Tribunal: TJPA
Processo: 0001050-85.2015.8.14.0029
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-06-30

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. INEXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente a ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Município de Maracanã em face de ex-prefeito municipal, sob a acusação de não prestação de contas ao FNDE, no exercício de 2009, no valor de R$ 313.552,59, no âmbito do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar – PNATE. 2. A decisão de origem reconheceu a prestação tempestiva das contas e a ausência de dolo, determinando a extinção do feito com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em verificar se a suposta omissão na prestação de contas ao FNDE, posteriormente analisada pelo TCU, caracteriza ato de improbidade administrativa à luz da Lei nº 8.429/92, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A reforma da Lei de Improbidade Administrativa operada pela Lei nº 14.230/2021 exige a demonstração de dolo específico para a configuração dos atos previstos nos artigos 9º, 10 e 11. 5. Informações prestadas pelo FNDE indicam que as contas foram devidamente apresentadas. 6. A irregularidade apurada pelo TCU, objeto de tomada de contas especial, não comprova, por si só, a prática de ato doloso de improbidade. 7. A responsabilização por improbidade requer intenção deliberada de violar princípios administrativos, o que não restou demonstrado no caso concreto. 8. O julgamento da prestação de contas como irregular pelo TCU pode ensejar cobrança via título executivo, independentemente de condenação na esfera judicial de improbidade. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1. A configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, não bastando a constatação de irregularidades formais ou a existência de prestação de contas julgadas irregulares pelo TCU. 2. A responsabilização na forma da Lei nº 8.429/92, com a redação da Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de vontade consciente e dirigida à violação dos princípios administrativos, não demonstrada nos autos. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos. ACORDAM, os Exmos. Desembargadores que integram a Egrégia 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, EM CONHECER DO RECURSO, NEGANDO PROVIMENTO nos termos do Voto da Relatora. Belém (PA), data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0001050-85.2015.8.14.0029

APELANTE: MUNICIPIO DE MARACANA

APELADO: AGNALDO MACHADO DOS SANTOS, MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. INEXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedente a ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Município de Maracanã em face de ex-prefeito municipal, sob a acusação de não prestação de contas ao FNDE, no exercício de 2009, no valor de R$ 313.552,59, no âmbito do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar – PNATE.

2. A decisão de origem reconheceu a prestação tempestiva das contas e a ausência de dolo, determinando a extinção do feito com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em verificar se a suposta omissão na prestação de contas ao FNDE, posteriormente analisada pelo TCU, caracteriza ato de improbidade administrativa à luz da Lei nº 8.429/92, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A reforma da Lei de Improbidade Administrativa operada pela Lei nº 14.230/2021 exige a demonstração de dolo específico para a configuração dos atos previstos nos artigos 9º, 10 e 11.

5. Informações prestadas pelo FNDE indicam que as contas foram devidamente apresentadas.

6. A irregularidade apurada pelo TCU, objeto de tomada de contas especial, não comprova, por si só, a prática de ato doloso de improbidade.

7. A responsabilização por improbidade requer intenção deliberada de violar princípios administrativos, o que não restou demonstrado no caso concreto.

8. O julgamento da prestação de contas como irregular pelo TCU pode ensejar cobrança via título executivo, independentemente de condenação na esfera judicial de improbidade.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:

1. A configuração do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, não bastando a constatação de irregularidades formais ou a existência de prestação de contas julgadas irregulares pelo TCU.

2. A responsabilização na forma da Lei nº 8.429/92, com a redação da Lei nº 14.230/2021, exige a comprovação de vontade consciente e dirigida à violação dos princípios administrativos, não demonstrada nos autos.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos.

ACORDAM
, os Exmos. Desembargadores que integram a Egrégia 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos,
EM CONHECER DO RECURSO, NEGANDO PROVIMENTO

nos termos do Voto da Relatora.

