37.031/SP. Vistos, etc., Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início aos vinte e sete dias do mês de janeiro do ano de dois mil e vinte e cinco.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0000964-63.2009.8.14.0017

APELANTE: PREFEITURA MUNICIPAL DE FLORESTA DO ARAGUAIA

APELADO: DELVANI BALBINO DOS SANTOS

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INAPLICABILIDADE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação interposta pelo Município de Floresta do Araguaia contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa ajuizada em face de ex-prefeito municipal, sob alegação de desvio de recursos do convênio nº 04/2008, destinado à reforma e ampliação da sede da Prefeitura, sem prestação de contas e suposto dano ao erário no valor de R$ 170.000,00.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

A questão em discussão consiste em verificar a existência de dolo na conduta do apelado, requisito essencial para configuração de ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A Lei nº 14.230/2021 introduz alterações significativas à Lei de Improbidade Administrativa, exigindo dolo como elemento subjetivo para a caracterização do ato ímprobo.

4.

A ausência de prova inequívoca da prática de ato doloso pelo requerido impede a condenação por improbidade administrativa, uma vez que o descumprimento de obrigações administrativas, sem comprovação de má-fé, não configura improbidade.

5.

Fotografias anexadas e a análise de declarações patrimoniais não demonstram enriquecimento ilícito ou má-fé do apelado.

6.

Não foi comprovado documentalmente que o Tribunal de Contas do Estado julgou o convênio discutido nos autos, inviabilizando a imputação de dolo ou lesão ao erário ao requerido.

7.

O ônus da prova incumbe ao autor da ação, que não demonstrou, de forma robusta, os fatos constitutivos do seu direito, conforme art. 373, II, do CPC.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A configuração de ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo na conduta do agente público, conforme Lei nº 14.230/2021.

2.

A ausência de comprovação documental de irregularidades no julgamento de contas ou de lesão ao erário impede a responsabilização por improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5º, LV e XL; CPC, arts. 5º, 6º, 373, II, e 487, I; Lei nº 8.429/92, arts. 10, 11, e 17, § 11; Lei nº 14.230/2021, art. 1º, § 4º, e art. 11, VI.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI nº 2797; STJ, REsp nº 721190/CE; STJ, REsp nº 1153083/MT; STF, RE nº 596152/SP; STJ, RMS nº 37.031/SP.

Vistos, etc.,

Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em
CONHECER E NEGAR PROVIMENTO
ao recurso de apelação, nos termos do voto da Desembargadora Relatora.

Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, com início aos vinte e sete dias do mês de janeiro do ano de dois mil e vinte e cinco.

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de
APELAÇÃO CÍVEL
interposto

pelo
MUNICÍPIO DE FLORESTA DO ARAGUAIA,
em face da sentença proferida pelo M.M. Juízo de Direito da Vara Cível da Comarca de Conceição do Araguaia, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em face de
DELVANI BALBINO DOS SANTOS, ex-prefeito municipal.

Historiando os fatos, o Município de Floresta do Araguaia ajuizou ação de improbidade em face do ex-prefeito relatando que o Requerido, durante sua gestão, desviou e se apropriou de recursos do erário municipal, o que inviabilizou a gestão da nova administração que se instalou a partir de 01.01.2009.

Apontou irregularidades praticadas no convênio nº 04/2008, firmado pelo Município com a Secretaria de Estado de Obras Públicas – SEOP para reforma a ampliação do prédio da Prefeitura Municipal, onde o Estado repassou para o Município a quantia de R$ 170.000,00 (cento e sessenta mil reais) para a execução do convênio, todavia, as obras não foram executadas.

Ao final, afirma que não foram prestadas contas do referido convênio e o Município tornou-se inadimplente junto ao Estado, impossibilitando-o de firmar novos convênios e diante dos danos ao erário, ajuizou a ação civil pública por ato de improbidade.

O processo seguiu regular tramitação, sobrevindo a sentença que julgou improcedente o pedido inicial, nos seguintes termos (id. 19146329):

“(...) Ademais, saliento que a petição inicial não indicou a presença do elemento volitivo, apenas alegando que o réu não prestou as contas a que estava obrigado por lei, sem apontar como sua atuação contribuiu para a realização do ato supostamente ímprobo.

Portanto, há imputação genérica de responsabilidade em razão do cargo exercido pelo réu na época, sem a individualização da conduta, dispondo o § 3º do art. 1º da LIA que: “O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

Diante de todo o exposto, inviável acolher os pedidos contidos na inicial.

Diante de todo o exposto, nos termos do art. 17, § 11, da Lei 8.429/92, verificada a inexistência do ato de improbidade, JULGO IMPROCEDENTE A AÇÃO, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I do Código de Processo Civil.

