Tribunal: TJPA
Processo: 0002921-16.2018.8.14.0072
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão julgador: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10294 - Abono Pecuniário (Art. 78 Lei 8.112/1990)
Data de julgamento: 2025-04-28

Ementa:
Ementa: direito administrativo e processual civil. Agravo interno. Ação de cobrança. Contrato administrativo. Prestação de serviços não comprovada. Inaplicabilidade dos efeitos materiais da revelia à fazenda pública. Ônus da prova. Agravo interno conhecido e desprovido. I. Caso em exame 1. Agravo Interno interposto por Dinalva de Souza Nascimento contra decisão monocrática que reformou a sentença e julgou improcedente o pedido de cobrança de valores oriundos do fornecimento de produtos alimentícios, por ausência de prova da efetiva entrega da mercadoria. II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é aplicável à Fazenda Pública o efeito material da revelia em ação de cobrança; (ii) estabelecer se houve comprovação suficiente da entrega dos produtos fornecidos à Administração Pública para fins de reconhecimento do crédito pleiteado. III. Razões de decidir 3. O efeito material da revelia não se aplica à Fazenda Pública, conforme o art. 345, II, do CPC/2015, pois os direitos da Administração são indisponíveis, exigindo a produção de provas pela parte autora. 4. O ônus da prova sobre o fato constitutivo do direito alegado incumbe ao autor, nos termos do art. 373, I, do CPC/2015, não sendo suficientes para tanto as notas de empenho e liquidação apócrifas, desacompanhadas de documentos assinados por agentes públicos sobre a efetiva entrega. 5. A existência de contrato administrativo e a emissão de notas de empenho não bastam, por si só, para comprovar a efetiva entrega dos produtos, sendo imprescindível a demonstração concreta da execução do objeto contratado. 6. A ausência de provas hábeis quanto à prestação do serviço inviabiliza o reconhecimento da obrigação de pagamento pela Administração Pública, conforme precedentes do TJPA e STJ. IV. Dispositivo 7. Agravo Interno conhecido e desprovido. Dispositivos relevantes citados: CPC/2015, arts. 344, 345, II, e 373, I e II. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp 1358556/SP, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 27/10/2016, DJe 18/11/2016; TJPA, Apelação/Remessa Necessária nº 0001424-93.2001.8.14.0061, Rel. Des. Ezilda Pastana Mutran, julgado em 06/06/2022; TJPA, AC nº 00000138920018140004, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, julgado em 08/04/2019; ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em conhecer e negar provimento ao Agravo Interno, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora. Julgamento ocorrido na 12ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, ocorrida no período de 28 de abril a 05 de maio de 2025. ELVINA GEMAQUE TAVEIRA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0002921-16.2018.8.14.0072

APELANTE: MUNICIPIO DE MEDICILANDIA

APELADO: DINALVA DE SOUZA NASCIMENTO

RELATOR(A):
Desembargadora MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

EMENTA

Ementa
:
direito administrativo e processual civil. Agravo interno. Ação de cobrança. Contrato administrativo. Prestação de serviços não comprovada. Inaplicabilidade dos efeitos materiais da revelia à fazenda pública. Ônus da prova. Agravo interno conhecido e desprovido.

I.
Caso em exame

1.

Agravo Interno interposto por Dinalva de Souza Nascimento contra decisão monocrática que reformou a sentença e julgou improcedente o pedido de cobrança de valores oriundos do fornecimento de produtos alimentícios, por ausência de prova da efetiva entrega da mercadoria.

II.
Questão em discussão

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se é aplicável à Fazenda Pública o efeito material da revelia em ação de cobrança; (ii) estabelecer se houve comprovação suficiente da entrega dos produtos fornecidos à Administração Pública para fins de reconhecimento do crédito pleiteado.

III.
Razões de decidir

3.

O efeito material da revelia não se aplica à Fazenda Pública, conforme o art. 345, II, do CPC/2015, pois os direitos da Administração são indisponíveis, exigindo a produção de provas pela parte autora.

4.