Belém (PA), data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA
PASTANA
MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Município de Maracanã contra sentença proferida nos autos da Ação Civil de Improbidade Administrativa (ID 18045609), proposta em face de Agnaldo Machado dos Santos, ex-prefeito daquele município. O recurso impugna decisão que julgou improcedente a ação por ausência de configuração de ato ímprobo.

Na origem, o Município de Maracanã alegou que o recorrido, enquanto gestor municipal, deixou de prestar contas ao FNDE relativamente ao Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar – PNATE, exercício de 2009, no valor de R$ 313.552,59, incorrendo, com isso, em ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei nº 8.429/1992.

Notificado, o requerido apresentou manifestação preliminar (ID 28643753), sendo a ação recebida (ID 28643771). Posteriormente, o FNDE, após devidamente oficiado pelo juízo,
informou que as contas foram prestadas tempestivamente
, mas que a matéria foi convertida em Tomada de Contas Especial n. 028.314/2013-1, por determinação do TCU (ID 38210854).

O juízo de origem, por despacho datado de 26/11/2018 (ID 28643771),
recebeu a inicial
, destacando que, embora as alegações do demandado na fase inicial não fossem suficientes para indeferimento, havia indícios da prática de ato ímprobo, amoldando-se ao disposto no
art. 11, inciso VI da LIA
. Ressaltou a aplicação do princípio do
in dubio pro societate
e a necessidade de apuração dos fatos, garantindo a mais ampla defesa.

A contestação do requerido foi registrada sob ID 38373587, sustentando inépcia da petição inicial por irregularidade no valor atribuído a petição inicial, sendo a inicial sem lógica e sem correspondência ao pedido; ilegitimidade passiva por não ter sido o ordenador de despesa e cerceamento de defesa por falta de condições adequadas para contrapor os pedidos iniciais de forma eficaz.

No mérito alega
ausência de dolo ou culpa grave
: menciona que a Lei de Improbidade Administrativa e a LINDB exigem a comprovação de má-fé ou erro grosseiro, o que não se verifica no caso concreto, conforme arts. 11, caput e VI da LIA e art. 28 da LINDB;
inexistência de prova robusta
acerca de qualquer conduta que configure ato ímprobo, sendo inadmissível a responsabilização objetiva por mera presunção;
atipicidade da conduta
, visto que, mesmo que houvesse omissão na prestação de contas, tal fato, sem dolo ou má-fé, não configura improbidade administrativa;
enquadramento jurídico equivocado
da inicial, que teria se confundido entre uma representação ao Ministério Público e uma Ação de Improbidade Administrativa. Requer o
acolhimento das preliminares com a extinção do processo sem resolução do mérito. No mérito, a
improcedência total da ação
, por ausência de justa causa e de provas cabais da prática de ato ímprobo

Na réplica (ID 41161086), o Município reafirmou suas alegações. Após o advento da Lei nº 14.230/2021, houve manifestação das partes contrariamente à ocorrência de prescrição (ID 62979288 e ID 62980085).

A sentença, então, considerou que a ausência de ato de improbidade, por se tratar de prestação de contas já realizada, ensejava a improcedência do pedido, com fulcro no art. 17, § 11, da LIA.

Diante de todo o exposto, nos termos do art. 17, § 11, da Lei 8.429/92, verificada a inexistência do ato de improbidade, JULGO IMPROCEDENTE A AÇÃO, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I do Código de Processo Civil.

Sem custas e honorários advocatícios, dada a natureza jurídica do autor.

Intimem-se as partes, por seus procuradores, atentando para as últimas habilitações nos autos.

Cientifique-se o Ministério Público.

Após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos.

Em suas razões recursais (ID 18045612), o apelante sustenta a ocorrência de erro de julgamento, ao argumento de que, não obstante a prestação de contas tenha sido feita, o TCU, por meio do Acórdão 6218/2015, julgou-as irregulares, imputando ao recorrido a devolução de valores ao erário e aplicação de multa de R$ 56.000,00. Enfatiza a existência de dolo na conduta do ex-prefeito, que, mesmo alertado das falhas, deixou de saná-las, caracterizando a prática de ato ímprobo, conforme art. 11, VI, da LIA.

