Tribunal: TJPA
Processo: 0801172-22.2022.8.14.0061
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão julgador: ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-06-23

Ementa:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO RECURSO DE APELAÇÃO PROCESSO Nº 0801172-22.2022.8.14.0061 APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ APELADO: RISONETE PINTO RODRIGUES APELADO: MAURÍCIO DE JESUS MARTINS DA VEIGA APELADO: WHEBERTON ALUÍZIO BONFIM ARAÚJO APELADO: RODRIGO RAMOS LOBO APELADO: AUDICON AUDITORIA E CONTABILIDADE S/S LTDA RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença da 1ª Vara da Comarca de Tucuruí/PA que julgou improcedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa. Na ação, o Parquet alegou irregularidades na contratação direta da empresa AUDICON AUDITORIA E CONTABILIDADE S/S LTDA, pelo Município de Tucuruí em 2017, por inexigibilidade de licitação. Sustentou a ausência de justificativas técnicas válidas para a escolha da empresa, além da inexistência de singularidade dos serviços e de notória especialização, alegando prejuízo ao erário no valor de R$ 621.900,00. Pleiteou a condenação dos réus com base nos arts. 10, VIII e XII, e 11, caput e I, da Lei nº 8.429/1992. A sentença de improcedência baseou-se na ausência de dano ao erário e de dolo específico dos agentes públicos envolvidos. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a contratação direta da empresa AUDICON, sem licitação, configura ato de improbidade administrativa; (ii) estabelecer se há nos autos prova suficiente da ocorrência de dano ao erário e do dolo específico dos agentes públicos requeridos. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo, para os tipos sancionatórios previstos nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA, a comprovação de dolo específico. 4. O tipo do art. 10, VIII, da LIA, exige, além da dispensa indevida da licitação, a comprovação de perda patrimonial efetiva, o que não se verifica no caso concreto. 5. A inicial do Ministério Público apresentou alegações genéricas, desprovidas de elementos concretos que comprovem a ocorrência de dolo específico ou o efetivo favorecimento indevido à empresa contratada. 6. Os documentos dos autos demonstram que os serviços contábeis foram efetivamente prestados, inexistindo prova de superfaturamento, pagamentos indevidos ou ausência de contraprestação. 7. O entendimento consolidado no STF (Tema 1199 da Repercussão Geral) e no STJ é no sentido de que a improbidade administrativa exige conduta dolosa e dano efetivo, não sendo suficiente a mera irregularidade formal. 8. A jurisprudência destaca que a LIA não visa punir o gestor inábil, mas sim aquele que atua com desonestidade, má-fé e intenção de obter resultado ilícito, o que não restou demonstrado no presente caso. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Recurso desprovido. Tese de julgamento: 1. A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico do agente, não sendo suficiente a mera irregularidade formal. 2. A contratação direta por inexigibilidade de licitação sem demonstração de dano efetivo ao erário e de má-fé do gestor não configura improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429/1992, com redação da Lei nº 14.230/2021. 3. O uso da ação de improbidade deve observar a existência de justa causa robusta e individualizada, sob pena de esvaziamento do regime jurídico sancionador. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10, VIII e XII, 11, caput e I; arts. 12, II e III; art. 1º, §2º; art. 17-C, §3º; CPC, art. 485, I. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989 (Tema 1199); STJ, REsp 1512085/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 10.10.2016; STJ, REsp 1663430/AP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe 11.12.2018; STJ, EDcl no AgInt no REsp 1184981/SP, Rel. Min. Afrânio Vilela, DJe 17.10.2024; STJ, AgInt no AREsp 1125411/AL, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 30.06.2022; TJ-PA, AC 0081847-08.2015.8.14.0301, Rel. Des. Ezilda Pastana Mutran, DJe 03.06.2022. Vistos etc. Acordam os Excelentíssimos Senhores Desembargadores componentes da 1ª Turma de Direito Público, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso interposto, negando provimento, nos termos do voto da Magistrada Relatora. Plenário Virtual da 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e três dias do junho do ano de dois mil e vinte e cinco (23/06/2025). Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Ezilda Pastana Mutran.

