Tribunal: TJPA
Processo: 0006264-74.2017.8.14.0130
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão julgador: LUZIA NADJA GUIMARAES NASCIMENTO
Órgão colegiado: 2ª Turma de Direito Público
Assuntos: 9196 - Liminar
Data de julgamento: 2025-01-27

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA DE RESSARCIMENTO/COBRANÇA. VERBAS ESTADUAIS RECEBIDAS PELO MUNICÍPIO. APLICAÇÃO EM DESACORDO COM DESTINAÇÃO ESPECÍFICA. PORTARIA GM/MS Nº 2.583/2007. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ENTE MUNICIPAL. TEORIA DO ÓRGÃO. PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM. RECURSO NÃO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Município de Ulianópolis contra sentença que o condenou a ressarcir ao Estado do Pará o valor de R$ 24.313,27, corrigido monetariamente e acrescido de juros de mora, em razão da aplicação indevida de verbas estaduais vinculadas à Portaria GM/MS nº 2.583/2007. A sentença fixou honorários advocatícios em 10% sobre o valor da condenação e afastou a remessa necessária, nos termos do art. 496, § 3º, III, do CPC. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há três questões em discussão: (i) se a responsabilidade pela aplicação irregular das verbas estaduais poderia ser transferida ao então prefeito municipal; (ii) se o rol da Portaria GM/MS nº 2.583/2007 teria caráter exemplificativo, permitindo discricionariedade na aplicação dos recursos; e (iii) se a Portaria GM/MS nº 4.217/2010, mais flexível, poderia ser aplicada retroativamente. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A responsabilidade do ente municipal é objetiva, nos termos da teoria do órgão (art. 37, § 6º, da CF), sendo irrelevante a culpa ou dolo do agente público para fins de ressarcimento. Eventual ação regressiva deve ser proposta contra o gestor responsável, mas a responsabilidade pela má gestão dos recursos permanece com o Município. 4. O art. 1º, § 1º, da Lei nº 11.347/2006 atribui ao Ministério da Saúde a competência para regulamentar a aplicação de verbas públicas destinadas à saúde, conferindo caráter vinculativo e taxativo ao rol de destinações previstas na Portaria GM/MS nº 2.583/2007. A aplicação dos recursos em "atividade meio", ao invés de "atividade fim", violou a destinação específica estabelecida pela norma. 5. O entendimento consolidado do Tribunal é de que irregularidades na aplicação de recursos vinculados configuram descumprimento de dever legal, acarretando o dever de ressarcimento por parte do ente público responsável. 6. O princípio tempus regit actum impede a aplicação retroativa da Portaria GM/MS nº 4.217/2010, editada posteriormente, porquanto os fatos ocorreram sob a vigência da Portaria GM/MS nº 2.583/2007, a qual regulamentava a destinação dos recursos à época. 7. A fixação dos honorários advocatícios em 10% sobre o valor da condenação observa os critérios do art. 85, § 2º, do CPC/2015, sendo proporcional à complexidade da causa e ao trabalho realizado. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso não provido. Tese de julgamento: 1. O Município responde objetivamente pela aplicação irregular de verbas estaduais recebidas para finalidades específicas, conforme a teoria do órgão e o art. 37, § 6º, da CF. 2. O rol de destinações previstas na Portaria GM/MS nº 2.583/2007 é vinculativo e taxativo, não admitindo discricionariedade. 3. O princípio tempus regit actum impede a aplicação retroativa de norma posterior que flexibilize critérios de destinação das verbas públicas. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 6º; CPC/2015, arts. 85, § 2º, e 496, § 3º, III; Lei nº 11.347/2006, art. 1º, § 1º. Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 606224, Rel. Min. Denise Arruda, j. 15.12.2005; DJ 01.02.2006. ACÓRDÃO Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento à apelação, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão. Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Luiz Gonzaga da Costa Neto. 1ª sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 27/01 a 03/02/2025 Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0006264-74.2017.8.14.0130