Requer, ao final, o provimento do recurso, para reformar a sentença e julgar procedente a ação de improbidade, com aplicação das penalidades previstas no art. 12 da LIA.

O Ministério Público do Estado do Pará, em contrarrazões apresentadas no primeiro grau (ID 21566191), corrobora os argumentos do apelante, reconhecendo a presença de dolo e a existência de elementos suficientes para a condenação do recorrido. Enfatiza a importância de responsabilizar agentes públicos que descumprem seus deveres legais e comprometem a integridade do patrimônio público.

No segundo grau, o Ministério Público, por sua 10ª Procuradoria de Justiça Cível, manifestou-se ratificando integralmente as contrarrazões lançadas no primeiro grau, pugnando pelo desprovimento do recurso (ID 21883357).

Os autos vieram conclusos para julgamento.

É o relatório.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do presente recurso pelo que passo a apreciar suas razões.

DO MÉRITO.

A controvérsia gira em torno da suposta omissão do recorrido na prestação de contas ao FNDE, concernente ao exercício de 2009, no âmbito do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar – PNATE, no montante de R$ 313.552,59 (trezentos e treze mil, quinhentos e cinquenta e dois reais e cinquenta e nove centavos).

A sentença entendeu pela ausência de ato ímprobo, considerando a informação prestada pelo FNDE de que as contas foram apresentadas tempestivamente, e que a matéria foi posteriormente submetida à análise do Tribunal de Contas da União, mediante Tomada de Contas Especial n. 028.314/2013-1.

O apelante, por sua vez, sustenta que os fatos narrados ocorreram anteriormente à entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, que promoveu substanciais alterações na redação original da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), razão pela qual pugna pela aplicação exclusiva da legislação pretérita, em observância ao princípio da irretroatividade da lei nova, consagrado no artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal.

De fato, é de conhecimento amplo e incontroverso que a novel Lei nº 14.230/2021, sancionada em 25 de outubro de 2021, introduziu relevantes modificações no regime jurídico da improbidade administrativa, sem, contudo, extinguir a persecução desses atos.

A nova redação impôs critérios mais rigorosos e protetivos ao acusado, elevando o nível de exigência para a configuração de improbidade, em especial ao estabelecer como indispensável a comprovação do elemento subjetivo
dolo
, que deve se traduzir em vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.

Nesse sentido,
observa-se que o STJ considerou que a referida Lei tem natureza civil e, dessa forma, não pode retroagir para afetar situações com trânsito em julgado.

Entretanto, como os atos não intencionais (culposos) deixaram de ser tipificados como improbidade administrativa, o STJ fixou entendimento que o novo texto deve ser aplicado nas ações em curso quando a lei entrou em vigor, pois não configuram mais ilicitude, como é o presente caso.

Considerando esse cenário, o Supremo Tribunal Federal, ao reconhecer a repercussão geral da questão relacionada à aplicação retroativa das disposições sobre dolo e prescrição na ação de improbidade administrativa previstas na Lei nº 14.230, de 25.10.21, por meio do Tema nº 1.199, estabeleceu a seguinte tese:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3)
A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente
;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Portanto, os processos em andamento devem ser atingidos pelas alterações benéficas trazidas pela Lei nº 14.230/2021, excluindo os casos em que não houver comprovação/configuração de dolo específico.

No caso em tela,
o FNDE informou que a prestação de contas foi tempestivamente realizada (ID 38210854), e que as irregularidades eventualmente apontadas foram objeto de análise técnica no âmbito do Tribunal de Contas da União.

Nesse sentido, considerando que o ato de improbidade imputado ao requerido é a ausência de prestação de contas (art. 11, LIA) e, uma vez comprovado que as contas foram prestadas, deve o feito ser julgado desde logo pela improcedência.

