Tribunal: TJPA
Processo: 0800481-76.2023.8.14.0124
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão julgador: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10724 - Gratificação de Incentivo à Docência - GID
Data de julgamento: 2025-09-29

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO HORIZONTAL. AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO POR OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. IRRELEVÂNCIA. DEVER DE IMPLANTAÇÃO E PAGAMENTO RETROATIVO. DECISÃO MONOCRÁTICA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I. Caso em exame 1. Agravo Interno interposto pelo Município de São Domingos do Araguaia/PA contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo sentença que julgou procedente ação de obrigação de fazer cumulada com cobrança ajuizada por servidores municipais, objetivando a implantação de progressão horizontal prevista na Lei Municipal n° 1.244/2007 e o pagamento dos valores retroativos dos últimos cinco anos. II. Questão em discussão A questão em discussão consiste em definir se a ausência de avaliação de desempenho, decorrente de omissão da Administração Pública, impede o reconhecimento judicial da progressão horizontal prevista em lei municipal. III-Razões de decidir 3. A jurisprudência consolidada dos tribunais pátrios é firme no sentido de que a ausência de avaliação de desempenho, quando decorrente de omissão do ente público, não pode ser invocada para obstar o exercício de direito subjetivo do servidor previsto em norma legal. 4. A progressão horizontal prevista na Lei Municipal n° 1.244/2007 é objetiva e automática após o decurso de três anos de efetivo exercício, conforme interpretação sistemática dos arts. 24 a 26 e 34. 5. O §2° do art. 34 da referida norma vincula a avaliação de desempenho apenas à fase inicial da carreira, não sendo exigível como requisito para progressões posteriores ao estágio probatório. 6. Inexiste inconstitucionalidade no dispositivo legal, porquanto a progressão funcional e o adicional por tempo de serviço possuem naturezas jurídicas diversas, não configurando acumulação vedada (bis in idem). 7. A atuação do Judiciário para assegurar o direito previsto em lei não viola o princípio da separação dos poderes. IV-Dispositivo 8. Agravo Interno conhecido e desprovido. __________________ Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 37, caput e inciso XIV; Lei Municipal nº 1.244/2007, arts. 24, 25, 26 e 34; CPC/2015, art. 1.026, §2º Jurisprudência relevante citada: TJAM, AC 0740879-85.2021.8.04.0001, Rel. Des. Flávio Pascarelli, j. 18/09/2023; TJMG, AC 1.0332.14.001899-2/001, Rel. Des. Armando Freire, j. 07/02/2017; TJPA, AC 0800909-32.2020.8.14.0005, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, j. 07/10/2024; TJPA, AC 0058729-37.2014.8.14.0301, Rel. Des. Luzia Nadja Guimarães Nascimento, j. 06/03/2023. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO INTERNO, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora. Julgamento ocorrido na 34ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, iniciada em 29 de setembro de 2025. ELVINA GEMAQUE TAVEIRA Desembargadora Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800481-76.2023.8.14.0124

APELANTE: MUNICIPIO DE SAO DOMINGOS DO ARAGUAIA - PA

APELADO: MARIA DO SOCORRO BARBOSA OLIVEIRA, RAIMUNDA RIBEIRO DA SILVA, SONIA MARIA DOS SANTOS LEITE, RAIMUNDA NONATA SOARES DA SILVA

RELATOR(A):
Desembargadora MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO HORIZONTAL. AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO POR OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. IRRELEVÂNCIA. DEVER DE IMPLANTAÇÃO E PAGAMENTO RETROATIVO. DECISÃO MONOCRÁTICA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Agravo Interno interposto pelo Município de São Domingos do Araguaia/PA contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo sentença que julgou procedente ação de obrigação de fazer cumulada com cobrança ajuizada por servidores municipais, objetivando a implantação de progressão horizontal prevista na Lei Municipal n° 1.244/2007 e o pagamento dos valores retroativos dos últimos cinco anos
.