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0801172-22.2022.8.14.0061

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ MPPA

APELADO: RISONETE PINTO RODRIGUES, MAURICIO DE JESUS MARTINS DA VEIGA, WHEBERTON ALUIZIO BONFIM ARAUJO, RODRIGO RAMOS LOBO, AUDICON CONTABILIDADE CONSULTORIA EMPRESARIAL LTDA

RELATOR(A):
Desembargadora ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

EMENTA

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

SECRETARIA ÚNICA DE DIREITO PÚBLICO E PRIVADO

1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO

RECURSO DE APELAÇÃO

PROCESSO Nº 0801172-22.2022.8.14.0061

APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ

APELADO: RISONETE PINTO RODRIGUES

APELADO: MAURÍCIO DE JESUS MARTINS DA VEIGA

APELADO: WHEBERTON ALUÍZIO BONFIM ARAÚJO

APELADO: RODRIGO RAMOS LOBO

APELADO: AUDICON AUDITORIA E CONTABILIDADE S/S LTDA

RELATORA: DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará contra sentença da 1ª Vara da Comarca de Tucuruí/PA que julgou improcedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa. Na ação, o Parquet alegou irregularidades na contratação direta da empresa AUDICON AUDITORIA E CONTABILIDADE S/S LTDA, pelo Município de Tucuruí em 2017, por inexigibilidade de licitação. Sustentou a ausência de justificativas técnicas válidas para a escolha da empresa, além da inexistência de singularidade dos serviços e de notória especialização, alegando prejuízo ao erário no valor de R$ 621.900,00. Pleiteou a condenação dos réus com base nos arts. 10, VIII e XII, e 11, caput e I, da Lei nº 8.429/1992. A sentença de improcedência baseou-se na ausência de dano ao erário e de dolo específico dos agentes públicos envolvidos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a contratação direta da empresa AUDICON, sem licitação, configura ato de improbidade administrativa; (ii) estabelecer se há nos autos prova suficiente da ocorrência de dano ao erário e do dolo específico dos agentes públicos requeridos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo, para os tipos sancionatórios previstos nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA, a comprovação de dolo específico.

4.

O tipo do art. 10, VIII, da LIA, exige, além da dispensa indevida da licitação, a comprovação de perda patrimonial efetiva, o que não se verifica no caso concreto.

5.

A inicial do Ministério Público apresentou alegações genéricas, desprovidas de elementos concretos que comprovem a ocorrência de dolo específico ou o efetivo favorecimento indevido à empresa contratada.

6.

Os documentos dos autos demonstram que os serviços contábeis foram efetivamente prestados, inexistindo prova de superfaturamento, pagamentos indevidos ou ausência de contraprestação.

7.

O entendimento consolidado no STF (Tema 1199 da Repercussão Geral) e no STJ é no sentido de que a improbidade administrativa exige conduta dolosa e dano efetivo, não sendo suficiente a mera irregularidade formal.

8.

A jurisprudência destaca que a LIA não visa punir o gestor inábil, mas sim aquele que atua com desonestidade, má-fé e intenção de obter resultado ilícito, o que não restou demonstrado no presente caso.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico do agente, não sendo suficiente a mera irregularidade formal.

2.

A contratação direta por inexigibilidade de licitação sem demonstração de dano efetivo ao erário e de má-fé do gestor não configura improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429/1992, com redação da Lei nº 14.230/2021.

3.

O uso da ação de improbidade deve observar a existência de justa causa robusta e individualizada, sob pena de esvaziamento do regime jurídico sancionador.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 4º; Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10, VIII e XII, 11, caput e I; arts. 12, II e III; art. 1º, §2º; art. 17-C, §3º; CPC, art. 485, I.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989 (Tema 1199); STJ, REsp 1512085/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 10.10.2016; STJ, REsp 1663430/AP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe 11.12.2018; STJ, EDcl no AgInt no REsp 1184981/SP, Rel. Min. Afrânio Vilela, DJe 17.10.2024; STJ, AgInt no AREsp 1125411/AL, Rel. Min. Gurgel de Faria, DJe 30.06.2022; TJ-PA, AC 0081847-08.2015.8.14.0301, Rel. Des. Ezilda Pastana Mutran, DJe 03.06.2022.

Vistos etc.

Acordam os
Excelentíssimos
Senhores Desembargadores componentes da
1ª Turma de Direito Público
, por unanimidade de votos, em conhecer do recurso interposto, negando provimento, nos termos do voto da Magistrada Relatora.

Plenário Virtual da
1ª Turma de Direito Público
do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, aos vinte e três dias do junho do ano de dois mil e vinte e cinco (23/06/2025).