Sem custas em razão da condição legal do autor. Sem honorários, haja vista a inexistência de má fé (art. 23-B, § 2º da LIA). (...)”

Inconformado, o Município de Floresta do Araguaia interpôs o presente recurso de apelação (id. 19146331).

Em suas razões, aduz que o elemento volitivo está perfeitamente caracterizado, na medida em que o apelado recebeu recursos de convenio estadual no importe de R$ 170.000,00 (cento e sessenta mil reais) e não realizou a obra, nem prestou contas ao TCE/PA.

Argui que o fato do ex-gestor municipal receber recursos para uma finalidade especifica e não realizar a obra, causa evidente dano e lesão ao erário, estando demonstrado o dolo, na medida em que ele quis o resultado ilícito e que ninguém sabe o que foi feito com o recurso recebido.

Ao final, pugna pelo conhecimento e provimento do recurso, a fim de reformar a sentença para julgar procedente o pedido inicial, condenando o apelado na obrigação de ressarcir o erário pelo dano material causado no valor de R$ 170.000,00, condenando-o ainda na penalidade do art. 11, inciso VI da Lei de Improbidade, em razão da ausência de prestação de contas.

O Apelado não apresentou contrarrazões, conforme certidão de id. 19146336.

Instada a se manifestar, a Procuradoria de Justiça opinou pelo conhecimento e parcial provimento do recurso (id. 20936924).

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA
ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA)
:

Avaliados os pressupostos processuais subjetivos e objetivos, tenho-os como regularmente constituídos, bem como atinentes à constituição regular do feito até aqui, razão pela qual conheço do recurso de apelação.

Cinge-se a controvérsia recursal em verificar o acerto ou não da sentença que julgou improcedente o pedido inicial que visava a condenação do requerido, ex-prefeito do Município de Floresta do Araguaia, pela prática de atos de improbidade administrativa descritos nos arts. 10 e 11, com a aplicação das sanções previstas no art. 12, II e III, da LIA.

O Juízo singular julgou improcedente a ação, fundamentando o
decisum
no fato de não ter restado configurado o elemento anímico do dolo, ressaltando
“que o descumprimento das obrigações inerentes à boa gestão fiscal, sem qualquer prova de má-fé, pode, em tese, sujeitar o agente público responsável à aplicação de sanções diversas, mas não autoriza a condenação por improbidade administrativa se não estiver comprovado o dolo”
.

Em razões recursais, o Autor/Apelante sustenta que o elemento volitivo dolo está perfeitamente caracterizado, na medida em que o requerido recebeu os recursos decorrentes do Convênio Estadual de Cooperação Técnica nº 04/2008, no valor de R$ 170.000,00 (cento e setenta mil reais), mas não realizou a obra e nem prestou contas ao TCE,
defendendo estarem presentes os requisitos caracterizadores do ato de improbidade.

Todavia, o recurso não merece provimento.

De início, devemos considerar as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), tornando-se imprescindível a análise quanto a aplicação imediata das modificações promovidas na Lei de Improbidade aos processos em curso, com o fito de prestar a correta jurisdição.

A Lei Federal nº 14.230/2021 trouxe inúmeras e significativas alterações à Lei de Improbidade Administrativa, no entanto, não estabeleceu qualquer regra de aplicação retroativa, o que poderia induzir ao errôneo entendimento de que seria aplicável apenas aos processos ajuizados a partir de sua publicação (26 de outubro de 2021), bem como por força do princípio da irretroatividade de leis previsto no artigo 6º
[1]
da Lei de Introdução às normas do Direito brasileiro.

Contudo, tendo em vista a natureza jurídica da ação de improbidade administrativa de caráter eminentemente penal e,
dado que no seu bojo são admitidas aplicações de penas ao réu, com subtração de atributos da cidadania e de vida honrada, é aplicável, nestes casos, regras atinentes ao processo criminal.

A lógica dessa aplicação pode ser extraída
da disposição contida no §4º do art. 37 da CRFB e no art. 17D da 14.230/2021.

Assim, com fulcro nos direitos fundamentais (CFRB, art. 5º, inciso XL),
malgrado exista o pensamento de que regras e princípios penais seriam aplicáveis apenas ao direito penal, considerando o caráter administrativo sancionador/penalizador deste tipo de ação e,
haja vista inexistir distinção em relação a natureza do ilícito, se de direito penal ou direito administrativo, há consenso tanto na doutrina quanto na jurisprudência, bem como em diversos dispositivos normativos de que regras e princípios penais são aplicáveis ao rito da ação de improbidade administrativa.