APELANTE: MUNICIPIO DE ULIANOPOLIS

APELADO: ESTADO DO PARÁ

RELATOR(A):
Desembargadora LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA DE RESSARCIMENTO/COBRANÇA. VERBAS ESTADUAIS RECEBIDAS PELO MUNICÍPIO. APLICAÇÃO EM DESACORDO COM DESTINAÇÃO ESPECÍFICA. PORTARIA GM/MS Nº 2.583/2007. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ENTE MUNICIPAL. TEORIA DO ÓRGÃO. PRINCÍPIO
TEMPUS REGIT ACTUM
. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Município de Ulianópolis contra sentença que o condenou a ressarcir ao Estado do Pará o valor de R$ 24.313,27, corrigido monetariamente e acrescido de juros de mora, em razão da aplicação indevida de verbas estaduais vinculadas à Portaria GM/MS nº 2.583/2007. A sentença fixou honorários advocatícios em 10% sobre o valor da condenação e afastou a remessa necessária, nos termos do art. 496, § 3º, III, do CPC.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há três questões em discussão: (i) se a responsabilidade pela aplicação irregular das verbas estaduais poderia ser transferida ao então prefeito municipal; (ii) se o rol da Portaria GM/MS nº 2.583/2007 teria caráter exemplificativo, permitindo discricionariedade na aplicação dos recursos; e (iii) se a Portaria GM/MS nº 4.217/2010, mais flexível, poderia ser aplicada retroativamente.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A responsabilidade do ente municipal é objetiva, nos termos da teoria do órgão (art. 37, § 6º, da CF), sendo irrelevante a culpa ou dolo do agente público para fins de ressarcimento. Eventual ação regressiva deve ser proposta contra o gestor responsável, mas a responsabilidade pela má gestão dos recursos permanece com o Município.

4.

O art. 1º, § 1º, da Lei nº 11.347/2006 atribui ao Ministério da Saúde a competência para regulamentar a aplicação de verbas públicas destinadas à saúde, conferindo caráter vinculativo e taxativo ao rol de destinações previstas na Portaria GM/MS nº 2.583/2007. A aplicação dos recursos em "atividade meio", ao invés de "atividade fim", violou a destinação específica estabelecida pela norma.

5.

O entendimento consolidado do Tribunal é de que irregularidades na aplicação de recursos vinculados configuram descumprimento de dever legal, acarretando o dever de ressarcimento por parte do ente público responsável.

6.

O princípio
tempus regit actum
impede a aplicação retroativa da Portaria GM/MS nº 4.217/2010, editada posteriormente, porquanto os fatos ocorreram sob a vigência da Portaria GM/MS nº 2.583/2007, a qual regulamentava a destinação dos recursos à época.

7.

A fixação dos honorários advocatícios em 10% sobre o valor da condenação observa os critérios do art. 85, § 2º, do CPC/2015, sendo proporcional à complexidade da causa e ao trabalho realizado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso não provido.

Tese de julgamento
:

1.

O Município responde objetivamente pela aplicação irregular de verbas estaduais recebidas para finalidades específicas, conforme a teoria do órgão e o art. 37, § 6º, da CF.

2.

O rol de destinações previstas na Portaria GM/MS nº 2.583/2007 é vinculativo e taxativo, não admitindo discricionariedade.

3.

O princípio
tempus regit actum
impede a aplicação retroativa de norma posterior que flexibilize critérios de destinação das verbas públicas.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 6º; CPC/2015, arts. 85, § 2º, e 496, § 3º, III; Lei nº 11.347/2006, art. 1º, § 1º.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp nº 606224, Rel. Min. Denise Arruda, j. 15.12.2005; DJ 01.02.2006.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e aprovados em Plenário Virtual os autos acima identificados, ACÓRDAM os Excelentíssimos Desembargadores que integram a 2ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, por unanimidade, conhecer e negar provimento
à apelação, na conformidade do Relatório e Voto, que passam a integrar o presente Acórdão.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores José Maria Teixeira do Rosário (Presidente), Luzia Nadja Guimarães Nascimento (Relatora) e Luiz Gonzaga da Costa Neto.

1ª sessão do Plenário Virtual da 2ª Turma de Direito Público, no período de 27/01 a 03/02/2025

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

RELATÓRIO

A SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO (Relatora):

Trata-se de
apelação cível
interposta pelo Município de Ulianópolis contra sentença proferida nos autos de ação ordinária de ressarcimento/cobrança, que julgou procedente o pedido inicial para condenar o ente municipal a restituir ao Estado do Pará o valor de
R$

24.313,27 (vinte e quatro mil trezentos e treze reais e vinte e sete

centavos)
,
corrigido monetariamente e acrescido de juros de mora. A condenação refere-se a verbas estaduais recebidas e aplicadas em desacordo com a destinação específica prevista na
Portaria GM/MS nº 2.583/2007
, nos seguintes termos:

Diante o exposto, julgo procedente o pedido, a fim de condenar o Município de Ulianópolis a ressarcir o Estado do Pará o valor de R$ 24.313,27 (vinte e quatro mil trezentos e treze reais e vinte e sete centavos), corrigido monetariamente pelo IPCA, mais juros legais de 1% (um por cento) ao mês.