Julgamento presidido pela Excelentíssima Senhora Desembargadora Ezilda Pastana Mutran
.

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de recurso de APELAÇÃO CÍVEL interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Tucuruí/PA, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, julgou improcedentes os pedidos formulados pelo órgão ministerial.

Historiando os fatos, o Ministério Público do Estado do Pará ajuizou a ação suso mencionada, na qual narrou que, no ano de 2017, o Município de Tucuruí, então administrado pelo prefeito Jones William da Silva Galvão, celebrou contrato com a empresa AUDICON AUDITORIA E CONTABILIDADE S/S LTDA, para prestação de serviços contábeis, mediante procedimento de inexigibilidade de licitação. Sustentou o Parquet que a contratação foi irregular, carecendo de fundamentação legal idônea, com descrição inadequada do objeto contratual, escolha imotivada da contratada e ausência de elementos que comprovassem a singularidade dos serviços ou a notória especialização da empresa.

Afirmou, ainda, que tal contratação ocasionou prejuízo ao erário no valor de R$ 621.900,00 (seiscentos e vinte e um mil e novecentos reais). Ao final, requereu a condenação dos demandados às sanções previstas nos artigos 12, II e III, da Lei nº 8.429/1992, por violação aos artigos 10, incisos VIII e XII, e 11, caput e inciso I, da mesma legislação, com a consequente suspensão dos direitos políticos, proibição de contratar com o poder público e ressarcimento integral do dano.

A ação seguiu seu regular processamento, até a prolação da sentença que julgou o feito nos seguintes termos:

“Ante o exposto, e do mais que dos autos consta,
JULGO IMPROCEDENTE
os pedidos formulados na inicial, extinguindo o presente feito com resolução do mérito, nos termos do artigo 485, I do CPC.

Sem condenação sucumbencial (art. 23-B da Lei 8.429/1992).

Sentença não sujeita à remessa necessária (art. 17-C, §3°, da Lei 8.429/1992).

Publique-se. Registre-se. Intimem-se.

(ID 26330507
)

Inconformado com a sentença, o Ministério Público do Estado do Pará interpôs recurso de apelação, sustentando, em síntese, que a decisão monocrática não observou os elementos probatórios constantes dos autos, os quais, a seu ver, evidenciam o prejuízo ao erário decorrente da contratação direta da empresa AUDICON sem processo licitatório.

Ressaltou que os documentos anexados demonstram claramente a dispensa indevida do dever de licitar, consubstanciando-se o ato ímprobo. Argumentou que, mesmo diante da nova redação do artigo 10, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa, promovida pela Lei nº 14.230/2021, restou comprovada a perda patrimonial efetiva no montante de R$ 621.900,00 (seiscentos e vinte e um mil e novecentos reais), o que afasta a tese da inexistência de prejuízo ao erário.

Alegou, ainda, a existência de dolo dos agentes públicos envolvidos, evidenciado pela conduta reiterada de burlar o procedimento licitatório e pela ausência de motivação idônea para escolha da empresa contratada. Ao final, requereu a reforma integral da sentença, com a consequente condenação dos apelados pelos atos de improbidade descritos na inicial.

Os apelados apresentaram contrarrazões, nas quais defenderam a manutenção da sentença. Aduziram, inicialmente, em preliminar, a aplicabilidade imediata da nova redação da Lei nº 8.429/1992, introduzida pela Lei nº 14.230/2021, requerendo o reconhecimento da ausência de dolo e da inexistência de dano ao erário, conforme exige a atual legislação para a configuração do ato ímprobo.

Argumentaram que a contratação foi precedida de processo regular de inexigibilidade, em consonância com os dispositivos legais, destacando a notória especialização da empresa AUDICON e a singularidade dos serviços contábeis prestados.

Ressaltaram que não houve qualquer indicativo de superfaturamento ou de ausência de prestação dos serviços contratados, tendo sido estes devidamente executados e atestados. Sustentaram, ainda, que a simples irregularidade formal no procedimento de contratação, desacompanhada de efetivo prejuízo ao patrimônio público ou de intenção dolosa, não caracteriza improbidade administrativa nos moldes atuais. Ao final, pugnar por manter-se a r. sentença, por seus próprios fundamentos.