O ônus da prova sobre o fato constitutivo do direito alegado incumbe ao autor, nos termos do art. 373, I, do CPC/2015, não sendo suficientes para tanto as notas de empenho e liquidação apócrifas, desacompanhadas de documentos assinados por agentes públicos sobre a efetiva entrega.

5.

A existência de contrato administrativo e a emissão de notas de empenho não bastam, por si só, para comprovar a efetiva entrega dos produtos, sendo imprescindível a demonstração concreta da execução do objeto contratado.

6.

A ausência de provas hábeis quanto à prestação do serviço inviabiliza o reconhecimento da obrigação de pagamento pela Administração Pública, conforme precedentes do TJPA e STJ.

IV.
Dispositivo

7.

Agravo Interno conhecido e desprovido.

Dispositivos relevantes citados
: CPC/2015, arts. 344, 345, II, e 373, I e II.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no REsp 1358556/SP, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 27/10/2016, DJe 18/11/2016; TJPA, Apelação/Remessa Necessária nº 0001424-93.2001.8.14.0061, Rel. Des. Ezilda Pastana Mutran, julgado em 06/06/2022; TJPA, AC nº 00000138920018140004, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, julgado em 08/04/2019;

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da
1ª Turma de Direito Público
, à unanimidade, em conhecer e negar provimento ao Agravo Interno, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora.

Julgamento ocorrido na 12ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, ocorrida no período de 28 de abril a 05 de maio de 2025.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Trata-se Agravo Interno (processo nº 0002921-16.2018.8.14.0072) interposto por DINALVA DE SOUZA NASCIMENTO contra o MUNICÍPIO DE MEDICILÂNDIA, diante da decisão monocrática proferida sob a minha relatoria com a seguinte conclusão:

Deste modo, considerando que a apelada não se desincumbiu do ônus de demonstrar que efetivamente entregou a mercadoria ao Poder Público, o acolhimento da pretensão recursal é medida que se impõe.

Ante o exposto, nos termos da fundamentação, CONHEÇO DA APELAÇÃO DANDO-LHE PROVIMENTO, para reformar a sentença recorrida, julgando improcedente o pedido.

Em razões recursais, a agravante afirma que o Município não se desincumbiu do ônus previsto no art. 373, II do CPC, pois não comprovou fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito pleiteado na ação. Alega que a vulnerabilidade da agravante, agricultora e pessoa simples, não pode ser usada para sobrecarregá-la com o ônus de coletar notas com assinaturas de agentes públicos.

Argumenta que a emissão das notas de empenho e liquidação pela Prefeitura demonstra a efetiva entrega dos produtos, já que essas etapas da despesa pública pressupõem a verificação física do recebimento das mercadorias.

Por fim, requer o conhecimento e o provimento do apelo e a consequente reforma da sentença.

Em contrarrazões, o Município pugna pelo não provimento do recurso.

Coube-me a relatoria do feito por distribuição.

É o relato do essencial.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade conheço do recurso e passo ao exame do mérito

A questão em análise reside em verificar se restou configurada a prestação de serviço decorrente de relação contratual entre as partes e, se é devida a condenação do Município ao pagamento dos valores deferidos na sentença, referente ao fornecimento de alimentos à Administração Municipal.

Conforme destacado na decisão monocrática, deve ser afastada a alegação de que os fatos devem ser reputados verdadeiros, em razão da revelia, tendo em vista a inaplicabilidade dos efeitos materiais de tal instituto à Fazenda Pública, conforme se infere do inciso II do art.345 do CPC/2015, que estabelece:

Art.344. Se o réu não contestar a ação, será considerado revel e presumir-se-ão verdadeiras as alegações de fato formuladas pelo autor. (grifos nossos).

Art. 345
A revelia não produz o efeito mencionado no art. 344 se:

(...)