Em sendo assim, é possível dizer que no campo da improbidade administrativa se aplicam os princípios da presunção da inocência, da retroatividade de norma mais benéfica, do
nemu tenetur se detegere
, dentre outros.

Vários são os precedentes das Cortes Superiores em defesa da aplicação de regras do direito penal no direito administrativo sancionador, dentre eles: ADI 2797, REsp 721190/CE, REsp 1153083/MT, RE 596152/SP.

É forçoso concluir, portanto, que a interpretação adotada tanto pelo Supremo Tribunal Federal, quanto pelo Superior Tribunal de Justiça, é apenas um reflexo lógico da garantia constitucional estampada no inciso XL do art. 5º da Constituição da República, de modo que a retroatividade da lei mais benigna é um princípio constitucional implícito que vale para todo o exercício do
jus puniendi
estatal, aí incluído os procedimentos administrativos, sobretudo diante do entendimento que a única diferença existente entre um ilícito penal e um ilícito administrativo, é o grau de reprovabilidade da conduta.

A retroatividade da norma mais benéfica assume, portanto, aplicação imperativa sempre quando há o exercício do
jus puniendi
pela administração pública, a exemplo do que se colhe da já sedimentada jurisprudência do STJ que, no julgamento do RMS 37.031-SP, consolidou de forma ainda mais veemente a regra segunda a qual "considerando os princípios do Direito Sancionador, a
novatio legis in mellius
deve retroagir para favorecer o apenado".

Aliás, a possibilidade da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito da improbidade administrativa veio expressa no art. 1º, §4º, da Lei de Improbidade Administrativa. Senão vejamos:

“Art. 1º
.
O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.”

Desse modo, considerando a retroatividade da nova lei de improbidade administrativa, e após analisar os autos, comungo com o entendimento do magistrado singular de que não restou demonstrada ação ou omissão dolosa do Apelado, não havendo provas que indiquem a existência de dolo consistente na manifestação de vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, com o objetivo de favorecimento pessoal ou de terceiros.

Nas razões do apelo, o Recorrente insiste em afirmar que o requerido agiu com dolo ao receber recursos do convênio de cooperação técnica para realizar obras de reforma e ampliação do prédio da Prefeitura sem, contudo, executar a obra, atuando com dolo ao não observar os preceitos legais que regem a Administração Pública, aduzindo que a falta de responsabilidade em lidar com a coisa pública não é um erro juridicamente tolerável.

Todavia, como já explanado alhures, a Lei de Improbidade Administrativa sofreu significativas alterações por parte da Lei 14.230/2021. A partir dela,
a existência do dolo é exigência para configuração do ato de improbidade administrativa, conforme preceitua o art. 11, inciso VI, da Lei nº 14.230/21, senão vejamos:

“Art. 11.
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
a ação ou omissão dolosa
, que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

(...)

VI -
deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;

Não bastasse isso, o inciso II, do art. 11º, da Lei 8.429/92 foi revogado pela Lei 14.230/21, que deixou de considerar ato improbo
“retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício”
.

Ademais, o que está em discussão nestes autos é a prática de ato de improbidade administrativa, o qual preserva seus requisitos tipificadores, dentre eles, o elemento subjetivo do agente, o que não se verifica no presente caso, em razão de não ter restado caracterizado o dolo na conduta do Requerido.

Verifica-se que o Apelante tenta caracterizar o dolo pelo fato do ex-gestor ter recebido valores decorrentes de convênio de cooperação cujo objeto era a reforma e ampliação da sede da Prefeitura e, segundo alega, não ter realizado referida obra. Todavia, inexiste dos autos prova suficiente de que a reforma não foi feita, ônus que lhe cabia.

Não obstante as alegações de que as obras não foram realizadas, o próprio autor junta na inicial fotografias que demonstram a execução de etapas ordinárias de toda e qualquer obra.

Ademais, constam ainda nos autos as cópias das declarações de imposto de renda do ex-gestor/apelado, do período compreendido entre 2004 e 2008, de onde se extrai que não houve qualquer evolução patrimonial nesse período.

Por fim, vale ressaltar que, em que pese a manifestação da Procuradoria de Justiça apontar que o Tribunal de Contas do Estado julgou irregular a prestação de contas referente ao Convênio de Cooperação Técnica discutido nestes autos e condenou o ex-gestor a devolver o valor aos cofres públicos, verifica-se que inexiste nos autos qualquer documento comprobatório do julgamento pelo Tribunal de Contas.