O Ministério Público, em manifestação apresentada por seu 9º Procurador de Justiça Cível, informou que, sendo parte autora da ação, não cabe a sua intervenção como fiscal da ordem jurídica no presente feito, nos termos do art. 5º, § 1º, da Lei nº 7.347/1985, conforme também previsto na Recomendação nº 34/2016 do Conselho Nacional do Ministério Público.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA (RELATORA):

Trata-se de apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Pará, irresignado com a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Tucuruí, que julgou improcedente a Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de Risonete Pinto Rodrigues, Maurício de Jesus Martins Veiga, Wheberton Aluízio Bonfim Araújo, Rodrigo Ramos Lobo e da empresa Audicon Auditoria e Contabilidade S/S Ltda., sob o fundamento da ausência de demonstração de dano ao erário, bem como da inexistência de dolo específico por parte dos agentes públicos envolvidos.

Embora louvável o zelo institucional do Ministério Público, a sentença recorrida deve ser integralmente mantida, por encontrar-se em estrita conformidade com o ordenamento jurídico vigente e com o conjunto probatório constante dos autos.

A controvérsia em exame cinge-se à legalidade da contratação da empresa Audicon, pela Prefeitura Municipal de Tucuruí, no exercício de 2017, por meio de procedimento de inexigibilidade de licitação. Sustenta o Parquet que a contratação foi indevida e acarretou suposto prejuízo ao erário no montante de R$ 621.900,00 (seiscentos e vinte e um mil e novecentos reais), pleiteando a condenação dos demandados com fundamento nos artigos 10, incisos VIII e XII, e 11, caput, da Lei nº 8.429/1992, com aplicação das sanções previstas no artigo 12, incisos II e III, da mesma norma.

Todavia, com o advento da Lei nº 14.230/2021, que promoveu profundas alterações no regime jurídico da improbidade administrativa, tornou-se imprescindível a comprovação de dano patrimonial efetivo para a caracterização das condutas previstas no artigo 10 da referida lei, conforme nova redação do inciso VIII:
“frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva.”

A Constituição Federal, em seu art. 37, §4º, estabelece de forma expressa que os atos de improbidade sujeitam seus autores a sanções severas. Em consonância com este mandamento constitucional, a Lei nº 8.429/1992 — especialmente após a profunda reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021 — exige, em todos os seus tipos sancionatórios, a comprovação de dolo, não sendo mais admissível a responsabilização por condutas meramente culposas.

O §2º do art. 1º da LIA é inequívoco ao condicionar a responsabilização à demonstração da “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado”. Tal alteração não apenas positivou entendimento já consolidado na jurisprudência, como também conferiu maior rigor técnico ao instituto, compatibilizando-o com os princípios do devido processo legal, da legalidade estrita e da proporcionalidade.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1199 da Repercussão Geral (ARE 843.989), reafirmou esse entendimento ao fixar as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já vinha consolidando, antes mesmo da alteração legislativa, a compreensão de que a responsabilização por improbidade administrativa exige a demonstração do dolo, ao menos genérico, nos artigos 9º e 11 da LIA, e de culpa apenas nas hipóteses do art. 10 (posição hoje superada com a nova redação legal). Nesse sentido:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA À EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL E AOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. RECONHECIMENTO DE DOLO GENÉRICO. 1. Cuida-se, na origem, de Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público estadual contra o ora recorrente, objetivando a condenação pela prática de ato ímprobo, consistente na contratação de servidores sem concurso público. 2.
O entendimento do STJ é no sentido de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10
. 3. Com efeito, a contratação irregular sem a realização de concurso público pode se caracterizar como ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, mas, para tanto, é imprescindível a demonstração de dolo, ao menos genérico, do agente. 4. Na hipótese em exame, a Corte de origem, embora tenha consignado que era prescindível a demonstração de dolo ou culpa do agente, reconheceu expressamente que "a atividade do Réu manifesta-se em dissonância da Legalidade, visto que agiu em desobediência aos princípios norteadores do direito administrativo, em desacordo com o interesse público, tão-somente favorecendo os servidores contratados ilegalmente" (fl. 1.087, e-STJ), razão por que não há falar na ausência do elemento doloso. 5. Recurso Especial não provido.

(STJ - REsp: 1512085/SP 2015/0009055-2, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 02/08/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/10/2016)

A reforma introduzida pela Lei nº 14.230/2021, portanto, operou verdadeira inflexão interpretativa, consolidando que não mais se admite a punição com base em culpa, desídia, imperícia ou simples irregularidade administrativa. A improbidade exige, para sua configuração, conduta dolosa, consciente e direcionada à obtenção de resultado ilícito.