II. Questão em discussão

A questão em discussão consiste em definir se a ausência de avaliação de desempenho, decorrente de omissão da Administração Pública, impede o reconhecimento judicial da progressão horizontal prevista em lei municipal.

III-Razões de decidir

3. A jurisprudência consolidada dos tribunais pátrios é firme no sentido de que a ausência de avaliação de desempenho, quando decorrente de omissão do ente público, não pode ser invocada para obstar o exercício de direito subjetivo do servidor previsto em norma legal.

4. A progressão horizontal prevista na Lei Municipal n° 1.244/2007 é objetiva e automática após o decurso de três anos de efetivo exercício, conforme interpretação sistemática dos arts. 24 a 26 e 34.

5. O §2° do art. 34 da referida norma vincula a avaliação de desempenho apenas à fase inicial da carreira, não sendo exigível como requisito para progressões posteriores ao estágio probatório.

6. Inexiste inconstitucionalidade no dispositivo legal, porquanto a progressão funcional e o adicional por tempo de serviço possuem naturezas jurídicas diversas, não configurando acumulação vedada (bis in idem).

7. A atuação do Judiciário para assegurar o direito previsto em lei não viola o princípio da separação dos poderes.

IV-Dispositivo

8. Agravo Interno conhecido e desprovido.

__________________

Dispositivos relevantes citados
: Constituição Federal, art. 37, caput e inciso XIV; Lei Municipal nº 1.244/2007, arts. 24, 25, 26 e 34; CPC/2015, art. 1.026, §2º

Jurisprudência relevante citada
:

TJAM, AC 0740879-85.2021.8.04.0001, Rel. Des. Flávio Pascarelli, j. 18/09/2023; TJMG, AC 1.0332.14.001899-2/001, Rel. Des. Armando Freire, j. 07/02/2017; TJPA, AC 0800909-32.2020.8.14.0005, Rel. Des. Rosileide Maria da Costa Cunha, j. 07/10/2024; TJPA, AC 0058729-37.2014.8.14.0301, Rel. Des. Luzia Nadja Guimarães Nascimento, j. 06/03/2023.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade, CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO INTERNO, nos termos do voto da eminente Desembargadora Relatora.

Julgamento ocorrido na 34ª Sessão Ordinária do Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público, Tribunal de Justiça do Estado do Pará, iniciada em 29 de setembro de 2025.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Agravo Interno interposto pelo MUNICÍPIO DE SÃO DOMINGOS DO ARAGUAIA em razão de decisão monocrática de minha relatoria, que NEGOU provimento à Apelação Cível (processo nº 0800481-76.2023.8.14.0124 -PJE) interposta pelo ora Agravante.

A decisão monocrática recorrida teve a seguinte conclusão:

“Desta forma, irrepreensíveis os termos da Sentença recorrida, uma vez que se encontra amparada no entendimento consolidado por este Egrégio Tribunal.

À vista disto, o Recurso de Apelação Cível interposto pelo Município de São Domingos do Araguaia deve ser desprovido.

DO DISPOSITIVO:

Ante o exposto,
CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo a sentença recorrida, nos termos da fundamentação.

(...)”

Em razões recursais, o Agravante alega que a decisão agravada não considerou o não preenchimento dos requisitos legais para a concessão da progressão horizontal, argumentando que os autores da ação não comprovaram o cumprimento de todos os critérios exigidos pela Lei Municipal nº 1.244/2007, especialmente no tocante à avaliação de desempenho.

Defende que o direito à progressão exige o cumprimento concomitante do interstício de três anos de efetivo exercício e de resultado satisfatório na avaliação especial de desempenho, conforme art. 34, § 2º, da legislação local. Ressalta que a ausência de tais avaliações inviabiliza a concessão da vantagem, não sendo admissível que o Poder Judiciário substitua a Administração nesse juízo técnico.