No que tange à existência de eventual prejuízo ao erário, verifica-se dos autos que a prestação de contas já se encontra sob análise do Tribunal de Contas da União. Desse modo, eventual determinação de ressarcimento ao erário por parte do requerido estará consubstanciada em decisão daquela Corte de Contas, a qual, nos termos do art. 71, § 3º, da Constituição Federal, possui força de título executivo, prescindindo, portanto, de nova ação de conhecimento para sua exigibilidade.

Por fim, importa destacar que a inovação trazida pela nova lei prevê a responsabilização apenas quando houver comprovação de dolo específico, com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10º e 11, da Lei nº 8.429/92, não havendo, portanto, como imputar desonestidade ou imoralidade grave aos requeridos, eis que, em momento algum ficou comprovado que o objetivo era ocasionar danos ao erário municipal e violar princípios da administração.

Corroborando com o alegado, segue entendimento deste E. Tribunal de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INOCORRÊNCIA. ENTENDIMENTO DO STF. REFORMA DA SENTENÇA NESTE PONTO. PLEITO PELA CONDENAÇÃO DAS APELANTES PELA PRÁTICA DE ATOS TIDOS COMO ÍMPROBOS. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

1 – Nas razões recursais fora aduzido que as apeladas praticaram atos que ensejaram prejuízo ao erário municipal e em desconformidade com os princípios que regem a administração pública enquanto exerciam cargos em comissão na FUNPAPA.

2 – A sentença proferida reconheceu a incidência da prescrição intercorrente e deixou de condenar as ora apeladas pela ausência de comprovação de dolo específico e de efetivo dano ao erário.

3 - Conforme entendimento fixado pelo STF, nenhuma ação de improbidade pode ser extinta por prescrição intercorrente antes de 26/10/2025, considerando que o regime prescricional aplicável é irretroativo, aplicando-se o marco temporal a partir da publicação da Lei nº 14.230/2021.

4 - Com as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/21 foi extinta a possibilidade de punição por ato de improbidade administrativa na modalidade culposa. A inovação trazida pela nova lei prevê a responsabilização apenas quando houver comprovação de dolo específico, com vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10º e 11, da Lei nº 8.429/92, não havendo, portanto, como imputar desonestidade ou imoralidade grave às requeridas, eis que, em momento algum ficou comprovado que o objetivo era ocasionar danos ao erário municipal e violar princípios da administração.

5 – Recurso conhecido e parcialmente provido, para reformar a sentença somente no que diz respeito a ocorrência da prescrição intercorrente.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0805828-54.2017.8.14.0301 – Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN – 1ª Turma de Direito Público – Julgado em 16/10/2023)

Em assim sendo, não restando configurado o dolo na atuação do apelado, não vislumbro a subsunção da conduta do particular à Lei nº 14.230/21 que alterou a Lei nº 8.429/92, de modo que a manutenção da sentença guerreada é medida que se impõe.

Ante o exposto,
conheço o recurso de APELAÇÃO, contudo NEGO-LHE PROVIMENTO,
devendo ser mantida integralmente a decisão recorrida,

em todos os seus termos, conforme a fundamentação lançada.

Considerando os deveres de boa-fé e de cooperação para a razoável duração do processo, expressamente previstos nos arts. 5º e 6º do CPC, ficam as partes advertidas de que a interposição de recursos manifestamente protelatórios, ou que promovam indevidamente rediscussões de mérito, poderá ensejar a aplicação das multas previstas nos arts. 81; 1.021, § 4º; e 1.026, §§ 2º e 3º, do Código de Processo Civil.

Servirá a cópia da presente decisão como mandado/ofício, nos termos da Portaria nº 3.731/2015 – GP.

É como voto.

P. R. I.C.

Belém/PA, data de registro do sistema.

Desembargadora
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

Belém, 08/07/2025