A alegação do Ministério Público sustenta que o Convênio nº 04/2008 foi analisado pelo Tribunal de Contas do Estado do Pará (TCE-PA) e julgado irregular, resultando na condenação do ex-gestor Delvani Balbino dos Santos à devolução de R$ 170.000,00 e ao pagamento de multa regimental de R$ 2.700,00.

O parecer ministerial fundamenta-se em link externo e cita noticia do ano de 2012 que menciona genericamente que o processo de tomada de contas da Prefeitura Municipal de Floresta do Araguaia foi julgado irregular pelo TCE-PA. Contudo,
não há nos autos documentos oficiais oriundos do Tribunal de Contas que demonstrem o efetivo julgamento, tampouco a decisão proferida pelo colegiado da Corte de Contas
.

O texto transcrito no link anexado carece de identificação específica do processo no TCE-PA que corresponde ao Convênio nº 04/2008, objeto do presente feito, bem como de certidão ou cópia autenticada da decisão do TCE, documento indispensável para assegurar a autenticidade e a vinculação do julgamento ao convênio discutido nos autos.

Conforme disposto no CPC, os documentos públicos gozam de fé pública, sendo exigida sua juntada para validar o teor de uma alegação. Nesse sentido, a simples transcrição textual de informação extraída de meio eletrônico, sem autenticação ou comprovação do julgamento, não se presta como prova idônea.

Ainda que o texto transcrito sugira que o Tribunal de Contas julgou irregulares as contas do ex-gestor, isso não configura automaticamente lesão ao erário no âmbito da Lei de Improbidade Administrativa. É indispensável comprovar que: o convênio discutido nos autos foi efetivamente objeto do julgamento mencionado; e que as irregularidades decorrem de dolo ou má-fé do ex-gestor, conforme exigência da Lei nº 14.230/2021, que exige elemento subjetivo para configuração do ato ímprobo.

Dessa forma, diante da inexistência de comprovação documental inequívoca do julgamento do Convênio nº 04/2008 pelo TCE-PA, a alegação carece de respaldo probatório. A ausência de vínculo direto entre o julgamento e os atos do Convênio inviabiliza a presunção de lesão ao erário e de dolo do ex-gestor, elementos indispensáveis à condenação por improbidade administrativa.

É importante destacar que, em situações como esta, caberia ao
Município de Floresta do Araguaia
– autor da ação de improbidade – a responsabilidade pela juntada dos documentos pertinentes ao convênio, uma vez que, ao longo do tempo, a gestão municipal foi sucedida pelo atual governo. O Município detém pleno acesso a todos os documentos e informações relacionadas ao Convênio nº 04/2008, tendo sido o responsável direto pela continuidade da execução dos convênios celebrados com o Estado do Pará e outras esferas de governo.

A facilitação de acesso aos documentos, que são de sua guarda e responsabilidade, implica que a municipalidade, como sucessora na gestão e como parte autora da ação de improbidade, deveria ter diligenciado no sentido de obter, junto ao Tribunal de Contas ou à própria Prefeitura,
documentação oficial e autenticada
que comprovasse de forma inequívoca o julgamento das contas do convênio. A ausência dessa documentação constitui falha na produção probatória, comprometendo a consistência da alegação ministerial.

Nos termos do
art. 373, II, do Código de Processo Civil (CPC)
, o autor da ação – neste caso, o Município de Floresta do Araguaia – tem o ônus de provar os fatos constitutivos do seu direito, o que não o fez.

O
princípio da ampla defesa
, previsto no
art. 5º, LV, da Constituição Federal
, exige que todas as provas necessárias para a elucidação do fato sejam produzidas de forma completa e correta. Nesse contexto, o Município, ao ser o autor da demanda e sucessor do apelado na gestão, não pode se isentar da responsabilidade de demonstrar, por meio de documentos oficiais, que o processo de prestação de contas foi efetivamente julgado e qual o resultado final deste julgamento, ainda mais se levarmos em consideração o tempo transcorrido entre o ajuizamento da ação (2009) e a interposição do recurso de apelação (2024).

Nesse diapasão, tendo em vista o contexto fático dos autos, não parece subsistir a tese de conduta ímproba nos termos da Lei nº 14.230/2021 a referendar a reforma da sentença, razão pela qual o
decisum a quo
merece ser integralmente mantido.

DISPOSITIVO

Ante o exposto,
CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO ao RECURSO DE APELAÇÃO
interposto pelo Município de Floresta do Araguaia, mantendo a sentença de 1º grau em todos os seus termos, conforme a presente fundamentação.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de embargos de declaração manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos §§ 2º e 3º do art. 81 e do art. 1026, ambos do CPC.

É como voto.

Belém, 27 de janeiro de 2025.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

[1]

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

Belém, 04/02/2025