Aduz, ainda, que a decisão agravada incorre em violação ao princípio da separação dos poderes, por determinar a concessão de progressão horizontal sem o devido processo avaliativo previsto em lei.

Por fim, levanta a inconstitucionalidade do art. 34 da Lei nº 1.244/2007, ao fundamento de que haveria acumulação indevida de vantagens (
bis in idem
), ao se permitir o recebimento cumulativo de progressão horizontal e adicional por tempo de serviço, ambos baseados no critério de antiguidade.

Por fim, requer que o agravo interno seja conhecido e provido para reformar a decisão agravada e reconhecer a impossibilidade de concessão da progressão horizontal em razão da ausência de avaliação de desempenho e da suposta inconstitucionalidade do dispositivo legal municipal invocado.

Os Agravados, devidamente intimados, apresentaram contrarrazões ao recurso (Id. 25889803).

É o relato do essencial.

VOTO

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso e, passo a apreciá-lo.

A
questão

em discussão consiste em verificar se deve ser alterada a decisão monocrática que negou provimento à apelação cível interposta pelo Município de São Domingos do Araguaia, mantendo a sentença de primeiro grau que reconheceu o direito dos servidores públicos municipais recorridos à progressão horizontal prevista na Lei Municipal nº 1.244/2007, bem como determinou o pagamento dos valores retroativos dos últimos cinco anos.

A Lei Municipal nº 1.244/2007, que institui o Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração do Quadro de Pessoal da Prefeitura Municipal de São Domingos do Araguaia, disciplina nos artigos 24, 25, 26 e 34 a progressão horizontal. Tais dispositivos preveem que a progressão ocorrerá automaticamente após o decurso de três anos de efetivo exercício nas atribuições do cargo, observadas as condições estipuladas nos mencionados artigos.

Embora o §2º do art. 34 mencione a necessidade de resultado satisfatório na avaliação especial de desempenho, a interpretação sistemática do ordenamento jurídico e a jurisprudência dominante em casos similares têm entendido que a ausência de avaliação por inércia da Administração Pública não pode ser utilizada como óbice ao direito do servidor.

Inclusive, esse é o entendimento pacífico da jurisprudência pátria, conforme demonstra os julgados abaixo transcritos:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. PROGRESSÃO FUNCIONAL. EXGIÊNCIA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. OMISSÃO DELIBERADA PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ANTIJURIDICIDADE. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO PROVIDO. - A progressão horizontal, disposta no parágrafo 3º, do art. 15 da Lei Estadual n. 3 .469/2009, trata da referência de uma classe para outra, exigindo o interstício mínimo de 24 (vinte e quatro) meses a contar do enquadramento, condicionada a avaliação de desempenho; -
A avaliação de desempenho é realizada por Comitê próprio do Ente público, de modo que, por óbvio, acaso a Administração Pública não realize, as progressões ficam inviabilizadas, sendo tal omissão deliberada antijurídica, notadamente porque não observa dispositivo de norma estadual que indica a realização da supracitada avaliação de desempenho; -
Logo, a omissão do administrador público em promover a avaliação de desempenho, de sua exclusiva alçada, exigida por lei para a progressão do servidor, não pode obstar o reconhecimento do direito à progressão funcional
;
-Apelação cível conhecida e provida. (TJ-AM - AC: 07408798520218040001 Manaus, Relator.: Flávio Humberto Pascarelli Lopes, Data de Julgamento: 18/09/2023, Primeira Câmara Cível, Data de Publicação: 22/09/2023) (Grifei)

AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. NÃO REALIZAÇÃO. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO. DIREITO RECONHECIDO. INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA N.º 1 .0686.10.013441-6/002. DIFERENÇAS DEVIDAS. SENTENÇA CONFIRMADA. 1. Tratando-se de relação jurídica de trato sucessivo, em que suposto direito vem sendo lesado ao longo do tempo, não ocorre a prescrição de fundo de direito, mas tão somente das parcelas anteriores ao quinquênio que precedeu a propositura da ação.
2. Embora exigida pelo art. 12, III, da Lei Municipal n.º 1.365/2005, a ausência de realização da avaliação de desempenho para o desenvolvimento na carreira, em virtude da inércia da Administração Municipal, não pode servir de óbice à concessão da progressão horizontal pleiteada, porquanto preenchidos os demais requisitos previstos em lei.
De acordo com entendimento firmado no julgamento do Incidente de Uniformização de Jurisprudência n.º 1.0686.10 .013441-6/002, enquanto o Administrador Público não promover a avaliação de desempenho exigida pela legislação local, tal condição é dispensada para fins de concessão da progressão horizontal aos servidores municipais. (TJ-MG - AC: 10332140018992001 MG, Relator.: Armando Freire, Data de Julgamento: 07/02/2017, Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 15/02/2017) (Grifei)

Assim também já decidiu o TJPA, senão vejamos:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER COM PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO HORIZONTAL. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA REALIZAÇÃO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. DIREITO À PROMOÇÃO RECONHECIDO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Recurso de Apelação Cível interposto por Washington Luiz Alves de Mesquita contra sentença que julgou improcedente o pedido formulado em Ação de Obrigação de Fazer com Pedido de Tutela Provisória de Urgência, proposta contra o Município de Altamira, pleiteando a progressão horizontal e o pagamento das diferenças salariais, com fundamento no Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos do Município de Altamira (Lei Municipal nº 1.393/1997, alterada pela Lei nº 3 .308/2019). A sentença de primeiro grau considerou improcedente o pedido em razão da ausência de avaliação de desempenho, requisito necessário à progressão.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a ausência de avaliação de desempenho, por inércia da Administração Pública, pode impedir a concessão de progressão horizontal ao servidor público; (ii) determinar se é devido o pagamento das diferenças salariais retroativas decorrentes da progressão não concedida.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A ausência de regulamentação e realização da avaliação de desempenho pela Administração Pública não pode prejudicar o direito do servidor à progressão horizontal prevista em lei.

4. A inércia da Administração não constitui fundamento válido para obstar a progressão do servidor, uma vez que seria inadmissível que a Administração se beneficie de sua própria torpeza para negar direitos aos servidores.

5. A jurisprudência nacional é pacífica no sentido de que a falha ou a omissão da Administração Pública em realizar a avaliação de desempenho não pode ser utilizada como justificativa para a negativa de direitos assegurados aos servidores por legislação específica.

6. A intervenção do Poder Judiciário não viola o princípio da separação dos poderes, pois visa assegurar o cumprimento de um direito subjetivo do servidor, conforme estabelecido pela legislação vigente, sem criar novas políticas públicas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso provido.

Tese de julgamento:

1. A inércia da Administração Pública em realizar a avaliação de desempenho não pode impedir o servidor de obter a progressão horizontal prevista em lei.

2. O Poder Judiciário pode assegurar a promoção do servidor público quando comprovado o direito subjetivo, independentemente da avaliação de desempenho, diante da omissão administrativa.

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 08009093220208140005 22718043, Relator.: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA, Data de Julgamento: 07/10/2024, 1ª Turma de Direito Público)

Outrossim, a avaliação de desempenho a que se refere o §2º do art. 34 da lei municipal diz respeito à fase do estágio probatório e, portanto, é condição para a efetivação do servidor. Após superado esse período, a progressão horizontal passa a ser vinculada ao decurso do tempo e ao efetivo exercício das funções, sendo automática, como expressamente consignado no art. 26 do mesmo diploma legal.

Assim, não há que se falar em ilegalidade na concessão da progressão horizontal com base no efetivo tempo de serviço. O reconhecimento judicial de tal direito apenas supre omissão da Administração, que não procedeu com as avaliações ou sequer regulamentou sua aplicação, ainda que a lei estivesse em vigor há mais de uma década. A omissão do poder público não pode, em hipótese alguma, prejudicar o servidor.