Assim o faço com resolução de mérito nos termos do artigo 487, inciso I do CPC.

Sem custas conforme art. 40 da lei estadual nº 8.328/2015.

Condeno o município ao pagamento de honorários que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação, corrigido monetariamente pelo IPCA, mais juros legais de 1% (um por cento) ao mês.

Não é caso de remessa necessária, em função do artigo 496, parágrafo 3º, inciso III do CPC/2015.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Cumpra-se.

A sentença considerou que os documentos acostados à inicial, especialmente os relatórios de auditoria do SUS e da Controladoria Geral da União, demonstraram de forma segura que os recursos públicos foram utilizados em "atividade meio" e não em "atividade fim", em desconformidade com o rol taxativo de insumos previstos na portaria
GM/MS nº 2.583/2007
. Diante da irregularidade, o magistrado entendeu configurado o dever de ressarcimento.

Inconformado, o Município de Ulianópolis interpôs o presente recurso alegando, em síntese, que a responsabilidade pelo uso inadequado das verbas deveria ser atribuída ao então prefeito municipal, nos termos do art. 115 da Constituição Estadual e do art. 90 do Decreto-Lei nº 200/67. Alegou ainda que o rol de insumos e medicamentos estabelecido na Portaria GM/MS nº 2.583/2007 possui caráter exemplificativo, admitindo margens de discricionariedade na aplicação dos recursos. Por fim, defendeu que a Portaria GM/MS nº 4.217/2010, por ser mais benéfica, deveria ser aplicada retroativamente ao caso, flexibilizando a destinação das verbas. Requereu, assim, o provimento do recurso e a reforma da sentença.

Em contrarrazões, o Estado do Pará, refuta na íntegra os argumentos recursais, expondo que a responsabilidade do Município é objetiva, à luz da teoria do órgão, o que impede a transferência da culpa ao então prefeito. Sustentou que o art. 1º, § 1º, da Lei nº 11.347/2006 confere ao Ministério da Saúde a competência para definir os insumos e medicamentos financiados com recursos públicos, atribuindo caráter taxativo ao rol da Portaria GM/MS nº 2.583/2007. Por fim, destacou que a aplicação da Portaria GM/MS nº 4.217/2010 é inviável, em razão do princípio
tempus regit actum
, que determina a aplicação das normas vigentes à época dos fatos. Requereu, ao final, o desprovimento do recurso e a manutenção da sentença.

Regularmente distribuída a apelação, coube-se sua relatoria, ocasião em que a recebi no duplo efeito.

Na qualidade de
custos legis
, o ministério público manifestou pela ausência de interesse público que justifique a intervenção ministerial (ID.17164628).

É o relatório.

VOTO

A SENHORA DESEMBARGADORA LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO (Relatora):

Trata-se de
apelação cível
interposta pelo Município de Ulianópolis contra sentença proferida nos autos de ação ordinária de ressarcimento/cobrança, que julgou procedente o pedido inicial para condenar o ente municipal a restituir ao Estado do Pará o valor de
R$

24.313,27 (vinte e quatro mil trezentos e treze reais e vinte e sete

centavos)
,
corrigido monetariamente e acrescido de juros de mora. A condenação refere-se a verbas estaduais recebidas e aplicadas em desacordo com a destinação específica prevista na
Portaria GM/MS nº 2.583/2007
, nos seguintes termos:

Diante o exposto, julgo procedente o pedido, a fim de condenar o Município de Ulianópolis a ressarcir o Estado do Pará o valor de R$ 24.313,27 (vinte e quatro mil trezentos e treze reais e vinte e sete centavos), corrigido monetariamente pelo IPCA, mais juros legais de 1% (um por cento) ao mês.

Assim o faço com resolução de mérito nos termos do artigo 487, inciso I do CPC.

Sem custas conforme art. 40 da lei estadual nº 8.328/2015.

Condeno o município ao pagamento de honorários que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação, corrigido monetariamente pelo IPCA, mais juros legais de 1% (um por cento) ao mês.