No caso concreto, como bem observou o juízo de origem, a inicial acusatória limita-se a narrativas genéricas e abstratas, sem apresentar elementos probatórios concretos capazes de demonstrar que os requeridos tenham agido com dolo específico. Ademais, a exordial carece de qualquer indicação objetiva quanto à suposta obtenção de vantagens. Não se vislumbra, tampouco, qualquer delineamento de eventual favorecimento a terceiros, haja vista a completa ausência de descrição circunstanciada das condutas atribuídas a pretensos beneficiários de atos ilícitos ou de eventuais vantagens indevidas.

É oportuno destacar que, assim como ocorre com qualquer tipo de ação, a ação por ato de improbidade administrativa é imprescindível de uma narrativa lógica (e calcada em provas) para que seja capaz de caracterizar a lesão ao patrimônio público.

Portanto, a mera violação formal ao princípio da licitação, desprovida de impacto patrimonial concreto, não se subsume mais ao tipo legal de improbidade administrativa. O requisito objetivo do dano efetivo revela-se inafastável, sob pena de atipicidade da conduta. No presente caso, conquanto se alegue a indevida dispensa de licitação, inexiste qualquer demonstração nos autos de que os serviços contratados não tenham sido efetivamente prestados, tampouco há indícios de superfaturamento, pagamentos em duplicidade ou qualquer outra irregularidade material que configure prejuízo ao erário.

A planilha de valores apresentada pelo Ministério Público (evento 1, documento Id 56034477) limita-se a indicar os pagamentos realizados, sem qualquer parâmetro comparativo com preços de mercado, tampouco qualquer análise crítica quanto à razoabilidade dos valores pactuados. A jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a simples irregularidade no procedimento contratual, desacompanhada de dano efetivo, não enseja condenação por improbidade.

Quanto à imputação com base no artigo 9º da LIA — enriquecimento ilícito — a pretensão revela-se ainda mais frágil, por ausência absoluta de qualquer indício de que os agentes públicos ou a empresa contratada tenham auferido vantagem econômica indevida. A integral prestação dos serviços contábeis, por si só, já descaracteriza o elemento do locupletamento ilícito. A jurisprudência também repele a ampliação indevida dessa figura típica a situações destituídas de vantagem pessoal direta.

No que tange ao elemento subjetivo, igualmente não há respaldo probatório mínimo. A nova sistemática legal demanda a presença de dolo específico, entendido como a vontade livre e consciente de atingir resultado ilícito.

Nenhum dos elementos constantes dos autos demonstra que os envolvidos tenham atuado com a intenção deliberada de causar dano ao erário ou de violar princípios administrativos. Ao contrário, os documentos acostados evidenciam a existência de justificativas formais e técnicas que embasaram a contratação direta, conforme previsão normativa vigente à época dos fatos.

O Juízo de origem, ao valorizar adequadamente a prova produzida e desenvolver com acerto o direito aplicável, concluiu pela inexistência de conduta ímproba por parte dos requeridos.

A jurisprudência da Corte da Cidadania é categórica ao afirmar que
“a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé”
(
REsp 1.849.513/RO
, rel. Min. Herman Benjamin, j. 24/11/2020, DJe 18/12/2020)

Na mesma linha, decidiu o STJ:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CPC. OMISSÃO.
EXISTÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÕES DE EMPREGADOS, POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, SEM PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO. CONDENAÇÃO FUNDAMENTADA NO ART. 11, V, DA LEI 8.429/1992, SEM O RECONHECIMENTO DE DOLO NA CONDUTA DO AGENTE. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS, COM EFEITOS INFRINGENTES
. 1. Nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil, os embargos de declaração têm o objetivo de introduzir o estritamente necessário para esclarecer obscuridade, eliminar contradição ou suprir omissão existente no julgado, além de corrigir erro material, não permitindo em seu bojo a rediscussão da matéria. 2. O acórdão embargado incorreu em omissão, pois deixou de apreciar as alegações do embargante, no sentido de que sua condenação por ato de improbidade administrativa teria ocorrido sem a efetiva demonstração de dolo em sua conduta. 3.
A jurisprudência deste Superior Tribunal é firme no sentido de que "a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente" (AIA n. 30/AM, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, julgado em 21/9/2011, DJe de 28/9/2011), pois "a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé" (REsp n. 1.849.513/RO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/11/2020, DJe de 18/12/2020).
4.
A Primeira Seção deste Superior Tribunal definiu que "o dolo não pode ser subentendido [...] devendo ser explicitado pelo julgador, sob pena de ensejar punição por ato ímprobo com base em responsabilidade objetiva, o que não é admitido"
(EREsp n. 908.790/RN, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 12/6/2024, DJe de 18/6/2024). 5. No caso, o acórdão recorrido, sem afirmar a existência de má-fé na conduta do embargante ou que as nomeações impugnadas tenham sido realizadas dolosamente, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, manteve a condenação por ato de improbidade administrativa, por considerar ilegais as nomeações realizadas por sociedade de economia mista sem prévio concurso público. Houve, na verdade, presunção de dolo, o que contraria a jurisprudência desta Corte. 6. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes.

