Tribunal: TJPA
Processo: 0002651-40.2014.8.14.0069
Classe: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA
Relator(a): LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão julgador: LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10667 - Gratificações Estaduais Específicas
Data de julgamento: 2025-08-04

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM REMESSA NECESSÁRIA / APELAÇÃO CÍVEL. GRATIFICAÇÃO DE NÍVEL SUPERIOR PREVISTA EM LEI MUNICIPAL POSTERIORMENTE DECLARADA INCONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DA VANTAGEM MESMO ANTES DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1.Agravo interno interposto pelo Sindicato dos Trabalhadores da Educação Pública do Pará – SINTEPP contra decisão monocrática que deu provimento à apelação do Município de Pacajá e reformou a sentença concessiva de segurança em mandado de segurança coletivo. 2.O objeto do mandado de segurança consistia na manutenção do pagamento de gratificação de Nível Superior aos professores da Educação Básica I, prevista no art. 14, VI, “a” da Lei Municipal nº 347/2011, cuja constitucionalidade foi posteriormente questionada em sede de ADI. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se a decisão que declarou a inconstitucionalidade da gratificação, com modulação de efeitos ex nunc, impede o reconhecimento de direito adquirido à vantagem pecuniária nos casos em que o pedido judicial foi formulado antes da publicação do acórdão da ADI. 4. Analisa-se ainda se a boa-fé dos servidores e a proteção da confiança legítima autorizam a manutenção do pagamento da verba gratificatória concedida por norma inconstitucional. III. RAZÕES DE DECIDIR 5. A norma municipal que instituiu a gratificação apresentava vício formal de iniciativa, por ter sido editada sem observância da competência privativa do Chefe do Executivo, nos termos do art. 61, § 1º, II, “a”, da CF/1988. 6. A declaração de inconstitucionalidade da norma, com efeitos modulados ex nunc a partir da publicação do acórdão da ADI (14/09/2024), não tem o condão de convalidar atos pretéritos que jamais se tornaram válidos em virtude de sua origem inconstitucional. 7. A proteção da confiança legítima e da segurança jurídica não autoriza a perpetuação de pagamentos fundados em norma com vício insanável de iniciativa. 8. A decisão agravada alinha-se à jurisprudência consolidada do STF (Tema 1145 da RG) e ao entendimento desta Corte, que vedam a manutenção de vantagens instituídas por normas inconstitucionais, ainda que os efeitos da decisão tenham sido modulados. 9. Ausência de violação ao contraditório ou à ampla defesa, não configurando decisão surpresa, uma vez que os fundamentos legais foram plenamente debatidos nos autos. IV. DISPOSITIVO E TESE 10. Agravo interno conhecido e desprovido. Tese de julgamento: 1. A declaração de inconstitucionalidade formal e material de norma municipal que institui gratificação remuneratória impede sua exigibilidade judicial, mesmo nos casos em que o pedido tenha sido formulado antes da publicação do acórdão da ADI. 2. A modulação dos efeitos com eficácia ex nunc não convalida norma inconstitucional desde a origem, sendo inaplicável o princípio da confiança legítima para sustentar direito a vantagem pecuniária indevida. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 61, § 1º, II, “a”; CPC/2015, art. 1.022; Lei nº 9.868/1999, art. 27. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 590.829/MG (Tema 223); STF, RE 638.115/CE (Tema 1145); TJPA, ADI nº 0000771-26.2014.8.14.0000; TJPA, Apelação nº 0006183-17.2017.8.14.0069. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Desembargador Relator. Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará. Julgamento presidido pelo Excelentíssimo Senhor Desembargador José Maria Teixeira do Rosário. Belém, assinado na data e hora registradas no sistema. DES. LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO RELATOR

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) - 0002651-40.2014.8.14.0069

