Tribunal: TJPA
Processo: 0800011-73.2021.8.14.0105
Classe: APELAÇÃO CÍVEL
Relator(a): EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão julgador: EZILDA PASTANA MUTRAN
Órgão colegiado: 1ª Turma de Direito Público
Assuntos: 10012 - Dano ao Erário
Data de julgamento: 2025-06-30

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO IRREGULAR. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA DA SENTENÇA. I. CASO EM EXAME 1. Apelação cível interposta contra sentença que, nos autos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, condenou os recorrentes com base na Lei nº 8.429/92, em razão de irregularidades em processo licitatório para aquisição de pneus e câmaras de ar pela Prefeitura Municipal de Concórdia do Pará. 2. A sentença reconheceu a frustração da licitude do certame e impôs penalidades previstas no art. 12, II e III, da Lei de Improbidade Administrativa, incluindo suspensão de direitos políticos, proibição de contratar com o Poder Público, aplicação de multa civil e ressarcimento ao erário. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A controvérsia cinge-se à (i) ocorrência de cerceamento de defesa pelo indeferimento da prova testemunhal; (ii) necessidade de comprovação de dolo específico na prática do ato ímprobo, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021; e (iii) exigência de efetivo dano ao erário para configuração de improbidade administrativa. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. O indeferimento da prova testemunhal pelo juízo de primeiro grau não caracteriza cerceamento de defesa quando os elementos documentais constantes dos autos forem suficientes para a formação do convencimento judicial, nos termos do art. 330, I, do CPC. 5. Com a superveniência da Lei nº 14.230/2021, a caracterização de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade ou ilegalidade, nos termos dos Arts. 1º, §2º, e 10 da LIA. 6. O simples descumprimento de regras licitatórias, sem prova de conduta dolosa voltada ao fim ilícito, não configura improbidade administrativa, conforme entendimento consolidado pelo STJ e STF. 7. A condenação por improbidade administrativa não pode ser baseada exclusivamente na negligência ou imprudência do agente público, pois a nova redação da Lei nº 8.429/92 exige dolo específico, afastando a responsabilidade por mera culpa grave. 8. A ausência de comprovação de enriquecimento ilícito ou dano efetivo ao erário impossibilita a aplicação das sanções previstas no art. 12 da LIA, conforme precedentes jurisprudenciais. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Apelações cíveis conhecidas e providas, para reformar a sentença e afastar as penalidades impostas aos recorrentes. Tese de julgamento: "A configuração de ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 14.230/2021 exige a comprovação de dolo específico e efetivos danos ao erário, sendo insuficiente a mera irregularidade administrativa." ACÓRDÃO ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer dos recursos, dando-lhes provimento, nos termos do voto da relatora. Belém/PA, data de registro no sistema. Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN Relatora

Inteiro teor:
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ

APELAÇÃO CÍVEL (198) - 0800011-73.2021.8.14.0105

APELANTE: ANTONIO NASCIMENTO GUIMARÂES, OLIVEIRA COMÉRCIO DE COMBUSTÍVEIS LTDA-ME

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PARA

RELATOR(A):
Desembargadora EZILDA PASTANA MUTRAN

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO IRREGULAR. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. NECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA DA SENTENÇA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que, nos autos de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, condenou os recorrentes com base na Lei nº 8.429/92, em razão de irregularidades em processo licitatório para aquisição de pneus e câmaras de ar pela Prefeitura Municipal de Concórdia do Pará.

2. A sentença reconheceu a frustração da licitude do certame e impôs penalidades previstas no art. 12, II e III, da Lei de Improbidade Administrativa, incluindo suspensão de direitos políticos, proibição de contratar com o Poder Público, aplicação de multa civil e ressarcimento ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A controvérsia cinge-se à (i) ocorrência de cerceamento de defesa pelo indeferimento da prova testemunhal; (ii) necessidade de comprovação de dolo específico na prática do ato ímprobo, diante das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021; e (iii) exigência de efetivo dano ao erário para configuração de improbidade administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. O indeferimento da prova testemunhal pelo juízo de primeiro grau não caracteriza cerceamento de defesa quando os elementos documentais constantes dos autos forem suficientes para a formação do convencimento judicial, nos termos do art. 330, I, do CPC.