No tocante à suposta inconstitucionalidade do art. 34 da Lei Municipal nº 1.244/2007, também não prospera a alegação do agravante. A progressão horizontal é espécie de desenvolvimento funcional que resulta na elevação da referência ou padrão dentro da mesma classe, com impacto no vencimento base. Já o adicional por tempo de serviço possui outra natureza jurídica, com requisitos e finalidades distintas.

Vejamos o entendimento do TJPA sobre o referido tema:

DIREITO PÚBLICO. APELAÇÃO. SERVIDORA PÚBLICA. PROGRESSÃO FUNCIONAL. LEIS MUNICIPAIS Nº 7.507/1991 E Nº 7.546/1991. ABONO PECUNIÁRIO. DECRETO MUNICIPAL Nº 36.748/2000. INCORPORAÇÃO DA GRATIFICAÇÃO PRO REGIME ESPECIAL DE TRABALHO MODALIDADE TEMPO INTEGRAL. LEI MUNICIPAL Nº 8.953/2012. INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. APELO MINISTERIAL. PREJUDICADO. RECURSO AUTORAL CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. DECISÃO UNANÂNIME. 1. A progressão funcional está disciplinada na Lei nº 7.507/91, alterada pela Lei nº 7.546/91 operando-se de forma automática, por constituir norma de eficácia plena, autoexecutável, bastando, na ocasião, o preenchimento de dois requisitos para nascer o direito subjetivo à progressão: a passagem do interstício de 05 (cinco) anos e o efetivo exercício das atividades no Município.
2. A progressão funcional e o adicional por tempo de serviço têm naturezas distintas e por isso não se confundem devendo, assim, ser afastada qualquer ilação de inconstitucionalidade da Lei Municipal n° 7.507/1991.
3. Impossibilidade de incorporação da Gratificação de Tempo Integral – GTI, Lei Municipal nº 8.953/2012 declarada inconstitucional pelo Plenário deste Tribunal de Justiça (ADI nº 0800784-84.2017.8.14.0000). 4. Acerca do abono, enquanto vantagem vencimental é perfeitamente razoável depreender que a mesma restou absorvida pela concessão de reajustes posteriores à categoria, notadamente quando o laudo pericial anexado a petição inicial nada elucidou neste sentido muito menos indicou ter havido incidência de contribuição previdenciária sobre tal abono, razão pela qual o pleito de incorporação deve ser rejeitado. 5. A pretensão recursal do
Parquet
consistia em ver reconhecida a nulidade da sentença
citra petita
, visto que apreciou apenas o pleito de incorporação da Gratificação de Tempo Integral deixando de apreciar os pleitos alusivos a progressão funcional e incorporação do abono, pedidos estes já analisados, razão pela qual resta esvaziado o objeto do recurso. 6. Apelação autoral conhecida e parcialmente provida. (TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0058729-37.2014.8.14.0301 – Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO – 2ª Turma de Direito Público – Julgado em 06/03/2023) (Grifei)

A Constituição Federal veda a acumulação de acréscimos remuneratórios da mesma natureza (art. 37, XIV), mas essa vedação não se aplica a situações em que os institutos jurídicos são distintos, como é o caso. Portanto, inexiste
bis in idem
. A legislação municipal encontra-se em harmonia com o texto constitucional.

Portanto, a manutenção da decisão monocrática que negou provimento à Apelação é medida que se impõe, posto que houve a observância à Jurisprudência Majoritária e a legislação vigente.

DISPOSITIVO:

Ante o exposto,
CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO ao Agravo Interno, para manter a decisão monocrática agravada,
nos termos da fundamentação.

Alerta-se às partes que embargos declaratórios meramente protelatórios ensejarão a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, §2º do CPC/15.

É o voto.

P.R.I.

Belém-PA.

ELVINA GEMAQUE TAVEIRA

Desembargadora Relatora

Belém, 06/10/2025