APELANTE: MUNICIPIO DE PACAJA

APELADO: SINDICATO DOS TRABALHADORES DA EDUCACAO PUBLICA DO PA

RELATOR(A):
Desembargador LUIZ GONZAGA DA COSTA NETO

EMENTA

Ementa
:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM REMESSA NECESSÁRIA / APELAÇÃO CÍVEL. GRATIFICAÇÃO DE NÍVEL SUPERIOR PREVISTA EM LEI MUNICIPAL POSTERIORMENTE DECLARADA INCONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DA VANTAGEM MESMO ANTES DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.Agravo interno interposto pelo Sindicato dos Trabalhadores da Educação Pública do Pará – SINTEPP contra decisão monocrática que deu provimento à apelação do Município de Pacajá e reformou a sentença concessiva de segurança em mandado de segurança coletivo.

2.O objeto do mandado de segurança consistia na manutenção do pagamento de gratificação de Nível Superior aos professores da Educação Básica I, prevista no art. 14, VI, “a” da Lei Municipal nº 347/2011, cuja constitucionalidade foi posteriormente questionada em sede de ADI.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber se a decisão que declarou a inconstitucionalidade da gratificação, com modulação de efeitos ex nunc, impede o reconhecimento de direito adquirido à vantagem pecuniária nos casos em que o pedido judicial foi formulado antes da publicação do acórdão da ADI.

4. Analisa-se ainda se a boa-fé dos servidores e a proteção da confiança legítima autorizam a manutenção do pagamento da verba gratificatória concedida por norma inconstitucional.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5. A norma municipal que instituiu a gratificação apresentava vício formal de iniciativa, por ter sido editada sem observância da competência privativa do Chefe do Executivo, nos termos do art. 61, § 1º, II, “a”, da CF/1988.

6. A declaração de inconstitucionalidade da norma, com efeitos modulados ex nunc a partir da publicação do acórdão da ADI (14/09/2024), não tem o condão de convalidar atos pretéritos que jamais se tornaram válidos em virtude de sua origem inconstitucional.

7. A proteção da confiança legítima e da segurança jurídica não autoriza a perpetuação de pagamentos fundados em norma com vício insanável de iniciativa.

8. A decisão agravada alinha-se à jurisprudência consolidada do STF (Tema 1145 da RG) e ao entendimento desta Corte, que vedam a manutenção de vantagens instituídas por normas inconstitucionais, ainda que os efeitos da decisão tenham sido modulados.

9. Ausência de violação ao contraditório ou à ampla defesa, não configurando decisão surpresa, uma vez que os fundamentos legais foram plenamente debatidos nos autos.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Agravo interno conhecido e desprovido.

Tese de julgamento:

1. A declaração de inconstitucionalidade formal e material de norma municipal que institui gratificação remuneratória impede sua exigibilidade judicial, mesmo nos casos em que o pedido tenha sido formulado antes da publicação do acórdão da ADI.

2. A modulação dos efeitos com eficácia ex nunc não convalida norma inconstitucional desde a origem, sendo inaplicável o princípio da confiança legítima para sustentar direito a vantagem pecuniária indevida.

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 61, § 1º, II, “a”; CPC/2015, art. 1.022; Lei nº 9.868/1999, art. 27.

Jurisprudência relevante citada:
STF, RE 590.829/MG (Tema 223); STF, RE 638.115/CE (Tema 1145); TJPA, ADI nº 0000771-26.2014.8.14.0000; TJPA, Apelação nº 0006183-17.2017.8.14.0069.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores, integrantes da 2.ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade,
CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO
, nos termos do voto do Desembargador Relator.

Plenário Virtual do Tribunal de Justiça do Estado do Pará.

Julgamento presidido pelo Excelentíssimo Senhor Desembargador José Maria Teixeira do Rosário.

Belém, assinado na data e hora registradas no sistema.

DES.

LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

RELATÓRIO

Trata-se de
AGRAVO INTERNO EM REMESSA NECESSÁRIA/ APELAÇÃO CÍVEL
interposto pelo
SINDICATO DOS TRABALHADORES DA EDUCAÇÃO PÚBLICA DO PARÁ – SINTEPP,
em face da decisão monocrática (
ID. Nº 24987092)
, de minha relatoria, por meio da qual foi integralmente reformada a sentença proferida pelo juízo de origem, para denegar a segurança anteriormente concedida nos autos do mandado de segurança coletivo.