Não é caso de remessa necessária, em função do artigo 496, parágrafo 3º, inciso III do CPC/2015.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Cumpra-se.

A sentença considerou que os documentos acostados à inicial, especialmente os relatórios de auditoria do SUS e da Controladoria Geral da União, demonstraram de forma segura que os recursos públicos foram utilizados em "atividade meio" e não em "atividade fim", em desconformidade com o rol taxativo de insumos previstos na portaria
GM/MS nº 2.583/2007
. Diante da irregularidade, o magistrado entendeu configurado o dever de ressarcimento.

Inconformado, o Município de Ulianópolis interpôs o presente recurso alegando, em síntese, que a responsabilidade pelo uso inadequado das verbas deveria ser atribuída ao então prefeito municipal, nos termos do art. 115 da Constituição Estadual e do art. 90 do Decreto-Lei nº 200/67. Alegou ainda que o rol de insumos e medicamentos estabelecido na Portaria GM/MS nº 2.583/2007 possui caráter exemplificativo, admitindo margens de discricionariedade na aplicação dos recursos. Por fim, defendeu que a Portaria GM/MS nº 4.217/2010, por ser mais benéfica, deveria ser aplicada retroativamente ao caso, flexibilizando a destinação das verbas. Requereu, assim, o provimento do recurso e a reforma da sentença.

Em contrarrazões, o Estado do Pará, refuta na íntegra os argumentos recursais, expondo que a responsabilidade do Município é objetiva, à luz da teoria do órgão, o que impede a transferência da culpa ao então prefeito. Sustentou que o art. 1º, § 1º, da Lei nº 11.347/2006 confere ao Ministério da Saúde a competência para definir os insumos e medicamentos financiados com recursos públicos, atribuindo caráter taxativo ao rol da Portaria GM/MS nº 2.583/2007. Por fim, destacou que a aplicação da Portaria GM/MS nº 4.217/2010 é inviável, em razão do princípio
tempus regit actum
, que determina a aplicação das normas vigentes à época dos fatos. Requereu, ao final, o desprovimento do recurso e a manutenção da sentença.

Regularmente distribuída a apelação, coube-se sua relatoria, ocasião em que a recebi no duplo efeito.

Na qualidade de
custos legis
, o ministério público manifestou pela ausência de interesse público que justifique a intervenção ministerial (ID.17164628).

É o relatório.

VOTO

Preenchidos os pressupostos recursais, conheço do recurso.

A matéria devolvida a este colegiado cinge-se à análise da legalidade da condenação do Município de Ulianópolis ao ressarcimento de verbas estaduais aplicadas de forma indevida, em desacordo com a destinação específica estabelecida pela Portaria GM/MS nº 2.583/2007.

O Município apelante alega que a responsabilidade pelo uso inadequado das verbas públicas deveria ser atribuída ao então prefeito municipal, com fundamento no art. 115 da Constituição Estadual e no art. 90 do Decreto-Lei nº 200/67. Contudo, tal alegação não merece prosperar.

Nos termos da
teoria do órgão
, adotada pelo ordenamento jurídico brasileiro, o ente municipal responde objetivamente pelos atos praticados por seus agentes no exercício de suas funções, conforme preceitua o
art. 37, § 6º, da Constituição Federal
.

A responsabilidade institucional do Município não é afastada por irregularidades praticadas por seus gestores. Eventual dolo ou culpa do agente pode ser apurado em ação regressiva, mas a obrigação de reparar os danos causados ao erário permanece com o ente federado.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que os entes públicos respondem objetivamente pela má gestão de recursos públicos que lhes são repassados, independentemente da apuração de dolo ou culpa do agente público. Cito precedente relevante:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. INDENIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. DENUNCIAÇÃO DA LIDE AO SERVIDOR. NÃO-OBRIGATORIEDADE. DIREITO DE REGRESSO ASSEGURADO. PRECEDENTES DO STJ. DESPROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL.

1.
A denunciação da lide ao servidor público nos casos de indenização fundada na responsabilidade objetiva do Estado não deve ser considerada como obrigatória, pois impõe ao autor manifesto prejuízo à celeridade na prestação jurisdicional. Haveria em um mesmo processo, além da discussão sobre a responsabilidade objetiva referente à lide originária, a necessidade da verificação da responsabilidade subjetiva entre o ente público e o agente causador do dano, a qual é desnecessária e irrelevante para o eventual ressarcimento do particular.