5. Com a superveniência da Lei nº 14.230/2021, a caracterização de ato de improbidade administrativa exige a comprovação de dolo específico, não sendo suficiente a mera irregularidade ou ilegalidade, nos termos dos Arts. 1º, §2º, e 10 da LIA.

6. O simples descumprimento de regras licitatórias, sem prova de conduta dolosa voltada ao fim ilícito, não configura improbidade administrativa, conforme entendimento consolidado pelo STJ e STF.

7. A condenação por improbidade administrativa não pode ser baseada exclusivamente na negligência ou imprudência do agente público, pois a nova redação da Lei nº 8.429/92 exige dolo específico, afastando a responsabilidade por mera culpa grave.

8. A ausência de comprovação de enriquecimento ilícito ou dano efetivo ao erário impossibilita a aplicação das sanções previstas no art. 12 da LIA, conforme precedentes jurisprudenciais.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Apelações cíveis conhecidas e providas, para reformar a sentença e afastar as penalidades impostas aos recorrentes.

Tese de julgamento: "A configuração de ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 14.230/2021 exige a comprovação de dolo específico e efetivos danos ao erário, sendo insuficiente a mera irregularidade administrativa."

ACÓRDÃO

ACORDAM os Exmos. Desembargadores que integram a 1ª Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, à unanimidade de votos, conhecer dos recursos, dando-lhes provimento, nos termos do voto da relatora.

Belém/PA, data de registro no sistema.

Desembargadora
EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

RELATÓRIO

Trata-se de Apelações Cíveis interpostas por OLIVEIRA COMÉRCIO DE COMBUSTÍVEIS LTDA-ME e ANTÔNIO NASCIMENTO GUIMARÃES contra sentença proferida nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ.

Na origem, a ação foi proposta em razão da prática de atos de improbidade administrativa pelo então Prefeito de Concórdia do Pará, Antônio Nascimento Guimarães, e pela empresa OLIVEIRA COMÉRCIO DE COMBUSTÍVEIS LTDA-ME, relativos a processos licitatórios supostamente irregulares ocorridos no exercício financeiro de 2013, em especial o procedimento administrativo n.º 9/2013-1903004, que resultou na celebração do Contrato n.º 20130121 para fornecimento de combustíveis à municipalidade.

O juízo a quo julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, condenando os réus nas sanções do art. 12, III, da Lei n.º 8.429/92, com imposição de suspensão dos direitos políticos, multa civil, e proibição de contratar com o poder público.

Em suas razões recursais (IDs 11529565 e 11529577), os apelantes sustentam, respectivamente, a ausência de dolo e de responsabilidade por parte do gestor municipal, a regularidade do procedimento licitatório, e a inexistência de enriquecimento ilícito ou dano ao erário que justificasse a aplicação das sanções previstas na LIA. A defesa técnica argumenta que os atos administrativos foram praticados em cenário emergencial devidamente reconhecido por decreto, o qual autorizava a dispensa de licitação. Ademais, enfatiza-se a regularidade na execução contratual e a prestação dos serviços, requerendo, ao final, a reforma integral da sentença.

Em contrarrazões (ID 11529584), o Ministério Público sustenta a manutenção da sentença, ressaltando que restaram comprovadas nos autos as práticas ímprobas, com demonstração do nexo causal entre as condutas dos réus e o prejuízo ao erário, bem como a violação aos princípios administrativos. Defende a legitimidade das sanções aplicadas, afirmando que o decreto municipal de emergência foi utilizado de forma abusiva para justificar contratações irregulares, sem o devido procedimento legal, configurando desvio de finalidade.

O parecer do Ministério Público de segundo grau opinou pelo conhecimento e desprovimento das apelações.

É o relatório.

VOTO

MÉRITO

A controvérsia gira em torno da existência de dolo específico nas condutas imputadas aos apelantes, especialmente quanto ao decreto de emergência e a contratação decorrente da licitação n.º 9/2013-1903004, do qual resultou o contrato com a empresa OLIVEIRA COMÉRCIO DE COMBUSTÍVEIS LTDA-ME.

Com o advento da Lei nº 14.230/2021, o regime jurídico da improbidade administrativa foi substancialmente alterados, passando-se a exigir a demonstração de dolo específico para configuração dos atos previstos nos arts. 9º, 10, 11 e 17 da Lei nº 8.429/1992, conforme entendimento sedimentado no
Tema 1199 do STF.

Assim, os
dispositivos da LIA passaram a exibir a seguinte redação
:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.”

(...)