(STJ - EDcl no AgInt no REsp: 1184981 SP 2010/0046480-4, Relator: Ministro AFRÂNIO VILELA, Data de Julgamento: 15/10/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/10/2024)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997. CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA. 1.
Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa apresentada pelo Ministério Público do Estado de Alagoas em desfavor do então prefeito do Município de Matriz de Camaragibe/AL, em razão de suposto ato ímprobo, consistente na nomeação irregular de agentes públicos sem prévio certame
. Cuidou-se de contratação direta de quatro agentes que remonta aos anos de 1997 a 2001, sendo um para a função de censor escolar, dois para servente de pedreiro e uma para agente de limpeza urbana. A questão prendeu a atenção do órgão acusador quando os referidos agentes foram buscar, na Justiça do Trabalho, verbas alusivas à rescisão dos contratos, operada em 2005 e 2006. 2.
A imputação se deu no tipo do art. 11, V, da Lei 8.429/1992, alusiva à ofensa a princípios reitores administrativos por frustração de licitude de concurso público
. Houve sentença absolutória, na qual o douto magistrado de primeiro grau entendeu que eventual realização de concurso público para ocupação de apenas quatro vagas, sendo uma de censor escolar, duas de servente de pedreiro, e uma de gari, pelo Município de Matriz de Camaragibe/AL, já carente de recursos, implicaria em real afronta ao Princípio da Eficiência (fl. 532). 3. Lado outro, o acórdão do egrégio TJAL reformou a sentença, para aplicar, ao ex-gestor, a Lei 8.429/1992, ao entendimento de que a contratação sem determinação de tempo, perdurando-se por longo período e sem qualquer demonstração da real excepcionalidade daquela necessidade, é apta a demonstrar o dolo genérico como integrante da conduta administrativa, tendo em vista que o Recorrido, deliberadamente, frustrou a licitude do processo licitatório diante da não observância das regras legais e morais que lhe são ínsitas, ainda que não se tenha efetivamente demonstrada a lesão aos cofres público (fl. 599). 4. Ao receber o recurso especial do então prefeito, solução unipessoal desta Corte Superior manteve o juízo condenatório, ao anotar que a Corte local reconheceu o dolo apto a justificar a condenação, no presente caso. Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos (fl. 719). Persiste o então alcaide, na insurgência dirigida ao colegiado, em argumentar a ausência do fato típico ímprobo. 5.
De fato, a questão acerca das contratações diretas e temporárias efetuadas por gestores da coisa pública, especialmente os mandatários do poder político, têm sido prodigamente analisada pelo Superior Tribunal de Justiça, sobretudo nas situações em que ronda a narrativa factual a existência de lei municipal que autorize o administrador a efetuar as contratações
. 6. Em casos tais, tradicionalmente,
o Tribunal da Cidadania tem entendido que não é possível identificar a presença do chamado dolo genérico, justamente por haver chancela legal que aparta a exigência de prévio concurso público para o ato administrativo de contratação
. Dada a multiplicidade de casos símiles, e frente à já conhecida compreensão da Corte Superior, a Primeira Seção do STJ afetou, para julgamento repetitivo, os REsp 1.926.832/TO, REsp 1.930.054/SE, e REsp 1.913.638/MA, todos de relatoria do Ministro GURGEL DE FARIA, que deram origem ao Tema 1.108. 7. No aludido tema repetitivo, julgado em 11.05.2022 e com publicação de acórdão em 24.05.2022,
proclamou-se a tese de que a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública
. 8. Como
ratio decidendi
, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa. 9. No caso concreto, observa-se que a condenação do então prefeito levou em consideração que o agente público, mesmo lançando mão da Lei 328/97, editada pela municipalidade alagoana, teria pautado suas providências sob o móvel do dolo genérico. Porém, cuida-se elementar que já não era aceita pelo entendimento do STJ na situação analisada (contratação direta com esteio em lei municipal autorizadora), circunstância realçada pelo advento das alterações na Lei 8.429/1992, processadas pela Lei 14.230/2021. 10.
Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.
11.
Por razões tais, incide inteiramente à espécie o desfecho do julgado repetitivo do Superior Tribunal de Justiça, para ser proclamada a absolvição do então alcaide da urbe alagoana.
12. Agravo interno provido para conhecer do agravo e prover o recurso especial da parte ré.