2.
Ademais, o direito de regresso do ente público em relação ao servidor, nos casos de dolo ou culpa, é assegurado no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, o qual permanece inalterado ainda que inadmitida a denunciação da lide.

3. Orientação pacífica das Turmas de Direito Público do Superior Tribunal de Justiça.

4. Recurso especial desprovido.

(STJ - REsp: 606224 RJ 2003/0205533-0, Relator: Ministra DENISE ARRUDA, Data de Julgamento: 15/12/2005, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJ 01/02/2006 p. 437)

Portanto, ao receber recursos públicos vinculados a finalidades específicas, o Município assume o dever de gerir adequadamente tais verbas. Irregularidades na aplicação desses recursos configuram descumprimento desse dever, atraindo sua responsabilização.

Logo, a alegação do apelante de que a responsabilidade deveria ser atribuída exclusivamente ao então prefeito municipal não merece prosperar. A responsabilidade pela correta aplicação das verbas públicas é do Município como ente, independentemente da autoria do ato específico, desta maneira a responsabilidade pelo uso irregular de recursos estaduais recai sobre o Município de Ulianópolis. A concepção de que os atos praticados por agentes públicos vinculam diretamente a pessoa jurídica decorre da aplicação da teoria do órgão.

Assim, rejeito a tese de ausência de responsabilidade do Município.

Ademais, as verbas transferidas ao Município de Ulianópolis estavam vinculadas à aplicação em programas de saúde com finalidades específicas, em observância ao disposto no art. 1º, § 1º, da Lei nº 11.347/2006. Esta norma confere ao Ministério da Saúde competência para regulamentar a destinação dos recursos, atribuindo caráter vinculativo às disposições da Portaria GM/MS nº 2.583/2007.

A aplicação inadequada das verbas em "atividade meio", em vez de "atividade fim", foi constatada por auditoria do
Sistema Único de Saúde (SUS)
, corroborada pela
Controladoria Geral da União (CGU)
. Essa conduta violou a destinação específica estabelecida no ato normativo.

O recorrente alega que o rol de destinações previstas na referida portaria seria meramente exemplificativo. Contudo,
A norma é clara ao estabelecer que os insumos nela elencados devem ser aplicados em conformidade com as finalidades definidas, e não há margem para discricionariedade quanto à sua aplicação.

O entendimento do Tribunal de Justiça do Estado do Pará em casos semelhantes é no sentido de que a aplicação de verbas públicas em desacordo com as finalidades preestabelecidas configura ilegalidade, o que implica o dever de ressarcimento.

Portanto, a alegação do recorrente de que o rol da Portaria seria meramente exemplificativo não encontra amparo jurídico, sendo imperiosa a observância rigorosa das destinações especificadas na norma regulamentar.

No que tange a
alegação de que a Portaria GM/MS nº 4.217/2010, editada posteriormente, deveria ser aplicada ao caso por ter flexibilizado os critérios de aplicação das verbas e, assim, possuir aplicação retroativa ao caso, tal alegação afronta o
princípio do
tempus regit actum
, segundo o qual os atos administrativos e normativos devem ser analisados de acordo com a legislação vigente à época de sua prática.

Ocorre que os fatos que ensejaram a presente ação ocorreram enquanto vigente a
Portaria GM/MS nº 2.583/2007
, que regulamentava as transferências e estabelecia os parâmetros para aplicação das verbas.

A
Portaria GM/MS nº 2.583/2007
, em vigor quando ocorreram os fatos, estabelecia parâmetros rigorosos para a aplicação dos recursos. Norma posterior que eventualmente altere esses critérios não pode ser aplicada retroativamente para convalidar irregularidades preexistentes.

Assim, prevalece a
Portaria GM/MS nº 2.583/2007
, vigente à época dos fatos, e não a norma posterior.

Por fim, a fixação de honorários advocatícios em 10% sobre o valor da condenação encontra-se em consonância com os critérios estabelecidos no art. 85, § 2º, do CPC/2015, considerando a complexidade da causa e o trabalho realizado pelo patrono do recorrido.

Ante o exposto, conheço e NEGO PROVIMENTO à apelação cível, mantendo a sentença de primeiro grau por seus próprios fundamentos.

É como voto.

Belém/PA, assinado na data e hora registradas no sistema.

Desa. LUZIA NADJA GUIMARÃES NASCIMENTO

Relatora

Belém, 04/02/2025