II-
o litígio versar sobre direitos indisponíveis
;

Logo, a ausência de contestação não gera presunção de veracidade dos fatos narrados pelo autor. Neste sentido, Leonardo Carneiro da Cunha leciona que o direito da Fazenda Pública é indisponível, não se aplicando sobre ela os efeitos materiais da revelia, devendo o magistrado, mesmo na hipótese de revelia determinar a instrução do feito para que a parte autora possa se desincumbir do seu ônus probandi, senão vejamos:

(...) Havendo revelia, são presumidos como verdadeiros os fatos alegados pelo autor em sua petição inicial. Esse, como visto, é o efeito material da revelia, previsto no art. 344 do CPC. O direito da Fazenda Pública é indisponível, devendo o magistrado mesmo na hipótese de revelia, determinar a instrução do feito para que a parte autora possa se desincumbir do sei ônus probandi. Aliás, assim dispõe o art. 345, II do CPC: “A revelia não produz o efeito mencionado no art. 344 se: II – versar sobre direitos indisponíveis”. A evidência da revelia, sendo a ré a Fazenda Pública, não produz seu efeito material, de maneira que não haverá presunção de veracidade quanto aos fatos alegados pelo autor na petição inicial. (...) Isso, contudo, não significa que estará, sempre, afastada a possibilidade de julgamento antecipado do mérito, quando for ré a Fazenda Pública. Havendo a revelia da Fazenda Pública, não estarão, somente por essa circunstância comprovados os fatos alegados pelo autor. É possível, todavia, que os fatos alegados estejam, todos eles, suficientemente comprovados por documentos. Nesse caso, haverá julgamento antecipado do mérito, não porque houve a revelia (CPC, artigo 355, II), mas por não haver mais necessidade de outras provas já que suficientes os documentos contidos nos autos (CPC, art. 355, I). (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 13ª edição. Editora Forense. Rio de Janeiro, 2016. p. 96). (grifos nossos).

É entendimento pacífico no âmbito do Colendo Superior Tribunal de Justiça a inaplicabilidade dos efeitos materiais da revelia contra a Fazenda Pública:

PROCESSUAL CIVIL.

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE

2015. APLICABILIDADE. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA N. 284/STF. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DO ART. 1º DA LEI N.8.906/94.

INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA N. 282/STF. AUSÊNCIA DE COMBATE A FUNDAMENTOS AUTÔNOMOS DO ACÓRDÃO. APLICAÇÃO DO ÓBICE CONTIDO DA SÚMULA N.

283/STF.
REVELIA. EFEITOS. FAZENDA PÚBLICA. INAPLICABILIDADE.
I -

Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - A jurisprudência desta Corte considera que quando a arguição de ofensa ao dispositivo de lei federal é genérica, sem demonstração efetiva da contrariedade, aplica-se, por analogia, o entendimento da Súmula n. 284, do Supremo Tribunal Federal. III - É entendimento pacífico desta Corte que a ausência de enfrentamento da questão objeto da controvérsia pelo Tribunal a quo impede o acesso à instância especial, porquanto não preenchido o requisito constitucional do prequestionamento, nos termos da Súmula n. 282 do Supremo Tribunal Federal. IV -

A falta de combate a fundamento suficiente para manter o acórdão recorrido justifica a aplicação, por analogia, da Súmula n.283 do Supremo Tribunal Federal.
V - É orientação pacífica deste Superior Tribunal de Justiça segundo a qual não se aplica à Fazenda Pública o efeito material da revelia, nem é admissível, quanto aos fatos que lhe dizem respeito, a confissão, pois os bens e direitos são considerados indisponíveis.
VI -

O Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. VII - Agravo Interno improvido. (STJ, AgInt no REsp 1358556/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/10/2016, DJe 18/11/2016). (grifos nossos).

Acerca do ônus da prova, o artigo 373 do CPC/15 vigente à época da prolação da sentença, dispõe:

Art. 373. O ônus da prova incumbe:

I - ao autor, quanto ao fato constitutivo de seu direito;

II - ao réu, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor.

É cediço que a os contratos administrativos orientam-se pelo princípio do formalismo, devendo ser observados os requisitos previstos na lei vigente, à época do negócio jurídico, a Lei nº 8.666/93 - Lei de Licitações e Contratos, sendo oportuno trazer os dispositivos que tratam da questão:

Art.60.Os contratos e seus aditamentos serão lavrados nas repartições interessadas, as quais manterão arquivo cronológico dos seus autógrafos e registro sistemático do seu extrato, salvo os relativos a direitos reais sobre imóveis, que se formalizam por instrumento lavrado em cartório de notas, de tudo juntando-se cópia no processo que lhe deu origem.

Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.

Art. 61. Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais.

Conforme se observa do texto da lei, em regra os contratos administrativos serão realizados por meio de instrumentos próprios e formalizados documentalmente, exatamente como ocorreu na hipótese, pois a agravante venceu o Pregão Presencial nº 070/2014, sendo contratada para fornecer produtos alimentícios à Administração Municipal, firmando o Contrato nº 20140202 de 04 novembro de 2014 (id. 17882638 – Pág.8 e seguintes).

Entretanto, a existência de contrato previamente assinado, não afasta a obrigatoriedade de prévio procedimento administrativo para realização da despesa.

No caso concreto, a empresa agravante apresentou notas de empenho e notas de liquidação
apócrifas
para subsidiar seu pedido, e durante todo o processo, as considera como documentos válidos para demonstrar a prestação do serviço.

Não obstante, o Município aduz que inexiste comprovação da prestação dos serviços, pois lastreadas em documentos que nem sequer foram assinados por agentes públicos.

De fato, a agravante não foi capaz de comprovar a entrega das mercadorias vinculadas aos documentos apócrifos, que não se aliam a nenhum outro indício de prova, pois o contrato firmado não é capaz, por si só, de legitimar a cobrança dos serviços descriminados.

Em situações análogas, onde o acervo probatório não demonstra a efetiva prestação de serviço, este Egrégio Tribunal assim decidiu:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO MONITÓRIA FUNDADA EM NOTAS DE EMPENHO. ÔNUS PROBATÓRIO NÃO DEMONSTRADO PELA AUTORA.
AUSÊNCIA DE OUTROS DOCUMENTOS A DEMONSTRAR A LIQUIDEZ DA DESPESA EMPENHADA. AUSÊNCIA DE PRESUNÇÃO DE ENTREGA OU PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS
. DOCUMENTO QUE NÃO COMPROVA A PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS INDICADOS NA INICIAL. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO. À UNANIMIDADE. 1. No caso, a apresentação de nota de empenho sem assinatura e outros documentos que demonstrem a relação contratual, a prestação efetiva do serviço prestado ou o recebimento de bens pelo Município, não está comprovada a liquidez da despesa. 2.
A nota de empenho emitida é, tão-somente, o ato pelo qual se autoriza a realização de uma despesa, não sendo, pois, apta a demonstrar, por si só, que eventual produto foi adquirido
. Assim, a prova escrita de existência da dívida é requisito previsto no art. 700 do CPC/15 que adotou a ação monitória na espécie documental autorizando a expedição do mandado de pagamento ou de entrega de coisa. Se os documentos presentes nos autos da ação monitória não comprovam de forma inequívoca que o réu recebeu a mercadoria, não tendo o autor se desincumbido do ônus previsto no art. 333, inciso I, do CPC, a rejeição da pretensão monitória é medida que se impõe. Necessidade de Reforma da sentença para julgar improcedente os pedidos iniciais. 3. Considerando a reforma da sentença, inverto o ônus de sucumbência, fixando honorário em 10% sobre o valor da causa atualizado, nos termos do art. 85, do CPC/2015. 4. Apelação conhecida e provida, à unanimidade. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam, os Excelentíssimos Desembargadores, integrantes da 1ª Turma de Direito Público, à unanimidade, em CONHECER DA APELAÇÃO CÍVEL e DAR-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da Desembargadora Relatora. Belém, 14 de junho de 2022.