(STJ - AgInt no AREsp: 1125411 AL 2017/0153190-6, Data de Julgamento: 23/06/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/06/2022
)

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FASE PRELIMINAR. JUSTA CAUSA. AUSÊNCIA. 1. Hipótese em que a inicial imputa ao réu a prática de ato de improbidade administrativa por haver, na condição de Governador, assinado acordo de pagamento parcelado de débitos do estado, que foi seguido pelo inadimplemento de uma de suas parcelas. 2. A ação de improbidade deve ser rejeitada após a defesa preliminar quando inexistir ato de improbidade administrativa, de manifesta improcedência da ação ou de inadequação da via, nos termos do § 8º do art. 17 da Lei n. 8.429/1992. 3.
Para que se processe a ação de improbidade administrativa é preciso que a inicial: (a) descreva adequadamente a ação/omissão capaz de configurar a improbidade administrativa; (b) venha respaldada por indícios suficientes de autoria e materialidade ou acompanhada de razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação, neste momento processual, de qualquer dessas provas (art. 16, § 6º, da Lei n. 8.429/1992). Só assim estará presente a justa causa para o recebimento da ação e improbidade administrativa, que só se processa quando há viabilidade condenatória
. 4. No caso dos autos, as imputações ao recorrido deram-se de forma abstrata, não se evidenciando a justa causa para o recebimento da ação de improbidade. 5. Recurso especial provido para, desde logo, rejeitar a ação de improbidade.

(STJ - REsp: 1663430 AP 2017/0067306-5, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 04/12/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 11/12/2018)

Grifei.

Ressalte-se que a tentativa de se sustentar a existência de prejuízo presumido ao erário revela-se incompatível com o novo regime da LIA. Exige-se, agora, não apenas o dolo comprovado, mas também a efetiva demonstração do dano, quando esse constituir elemento do tipo. Trata-se de uma reorientação sistemática que visa evitar o uso desvirtuado da ação de improbidade como ferramenta punitiva generalizante, o que comprometeria sua legitimidade institucional.

Precedente ilustrativo é o julgado do REsp 1663430/AP, rel. Min. Benedito Gonçalves, em que o STJ entendeu que a ação de improbidade deve ser rejeitada desde logo quando não houver justa causa, caracterizada pela ausência de conduta dolosa, individualizada e dotada de potencial lesivo à moralidade administrativa.

Diversos Tribunais, inclusive esta Corte, têm se pronunciado no mesmo sentido:

DIREITO ADMINISTRATIVO.
APELAÇÃO CÍVEL
.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES STJ
. SENTENÇA REFORMADA. PRELIMINARES SE CONFUNDEM COM MÉRITO.
APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA
. 1.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação
. 2. As provas produzidas nos autos são insuficientes para caracterizar o elemento subjetivo (dolo), mesmo que genérico, indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração, pois não há a demonstração inequívoca de que as contratações dos servidores temporários foram realizadas com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal autorizando a medida. Precedentes deste Egrégio Tribunal em ações semelhantes. 3. A Colenda Corte posiciona-se no sentido de que não caracteriza ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, a contratação de servidores sem concurso público baseada na constituição federal, por ser difícil de identificar a presença do elemento subjetivo necessário (dolo genérico) para a caracterização do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública, diante da presunção de constitucionalidade da legislação municipal. Precedentes do STJ e desta Corte. 4. Apelação conhecida e provida. À UNANIMIDADE.