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

(...)

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:”

(...)

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:”

(...)

“Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.

(...)

§ 6º A petição inicial observará o seguinte:

I - deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentada;

II - será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições constantes dos
arts. 77
e
80 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015
(Código de Processo Civil).”

Entre as alterações mais significativas está a introdução da exigência de dolo específico como elemento indispensável para a configuração dos atos de improbidade previstos nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA. Esta exigência foi consolidada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199 da Repercussão Geral), no qual restou assentado que:

'Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.

Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)

Nos autos, embora constem irregularidades nos procedimentos licitatórios e deficiências na formalização dos atos administrativos, não restou comprovado qualquer elemento probatório apto a demonstrar a existência de dolo específico por parte dos apelantes, seja com a finalidade de causar danos ao erário, seja para burlar princípios constitucionais da administração pública.

A empresa apelante limitou-se a executar contrato administrativo firmado com a Administração Pública, não havendo provas de conluio ou benefício indevido. Já em relação ao gestor, as falhas detectadas referem-se a vícios formais e omissões documentais, sem indicativos de intenção consciente de violar dever funcional ou de obter vantagem indevida.

Ademais, não houve imputação de débito por parte do TCM/PA, tampouco evidência de desvio de recursos públicos ou enriquecimento ilícito.

A manutenção da condenação, diante da ausência de comprovação do elemento subjetivo essencial (dolo específico), violaria o princípio da legalidade estrita, da segurança jurídica e o direito fundamental à retroatividade da lex mitior, aplicável no âmbito do direito administrativo sancionador.

Nessa linha de entendimento, transcrevo a jurisprudência desta E. Corte, vejamos:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. NOVO REGIME DA LEI Nº 14.230/2021. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. PROVIMENTO DO RECURSO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por ex-prefeito municipal contra sentença que julgou parcialmente procedente ação de improbidade administrativa, condenando-o com base no art. 11, II e VI, da Lei nº 8.429/1992, à suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público, em razão da não prestação de contas relativas ao Convênio nº 114/2018.

2. Sustentou-se, em sede recursal, a ausência de individualização da conduta e inexistência de dolo específico, conforme exigência da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021).

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em saber se a ausência de prestação de contas, desacompanhada de dolo específico, configura ato de improbidade administrativa nos termos da nova Lei nº 14.230/2021, com aplicação retroativa da norma mais benéfica.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) exige, para configuração dos atos previstos no art. 11, a demonstração de dolo específico, afastando a responsabilização objetiva ou culposa.

5. Não restou comprovado nos autos que o apelante tenha agido com dolo, ou seja, com intenção deliberada de violar os princípios da Administração Pública ou de causar dano ao erário.

6. As irregularidades identificadas limitaram-se a falhas formais na prestação de contas, sem que se comprovasse desvio de recursos, enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário.
7. Jurisprudência consolidada do STF (Tema 1.199 – RE 843.989) e do TJPA reconhece a aplicação retroativa da nova Lei de Improbidade aos processos em curso, desde que ausente trânsito em julgado, exigindo-se o elemento subjetivo dolo.

8. A manutenção da condenação contrariaria os princípios da legalidade e da retroatividade da lex mitior no âmbito do direito administrativo sancionador.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Apelação conhecida e provida. Sentença reformada. Ação de improbidade administrativa julgada improcedente.
Tese de julgamento: 1. A configuração de ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 14.230/2021, exige a demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a mera ausência de prestação de contas desacompanhada de intenção consciente de violar deveres funcionais. 2. A norma mais benéfica introduzida pela nova redação da Lei de Improbidade aplica-se retroativamente aos processos em curso, desde que ausente trânsito em julgado.

(TJPA – APELAÇÃO CÍVEL – Nº 0800561-34.2022.8.14.0105 – Relator(a): JOSE MARIA TEIXEIRA DO ROSARIO – 2ª Turma de Direito Público – Julgado em 14/04/2025)

DISPOSITIVO

Ante o exposto, nos termos do Tema 1199 do STF, CONHEÇO da apelação interposta e DOU-LHE PROVIMENTO, para reformar integralmente a sentença de primeiro grau e JULGAR IMPROCEDENTE a Ação de Improbidade Administrativa.

É como voto.

P.R.I.C.

Belém/PA, data de registro no sistema.

Desembargador EZILDA PASTANA MUTRAN

Relatora

Belém, 08/07/2025