(TJ-PA - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA: 0001424-93.2001.8.14.0061, Relator: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 06/06/2022, 1ª Turma de Direito Público)

EMENTA: APELAÇÃO CIVEL. PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA. FORNECIMENTO DE MERENDA ESCOLAR, CESTAS BÁSICAS E MATERIAIS DE EXPEDIENTE.
NOTAS FISCAIS NÃO ASSINADAS. DOCUMENTOS INAPTOS A COMPROVAR A ENTREGA DAS MERCADORIAS. ÔNUS DA PROVA QUE INCUMBIA A AUTORA
, ORA APELADA, NOS TERMOS DO ART. 373, INCISO I, DO CPC/15, INEXISTÊNCIA DE EMPENHO COM ORIGEM, OBJETO E A IMPORTÂNCIA A SER PAGA - INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 62 E 63 DA LEI Nº 4.320/64. VEDADA A REALIZAÇÃO DE DESPESA SEM PRÉVIO EMPENHO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DÉBITO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. Cinge-se a controvérsia em analisar a existência ou não do débito de R$ R$17.118,43 (dezessete mil, cento e dezoito reais e quarenta e três centavos), presente nas Notas Fiscais carreadas aos autos, decorrente de suposto fornecimento de merenda escolar cestas básicas e materiais de expediente. 2.
As notas fiscais anexadas aos autos, encontram-se incompletas, posto que não foram assinadas pelo representante do Município, não comprovando, o fornecimento da merenda escolar, cestas básicas e materiais de expediente supostamente contratados. Desse modo, não se pode atribuir ao Município obrigação de pagar débito, quando não restou-se devidamente comprovado a efetiva entrega das mercadorias
. 3. De acordo com o art. 373, incisos I, da Norma Processual Civil, cabe ao autor provar os fatos constitutivos do seu direito de sorte que, desse ônus não se desincumbiu satisfatoriamente. 4. Consoante os arts. 60 e 63 da Lei nº 4.320/64 é vedada a realização de despesa sem prévio empenho, bem ainda, a liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, devendo constar a origem e objeto do que se deve pagar e a importância a ser paga. 5. No caso em tela, constata-se que não existem elementos de que houve autorização emanada de autoridade competente, em observância ao procedimento licitatório e concorrencial, capaz de vincular o ente municipal à obrigação. Sem o prévio empenho não há como autorizar o pagamento do suposto débito, conforme se extrai do comando previsto nos arts. 60 e 61 da Lei nº 4.320/64. 6. Incube ressaltar, também, que apesar do empenho preceder a despesa, a emissão da respectiva nota pode ocorrer ou não, como determina o § 1º do art. 60 da referida Lei, que permite a dispensa da emissão quando previsto em legislação específica, hipótese esta que não alcança o caso em apreço. 7. Nessa ordem de ideias, não tendo a parte autora, ora apelada, se desincumbido do ônus que é imposto pelo art. 373, I, do NCPC, a improcedência do pedido é medida que se impõe. 8. Recurso de Apelação CONHECIDO e PROVIDO, nos termos da fundamentação.

(TJ-PA - AC: 00000138920018140004 BELÉM, Relator: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA, Data de Julgamento: 08/04/2019, 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Data de Publicação: 12/04/2019) (grifei)

Na jurisprudência dos Tribunais pátrios, destaco:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO MONITÓRIA. FAZENDA PÚBLICA.
NOTA DE EMPENHO E NOTA FISCAL. AUSÊNCIA DE ASSINATURA
. AUSÊNCIA DE PROVA DE EFETIVA ENTREGA DA MERCADORIA. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. A ação monitória se constitui em um procedimento que visa ao pagamento de soma em dinheiro, entrega de coisa fungível ou de determinado bem móvel, para aqueles que possuem prova escrita, sem eficácia de título executivo. 2. A ausência de assinaturas das notas fiscal e de empenho torna indispensável a comprovação de efetiva entrega da mercadoria, sem a qual o pedido da ação monitória não pode ser reconhecido procedente, por ausência de prova escrita da real existência do crédito.

(TJ-MG - AC: 10000204911093001 MG, Relator: Edgard Penna Amorim, Data de Julgamento: 23/03/2021, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 24/03/2021) (grifei)

Deste modo, considerando que a agravante não se desincumbiu do ônus de demonstrar que efetivamente entregou a mercadoria ao Poder Público, não há razões para a modificação da decisão monocrática.

Ante o exposto, nos termos da fundamentação, CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO.

Alerta-se às partes que embargos declaratórios meramente protelatórios ensejarão a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, §2º do CPC/15.

É o voto.

P.R.I.C.

Belém-PA.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

Belém, 08/05/2025