(TJ-PA - AC: 00818470820158140301, Relator: EZILDA PASTANA MUTRAN, Data de Julgamento: 30/05/2022, 1ª Turma de Direito Público, Data de Publicação: 03/06/2022)

APELAÇÃO CÍVEL. APLICAÇÃO DA LEI PROCESSUAL NO CASO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM CONCURSO PÚBLICO. OFENSA AO ARTIGO 11 DA LEI 8429/92. AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO DO RÉU. CONTRATAÇÃO EFETIVADA COM BASE EM LEI DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE ATO IMPROBO. PRECEDENTES DO STJ E DESTE TJ. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. I. Ante o disposto no art. 14, do CPC/2015, tem-se que a norma processual não retroagirá, de maneira que devem ser respeitados os atos processuais e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da lei revogada. Desse modo, hão de ser aplicados os comandos insertos no CPC/1973, vigente por ocasião da publicação e da intimação da decisão guerreada. II.
A contratação temporária de agentes públicos, com fulcro no art. 37, IX, da Constituição Federal e lastreada em lei municipal não se configura como ato ímprobo, ante a ausência do dolo. Precedentes do STJ e deste TJ. III. Apelação conhecida e provida. À Unanimidade.

(2018.01709511-13, 189.183, Rel. ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Órgão Julgador 1ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Julgado em 2018-03-26, Publicado em 2018-05-02). Grifo nosso

AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. DECISÃO QUE DEU PROVIMENTO AO APELO, JULGANDO IMPROCEDENTE A AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARGUIÇÃO DE ATO ÍMPROBO. AFASTADA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORA TEMPORÁRIA SEM CONCURSO PÚBLICO COM FUNDAMENTO DA LEI MUNICIPAL Nº 3.120/1994. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A decisão agravada deu provimento à Apelação interposta pelo Agravado, julgando improcedente a Ação de Improbidade Administrativa. 2.
Arguição de ato ímprobo. Segundo o Agravante, a contratação de servidores temporários quando ausentes os requisitos legais de excepcionalidade (artigo 11, caput, e inciso I, e ao art. 10, caput, ambos da Lei n.º 8.429/92), configura dolo, ainda que genérico
. 3.
O Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que para a tipificação da conduta do agente público nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é imprescindível a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos. 9º e 11 da mencionada legislação
. 4.
O cotejo probatório não demonstra que a contratação temporária foi realizada com a intenção de frustrar a licitude de concurso público (art. 11, V, Lei 8.429/92), tendo em vista a exceção prevista na Constituição Federal e a existência da Lei Municipal nº 3.120/1994. Ausência de comprovação do elemento subjetivo (dolo), indispensável a caracterização do ato de improbidade por ofensa aos princípios da administração. Manutenção da decisão agravada. Precedentes
. 5. Registra-se que a nova Lei de Improbidade (Lei n.º 14.230/2021) não menciona mais o dolo genérico como forma de configuração de improbidade, havendo a necessidade de comprovação do dolo específico, de modo que, se a situação em epígrafe sequer configura dolo genérico, não há que falar em dolo específico. 6. Agravo Interno conhecido e não provido.

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 00438110920158140005 13128876, Relator: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA, Data de Julgamento: 06/03/2023, 1ª Turma de Direito Público)

No caso em tela, a análise probatória revela que os elementos constantes dos autos não permitem afirmar, com a certeza necessária, que os requeridos tenham agido com intenção deliberada de fraudar, enriquecer-se ilicitamente ou causar dano ao erário. A responsabilização por improbidade administrativa, por sua gravidade, demanda demonstração robusta, clara e individualizada da má-fé do agente público — o que manifestamente não ocorreu.

A própria evolução legislativa aponta no sentido de evitar que gestores públicos sejam punidos unicamente por atos administrativos falhos, mas sem conotação desonesta. A finalidade da Lei nº 8.429/1992 não é sancionar o administrador inábil, mas
o desonesto
,
o corrupto
,
o agente de má-fé
.
É a mácula na intenção, e não o desacerto na execução, que atrai a incidência do regime de improbidade
.

À luz de todo o exposto, reconhece-se a correção da sentença que julgou improcedente a demanda. A ausência de dolo específico, a inexistência de dano efetivo ao erário e a fragilidade dos elementos indiciários afastam, por completo, a incidência da Lei nº 8.429/1992.

Diante disso, CONHEÇO DO RECURSO DE APELAÇÃO, MAS NO MÉRITO,
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo-se hígida a sentença de improcedência por seus próprios e bem fundamentados termos.

É como voto.

Belém/PA, data registrada no sistema.

ROSILEIDE MARIA DA COSTA CUNHA

Desembargadora Relatora

Belém, 30/06/2025