Em suas razões, o agravante sustenta que a decisão agravada baseou-se na declaração de inconstitucionalidade do art. 14, VI, “a” da Lei 347/2011, proferida em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), ignorando que os efeitos da referida decisão foram modulados para produzir eficácia ex nunc apenas a partir da publicação do acórdão, ocorrida em 14/09/2024, enquanto o mandado de segurança foi protocolado em 30/06/2014, antes do ajuizamento da ADI em 26/09/2014.

Menciona que, por força do princípio do tempus regit actum e da segurança jurídica, os efeitos da norma então vigente devem ser preservados até a data da modulação, garantindo-se, inclusive, a concessão de VPNI como forma de evitar a redução remuneratória indevida.

Aponta ainda violação aos arts. 5º, XXXVI; 37, caput e XV da CF; art. 6º da LICC; além dos arts. 9º, 10 e 492 do CPC, destacando que a decisão proferida sem prévia manifestação das partes constitui decisão surpresa.

Invoca precedentes do STF sobre a modulação de efeitos em decisões de inconstitucionalidade (Tema 1145 e RE 561.836/RN) e precedentes do TJPA e TJDFT que reconhecem o direito à irredutibilidade de vencimentos com base na concessão de vantagens pessoais compensatórias.

Diante de tais fundamentos, requer a reconsideração da decisão agravada, mantendo-se a segurança anteriormente concedida.

O Município de Pacajá apresentou contrarrazões ao recurso, conforme certificado no ID nº 26150558.

É o que importa relatar.

VOTO

Preenchidos os requisitos de admissibilidade,
conheço do agravo interno e passo a proferir o voto.

De plano, e sem necessidade de maiores digressões, observo que não se vislumbram fundamentos jurídicos idôneos a justificar a reforma do decisum impugnado.

Explico.

A controvérsia em exame reside em verificar se é cabível a reforma da decisão agravada, à luz da modulação dos efeitos promovida após o julgamento dos embargos de declaração na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), que trata da gratificação de Nível Superior concedida aos Professores da Educação Básica I no Município de Pacajá.

Nessa linha, a questão jurídica a ser resolvida consiste em saber se, apesar da declaração de inconstitucionalidade do art. 14, VI, “a”, da Lei Municipal nº 347/2011 e do art. 41, XI, da Lei Orgânica do Município de Pacajá, é possível sustentar a exigibilidade das gratificações no período anterior à publicação do acórdão da ADI, sob os fundamentos da modulação dos efeitos, irredutibilidade salarial e proteção da confiança legítima.

Nos termos do art. 61, §1º, II, "a", da Constituição Federal, a criação de cargos, funções e a fixação ou majoração de remuneração é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Assim entendeu o STF no RE 590.829/MG (Tema 223 da repercussão geral), cuja ratio decidendi foi incorporada ao julgamento da ADI nº 0000771-26.2014.8.14.0000 pelo TJPA, que declarou a inconstitucionalidade formal e material das normas supracitadas. O acórdão fixou efeitos ex nunc, a contar da data de sua publicação.

Com vistas a esclarecer os contornos da controvérsia, reproduz-se a ementa do acórdão proferido:

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAIS DO MUNICÍPIO DE PACAJÁ. GRATIFICAÇÃO DE REPRESENTAÇÃO A TODOS OS SERVIDORES MUNICIPAIS PREVISTA NA LEI ORGÂNICA DAQUELA MUNICIPALIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA LEGISLATIVA CONFIGURADO, FACE A AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO DO EXECUTIVO NO MOMENTO DE ARRANQUE DO PROCESSO LEGISLATIVO.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL VERIFICADA DO INCISO XI DO ART. 41 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE PACAJÁ. GRATIFICAÇÃO DE NÍVEL SUPERIOR AOS DOCENTES – GOM PED II – EDUCAÇÃO BÁSICA II- NO PERCENTUAL DE ATÉ 60%. REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS. PRINCÍPIO DA RESERVA DE LEI. IMPOSSIBILIDADE DE REGULAMENTAÇÃO POSTERIOR DO PERCENTUAL DA GRATIFICAÇÃO POR ATO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL VERIFICADA DO INCISO VI, ALÍNEA 'A', DO ART. 14, DA LEI MUNICIPAL Nº 347/2012. EFEITO “EX NUNC” E “ERGA OMNES”. DECISÃO UNÂNIME.”
(ADI 0000771-26.2014.8.14.0000. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Relator. Desembargador ROBERTO GONÇALVES DE MOURA. Julgamento: 04/09/2024)

Extrai-se do inteiro teor do referido voto do relator, os seguintes fundamentos:

“DA INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 41, XI, DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE PACAJÁ. VICIO DE INICIATIVA LEGISLATIVA.

Não é de se olvidar que a disciplina normativa pertinente à concessão a servidores públicos vinculados ao Poder Executivo de vantagens pecuniárias ou benefícios funcionais onerosos traduz matéria que se insere na esfera de exclusiva iniciativa do Chefe daquele Poder, em face da cláusula de reserva inserta no artigo 61, § 1º, II, “a”, da Constituição da República, correspondente ao art. 105, II, “a”, da Constituição de nosso Estado.

No caso, conforme admitido na manifestação da Câmara Municipal de Vereadores (id. 6474564 - fls. 197/201), o conteúdo material do diploma legislativo – Lei Orgânica do Município de Pacajá – que assegurou o pagamento de gratificação de representação no percentual de 80% (oitenta por cento) ao servidor possuidor de habilitação de nível superior, não obstante a cláusula de reserva, foi disciplinada por proposta parlamentar, havendo, portanto, ofensa ao domínio normativo submetido, com exclusividade, ao poder de iniciativa constitucionalmente outorgado ao Chefe do Executivo.

(...)

A lei em questão, cuja formação derivou de iniciativa parlamentar conforme ressaltado, viabilizou aumento de despesa pública e interferiu no regime jurídico dos servidores públicos do ente recorrido, com o quê incidiu em domínio constitucionalmente reservado à discrição do Prefeito Municipal, sem cuja provocação formal não poderia ter como válido o processo legislativo instaurado.

Logo, tal dispositivo revela-se inconstitucional, face as razões acima esposadas.

Por fim, considerando que tais dispositivos já foram aplicados em várias situações, a fim de preservar a segurança jurídica dos servidores, deve-se aplicar o efeito ex nunc à inconstitucionalidade reconhecida.”

Não obstante a modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade, a manutenção do pagamento da gratificação pleiteada pelo agravante depende da subsistência de direito líquido e certo, o que não se verifica. Isso porque, como bem delineado na decisão monocrática recorrida, a norma municipal possuía vício de iniciativa insanável, por ter sido editada sem observância da competência privativa do Executivo, sendo inaplicável mesmo antes da declaração de sua inconstitucionalidade formal e material.

Para fins de esclarecimento, colaciona-se a ementa dos embargos de declaração que fixaram a modulação dos efeitos da decisão:

EMENTA: DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA EFICÁCIA “EX NUNC”. SEGURANÇA JURÍDICA E CONFIANÇA LEGÍTIMA. RECURSO PROVIDO EM PARTE. DECISÃO UNÂNIME.

I.
Caso em exame.

1. Embargos de declaração opostos contra acórdão que deixou de estabelecer o marco temporal de incidência dos efeitos ex nunc do julgado.

II. Questão em discussão.

2. A questão em discussão consiste em saber em qual momento os efeitos da decisão produzem eficácia ex nunc.

III. Razões de decidir.

3. Os embargos de declaração possuem caráter integrativo, destinando-se a sanar vícios de obscuridade, contradição, omissão ou erro material, conforme o art. 1.022 do CPC.

4. Reconhece-se omissão no acórdão quanto à modulação dos efeitos da decisão, sendo necessário definir o marco temporal a partir do qual incidirá a eficácia ex nunc.

5. A modulação dos efeitos da decisão, com eficácia ex nunc a partir da publicação do acórdão, é justificada pela necessidade de preservar a segurança jurídica e o princípio da confiança legítima, evitando prejuízos financeiros a servidores que receberam verbas de boa-fé. Logo, não há que se falar em efeito ex tunc, não existindo erro de fato no acórdão embargado.

IV. Dispositivo e tese.

6. Embargos de declaração parcialmente providos para sanar omissão no acórdão e modular os efeitos da decisão, com eficácia ex nunc a partir da publicação do acórdão.

Tese de julgamento: "
A modulação dos efeitos da decisão com eficácia ex nunc é medida adequada para garantir a segurança jurídica e a confiança legítima, preservando os direitos de servidores que receberam verbas de boa-fé.
"

Dispositivos relevantes citados: CPC/2015, art. 1.022; Lei nº 9.868/1999, art. 27.

(TJPA – DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Nº 0000771-26.2014.8.14.0000 – Relator(a): ROBERTO GONCALVES DE MOURA – Tribunal Pleno – Julgado em 13/11/2024)

Nessa esteira, é certo que o controle concentrado com modulação dos efeitos visa preservar atos pretéritos realizados sob a égide da norma inconstitucional, mas essa prerrogativa não convalida direitos que nunca se consolidaram validamente por força de vício de origem. A Administração Pública, em legítimo exercício do poder de autotutela, revisou os pagamentos indevidos mediante decreto regulamentador, sem afronta ao princípio da irredutibilidade, conforme decidido no Tema 1145 da repercussão geral do STF.

Portanto, ainda que se invoque a boa-fé ou a proteção da confiança legítima, não há direito adquirido ao recebimento de vantagem que se instituiu com vício formal e material. A boa-fé subjetiva dos servidores não elide a exigência objetiva de conformidade constitucional das normas instituidoras das gratificações.

Nesse sentido, colaciono precedente desta Egrégia Corte de Justiça:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. GRATIFICAÇÃO DE NÍVEL SUPERIOR. LEI MUNICIPAL DECLARADA INCONSTITUCIONAL. EFEITO EX NUNC. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. RECURSO PROVIDO.

Tese de julgamento:

A declaração de inconstitucionalidade formal e material de norma municipal que prevê gratificação remuneratória a servidores impede sua concessão, ainda que haja decisão judicial anterior favorável aos beneficiários. O efeito ex nunc da decisão em controle concentrado de constitucionalidade vincula a Administração Pública e o Poder Judiciário , impedindo a execução de sentenças que tenham reconhecido direitos com base na norma declarada inconstitucional .

(Proc. 0006183 -17.2017.8.14.0069, Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA, 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO)

Dessa forma, a decisão agravada encontra-se devidamente fundamentada em precedentes vinculantes e no controle concentrado de constitucionalidade, não merecendo reforma. A tentativa de aplicação retroativa da norma inconstitucional para sustentar vantagem pecuniária carece de respaldo normativo e jurisprudencial.

Ante o exposto,
CONHEÇO E

NEGO PROVIMENTO AO AGRAVO INTERNO
, mantendo, por seus próprios fundamentos, a decisão monocrática que deu provimento à apelação do
MUNICÍPIO DE PACAJÁ
e reformou a sentença concessiva de segurança.

Após o decurso do prazo recursal sem qualquer manifestação, certifique-se o trânsito em julgado e dê-se a baixa no sistema com a consequente remessa dos autos ao Juízo de origem.

É como voto.

Publique-se. Intime-se.

Belém, data registrada no sistema.

DES. LUIZ
GONZAGA DA COSTA
NETO

RELATOR

Belém, 11/08/2025